EXAME PRELIMINAR DE EDITAIS - TCE-RO | … · Web viewTambém pode-se destacar casos de manutenção e limpeza predial, onde as planilhas orçamentárias são elaboradas com fundamento

Secretaria Geral de Controle ExternoDepartamento de Projetos e Obras.

- OBRAS PÚBLICAS - IRREGULARIDADES ORDINÁRIAS DETECTADAS

EM AUDITORIAS DO TCE-RO.

Departamento de Projetos e Obras -DPODomingos Sávio V. Caldeira

Técnico de Controle Externo

Porto Velho – ROSetembro/07

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INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem por escopo apresentar aos jurisdicionados uma

relação de impropriedades que são comumente detectadas ao longo das auditorias

realizadas por técnicos do Tribunal de Contas do Estado de Rondônia, no que tange obras e

serviços de Engenharia.

Para facilitar a compreensão, será feita uma divisão das irregularidades de

forma seqüencial e cronológica na forma como se apresentam no desenvolvimento de um

processo administrativo.

Assim, apresentar-se-á 3 segmentos: LICITAÇÃO, CONTRATO E

FISCALIZAÇÃO, que serão devidamente subdivididos sempre que houver necessidade de

destaque para informação mais relevante.

1. LICITAÇÃO

O Tribunal de Contas do Estado de Rondônia – TCE/RO, por meio do

Departamento de Projetos e Obras-DPO, efetua a análise prévia dos editais1 que envolvem

obras e serviços de Engenharia cujos recursos orçamentários tenham origem nos cofres do

Tesouro Estadual ou Municipal.

Neste exame preliminar pode-se constatar uma série de irregularidades cujas

correções são solicitadas ao administrador em prazo hábil, ou seja, antes da abertura do

edital, sob pena de anulação do ato eivado de vícios.

Destas análises, devido à sua recorrência, destacam-se as seguintes

impropriedades:

a) falta de precisão na definição do objeto.Dispositivo violado: art. 40, inciso I da Lei Federal 8.666/93.

A Lei de Licitações determina em seu art. 40, I que o corpo do edital deve

conter descrição “suscinta e clara” do objeto da licitação. Contudo, é considerável o número

de licitações onde se encontra descrição não suficientemente clara na indicação das

características ou atributos para a individualização do objeto. Esta margem de dúvidas 1 Artigo 17 da Instrução Normativa nº 013/TCER/2004

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enseja o oferecimento de materiais, equipamentos ou serviços que desatendem às

necessidades da administração.

Como exemplo da irregularidade acima, pode-se destacar o caso de definição

em edital de reforma que envolve ampliação. Nestes casos, às vezes se encontra a

definição do objeto como “ampliação da escola....”. Observe-se que neste caso, apesar de

aparentemente a imprecisão não trazer maiores problemas na deflagração do edital, haverá

transtornos caso ocorra necessidade de acréscimos na obra, tendo em vista que o limite

para obra é de somente 25%, enquanto para reforma é de 50%. (art. 65, §1º da Lei Federal

8.666/93).

Apesar da simples exemplificação acima, vale salientar que o aspecto mais

relevante da exigência legal visa impedir que a declaração distorcida do objeto a ser licitado

afaste licitantes pela exigência de que, tal obra ou serviço preencha especificações

descabidas ou desnecessárias quando a execução seria perfeitamente viável com outras

especificações.

b) definição de exigências, na fase de habilitação, além das dispostas na Lei de Licitações e contratos ou que comprometem o caráter competitivo.Dispositivo violado: art. 3º, art. 40, inciso VI c/c art. 27 e seguintes da Lei 8.666/93.

Alguns editais trazem nas cláusulas para habilitação dos licitantes, exigências

que ultrapassam os limites definidos pela Lei de Licitações e contratos em vigor, além de

outras irregularidades que muitas vezes podem frustrar o caráter competitivo, conforme

identificação dos incisos e parágrafos do dispositivo, a saber:

- art. 30: documentação relativa à qualificação técnica:

I – prova de registro em mais de uma delegacia regional da entidade, ou seja,

exigência de visto, no CREA local, do registro de empresa quando for de outro Estado;

II - exigências de capacitação técnico-profissional em descompasso com os

serviços a serem executados, ou que não apresentam os requisitos, exigidos por lei,

necessários para caracterizar as “parcelas de maior relevância” e de “valor significativo” que

satisfaçam as referidas obrigações (art. 30, §1º, I ).

Para melhor compreensão dos vocábulos grafados no parágrafo anterior,

pode-se identificar como exemplo o caso de um edital para reforma de determinada

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edificação pública, onde consta dentre os serviços de troca de piso, instalações hidráulicas,

pintura e troca de telha, a substituição de uma estação subestação de energia que

representa 5% do valor da obra. Para tanto o edital traz, equivocadamente, a exigência da

licitante possuir em seu quadro de funcionários engenheiro eletricista, além do engenheiro

civil, para execução do serviço relacionado com a eletricidade.

Observe-se que apesar de obrigatória a presença do profissional de

engenharia elétrica para execução de serviços de alta tensão, não se faz presente a

exigência legal quanto ao “valor significativo” do serviço para tal exigência.

Assim, deveria o edital exigir, para fins licitatórios, a presença do engenheiro

civil, tendo em vista a competência legal para a execução de serviços de reforma, e a

exigência da possibilidade de subcontratação de um engenheiro eletricista para os serviços

de pequena monta.

§6º - exigência de comprovação de propriedade dos equipamentos a serem

utilizados;

Por fim, frise-se por oportuno que, o destaque contido no caput do art. 30, que

trata dos documentos de qualificação técnica traz de forma taxativa a restrição de

documentação a ser requerida quando inseriu no texto legal o vocábulo “limitar-se-á”, o que

impede que o administrador exija outras qualificações além das definidas na Lei de

Licitações e contratos.

c) estabelecimento de condições para pagamento de faturas sem a exigência de comprovante de recolhimento dos encargos sociais a partir da 1ª medição.Dispositivo violado: art. 40, inciso XIV e art. 71, §2º da Lei Federal 8.666/93.

Alguns editais trazem como condições de pagamento a exigência dos

comprovantes do recolhimento dos encargos previdenciários somente a partir da 2ª

medição. Contudo, deve-se lembrar que os recolhimentos, efetuados sobre a matrícula da

obra junto ao INSS, possui uma CEI específica para identificação, e o valor do tributo é

definido sobre todo o valor da contratação, e não sobre parte dele.

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d) falta de comprovação da previsão de recursos orçamentários, ou apresentação destes em descompasso com a estimativa a ser desembolsada no cronograma físico financeiro.Dispositivo violado: art.7º, §2

º, III da Lei federal 8.666/93.

A irregularidade acima é identificada na simples falta de documentos que

comprovem, junto ao edital, a previsão de recursos orçamentários ou sua falta de previsão

no orçamento e PPA (quando for o caso).

Outra forma também pode ser identificada quando há documentos atestando

a previsão dos referidos recursos, mas estes são insuficientes para resguardar as despesas

a serem realizadas no exercício, ou seja, em desacordo com a previsão contida no

cronograma físico-financeiro.

Conseqüências: atraso nos pagamentos, comprometimento da regular

execução da obra gerando pagamentos de reajustes e conseqüentemente, gastos indevidos

de recursos públicos.

e) falta de projeto básico, ou projeto básico incompleto.Dispositivo violado: art. 40, §2º, I c/c art. 7º, §2º e art. 6º, IX, todos da Lei Federal 8.666/93.

Alguns editais trazem documentos intitulados “projeto básico”, contudo, os

referidos documentos são insertos nos autos do processo licitatório somente para transmitir

aparência de legalidade, visto que não trazem informações necessárias e suficientes para

caracterizar a obra ou serviço, conforme prevê o disposto no art. 6º, IX da Lei Federal

8.666/93.

Além disso, encontra-se habitualmente as seguintes falhas:

I – falta de estudos técnicos preliminares.

Em muitos editais de reforma é comum encontrar nos autos os projetos de

construção da edificação sem a identificação (legendas) dos serviços inerentes ao objeto

licitado (reforma). Melhor explicando: geralmente quando se quer efetuar um procedimento

de reforma, o administrador utiliza os projetos originais (de construção) da edificação.

Todavia, este projeto não representa o serviço a ser executado, pois o objeto do edital é

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REFORMA e não CONSTRUÇÃO. Além disso, não raras vezes, a edificação efetivamente

realizada não condiz exatamente com as metragens dispostas no projeto original, o que leva

a distorções na elaboração das planilhas orçamentárias da reforma.

Este procedimento impede tanto a aferição dos quantitativos expressos em

planilha orçamentária, quanto a crítica aferição dos serviços durante a inspeção física.

Outro exemplo, é a contratação de horas-máquina, onde existe a previsão da

contratação das horas sem a existência de quaisquer estudos que identifique a quantidade

de horas requeridas em face da efetiva aplicação desta futura contratação.

Também pode-se destacar casos de manutenção e limpeza predial, onde as

planilhas orçamentárias são elaboradas com fundamento em estimativas extraídas de

projetos (originais) que não refletem a verdadeira situação da edificação.

II – falta de estudos de impacto ambiental, quando necessário.Dispositivo violado: art. 6º, IX da Lei 8.666/93, Resolução Conama 01/86, Lei 6.938/81, Decreto 97.632/89.

A exigência dos estudos de impacto ambiental está definida na Lei de

Licitações e contratos e a resolução nº 001/86 do Conama contém uma extensa lista de

atividades relacionadas com obras e serviços de engenharia que, obrigatoriamente,

requerem o prévio estudo sobre as possíveis alterações no meio ambiente.

Equívoco comum é detectado quando a administração decide sobre a

pavimentação de determinada rodovia sem a elaboração do EIA/RIMA, sob o argumento de

que não se trata de construção de uma nova estrada, mas tão somente da pavimentação,

considerando que este processo não gerará novas interferências sobre o meio ambiente.

Inicialmente, essa interpretação ambígua é conseqüência da incapacidade de

se definir a extensão do vocábulo “impacto ambiental”2(resolução do Conama nº 001/86).

2 Artigo 1º - Para efeito desta Resolução, considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam: I - a saúde, a segurança e o bem-estar da população; II - as atividades sociais e econômicas; III - a biota; IV - as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; V - a qualidade dos recursos ambientais

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Observe-se, que a exigência de EIA não se trata de mera intenção de “proteger florestas”,

mas sim, de buscar minimizar a interferência do homem sobre o meio ambiente.

Nos casos que exigem a elaboração de estudo de impacto ambiental, também

é comum não se localizar nos autos a licença prévia (art. 2º, §2º, I e art. 12, ambos da Lei

8.666/93 c/c art. 8º, I da Resolução do Conama nº 237/79).

Além desta, é freqüente o início de obras sem a devida licença de instalação,

bem como o início das operações do empreendimento sem a licença de operação, cujas

previsões estão contidas nas Resoluções do Conama nº 237/97 e 06/87.

III – falta de detalhamentos(o que propicia em muitos casos a necessidade de reformulação dos projetos);

Este dispositivo exige que no projeto básico estejam contempladas todas os

possíveis detalhes da obra/serviço a ser licitado, visando impedir a necessidade de

modificações após o início da execução.

Esta exigência da Lei muitas vezes é inobservada pelo administrador, pois o

mesmo confunde o vocábulo “básico” do projeto com o vocábulo “mínimo”, e assim

apresenta um “projeto mínimo” no lugar de um “projeto básico”.

Não cabe aos aplicadores do Direito discutir a (in)felicidade do legislador ao

criar o texto legal, mas simplesmente interpretá-lo em consonância ao ordenamento jurídico

e a forma de obter o melhor sentido. Assim, em que pese o entendimento acerca da

expressão, deve-se recordar que o caput do dispositivo em comento estabelece que o

projeto básico deve conter UM CONJUNTO DE ELEMENTOS NECESSÁRIOS E

SUFICIENTES, COM NÍVEL DE PRECISÃO ADEQUADO, PARA CARACTERIZAR A OBRA

OU SERVIÇO, ELABORADO COM BASE NAS INDICAÇÕES DE ESTUDOS TÉCNICOS

PRELIMINARES QUE ASSEGUREM A VIABILIDADE TÉCNICA E POSSIBILITE A

AVALIAÇÃO DO CUSTO DA OBRA, A DEFINIÇÃO DOS MÉTODOS E DO PRAZO DE

EXECUÇÃO.

Outro equívoco comum ocorre quando o edital traz a previsão da elaboração

do projeto executivo pela contratada. Apesar do procedimento estar previsto na Lei de

Licitações, a falha decorre do fato do edital estabelecer que neste projeto executivo seja

efetuada toda a parte de detalhamentos da obra. Em alguns casos mais absurdos, o edital

chega a trazer, por exemplo, a previsão da elaboração de todo o projeto estrutural no projeto

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executivo, apesar de já haver estabelecido na planilha orçamentária o quantitativo a ser

gasto com estes serviços.

IV – falta de memorial descritivo.

No caso deste item, localiza-se com freqüência a existência do referido

documento junto ao edital. Todavia, utiliza-se um memorial padrão que não identifica com

detalhes a obra ou serviço licitado.

Além disso, encontra-se ainda situações mais graves, como é o caso de se

licitar a reforma de uma escola e juntar-se como memorial descritivo o mesmo que foi

utilizado para a construção dessa edificação. São casos absolutamente distintos.

A falta de cuidado com esse detalhe é relevante, pois o não detalhamento do

memorial leva à execução de serviços de má qualidade, sendo que essa irregularidade será

de difícil questionamento junto à contratada devido ao fato de não haver sido pré-

estabelecido a forma como deveria ser executado.

V – orçamentos não detalhados.

Algumas planilhas orçamentárias não trazem a identificação da unidade de

acordo com o serviço previsto, impedindo a aferição dos valores estimados. Temos como

exemplo a utilização da simbologia “vb” (verba), “un” (unidade), etc.

A discriminação dos serviços, contida no orçamento, devem obrigatoriamente,

coadunar com as informações contidas nos projetos e memoriais descritivos a fim de permitir

a avaliação dos valores envolvidos. (art. 40, §2º, II c/c art. 7º, §2º, I da Lei Federal 8.666/93).

Essa disposição exigida no projeto básico é reforçada pelo §4º , art. 7º da Lei

8.666/93 que veda a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de materiais e serviços

sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não correspondam às previsões reais do

projeto básico ou executivo.

Oportuno ressaltar que a importância do cumprimento das determinações acerca do projeto básico contidas no artigo 7º da Lei Federal 8.666/93, pois o

inobservância ao dispositivo, implica expressamente na nulidade dos atos e contratos e a responsabilidade de quem lhe deu causa.

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f) falta de confirmação de documentos emitidos via Internet.

Alguns documentos emitidos via internet, como é o caso da CND-INSS e

FGTS são comumente fraudados pelos licitantes. A fraude é muito simples de ser detectada,

pois os licitantes que utilizam essa prática criminosa restringem-se a alterar a data de

validade de uma CND já emitida pelo INSS. Todavia, a numeração do documento

permanece a mesma, podendo essa alteração ser conferida no site da instituição.

Em suma, pode-se destacar da etapa relacionada com a licitação a seguinte

representação gráfica:

PROJETO DEFICIENTE >>> LICITAÇÃO PROBLEMÁTICA >>> FISCALIZAÇÃO

TUMULTUADA.

Outrossim, para facilitar a instrução dos autos que envolvem análise

preliminar de editais cujo objeto tratam de obras públicas, utiliza-se um “check list” , cuja

transcrição efetua-se a seguir:

“CHECK LIST”

1.0 ANÁLISE EDITAL Sim Não1.1 O edital contém no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição

interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo de licitação, a menção de que será regida pela Lei n 8.666/93, o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes ? (Caput do Art. 40 da Lei 8.666/93)

1.2

a)

INDICAÇÕES OBRIGATÓRIAS

O edital define com clareza e precisão o objeto licitado ? (Art. 40, Inciso I da Lei 8.666/93)

b) O edital estabelece o prazo e quais as condições para assinatura do termo contratual ? (Art. 40, Inciso II da Lei 8.666/93)

c) O edital indica o local onde poderá ser examinado e adquirido o projeto básico, e se há projeto executivo ? (Art. 40, inciso IV e V da Lei n 8.666/93)

d) O edital indica quais as sanções que ocorrerão para o caso de inadimplemento ? (Art. 40, Inciso III da Lei n 8.666/93)

e) O edital informa quais as condições para participar da licitação consoante Art. 27 a 31 desta Lei, inclusive a forma de apresentação da propostas ? (Art. 40, Inciso VI da Lei n 8.666/93)

f) O edital estabelece os critérios para julgamento das propostas, com condições claras e parâmetros objetivos ? (Art. 40, Inciso VII da Lei n 8.666/93)

g) O edital indica quais os critérios de aceitabilidade de preços unitários e global, conforme o caso ? (Art. 40, Inciso X da Lei n 8.666/93)

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h) Os critérios de reajustamento estão estabelecidos com clareza no edital de licitação, retratam a variação efetiva do custo de produção e estão compatíveis com as características da obra ? (Art. 40, Inciso XI da Lei n 8.666/93)

i) O edital estabelece em separado os limites para pagamento de instalação e mobilização para a execução dessa obra ou serviço ? (Art. 40, Inciso XIII da Lei n 8.666/93)

j) As condições de pagamento estão plenamente definidas no edital ? (Art. 40, Inciso XIV, alíneas a, b, c, d, e da Lei n 8.666/93)

k) O edital indica as condições de recebimento provisório e definitivo do objeto da licitação ? (Art. 40, Inciso XVI da Lei n 8.666/93)

l) O edital contém instruções e normas para os recursos previstos nessa Lei ? (Art. 40, Inciso XV da Lei n 8.666/93)

m) A previsão de recursos orçamentários que assegurem os pagamentos decorrentes das obrigações desta obra ou serviço esta devidamente demonstrada na data de expedição do edital ? (Art.7,§2, inciso III da Lei 8.666/93)

1.3 O edital encontra-se datado, rubricado em todas as folhas e assinado pela autoridade que o expediu ? (Art. 40, parágrafo 1 da Lei n 8.666/93)

1.4 As minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos, convênios ou ajustes, foram previamente examinados e aprovados por assessoria jurídica da Administração ou estão acompanhados de declaração do dirigente do órgão ? (Art. 38, parágrafo único da Lei n 8.666/93 )

1.5 Constam do edital e documentação, que o deve acompanhar, o n do Processo Administrativo correspondente ? ( caput do Art. 38da lei 8.666/93)

1.6 Constam documentos que comprovam a publicação do resumo do edital de acordo com a legislação vigente ? (Art. 21, incisos e parágrafos da Lei 8.666/93)

2

2.1

ANEXOS AO EDITALO projeto básico ou executivo, contém todas as suas partes, desenhos, especificações e outros complementos ? (Art. 40, § 2, inciso I c/c Art. 7, § 2, inciso I da Lei 8.666/93)

2.2 O orçamento detalhado em planilhas expressa todos os custos unitários ? (Art. 40, § 2 , Inciso II c/c Art. 7, parágrafo 2 , inciso II da Lei 8.666/93)

MINUTA DO CONTRATO2.3 Existe a minuta do contrato, a ser firmado entre a Administração e o licitante vencedor,

formulada de acordo com as cláusulas editalícias e cláusulas necessárias estabelecidas pelo Art. 55 da Lei n 8.666/93 ?

CLÁUSULAS NECESSÁRIASO objeto e seus elementos característicos. (inciso I)O regime de execução ou a forma de fornecimento. (inciso II)O preço e as formas de pagamento. (inciso III)Critérios, data-base e periodicidade do reajuste de preços. (inciso III)Critérios de atualização monetária entre adimplemento das obrigações e efetivo pagamento. (inciso III)Prazos de início das etapas e de conclusão, entrega, observação, recebimento e execução conforme o caso. (inciso IV)Crédito pelo qual correrá a despesa, com indicação da classificação funcional programática e categoria econômica. (inciso V)Garantias oferecidas quando exigidas. (inciso VI)Os direitos e as responsabilidades das partes, penalidades cabíveis, valores, multas. (inciso VII)Os caso de rescisão. (inciso VIII)Reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão administrativa prevista no Art. 77 desta Lei. (inciso IX)Condições de importação, data e taxa de câmbio para conversão, quando for o caso. (inciso X)Vinculação ao edital de licitação ou termo que dispensou ou inexigiu, ao convite e proposta do licitante vencedor. (inciso XI)Legislação aplicável à execução do contrato, especialmente os casos omissos. (inciso XII)A obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em compatibilidade

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com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação (inciso XIII)2.4 As especificações complementares e as normas de execução, pertinentes à licitação, asseguram melhores

resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução ? (Art. 40, § 2, inciso IV c/c Art. 6, inciso IX, alínea “c” da Lei n 8.666/93)

( ) Sim ( ) Não

CASOS DE DISPENSA E INEXIGIBILIDADEPrincipais Casos de Dispensas e Inexigibilidades contidos nos Art.24 e 25 da Lei

8.666/93.AVALIAÇÃO

SIM NÃO PREJValor da obra, estava dentro do limite de dispensa...(Art.24,Inciso I)Para outos serviços e compras de valor até 5%....(Art.24,Inciso II)Nos casos de guerra ou grave perturbação da ordem....(Art.24,Inciso III)Nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracter. urgência e atend. de sit. que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança e pessoas, obras, serviços........., (Art.24,Inciso IV)Quando não acudirem interessados à licitação anterior e esta, justificadamente, não puder ser repetida.....(Art.24,Inciso V)Quando as propostas apresentadas consignarem preços manifestamente superiores aos prat. no mercado nacional, ou forem incompatíveis.......observado o § único do Art. 48 desta Lei e, persistindo a situação.....(Art.24,Inciso VII)Para a aquisição, por pessoa jurídica de direito público interno, de bens ou serviços prest. por orgão ou entidade que integre a Adm.Pública.....(Art.24,Inciso VIII)Na contratação de remanescente de obra, serviço ou fornecimento, em consequêcia de resição contratual, desde que atendida a ordem de classificação.....(Art.24,Inciso XI)

Para contratação de serv. técnicos enum. no Art.13 da Lei 8.666/93, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização.(Art.25,Inciso II)Ocorreu a comunicação à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de cinco dias, como cond. eficácia dos atos. (Art.26)No processo consta a caracterização de situação emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, quando for o caso; razão da escolha do fornecedor ou executante e justificativa do preço. (Inc. I, II, III, do § único do Art. 26)Obs.: ............................................................................................................

2. CONTRATAÇÃO:

2.1. DO EXAME DO CONTRATO.:

A análise dos contratos que envolvem obras e serviços de engenharia pode

ser feita concorrentemente à sua execução, ou a posteriori. Todavia, em ambos os casos,

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identifica-se algumas impropriedades que, em função de sua repetição, merecem destaque,

a saber:

a) termo contratual sem a previsão detalhada de sanções a serem aplicadas à contratada em caso de inadimplências.Dispositivo violado: art. 58, IV e art. 86 e seguintes, todos da Lei Federal 8.666/93.

Encontra-se em contratos a previsão de sanções com a simples remissão ao

art. 86 e seguintes (das sanções administrativas). Todavia, no dispositivo legal não existem

definidas expressamente as sanções. O mencionado artigo estabelece que as mesmas

devem ser definidas no instrumento convocatório ou no contrato3.

A falta de previsão no edital e contrato traz dificuldades no momento da

efetiva aplicação das sanções, pois ao se a administração quisesse punir efetivamente o

contratado inadimplente não teria disposto no edital e no contrato, os parâmetros dessa

sanção.

b) aceitação de documentos ilegítimos, tais como antigos títulos do tesouro nacional, como garantia contratual.Dispositivo violado: art. 56, §1º e 2º da Lei 8.666/93.

c) falta de justificativa (PLAUSÍVEL) para prorrogação do prazo de execução da obra.Dispositivo violado: art.57, §2º da Lei 8.666/93.

A falta da efetiva fiscalização da execução dos contratos implica no

descumprimento dos prazos inicialmente estabelecidos. Habitualmente se localiza nos

processos administrativos a emissão de termos de paralisação, fora da ordem cronológica

da autuação dos autos e com alegações desarrazoadas, cujo único intuito é dar aparência

de legalidade ao andamento do processo, descumprindo o cronograma físico e protegendo o

particular em função de sua inadimplência.

Essa prática torna a administração pública ineficiente e cria vícios

insuperáveis à medida que os maus prestadores de serviços permanecem a contratar com o

Poder Público, quando há muito já deveriam ter sido expurgados em função de suas próprias

inadimplências.3 Art. 86 - O atraso injustificado na execução do contrato sujeitará o contratado à multa de mora, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato.

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Outrossim, deve-se ter em mente que a Lei de Licitações e contratos dispõe

taxativamente no §1º do art. 57, os motivos que admitem a prorrogação do prazo contratual4.

d) alterações contratuais sem a formalização de termo aditivo, sem justificativas e sem aprovação da autoridade competente.Dispositivo violado: art. 65 da Lei Federal 8.666/93.

O caput do artigo 65 apresenta advertência importante para a administração

quando alerta que os atos para alterações contratuais são obrigatoriamente motivados, ou seja, exigem justificativas.

Neste sentido deve-se frisar sobre a necessidade de avaliação crítica, por

meio do controle interno de cada órgão, sobre as “justificativas” apresentadas, pois na

maioria dos casos o que ocorre na prática é o inadimplemento por parte da contratada e o

conluio da fiscalização ao apresentar qualquer tipo de alegação com o intuito somente de

“consertar” as distorções contratuais, quer sejam devido a atraso quer sejam por permutas,

acréscimos ou supressões dos serviços.

Em vários casos em que a fiscalização efetuada pelo Tribunal é realizada

concomitante à execução da obra, verifica-se a execução de serviços que não constam da

planilha orçamentária, ou sejam, serão objeto de aditivo. Mas, apesar de sequer existir um

parecer da comissão de fiscalização sobre o assunto, a contratada já efetua o serviço, ou

seja, falta de planejamento, falta de fiscalização, falta de organização, falta de projeto

adequado, e, principalmente, falta de autorização para alterações contratuais.

Apesar de parecer óbvio, vale salientar que os acréscimos de quantitativos

dos serviços, geralmente são provenientes de falhas no projeto básico.

e) dificuldades na administração contratual;4 Parágrafo 1º - Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega admitem prorrogação, mantidas as demais cláusulas do contrato e assegurada a manutenção de seu equilíbrio econômico-financeiro, desde que ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados em processo:I - alteração do projeto ou especificações, pela Administração;II - superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade das partes, que altere fundamentalmente as condições de execução do contrato;III - interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por ordem e no interesse da Administração;IV - aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites permitidos por esta Lei;V - impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido pela Administração em documento contemporâneo à sua ocorrência;VI - omissão ou atraso de providências a cargo da Administração, inclusive quanto aos pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou retardamento na execução do contrato, sem prejuízo das sanções legais aplicáveis aos responsáveis.

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Este tópico tem como fundamento os defeitos detectados nas análises dos

processos administrativos devido a falta de pessoal técnico especializado relacionados com

a área de Engenharia, principalmente nos Municípios que não tem um profissional da área

especialmente contratado para gerenciar esse tipo de contratação.

Existem situações ainda que até existe a contratação de um engenheiro pela

administração Municipal, mas o profissional sequer reside no Município, efetuando tão

somente uma espécie de consultoria. Esse tipo de assistência é deficiente e danosa ao

Erário Municipal, pois as obras e serviços de Engenharia necessitam de um

acompanhamento diário, sob pena de incorrer em prejuízos devido ao uso inadequado de

mão-de-obra e materiais.

f) excesso de aditivos (prazo, valor );Essa infração é corriqueira e origina-se, principalmente, nos defeitos contidos

no projeto básico e na falta de um acompanhamento eficaz do cronograma estabelecido.

Habitualmente, localiza-se nos processos vários termos aditivos de

prorrogações de prazos, permutas, acréscimos e supressões. Algumas vezes, as

modificações são tantas que chegam a modificar quase por inteiro o projeto inicial,

caracterizando de forma latente a defeituosa elaboração do projeto básico.

2.2. DO EXAME DA DESPESA.:

a) irregular liquidação da despesa.Dispositivo violado: art. 66 da Lei Federal 8.666/93 e art. 62 c/c 63 da Lei Federal 4.320/64.

Em grande parte das obras vistoriadas pelo Controle externo, constata-se a

irregular liquidação da despesa. Esta irregularidade resta caracterizada por meio das

seguintes impropriedades:

I) medições contendo discriminação de serviços não previstos em contrato.

Essa prática geralmente é detectada quando os acréscimos ou permutas de serviços são

executados, medidos e pagos antes da formalização do termo aditivo;

II) medições contendo discriminação de serviços que não foram executados;

III) medições e notas fiscais sem a assinatura da comissão de fiscalização;

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IV) pagamentos sem a formalização de medições;

A prática dessa irregularidade é considerada grave pelo Tribunal de Contas,

tendo em vista que sua conseqüência é o pagamento irregular da despesa, caracterizando o

desvio dos recursos públicos e infração ao disposto no art. 62 da Lei 4.320/64, a Lei Federal

8.666/93, a Lei de Improbidade Administrativa, bem como outras normais de cunho penal em

função da caracterização de crimes.

Deve-se destacar ainda que apesar do destaque deste tema, o corporativismo

impera, pois via de regra não é aplicado, sobre o servidor que colaborou com o desvio ou

prejuízo ao Erário, o devido processo administrativo disciplinar, cujos regimes jurídicos de

qualquer esfera penalizam com a demissão.

b) falta de recolhimento das contribuições previdenciárias, por meio da GPS, resultantes da execução do contrato.Dispositivo violado: do Art. 31 da Lei no 8.212, de 24 de julho de 1991, na forma do

Art. 71, § 2. da Lei 8.666/93.(alterado pela Lei n 9.032, de 28/04/95)

A irregularidade deste item, usualmente, se apresenta de três formas:

1º . a administração não exige do contratado o recolhimento da GPS, nem

efetua a retenção sobre esse encargo;

2º. O contratado apresenta um recolhimento, todavia, o campo identificador da

GPS apresenta a arrecadação sobre o CNPJ da empresa e não sobre a matrícula da obra.

3º. O contratado efetua a matrícula, mas apresenta o recolhimento parcial das

contribuições.

3. FISCALIZAÇÃO (da inspeção física):.

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a) Não exigência do recolhimento da ART (anotação de responsabilidade técnica).Dispositivo violado: Art. 1º da Lei 6.496/77 e art. 2º da Resolução 425/98-CONFEA

A importância dessa exigência reside no fato de que é por meio da anotação

de responsabilidade técnica (ART) que se define, para efeitos legais, os responsáveis

técnicos pela execução de obras ou prestação de quaisquer serviços objeto do contrato.

b) obras não fiscalizadas ou fiscalização não foi especialmente designada.Dispositivo violado: art. 67 da Lei Federal 8.666/93.

Este item tem duplo sentido. O primeiro diz respeito à falta de fiscalização por

parte da comissão de fiscalização; e, o segundo em função da falta do técnico responsável

pela contratada junto à obra ou serviço.

Quanto à administração, constata-se que seu representante muitas vezes

aceita a medição efetuada pela contratada, sem sequer comparecer ao local da obra para

averiguar a efetiva execução dos serviços. Essa constatação é facilmente identificada

quando se efetua uma fiscalização durante a execução dos serviços, comparando-se uma

medição recente com a situação atual da obra. Nestes casos, a alegação do responsável é

de que houve a necessidade da medição, mas esses serviços SERIAM executados

posteriormente, ou SERIAM permutados por outros ainda não executados. O que acontece

de fato, é a ausência de uma fiscalização atuante.

Quanto à contratada, é incomum encontrar o responsável técnico pela obra no

local da execução. Em alguns casos mais extremos, ele sequer mora no Município onde a

obra está sendo executada, ficando quase sempre a responsabilidade diária pelo bom

desempenho dos serviços a um “mestre de obras” (muitas vezes sequer sem essa

qualificação).

A título de informação, relacionou-se a seguir algumas atribuições do

representante da administração não observadas na maioria dos casos:

a) verificar o cumprimento de todas as cláusulas contratuais;

b) comunicar, por escrito, todas as irregularidades e ocorrências

(tempestivamente) ao superior;

c) verificar se o contratado mantém durante a execução do contrato as

condições exigidas para a habilitação (pessoal e equipamentos);

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d) verificar o recolhimento dos encargos trabalhistas, tributários e

previdenciários pertinentes ao contrato;

e) verificar se os profissionais indicados no processo licitatório, apontados nos

atestados de capacidade técnica, participam efetivamente da execução do contrato;

f) verificar se o contratado respeita as normas de segurança do trabalho;

g) acompanhar o cronograma de execução;

h) avaliar se as subcontratações são efetuadas nas hipóteses previstas em lei;

i) aferir os materiais empregados na execução do contrato;

j) tomar precauções para que o contratado não cause prejuízos a terceiros,

tendo em vista a responsabilidade objetiva do Estado.

c) falta de registro de ocorrências relacionadas com a execução do contrato.Dispositivo violado: art. 67, §1º da Lei Federal 8.666/93.

Este tópico está diretamente relacionado com a falta de comunicação entre a

comissão de fiscalização (ou representante) e a contratada.

Muitos ainda confundem o “diário de obras” – registro diário das atividades

relacionadas com a execução da obra ou serviço, com o “registro de ocorrências” –

exigência legal para os acontecimentos que são relevantes na execução do contrato.

O registro das ocorrências é um instrumento que comprova a efetiva vigilância

do setor de fiscalização, onde se efetuam observações, cobram providências, alertam para

atrasos e interferências, etc. Vale salientar, por oportuno, que esse documento deve

acompanhar o desenvolvimento do processo, ou seja, deve ser autuado de forma

cronológica, pois sua inserção a posteriori não gera os efeitos necessários e gera dúvidas

acerca de sua credibilidade.

A falta de comunicação FISCALIZAÇÃO – CONTRATADA e entre a

FISCALIZAÇÃO – ADMINISTRAÇÃO, gera responsabilidades para a comissão de

fiscalização, vez que esta tem o dever legal de informar todos os acontecimentos que

possam interferir no regular cumprimento das cláusulas contratuais pactuadas.

Geralmente constata-se que essa omissão gera atrasos no cronograma, obras

mal executadas, falta de punições à contratada, permanência de empresas sem qualificação

junto à administração pública, necessidade de reajustamentos, repactuações e,

conseqüentemente prejuízos aos cofres públicos.

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d) sub-contratações não autorizadas.Dispositivo violado: art. 72 da Lei Federal 8.666/93.

A subcontratação total ou parcial do seu objeto, a associação do

contratatado com outrem, a cessão ou transferência, total ou parcial, bem como a fusão,

cisão ou incorporação, não admitidas no edital e no contrato, constituem motivo para a

rescisão do contrato (art. 78, VI da Lei Federal 8.666/93).

Aparentemente inexiste essa prática na administração, pois o contrato é

assinado pela licitante vencedora, a ART é recolhida pelo responsável da contratada, e a

placa da obra traz a identificação da empresa. Todavia, encontra-se em algumas obras que,

os trabalhadores que efetivamente executam os serviços não têm ligação direta com a

empresa contratada, podendo caracterizar assim subcontratação indevida e a consequente

rescisão do contrato.

e) inobservância ao cronograma físico-financeiro.Dispositivo violado: art. 7º, §2º, III da Lei Federal 8.666/93.

O objetivo do cronograma físico financeiro é apresentar a previsão de

desembolso no decorrer do tempo de execução proposto pelo projeto.

Todavia, depara-se regulamente com esse instrumento na apresentação das

propostas. Durante a execução do contrato não se constata seu acompanhamento pela

equipe de fiscalização para verificar o comportamento e desempenho da contratada, isto é,

na grande maioria dos processos vistoriados não se localiza o monitoramento entre o

previsto e o realizado, faltando, por conseguinte, controle sobre a evolução do contrato.

Ademais, sem o domínio do desenvolvimento da obra fica difícil para a

administração definir o momento para aplicação de sanções à contratada pelo

inadimplemento contratual.

f) execução do objeto em desacordo com o estabelecido em contrato, projeto básico, memorial descritivo e normas técnicas.Dispositivo violado: art. 66 da Lei federal 8.666/93.

Esse tema diz respeito à aceitação por parte da administração de serviços

executados em desacordo com o previsto contratualmente, ou mediante material e mão-de-

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obra não condizente ao previsto no ajuste e projeto básico, isto é, com qualidade inferior á

pretendida.

Como exemplo pode-se destacar a utilização de tinta PVA, quando a planilha

e memorial exigem acrílica; portas lisas ou de material de 3ª categoria, quando se exige

porta de madeira de 1ª qualidade; cerâmicas sem a observância do EPI dimensionado;

execução de concreto sem o respeito às prescrições contidas na norma (traço); falta de

ensaios probantes da qualidade do serviço executado; troca de materiais sem autorização

da administração; instalações elétricas sem o cumprimento das normas técnicas de

segurança mínima exigida; utilização de pessoal sem o EPI (equipamento de proteção

individual); e assim por diante.

Neste ponto, deve-se lembrar da necessidade de um memorial descritivo

detalhado que vise coibir a prática lesiva do oferecimento de serviços de baixa qualidade,

bem como da obrigatoriedade de rejeição de serviços em desacordo com os padrões

mínimos exigidos nas especificações técnicas detalhadas em projeto.

Apesar da ocorrência comum dos fatos acima descritos, em raríssimas

exceções dos processos inspecionados, localiza-se a aplicação das sanções descritas no

artigo 87 da Lei 8.666/93 (advertência, multa, suspensão ou declaração de inidoneidade).

g) falta de recebimento provisório/definitivo ou a formalização destes recebimentos sem a efetiva aferição das condições de entrega da obra.Dispositivo violado: art. 73, inciso I, alíneas “a” e “b” da Lei Federal 8.666/93.

O recebimento da obra/serviço, tem como finalidade efetuar uma inspeção

geral do produto, observando os objetivos e a finalidade. Esse exame visa transferir ao

usuário final, serviços em condições de pleno funcionamento.

Geralmente, esse procedimento é observado pela administração como mera

formalidade processual. Esta assertiva pode ser comprovada quando se depara com a

entrega de uma escola recentemente construída, cuja instalação hidráulica não funciona

perfeitamente, instalações elétricas com defeitos, e assim por diante.

Inexiste junto aos processos fiscalizados uma padronização na conduta desta

aferição, isto é, os documentos são emitidos sem sequer uma simples constatação do tipo

“check-list”. Também esta constatação é detectada à medida que se efetua a vistoria ao final

da obra, quando se constata desde imperfeito funcionamento até a ausência de serviços

indevidamente identificados na medição e pagamentos.

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Saliente-se que a formalização dos termos de recebimentos é momento

oportuno para exigir da contratada a reparação dos defeitos detectados, vez que a mesma

necessita dele para efetuar o resgate da caução.

Outrossim, para facilitar a instrução dos autos que envolvem análise dos

contratos administrativos cujo objeto tratam de obras públicas, utiliza-se um “check list” , cuja

transcrição efetua-se a seguir:

“CHECK-LIST”

1.0 - O contrato firmado contém cláusulas necessárias na forma estabelecida pelo Art.55 da Lei 8.666/93?

CLÁUSULAS NECESSÁRIAS AVALIAÇÃOITENS REG IRREG ESCL

O objeto e seus elementos (Inciso I) O regime de execução ou a forma de fornecimento (Inciso II) O preço e as condições de pagamento (Inciso III) Critérios, data-base e periodicidade do reajuste preços (Inc. IV) Critérios de atualização monetária entre adimplemento das obrigações e efetivo pagamento (Inc.III) Prazos de início das etapas de conclusão, entrega, obs. e recebimento, conforme caso (Inc. IV) Crédito pelo qual correrá despesa, c/ indicação da classificação programática e categoria econômica.(Inc V) Garantias oferecidas quando exigidas (Inc. VI) Os direitos e as responsabilidades das partes, penalidades cabíveis, valores, multas (Inc. VII) Os casos de rescisão (Inc. VIII) Reconhec., direitos adm. Em caso de rescisão adm. prevista no Art. 77 (Art. 55 Inc. IX - inexecução total ou parcial do Contrato) (Inc. IX)Condições de importação, data e taxa de câmbio p/conversão, quando, for caso(Inc.X) Vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou ou inexigiu ao convite e proposta do licitante vencedor (Inc. XI) Legisl.aplicável à exec.do contrato. Especialmente aos casos omissos (Inc.XIII) Limites, inst., mobilização em separado das demais parcelas (caso especificado em edital e planilhas) (Inc. XII)

2.0 DA EXECUÇÃO DO CONTRATO Sim Não

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2.1 As garantias contratuais exigidas, foram prestadas pelo contratante na forma prevista no Art. 56, § 1º e 2º da Lei 8.666/93

2.2 A cópia contratual foi encaminhada ao TCER/RO dentro do prazo estabelecido pela Resolução Normativa n.º 001/95-TCER, em seu Art. 1º, III, Alínea "a".

2.3 A publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos foi providenciado pela administração como condição indispensável de sua eficácia, dentro do prazo previsto pelo Art. 61, § Único da Lei 8.666/93

2.4 A prorrogação do prazo de execução da obra foi devidamente justificada e autorizada conforme previsto em cláusulas contratuais.

2.5 As alterações contratuais, obedeceram aos critérios estabelecidos na legislação, foram aprovadas pela autoridade competente e formalizadas por Termo Aditivo na forma prevista pelo Art. 65 e seus incisos e parágrafos Lei 8.666/93.

3.0 DO EXAME DA DESPESA3.1 O empenhamento ocorreu anteriormente à realização da despesa, na forma do

Art. 60 da Lei 4.320/64.3.2 A nota de empenho emitida, indica o nome do credor, a especificação, o valor da

despesa e se ocorreu a dedução desta do saldo de dotação própria, na forma do Art. 61, da Lei 4.320/64.

3.3 A despesa foi liquidada observando-se o objeto e a origem do que se deve pagar conferem com especificações contidas na Nota de Empenho, contrato ou Acordo, na forma estabelecida pelo Art. 63 da Lei 4.320/64.

3.4 O pagamento da despesa foi efetuado após regular liquidação na forma estabelecida pelo Art. 62 da Lei 4.320/64.

3.5 Os pagamentos foram feitos por via bancária, mediante Nota Financeira ou cheque nominativo na forma do Artigo 65 da Lei 4.320/64.

3.6 O reajustamento de preços foi calculado utilizando índices setoriais, pactuados e de acordo com o ato convocatório e cláusula contratual na forma do Decreto n.º 3.461/87.

3.7 A atualização financeira por atraso de pagamento (Art. 10 do Decreto 3.461/87, alterado pelo Decreto 5.945/93), foi calculada em conformidade com o Art. 4º da Instrução Normativa Conjunta n.º 001/AGE/91 e conforme o Parecer Normativo n.º 002/90-PGE.

3.8 A Administração exigiu do contratado a apresentação da GRPS-Guia de Recolhimento da Previdência Social, devidamente preenchida indicando o n do contrato, n da nota fiscal, valor e n da matrícula CEI da obra, sob pena de responder solidariamente com o contratado pelos encargos previdenciários resultantes da execução do contrato, nos termos do Art. 31 da Lei no 8.212, de 24 de julho de 1991, na forma do Art. 71, § 2. da Lei 8.666/93.(alterado pela Lei n 9.032, de 28/04/95)

4.0 DA INSPEÇÃO FÍSICA4.1 Foi expedida a ordem de serviço conforme cláusula contratual

4.2 Foi recolhida a Anotação de Responsabilidade Técnica - ART na forma do Artigo 1º da Lei 6.496/77.

4.3 A execução da obra foi acompanha da e fiscalizada por fiscal especialmente designado na forma estabelecida pelo Art. 67 da Lei 8.666/93.Foi anotado em Registro Próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o que for necessário à regularização das faltas ou defeitos observados, na forma estabelecida pelo Art. 67, § 1º da Lei 8.666/93.

4.4 A subcontratação de parte da obra, foi mediante prévia autorização da administração segundo cláusulas contratuais e na forma do Art. 72 da Lei 8.666/93.

4.5 As etapas de execução da obra foram medidas e atestadas na forma prevista em edital, contrato e segundo o cronograma físico apresentado.(Inciso III,§2º, Artigo 7º da lei 8.666/93)

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4.6 A obra objeto deste contrato foi executado em conformidade com as planilhas e projetos básicos apresentados, na forma do Art. 66 da Lei 8.666/93.

4.7 Foram aplicados ao contratado, quando for o caso, penalidades pela inexecução da obra, execução imperfeita, atraso de execução, conforme cláusulas contratuais.

4.8 Foi a obra recebida em caráter provisório e definitivo mediante Termo de Recebimento apropriado na forma do Art. 73, Inciso I, Alínea "a" e "b".

Por fim deve-se destacar que este trabalho não tem a intenção de

apresentar todas as falhas possíveis na elaboração de editais, contratações e

fiscalizações de obras públicas, mas tão somente apresentar as incorreções mais

comuns detectadas nas inspeções deste Departamento, visando com isso permitir

uma clara identificação dos procedimentos equivocados e a possibilidade de suas

reparações a fim de buscar o cumprimento dos princípios Constitucionais da

LEGALIDADE, MORALIDADE E EFICIÊNCIA insculpidos no art. 37 da CF/88.

Porto Velho, 21 de setembro de 2007.

Domingos Sávio V. CaldeiraTécnico de controle externo

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EXAME PRELIMINAR DE EDITAIS - TCE-RO | … · Web viewTambém pode-se destacar casos de manutenção e limpeza predial, onde as planilhas orçamentárias são elaboradas com fundamento