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¿EXISTE UN ORDEN INTERNACIONAL?

Stanley Hoffmann *

CONCEPTO DEL ORDEN

Definici6n del orden social

Hay muchas maneras de definir el "orden social", La definición más general es la que sigue: las practi. cas y procesos que aseguran la satisfacción de la s necesidades fundamentale s del grupo social en cues­tión. Esta definición es incómodamente impreci sa, pero tiene la ventaja de liberar la palab ra orden de todos los sesgos normativos o ideológicos que a me­nudo agobian sus usos. Otra ventaja es que nos per­mite comparar diferentes t ipos de grupos socia les , o diferentes grupos sociales que perte n ece n al mi sm o tipo.

El grupo que será tratado en es te e ns ayo es el medio internacional. No es la humanidad co nsidera­da como una sociedad única, preci sa mente debid o,

• Agraduco 1. mi amigo y colega Robert O. k~ohane IUI comen· tuio. a es te enuyo.

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coma lo señala ra Rousseau, a que no existe una so­ciedad general de la humanidad. La humanidad es­tuvo, y sigue estando, constantemente dividida en unidades cuya naturaleza ha cambiado con el paso de los siglos. Pero estas unidades siemp re han sido lo suficientemente numerosas y complicadas como para asegurar el fraca so de todos los intentos de esta­blece r un imper io universa l , todos los sueños de fe ­deración mundial. Cuando uno habla sobre el medio internacional, se refiere por 10 tanto no a una, s in o a dos realidades. La primera es el medio interestatal ---esto es, las relacion es que existen entre varia s uni· dades que actúan sobr e la escena mu ndial como las poseedo ras del poder público y como la expresión de los deseos y aspi r aciones de los individuos y grupos que las compone n . La segunda realidad es la sociedad transnacional -las relaciones formada s a través de las fronteras de esas unidades, entre los ind ividuos y los grupos.

El estudio del orden internacional ex ige tres ob­servacio nes preliminares. Primero, el problema del orden mundia l es bastante diferente del or de n políti­co interior o de l orden den tro de los gr upos sociales que existen en la unidad política. Lo que ca racteriza al orden internacional es la ana rquía (es decir, la ausencia de un poder ce ntral por encima de las uni­dades ); es también la ausencia o la debilidad de nor­mas comunes. De este modo, se ve inmediatamente dónde está el problema. Es tan to analítico como nor­mativo: ¿puede haber anarquía y orde n a l a vez?

Segundo, el problema del orden es un problema variable, que depende de la natural eza de las unid a­des. Para simp lificar, diremos que hay principalmen­te tres tipos de estructuras. Aquella que parece más a lejada de la anarquía pura es obviamente el impe­rio , impuesto por un pueblo sobre otros. La estructu ­ra resultante es vertical, un poder de mando que

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trata de repMducir aquellas relaciones entre los go­bernantes y los gobernados que existían dentro de la entidad imperial inicial. Por razones tanto internas como externas, sin embargo, el imperio no puede ser tratado como si fuera una mera variedad de orden interno. Por un lado, las relaciones entre los países imperiales y los dominados raramente son las mis­mas que aquellas entre el poder central y los súbditos en la unidad dominante. Por otro lado, siempre ha habido relaciones "horizontales" entre imperios, o entre el imperio y otras unidades, en la medida en que nunca ha habido un imperio universal, y que cada imperio ha estado por lo tanto obligado a prote­gerse contra las amenazas en sus fronteras.

El segundo tipo d~ estructura es el feudalismo: una fragmentación del poder público, un rompecabe­zas de poderes públicos y privados, con jurisdicciones superpuestas, un laberinto de vínculos jerárquicos sin fronteras territoriale s claramente delimitadas, una mezcla de diferentes derechos y obligaciones que conciernen a los mismos países. Así, el feudalismo era una estructura anárquica, pero en la cual la anarquía estaba mitigada por la ausencia misma de todo concepto de propiedad absoluta y sobe ranía ex­clusiva, a la vez que atemperada por la importancia de las costumbres com un es y, por sobre todo, de las normas reli giosas. Para simplificar una vez más, di­remos que el imperio ofrece un t ipo de poder central (pero no universal) y muy pocos valores comunes mientras que el sistema feudal ofrece poder compar­tido y di spe rso al mismo tiempo que una fe común.

La tercera estructura no tiene ni poder central ni valores comunes. Es el medio constituido por unida· des "soberanas" --€sto es, unidades cuyo pode r central reclama el monopolio de la violencia adentro (para cita r la definición del Estado de Max Weber) y recla­ma afuera e l derecho exclusivo de tomar deci siones

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en nombre de sus súbditos. De este modo, es un medio basado en una clara diferenciación territorial entre unidades , y sobre la idea de que cada territorio pue­de, en principio, tener sólo un poder central. Históri­camente, esto puede ser el poder de las ciudades soberanas, como en la antigua Grecia o en la Italia del Renacimiento; o puede ser el poder de los estados, que al gunas veces ha sido llamado el sistema de los tratados de WesHalia, aunque estos tratados mera­mente ratificaban un estado de cosas anterior. Preci ­samente debido a que el problema del orden y de la anarquía existe sobre todo en este tercer tipo de estructura, es que el mismo usualmente se estudio en las teorías de las relaciones internacionales. Es por ello que , cuando tratemos el medio interestatal, sólo discutiremos este tipo de estructura. Y ya que no es obvio que se pueda realmente hablar sobre orden cuando uno trata una estructura anárquica, he pre­ferido la palabra medio a la palabra sociedad, que presupone una r es puesta positiva al problema del orden.

Tercero, s i bien la literatura sobre el medio inter­estatal y sus proble mas es muy rica, no puede decirse lo mismo de la literatura sobre la sociedad trans­nacional. Esto es así principalmente por tres razo­nes. El alcance de la sociedad transnacional depende del alcance de los medios de comunicación , de la facilidad material con la cual pueden ser organizados los inter cambios a través de las fronteras. Tales me­dios han ex istido s iempre , pero es sólo a partir de lo s gra ndes descubrimientos y, sobre todo , de la revolu­ción industria,1 que se han desarrollado estos inter­cambios en una gran escala. Además, el estableci­miento y la intensidad de la s relaciones transnacio­nales están vin cu lados al tipo d e sistema económico que ex is te dentr o de la s unidades principales; la co n­dición previa para la sociedad transnacional es el

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consentimiento de los gobie rnos de dejar que una par te de la vida económica, científica e inte lectual escape a su control y se organice por sí misma, dentro y fuera, en formas relativamente autónomas. Final­mente, aún cuando éste sea el caso, como durante la era "libe ral" en el siglo diecinueve, la sociedad trans­nacional ope ra en un marco y de acuerdo con reglas determinadas por el Estado o Estados preponderan­tes : es una autonomía condicional y limitada.

Especificidad

Muchos estudiosos del medio inte restatal enfati­zan la especificidad del p roblema del orden en este dominio. Desde el comienzo, encontramos dos signos de interrogación .

En primer lugar, si uno llama a la satisfacción de las necesidades elementales o fundamentales del grupo, ¿de qué grupo estamos hablando? Hedley Bull (1977) hace una distinc ión entre orden internacional (quiso deci r interestatall y orden mundial. El orden mundial perm itiría que las necesidades básicas de la humanidad fueran resueltas: necesidades tales como la supervivencia, y la provisión del mínimo necesario para la existencia de hombres y mujeres. El orden interestatal tiene que ver sólo con , las necesidades esenciales de los Estados: 1. preservación de su pro­pia existencia y 2. la seguridad. Se ve de inmediato que el orden internacional puede existir aún si el orden mundial no existe. Alcanza con imaginar E s · tados que se respetan el uno al otro pero que perma· necen perfectamente indiferentes ante aquellas prácticas internas que permitirían a los gobiernos, acá o allá, cometer genocidio contra el pueblo o explo­tar económicamente a partes importantes de sus po·

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blaéiones. En términos legales, éste es el problema de la diferencia entre los derechos de los Estados (y el respeto mutuo de su soberanía) y los derechos humanos. A la inversa se ve también que el orden mundial presupone necesariamente, como mínimo, un tipo muy especial de orden interestatal, dotado de procedimiento s de cooperación eficaces entre Esta­dos y aún de me,dios de coercionar a los Estados con el fin de asegurar la satisfacción mínima de las neceo sidades humanas. De este modo hay tensión antes que complementariedad entre aquellas dos nociones de orden; corresponden, respectivamente, a una so­ciedad global parcialmente ficticia y a un grupo que es completamente real (los Estados), aunque abstrae· to (¿qué es el Estado independiente de los individuos y de los grupos?) y extraordinariamente limitado.

En segund o lugar, si uno se interesa solamente por el orde n inte restatal (como lo hacen usualmente los escritos sobre política), se ve inmediatamente por qué y en qué medida la satisfacción de las necesida­des básicas del Estado -supervivencia y seguridad­está siempre amenazada. Los dos problemas clave de la vida política -quién manda y quién se beneficia­reciben respuestas completamente diferentes depen­diendo de que exista o no consenso sobre la organiza­ción y r egulación del grupo, procedimientos eficaces para la selecció n de los lideres y la distribución de los recursos, y regl as para la solución de conflictos. El problema es que, en el medio interestatal, contra­r iamente a lo que sucede dentro del grupo social que constituye la nación, las relacione sociales no consti· tuyen una mezcla de sociedad (relaciones de recipro· cidad, correspondientes a una elaborada división del trabajo ) y comunidad (cooperación incondicio nal , co­rr es pondiente a una voluntad colectiva de vivir jun­tos ); ofrec:en en cambio una mezcla de sociedad limitada (relaciones de coexistencia entre unidades

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que no está n .diferenciadas en alto grad o -debido a que la división del t rab ajo entre ellas es débi l- sino que, por el contrario, se parecen una a la otra porque cumplen las mismas funciones) y la anarquía que resulta de la ausencia de un monopolio central del uso legítimo de la violencia a disposición de un poder público cuya misión se ría definir y lleva r a cabo las funciones colectivas y cuya autoridad sería aplicada directamente sobre los individuos. Por el contrari o, estamos en el terreno de la autoayuda en un medio que está dominado por la posibilidad siempre presen­te de re cu rrir a la fuerza, y cuyas instituciones comu­nes dependen ente ram ente del consentimiento de las unidades soberanas que lo componen.

Su rge n por lo tanto_tres problemas: en lo que hace a la poUtica, hay obviamente una diferencia funda­mental en la manera en la cual el poder es usado dentro de una unidad política cercana al tipo ideal de una naci ón cuyo sistema político se apoya en el con­senso popular, y la política del poder en el medio interestatal. Está claro que, como algunos teóricos lo h a n indicado, siguiendo a Hobbes (1971), toda la política trata sobr e el poder (Morgenthau, 1948). Pero Raymond Aron (1962 ) ha tenido razón al acen­tuar la diferencia entre los dos tipos ideales (aunque, en el mundo real , e l co ntra ste es a menudo menos nítido). En un caso, el poder si rve a los valores comu­nes, la coe rción sólo puede ser ejercida si se atiende a cie rtas reglas y en áreas bien definidas , los conflic · tos entre grupos s610 pueden ocasionar el uso de tipos limitados de poder (no la fuerza), y la jerarquía entre las unidades siempre es desafiada. Por lo tanto, en cuanto co nciern e al pode r , hay una difer encia tanto en el alcance del área en la cual puede ser desplegado en sus aspectos descarnados o brutos, como en su intensidad o fo rm as. La conclusión de Aron fue que, aunque la política exterior, como la interna. no tiene

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un fin único y necesa rio , compa rable al t r iunfo para el jugador de fútbo l o a la ganancia para el "horno economicus", el "comportamie nt o estratégico-diplo­mático" s in embargo tiene un s ignificado (el riesgo de guerra ) y un impe r ativo (e l cálcu lo de los medios). La '·p luralidad de cent ros de decisión" que hace este cálculo indispe nsable 10 hace a l mi smo tiempo azaro­so, por cuanto en el medio interestatal la sospecha . la desconfianza, h incompr ensión y la hostilidad pre­vale ce n, mientras que en el tipo ideal de sociedad nacional los confl ictos no impiden la transparencia y tienen lugar en un contexto de coo peración. Las r ela ­ciones entre conflicto y coope ración son, por decirlo así , invertidas en cuanto uno se encuentra en un medio en el cual cada jugador es libre de recurrir a la fue r za.

En lo que ha ce a la ley, hay diferencias fundamen­tal es ent re la ley pública interna y la ley internacio­nal. La escuela de jurisprudencia que tiende a mini­mizar la importancia de las reglas, el mando y las sanciones e n la ley, ya ace ntu a r e n cambio sus as­pectos funciona les y su rol como proceso socia l , trata de borrar estas diferencias. Pero esta escuela está ciega co n respe cto a una cuestió n esencial: e l contras­te entre los grupos sociales que crean, y esU n regu­lados por, los dos tipos de ley. El grupo naciona l está compuesto por individuos y asociaciones a los cuales se aplican las no r mas legales ideadas por el poder central; la integració n social es tal (yen parte r esul­ta del hecho) que la red legal cubre a l conjunto de la sociedad. La sa nción de la leyes asegurada por el Estado (a través del sist ema judicial y la policía) e impuesta directamente a los individuos y grupo s. En el medio intereslatal, el grupo consiste principal­mente en los Estados; la leyes de nat ura leza co n­tractual antes que je rárquica ; no es aplicada direc­tamente a individuos y grupos dentro de los Estados ;

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y el alcance.de la regulación no cubre el total de las r e laciones transnacionales. Las sanciones son débi­les dado el peso limitado de las instituciones comu­nes, y están a merced de la auto ayuda. Así, entre la ley internacional hay una triple diferencia en lo con­cerniente al grado de institucionalización (no hay poderes ejecutivo, legi slativo o judicial mundiales comparables a los que existen dentro de cada Esta­do), la sustancia misma (una es una ley de uniformi­dad, la otra muy a menudo ley de diferenciación), y autoridad o eficiencia (la ley internacional puede autodestruirsel. Esto no quiere decir que la ley no juegue ningún rol en el orden mundial; por cierto provee un mínimo de orden al hacer predecibles mu­chas actividades inte,:estatales o transnacionales, al saca rlas del terreno de los conflictos o de los desa­fíos perpetuos. Pero es precisamente en el terreno vital de las relaciones de poder donde está su mayor debilidad_

En lo que hace a la ética. uno encuentra el mismo contraste. En los asuntos internos el conflicto de concepciones o ideologías rara vez es totalmente des­tructivo; el marco político y constitucional y los valo­res comunes proveen a los individuos ya los grupos, importantes oportunidades o posibilidades para la acción moral, desde que el orden está asegurado, pueden procurar la justicia. En el dominio interesta­tal, como observaron Aron (1962) y Arnold Wolfers (1971), el conflicto de valores serv ido po r brazos se­culares dotados de armas, a menudo cubre el campo entero de las relaciones entre las unidades; las amenazas contra su supervivencia y su seguridad en un mundo de autoayuda lim ita y a veces destruye las oportunidades para la acción moral; el primer imperativo es la supervivencia; la justicia sólo viene despuéS.

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Todas estas características distintivas del medio internacional, muestran cuán precario es el orden interestatal. Es a la vez un orden que está constan­temente amenazado -ya que la guerra regularmente pone e n juego la supervivencia y la seguridad de por lo menos algunas de las unidades, a veces aún las más importantes- y un orden basado sobre la fuerza, sobre los equilibrios y cálculos de fuerzas cambiantes e inciertas. Pero' el medio interestatal no es sin em­bargo un dominio de caos y anarquía todo el tiempo: existe una cosa tal como la paz. Pues el régimen de "cada uno para sí" a menudo logra impedir que la autoayuda se convierta en una guerra de todos contra todos. Mientras prevalece la paz, el alcance y la in­te nsidad de las relaciones cooperativas interestata­le s pueden aume ntar. Cómo puede el orden aparecer y perdurar contra todos los obstáculos; qué formas peculiares toma en un medio de sce ntralizado en el cual los conflictos, la materia de cualquier orden social, siempre corren el riesgo de destruir las con­venciones de no violencia y de volar los puentes de la cooperación; como cambian estas formas y como el orden es restablecido después de haber sido demoli­do: estos son los inte rrogantes que han interesado a los escritores, tanto a los filósofos políticos del pasa­do como a los científicos social es contemporáneos. Examina remos brevemente sus contribuciones res­pectivas. Contra la cronología, comenzaremos con la "ciencia" de las relaciones internacionales, que quie­re, por sobre todo, se r analítica (y a veces profética), mientras que los grandes autores del pasado eran a la vez analíticos y prescriptivos (una distinción reco­nocidamente imperfecta, en la medida en que el aná­lisis científico cond ucen inevitablemente. como Aron acostumbraba esc r ibir , al co nsejo sabido o prudente. o aún sirve sobre todo para destacar y justificar

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ciertas prese-ripciones , como en la escuela "r eali s ta" contemporánea ).

Ni ueles de análisis

En la ciencia socia l co ntemporánea se pueden dis­tinguir tres nive les de análisis en el estudio del or­den inte rnaci ona1. El más elemental o desc r iptivo es el esquema de prácticas e instituciones que han ase­gurado un mínimo de orden , el análi s is de sus respec­tivas ventajas y debilidades y la cr ítica a los in tentos fallidos por hacer más . As í, Hedley Bull revisa el rol de la ley y las organizaciones internacionales, el clásico sistema de equi libri o de poder, y el fracaso de los esfuerz os por ir más allá del Es tado-n ación. I.L . Claude (1962) tambi én trató de mostra r cómo el sistema de equilibrio ha sido más exitoso que la se­guridad colectiva y por qué la id ea de un gobiern o mundial no ha prendid o.

Má s interesante es el segundo nivel , el de una teoría ge ner al de las re laciones int erestatales. Ac­tualmente, el paradigma sigue siendo el de la esc uela "reali s ta ", que enfatiza el rol dominante de los Esta· dos en la escena mundial , el imperativo de ca lcula r fuerzas en un terreno dominado por la política del poder, y la import ancia crucia l de los ingredientes militares del poder y de las consideraciones geopolí­t icas en el establecimiento de las metas de los Esta­dos. La escuela re alista también criti ca las ilusio nes idealistas : la prop ia naturaleza del juego explica la debilidad de la ley internacional, el fr acaso de los esfuerzos por transferir el monopolio de la vio lencia legítima a la organizació n internacional. y la inesta­bilidad de la diplomacia del equilibrio . Sin emba rgo , al mi smo tiempo, esa escuela trata de mostra r que el

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juego no ell:cluye la preservación del orden y que el inteligente inte r és propio de los actores requiere de ellos que no lleven la autoayuda demasiado lejos. De este modo, en los trabajos de Hans Morgenthau y George Rennan (1951), la critica del legali smo y el mo ralismo está unida al el ogio de la diplomacia mo­derada , a una argumentación por una definición con­tenida del inter~s nacional. Un orden que descansa sob re un equilibrio de fuerzas, sobre una limitación de ambiciones, sobre la res istencia a las presiones demagógicas internas, y sobre la ausencia de cruza­das ideológicas, es una reali dad re cu rrent e (c omo en los siglos diecioch o y diecinueve) a la vez que una idea juiciosa. Este ya había sido el mensaje del tra­bajo de E.H. Carr (1980) antes de la Segunda Guerra Mundial : en oposició n a Toynbee, el campeón de la seguridad co lectiva , Ca rr mo s tró que la fuerza ope ra en todos los terrenos de las r elaciones internaciona­les (incl uyend o la ll amada economía mundial libe­ral), y recome ndaba que los Estados al tope de la je ra rquía hici eran co ncesiones pacíficas a los Esta­dos nacientes. El libro de Bull describe la s técnicas del orden dentro del ma rco de una teoría "grotiana", según la cual existe una sociedad interestatal -una sociedad imperfecta, por supuesto, dada la ausencia de poder central, pero que es rea l y refleja la acepta­ció n de norm as co munes , el reconocimiento mutuo de necesidades comune s por parte de los Estados.

El tercer nivel es el de las teorías de los sistemas interes tatales. El punto de partida de la escue la rea­lista es la politica exte r ior: el Estado es el actor privilegiado. Las t eoría s sis témicas parten de la red o medio compues to por la s unidades competidoras. Estas teorías tratan de identificar las variables prin­cipales y las reglas del juego a pesar de la ausencia e n el med io interestatal de aquellas normas constitu­cionales que dan un marco a menudo muy restringido

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para las acti .. idades de las partes, burocracias e in­tereses dentro de una sociedad nacional. La idea básica es que, aún en un medio sin ningún soberano en la cumbre, la libertad de maniobra de que disfru­tan los centros de decisión está limitada por la confi­guración del sistema en su conjunto. Esta consle­lación también determina las características distin­tivas del orden que existe en cualquier momento dado o, si no, permite entender por qué no hay ningún orden.

Este no es el lugar para una síntesis de las teorías sistémicas, las cuales plantean problemas que van mucho más allá del estudio del orden interestatal. Pero es necesario mencionar las características prin­cipales de estas teoría ~:

1. Todas ellas hacen una distinción, expresa o no, entre la estructura del sistema (es decir, en general, la distribución del poder en el campo d iplom ático) y los procesos (es decir , las relaciones entre las uni­dades). (Morton Kaplan [1957J codificó esta distin­ción). Pero no están de acuerdo sobre dos puntos esenciales. Por un lado, disienten sobre la definición de las variables indispensables para un estudio de sistemas. Kenneth Waltz (1979 ) cree que este estudio sólo puede ocuparse del análisis de las relacione s entre la estructura y los procesos; debe tratar sólo lo que es interestatal. En el otro extremo encontramos a Aron, quien cree que se debe tomar en cuenta varia ­bles que Waltz juzga eJt:ógenas: la naturale za de los regímenes políticos dentro de las unidades, las fuer­zas transnacionales (ideologías o tecnologías), el sis­tema económico mundial. Obviamente, la estrecha y rígida concepción de Waltz da como re sultado una concepción más bien mecanicista del ord en (equili­brio de fuerzas ); la muy abierta concepción de Aran (criticada como demas iado amplia por Waltz ) incluye

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tod.r clase de factores de los cuales depende de hecho el equi librio, o que amenazan su e:a:istencia. Por otro lado, los teóricos disienten sobre el ca rácte r restric­tivo o determinante del sis tema. Morton Kaplan tien­de a hacer de él una sociedad dotada de reglas que so n necesa ri as y suficientes para preservar el juego, reglas que los jugadores deben obse rvar o, s i no, violar a su propip riesgo. Aron, una vez más, es muy escéptico sobre este punto: son los actores quienes fijan y pueden cambia r las reglas, y cada configu­ración les permite un cie rto margen de elecció n -un margen que es particularmente amplio para los ju­gadores más poderosos.

2. Todas las te orías s istémicas ya mencionadas, dan como resultado tipol ogías. La mayoría de ellas (las de Kaplan, Waltz, Aran, etc. ) distinguen los sis­temas bipolares de los multipolares, según el número de potencias principales. Para estas teorías, y con­trariamente a la teo r ía del sistema capitali sta mun­dial desarro liada por Wa lIerstei n (1979>, es la estruc­tura ~ho rizo ntal " de pode r la que importa para una tipología de sistemas, no el método "ve rtical " de oro ganizacion de las relaciones de intercambio econó­mico. Pero mientras Waltz cree que, cuanto menos polos haya, más probabi lidades hay de que el sistema sea estable , Kaplan y Ar an piensan que en los siste­mas bipolares la dialéctica de la hosti lidad tiene más probabilidades de prevalecer y la diplomacia de la flexibilidad y la moderación má s probabilidades de fracasar (especialmente porque un sistema bipolar es usualmente heterogéneo, según la definición sumin­istrada por Aron, quien distingue sis temas homo­géneos y heterogéneos de acuerdo a si los Estados pertenec en al mismo tipo y si comparte n o no los mi s mos valores). La teoría de Robert Gilpin (1980 difiere de la s precedentes en cuanto a que describe el

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sistema intel'nacional como un modelo dominado por una potencia hegem ónica, cuya autoridad decrece a medida que el costo de la dominación comienta a ser mayor que sus ventajas, a medida que la ley de dis­minución de ganancias comienta a desafiarlo: en ese momento estalla una guerra, que lleva a la cima a una nueva potencia hegemónica. Acá, el orden depen­de, para su forma y duraci6n, de la existencia y carac­terísticas específicas de cada Estado dominante.

3. Extrañamente, ninguna de la s teorías sistémi· cas ofrece una concepción satisfactoria del cambio. La misma definición del sistema hecha por Kenneth Walh le permite tomar en cuenta sólo los cambios en la distribución de poder. Como lo ha observado John Ruggie (1983 ), Waltz ignora la diferencia entre un sistema de unidades de tipo feudal y un sistema en el cual los actores son unidades territoriales sobe­ranas; ignora también lo que Ruggi e, siguiendo a Durkheim, llama la "densidad dinámica de las r e­laciones entre los actores -un factor importante de cambio en la medida en que tal densidad , cuando aumenta, puede transformar o vaciar de su contenido la soberanía de los Estados y cambiar la naturaleza misma del poder o las condiciones de su uso. En la muy abierta teoría de Aron, las guerras generales provocan un cambio de sistema, y las causas de tales guerras pueden ser, y generalmente so n, muy nu­merosas. La teoría de Gilpin, según Robert Keohane (983), no explica por qué cie r tas potencias se hacen dominantes, en lugar de otras .

4. Todas las teoría s de sistemas internacionales postulan que el orden, hasta donde ex iste, depende tanto de la configuración del pode r de los Estados (a pesar de la s dive rgencias sobre cuál pueda se r el más deseable) como de las prácticas de los Estados (coali­ciones, al iantas, medidas unilaterales de armame nto

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y expansión). Estas teorías están en conflicto con la teoría, algo esbozada, de Wallerstein. En la visión de Wallerstein, el orden resulta de los intercambios de­siguales impuestos por el sistema capitalista mun­dial; él niega la autonomía de lo s Estados, los cuales son meramente los instrumentos de este s istema. Las teorías de los sistemas interestatales no ignoran las variadas manifestaciones de dominación, pero enfa­tizan la dominación por un Estado o la regulación de l mercado mundia l por los Estados.

Modelos de orden

No puede decirse que el estudio científico de las relaciones internacionales haya conducido a conclu­siones muy claras sobre el orde n interestatal: la pre­cariedad de las técnicas de orden y de los cálcul os de fuerzas se ve agravada por la cacofonía de los análi­!:is . ¿Qué encontramos si nos dirigimos a los grandes autores del pasado?

Encontramos antes que nada que la idea del or­d en es mucho más central. Los teóricos modernos usualmente llegan a esta idea a través del estudio de la esencia de la política exterior o de los tipos de s istemas (Aron , Mongenthau, Waltz). La filosofía po­lítica di scute el problema del orden direct~mente y de dos maneras: pregunta si es que existe un orden semejante y de qué clase es; e indica 10 que debería h ace r se a modo de crear o consolidar el orden. Segui­remos el h ilo de la primera pregunta. Encontramos dos model os .

E l primero es el modo de paz precaria u orden pe r t ur bado. Este se revela tan pronto como la concep­ció n ca tóli ca de la comun idrtd cristiana --en la cual Di os es el ú ni co soberano verdadero, los príncipes son

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considerados·-,si rvient es de la ley divina y natural, y la fuerza está sujeta a las muy estrictas condiciones de la teoría de la gue rra justa, la cual regula sus causas, procedimientos y medios- comienta a ceder ante la presión de los hechos: la aparición del modero no Estado territorial de soberanía absoluta , la pérdi­da de autoridad por el Papa y la Iglesia , la secula­ritación de la ley natural (Johnson , 1975). El nuevo modelo es a la vet una retirada del viejo , y una conceptualitación del nuevo sistema interestatal. Este sistema es analitado como un medio en el cual hay fuerzas capaces de asegurar un mínimo de orden . Son el resultado de la sociabilidad comun o de inte · reses comunes, y conducen a normas comunes -aque­llas de la ley internacional. De esta manera, la polí­tica mundial no es un es tado de ¡uerra : Locke 0967} distingue cuidadosamente entre el es tado de natura ­leta (en el cual los es tados se encuentran ) y el estado de guerra. El primero está caracteritado no por la violencia sino por la au sencia de un juez comun y de un soberano comun: de ahí todas las debili dades y excesos de la auto ayuda. Sin embargo, los Estad os reconocen las obligaciones de respeto y ayuda mutu a que resultan de la ley natural , mientras que el estad o de guerra es un estado de malicia generalitada. Esta es la ratón por la cua l el es tado de na tur ale za es preferible a una tiranía mundial.

El segundo modelo es bastante difer ente; es aquel de l "estado de guerra". Uno encuentra referenci as del mismo leyendo entre líneas los esc ritos de Tu cídides (1964 ) y, por supues to, en la s prescripciones de Ma· quiavelo (1940), aunque este ultimo no encue ntr a que la política interna sea me nos beli cosa. Se 10 encuentra en su es ta do más puro en Hobbes, más tarde repetido y corregido por Roussea u y Kant (1949) y por Hegel (1953). En las rel acio nes entre Es tados , todo es gue rra o preparación para la gue rra;

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las llamadas normas comunes son frágiles , tempora · rias, proporcionales a la cantidad de poder que las sostiene . Y depe ndiente s de una conve rgencia mo· mentánea de intereses. Ninguna razón común mode· ra las ambiciones y cálculos de cada actor; existe sólo una raci onalidad instrumental : la búsqueda de lo s medios mejores hacia un objetivo particular , el cálcu· lo de fuerzas , no da como resultado armonía s ino co nfli cto. La guerra es inherente a la estructura del orden interestatal y lo es aún en las prácticas (tales como la del equilibrio) que tratan de impedir la gue­rra , según Rousseau. Los paladines de este modelo no coinciden sob re el or igen de este tri ste estado de cosas: ¿es la naturaleza humana (Hobbes), la imposi­bilidad del h ombr e de actuar de acuerdo con su con­ciencia moral en el estado de naturaleza (Kant), la co rrup ción de la inocente naturaleza humana por la sociedad civil (Roussea u), la alienación impuesta por las r elaciones de producción en la s sociedades capi ­talistas (Marx) o la divi sión del mundo en Estados (Hegel)?

En cada campo, el desacuerdo en 10 que hace a la s prescripciones es igualmente vasto. Todos aquellos que defienden el primer modelo creen que existen los medios para reforzar el precario orden interestatal , pero su elecció n y las prescripciones dependen de su anál isis sob re las causas má s profundas de esta pre­cariedad. En gene ra l, se pueden di stinguir dos escue· las . En su primer libro, Waltz (1959) distinguió tres imágenes de las ca usas de la guerra: la naturaleza humana, el régimen interno de las' un idades, y la estructu ra anárquica del medio inte re statal. La pri ­mera imagen, por s í misma, n o nos ll eva muy lejos . Algunos fi lósofos creen que el orden común podría hacerse mucho más fuerte s i se actuara sobre el r égi­men político y económico interno: ésta es la doctrina de los liberales, ya sea que aboguen por un r égime n

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político basad.? en el consenso popular,la separación de poderes, el gobierno de la opinió n ilustrada , o la limitación del alcance del Estado, o que prediquen una eco nomía liberal ~sto es, el ree mplaz o del man­dato por el mercado, el desistir de las conquistas, el triunfo de la te oría de las vent ajas compa rativas, el comercio como una fuente de ri queza para los indi vi­duos y no mas co mo una fuente de poderío para el Estado (Adam Smith , Cobden, J.B. Say, etc.) (Silber­ner, 1957). Otros autores ofrecen receta s para h acer menos anárqui ca la estru ctura del medio interesta­tal ; en el caso de Hum e (lBI7) es la doctr ina de equilibrio de pode r.

Aquellos que defienden el segundo mode lo están di vi didos en dos categorías. Al gunos consideran que el "estado de guerra" es' después de todo so portable : Hobbes di stingue la guerra de todos contra todos entre individuos (cada uno de los cuales tiene su supervivencia amenazada, y debe por ello aba ndona r su libertad original e instaurar un Leviatán ) de la gue rra entre Estados , la cual no necesariamente afecta a todos los indiv iduos, especialmente a aque­ll os de los Estados fuertes; de ahí que los contratos entre Estados, r eforzados por sus armas, son más sólidos que los contratos entre los individuos débiles, desnudos en el estado de naturaleza. Hegel, quien cr eía que la guerra era necesaria y benefi ciosa -una especie de remed io brutal contra la decadencia de la sociedad civi l-, pensaba que los confli ctos ent re Es­tados civilizados se rían ritualizados. Pero semejante optimismo no ha s ido compar tido por aquellos que creen que el estado de gue rra es insoportable o mo­ra lmente inaceptable. Kant , quie n se unió a los pen­sadores liberal es, proclamó tanto el deber de esta­blece r regímenes constitucionales - los únicos capa­ces de resis tir el llamado de la guerra y de establecer entre ellos una confede ración que aboliría el recurso

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a la' fuerza- como la existencia de un "plan de la natura leza" que obliga ría a los hombres a desistir de la guerra haciendola insoportableme nte atroz. Marx esperaba que la revolución proletaria pondría fin a la gue rra entr e Es tados, Rousseau, qui en, contraria ­mente a Kant, creía que la contienda de Estados imped iría el reemplazo de los tiranos o príncipes por "republicanos" o, si no arrastraría aún a est os a las gue rr as usu a les, no vio otr a so luci ón que el aisla· miento naci onal.

Volvamos al choque de los dos model os, cada uno de los cua les co rrespo nde a un aspecto de la realidad: el primero, al cual Ar on llamó ~una práctica y una teoría de períodos felices en los cuales , dentro de una civilización estabilizada, las pugnas entre Estados sobre medios y obj e tiv os quedaba n dentro de los lími­tes fi jados por un código no escrito de legitimidad e il egitimidad" (Aron , 1972), Estas son las caracterís­ticas d el período de s istemas multipolare s h omogé­neos. El segund o modelo describe e n forma precisa los períodos de gu erra total y de de sce nso a la guerra tota l. Tiene también la sombría virtud de subrayar la fragilidad de las normas comunes y de los remedios defe ndidos por los pa ladines del primer modelo. La lógica del comportamiento iluminado por el segundo modelo -por ejemplo, en la famosa metáfora de Rousseau de la caza del cie rv o: lo que el cazador desea no es un pr ovecho comun s ino un a ventaja para s í mi smo- es por cierto la lógica del comportamiento del Estado, Pero quienes creen en el primer modelo tienen Ta zón cuando obse rv a n que fa dete rminación de todos los j ugador es de maximizar su poderío o s us ganancias r espectivas tiene el r iesgo de gene ra r un desastr e para tod os, y que a ú n la búsqueda de una ventaja particu la r r equiere a veces prude ncia y mo­deraci ón para no provoca r una coalició n for midable de tod os aquell os que se s ie nten amenazados, Aun s i

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la regla de la .autoayuda deja muy poca autoridad a las normas comunes y a las organ iza ciones, la simple interacción de los ca lcul os indiv idual es puede, bajo ciertas condiciones, da r como re sultado un orden fra­gil antes que una guerra permanente.

ORDEN PRENUCLEAR

El orden de las grandes potencias

Pasemos ahora de las teorías a los datos empíri­cos y resumamos las coñclusiones de blisqueda sobre l os métodos usados para establecer o mantener el orden interestatal. Podemos partir de la noción de tres dimensiones del sist ema internacion al que pre­senté en otra parte (H offman n, 1978): la dimensión hori zonta l co ncierne a las relaciones entre lo s acto­res principa le s; la dimen sión vertical pertenece a las relacio nes entre el fuerte y el débil; y la dimensión funcional se refiere a las á reas cubiertas po r relacio­nes interestatales. Para cada dimensión , se pueden hacer preguntas sobre los mecanismos para el orden, las técnicas o instrumentos, y las condic iones de éx ito.

La dimensión horizontal es la que ha sido estudia­da mas a fondo. La razón para ello es, obv iamente, que en un sistema de unidades competidoras, el or­den o el desorden, la paz o el caos, dependen sobre todo de la s relaciones qu e ex iste n entre aquellos ac­tores cuyo poder es suficientemente grande como para provocar conflictos armados de co nsider able al­cance . El problema pa ra cada unidad es cómo avan­za r sobr e el tablero de ajedrez y cómo retardar el

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avahce de los otros. El mecanismo qu e h a funcionado e n los sis temas multipolares es el del equilibrio de pode r . Como es bien sab ido, este t érmino ha sido usado de mucha s ma nera s , las cuales h a n sido escla ­r ecidas po r Ernst Haas (1953) entre otros. A veces el término describe cualq ui er dist ribución de poder . A veces se ap li ca a una política : la dete rm inac ión acti­va de un Estado. de reduci r las ambiciones de otro y de salva r el sistema de la he ge monía de una sola pote nci a, a t r avés de la oposición co nce rtada de aque­llos que podrían se r sus víctimas. Esta había sido, la políti ca de Inglaterra en los siglos diecioch o y dieci ­nu eve. A veces el té rm ino designa un sistema , y des ­cr ibe un patrón multipolar e n el cual gra ndes poten­cias se une n sistemáticamente con el fi n de limitar las ambicio nes de una de ellas. No t odos los Es tados de la co alici ón necesitan implementa r deliberada ­mente un a política de equilibrio; es más, la may oría puede que no tenga un interes mayor que el inmedia­to, pero obviamente el sistema funcio na mejo r cuan­do uno o varios Estlldo!'; IIPllnt.lln A la preser vación de l equilibri o en el sistema (Inglaterr a, como se men­cionó a nte s, o Bismarck en t re 187 1 y 1890, aunque el poder industrial y mil itar desproporcionado de Ale­ma nia en el continente y las heridas abier tas por el ac u er do de la gue rra franco- prusiana a menazaron e n el largo plazo el equilibrio mismo que Bismarck esta­ba t ratando de mantene r).

El sistema de equilibri o de poder es una especie de comp romiso entre el princip io de sobe r anía o a u­toayuda y el principio del interés' común. Cuando funciona perfectamente o ce r cano a la perfecc ión, incita a cada uno de los actores princ ipales a obse r ­va r autocon trol, con el fin de no pe rm iti r que los otros le impongan cont roles. El mecanismo de equ ilibrio es de coalición: o la coal ici ón de "todos co nt ra uno" o, s i no, cuando el perturbador h a s ido suficie ntemente

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astuto como para recluta r a liados, la coa lición para­lizado ra que t rata de preservar el s/a/u quo_ Es un me canismo que requiere obviamente un gra n margen de flex ibilidad . En ot ras palabras, no debería habe r a li anzas u hostilidades tan pe rmanentes qu e h icie­ra n demasiado r ígido al sistema , lo que supondría así una cie r ta indife rencia h acia el régimen político in­t erno del Estado con e l cual uno se alía. Por otr a pa r te , es un mecani s mo que t rata a veces de disuad ir a l per tur bador, y a vece s de de rrotarlo si la disuasió n no tuvo éx ito.

De aquí la diversidad de técni cas usadas por el equilibr io de poder. La disuasión puede to ma r la for ma no sólo de una am e naza de gue rra si no también la fo rma más tentad orá de las compe nsaci ones terri­tor iales o fó r mul as para neutralizar o internaciona­lizar un te r ritori o que el perturbador puede que rer adq uir ir en parte con e l fin de i mpedir que otros países lo dominen. S i la di s uasión fra casa, una gue­rr a por objetivos li m itados -si endo la me ta obligar a retr ocede r al perturbado r - se hace un instrumento indispensable. En un sistema semejante, e nto nces, el recurso uni lateral a la fuerza es un factor de per tur­bación, pero el re curso colectivo a la fuerza es una técnica de orden. En la medida en que lo s Estados Só lo t ienen objetivos limitados y lu cha n entre s í sólo con mode r ación, lo s períodos del equilibr io so n aque­llos en los cuale s la diplomacia y el derecho interna­ci onal pros per an . P ero la ley internacional -aunqu e t r ata de delimitar el t e rr eno dentro del cual el Esta ­do puede , con tota l sober anía, ejercer su poder, y aunque regula los medios de guerra, busca limita r sus efectos (por ejemp lo, salvagua rdando a Estados neutrales) e inte nta protege r a las víctimas- s in em­bargo no cuestiona la libe rtad que cada Estado t iene de recu rr ir a la fuerza s i así lo desea .

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Los trabajos de autores tales como Edward Gulick (1955) y Henry Kissinger (1957) también han exami· nado las condiciones necesarias para el buen funcio­namiento del sistema de equilibrio de poder_ El poder de los actores principales no debería ser demasiado desigual; es útil que su competencia tenga lugar prin­cipalmente en áreas alejadas de aquellas en las cua­les sus intereses vitales están en juego; sobre todo, es esencial que sean a la vez vigilantes y flexibles. Sin vigilancia, los cambios pueden ser muy amenaza­dores para el equilibrio (como lo fue el progreso -de Prusia entre 1862 y 1871, o las movidas de Hitler en la década de 1930) y podrían ocurrir sin la disuasión o la represión. La flexibilidad, a su vez, desaparece cuando el "código no escrito de legitimidad o ilegiti. midad" se desvanece, cuando el sentido de pertenecer a una comunidad (contenciosa) de las grandes poten­cias es sumergido po r el egoísmo nacional. Esto tien· de a suceder cuando el aumento de nacionalismo so­mete la delicada diplomacia del equilibrio a presio· nes internas irresistibles. Por otra parte, el mecanis­mo de coal iciones para fines limitados se deterioró a principios del siglo veinte porque cada una de las dos alianzas que se confrontaban entre s í ya no aspiraba a objetivos limitados, concretos, sino a la preserva­ción mundial de la credibilidad de cada campo; y también porque el nacior.alismo amenazaba la super­vivencia misma de uno de los actores, el Estado mul­tinacional de Austria-Hungría, mientras hacía insoportable cualquier frustración adicional para dos de los principales rivales: Alemania y Rusia (Lébow, 1981).

La otra fuente de posible fracaso del mecanismo es, como en 1789, la transformación revolucionaria del régimen interno de uno d~ los actores principales; en tal caso, aún una coalición de todos los demás, llevada a cabo de acuerdo con los métodos anteriores,

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se vuelve inca'paz de detener el dinamismo y el em­puje proselitista del enemigo (Kim , 1970).

¿Existen mecanismos de orden comparables entre los rivales del sistema bipolares? Waltz, quien pien­sa que son estables -a causa de que no conducen, según él cree, a una guerra general- apoya su caso sobre el único ejemplo muy especial del sistema inte­resta tal contemporáneo (ver más adelante)_ Se debe observar, por un lado, que los sistemas multipolares de equilibrio de poder acarrearon guerras generales (es decir, guerras en las cuales participaron todas las potencias principales), pero tales guerras eran limi­tadas en su intensidad y objetivos, y los sistemas permitían transformaciones considerables en la dis­tribución del poder (el surgimiento de nuevos actores principales, la arr.pliación del campo diplomático) sin ninguna guerra general en el sentido de una guerra que ponga fin al sistema mismo. Por otro lado, el análisis de Tucídides del s istema bipolar de las ciu­dades-estado griegas muestra cuán inestable era, y cómo carecía de cualquier mecanismo "horizontal" de orden: la alianza desigual entre cada rival y sus clientes o vasallos puede haber sido establecida como un instrumento para el equilibrio y la disuasión, pero el adversario vio en ella un tramp olín amenazador, y la guerra re sultó de ello. Para cada uno de los dos rivales, pronto no hubo otra opción que la pacifica­ción o la guerra total.

De este modo, las conclusiones a las que se llega en relación con la dimensión horizontal de los siste­mas, son mixtas. Aún si uno sólo se dedica a los patrones interestatales (es decir. unos pocos siglos de historia ) uno ve que el mecanismo que mejor ase­gura la moderación (es decir, el mecanismo del equi­librio) sólo ha funcionado bien durante periodos limitados; que este buen funcionamiento dependía de condiciones temporarias de homogeneidad y era par-

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ti cubrmente susceptible a las vicisitudes de las t r ansformaciones inte r nas de los actores principales; que entre las fuerzas transnacionales que afectan el conlportamiento de los Es tados, las cen t rífugas, como el nacionalismo, prevalecían sobre las int egra­doras: el fracaso de la I nternacional de los Trabaja­dore s en 1914 10 demostró. Sin embargo, ha habido zonas y pe r íodo~ de orden, aún si e l mismo estaba basado en la posibilidad rotativa del recurso a la fue r za.

Los fu.ertes y los d ébiles

En la dimensión ve r tical , uno encuentra qu e el espectác ulo es aún más oscuro en algu nos aspectos. Acá uno descubre con frecuencia el puro y simple tr iunfo de la fuerza. Este es el dominio en el cu al , de acuerdo co n la famosa declaración de los ge nerales atenienses citada por Tucídides, los fue r tes hacen lo que pueden, los d ébi les hacen lo que deben. Inve rsa ­mente, s in embargo, este triunfo de la fue rza a me ­nudo ha hecho p os ible el orden, si bien éste ha sido un orden j erárquico. La única fó rmu la que a veces ha protegido a los Es tados débiles y los ha salvado de la s garras de una gran potenc ia (a me nudo a cambio de una especie de supervisión colectiva eje rcida po r el Concierto Europeo ) ha sido precisamente el meca ­nismo del equilibrio de poder. Aún esto no siempre funcionó, como las su cesivas pa r tici-ones de Polonia en los siglos dieciocho y diecinueve lo demostraron. Pero, como hemos visto, el juego del equilib ri o no sie mpre ha sido bien jugado; durante sus fiascos, las grandes pote ncia s han tratado regularmente de ad ­qui rir los territorios que deseaban. Además, el siste­ma de equilibrio se aplicaba sólo a Europa . La bús-

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queda de recursos y te rritorios era libre en el resto del mundo --excepto en los Estados Unidos-- protegi­dos por la doctrina Monroe; sin embargo, América Centra l no podía escapar a las intervenciones de los Estados Unidos.

La constitución de un imperio es uno de los fenó­menos más frecuentes de la h istoria de las r elaciones internacionales. Pero no es el mejor conocido, a pesar de la muy abundante lite ratura sobre el imperialis­mo desde el comienzo de este siglo_ Hobso n, Hilfer­ding, Rosa Luxemburgo y Lenin (Brewer, 1980), todos ellos han estudiado el imperialismo como un fenómeno económico, ligado a la operatoria del siste­ma capi t a li sta, a pesar de que sus interpretaciones fueron muy di ferentes. Sch umpeter (1955 ) fue el úni­co en analizarlo como un fenómeno político, como una tendencia hacia una expansión "sin objeto" por las élites en el poder_ Pero él también puso su dedo sólo sobre una clase de imperialismo : el de las castas militares y feudales que aún estaban en el poder en algunos países europeos; según él, un régimen políti­co que s iguiera la lógica pura del capitalismo no sería imperialist a: acá, estamos en la órbita del pensa­miento li beral.

Como lo ha reconocido Benjamín Cohen (1973), el im pe r ialismo es un fenómeno po lítico que debe se r d istin guido de la explotación y la dominac ión econó­mica: la formación de un imperio es todo esto, más el control político. Una revisión simple de la historia nos muestra dos cosas: en primer lugar, que uno encuentr a este fenómeno sea cual fuere el sistema económico predominante_ Algunos imperios fueron construidos sobre la esclavitud, algunos fueron impe­r ios coloniales mercantiles (Venecia, Portugal, los Países Bajos, el primer Imperio Británico), algunos fueron imperios coloniales en la e ra de l capitalismo industrial moderno. Además , aunque la búsqueda de

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ganancia económica raramente estuvo ausente, no fue siempre el único ni aún el principal motivo: el ansia de conquistas de Napoleón, el furor de Hitler por la dominación racial, la ambición de seguridad absoluta que empuja al imperio creado por la Unión Soviética, el proselitismo religioso mahometano, y a menudo -aún en la expansión de Roma- una noción de misión civiliz~dora, todos estos factores políticos han desempeñado un rol crucial.

Las técnicas han variado; pero en cada instancia la fuerza ha sido la pieza central, tanto en la conquis­ta de territo rios como en la protección de los imperios contra las amenazas externas y las revueltas inter­nas. Tal protección a menudo parecía requerir una expansión constante (la expansión también era cau­sada, po r supuesto, por muchos otr os factores: el deseo de dominación económica o del control de las principales rutas de come rcio, la ambición de los gobernantes, etc.). Para el mantenimiento de los im­perios, la fuerza ha tomado varias formas: ocupación y anexión, o, si no, un ejér cito móvil mantenido en el centro pero rápidamente desplegado en caso de ame­naza a las á r eas que necesitaban se r protegidas: el aná lisis de Edward Luttwak (1976) de la estrategia de l imperio romano es ejemplar en este aspecto. Pero la fuerza sola nunca fue suficiente . Los imperios se apoyaban sobre cinco pilares: 1. la fuerza, 2. la diplo­macia -una diplomacia vertical que manipula las políticas internas de los vasallos, y se asemejaba así a la diplomacia destinada a mantener el orde n en los "campos" o alianzas desiguales creadas por la s gran­des potencias competidoras de los sistemas bipola­res: Atenas y Esparta ayer, Washington y Moscú hoy; estas alianzas son redes que permiten al Hermano Mayor confiar en la lealtad de sus aliados, asegurán­dose que los gobe rnantes de estos países aliados sean "amigos" y trayéndolos con frecuencia al cuartel ce n-

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t.r a l de l imper.io t.ant.o para infor mación como para recompensas; 3. la burocracia, bien anal izada por Eisenstadt. (1963) Y eficaz sobre todo cuando pe rmit.e que las costumbres locales y una cierta po rció n de la admi nistración local pe rmanezcan en un lugar; 4. la ga r ant.ia de paz const.ituida por lo que los británicos llama ron "ley y orden" (los romanos ya lo habían comprendido): un sistema de leyes (tal co mo el jus gentium, el der echo cont.ractual privado del Imperio Romano ), de buena justicia y policía vigilante; y fi· nalme nte, por supuesto 5. r ecompensas económicas pa ra los vasallos confiables.

Es cuando la fuerza se convierte en el único pila r que el impe r io está amenazado; o, si no , cuando los costos de mantene r el iJllperio comienz.an a exceder los recur sos del centr o, o porque la gue rra y la domi · nación política absorben una parte creciente de esos recursos; o por que el consumo privado aumenta a expensas de la porción recogida por el gobierno; o, si no, como señaló Gilpin, a causa de que el pode r impe· rial est.á debilitado por la competencia con otros Es· tados, cuyo su rgimiento no ha sido capaz de impedir y cuyo comport.amient.o a menudo estuvo inspirado por su propio ejemplo; o si no -y esto es un factor t ransnaciona l- cuando se desarrolla en el centro del im perio una ideología de descolonizac ión, es decir, cuando el sentido de s uperioridad y de mi sió n o la convicción sobre la legitimidad de la conquista se debi lita, algo que es más probable que suceda cuando el régimen político del centro está basado en princi~ píos democráticos que el impe r io viola o contradice , y que los pueblos esclavizados, después de prolonga­da doci lidad, comienzan a su vez a re clamar.

En cuanto a las condiciones para establecer impe­rios, éstas también son múltiples. En la era moderna están, por supuesto, todos los factores enume rad os por los teóricos del impe rialism o (económico): sub·

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consumo (Hobso n), mo nopoli o o capitalismo finan­cie r o (Hilferding , Lenin ) -los grandes grupos finan­cieros e industriales que nece si t a n el manto del Es­tado a modo de dominar los mercados , Pero , en cada era, otros dos factores tienen que se r tomados en cue nta: la ventaja tecnológica de los conqui stadore s (a lgunos imperios ins taurados por los europeos en el siglo diecinueve en Afri ca fuer on establecidos por un puñado de h ombres con armas modernas) y la a me­nudo muy débil co nd ició n de los a¡rupamientos polí­ticos de los conquis tados: pueblos si n Es tados o, si no, viejos Estados e n dec ad encia, incapaces de orga ­nizar la resistencia , Este último factor es "periféri co" y ha sido descuidado por aquellas teoría's que exami­nan sólo los ataques desde el "centro", aquellas que Tony Smith ( 1981) ha criti cado con justicia.

El impe ri o no es el úni co tipo de orde n verti cal en la hi stori a de las rel ac iones internacionales, Uno también debe ría obse rva r el caso muy especial de la s r elaciones jerárquicas superpuestas en la Europa feudal donde la idea de imperi o sobrev ivió y donde los vínculos persona les del estado feudal se combina ­ron co n la conside rable influ encia de la Iglesia para asegurar un orden completo y conflictivo. Aún cuan­do se esté vie ndo sólo los sistemas interestatales, uno debería nota r también la exi s tencia de relaci ones jerárquicas que fueron menos coe rcitivas que los im­perios, aún fuera de las á r eas centra les en las cuales el juego del equilibrio estaba introduciendo a lguna moderación: algu nos países fueron capaces de preser­va r su independencia en el cor azó n' de r egio nes que estaban s iendo co lonizadas, d ebido a su habilidad política (Siam) o a su capacidad militar pa ra defen­derse (Abisi nia antes de 1935). Tambié n , los Estados de América Latina prese rvar on su independencia for ­mal a pesar de la eno r me preponderancia de los Es­tados Unidos, por razones complicadas, t ales como la

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oposición de muchos norteamericanos a una domina­ción política directa (aunque las intervenciones recu­rrentes y el establecimiento de protectorados pare­cían correctas). Se observa también la mezcla de dependencia económica e independencia formal de países tales como Canadá y México. La China ante­rior a 1914 también es un caso interesante: los prin­cipales países europeos y Japón actuaban cada uno para si y de alguna manera se neutralizaban los unos a los otros; los Estados Unidos, al insistir en una política de "puertas abiertas" contribuyeron a preser­var la independencia formal del país. Una vez que desapareció el sistema de equilibrio, Japón empren­dió la colonización de su enorme y débil vecino.

La guerra de 1914 nQ resultó de la confrontación de los imperios coloniales (tal confrontación había enfrentado a Inglaterra contra Francia y Rusia, y el choque entre Alemania y Francia por Marruecos con­dujo a la guerra). Pero guerras generales ilimitadas han sido el resultado de ciertos intentos imperiales: aquellos que se desarrollaron en los principales cam­pos diplomáticos antes que en la periferia. Es que la grandiosa empresa de Napoleón se topó con la coali­ción que Inglaterra incansablemente conformaba. El espantoso emprendimiento de Hitler arrastró a la guerra total a los países que más amenazados esta­ban por sus ambiciones a pesar de su deseo de evitar esa guerra, y fue el sueño de Japón de crear una vasta "esfera de co-prosperidad" para sí mismo en Asia del este y del sudeste lo que provocó tardíamente la resistencia diplomática de los Estados Unidos, y lue­go la decisión japonesa de atacar a los Estados Uni­dos antes de que fuera estrangulado por la presión económica de Washington.

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El orden económico

Vayamos a la dimensión funcional. El estudio de las relaciones interestatales siempre ha sido, princi­palmente, el del comportamiento estratégico-diplo­mático: los objetivos en juego son la independencia , la conquista o aún la eliminación de las unidades, la expansión territorial o la frustración de los podero­sos, la preservación o la ruptura del equilibrio. Fue durante las guerras generales ilimitadas (tales co~o la guerra del Peloponeso, las guerras de la Revolu­ción Francesa y del Imperio, y la Primera y Segunda guerras mundiales) que las funciones del sistema proliferaron; incluyeron el nacimiento y muerte no sólo de Estados sino de regímenes políticos, la rapi­dez de la difusión de las nuevas tecnologías e ideas. Durante los periodos en los cuales reinó el orden horizontal, las ideas y las técnicas económicas tam­bién circula ron, por supuesto. Pero principalmente a causa de los intercambios transnacionales. Este he­cho plantea el problema de las relaciones entre el sistema interestata l y la sociedad transnacional, y particularmente el problema de los intercambios eco­nómicos. Es un doble problema: ¿en qué medida estos intercambios pertenecieron a la sociedad transnacio­nal antes que a l sistema de Estados? ¿En qué medida contri buyó la or ganización de los intercambios econó­micos al orden internacional?

La respuesta a la primera pregunta sólo puede ser histórica. Una sociedad transnacional relativa­mente intensa sólo ha existido durante períodos limi­tados, y nunca fue tota lmente autónoma. Esa mayor frecuencia ha sido la bandera que ha seguido al co­mercio; los intercambios comer ciales abrieron el ca­mino primero a los colonos económicos y después a los colonos políticos (segun se observa en la constitu-

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ción de los imperios coloniales del siglo diecinueve de acuerdo con Staley [1935J Y con Robinson y Gallagher {l961]). La sociedad transnacional de intercambios "despolitizados" era, en el siglo diecinueve, un ideal liberal y una realidad parcial; pero uno debe acen­tuar la palabra parcial. En efecto, muchos de estos intercambios tuvieron lugar, de modo desigual, den­tro de las fronteras de los imperios, donde el poder colonial preservaba para sí, si no un monopolio eco­nómico, cuanto menos ventajas considerables en la ellplotación de los recursos locales y en la ellporta­ción de sus propios capitales y objetivos. Una vez más encontramos el juego del poder, elltendido al dominio económico detrás de las vallas coloniales.

Además, en los intercambios entre Estados for ­malmente soberanos o entre imperios, el rol del poder siguió siendo considerable. En primer lugar , las "re­glas del juego" fueron fijadas por el país que era el más poderoso en la economía mundial -esto es, el más desarrollado y. el mejor dotado en med ios de ellpansión y control económico a causa de su flota y de su vasta red de bases (era, por 10 tanto, una cuestión de poderío económico a la vez que militar). Este fue el rol de Inglaterra, como lo observaría toda la joven escuela norteamericana de política económi· ca internacional, siguiendo a Kindl ebe rger (1977 ). Sus miembros se refieren no sólo al famoso imperia· lismo del libre comercio descrito por los autores bri· tánicos, sino también al sistema monetario del siglo diecinueve . basado sobre el oro y sobre la libra este r­lina vinculada al oro. Luego, precisamente debido a que esas reglas de comercio aparentemente liberale s y reglas automáticas de moneda parecían bene· ficiar a Londres a eJlpensas de los competidores de Inglate· rra, y también debido a que Inglate rra no siempre hizo cumplir estas re glas , los retad ores no tardaron mucho en reacciona r y defenderse; usaron, para ins-

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pirarse, la teoría de la economía nacional de Frie­drich Li st. Esta era un neomercantilismo presentado como temporario, y necesario para la protección de las industrias incipientes, pero condujo más bien rá­pidamente a l proteccionismo industrial (y a la di smi­nución gradual del avance británico, una vez que Alemania y la Unión Sovietica comenzaron a desarro­llarse), así com,? también al proteccionismo agrícola, el cual fue considerado indispensable para la preser­vación, ya sea del pequeño campesinado que consti­tuía el esp inazo de la Tercera República Francesa, o de los junkers, o de los granjeros de los Estados Unidos. Así, ni los intentos de demostrar los absur­dos de la conquista (hecho una vez más · en vísperas de la Primera Guerra Mundial por Norman Angell, en 1914) ni los ataques al intervencionismo de Esta­do por parte de la escuela liberal tuvieron éxito.

¿En que medida contribuyó la organización de los intercambios económicos a un orden mundial pacífi­co? Los liberales creían que sí contribuiría, en tanto quedara en manos de individuos operando libremente a través de las fronteras, y no de los Estados. Por otro lado, los teóricos del imperialismo, estudiando el mundo posterior a 1870, ridiculizaron la idea del · libre comerc io como un sueño y denunciaron una rea­lidad compuesta no por comerciantes y productores individuales sino por grupos capitalistas corporati­vos que manipulaban sus Estados respectivos con el fin de explotar las materia s primas, arrebatar mer­cados y acumular riquezas, prov ocando así peligrosos conflictos entr e Estados sobre la división del botín.

Volvamos de las teorías a los hechos. ¿Contribu­yeron los largos períodos dura nte los cuales el Estado "mercantilista" consideraba que la riqueza era una forma de poder y buscaba ventajas rel ativas en la pugna por los recursos y mercados, al orde n o al caos? La re spuesta parece evidente (y es precisamente por-

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que el mercantil ismo parece condueir a la guerra que los liberales equiparaban la libertad eeonómiea a la paz ). ¿Pero es realmente obvia? H ubo, por supues to, muehas guerras de eodicia y de rapiña no sólo e ntre eonquistadores "adelantado s" y víctimas "subdesa­rrolladas" (ya hemos meneionado el faetor eeonómico en las eo nqui stas imperiales. Pero también hemos afirmado que los imperios fue ron, de cierto modo, zonas de orde n), si no también entre ri va le s europeos (Inglaterra y los Países Bajos). El surgimiento del proteeeionismo eiertamente co ntribuyó al colapso del eódigo eomún de la diplomaeia europea después de l fin del siglo dieeinueve. Las políticas económiea y moneta ria seguidas por muehos de los Estados du­rante la gran depresión d~ 1929 - lo que los británieos llamaron "políticas de empobreeer a tu veeino", las cuales cargaban los eostos de la cri sis sobr e l os otros países- han contribuido cie rtamente al deterioro ge­neral del sistema interestatal. Así, la crítica libe ral es parcialmente co rrecta . Sin embargo, la mayoría de las guerras imp orta nte s que han sacudido o destrui­do el equilibrio europeo no tuvieron e:t.plicación eco­nómiea: las a mbicio nes de Luis XiV o de Federico el Grande, los sue ños de Napoleón, el deseo de Bis­ma rck de pod er prusiano, e l malaise de se r una g ran nación "rodeada" que ca laba tan hondamente en la Alemania de Guille rmo 11, el delirio racial de Hitler, tie ne n muchas otr as raíces . ¿Es el caso del Jap ón de 1941 una excepción? Aún allí el deseo de lograr una dominación económica exclusiva era insepa ra ble de la exigencia geopolít iea de un lugar bajo el sol. Tam­bién podemos observar que , aún si e l sistema econó' mico interestatal no ha sido la causa principa l de desorden, la gr an esperanza de llegar a una especie de pacificación del mundo a través del progreso eco­nómico -come rcio e industria- tan bien descrita por Aron (1958 ) no fue lograda antes de 1945. Y podemos

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observar finalmente que, aún la despolitización limi­tada del siglo diecinueve, o el establecimiento antes de 1914 de una especie de sociedad transnacional de gente de negocios, científicos y sindicatos, no evita­ron ni la "nacionalización" de los intelectuales y pro­letarios, ni la manipulación de las finanzas por los gobiernos (ve r los estudios de Kennan [1979]) sobre las r elaciones Germano-rusas y franco-rusas). Ade­más, esta sociedad transnacional era capaz de existir só lo mientras los regímenes políticos de los actores principales dependieran para el desarrollo económico de la libre empresa y el mercado.

Para concluir : el orden interestatal siempre ha sido, de muchas maneras, el orden del poder y parti­cularmente del poderío militar -de ahí su precarie­dad. Si las guerras generales no siempre pusieron en cuestión la existencia misma de los actores, fue a menudo a causa de l mecanismo del equilibrio, y tam­bién porque los medios de destrucción total, la posi­bi li dad material para el perdedor de aniquilar al ganador, no existían . Este ya no es el caso.

OR DEN CONTEMPORÁNEO

El estudio del orden co ntemporáneo

¿Exis te un orden interes tatal contemporáneo? La or iginalidad múltiple de la presente situación ha s ido de scrita a menudo. Es el primer s istema a nivel mundial: el campo diplomático se extiende ahor a a todo el planeta y aún a una' parte del espacio . Por pnmera vez, el juego es capaz de matar no sólo a

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algunos sino a 'todos los jugadores y de darse fin a sí mismo a causa de la invención de las armas termonu­cleares. El sistema es a la vez bipolar -sólo dos Esta­dos tienen esta capacidad de "destrucción mutua ase­gurada"-y furiosamente heterogéneo {1a rivalidad de los dos grandes es tanto un conflicto de poder como una guerra ideológica}. Pero ha mostrado, hasta aho­ra, una notable f1eltibilidad (es decir, capacidad para absorber cambios enormes en la distribución del po­der) y moderación (la ausencia de confron- taciones armadas entre los dos rivales principales); en este aspecto, se parece más a los sistemas de equilibrio que a los sistemas bipolares del pasado. ¿Qué es lo que provee este (relativo) orden en un mundo en el cual cada una de las superpotencias ha logrado para sí una red de aliados o vasallos, en el cual la desi­gualdad entre el rico y el pobre aumenta, la fragili­dad interna de tantos Estados provoca innumerables intervenciones y conflictos armados, la multiplica­ción de unidades inyecta un factor adicional de com­plicación? (Me refiero a la contradicción entre el principio de soberanía, un principio igualitario que sigue siendo el fundamento de la ley y el orden inter­nacional, y una realidad extraordinariamente hete­rogénea, dado que las "unidades" soberanas van des­de inmensos imperios hasta Estados casi ficticios , de naciones con sistemas políticos complejos y diferen­ciados a países gobernados del modo más primitivo y brutal).

Este problema ha sido tratado por la ciencia polí­tica contemporánea con un vigor y con un ardor que a veces fueron alimentados por una comprensión in­suficiente de, o poco interés en, la historia -<on, por supuesto, algunas excepciones llamativas: Morgent­hau, Deutsch (1968), Kissinger, tres europeos; Rose­crance (1963)y Osgood (1957 ) en los Estados Unidos, Aron en Francia, y Bull en Inglaterra . Se trata de un

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problema triple. ¿Por qué hay una cierta cantidad de orden? ¿Cuáles son sus formas y límites? ¿Cuáles son sus probabilidades de durar? Trataremos de respon­der a estas preguntas mirando nuevamente en forma sucesiva las tres dimensiones del sistema. Son nece­sarias tres observaciones preliminares. Primero, el estudio del orden internacional contemporáneo se ha convertido, por . razones expuestas anteriormente (ver Capítulo 1), mayormente en una especialidad norteamericana: la autonomía intelectual y organiza­ti va de la ciencia política en los Estados Unidos eS!'ln gran parte responsable de esto, los recursos de las universidades norteamericanas han contribuido a ello, así como también lo hizo la posición de los Esta · dos Unidos en el sistema mundial (pero esta posición no explica todo: por ejemplo, el deseo francés de independencia nacional nunca fue servido por una política sistemática dirigida a orientar la investiga­ción en la dirección de los asuntos internacionales, a pesar de la presencia en Francia de estudiosos tan imponentes como Aron, Hassner, Grosser y Durose­lIe ). Segundo, aquellos que han estudiado el orden contemporáneo, sus condiciones y sus perspectivas son en su conjunto asombrosamente optimistas, aún si no todos coinciden con las ideas de Kenneth Waltz (1981) sobre la estabilidad de los sistemas bipolares y las ventajas de la proliferación nuclear. Aron había llegado a la conclusión ya en 1948, de que la paz era imposible pero la guerra improbable, y sostuvo esta opinión hasta su muerte. Finalmente, la investiga­ción se ha movido hacia una creciente especializa­ción, con algunas pocas excepciones (a veces más aparentes que reales: el rigor de la teoría general de Waltz excluye buena parte de la realidad). En parti . cular, los expertos estratégicos y los estudiosos de las rel aciones económicas internacionales han desa-

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rrollado conceptos y jergas diferentes, y existen mu­chos problemas difíciles de conHión y de síntesis.

La dimensión horizontal !ligue siendo la más im­portante en el sistema diplomático-estratégico. Las superpotencias, hasta ahora, a pesar de sus diferen­cias y crisis, han preservado exitosamente la paz mundial. ¿Por qué? La explicación más frecuente es la revolución nuclear, definida por Bernard Brodie (1969) y por Aran (1963) como la capacidad del Esta'­do que posee el "arm a absoluta" de destruir al enemi­go sin tener que derrotar pr imero a los ejércitos del enemigo. Cuando dos grandes potencias rivales tie­nen esta capacidad, ésta se hace suicida; entonces, según la fórmula memorable de Churchill, la seguri­dad es el hijo robusto deLt.error y la supervivencia la hermana gemela de la aniquilación.

Como de costumbre, las cosas no son tan senci­llas. Por un lado, los norteamericanos gozaron, por un buena docena de años, primero del monopolio de las armas nucleares-y después un cuasi-monopolio de los medios de alcanzar el territorio rival con ellas. La moderación de los Estados Unidos, durante esta fase, puede ser explicada en parte por dos factores intelec­tuales : el horror ante la idea de una guerra preven­t iva, y una conv icción manifiesta de que aunque la U ni ón Soviética, a l igual que la Alemania nazi, era una potencia totalitaria y expansionista, sus dirigen­tes, de modo diferente al de Hitler, podrían ser obli­gados gradualmente a cambiar el comportamiento exterior soviético sin una guerra mundia l. Existía también un factor externo: la amenaza convencional de la Unión Soviética en Europa. Así, el equilibrio bipolar ha s id o un "equilibrio de desequilibrios". Por otro lado, como Kennan (1982) y otros críticos de la disuasión nucl ear 10 han afirmado, ¿puede probarse que la Unión Soviética y los Estados Unidos habrían librado una guerra si las bombas termonllcleares no

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hubieran sido inventadas? Ni el expansionismo so­viético ni el ansia de poder de los Estados Unidos van aparejados de una política de agresión armada en gran escala. Pero es por lo menos probable que la revolución nuclear haya reforzado considerablemen­te los incentivos para preservar la prudencia. Es también plausible que la paz haya sido mantenida en parte a causa de la convicción soviética (ya mencio­nada.por Kennan, aún en el tiempo en que él trató de forzar a los Estados Unidos a que descubrieran la existencia de la amenaza soviética) de que el cutso mismo de la historia garantiza el triunfo definitivo del "soc ialismo"; y en parte debido a la fe de los Estados Unidos en el éxito de la "contención" sin guerra importante, dadas las enormes disponibilida­des globales al alcance de los Estados Unidos.

¿Cómo funciona un orden que ya no es el de los sistemas equil ibrados? Es distinto del orden equili­brado por dos razones. Aquellos sistemas anteriores eran multipolares, mientras que hoy la distancia que se pera a las dos superpotencias de todos los demás, en el reino estratégico-diplomático, es inmensa. Ade­más, el equilibrio de las fuerzas nucleares no es cuestión de coaliciones: "El recurso a los aliados para restaurar un equilibrio dañado es cosa del pasado" (Aron, 1966), en la medida en que concierne a las fuerzas estratégicas centrales, aún si el hecho de poder recurrir a los aliados sigue siendo esencial para el equi librio global (aunque tal equilibrio ya no suceda en la vieja forma de un juego de alineamien­to s cambiantes, todo lo contrario) y ·sobre todo para los equilibrios regionales. De hecho, a nivel estraté­gico central, cada una de las superpotencia s detesta las complicaciones introducidas por las fuerzas nu­cleares de tercera s partes -aún la de sus propios aliados: la ru ptura entre la Unión Soviética y China fue causada parcialmente por el confli cto entre el

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de seo de Rusia"de tener el monopolio en su campo y en parte por el abierto desafío chino. La falta de entusiasmo norteamericano por la fuerza nuclear francesa es bien conocida (en cuanto a la fuerza bri ­tánica, Washington ha logrado en gran medida domesticarla).

El mecanismo crucia l del orden horizonta l es hoy la disuas ión nucl ea r : la amenaza de una intolerable pero asegurada represalia en caso de agresión. Los estrategas y los es tadi stas han ideado una especie de fórmul a para una di sua s ión estable: esto es, se r ca ­paces de manejar las cri sis s in tener el temor de que el rival tenga una ventaja enorme al pegar primero o la tentación de ha ce r uno lo mi smo. Está fórmula implica , por un lado, la. protecció n de la fuerza de represali a de manera tal que , aún después de un primer golpe enemigo , esta sigui rá siendo capaz de amparar al grueso de la propia población, y una red de defensa activa (s istema de antimisile s para pro­tecció n de las ciudades) suficientemente eficaz para alimentar la espe ranza de devasta r al enemigo sin arri esgar perdidas terribles de pob la ción en represa­lia. La invulnerabilidad de las fuerzas nucleares, la vulnerabilidad de la població n: tal ha si do la muy paradójica ecuación del equilibri o esta ble, cuya teo· ría ha s id o elaborada por Glenn Snyder (1961), Th o­mas Schelling (1960) y Albert Wohl s tette r en los Estados Unidos , y por Aron (1965, 1966) , en Francia .

Independientemente aún de la evolución tecnolÓ· gica (ver más ade lante), la incerti dumb re sobre dos cuestio nes conectadas continúa s in emba rgo exis· tiendo. ¿Contra qué tipo de agre sió n protege la ame· naza nuclear, y qué ha ce creíbl e esta amenaza? A medida que el ar se nal nuclear de la Un ión Sovié ti ca se equipara al de los Estados Unidos, y a medida que se alcanza 10 que McGeo rge Bundy (1983 ) llamó Mdi· sua s ión exi stencia lM (una condic ión e n la cua l cada

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parte tiene la capacidad de destruir a la otra), la política de amenazar con la destrucción total en caso de agresión se hace menos plausible (en la medida en que ahora es suicida), ellcepto como un medio para disuadir al enemigo de efectuar un ataque nuclear masivo y directo. Pero, como un elemento disuasivo contra una limitada agresión atómica o convencional contra una tercera parte cuya protección se considera vital (como Europa Occidental para los Estados Uni· dos), la amena za aterradora de la "represalia masi· va" ha dejado de ser enteramente creíble, y -a pesar de lo s temores expresados por muchos comentaristas, y por los estadistas europeos en su momento- no por esto menos disuasiva, en tanto el riesgo de escalada en caso de una guerra convencional, o en caso de recu rso a armas nucleares tácticas, sigue siendo ell' tremadamente alto. En el otro ntremo del espectro, siemp re ha sido obvio que no se pueden evitar ya sean las ope raci ones enemigas limitadas o las guerras de liberación nacional libradas por los aliados de Moscú, por medio de la amenaza de guerra nuclear "flnible" contra una agresión convencional está reforzada por la presencia de fuerzas convencionales capaces de am inorar por sí solas el avance del enemigo , el ene · migo está obligado a ser igualmente cauto cuando el objetivo que persigue es uno que su rival considera muy impo rtante pero imposible de defender por me· dios convencionales solamente, ya que, en esta instancia, el rie sgo de una rápida escalada a nivel nuclear es muy alto (como en Berlín y en Medio Oriente).

Los efectos de la disuasión nuclear mutua han si do extremadamente importantes.

1. Hubo , no una disminución de la violencia (hay demasiados factores de conflicto en este mundo), sino una de sce ntralización de la violencia; la estabilidad

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en los niveles" central y global no ha impedido la inestabi lidad en los ni veles in feriores (guerras con­vencionales, guerras de guerr illa s, subve rsión). Sin embargo, todas estas guerras han enfrentado entre sí a terceros países o a una superpotenci a y un tercer país , estuvieran o no aliados a la otra super potencia.

2. Hubo, al mi smo tiempo . una fragmentación de l sistema estr atégico-diplomático en s ubs istemas r e­gionales. Al re specto el res ultado de los conflictos dependi 6 mucho más del equilibrio de fuerzas en el área y de factores puramente internos (por ejemp lo, la debilidad interna de Vietnam del Sur) que del equilibrio es tratégico nuclear . Los efectos enumera ­dos en este párrafo y el anterior han vuelto obl igato­riamente la atención al p-roblema de las guerras limi ­tadas; éstas pueden segu ir siendo, de acue rd o co n la fam os a f6rmula de Clausewitz, una co ntinuació n de la política por otros medi os (Kissinger 1957; Osgood, 1957 ).

3. Las co nfrontaci ones militares directas entre las superpotencias han sido ree mplazadas por cr isis. Estas han esta ll ado o bi en a causa de los movimien­tos de una potencia en una zona co ns id erada vital por la otra (bloqueo de Ber lín e n 1948 ; pres ió n soviética sobre Berlín en 1958· 1961 ; cri sis de lo s mi si le s cu­banos e n 1962) o como derivados de una gue rra entr e tercer as partes (Medi o Oriente, 1973). Estas cr isis fueron manejadas sin violencia, y s u res ultado final fue product o a veces del equilibr io regiona l de fuer­zas (Cuba) y a vec es del hecho de que la importancia misma de lo que estaba en juego, para la s uperpoten­cia que es taba a la defensiva, obligaba al otro lado a comportarse con conside rable prudencia (Berlín ). Hubo una notable au se ncia de gran des cr isis entre las supe rpotencias a parti r de la cri s is de los misiles cubanos (la breve confrontación americano-soviética

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de octubre de 1973 ya fue mucho más lim itada en cua nto a 10 que estaba en juego y a su duración). ¿Es esto así porque cada lado tiene mucha má s co nciencia de la necesidad de prudencia, y de lo impredecible de la s gra ndes crisis, en una edad de paridad y abundan­cia nu clea r? ¿Es est o así porque las anteriores incur­s iones sov iéticas en áreas de interés vital para los Es tados Unidos habían sido intentos de compensar una inferi or idad nuclear que ahora ya ha si do am o pliamente rem ediada? ¿ Fueron las crisis de las décadas de 1970 y 1980 evitadas en principio porque la Norteam éri ca post-Vietnam se rehusaba a conside­ra r las accio nes soviéticas en Africa como un desafío mayor (y só lo tenía medios muy limitados para re­sponde r a la invasió n soviética a Afga ni s tán) y de s­pués debido a que se sucedie ron tres crisis parali­zadoras de sucesión políti ca en Mo sc ú, factores que ahora han seguido su curso?

4. La estabi lidad en el nivel estratégico, el interés común en evita r la destrucció n ge neral a través de un a ccidente o esca la da , y la preocupación por reducir los ga s tos militares han hecho posibles varias nego­ciaciones para el control de las armas estratégicas. Pe ro estos fa ctores só lo han tenido resultados limi­tados: a saber , la prohibición de la s pruebas en la atm ósfera aco rd ada por las dos su perpotencias (963), la pr oh ibición de sistemas de defensa de mi s i­les antiba lís ticos (972), límites cuantitativos im­puestos a las a rmas ofen s ivas acuerdo SALTll a parti r de 1979 . Se podría argüir que la mayor ventaja de es ta s largas y complicadas discusione s ha sido la comunicac ión entre las superportencias.

5. Los s is t emas bipola res del pasado siempre han sido ines tables: en todo momento el pr ecario equili ­bri o corrí a el ri esgo de ser alterado por la defección de un aliado o la d ec is ión d e un neutral de sumarse

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a uno o a otro campo. La paradoja del sistema nuclear bipolar en ésta: como las grandes maniobras en áreas vitales se han hecho demasiado peligrosas, la bús­queda de ventajas marginales en áreas secundarias (Africa , sudeste asiático) o la explotación de factores internos en los países de estas áreas con frecuencia se han vuelto más frenéticas; pero, al mismo tiempo , tales logros no han resultado ser capaces de afectar dramáticamente el equilibrio global. Es más cada una de las superpotencias ha observado ciertas re­glas que han contribuido a la estabilidad. De este modo, cada una de ellas ha reconocido implícitamen­te, en una instancia la zona de dominación imperial de la otra potencia (Europa Oriental), en el otro caso un "derecho" menos bien~definido de los Estados Uni­dos de preservar una influencia preponderante en América Central aún a expensas de fuerzas aliadas a Moscú. También, cada superpotencia de hecho, si bien no siempre en la doctrina estratégica, ha trata­do a las armas nucleares como fundamentalme nte diferentes de las convencionales. (A pesar de una variedad de amenazas a veces ambiguas, los Estados Unidos nunca han usado armas nucleares contra sus enemigos no nucleares: Corea del Norte, China du­rante la guerra de Corea, o Vietnam del Norte.) Fi­nalmente, cada superpotencia ha tratado, de {acto y luego de jure, como inviolable por la fuerza la línea que separa Europa Occidental de Europa Oriental, aunque ésta mantiene dividida a Alemania.

Este orden complejo, que ha durado cuarenta años, ¿será capaz de durar para s iemp re? ¿Prevalece . rá al final la dialéctica que ha sido fatal en los pasa­do s conflictos bipolares -la dialéctica de la credibi­lidad y del compromiso- sobre las reglas del juego qu e han preservado el orden hasta ahora? Existen dos razones para preocuparse, y estas razones pue­den unirse y potenciarse.

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La primera de estas ra zones pertenece a la s rela­ciones políticas entre las superpotencias. El estudio de los sistemas de equilibrio de poder muestra que la moderación puede terminar por hacer saltar los fusi­bles. Mientras más concesiones se hayan hecho an­tes, más tentado se estará la próxima vez de rehu­sarse a cede r nuevamente, especialmente si se tienen razones para cre.er que la posición de rival será más fuerte en el futuro si uno retrocede una vez más ahora, y que el rival tiene mejores incentivos para retractarse porque los objetivos en juego son menos serios para él (como en 1914). El alcance mismo del conflicto de intereses y poder entre los dos grandes -por no mencionar su conflicto ideológico- hace casi seguras las cr isis futuras; así como también lo es el riesgo de que cada uno sea manipulado por aliados o clientes importantes. ¿Se puede estar seguro de que el manejo de las crisis será siempre exitoso, y de que no habrá nunca confrontación militar? ¿Prevalecerá la prudencia, si una o la otra superpotencia comienza a creer que está declinando y que debe tomar medidas fuertes para detener o revertir la tendencia?

La segunda razón es de naturaleza tecnológica. Los Es tados Unidos y la Unión Soviética han pasado de las armas nucleares contra-ciudades , de poca pre­ci s ión (complementadas por armas nucleares tácticas de corto alcance), a las armas estratégicas de preci­sió n , capaces de alcanzar las fuerzas y sistemas de comando del enemigo, incluyendo una parte de sus fuerzas es tratégicas (especialmente misiles basados en tierra ). Así, una parte importante oe los a rsenales deci s ivos se ha vuelto vulnerable nuevamente, y nos hemos acercado al universo de la guerra tradicional o "normal" -esto es, la posibilidad de derrotar prime­ro las capacidades militares del otro con la esperanza d e evita r así la destrucci ón total (es decir, limitar el daño ). Cada lado trata ahora de disuadir al otro

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' .

proveyéndose de medi os creíbles de librar una guerra nucl ea r de contrafuerza o una guerra nuclear limita ­da co ntra objetivos militares, antes que amenaza r al otro, de forma men os creíble, con la de strucció n t otal. Mi entra s que en la "destrucción mutu a asegurada" nadie puede ganar, la idea de una victoria de tipo clásico se hace nuevam ente co ncebible . Por cierto, el ri esgo de una escalada no ha desa parecido: n ingú n lado puede destruir las fuerzas de represali a del otro en un primer golpe. Debido a que la destrucci ón t otal s igue sie ndo una posi bilidad de controlar un conflicto nuclear siguen siendo inciertas, aún fun ciona el fre­no de la disuasión existencial. Sin embargo, existen ah ora t res posibilidades (contradi cto ria s ) t odas la s cuales p lantean un peligro para el orden que expe r i­menta mos ahora.

La posibil idad apocalfptica es la tentación que cada lado puede t e ner , en una crisis gra ve, de at acar primero a los sistemas de comando y control (inclu­yendo los satélites) y a las fue rzas estratégicas vul­nerabl es y s u propio s istema de comando y control , u otros e leme ntos militares impor tantes, si el enemigo pega primero. La ca rrera de siste mas defensivos en e l espacio co rre e l r iesgo de tener el mismo efecto: r ecr ear la espe ranza o el t emo r de una ventaja para el lado que dé el primer gol pe. El país que esté ade­lantado en la construcció n de tale s sistemas pod ría ll egar a cree r que le interesa go lpear- los si!ltemas y fue rzas vulnerables del enemigo antes de que queden fue ra de s u alca nce; o, s i no, cada lado tend rá inte rés e n multip li ca r las fuerzas ofe ns ivas precisas capaces de destru ir los sistemas defensivos de l enemigo. De este modo, es la evo lu ción tecnológica la que socava la es tabilidad de la cr isis. Dicha estabilidad podría se r res taurada s i cada lado desistiera de la compe­tencia e n el espacio, o s i r eem plaza ra sus misiles basados en ti e rra con múltiples ojivas , que constitu-

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yen 'objetivos mas que atractivos, por misiles móviles de una sola ojiva o aun submarino s, y si n embargo, aun así, quedarían dos peligros, Un o o el otro lado puede verse tentado de re cu rrir a un uso limitado de ar mas nucleares co n el fin de proteger o lograr un objetivo importante con la esperanza de ser capaz de impedir la escalada y de limita r los dailos gracias a la nueva precisió.n de las a rma s; pero podría no tener éxito en lograr esto último , a causa de lo que Clause­witz aco stum braba llamar "fricci ón", 0, s i no, el ries­go mismo de escalada, y la probable dificul tad de limitar la gue rra después de un primer recurso a la s armas nucleare s en zonas densamente pobladas de estas armas, podría llevar a las potencias rivales a aband ona rl a -de hecho o en sus doctrinas- la idea mis ma de tal recurso; esto haría posible regresar a la s guerras co nvencionales (prefe r entemente limita ­das ), aun entre las supe rp otenc ia s. Est o es preci sa­mente 10 que preocupa a much os europeos occiden­tales : ell os creen que una guerra de este tipo se haría ma s probable s i la OTAN abandonara la ame naza de un primer uso de las armas nucleares po r temor a los efectos catastróficos de un fr acaso de la disuasión nu clear y a una ejecución de la amenaza. La ansiedad de los eu ropeos puede muy bien se r excesiva, en tanto las armas convencionales y nucleares siga n en un mis mo paquete; pero cons tituye la forma actual del dil ema: "O una amenaza de guerra nuclea r qu e es total , aterrad ora pero no muy creíble, o un ri esgo de gu erra limitada que es menos aterrador pero más pr obable". En el futu r o. el efecto disu'asivo del r iesgo podría ser mucho meno r que en los días de la "res­puesta flexib le".

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Las superpotencias y los otros Estados

Por el momento, los duelistas, aunque acumulan armas, mantienen seca su pólvora. Muchos comenta­ristas han escrito sobre los efectos de este tipo de parálisis sobre la jerarquía interestatal: es decir, la dimensión vertical del sistema. La postergación inde­finida del "pago al contado" o del "minuto de la ver· dad" entre las superpotencias parece haber dado lugar a una especie de emancipación de las potencias menores, a la cual se supone ha contribuido 10 que el general Gallois (1963) ha llamado el poder igualador del átomo.

Obviamente la jerarquía ya no es lo que solía ser, pero se debe, en primer lugar, comprender por qué. Vienen a la mente cinco causas.

1. La primera causa implica la posibilidad, para un cliente débil, de chantajear a una gran potencia -por ejemplo. amenazándola o con el colapso o con un cambio de campo, a menos que reciba al gu na ayuda del Gran Hermano. No hay nada original en esto: en cualquier sistema bipolar la pugna entre las grandes potencias por obtener la lealtad de los pequeños, pone las cartas en manos de estos ultimos . ( Las otras causas, que están conectadas. son mucho más originales.)

2. La segunda causa tiene que ver con la emanci­pación de las antiguas colonias, la destrucción de los imperios de ultramar que condujo a la creación de muchos Estados nuevos, dotados de los derechos pro ­venientes de la soberanía y sobre todo de las posibili· dades de maniobra y protección colectiva que re sul­tan de pertenecer a las Na ciones Unidas y a variadas organizaciones regionale s (muchas de éstas - la Or-

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gan i.t8clon de la Unidad Afri cana , la Asoci aci ón de las Naciones del Sudeste Asiáti co, la Liga Arabe a pesa r de sus cambi os constantes , la Organización de los Estad os Ameri ca nos a pesa r de la pesada presen­cia de los Estados Unidos, la Comunid ad Europea­ayudan a reforza r a los pequeños y median os Es tados a través de la técnica de la asociación; la Asamblea Gene ral de las Na cio nes Un id as ti ene la misma funció n ).

3. La causa sigui e nte pertenece al terreno de los valo res: en los paí ses occide ntales se ha desa rrollado la resistenc ia a usar la fu erza contra los débiles ; se trata de una especie de sent ido posi mperial de culpa (e l famoso s índrome de Vi etnam juega un rol compa· rabIe en los Estados Unidos) , pero es tambié n la exp resió n de los valores libe r ales.

4. Por otra parte, es cie rto que cada una de la s supe rpotencias a menudo t iene bue nas raz ones para temer que una int ervenc ión demasiado brutal en un tercer país podría provocar una contraint ervenc ió n po r parte de su rival, conduciendo a ri esgos y a costos que excede n el val or de lo que está en juego. En cuanto a potencias no tan grand es ansiosas de re s· taurar una jerarqu ía alterada por otras aún menores , e l ejemplo de Gran Bretafla y Fra ncia en Suez (1956 ) mostr ó que puede habe r una colusión objet iva de las supe rpotencias con el fin de llamar al orden a las menores; además, el ejemplo de la "lecció n" más bien débil administr ada por China a Vietnam en 1980 mostró la influe ncia moderadora eje rclda por la ne ceo sidad chi na de no ex ponerse demas iado a una repre· salia soviét ica y a l desco ntento norteame ri cano.

5. Finalmente, la fragmenta ción del sistema -la re lativa auto nomía de los subsis t emas reg ionale s de­bido a la r elativa neut ral ización mutua de la s su per-

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pot.encias- da'Q los act.o res de aquellos escenari os más Iim it.ados una libe rt.ad de maniobra igualme nt.e rel at.iva y la oportunidad (o la ilusión, si pensa mos en e l Shah de Irán , e n Nasser, en Sukh arno o Nkru ­mah ) de chapotear "como los Mu chachitos G rand es" y de tratar de conseguir -con fre cuencia agresiva­mente - la preponderancia regional (de ahí , en 1983-1985, el caso de Libia o de Si r ia).

La re lativa emancipación de la s pequeila s y me­dianas potencias se ha manifestado de dos maneras particularmente impr es ionantes. Hubo, aunque más lentamente de lo que a lgunos temían , una prolifera­ción de armas nucleares y de lo s medi os para obte­ner las, a pesar de las pres iones de los "r icos" nu­cleares (en particular, el t ratado de no proliferació n de 1968). Por el momento , este proceso no ha ten ido efectos de sastrosos; ¿pe ro se ria éste sie mpre el caso, una vez que estas armas fueran introd ucidas en á r eas donde los od ios so n ine xpiabl es, donde lo que está e n juego es nada menos que la vida y la muerte de los Estados, y las condiciones de di suas ión estable que ex isten entre las su perpotencias están ausentes por completo?

Sobre t odo, las pote ncias pequeilas y medianas han rec urrido a la fuerza con mucho más entusias mo y a veces muchos meno s límites que la s super poten­cias: hub o guerras en e l Medio Ori ente (Is rael y los Estados á rabes, Irak co ntra Irán), en Co rea, e n Viet­nam, entre In dia y Pakistá n, inter venciones turcas en Chipre , la invasión de Camboya por Vietnam, la in vasió n argentina a las islas Malvin as, e l terroris­m o en gran esca la pat rocinado por Libia, Siria y e l Irán de Khomeini, y así sucesivame nte. A veces es ta s ope raciones tuv ie ron l uga r en los in terstic ios de la contienda Estados Unidos-U ni ón Soviética, po r de­cirlo asi; a veces cada beliger ante hab ía tomado la preca uci ón de recibir ayuda o protección de una de

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las superpotenc ias . PeTO aú n en aquellas in stancia s es casi imposible atTibui r estos conflictos a la co mpe ­tencia entre los dos gTandes rival es: la complejidad, la heterogeneid ad del sistema, le s impide reducir todos lo s asuntos internacionales a s u confrontación (éste es, po r cierto, uno de los factores más originales de moderació n en el sistema bipolar de posguerra).

¿Se debe por , lo tanto coincidir co n Robert W. Tu cke r (1977 ) quie n cree que la subve rsión de la jerarquía t rad iciona l enge ndra el caos? Uno debería comp r end er , si n embargo, el segundo luga r, que el diá logo entre los atenienses y los de safortunados lí­de res de Melos no se ha vue lto enteramente irrele­vante. Las grandes potencias no permiten a las menores socava r el fr ágil orden del s istema mu cho más de lo que se lo permitían ayer. Y aún tienen muchos medios a su di spos ició n.

En prim er luga r, e l u so más intensivo de la fuerza s igue siendo ---obviamente- el privilegio del más po­deroso, aún si éste no ha s ido capaz de imped ir la descolonizació n (e n parte porque la fuerza está mal equipada pa ra aplastar a un pueblo bi en organizado para una gue rr a de gue rr illas, en parte porque los países metr opol itan os no tenían ni los medio s ni el deseo de reclutar todas las fuerzas que hubieran sido necesarias para derrotar y somete r a aque ll os que se atr evían a recl am a r el derecho a la autodetermina­ción ). La Unió n Soviética ha preservado s u imper io en Europa Orie ntal por la fuerza ; a pesa r de t odos los costos, invadió Afgani s tán ; explotó ci rcunstancias fa ­vo r ables (la ause ncia predecible de re~cciones de lo s Estados Unidos) con el fin de instaurar, por medio de cubanos aerot ra nspo r tados, reg íme nes clientes en Angola y Etiopía. Lo s Es tados Unido s han usado la fuerza más disc retamente pero con éxito en Guate­mala (1954), Sa nto Doming'o (1965) y Grenada (1983), y están tratan do de hacerlo en Nicaragua.

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Israel se ha ex-pandido a través de la conquista en un área en la cual su poderío militar lo hace una especie de superpotencia local. Y Vietnam aún sigue en Cam­boya, a pesar de las fuerzas guerrilleras que China sostiene allí.

En segundo lugar, aunque las alianzas proveen clientes con medios de chantaje , también dan a las superpotencias instrumentos importantes para in­fluir o presionar, particularmente a través del uso de la asistencia militar y la ayuda económica.

En tercer lugar, la frecuente prudencia que carac­teriza las inte r venciones armadas di rectas de las supe rpotencias es contrabalanceada por la formida­ble expansión de lo que podría ser llamado el arma de la subve rsión. La cOIlJl.uista no siempre puede ser posible o deseable, pe ro la manipulación de la politi­ca interna de las potencias pequeñas se hace particu­larmente tentadora y frecuente a causa de la debi­lidad y la artificialidad de tantos de estos Estados.

En cuarto luga r ; la emancipación o las maniobras de los Estados que tratan de convertirse en "poten­cias hegemónicas regionales" encuentran sus límites en su debilidad interna, económica, social y política, que disipa las ilusiones y hace volver a la realidad tarde o temp rano. A menudo, tales Estados carecen de instrumentos efectivos para actuar en el exterior; están agobiados por conflictos internos que hacen imposible su ambiciosa política exterior; no poseen los medios militares aún si sus recurso s económi· cos son g randes; están profundamente endeudados, etcétera.

Tal es e l cuadro. Hasta ahor a , tanto la subversión pa rcial de la jerarquía tradicion al como s u pe rs isten­cia parcial han contribuido a dar al orden interesta­tal un aspecto hobbesiano. Con excepción del Este, ya no es más la ruda paz de los imperios, pero a menudo se parece a una especie de guerra de todos contra

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todos, que se hace tolerable por su misma fragmen­tación . El mayor r iesgo para el orden mundial surge de la impredecible combinación de lo nuevo (1a eman­ci pación contenciosa de los pequeños) con 10 viejo (la subordinación forzada de los pequeños). En un s iste­ma bipolar, esta emancipación, aunque multiplica la viole ncia parcia l, desactiva de alguna manera la con­fr ontación central o aleja ciertas áreas de su alcance, pero los rivales principales o bien tratan de reinse r­tarse o bie n son convocados. Cuando ocurre esta in­tervenció n, la subordinación parcial de los pequeños, el juego clásico de manipular (y ser manipulado por) regímenes débiles, los peligros de las alianzas des i­gua les, de clientes comprados o alquilados con el fin de jaquear a la gran potencia rival , corren el riesgo (como en los casos de Corcyra y Potidea, o en los Ba lcanes de 1914) de generar una vasta confronta­ción en aquellos rincones de la tierra en los cuales los intereses vit al es de las superpotencias, la autonomia parcial de sus clientes, los antagonismos regionales y los problemas internos están combinados. Cierta­mente éste es el caso del Medio Oriente, y quizás también el del Lejano Oriente, donde el juego es aun más complicado pues lo juegan dos superpotencias, dos medianas potencias y varias pequeñas.

El orden económico mundial

¿Qué sucede con la dimensión funcional? Ha sido t ema de un numero co nside rable de estudios, espe­cialmente desde fines de la década de 1960, cuando la cr isi s del sistema monetar io mundial (e l r égimen de tasas de cambio fijas de Bretton Wood s), seguida po r la crisis del petróleo, vo lVIÓ a enfocar la luz sobre la s dimensiones económicas de la política internacio-

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~;S>~. --__ o C0.),~

(~' I ... .

~ª . CtB' ¡CfrE'CA ~ nal , espeeialm<ente desde que la di l1! s19n~peTIÍlI- ,. ! tió un alivio temporario de los dol Tes de cabeza 1/ estratégicos. \. . ~. p ,1'

Acá está la primera sorpresa: ahora Wo's OOÜl~I- jo'

den en que la sociedad transnacional está fu~¡'1.emen-te politi zada y que la política económica mundial no es exclusivamente interestataJ. Ellibro colectivo edi­tado por Rohert Keohane y Joseph Nye (1972) es muy claro sobre este punto. Por un lado, la agenda de los Estados es por lo menos tan económica como estraté­gica-diplomática. Esto es así debido a que la estrate­gia global, gracias a esas ominosas armas absolutas, se ha vuelto viscosa s i no congelada Y. sobre todo, debido a que e l crecimiento, el desarrollo y el hienes­tar se han convertido en las metas esenciales en cada país: constituyen las aspiraciones del pueblo y la r esponsabilidad de los Estados mismos. (Cualquiera sea la importancia r elati va de los intercambios co­merciales ahora comparada con el período anterior a 1914, Waltz, enamorado siempre de las paradojas, ha argüido que eran mayores entonces; sin embargo, su significado político ha cambiado completamente , dado el enorme aumento de las funciones económicas de los gobiernos.) La satisfacción de tales necesida­des no puede se r obtenida por la autarquía. Esto e s así especialmente a causa de que las reglas del juego, fijadas, como en el pasado, por la potencia económica y mi li tar dominante (\os Estados Unidos ), son aqu e­lla s de la economía internacional "abierta" , con la baja de las barreras arancelarias y la convertibil idad de las monedas. (Esto es así también , paradójicame n­te, a causa de que las metas económicas del Es t a do pueden a veces ser mejor alcanz adas, no a tra vés de la auta rquía ni de seguir las reg las , sino haciend o trampas .) Hay, por supues to , eco nom ía s fu e rtem e nte ce rradas -aquellas de lo s país es "soci ali s tas" - pero, en la medida en que no s e ais lan y quiere n be ne ficia r-

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, ,

se c'on el crédito y el comercio inte rnacional , contri­buyen a su manera a la politizad6n de las relaciones económicas.

Por 'otro lado, todos reconoce n también que las relaciones económicas mundiales son manejadas no sólo por los Estados sino por una serie completa de otro s actores transnacionales . Algunos de éstos son privados y disponen de considerable margen de auto­nomía tanto de su Estarlo de ori ge n como del Estarlo anfitri ón ; me r efiero a la s corpora cio nes multinacio­nale s, las cuale s actúan de acuerdo con una lógica mundial de la ganancia que a menudo toma muy poco en cu enta las fronte ras (ver los trabajos de Rayrnond Vernon 11911 IJ. Otros son actores públicos, de dos clases: fragmentos de gobiernos que también tienen alguna autonomía y a menudo se alían con los frag­mentos corre spondientes de las burocracias extranje­ra s cont ra otros sectores de la burocracia nacional: gobe r nadores de bancos ce ntrale s, funcionarios a car­go de la energía, y militares, y así suces ivamente . El otro tipo está co mpuesto por organizaciones regiona­les o internaciona les cuyas funcione s son económi­cas y cuyos secr etariados so n co n frecuencia muy influyentes.

Lo que re sta es, obviamente, la otra pregunta a nteri ormen te formulada sob re la dimensión econó­mica antes de 1945. ¿Contribuyó este sistema, que es a la vez inter estatal y transnacional, al orden? Acá viene la segunda so rpre sa: encontramos dos teorías principales co nflictivas - una es optimista, la otra sombría- pero la s dos responden que sí.

La teo ría oscu ra es la de la escue la de la depen­dencia, o la esc uel a de las relaciones centro-periferia (André Gunder Frank ¡ 1977], Samir Amin [19801. Galtung [19801 Y muchos otros). Es oscura, pues des­cr ibe la explotació n de los países s ubd esa rrollados de la peri feria y de las clases socia les periféricas en los

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",

países avanzados, por las él ite s (burgu esías) de es tos últi mos. En particular, los países explotados están co ndenad os a seguir siendo exportadores de p roduc· tos primarios o a crear sólo a quella s industrias que son co nstruidas para la satisfacción de las corpo ra­ciones multinacionales y controladas por éstas. Los excedentes y los técnicos, los recursos y los cer ebros, son confiscados, por decido así, por los explotadores. Queda así e xcluid o un desarrollo económico autóno­mo que estaría guiado po r los intereses de las masas empobrecidas: U na agricultura capaz de alimentar al pu eblo en lugar de estar centrada en la expo rtación, una industria que satisfaga las necesidades básicas del pueblo en vez de introducir tecnologías altamente sofist icadas y de capital intensivo. Esta teoría ha sido a menudo criti cada (ver Tony Smith [1981J;y Raymond Vernon [1971J) --en particular , debido a que s ubestima la capacidad de las "pe rifer ias" de resistir y los beneficios que pueden derivar de las i nve rsiones extranjeras para su' propio desarrollo. Pe ro este de­bate sobre la r eali dad no debería hacernos olvidar que la teoría reconoce, y protesta cont ra, la existen­ci a en el dominio de las relaciones económi cas de un orde n que es, una vez más, el orden de los fuertes: los "centro s" capitalistas. P orque lo que nosotros encon­tramos aqu í es una teoría modernizada del imperia­li smo económico, presentado como una necesidad capital is t a.

La teoría color rosa, por el otro lado, es la de la interdependencia. Es una teoría esencialmente nor­teamericana (Richard Cooper [1968J, Edward Morse [19761, el libro escrito en conjunto por Keohane y Nye [19771, Vernon, etc.). La presen tación más lograda es el concepto de Keohane y Nye de "interdependencia compleja" . Describe no sólo la fragmen tación geográ­fica sino también la fr agmentación y especialización funciona l en un sistema internacional que ha exp lo-

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tado en subsistemas "verticales", de lo s cuales la variedad estratégica-diplomática es sólo un ejemplo. A cada forma de poder (monetario , comercial, energé­tico, etc.) le corresponde un subsistema que tiene su propia configuración. Los subsistemas distintos del estratégico-diplomático constituyen juegos que no implican el r ec urso a la fuerza, el cual no tiene cabi­da en el terreno de los intercambios y el desarrollo. De modo diferen'te a muchos de los juegos estratégi­cos, éstos no so n, por lo menos a largo plazo, juegos de suma cero; la interdependencia de las variables económicas hace que cada jugador tenga interés en fomenta r el crecimiento de los otros jugadores; esta· mos así en un terreno en el cual cada parte busca una ganancia absoluta, no una ventaja relativa. La idea que surge de este modelo es la de juegos cuyos resu l· tados son determinados, no por la proporción de las fuerzas militares de los jugadores, s ino por la estruc­tura distintiva de cada uno de los juegos (la distribu­ción del tipo de poder que está involucrado en él: el poder no es "fungible", es heterogéneo) así como tam­bién por factores más a lea torios (la importancia re­lativa del juego para cada jugador y su habilidad en el arte de formar coaliciones y de controlar la agen­da). No se trata de una fantasía idealista, ya que comienza con e l poder y reconoce la desigualdad (como cuando el poder de un jugador principal echa sobre otros los costos de los ajustes de cambio)' Pero es un cuadro atractivo, desde que sugiere una especie de contención del poder de los fuertes (en tanto la jerarquía no es la misma en todos loS subsistemas, y también en tanto el juego excluye el uso de la forma de poder más característica de los poderosos: la fuer­za militar) así como también una especie de "declinar de las sobe ranías" (Aron. 1985) --tanto las pequeñas como las grandes- en favor d-e so luciones colectivas. El orden que es así descrito como extend iéndose es

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bastante origiQ.al, pues no requiere otros valores co­munes fuera de una vaga noción de la compatibilidad en el largo plazo de los intereses económicos, ni nin­guna potencia he gemó ni ca que fije las reglas de los juegos ( Keohane, 1984), ni ningún poder central co­mún -sólo 10 que estos autores llaman "regímenes internacionales", el rol de los cuales es facilitar y administrar las negociaciones. De modo diferente a las utopías tradicionales de gobierno mundial o de federalismo regional o mundial (o "supranacionali­dad" funcional), tales regímenes no implican una transferencia de soberanía a un nuevo conjunto de instituciones centrales por encima de los Estados existentes, sino la mancomunión de las soberanías, esto es, una preferencia por las acciones conjuntas antes que por la accióñ unilateral que a menudo re sulta infructuosa o contraproducente. Sin embar­go, se obtiene el cuadro de una sociedad mundial incipiente y parcial, fragmentada, cuyos procesos pueden ser compar~dos a los de la política interna: una nueva definición del interés nacional. menos es­trecha, y sobre todo del más largo plazo, la utilidad de transigir, la preferencia por las soluciones colec­tivas como la mejor forma de lograr ganancias indi­viduales, el interé s en establecer y salvaguardar agencias que faciliten, conduzcan y ejecuten tale s acuerdos. Esto es, brevemente, lo que asegura el orde n.

Está claro que ambas teorías ponen el acento sobre técnicas absolutamente diferentes: la predato­ria lógica económica y política del capitalismo en un caso {un factor que viene del interi or de las econo­mías dominantes} y, en otra instancia, la negociación y aquellas instituciones internacionales q ue resultan de la misma, a la vez que la encarnan, como en la concepción de Jean Monnet, co nvertida en teoría por Ernst Hass (1953), el mentor de muchos de los teóri-

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co': de la "interdependencia". El trabajo colectivo edi · tado por Stephen Karsner (l982) sobre "regímenes internacionales" es a la vez edificante y perturbador (debido a una mezcla de incertidumbres conceptuales y tautológicas). Una de las teorías produce una espe­cie de unidad de lo estratégico-diplomático y lo eco­nómico, dando ventaja a lo segundo, que es consi­derado como el motor de toda la política mundial (se t ra t a de un marxismo deshuesado); la otra separa claramente, y fragmenta, lo económico de lo que po­dría se r llamado lo clausewitz iano (cuya importan­cia , aún para la prese rvación del sistema económico mundial, r eco noce).

Desafortunadamente , se puede llegar a una con­clusión mucho menos firme (y a sea firme y depri­mida, o firme y complaciente) concerniente a la exist­encia y sol idez de l orden económico mundial si se pa rte de un enfoq ue diferente. Este es un enfoque que también reconoce la divers idad de juegos o subsiste­mas pero está menos seguro de la victoria de la lógica acumulativa de la inte rdependencia. Estas son las razones.

1. Perm a n ecemos, aún acá, en el dominio de la autoayuda. La crisis del petróleo de 1973 demostró que ciertos Estados, cuando se coa ligan en torno de su cuasi-monopo lio o un oligopolio, pueden obtener una formidable redistribución de los recursos a tra­vés de tácticas de shock muy diferentes a las de la "negociació n". E n cada juego, la potencia dominante puede tra tar ya sea de obtene r una ganancia relativa o de lib ra rse a s í misma de cargas que se han hecho insoportables (es deci r , reducir su vu lnerabilidad a la interdependencia) ca mbiando abrupta y unilater­almente las reglas de ese juego. (Ver lo que hicieron los Estados Unidos con el sistema monetario mundial e n 1971, luego en 1973 , y desde entonces, Washing-

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ton ha estado deci dido a dejar que el dólar sea mode­lado por las prioridades de la política económica in­terna mientras conserva su rol como divisa mundial) _

2 . A pesar de, o quizás debido a, su relativa auto­nomía como actores de la escena mundial , los ban­cos privados y las organizaciones técnicas interna­cionales pueden ser llevados por la lógica misma de la interdependencia o de los intereses mutuos a seguir políticas que resultan ser de sastrosas en el caso de una recesión internacional: ésta es la amenaza que las deudas de los paises subdesarrol­lados, incluyendo a algunos productores de petróleo , mantienen sobre todas las relaciones económi cas mundiales.

3. A causa de la debilidad de los "regímenes inter­nacionales", que están lejos de cubrir todos los te­rrenos de la interdependencia (cf. las dificultades concernientes al derecho marítimo ) y de estar do­tados de poderes extensivos y coercitivos (aún el más avanzado de tales regímenes, el de la Comunidad Europea, es paralizado en forma re cu rrente ), los sub­sistemas económicos están sometidos no a muy fre­cuente determinación de los jugadores de poner su interés nacional por delante de los intereses del gru­po, y de los esfuerzos de algunos por aumentar su independencia aún al preCio de desgarrar la tela de la interdependencia.

4. La economía es a la vez un campo y un arma. Si bien la politización de los subsistemas económicos no significa que están dominados por la proporción de fuerza s militare s, es sin embargo verdad que en el juego estratégico-diplomático el arma económica es usada con mucha frecuencia (ver el trabajo de Klau s Knorr, 1975): los embargos, las sanciones y r ecom­pensas abundan. Estos usos perforan unos cuantos

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agujeros ma s en esa tela , y muestran que las rela cio­ne s e ntre los subsi s temas so n más complejas y menos tranqui li zadoras de lo que sugie re la teoría del orden a traves de la interdependencia .

5. Las contiendas económicas son por la riqueza y por el pode r. Muchas de la s demandas presentadas por lo s pai ses en desarrollo en la s Naciones Unidas y e n una variedad de regímenes internacionales es­tan di r igidas a aumentar el poder de estos países para modelar las reglas de los diversos juegos, defi­nir las agendas, obtener recursos y mejores términos de comercio de los Estados ricos. También apuntan, a menudo, a reemplazar la asignación de bienes he ­cha por un mercado que juzgan distorsionado a sus expensas, por una asignación hecha con base en de­cisiones políticas y en tratos en los cuales ellos juga­rían un rol más amplio. Muchas naciones industria­les rechazan tales demandas (cf. la negativa de los Estados Unidos y de Alemania Occidental a aceptar la conve nción del derecho del mar ). Como lo ha indi­cado Stephen D. Krasner (1985), este conflict~, que no excluye conve nios especificos y que, se podría agregar, deja lugar para muchas variantes entre los contendientes de ambos lados, probablemente perdu­re. Muestra que la condición común de interdepen­dencia no su prime la posibilidad de forcejeos sobre quién manda y quién se beneficia más con ella -en mayor medida de lo que la solidaridad interna supri­me las pugnas sobre los medios y objetivos en juego de la política entre partidos y grupos de interés.

El saber normatiuo

Esto es 10 que tenemos: un orden que, por arriba, prese rva la paz global pr epa r ándose para la guerra

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atómica en todas sus formas y por la multiplicación de armas que se espera no tener que usar jamás de tan horribles que son pero que no se esta para nada seguro de poder controlar, en caso de que debieran ser usadas. Es un orden cuyos aspectos cotidianos más visibles -que son a la vez los subproductos de este extraño equilibrio de la disuasión, y los resulta­dos de circunstancias internas y regionales- son la adquisición frenética de armas y la proliferación de conflictos armados en pequeña escala (pe ro pequeña sólo en comparación con el Apocalipsis colectivo). Es un orden económico marcado por el contraste ence­guecedor entre el viejo principio de soberanía y la imposibilidad obvia de resolver por si solo casi nin­guno de los problemas planteados por el imperativo del bienestar y el desarrollo, así como también por la crisis de la ciencia económica, que priva de sus cer­tezas aún a los campeones de cualquier método dado de progreso nacional o colectivo. Se puede compren­der facilmente por qué los investigadores tratan sólo con diferentes partes del monstruo o, si no, 10 redu­cen a un esqueleto tranquilizador.

El riesgo de que podríamos algún día ver que la guerra general se hiciera menos improbable por la "paz imposible" (guerras locales o caos económico) incita, sin embargo, a muchos estudiosos y pensado­res a la "praxeología" --esto es, el intento de derivar prescripciones políticas de sus análisis, o aún de definir una especie de política moral que pe rmitiría que prevaleciera un orden menos frágil y menos in­justo . Lo que es notable en estos análisis es el des­crédito de las instituciones qu e fueron una vez el foco de tantas esperanzas. La paz-a-través-de-la-Iey apa­rece só lo en la forma de "regímenes internacio nal es", pero éstos están más inte re sados por las negociacio­nes que por las regla s legales, y se coincide gene­ralmente (ve r Robert Jervis [1982]) en que tales re-

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gíme nes só lo ti ene n posib ilidades exiguas en el dom i­nio de la seguridad . Nad ie parece cree r ya más en las posibilidades de la seguridad colectiva ; debido a su ca rácte r coe rcitivo , es demasiado contra r ia a la lib er ­tad de juicio y acción qu e implica la soberanía; y, deb ido a la forma en que obligar ía a la "comunidad" int ernacional a castigar a cualquier agresor, está en conflicto con los imperativos de prudencia de la era nuclear , en la cual la localización o el aislamiento de los co nflicto s parece preferibl e, po r lejano a su gene­r alizac ión . El fracaso de las Naciones Unidas en lo­grar la sol u ción pacifica de las di spu tas y su retirada en el mantenimiento de la paz (es deci r , su intento de preserva r o re staurar la paz no a t ravés de la seguridad co lectiva s ino enviando fu erza s de interpo­s ición ) resulta a la vez de su imposibilidad de tras­ce nder la guerra fría y del in crem e nto del número de co nflictos se rio s entre aque ll os Estados no alineados de los cuales Dag Hamma rskjold había querido de ­fe nder co n el fin de im pres iona r y frenar a las supe r ­potencias.

La paz por la fede ración, a su vez, ha perdii.lo sus campeones: aque ll os que habían puesto s us esperan­zas en esta admi ra ble fórmula o e n el contagio del fede r al ismo regional funci ona l han tenido que tomar e n cue nta los fra casos de los intentos de integración regional, señalados por Ernst Haas (19 53). Todavía existen movimie ntos populares, a menudo vehemen­t es, por el desa r me t otal o parcial. Pe ro la mayorí a de los estudiosos no apunt a n tan alt!?; estarían sati s­fechos au n con un co nge la mi ento nuclear o con la reanudación algo vigo rosa de l co ntr ol de armas, o con acue rdos para limitar la venta de a rm as y preser­var los equ il ib ri os mil itares r eg iona les en un nivel razonable.

Es si nto máti co, d e semejante des ilu sió n política , e l hecho de que los dos intentos más ambiciosos de

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praxeología -et'del Co nsejo de Relacione s Exteriores , el NProyecto de los años SON, y el má s r ad ica l y utópico emp r endi d o por Richard Falk (1975), el "Modelo de Proyecto de Orden Mundial"-son mu cho me nos explí­ci t os sobre el ord en e n el terreno de la sellu ridad que sobre las formas deseables de ord en cooperativo y tranferencias de soberanías en el dominio económico (form as insp iradas por los teóricos d e la dependencia, quienes, como Galtung, abogan por una mezcla de autosuficiencia ind ividual o colectiva de los países pobre s y de una administración central de los bienes comunes de la humanid ad bajo la dirección de aque­llos países, en co ntraposició n a las dos supe r poten­cia s imperiales)_ Sobre el dominio estr atégico-diplo­mático, el "Proyecto de \.ns años SON di ce muy poco (excepto que el "rég im en de la di suasió n nuclea r" deber ía se r prese r vado y reducido el ava nce de la proliferación nuclear) y e l proyecto radical cuenta con la volunta d del pueblo por el de sa r me; aquí, de todas formas, la ecología está an te s que la es trategia.

La r eanudación, en los Estados Unidos y en me­nor g rado en Inglaterra, de t rabajos sobre ética apli­cada que tratan cuestiones polít icas r efleja entera­men t e el creciente interé s de los filósofos por los problemas de la ética socia l, el nuevo interés de lo s científicos de la política por las dim ensio nes éticas d e s u campo, y la idea de que, desp ués de todo, es más importante ayudar a los ciudadanos y a los estadis t as a esclarecer s us metas y elecciones que prescribirles más o menos perentor iame nte los procesos e ins titu­ciones deseables. Es ta reanudaci ón t ambién refleja el pensamiento de que , aunque la búsqueda del ord e n en los asuntos inte rn acionales está antes que la de la justicia, cada or den tiene sus propia s ca r acte r ísti­cas --ca racterísticas que ClI:p resan una concepción subyacente de justicia. En e l pa sado. había una co n­cepción de j usticia basada sobr e el derec ho de los

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poderosos en t odas las dim ens iones del s is tema. Hoy, este dere cho ya no es reconocido por los demás déb i· les, quienes t iene n ah ora a lgunos medi os eficaces de resistencia. Sobre todo, en l a e ra atómica, los peli ­gr os que entraña el uso de la fuerta como medio para reso lve r conflictos y como fund amento de imperios se han hecho enormes. De ahí la idea de que un acuerdo sobre lo que es justo se ha conve rtid o en un prerre­qu isi to para e l orden. ¿P ero es co ncebible un acuerdo semejante en un mundo tan ina rm ónic o? Aquí, esta­mos much o más allá de la escue la reali s ta . la cual , en e l mejor de los casos, se ocupó de la ética desc r i· biendo e l ilumi nad o inte rés naci onal com o un interés moral, por temo r a cae r en las t rampa s e hipocres ías del morali smo en e l furi oso mund o de los Estados.

La refl u ión ética actúa toma muchas formas . Algunos teór icos abogan por un orden basado algo modes tamente en lo que Mi chael Walzer (1977) ha llamado e l "paradigma legalista": reconocimiento mutuo por los Es tad os de su de recho a la inde­pe nde nci a ( no intervención pe ro también obligación de resisti r a la agre s ión ). Este dere cho se basa-sob re y deriva del prin cip io del dere cho de los pueblos a la auto-de t erm inació n . Otros , co mo Ch a rle s Beitz ( 1979 ), desea n ap licar al mundo e ntero los principios que J oho Rawls (1971), en su Teor{a de la Ju sticia , quería ap li ca r só lo a los ciudadanos de una comuni­dad política. Estos autor es tratan de definir norm as de j usticia no pa ra los Estados s in o para la humani ­dad. Otr os adop tan una posición if'!te rmedi a (Hoff­mann, 1981). Todos estos trabajos examina n las condiciones en las cuales, en la era nucl ear, la guerra aún pod r ía se r conside rada justa (ver la declaración de la Confere nci a Nacio nal de Obi spos , 1983); a l igual que los ob is pos, estos escritores co nd enan todo recu rso -o casi t odo r ecurso': a las armas atómi cas, pe ro muchos vaci lan e n cond enar la am e naza disu a-

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siva; e ll os tamJ.)ién se preguntan cuáles serian las posibilidades y la sustancia deseable de una política inter nacional de los de rechos humanos. Examinan qué formas debería tomar una política de justicia distributiva, si quisiera vencer tanto el egoísmo de los Estados ricos como la corrupción y el esta r a la defensiva de los regímenes políticos en los países pob res.

¿Muestran tales esfue rzos un deseo de pensar más profundamente so bre el orden mundial , en un tiempo en el cual los impe rativos de la supe rvivencia y el desa rrollo parecen dictar algunos consejos de moderación y ayuda mutua a los estadistas a pesar del choque de intereses, ideologías y valores? ¿O se t r ata mer amente de una ."esperanza de los desespe­ranzados", una última perspectiva abierta a los estu­diosos espantados por lo que sus análisis descubren, pero totalmente exentos de ilusiones política s?

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