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I
Las relaciones internacionales se encuentran en un momento de cambio continuo. Aunque la animosidad de la Guerra Fría se ha acabado, no ha sido todavía sustituida por una serie estable de nuevas coordenadas. Por ello, y
según de qué fuentes de poder y su relativa significación partamos, las predicciones sobre la naturaleza del mundo de la posguerra fría pueden reagruparse en tres escuelas de pensamiento. Los multipolaristas generalmente asumen que en el futuro la estratificación del sistema internacional estará básicamente determinada por la capacidad económica, más que militar. Ello explicaría el crecimiento de
polos globales, como la Alemania unida, la Comunidad Europea (CE) o Japón, y de polos regionales, como India y Brasil. Los unipolaristas creen que hemos entrado en una era turbulenta y que EEUU será la única superpotencia para disuadir y defenderse contra los peligros que se avecinan. Por contra, los transpolaristas esperan que se acelere la civilización de la política internacional, donde la capacidad y motivación de los Estados para ejercer el poder a expensas de otros va a decrecer firmemente, a causa de una creciente interdependencia económica y de la concentración del poder económico en manos de actores transnacionales, como las compañías y bancos.
Probablemente la futura estructura del sistema inter
nacional no se parecerá a ninguno de los modelos polares puros. Aunque el final de la confrontación Este-Oeste ha conllevado la devaluación de la fuerza militar como moneda de poder, la paz mundial perpétua es aún un objetivo lejano. Además, la interdependencia y la difusión transnacional del poder económico significan que no es un potencial fácilmente alcanzable por la acción gubernamental. Estos argumentos contrarios a la multipolaridad se aplican a fortiori en el caso de la tesis unipolar. Además, sus defensores tienen una percepción inflada de la amenaza y por consiguiente exageran la importancia de los factores militares en los asuntos internacionales. Por otra parte, tanto los multipolaristas como los transpolaristas son propensos a equivocarse en el sentido inverso. Los últimos apuntan acertadamente hacia la desnacionalización del poder económico; no obstante, incluso las compañías transnacionales operan en un medio global aún controlado por los Estados-nación cuyas políticas fiscales, monetarias, comerciales y sociales continúan siendo determinantes básicos de las estrategias corporativas.
Así, la nueva Alemania deberá buscar su papel en un mundo de posguerra fría en el que las antiguas coordenadas no son válidas y las nuevas aún no han sido establecidas. Aunque todos los Estados deben enfrentarse a esta situación, en el caso de Alemania la tarea se ve complicada por expectativas internacionales contradictorias y enfrentadas a la vez.
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LA N UEVA EUROPA
Expectativas internacionales
Alemania está destinada a jugar un papel más
importante en el mundo de la posguerra fría, por
varias razones:
- A largo plazo, el potencial económico de
Alemania probablemente crecerá como resultado de
la unificación. La revita li zación de la agotada ex
República Democrática Alemana absorberá recursos
enormes (de hecho, considera blemente mayores de lo
que muchos habían previsto inicialmente); sin em
bargo, al menos fuera del país, casi nadie espera que
el esfuerzo no tenga éxito.
- El fin del antagon ismo Este-Oeste amp lía el
espacio de maniobra de Alemania en la a rena inter
nacional a l ser ahora menos vu lnerable en términos
de seguridad. El país es tá rodeado de vecinos amisto
sos, su soberanía ha sido plenamente restaurada y su
dependencia de la protección militar proporcionada
por otros ha sido drásticamente reduc ida tras la
desaparición de la amenaza comunista.
- En la era de la posguerra fría probablemente
adquirirán más importancia otras monedas de poder
que la capacidad militar. Ell o aún
realzará más el esta tu s de Ale-
"Alemania se enfrenta a una dura tarea para
satisfacer las expectativas exteriores"
mania como una fuerza econó
mica y tecnológica líder.
- Desde el exterior, estos
procesos son vistos como un
creciente poder e influencia ale
manes. Como respuesta , el ex
ministro de Asuntos Exteriores
a lemán, D. Genscher, señaló que,
aunq ue los a leman es estaban
preparados para asumir más res
ponsabilidad en los asuntos in -
ternacionales, no aspiraban a obtener más poder.
Otros opinan sin embargo que la Alemania unida
deberá asumir una mayor responsabilidad precisa
mente porque se ha convertido en más poderosa.
Con todo, el país se enfrenta a una dura tarea
para satisfacer las expectativas exteriores, ya que
muchas de ell as son excesivas e inconsecuentes. Por
ejemplo:
- Como consecuencia inmediata de la apertura
del muro de Berlín, en a lgunos círcu los políticos se
expresó el temor de que una Alema nia resurgente
dominaría Europa como una nueva superpotencia.
Pero cuando la Guerra del Golfo evidenció una
amplia aversión al uso de la fuerza por parte de los
a lemanes, Bonn fue tildada de free rider y afrontó
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demandas de un comprom iso mayor de Alemania en
los as untos mundiales.
- Se espera que los ricos alemanes, ca rgados con
su cu lpabi lidad hi stórica, soporten la mayor parte de
la ayuda a sus necesitados vec inos euroorienta les. La
ay uda a lemana, sin embargo, toca sensibles nervios
históricos en la región . Además, el compromiso a le
mán con el Este no debería desviar a l país de su
orientación occiden tal o conducir a una zona marco
euroo ri ental.
- En el debate francés previo a l referéndum
sobre el Tratado de Maastricht, a lgunos de sus defen
sores argumentaron que la profundización de la
integrac ión europea limitaría el poder a lemá n y lo
mantendría firmemente a ncl ado a Occidente. Inspi
rados en el mismo motivo, los opositores al Tratado
argumentaban lo contrario, es decir, que la integra
ción europea a la Maastricht crearía una Europa
a lemana más que una Alemania europea.
Idiosincrasias interiores
Estas espectativas discordantes representan una
carga considerab le en la búsqueda de un papel inter
nacional aceptado de Alemania. Algun as circ un sta n
cias internas aún comp lican más la tarea.
En primer luga r, Alemania ha sido unificada
políticamente, pero la divisió n materia l y mental
entre sus partes occidental y oriental aún ha de ser
superada. Este esfuerzo a largo plazo absorberá
recursos y energías que limitan la vo luntad y capaci
dad de Alemania para satisfacer las espectativas
internacionales. Así, actua lmente se invierten unos
150.000 millones de marcos a lema nes a l año en la
recuperación de Alemania O ri enta l, lo que supone
aprox imadamen te un tercio del presupuesto federal
para 1992.
En segundo lugar, Alemania continúa siendo un
país especia lmente vu lnerable por razones geográficas
e históricas. La amenaza militar soviética ha desapare
cido; sin embargo, como país rico situado en el centro
de Europa, Alemania se vería sin duda afectada por el
fracaso de las fuerzas reform istas en los pa íses
excomu ni stas vecinos, que podría producir migracio
nes masivas y una grave degradación ecológica.
De hecho, el influjo de inmigrantes a gran escala
ya ha empezado. La inmigración neta en la a nti gua
Alemania occidenta l fue de aproximadamente
900.000 personas en 1989 y de entre 1,1 Y 1,2 millones en 1990. La mayoría de ella s eran alemanes
que pasaron de la Alemania Oriental a la Occidental
al levantarse el telón de acero, así como alemanes
étnicos procedentes de Europa del Este y la Unión
Soviética . Los números se han reducido mediante
medidas administrativas restrictivas, pero se calcula que quizás hasta dos millones y medio de alemanes
étnicos (la mayoría de los cuales vive ahora en el territorio de la antigua URSS) podría intentar mu
darse a Alemania.
Entre los inmigrantes, los que más problemas
suponen son los sol icitantes de asilo. Su número ha
crecido de 100.000 a 256.000 en 1991, subiendo aún
has ta 370.000 en los diez primeros meses de 1992.
Atraídos por el sistema de bienestar alemán y sus leyes de asilo comparativamente liberales, reflejo de
la experiencia alemana de la persecución nazi, el país
recibe ahora casi la mitad de los solicitantes de asilo
en la CE. Sin embargo, las manifestaciones de una
creciente xenofobia evidencian la urgente necesidad
de reducir este flujo (en 1992, menos del 5% de todos los so li ci tantes de asilo recibieron la condición de
as ilado), pero unas medidas efectivas limitarán inevi
tablemente el derecho individual de asilo garantiza
do por la Constitución alemana.
En tercer lugar, las guerras mundiales de este
siglo y la precaria posición de primera línea de las dos Alemanias durante la Guerra Fría han de jado su
huella en la psique alemana. Los alemanes occidentales habían aprendido que la prosperidad económica
y el control político pueden ir de la mano y que los
socios occidentales les querían como un poder civil.
Por ello, el 75% de los alemanes prefiere que su país se mantenga al margen de los conflictos internacio
nal es y el 79% consideran a Suiza o Suecia como un
modelo positivo . Por último, la nueva Alemania es uno de los
principales beneficiarios de los cambios revoluciona
rios ocurridos en Europa del Este, y el pueblo alemán ha depositado grandes esperanzas en un mundo
pacífico de posguerra fría. Por ello, el estallido de
hostilidades en el Golfo y en Yugoslavia ha hecho entrar en razón a muchos alemanes.
La irritación que han provocado las políticas
alemanas en el exterior resulta de la interacc ión y tensión entre estas circunstancias internas y las
espectativas exteriores descritas anteriormente. De forma similar al caso japonés, el pro blema central es la combinación del pasado de Alemania con la realidad de su poder actual. A ca usa de sus medidas, ubicación y potencial, Alemania ocupa una posición decisiva en Europa. Por una parte, su historia e intereses ex igen a Alemania que use su fuerza de
L A N UEVA A LEMANIA y SU PAPEL EXTERNO
forma cautelosamente controlada. Pero, por otra,
una Alemania soberana y unida no puede permitirse
rechazar la asunción de responsabilidades y el apro
vechamiento de oportunidades asociadas a su recién descubierto esta tus internacional.
Principios políticos
Para satisfacer este doble reto, la política exte
rior alemana ha seguido tres líneas operativas bási
cas:
1. Política de continuidad Aunque el fin de la Guerra Fría plantea nuevos
desafíos y ofrece nuevas oportunidades, los objetivos
esenciales de la política exterior alemana han seguido
siendo los mismos . Además, la Alemania unida y
soberana ha sido objeto de especial atención en el exterior y, por ello, los dirigentes alemanes han
intentado permanecer previsibles y evitar los cam
bios bruscos en su política.
2. Cooperación multilateral
Por consiguiente, la asociación y la no
singularización han caracterizado la política exterior
alemana. Este principio no ha llevado a los dirigentes
alemanes a descuidar los que consideran como inte
reses específicamente alemanes, incluso a expensas de ser acusados de ejercer una nueva agresividad alemana (como, por ejemplo, en el caso del recono
cimiento de Croacia y Eslovenia o de la rígida política antiinflacionaria del Bundesbank).
3. Internacionalismo activo
Así pues, la no singularización como máx ima
política no significa ni obediencia ni parroquialismo.
Una Alemania íntegra y libre es demasiado grande para actuar como una Suiza mayor. Incluso a riesgo
de provocar conflictos, puede y debe establecer sus
propias prioridades internacionales y dedica rse a ellas persistentemente. Combinada con una disposi
ción al compromiso, esta postura autoafirmativa
ofrece la mejor ga rantía de ser un actor y socio fiable.
Objetivos políticos
En la aplicación de estos principios operativos
para armonizar las espectativas internacionales con las necesidades internas, la política exterior alemana se ha centrado en cinco objetivos principales:
1. Promover la integración comunitaria Por una combinación de motivos económicos y
políticos, Alemania ha sido tradicionalmente un pa
ladín de la integración de la CE. Actualmente los
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LA N UEVA EUROPA
Estados miembros de la CE absorben el 55% de las exportaciones alemanas, y el mercado común comu
nitario hace posibles economías de escala que mejoran la competitividad de Alemania vis-a-vis de compañías norteamericanas y japonesas.
La pertenencia a la CE también ha sido una de
las mejores formas de convencer a los demás de la
ruptura de Alemania con su reciente pasado chovinista
y facilitar su integración en la comunidad de naciones
occidental. De otra manera, el apoyo occidental y
también soviético a la unificación alemana en 1990
hubiera sido mucho menos entusiasta.
A cambio, la fusión de los dos Estados alemanes
dio impulso a la profundización económica y política
de la CE. Para borrar temores acerca de un potencial
predominio alemán en la Europa de la posguerra fría,
el Gobierno Kohl-Genscher fomentó el proyecto de unión económica y monetaria, así como política, de
Maastricht. Otros que abrigaban estos temores si
guieron adelante para anclar firmemente la reciente
mente soberana Alemania a Occidente y diluir su
poder económico y monetario (Bundesbank).
Todas las principales fuerzas políticas de Ale
mania están también convencidas de que la integra-
"La pertenencia a la
CE ha sido una de las mejores formas de
convencer a los demás de la ruptura de Alemania con su reciente pasado chovinista"
el marco alemán europea.
ción comunitaria es una respuesta necesaria a la fragmentación
eurooriental, tanto para impedir
que se desborde hacia Europa
occidental como para dotar de
una ayuda efectiva a los países
poscomunistas. También en Ale
mania, no obstante, han aumen
tado las críticas contra el Tratado de Maastricht. Aunque la mayo
ría apoya el Tratado, dos terceras
partes son contrarias a abandonar
en favor de una moneda común
Así, al igual que otros países, el Gobierno ale
mán y la proeuropea oposición socialdemócrata deben afrontar la tarea de crear y mantener el apoyo
público suficiente para el proceso de Maastricht. La
principal dificultad para ello parece ser la falta de una visión inspiradora. ¿ Por qué necesitamos una Europa unida a la Maastricht? Como han demostrado los referéndums en Dinamarca y Francia, deberán encontrarse respuestas más convincentes que las dadas en el pasado para vencer las resistencias de segmentos significativos de los públicos europeos.
2. Reforzar la asociación franco-alemana
El tándem franco-alemán ha sido la fuerza di-
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rectriz de la integración europea. Además, Francia es
el socio comercial más importante de Alemania den
tro de la CE. Aunque la relación especial de Alemania con
Francia posee unas raíces mucho más profundas. La
asociación franco-alemana personifica el único logro
de la integración eurooccidental tras la 11 Guerra
Mundial: la reconciliación de Alemania y sus anti
guos enemigos y la creación de una comunidad
pacífica entre ellos en la que los mecanismos no
violentos de resolución de conflictos se han conver
tido en norma indiscutible. Por ello, para Alemania la
estrecha cooperación con Francia es condición sine
qua non para preservar esta comunidad pacífica.
3. Mantener la cohesión transatlántica
Europa y EEUU son simultáneamente socios y competidores. Una integración económica y política
de la CE que permita a una Europa más fuerte hablar
con una sola voz a su antiguo socio mayoritario
podría aumentar la tensión entre ellos. Así, la reac
ción alérgica de la Administración Bush a lo que veía
como intentos por parte de algunos miembros de la CEde minar la OTAN (Organización del Tratado del
Atlántico Norte) en favor de una organización sepa
rada de defensa demostró la reluctancia de Washington a aceptar compartir el poder como el reverso de
una mayor participación europea en la carga presu
puestaria.
Con todo, Europa y EEUU comparten estrechos
vínculos económicos y, como centros industrializados
ricos, tienen una responsabilidad común en el desarrollo global. También tienen raíces culturales comu
nes y comparten la experiencia de más de cuatro
décadas de una asociación de seguridad en la OTAN.
Por lo que respecta al futuro de la OTAN, la
desaparición de la confrontación Este-Oeste ha disminuido en mucho la importancia de la Alianza, pero no la convierte en obsoleta. En primer lugar, la
OTAN continúa siendo el mejor medio para coordinar la política occidental que pretende construir una
seguridad común en Europa a través del desarme y la
reestructuración defensiva de las fuerzas residuales. Segundo, la necesidad de un contrapeso militar vis-a
vis de Rusia no se desvanecerá completamente hasta que las reformas internas hayan creado una sólida confianza sobre sus intenciones pacifistas. Tercero, la OTAN ofrece un marco adecuado tanto para fijar
el poder militar alemán, como para mantener una presencia militar estadounidense en Europa. Al satisfacer estas funciones, la Alianza no sólo sirve a los intereses de sus miembros; a falta de organismos
paneuropeos fiables, la OTAN, como única organi
zación de seguridad que funciona, también puede
ayudar a la estabilización de las democracias
poscomunistas que buscan asociarse tan estrecha
mente como sea posible a las instituciones occidenta
les.
Por todas estas razones, Alemania ha continua
do siendo un ferviente defensor de la cohesión
transatlántica y de una OT A reformada como la
principal institución vinculante entre EEUU y Euro
pa. Al hacerlo, el Gobierno Kohl estaba además
motivado por un sentimiento de gratitud hacia la
Administración Bush por su sólido apoyo a la unifi
cación alemana y por haber elevado a Alemania al
esta tus de socio en e/liderazgo. 4. Estabilizar la Europa poscomunista
Como ya se ha dicho anteriormente, de una
forma o de otra las evoluciones más allá de sus
fronteras orientales afectarán más a Alemania que a
la mayoría de países eurooccidentales. Con todo, el
interés y preocupación alemanes no sólo se basan en
su localización central y su fuerza económica. Como
instigadores de la 11 Guerra Mundial y la consiguien
te subyugación comunista de pueblos no soviéticos,
los alemanes sienten una especial responsabilidad en
el futuro de sus vecinos orientales. Además, como en
el caso de EEUU, la política de Bonn está motivada
también por un sentimiento de gratitud hacia el
liderazgo soviético/ruso por tolerar la caída de los
regímenes comunistas en su antigua esfera de influencia y permitir así la unificación alemana. Además de
todo ello, Alemania tiene un gran interés en conseguir
la completa retirada de las tropas soviéticas del
territorio de la antigua Alemania Oriental no más tarde de 1994.
Por consiguiente, Bonn ha sido el principal proveedor de ayuda occidental a los países ex comu
nistas. El valor total de la ayuda a la Comunidad de
Estados Independientes (CEI) se sitúa actualmente en
139.000 millones de marcos alemanes, de los cuales
Alemania ha donado más de150% (73.300 millones). Sin embargo, el Gobierno alemán ha afirmado en
repetidas ocasiones que sus contribuciones han alcanzado un límite superior. Al mismo tiempo, en Alemania como en todas partes, la renuencia a donar ayuda financiera adicional también ha aumentado
por el temor de que muchos Estados poscomunistas no hayan creado aún las condiciones necesarias para absorberla de manera eficiente.
De hecho, la transferencia de conocimientos empresariales, administrativos y técnicos parece ser
L A N UEVA A LEMANIA y SU PAPEL EXTERNO
al menos igual de importante. La apertura de los
mercados de la CE para productos como alimentos,
textiles y acero respaldaría aún más la transición a
economías de mercado en los Estados poscomunistas.
En este aspecto, la posición de Bonn ha sido muy
favorable pero ha sido incapaz de superar las resis
tencias (especialmente francesas) dentro de la CE a
una reducción significativa y ptonta de las barreras a
la importación.
5. Promover la cooperación paneuropea
Alemania era uno de los principales beneficia
rios de la cooperación paneuropea mientras la CSCE
(Conferencia de Seguridad y Cooperación en Euro
pa) constituyó un elemento básico de la política de
distensión durante la Guerra Fría. La CSCE también
facilitó la transición pacífica desde la confrontación
de bloques a la cooperación, lo que a su vez hizo
posible la unificación alemana.
Con todo, el activo papel de Alemania en pro
mover la extensión de la autoridad de la CSCE para
establecer y reforzar reglas de comportamiento
interestatal e intraestatal tiene otros motivos también. Tras la Il Guerra Mundial, Alemania Occiden
tal fue integrada en estructuras multilaterales como
la OTAN y la CE con el objetivo de restringir su
independencia nacional. Como resultado, la política
exterior alemana desarrolló una fuerte actitud
internacionalista y civil, es decir, un énfasis en los enfoques no militares y multilaterales en la regula
ción de conflictos. Aunque el fin de la Guerra Fría
aflojó algunos de los constreñimientos externos del campo de maniobra de Alemania, la política de Bonn
respecto de la CSCE demuestra que esta experiencia continúa determinando la política exterior de Bonn.
Estos cinco objetivos políticos principales tie
nen un común denominador que podría calificarse como el metaobjetivo de la política exterior alemana.
En diferentes grados, todos están pensados para
disipar los persistentes temores sobre el rumbo futu
ro del gigante sin cadenas en el centro de Europa. Aunque alguna vez el Gobierno Kohl hizo ostenta
ción de una mayor sensibilidad hacia esos temores,
por encima de todo su política de integración comunitaria acelerada y firme compromiso con una estrecha cooperación franco-germana, estaba muy moti
vada por este metaobjetivo. La preocupación de Alemania por estos cinco
objetivos básicos y un metaobjetivo limita inevitablemente su disposición y su capacidad para afrontar problemas como estrechar la brecha entre el norte rico y el sur pobre o revocar la degradación
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LA N UEVA EUROPA
medioambiental. En el último frente, el Gobierno
jugó un papel activo y relativamente progresista en la
Cumbre de la Tierra de Río en junio de 1992, como
lo ha hecho desde hace años dentro de la CE, mos
trando una elevada concienciación del pueblo ale
mán sobre los efectos perjudiciales de la forma de
vida y modo de producción del mundo desarrollado
sobre el medio ambiente. Con todo, el Gobierno aún
tiene que demostrar un esfuerzo más enérgico para
alcanzar objetivos tan ambiciosos como una reduc
ción de125% de las emisiones de dióxido de carbono
antes del año 2005.
Existe un consenso interpartidista sobre las
citadas directrices y objetivos de la política exterior
alemana. El único tema en que el desacuerdo es
grande se refiere al papel militar internacional de la
Alemania unida más allá de la defensa del país y la
Alianza Atlántica. Hay controversia dentro de la
oposición socialdemócrata sobre su postura de sólo
cascos azules, pero incluso los partidarios de la par
ticipación alemana en operaciones de combate quieren
limitarla a operaciones bajo mando y control de la
ONU. El socio liberal de la coalición gubernamental
el Partido Democrático Liberal (FDP) también per
mitiría compromisos similares al de la Guerra del
Golfo, es decir, el despliegue de fuerzas armadas no
bajo el mando sino con la autorización de la ONU.
Aunque también señalando que el Bundeswehr
(Ejército Federal de Alemania) siempre debería ac
tuar como parte de una coalición multilateral, los
conservadores piden aún más libertad y rechazan
cualquier vínculo condicional con el mando o auto
rización de la ONU. Además, las encuestas de opi
nión reflejan que la mayoría de los alemanes aún
rechazan un compromiso alemán en actividades que
vayan más allá del mantenimiento de la paz. A la luz
de esto, la superación del desacuerdo interpartidista
será a la vez difícil y necesario ya que será política-
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mente imposible poner en peligro las vidas de los
soldados alemanes sin un consenso interpartidista y
público.
La cuestión del futuro papel militar de Alema
nia también refleja los conflictos potenciales entre
sus objetivos de política exterior. Así, en mayo de
1992 el canciller Kohl y el presidente Mitterrand
acordaron el establecimiento de una fuerza militar
conjunta (llamada Euro-Corps) para dotar a una
futura Unión Europea con la capacidad de una acción
militar independiente. El proyecto, lanzado por los
franceses, puso a Alemania en una posición difícil
frente a Washington, que lo interpretó como un
intento francés de minar la OTAN. De forma similar,
incluso a riesgo de levantar críticas estadounidenses,
Bonn ha dudado en ejercer fuertes presiones sobre
París para que abra el camino a un acuerdo del GATT
(Acuerdo General de Aranceles y Comercio). Y la
profundización de la CE puede ser contraria al objetivo
de estabilizar los Estados poscomunistas ya que
podría generar más obstáculos a su adhesión a la CE
y absorber recursos adicionales para objetivos internos
(como el Fondo de Cohesión).
Unos recursos e influencia limitados, así como
las expectativas internacionales y las idiosincrasias
descritas más arriba, convierten estos conflictos en
inevitables. Además, como tantos otros Estados, la
nueva Alemania unida aún está buscando sulugaren
el mundo de la posguerra fría. Trabada por su divi
sión, vulnerabilidad y los límites a su soberanía,
Alemanía solía ser calificada de gigante económico
y enano político. Esos a veces fastidiosos pero nor
malmente agradables tiempos se han acabado. Ale
mania no puede sino jugar un mayor papel en la arena
internacional. Dado su pasado y su poder, sin em
bargo, Alemania tiene todavía un largo y difícil
camino que recorrer hasta que los demás lo conside
ren un Estado normal.
