“EXPERIENCIA INTERNACIONAL EN LA RESOLUCIÓN DE CRISIS …montalvo/cursos/global_ne/villar.pdf · 2009-10-21 · sistema financiero ante el crecimiento explosivo del volumen de

“EXPERIENCIA INTERNACIONAL ENLA RESOLUCIÓN DE CRISIS BANCARIAS”

Rafael del VillarDaniel Backal

Juan P. Treviño

Diciembre, 1997

RESUMEN

En el presente documento se describen y analizan 25 experiencias de crisisbancarias incluyendo la experiencia de México. Se presenta una visióncompleta de las crisis, sus orígenes, las medidas de emergencia que lasautoridades adoptan al estallar la crisis y las políticas que se instrumentanpara evitar su recurrencia.

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INDICE

I.- INTRODUCCIÓN................................................................................................... 3

II.- ALGUNAS HIPÓTESIS SOBRE LOS ORÍGENES DE LAS CRISIS FINANCIERAS............. 5

a) Choques Externos......................................................................................... 6

b) Programas de Estabilización.......................................................................... 7

c) Desregulación del Sector Financiero y Apertura de la Cuenta de Capitales... 8

d) El Seguro sobre Depósitos............................................................................10

e) La Inestabilidad y las Fallas de los Mercados Financieros..............................11

III.- MEDIDAS INICIALES ADOPTADAS UNA VEZ ESTALLADA LA CRISIS BANCARIA...13

IV.- MEDIDAS DE SANEAMIENTO.............................................................................16

a) Intervenciones, Fusiones y Liquidaciones.......................................................17

b) Programas de Compra de Cartera..................................................................19

c) Esquemas de Venta de Cartera.......................................................................19

d) Recapitalización de los Seguros de Depósitos.................................................22

V.- FORTALECIMIENTO DEL MARCO REGULATORIO.................................................23

VI.- REFORMAS EN MATERIA DE SUPERVISIÓN.........................................................25

VII.- EL PAPEL DEL BANCO CENTRAL......................................................................27

VIII.- CONCLUSIONES ............................................................................................29

Lecciones de las Crisis Bancarias...................................................................30

BIBLIOGRAFÍA.........................................................................................................32

ANEXO 1.- Diagramas de Crisis Financieras de Brasil, Estados Unidos

y Filipinas .............................................................................................38

ANEXO 2.- Cuadros de 24 Crisis Financieras en 22 Países ......................................42

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I.- INTRODUCCIÓN

Desde los años setentas y hasta la fecha muchos países han experimentado crisis bancarias.Estos fenómenos, que han sido ocasionados por un conjunto de factores macro ymicroeconómicos, tanto internos como externos, se han dado tanto en países desarrolladoscomo en países en vías de desarrollo. Las crisis bancarias han demostrado la fragilidad delsistema financiero ante el crecimiento explosivo del volumen de transacciones financieras y lacreciente complejidad de los instrumentos financieros. La integración de los mercados decapitales y el crecimiento en el volumen de transacciones han hecho que las institucionesfinancieras sean más interdependientes, acentuándose así el riesgo sistémico y el riesgo decontagio. (El riesgo sistémico se refiere a que el sistema de pagos en conjunto corre peligro de colapso debidoal efecto en cascada que se genera por la incapacidad de uno o varios bancos de cumplir con sus obligacionesinterbancarias. El riesgo de contagio se refiere a los efectos que pudieran tener las crisis bancarias de otrospaíses sobre el sistema financiero nacional.) Por otra parte, la creciente complejidad de losinstrumentos financieros dificulta el control de riesgos por parte de las instituciones y de lossupervisores. Estos últimos muchas veces se ven abrumados por los cambios que afectan alsistema financiero y no son capaces de frenar la exposición al riesgo de los bancos.

Las crisis bancarias pueden tener efectos negativos significativos en el desempeño del sectorreal de la economía. Impiden el buen funcionamiento de los mercados financieros y enparticular repercuten sobre los precios de acciones y bienes raíces, lo que afecta las decisionesde inversión y ahorro de los agentes. Además, las crisis bancarias agravan el problema deinformación asimétrica que enfrentan los participantes en los mercados financieros, a la vezque aumentan el riesgo percibido por los depositantes. Esto se debe a una mayor volatilidadde los mercados en los meses inmediatos anteriores y posteriores al estallido de las crisis. Eneste periodo, los problemas de información asimétrica se recrudecen porque los bancosgeneralmente no cuentan con niveles de capitalización adecuados, lo cual reduce su solidez.

Durante las crisis financieras, los bancos no cumplen adecuadamente con las funciones deoperar como agentes de los depositantes, separando a los deudores buenos de los malos y devigilar adecuadamente el cumplimiento de las obligaciones de los deudores. Al no tener capitalpropio que arriesgar, los banqueros dejan de canalizar los fondos de manera eficiente hacia lasoportunidades de inversión más productivas. Su incentivo es arriesgar los recursos de losdepositantes para recuperar sus inversiones, ya que sus pérdidas son limitadas. Para protegersede esta situación, los prestamistas tienden a retirar sus depósitos para invertir en activos queconsideran libres de riesgo, aunque éstos no sean productivos.

En este estudio se presentan 24 experiencias de crisis bancarias ocurridas en 22 países durantelos últimos 20 años. Se expone una visión global de las crisis bancarias, que abarca desde susorígenes hasta su resolución por parte de las autoridades. El describir las experiencias de otrospaíses es útil para sostener una discusión más informada sobre la forma y medidas paraenfrentar crisis bancarias y, de ser posible, evitar su recurrencia. El objetivo del estudio escomparar las crisis de los distintos países a partir de la elaboración de una base de informaciónuniforme para cada experiencia analizada. Ciertamente, este análisis no es completo ya que noconsidera un gran número de crisis financieras que han ocurrido en los últimos 20 años. Noobstante ello, se trató de incluir un número representativo de experiencias.

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Dado que las crisis bancarias son fenómenos complejos en los que intervienen un grannúmero de variables, en este documento se ha buscado separar su descripción en tres etapas.En la primera se estudian sus orígenes, en la segunda se exponen las medidas que lasautoridades toman inicialmente al estallar la crisis y en la tercera se presentan los mecanismosde resolución de las mismas. El Diagrama 1 ilustra de manera general las características ovariables principales que corresponden a cada una de estas etapas, las cuales se describen condetalle en el documento.

El estudio se divide en las siguientes secciones. En la segunda sección se hace una descripciónde los orígenes de las crisis haciendo énfasis en: (i) la importancia de los choques externos; (ii)la implementación de programas de estabilización, y; (iii) la desregulación financiera y laapertura de la cuenta de capitales. Se investigan las razones por las que dichos factores puedenconducir a una fragilidad creciente del sistema financiero y en última instancia al estallido de lascrisis. Una vez que la crisis estalla, las autoridades toman una serie de medidas iniciales, comoel otorgar créditos de corto plazo y relajar temporalmente los requerimientos mínimos decapital con el objeto de mantener funcionando el sistema de pagos y de contener el riesgosistémico, además de llevar a cabo ajustes a la política macroeconómica. Las medidas inicialesse describen en la tercera sección. En las siguientes tres secciones se describen losmecanismos de resolución de las crisis; lo que ocurre una vez que las autoridades reconocen yenfrentan la gravedad de las mismas. Estas medidas están enfocadas a resolver el problema defondo: la insolvencia de las instituciones financieras. En esta etapa, las autoridadesimplementan diversas medidas de saneamiento y generalmente revisan el marco regulatorio yfortalecen a la entidad supervisora. En la séptima sección se describe el papel del BancoCentral durante las crisis bancarias y en la última sección se presentan las conclusiones.

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Diagrama 1Una Crisis Bancaria Típica

(En el Anexo 1 se presenta los diagramas que ilustran las crisis bancarias de Brasil, Estados Unidos y

Filipinas.)

t-1

SituaciónExterna

Favorable: tasasde interés

internacionalesbajas, mejorasen los términosde intercambio

DesregulaciónFinanciera y

Apertura de laCuenta de

Capital

Fuertes Entradasde Capital

SobrendeudamientoPúblico y Privado

Deterioro dela Cartera

tGestación de la Crisis

RecesiónEconómica

CrisisBancaria

t+2t+1Medidas Iniciales

Créditos deEmergencia aInstitucionesFinancieras

Resoluciónde la Crisis

Inyecciones deCapital o Compra de

Acciones

Fusión o Liquidaciónde Bancos

Programas deCompra de Cartera:

se establecenagencias para

comprar, administrar,y vender la cartera

vencida

Revisión del MarcoRegulatorio y

Fortalecimiento de laEntidad Supervisora

Mala SupervisiónBancaria

Malas PrácticasBancarias,

IntermediaciónIneficiente de

Recursos

Relajamiento delos

Requerimientosde Capitalización

y Contables

Intervención deAlgunos Bancos

en Problemas

Diagrama de una Crisis Bancaria Típica

Programas deEstabilización

ChoquesExternos o

InternosDesfavorables

Efectos de“Contagio”

Externo

ProgramasMacroeconómicos

de Ajuste

II.- ALGUNAS HIPÓTESIS SOBRE LOS ORÍGENES DE LAS CRISIS FINANCIERAS

En este apartado se presentan algunas hipótesis que consideramos son las más relevantes paraexplicar el origen de las crisis bancarias. Con base en las experiencias analizadas se puedeafirmar que las crisis bancarias no son consecuencia de un fenómeno especifico, sino quetienen su origen en distintos factores que ocurren en forma simultánea y se retroalimentanpara gestar la crisis. Entre estos factores destacan los choques externos e internos, laimplementación de programas de estabilización, la desregulación financiera y la apertura de lacuenta de capitales. Por otra parte, se exponen los motivos por los que dichos factoresconducen a una fragilidad creciente del sistema financiero y en última instancia al estallido delas crisis.

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a) Choques Externos

En diversos casos las crisis bancarias tienen su origen en cambios bruscos en los términos deintercambio y en las tasas de interés internacionales. Las crisis se gestan durante el periodo enque el país enfrenta un choque positivo en los términos de intercambio y en las tasas deinterés internacionales o bien en sus condiciones internas. Este entorno genera expectativasexcesivamente favorables sobre la economía, que inducen una fuerte entrada de capitales y unarápida expansión del crédito interno. El auge económico que resulta de ello es financiadofácilmente mediante el endeudamiento con el exterior, ya que el país cuenta con un amplioacceso al mercado internacional de capitales. Generalmente, una parte importante de estosrecursos se destina al consumo y a la compra de ciertos activos como son las acciones y losbienes raíces, lo que eleva su precio. El aumento en el precio de estos activos es tal que enocasiones surgen burbujas especulativas que a su vez alimentan la demanda de crédito, ya queestos activos sirven como garantía para la obtención de nuevos créditos. Ante esta situación,el sistema financiero se vuelve vulnerable a posibles movimientos adversos en los términos deintercambio y en las tasas de interés internacionales. Por ello, cuando el entorno internacionalse deteriora, la situación interna se revierte: (i) se observan fugas de capitales, (ii) se presiona eltipo de cambio, (iii) las tasas de interés internas aumentan incluso más que proporcionalmenteque las internacionales y iv) se rompe la burbuja especulativa. La reducción en el valor de lasgarantías bancarias, aunada a las altas tasas de interés internas, tiene como consecuencia unacaída en la actividad económica que afecta la capacidad de pago de la deuda por parte deempresas y personas físicas, por lo que aumenta fuertemente la cartera vencida de los bancos yse reduce o incluso se elimina su capital, estallando así la crisis bancaria.

Las crisis a principios de los ochentas de los países en vías de desarrollo (tal es el caso de Chiley México) están asociadas a la evolución de las tasas de interés internacionales y de los preciosinternacionales del petróleo y otras mercancías. (Ver cuadros de Argentina (1980-1982), Chile (1981-1983), México

(1982-1988), Filipinas (1981-1987), Malasia (1985-88) en el Anexo 2.) Durante los setentas, los países desarrolladossiguieron políticas macroeconómicas expansivas en un entorno económico recesivo. Loanterior se reflejó en tasas de interés reales muy bajas o incluso negativas a finales de lossetentas que, junto con un exceso de liquidez en los mercados internacionales de capitales,permitió a países en vías de desarrollo contar con una amplia oferta de fondos a bajo costoque fueron intermediados por el sistema bancario, el cual experimentó un fuerte crecimiento.(En México (1982-1988), las bajas tasas de interés internacionales a finales de los setentas y el alto precio del petróleo propiciaron un fuerte

endeudamiento externo público y privado intermediado por los bancos.) Esta situación se revirtió drásticamente aprincipios de los ochentas al establecerse una política monetaria restrictiva en los paísesdesarrollados, particularmente en Estados Unidos, con el fin de combatir la inflación. Elaumento en las tasas de interés internacionales conllevó una fuerte reducción del crédito a lospaíses endeudados. La salud financiera de los bancos, muchos de los cuales habían contratadomontos importantes de créditos en moneda extranjera, se complicó aún más con losmovimientos a la baja en los precios internacionales de las principales mercancías deexportación de dichos países. Asimismo, las devaluaciones que experimentaron estos países,ocasionadas en parte por estos choques externos adversos, elevaron bruscamente los pasivosdenominados en moneda extranjera de los bancos y acentuaron la recesión económica. Cabeseñalar que, ante la incapacidad de dichos bancos de servir su deuda externa, los bancosextranjeros demandaron el pago anticipado de la misma.

Otro tipo de choque externo desfavorable es el que experimentaron los países del antiguobloque socialista a finales de los ochentas a raíz de la caída del mercado de la ex−Unión

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Soviética. La repentina y fuerte caída del mercado tradicional de exportaciones de losprincipales socios comerciales de la ex−Unión Soviética contribuyó a la generación de crisisbancarias en estos países.1

Un choque externo adicional es el contagio entre mercados financieros de diferentes países.Movimientos bruscos en los mercados financieros de un país pueden desestabilizar losmercados financieros de otros países. Esto se debe a que la crisis en un país hace que losinversionistas se retiren de aquéllos que se considera atraviesan por una situación similar.Existen diversas experiencias al respecto. Tal es el caso de la caída de la bolsa de valores deEstados Unidos en octubre de 1987 que ocasionó una caída incluso mayor de la bolsa devalores en México, la inestabilidad cambiaria en Europa a finales de 1992,2 el conocido “efectotequila” en 1995,3 las recientes dificultades cambiarias de los países del sudeste asiático (“elefecto dragón”) y el “efecto samba” que pudiera hacer que una pérdida de confianza de losinversionistas en la economía brasileña afecte a otros países latinoamericanos.

b) Programas de Estabilización

La implementación de programas de estabilización poco creíbles es otro factor que puede darorigen a crisis bancarias. Aunque estos programas se traducen en una mejora inicial en lasexpectativas de los agentes y en una mayor actividad económica, no logran reducirsuficientemente las tasas de interés internas, por lo que se mantiene un diferencial con elexterior ajustado por riesgo de devaluación relativamente elevado que incentiva las entradas decapitales y el endeudamiento externo de los bancos. En un inicio, las entradas de capitalespermiten financiar fácilmente el déficit de la cuenta corriente. Sin embargo, el aumento en elgasto privado que en ocasiones llega a ser muy pronunciado y las políticas macroeconómicasque por lo general son procíclicas, hacen que el déficit en cuenta corriente crezca rápidamente.El aumento en el gasto agregado se debe en parte a la caída en las tasas de interés internas, a lamayor disponibilidad de crédito del exterior y a la mejora en las expectativas sobre laevolución de la economía.

Otro factor que puede explicar el aumento en el consumo es que, si el programa deestabilización no es creíble, los agentes sustituyen consumo futuro por consumo presente. Laexpectativa de abandono del programa tiene el efecto de reducir la tasa de interés realesperada, dado que implica una mayor inflación futura. La menor tasa de interés real abaratael consumo presente (y encarece el consumo futuro). Por ello, un programa de estabilizaciónno creíble induce un aumento en el gasto, una caída en la tasa de ahorro y un mayor déficit encuenta corriente.

Cuando las expectativas se revierten y el déficit de la cuenta corriente se hace difícil definanciar, se generan fuertes presiones sobre el tipo de cambio y la tasa de interés internaaumenta de manera brusca. Dicho aumento provoca una caída en la actividad económica quese magnifica cuando el tipo de cambio se devalúa. La devaluación aumenta la severidad de lacrisis bancaria no sólo porque generalmente viene acompañada de una contracción de laactividad económica, sino porque los bancos, al haber acumulado una mayor proporción desus pasivos con el exterior, sufren pérdidas adicionales por el aumento en el valor de los 1 Ver cuadros de Finlandia (1991), Hungría (1990-1993), Países Bálticos (principios de 1990´s) y Polonia (1991-1992),2 Aún cuando la crisis bancaria en Suecia estalló a principios de 1991, el aumento en las tasas de interés con la crisis cambiaria dificultó másla situación de los bancos.3 Ver Argentina (1995) y Brasil (1995).

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mismos y enfrentan problemas para refinanciar dichos pasivos. De las experiencias analizadasse observa que la implementación de programas de estabilización ha contribuido al estallido delas crisis bancarias en algunos países.4

c) Desregulación del Sector Financiero y Apertura de la Cuenta de Capitales

Las crisis bancarias también pueden tener su origen en programas de cambio estructural delsector financiero. En los últimos veinte años, la mayoría de los países han llevado a caboreformas tendientes a desregular el sector financiero. Una de las principales medidas dedesregulación del sector financiero es la eliminación de techos y controles a las tasas de interéscon el fin de promover una intermediación financiera más eficiente. Sin embargo, muchasveces no existen las condiciones para garantizar que ello ocurra.

Por lo general, la desregulación de las tasas de interés y la apertura de la cuenta de capitaleshan permitido una canalización más eficiente del ahorro hacia actividades productivas y hacontribuido al desarrollo económico. No obstante ello, estas medidas han propiciado enocasiones una reducción en el ahorro interno privado, así como el crecimiento acelerado peroineficiente del sector financiero, que se traduce en mayor crédito bancario al sector privado.Además, la desregulación permite a los bancos incursionar en nuevos mercados, lo quegeneralmente se refleja en carteras de crédito más riesgosas.5 Por otra parte, la eliminación delas restricciones a la entrada de capitales permite a los bancos nacionales ofrecer créditos enmoneda extranjera a tasas de interés relativamente bajas, lo que facilita el endeudamiento delos agentes económicos con el exterior. La mayor facilidad para obtener créditos a un costoque los agentes perciben como bajo ha contribuido, en los países analizados, a generar unmayor consumo y un mayor endeudamiento externo de los bancos.6

Por otra parte, en diversos países el marco regulatorio resultaba inadecuado e insuficiente, yaque los requisitos de capitalización resultaban ser insuficientes dado el alto nivel de riesgo delos bancos. Además, no se impedía ni se sancionaba algunas actividades grises por parte de losbancos, lo que también ocasionaba que las crisis tuvieran un mayor costo.7 Por otra parte,muchas veces no existía regulación en materia de control de riesgos y las auditorías internas delos bancos eran deficientes, por lo que no había una vigilancia adecuada de la evolución de sucartera. Un ejemplo muy claro es el de Tailandia antes de 1979. En ese país, la ley no regulabalos autopréstamos a los accionistas y a los directores de los bancos. En consecuencia, lacartera de créditos estuvo altamente concentrada en pocas compañías dueñas de los bancos orelacionadas con éstos y ante la insuficiencia de mecanismos de control y dados losprocedimientos operativos inadecuados, se llevaron a cabo operaciones irregulares y fraudes.8

4 Para el caso de Latinoamérica destacan las experiencias de Venezuela y Brasil, mientras que para el caso de los países de Europa del Estedestacan Hungría y Polonia. En Hungría, a raíz de la fuerte contracción del gasto público a finales de los ochentas para estabilizar la inflacióny de la política monetaria relativamente restrictiva a principios de los noventas, aumentaron las tasas de interés internas, por lo que hubo unafuerte entrada de capitales. Como consecuencia de ello, en 1992 hubo un fuerte crecimiento crediticio que deterioró la calidad de la cartera delos bancos. En Polonia se adoptó el Programa de Transformación Económica en enero de 1990 que incluyó la eliminación de controles deprecios y la apertura comercial. Esta política se tradujo en fuertes problemas financieros para las empresas paraestatales y en consecuenciapara los bancos.5 Ver los cuadros de México (1994), Hungría, Tailandia, Suecia y España.6 Este fenómeno se observa en muchos casos, particularmente ver los cuadros de México (1982-1988), Finlandia y de Tailandia.7 La existencia de un marco regulatorio incompleto se observa prácticamente en todos los casos. No obstante, sus efectos fueron han sidonotorios en Estados Unidos, Argentina (1980-1982), Venezuela y Tailandia.8 Otros países que tuvieron una situación similar fueron: Japón, en donde la liberalización y la expansión crediticia condujo a que los bancostuvieran carteras más riesgosas, ya que el crédito se canalizaba a la compra de acciones y al sector de bienes raíces; Filipinas, donde el BancoCentral disminuyó los requerimientos mínimos de capital; Ghana, ya que existía una fuerte concentración crediticia, niveles de reservasinadecuados, falta de limites a créditos y falta de estándares de provisionamiento; y los países Bálticos, quienes también tuvieron problemasimportantes en el marco regulatorio y en la supervisión.

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En este entorno se observa que las autoridades generalmente son incapaces de contrarrestar lacreciente vulnerabilidad del sector financiero. No se sancionaron y corrigieronoportunamente prácticas como la concentración crediticia y la excesiva toma de riesgos.9 Enmuchos casos, los bancos incurrieron en una mala administración de su cartera y otorgaronpréstamos a empresas del mismo grupo industrial. Por ejemplo, en Venezuela la malaadministración bancaria y la excesiva concentración crediticia, ante una supervisióninadecuada, generaron carteras excesivamente riesgosas. Una gran proporción de los recursosfue canalizada a empresas asociadas con los propios bancos. Además, la existencia deprácticas contables que dificultaban la evaluación por parte de terceros de la salud de losbancos se acentuó en los meses anteriores a que la crisis estallara. En España, algunos bancospropiedad de conglomerados industriales propiciaron la concentración de créditos hacia lasindustrias de los propios grupos por encima de los niveles permitidos sin que las autoridadestomaran las medidas necesarias.

La falta de capital humano y de experiencia no sólo de los reguladores, sino también de losadministradores de los bancos para operar en el nuevo entorno desregulado, tambiénconstituyó un factor importante para aumentar la vulnerabilidad del sistema financiero.10 Si aesta situación se agrega la inexistencia de información del historial crediticio de los agentes, noes de sorprender que los bancos hayan equivocado sus decisiones de crédito.11

Las crisis bancarias también han sido propiciadas por la posibilidad de que los nuevos dueñosde los bancos, que surgen del proceso de privatización, lleven a cabo operaciones altamenteriesgosas e inclusive fraudulentas; tal fue el caso de México (1994). En los casos de los paísesdel antiguo bloque socialista, la privatización bancaria fue acompañada de una reducción de losmercados tradicionales de la antigua banca del estado, además de que los nuevos bancosprivatizados no se adaptaron adecuadamente al nuevo entorno de mercado. Además, seprivatizaron bancos que ya arrastraban fuertes problemas de cartera vencida, de bajacapitalización y de créditos a empresas relacionadas con los propios bancos.12

La desregulación financiera, cuando es acompañada de un marco regulatorio inadecuado einsuficientemente desarrollado y una supervisión débil, contribuye al deterioro de los activosbancarios y a la existencia de las crisis bancarias. La desregulación permite un excesivoendeudamiento externo y un deterioro acelerado de la cartera de los bancos. Por lo tanto, esesencial que al dar mayores libertades a los bancos, las autoridades refuercen los controles y lasupervisión para evitar una toma excesiva de riesgos por parte de éstos.

9 Los productos derivados pueden ser un nuevo vehículo para evadir normas y disposiciones prudenciales. Ver el estudio de Garber y Lall(1996) sobre el comportamiento de las operaciones bancarias en productos derivados previo a la crisis de México en 1994.10 Por ejemplo, en Estonia proliferaron bancos comerciales sin experiencia, sin el capital requerido y sin conocimientos técnicos suficientes.En Hungría y Polonia, recientemente las autoridades han hecho un esfuerzo para atraer inversión extranjera al sector bancario con el fin desuplir las carencias en capital humano y de tecnología (ver cuadros correspondientes).11 En México (1994), la inexperiencia de los nuevos banqueros y la inexistencia de información crediticia sobre los agentes propiciaron quelos bancos tomarán decisiones equivocadas sobre el otorgamiento de créditos. En Argentina (1995), se considera que la inexistencia desociedades de información crediticia hasta 1996 dificultó a los bancos la adecuada selección de sujetos de crédito. El aumento en el monto dela cartera vencida de 1991 a 1994 se atribuye en parte a la inexistencia de esta información. Una situación similar ocurrió también en España,en los Países Bálticos, Hungría y Polonia.12 En México, la privatización empezó en 1991, en Hungría en 1987, en Polonia en 1989 y en los Países Bálticos en 1991. En los cuadrosanexos se describe la problemática de los nuevos bancos en estos países.

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d) El Seguro sobre Depósitos

Es importante resaltar que la desregulación financiera generalmente ocurre en un entornodonde existe una garantía gubernamental implícita o explícita de protección a los depósitosbancarios, la cual induce a bancos subcapitalizados a atraer depósitos y a destinar dichosrecursos a actividades excesivamente riesgosas y poco productivas.13 En el caso de bancos conescaso o nulo capital propio, la garantía gubernamental subsidia la toma de riesgos. El bancose lleva todas las ganancias si el proyecto resulta redituable, mientras que el fisco absorbe laspérdidas en caso contrario. En los casos en que el seguro de depósitos es explícito, las primasque los bancos pagan al seguro no reflejan debidamente los riesgos que éste cubre, por lo queel subsidio al financiamiento de actividades riesgosas no se elimina. Además, este tipo degarantía reduce el incentivo de los depositantes a evaluar y vigilar directamente la saludfinanciera de los bancos. Por ello, independientemente de su nivel de capitalización, el bancoque ofrece la mayor tasa de interés es el que más depositantes atrae. Así, la garantía dedepósito proporciona a los bancos, en un entorno de bancos subcapitalizados, no sólo losincentivos sino también los recursos para arriesgar sus inversiones. En este contexto, estagarantía constituye un factor importante que distorsiona gravemente las decisiones de losbancos, genera ineficiencias y aumenta el costo de las crisis bancarias.14

Un caso diferente es el de Estados Unidos, ya que en ese país la creciente debilidad de lasinstituciones financieras previa a la crisis tuvo su origen en una regulación excesiva. El sistemafinanciero de ese país venía operando, desde los años treintas, en un entorno regulatorio contraslape de funciones entre reguladores. La regulación de los bancos y de las instituciones deahorro (S&Ls) correspondía tanto a autoridades federales como a autoridades estatales.Además, la regulación ha estado segmentada por funciones y geográficamente. Esta situaciónlimitó la capacidad de las instituciones financieras para diversificar riesgos en un entornodonde el avance tecnológico facilitó la aparición de intermediarios financieros no bancariossujetos a una menor regulación que los bancos y por lo tanto, con ventajas competitivas sobreellos. El aumento sin precedentes en las tasas de interés a principios de los ochentas provocóque las S&Ls se volvieran insolventes de la noche a la mañana, ya que tenían como activoshipotecas a plazos largos y a tasas fijas.

e) La Inestabilidad y las Fallas de los Mercados Financieros

La inestabilidad de los mercados financieros también ha sido un factor importante que hacontribuido a la ocurrencia de crisis bancarias. La volatilidad de los precios de los activosfinancieros ha generado crisis bancarias en aquellos casos en que los bancos se encuentranexcesivamente expuestos a cambios en los precios de dichos activos. En buena parte de loscasos analizados se observa que cambios bruscos en los precios de ciertos activos como son eltipo de cambio, el precio de los bienes raíces y el precio de las acciones tienen una fuerteincidencia sobre la salud de los bancos. El impacto adverso de una baja en el precio de estosactivos es directo e indirecto. Es directo cuando el banco comercial: (i) tiene una posicióncorta en moneda extranjera, es decir, sus pasivos contratados en moneda extranjera excedensus activos en dicha moneda; (ii) tiene una fracción importante de sus activos en acciones o encréditos garantizados por ellas, y; (iii) concentra créditos en el sector de bienes raíces. Es

13 Por ejemplo, en Argentina (1980-1982) existía un seguro de depósitos explícito que generó incentivos perversos a los bancos (ver cuadrocorrespondiente). Otros seguros son el Fogade de Venezuela, el Fobaproa de México, el FPA de Filipinas y el Corfo de Chile.14 En la mayoría de las experiencias analizadas, aún cuando no existía un seguro de depósitos explícito, los depositantes fueron rescatados.

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indirecto cuando la inestabilidad cambiaria se traduce en mayores tasas de interés y en unamenor actividad económica, lo que deteriora los balances de los bancos. Además, elrompimiento de las burbujas especulativas en acciones y bienes raíces no sólo disminuye laconfianza de los agentes en los mercados financieros, sino que además disminuye el valor delas garantías sobre los créditos otorgados por los bancos.

La vulnerabilidad de los bancos a movimientos en el tipo de cambio es mayor en regímenes detipo de cambio fijo o predeterminado, toda vez que estos regímenes pueden ser máspropensos a ataques especulativos que generen movimientos menos frecuentes pero másbruscos del tipo de cambio. Sin embargo, cabe destacar que la volatilidad observada enregímenes de tipo de cambio flotante en los últimos veinte años también ha sido elevada,incluso entre los países industrializados. Por ejemplo, las fluctuaciones entre el valor del dólarestadounidense, el yen japonés y el marco alemán han sido superiores al 50%. No obstanteello, estas fluctuaciones no parecen haber sido por sí mismas detonadores de crisis bancariasen dichos países, quizás porque los bancos se pudieron proteger de las mismas cubriendo susposiciones y porque probablemente las fluctuaciones en el tipo de cambio no tuvieron unimpacto tan importante sobre la actividad económica, como lo habría tenido una crisiscambiaria en el contexto de un régimen de tipo de cambio predeterminado.

Con frecuencia se observa que el estallido de las crisis bancarias se asocia al rompimiento deburbujas especulativas en el mercado accionario y de bienes raíces.15 El sistema financieroalimenta la burbuja al canalizar montos importantes de recursos hacia dichos mercados, cuyosactivos a su vez sirven de garantía para nuevos préstamos. La burbuja especulativa elevaartificialmente la demanda de crédito de la economía, lo cual tiende a aumentar la tasa deinterés interna y a reducir la disponibilidad de financiamiento de actividades más productivas.Para evitar las crisis bancarias es fundamental reconocer que aumentos bruscos en el precio delos activos no justificados en los fundamentos de la economía, tienden a hacer más vulnerableal sistema financiero. Al romperse la burbuja, cae el valor de las garantías bancarias y sereduce el incentivo de pago de los deudores, especialmente si el valor de dichas garantías caepor debajo del valor de la deuda. En estas circunstancias, al deudor no le conviene pagar sudeuda.16 Ante el deterioro del valor de las garantías, la cartera vencida de los bancos aumentarápidamente.

III.- MEDIDAS INICIALES ADOPTADAS UNA VEZ ESTALLADA LA CRISIS BANCARIA

Con base en las experiencias analizadas, es posible identificar dos tipos de medidas adoptadaspor las autoridades al estallar la crisis. El primer tipo de medidas es el de otorgar créditos deemergencia en moneda nacional o extranjera a las instituciones financieras en problemas,

15 En Argentina y Chile surgieron burbujas especulativas a finales de los setentas. El índice de la bolsa de valores en Argentina aumentó en500% de 1977 a 1980 (en dólares). En Suecia y Finlandia, las burbujas especulativas también fueron el factor determinante de las crisis. EnSuecia, el precio de las acciones aumentó en términos nominales en 140% de 1985 a 1989, mientras que el precio de los bienes raícesaumentó en aproximadamente 80% en ese mismo período. En 1989 se rompió la burbuja especulativa y para 1993, el precio de laspropiedades comerciales había caído en un 70%. En Japón, la burbuja especulativa se rompió en 1989 y generó una caída en el consumo y lainversión privados, y un deterioro continuo de la calidad de los activos del sistema desde 1985 que se agudizó en 1989. La cartera vencida delos bancos aumentó considerablemente como consecuencia de la caída en los precios de los activos, ya que los créditos al sector bienes raícespasaron de 9.9% de los créditos totales de los bancos comerciales en 1980 a 26.8% en 1989. En Malasia, la mayoría de los créditos secanalizaron hacia el sector de bienes raíces, donde se observó una burbuja especulativa. Para finales de 1986, el 55% del total de los créditosnuevos estaba destinado a dicho sector.16 El contrato de deuda otorga implícitamente la opción de no pago al deudor. Este último gana ejerciendo la opción cuando el valor de lasgarantías es menor que el valor de su deuda. A este respecto ver el estudio sobre México de Guerra (1997).

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generalmente a través del Banco Central.17 Estos créditos tienen como objetivo el que losbancos puedan cumplir con sus obligaciones de corto plazo para evitar corridas bancarias y elcolapso del sistema de pagos. El segundo tipo de medidas consiste en el relajamientotemporal de los requisitos establecidos en la regulación, en particular de los requerimientos decapitalización, de las obligaciones fiscales y de las obligaciones contables de los bancos. ElCuadro 1 describe para algunas de las experiencias analizadas, las formas que tomó elrelajamiento de las disposiciones a las que estaban sujetos los bancos.

Los créditos de emergencia del Banco Central sirven para evitar el colapso del sistema depagos en el muy corto plazo. Sin embargo, muchas veces estos créditos se otorgaron a bancosinsolventes lo cual prolongó artificialmente el periodo de vida de los mismos y generóincentivos perversos sobre los administradores de estos bancos. El relajamiento temporal delas obligaciones de los bancos permite y estimula a sus administradores llevar a cabo accionesaltamente riesgosas e ineficientes. También les facilita incurrir en prácticas obscuras e inclusoilegales, ya que en esta etapa de la crisis los supervisores típicamente están enfocados a salvar alos bancos, por lo que descuidan su labor de vigilancia y de aplicación de la regulación. Por lotanto, no es sorprendente que en la mayoría de los casos analizados se haya observado unfuerte deterioro de la cartera de los bancos en los meses subsecuentes a la implementación deestas medidas iniciales, lo cual se tradujo en un mayor costo de las crisis.

17 En México (1994), en enero de 1995 el Banco Central establece una ventanilla de liquidez en dólares para los bancos comerciales a efectode garantizar el cumplimiento de sus obligaciones en moneda extranjera. A través de este programa se dio liquidez inmediata de divisas a lasinstituciones de crédito. En Argentina (1980-1982), el Banco Central proporcionó créditos de emergencia en moneda nacional a institucionesfinancieras en problemas para que pudieran cumplir con sus obligaciones de corto plazo. En Brasil, Chile, Venezuela, Suecia, Noruega,Letonia, Lituania, Tailandia y Filipinas se observan medidas similares.

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Cuadro 1Ejemplos de Relajamiento de la Regulación Bancaria

En Estados Unidos, en respuesta a la crisis de las instituciones de ahorro (S&Ls) se adoptan lassiguientes medidas en 1982:1.- Facilitar efectivo a las S&Ls por anticipado por parte del Federal Home Loan Bank,organismo del FSLIC.2.- Aumentar la cobertura del seguro a las S&Ls, lo que les facilitó obtener fondos;3.- Permitir a las S&Ls convertirse en empresas de responsabilidad limitada;4.- Relajar los topes a los préstamos en bienes raíces;5.- Diferir las pérdidas sobre los préstamos;6.- Dar tratamiento fiscal favorable a las reservas sobre cartera vencida (se permite a lasinstituciones financieras traspasar al futuro las pérdidas fiscales para reducir los impuestos asícomo revaluar edificios, locales y otras propiedades) para reducir las obligaciones fiscales de lasS&Ls;7.- Valuar de manera liberal activos intangibles.

En Japón, en agosto de 1992 el gobierno permitió a los bancos:1.- No reportar las pérdidas de acciones cuyo valor de mercado fuera inferior a su valor enlibros;2.- Congelar el tope al pago de dividendos con el objeto de contrarrestar la caída en el precio delas acciones;3.- Deducir del pago de impuestos las provisiones de créditos malos;4.- Destinar un monto equivalente al 2.2% del PIB para la compra de terrenos, la inversión enacciones y el aumento de créditos a instituciones financieras gubernamentales hacia empresasmedianas y pequeñas, para elevar el valor de las garantías bancarias;5.- El Banco Central disminuyó gradualmente y durante más de 2 años la tasa de descuento del6% al 1%.

En Brasil, a finales de 1995 las autoridades permitieron que los bancos con problemas deliquidez incumplieran temporalmente los requerimientos de capitalización del BIS.

En Chile, en 1982 el gobierno consideró que los problemas bancarios eran transitorios y seadoptaron algunas medidas que otorgaron a las instituciones mayor flexibilidad contable y lespermitieron disfrazar sus pérdidas.

En Letonia, ante la falta de regulación para intervenir formalmente a los bancos, las autoridadesentablaron largas negociaciones con el principal banco (Banco Baltija) que tenía un faltante decapital equivalente al 7% del PIB estimado para 1995. Durante ese tiempo desaparecieron másde la mitad de los activos de dicho banco.

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Es importante exponer algunas de las razones que conducen a las autoridades a adoptar estasmedidas iniciales:

1. Al estallar la crisis, las autoridades pudieran no contar con la suficiente informaciónsobre la situación verdadera del sistema bancario e inferir que los bancos enproblemas enfrentan una situación de falta de liquidez y no de insolvencia. Ellojustificaría que las autoridades otorguen créditos de emergencia.

2. En los casos en que las autoridades reconocen los problemas de solvencia de losbancos, el marco institucional y legal no prevé la manera adecuada para enfrentar unacrisis bancaria, es decir, no existen los mecanismos legales ni el marco institucionalque permitan tomar medidas de saneamiento de manera ágil. Por ejemplo: (i) enalgunos casos las autoridades no están facultadas para intervenir a los bancos enproblemas18 y (ii) hay problemas de coordinación entre autoridades debido a una faltade delimitación clara y precisa de las responsabilidades de las distintas autoridadesante la crisis.19

3. Al estallar la crisis, el capital y los fondos disponibles de los seguros de depósitos porlo general son insuficientes para cubrir los depósitos de los bancos asegurados. Enlos meses previos al estallido de la crisis, los recursos del fondo de seguro dedepósitos generalmente se agotan. Los administradores de seguros de depósitosdescapitalizados tienen incentivos similares a los de los bancos descapitalizados, aquienes deben vigilar. Los administradores de estos seguros tienden a manteneroperando artificialmente a los bancos con la esperanza de que su situación mejore yel seguro pueda recapitalizarse gradualmente. De esta manera las autoridades evitanreconocer, tanto la situación precaria de los bancos y del seguro, como el no habercumplido adecuadamente con su función de supervisión en los meses anteriores alestallido de la crisis.

4. No se considera administrativa o políticamente viable intervenir, liquidar o dejarquebrar a los bancos. Los recursos humanos del gobierno son limitados y el costopolítico es elevado. Además, se considera que la intervención o quiebra de bancosimportantes puede poner en riesgo el funcionamiento del sistema de pagos.

De un número importante de las experiencias analizadas se desprende que, al estallar las crisisbancarias, los gobiernos implementan medidas que son adecuadas para resolver los problemasde liquidez de muy corto plazo de la banca, pero que no resuelven los problemas de solvencia,sino que en muchos casos los agravan. En el caso de Estonia, las autoridades parecen haberactuado de manera oportuna y adecuada, ya que desde un inicio reconocieron la gravedad de lacrisis y la inexistencia de fondos suficientes para un rescate. Las autoridades anunciaron que elrescate sería inflacionario y contrario al consejo monetario, ya que el Banco Central no podíaactuar como prestamista de última instancia. Las autoridades determinaron que los problemasdel principal banco afectado se debían a su mala administración y que éste no se había ajustadoal marco regulatorio, por lo que se procedió a su liquidación.20 En Noruega se decidió, con 18 En Letonia, al estallar la crisis, el Banco Central no tenía la autoridad de intervenir a los bancos en problemas, por lo que no pudo tomar elcontrol inmediato del banco Baltija, que ya tenía capital neto negativo.19 El caso de Estados Unidos es un ejemplo característico de este problema. En este país existía un traslape de funciones entre los reguladoresy supervisores a nivel federal y a nivel estatal.20 Los depositantes recibieron el 60% de sus depósitos y los accionistas incurrieron en fuertes pérdidas. Los problemas financieros de otrosdos bancos comerciales se debían a causas externas: el gobierno ruso congeló los activos que estos bancos tenían depositados en Moscú. Poresta razón, el gobierno decidió inyectarles capital y posteriormente fusionarlos. Cabe mencionar que los depositantes de estos bancos nosufrieron pérdidas.

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cierto rezago, que el apoyo del gobierno a los bancos comerciales podría darse sólo después desu intervención gerencial. Algunos otros países también parecen haber reconocido laimportancia de evitar el deterioro de los activos de los bancos a partir del estallido de la crisis.

IV.- MEDIDAS DE SANEAMIENTO

Una vez que las autoridades reconocen públicamente la gravedad de la crisis, llevan a caboacciones para corregir el problema de fondo, que es la insolvencia de los bancos. Dada laimportancia y el monto significativo de los recursos que las autoridades destinan para elsaneamiento de los bancos, es importante que el gobierno se sujete a principios básicos comoson la transparencia, la equidad y minimizar las distorsiones sobre el funcionamiento de losmercados financieros y el costo fiscal del rescate. Sin embargo, cabe resaltar que sólo pocospaíses han hecho públicos los principios a los cuales debe sujetarse el gobierno. En estesentido, cabe destacar los principios de saneamiento adoptados en Finlandia:21

1.- El apoyo tiene que ser transparente.2.- El gasto gubernamental tiene que minimizarse, es decir, los dueños de los bancos

tienen que hacer lo posible para recapitalizar a los bancos y en su caso asumir laspérdidas.

3.- El gobierno tiene que tomar acciones inmediatas para que los bancos en problemasno aumenten su crédito a deudores de alto riesgo o a deudores que hayan incurridoen cartera vencida.

4.- Para obtener apoyo gubernamental, los bancos afectados deben apoyar políticas deracionalización del sistema bancario como son las fusiones y el permitir laparticipación de bancos extranjeros.

5.- Las distorsiones a la competencia deben minimizarse.6.- El banco que se beneficie del apoyo debe ser supervisado cercanamente por las

autoridades.

En lo que resta de esta sección se describen las principales medidas de saneamiento de lasinstituciones financieras que se observan en las experiencias analizadas.

a) Intervenciones, Fusiones y Liquidaciones

IntervencionesEn la mayoría de los casos, las autoridades han dado como primer paso para el saneamientode una institución financiera, su intervención gerencial para más tarde liquidar, fusionar ohacerle aportaciones de capital.22 Las intervenciones buscan evitar un mayor deterioro de lainstitución y contener el efecto contagio dentro del sistema de pagos interbancario. Por logeneral, las autoridades no intervienen un banco sino hasta que éste presenta capital neto

21 Ver también Rojas-Suárez y Weisbrod (1996).22 Por ejemplo, en México, entre 1995 y 1997 la CNBV intervino 12 bancos medianos y pequeños que representan el 16.5% de los activosbancarios totales. En Brasil, para marzo de 1997, el Banco Central había intervenido 37 bancos. En Malasia, en 1985, el Banco Centralintervino y congeló los activos de 24 compañías financieras. Además, en 1986, el Banco Central intervino tres bancos comerciales y designóuna nueva administración. En Tailandia, el paquete de medidas anunciado en 1987 para otorgar ayuda a los bancos comerciales incluía,como primer paso, su intervención por parte del Banco Central. En Filipinas, a lo largo de la crisis se intervinieron 4 bancos comerciales.

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significativamente negativo. En algunos países, las crisis bancarias han propiciado que seinstitucionalicen los procesos para intervenir bancos. Tal es el caso de España y Noruega. EnEspaña, en 1980 el Fondo de Garantía de Depósitos adquirió el poder de intervenirgerencialmente a los bancos en problemas. Sin embargo, la intervención sólo se lleva a cabodespués de que el Banco Central la autoriza. El Banco Central identifica al banco enproblemas y lo notifica del monto del quebranto. Si los accionistas no recapitalizan el banco,el Fondo de Garantía de Depósitos lo interviene.23

FusionesUna vez que el gobierno interviene un banco, puede tomar dos tipos de acciones para sureprivatización. El primer tipo consiste en fusionar el banco intervenido con un banco que seconsidere sano. Para que el banco intervenido sea atractivo a los bancos sanos, el gobierno“limpia” la cartera del primero y lo vende con un bajo nivel de cartera vencida. En casos dedeterioro extremo de la cartera del banco intervenido, lo único que se vende es la red desucursales y sus activos fijos. El segundo tipo de acciones por parte del gobierno consiste enestablecer empresas especializadas para la venta de la cartera adquirida de los bancosintervenidos y de los programas de compra de cartera. En el Cuadro 2 se presentan algunasexperiencias sobre fusiones de bancos.

23 En Noruega se decidió en 1992 que el apoyo del gobierno a los bancos comerciales se daría sólo después de su intervención gerencial.

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Cuadro 2Fusiones de Bancos24

En Estados Unidos, las fusiones de bancos intervenidos con bancos sanos queda a cargo de laFDIC. Desde 1990 el proceso es el siguiente: 1) Se establece un mecanismo de subasta abiertoy competitivo que considera todas las posturas. 2) Los bancos que solicitan ayuda deben estarde acuerdo con que los postores les hagan una revisión a fondo (“due diligence”). 3) Lasposturas deben establecer límites cuantitativos a las garantías gubernamentales de forma que sepueda valorar el costo potencial para el FDIC de cada postura. La postura ganadora es la quetiene el menor costo potencial.

En España, el proceso de fusiones se sujeta a lo siguiente: una fusión ocurre sólo después deque el Banco Central notifica a los accionistas el monto de las pérdidas y les da una oportunidadpara recapitalizar el banco. Si la recapitalización no se lleva a cabo, el Banco Central autoriza laintervención del banco por parte del Fondo de Garantía de Depósitos. En este caso, el Fondo(i) compra las acciones de los bancos a valor en libros, (ii) sustituye la administración, (iii) enalgunos casos asume la cartera vencida y (iv) vende (fusiona) el banco en no más de un año.

En México, la autoridad supervisora (CNBV) ha sido la encargada de intervenir bancos paramás tarde fusionarlos. La CNBV ha implementado discrecionalmente tres esquemas defusiones: i) venta de la red de sucursales del banco intervenido a bancos comerciales, mientrasque el Fobaproa absorbe parte de la cartera, ii) venta parcial o total del banco intervenido abancos comerciales y iii) venta parcial del banco intervenido a bancos comerciales con opciónde que éstos posteriormente aumenten su participación accionaria.

Bajo el primer esquema, la red de sucursales y el pasivo tradicional de Banca Cremi y de Bancode Oriente fueron vendidos a Banco Bilbao Vizcaya. Por otro lado, Promex adquirió lassucursales de Banco Unión; Afirme las sucursales de Banco Obrero; y Banco del Atlántico lasde Banco Interestatal y las de Banco del Sureste. Bajo el segundo esquema, Banco Santanderadquirió el 51% del capital de Banco Mexicano; Banorte el 100% de Banco del Centro y el 81%de Banpaís; mientras que Citibank adquirió la mayoría de las acciones de Banca Confía. Bajo eltercer esquema, Bank of Nova-Scotia adquirió el 10% de las acciones del Grupo FinancieroInverlat y obligaciones convertibles que le dan la opción de incrementar su participaciónaccionaria hasta el 55% en el año 2000.

LiquidacionesDurante las crisis bancarias pocos países recurrieron a liquidaciones y revocaciones de licenciasde las instituciones financieras en problemas. En general, las autoridades prefirieron losmecanismos de saneamiento anteriormente descritos.25

24 Algunos otros ejemplos son Brasil, donde se otorgan incentivos fiscales para financiar fusiones, Finlandia, Noruega, Japón, Filipinas yEstonia.25 No obstante, cabe mencionar los siguientes países que sí recurrieron a este mecanismo: Estados Unidos, Argentina (1980), Brasil, Finlandiay Estonia.

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b) Programas de Compra de Cartera

Generalmente, la compra de cartera se realiza por medio del sistema de seguro de depósitos opor el Banco Central. A través de este mecanismo, el gobierno adquiere la totalidad de lacartera de los bancos intervenidos o bien de los bancos que se consideran financieramentedébiles. De esta forma, los bancos traspasan parte de su cartera vencida al gobierno. En elCuadro 3 se describen algunos de los esquemas de compra de cartera.

c) Esquemas de Venta de Cartera

Una vez que los gobiernos han adquirido la cartera vencida de los bancos intervenidos y de losprogramas de compra de cartera, enfrentan el problema de vender la cartera y los activosasociados a ella. Ante la inexistencia de mercados secundarios suficientemente desarrolladosque pudieran ser utilizados para este fin, los gobiernos se ven obligados a constituir empresasespecializadas para ello. Estas empresas juegan un papel fundamental en la resolución de lacrisis dado el enorme volumen de cartera adquirida por el gobierno y la necesidad de diseñarprogramas de venta expeditos que reduzcan el tiempo de resolución. Para evitar el deteriorode los activos, las autoridades establecen periodos de tiempo de venta limitados. Por ejemplo,en España el Fondo de Garantía de Depósitos tiene un límite de un año para vender losactivos de los bancos intervenidos. En el Cuadro 4 se describen algunos esquemas de ventade cartera.

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Cuadro 3Esquemas de Compra de Cartera

En Chile, en 1984 el Banco Central proporcionó efectivo a los bancos comerciales a cambio delvalor nominal de la cartera vencida que adquirió de los mismos. Los bancos comercialespodían vender un máximo equivalente al 150% del capital más las reservas de cada banco. Paraparticipar en este esquema de compra de cartera, los bancos tenían que pagar los créditos deemergencia que el Banco Central les había otorgado al estallar la crisis. Para pagar por lacompra de cartera, el Banco Central emitió pagarés. En 1985, para que los bancos pudierancumplir con los requisitos de capitalización internacionales, el gobierno compró acciones de losbancos a través de una agencia estatal de banca de desarrollo. Se estableció que el gobiernotenía que vender toda su participación accionaria en un período no mayor a 5 años y en ningúncaso podía ser dueño de más del 49% de cualquier banco.

En Hungría, en diciembre de 1992 se publicó el “Programa de Consolidación de Cartera”, porel cual el gobierno ofreció a los bancos comprar cartera vencida a cambio de un bonogubernamental a 20 años indizado a la tasa de T-Bills de Estados Unidos. En cuanto a losbancos comerciales, los créditos clasificados como cartera vencida antes de 1992 fueronreemplazados al 50% del valor nominal de dicho bono. La cartera clasificada como vencidadurante 1992 se reemplazó al 80% del valor nominal del bono. Para los bancos controlados porel estado la tasa de reemplazo fue del 100% para la cartera vencida y los intereses devengadosde la misma fueron reemplazados por bonos que sólo pagaban la mitad de T-Bills.Posteriormente, el Banco Central convirtió esta deuda a dólares para cubrir a los bancos de unaposible devaluación.

En México, desde 1995 el Fobaproa ha adquirido de los bancos intervenidos por la CNBV y através del “Programa de Capitalización Permanente” cartera por 363 mil millones de pesos (aseptiembre de 1997). Este programa establece que el capital que inyecten los accionistas de losbancos será complementado por una compra de cartera por parte de Fobaproa igual a dos vecesel monto de la aportación. Los bancos seleccionan la cartera que venden a Fobaproa(generalmente de menor calidad), quien a cambio les transfiere un pagaré a 10 años que devengaintereses a la tasa de los Certificados de la Tesorería (CETES) a 91 días. La compra de lacartera es a valor contable (valor del crédito neto de reservas). La cartera vendida a Fobaproa setraspasa a un fideicomiso del banco comercial, el cual mantiene la responsabilidad deadministración y cobro de dicha cartera. La totalidad de los ingresos de la cobranza se destina ala amortización del pagaré. Si al vencimiento de la operación (en el año 2005) no se haamortizado la totalidad del pagaré, el Fobaproa cubre entre el 70% y 80% y el banco el resto.En tanto el banco no amortice el pagaré, éste sólo recibe entre 20 y 30 centavos de cada pesoque cobre de esta cartera. La cartera del fideicomiso debe ser calificada una vez al año (y nouna vez cada trimestre como es el caso para el resto de la cartera). Los bancos están obligados aconstituir entre el 20% y 30% de las provisiones que resulten de dicha calificación si lasprovisiones realizadas con anterioridad son insuficientes para cubrir esta obligación. Aprincipios de 1997, debido al creciente deterioro del margen financiero de los bancos, seaumentó la tasa de interés del pagaré de Fobaproa de CETES a CETES más 2 puntosporcentuales por los primeros 3 años. Durante los últimos 7 años, los pagarés devengarán latasa de CETES menos 1.35 puntos porcentuales. El costo estimado del programa de Fobaproamás los esquemas de capitalización es de 8.3% del PIB estimado para 1997.

Cuadro 4Esquemas de Venta de Cartera

En Estados Unidos, en 1989 se crea la Resolution Trust Corporation (RTC) que es unorganismo con autoridad para intervenir y resolver los fracasos de las S&Ls. Se le dieron 6 años

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de vida en los que debía vender la cartera adquirida con financiamiento inicial de 50 milmillones de dólares. Debido a pérdidas crecientes por la caída generalizada en el precio de losbienes raíces, en 1991 el financiamiento del RTC fue ampliado a 78 mil millones de dólares.Para finales de 1991, la RTC tenía 357 mil millones en activos.

En Suecia, en mayo de 1993 se crea la Autoridad de Apoyo a Bancos (AAB) para otorgarasistencia a los bancos y se crean dos Compañías de Administración de Activos (CAA’s). LaAAB era una entidad dependiente de la Secretaría de Hacienda y operaba con auditoresexternos. Además, otorgaba asistencia a los bancos (inyección de capital) y a los depositantes,pero no tenía facultades para la venta de activos, salvo que se tratara de toda la cartera en casode fusiones. A las dos CAA’s se les transfirió sólo una parte de la cartera vencida de los bancos.El resto de la cartera se quedó en manos de los bancos, de tal manera que aquéllos querecibieran mayor apoyo mantuvieran niveles de cartera vencida proporcionales a los querecibieran menor apoyo.

En Polonia, en 1993 el Banco Central adquirió cartera de los 9 bancos regionales por elequivalente a 5 mil millones de dólares. Ningún banco comercial se quedó con créditosdudosos o créditos vencidos a partir de ese año. Para el caso de créditos a empresasparaestatales, la cartera vencida fue removida de los bancos hacia una agencia gubernamental deresolución (Agencia de Desarrollo Industrial) que se creó en 1993 con el Programa deReestructuración Bancaria y Empresarial.

En Filipinas, durante la crisis los bancos podían transferir a valor en libros los créditos encartera vencida que fueran mayores a 10 millones de pesos y los créditos de menor monto quecontaran con garantías gubernamentales, al Fondo de Privatización de Activos (FPA); entidadfinanciada por el gobierno e integrada por representantes de la Secretaría de Hacienda y delBanco Central. Durante 1986 y 1987 se transfirieron 400 créditos al FPA. Este fondo vendióla cartera vencida al mejor postor a través de subastas; como regla, la cartera no se revendió alos dueños originales y sólo se reestructuraba o se le inyectaba capital cuando ello resultaba enun valor significativamente más alto para su venta. Los dos bancos más grandes de Filipinas(que eran propiedad del gobierno) aportaron personal propio para administrar la carteratransferida al FPA. Su trabajo consistía en preparar los activos para su venta y preparar ladocumentación legal necesaria. Una vez efectuada la venta, el FPA cubría los costos en los queincurrían los bancos (incluyendo el salario del personal de los bancos). Todos los ingresos delas ventas del FPA fueron para el Gobierno Federal. Los bancos también integraron unidadesinternas cuya función era recuperar o vender la cartera que no se transfería a este fondo.

En México, en junio de 1996 se crea Valuación y Venta de Activos (VVA) cuyo objetivooriginal fue vender al mayor precio posible los activos del Fobaproa provenientes de los bancosintervenidos y del Programa de Capitalización para minimizar el costo fiscal de la carteraadquirida. Sin embargo, VVA enfrentó diversas dificultades que obstaculizaron el proceso deventa de la cartera, por lo que esta entidad desapareció en agosto de 1997 y el Fobaproa asumiósus funciones.

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d) Recapitalización de los Seguros de Depósitos

El seguro de depósitos es un mecanismo importante para mantener la confianza de los agentesen el sistema financiero. Desde antes del estallido de la crisis, estos seguros generalmente seencuentran parcial o totalmente descapitalizados, por lo que no pueden cumplir con susfunciones. Un sistema de seguro de depósitos descapitalizado enfrenta incentivos perversostoda vez que, al no disponer de recursos suficientes para enfrentar contingencias y no poderrespaldar a los depositantes, prefiere posponer el reconocimiento de la gravedad de lasituación por la que atraviesan los bancos. Al no enfrentar oportunamente estos problemas, laprobabilidad de una crisis bancaria aumenta y sus costos pueden elevarse. De ello sedesprende que muchos gobiernos hayan reconocido la importancia de mantener seguros dedepósitos adecuadamente capitalizados. Por ejemplo, en Estados Unidos, en 1991 elCongreso autorizó la inyección de 70 mil millones de dólares al sistema de seguro de depósitos(FDIC). Actualmente, el presidente de esta institución acude al Congreso regularmente paraexponer la situación financiera de la misma y en su caso obtener apoyo del poder legislativopara su recapitalización.26

En otros casos, los Bancos Centrales han asumido la responsabilidad de administrar losfondos de seguro de depósitos. Para aquellos países en donde no existían seguros dedepósitos, las crisis por lo general persuadieron a los gobiernos a establecer esquemas deseguro o garantías explícitos.27

En las siguientes secciones se describen diversas medidas de cambio institucional que fueronpropiciadas por las crisis bancarias. Estas incluyen las reformas al marco regulatorio y lasmedidas encaminadas al fortalecimiento de la supervisión. También, se describe el papel delBanco Central en la resolución de las crisis bancarias.

26 En Venezuela, durante 1994 el Banco Central otorgó apoyos financieros al Fogade (Fondo de Garantía de Depósitos) equivalentes al10.1% del PIB. En Noruega, en noviembre de 1992, el Parlamento autorizó una capitalización adicional del Fondo Gubernamentalencargado de inyectar capital a los bancos por 6 mil millones de Coronas, a raíz de los problemas de los 3 principales bancos del país. EnTailandia, en 1983 el gobierno y la Asociación de Banqueros establecen un fondo de liquidez para otorgar créditos a las instituciones enproblemas y en 1984 la Secretaría de Hacienda efectúa aportaciones adicionales a este fondo.27 En España se estableció un Fondo de Garantía sobre Depósitos en 1977. Su objeto es proteger a los pequeños depositantes y es financiadoen un 50% por los bancos miembros y en un 50% por el Banco Central. En Brasil, en 1995 se estableció un sistema de seguro de depósitosbancarios administrado por el Banco Central y financiado por los propios bancos. En Argentina, en 1995 para restaurar la confianza en elsistema financiero se estableció un seguro de depósitos que cubre depósitos tanto en moneda local como en moneda extranjera y que esfinanciado con las aportaciones de todos los bancos.

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V.- FORTALECIMIENTO DEL MARCO REGULATORIO

Las crisis bancarias generalmente han propiciado una revisión del marco regulatorio y desupervisión en la mayoría de los países analizados. Sin embargo, en ocasiones estas reformasal marco regulatorio han ocurrido sólo varios años después del estallido de las crisis.28 Elobjetivo que se persigue al fortalecer el marco regulatorio es resolver de manera definitiva lacrisis, así como evitar que ésta pueda repetirse. Se busca que los bancos administrenadecuadamente los riesgos y que sean menos vulnerables a cambios en el entorno económicointerno y externo que pudieran acelerar el deterioro de la cartera de los bancos y poner enriesgo la salud del sistema financiero en su conjunto.

Existen diversas medidas para fortalecer el marco regulatorio. En muchos casos se hace másestricta la definición de cartera vencida, se aumentan los requerimientos de capital para queéstos sean ponderados por los riesgos crediticios y por los riesgos del mercado (en algunoscasos), se adoptan esquemas contables internacionales y se previenen actividades másriesgosas como la excesiva concentración crediticia. Además, se restringen los préstamos afuncionarios de los bancos y los préstamos a empresas relacionadas con éstos. Se obliga a losbancos a asignar áreas internas específicas para la vigilancia de su situación financiera, asícomo a realizar auditorías externas periódicamente, en algunos casos con la intervención deorganismos internacionales y se implementan sistemas de alerta temprana (“early warningsystems”) para detectar bancos con problemas.29 En algunos casos también se relajan lasrestricciones a la inversión extranjera con el objeto de propiciar una mayor transferencia detecnología y de capital humano hacia el sector. En el Cuadro 5 se describen de manerageneral algunas experiencias de cambios en el marco regulatorio.

28 Tal es por ejemplo el caso de Estados Unidos.29 Como es el caso de España.

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Cuadro 5Fortalecimiento del Marco Regulatorio

En México, en 1995 se amplía el límite de la participación de inversión extranjera en los bancosde 30% a 49%. En enero de 1997 entran en vigor las reglas de contabilidad basados en elUSGAAP y la nueva definición de créditos que deben considerarse como parte de la carteravencida.

En Estados Unidos, con una ley aprobada en 1989 (la “Financial Institutions Reform, Recoveryand Enforcement Act”): (i) se creó una nueva agencia reguladora de las S&Ls (Office of ThriftSupervision), (ii) se liquidó la FSLIC (seguro de depósitos de las S&Ls) que se encontrabatotalmente descapitalizado y cuyas funciones quedaron a cargo del FDIC; (iii) se creó el RTCpara la venta de activos de instituciones insolventes; (iv) se aumentan las primas de seguros abancos y S&Ls, y; (v) se elevó el requerimiento de capital tangible de las S&Ls.

En Brasil, con el Decreto 1182 (noviembre de 1995) se reforzó la regulación de los bancoscomerciales y se tomaron medidas preventivas para evitar la concentración de cartera de losbancos.

En Chile, en febrero de 1985 se aprobó una ley que requería que todas las institucionesintervenidas aumentaran su capital a los estándares internacionales. Además, se estableció elrequisito de que los bancos publicaran información respecto de la naturaleza y calidad de susactivos por lo menos 3 veces por año y se fortaleció la reglamentación contable a que deberánsujetarse los bancos.

En España se revisó el marco regulatorio y contable en 1985. Se aumentaron los requerimientosde capital y se obligó a los bancos a realizar auditorías externas anualmente. A partir de 1988,cada banco debía establecer áreas y asignar personal especial para administrar y vigilar carteras,además de que se implementó un “Sistema de Alerta Temprana” para detectar oportunamenteaquellos bancos en problemas. Por otra parte, los bancos deben hacer pública la informaciónsobre el tipo y calidad de sus activos.

En Noruega se modificó la “Ley de Bancos Comerciales” en 1992 para que el gobierno puedaintervenir bancos y forzarlos a reducir el capital con derecho de voto por el monto de laspérdidas que se realicen. También se establecen estándares de capitalización basados en elriesgo de mercado y estándares contables más estrictos y transparentes para los inversionistasrespecto de la situación real de los bancos.

En Tailandia, entre 1985 y 1987 se estableció que la publicación de los estados financieros de losbancos debía ser cada seis meses. Se impusieron restricciones para evitar los autopréstamos ylos conflictos de interés al limitar la propiedad de los bancos a un máximo de 5% por individuo.Aumentaron las multas por incumplimiento de las regulaciones y los requerimientos de capital yse limitó la posición abierta en moneda extranjera de los bancos.

En Malasia, entre 1985 y 1986 el Banco Central introdujo algunas medidas para tratar decontrolar el riesgo sistémico de la crisis: se establecieron requerimientos mínimos de capital, seprohibieron los préstamos a empleados del banco y se establecieron requerimientos deprovisiones sobre cartera vencida. Asimismo, se estableció un límite a la propiedad de losbancos: individuos 10% y compañías 20% del total de las acciones.

VI.- REFORMAS EN MATERIA DE SUPERVISIÓN

Otra de las consecuencias comunes de las crisis ha sido la mejora de los mecanismos desupervisión, la cual tiende a coincidir con el fortalecimiento del marco regulatorio. Las crisis

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muchas veces muestran las carencias y debilidades de las instituciones de supervisión, por loque inducen a los gobiernos a fortalecer estas instituciones. No es suficiente fortalecer elmarco regulatorio. Es fundamental que la entidad supervisora sea capaz de vigilar y tenga laindependencia para sancionar aquellos bancos que no cumplan con la regulación. Por elloresulta necesario proveer a la entidad supervisora de recursos, facultades y responsabilidadespara garantizar que vigile y sancione eficazmente a los bancos.

De los casos analizados se distinguen dos tipos de reformas al mecanismo de supervisión: lasque están enfocadas al fortalecimiento de las entidades supervisoras y las que fortalecen losmecanismos de supervisión por parte del mercado. Con respecto al primer tipo, en algunoscasos se otorga autonomía a la entidad supervisora o bien mayores poderes y recursos. Conrespecto al segundo tipo, se busca que los participantes en el mercado financiero cuenten conmejor información para que los depositantes y accionistas puedan discriminar entre bancos ypara que los bancos puedan tomar mejores decisiones de crédito. En el Cuadro 6 se presentanalgunos ejemplos en los que se observó un fortalecimiento de la entidad supervisora.

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Cuadro 6Fortalecimiento de la Entidad Supervisora

En Estados Unidos, a finales de 1991 la “FDIC Improvement Act” estableció que el FDICdebía tomar acciones rápidas (reemplazar la administración y controlar el crecimiento de losactivos) cuando el capital de los bancos fuera menor al 2% de la cartera.

En Venezuela, después de la crisis de 1994 se creó la Junta de Emergencia Financiera. Estaentidad asumió los poderes del Consejo de la Superintendencia de Bancos y se le otorgaronamplias facultades para establecer reglas especiales de supervisión y control de las institucionesfinancieras. La Junta de Emergencia Financiera, en caso de que las disposiciones especiales desupervisión y control que emitiera no sean cumplidas por algún banco, tiene la autoridad pararemover a los directores o administradores del mismo, nacionalizar su capital y suspender orevocar sus operaciones. Más recientemente se ha planeado la total independencia de laSuperintendencia de Supervisión.

En Chile se otorgó mayor jerarquía legal a la supervisión, ya que ésta adquirió carácter de ley(antes era sólo una reglamentación). La Superintendencia de Supervisión Bancaria requiere quelos bancos hagan pública la información sobre el tipo y la calidad de los activos de los bancostres veces al año, lo que permite que las fuerzas del mercado disciplinen a los bancos.

En Brasil, en noviembre de 1995, con el estallido de la crisis se promulgó una ley que da poderal Banco Central para intervenir y liquidar instituciones financieras. Además se le dieronfacultades para exigirles la transferencia de acciones de control y su reorganización corporativa.También se estableció un sistema de responsabilidades para auditores externos en caso deirregularidades detectadas en instituciones financieras que no fueran debidamente reportadas.

En Hungría, en enero de 1997 se otorgó plena autonomía al Banco Central y se fusionaron lasdistintas instituciones responsables de la supervisión financiera en el “State Money and CapitalMarket Supervisory Board”, que es independiente del Banco Central.

En Finlandia, en octubre de 1993 se transfirió la entidad supervisora, que era parte de laSecretaría de Hacienda, al Banco Central como una unidad autónoma. Sus funciones nocambiaron, pero se le dieron responsabilidades sobre el manejo del riesgo cambiario a la vezque aumentaron sus recursos sustancialmente.

En Estonia, una ley adoptada en diciembre de 1994 fortaleció los poderes de supervisión yactuación del Banco Central. En este país no existe una entidad de supervisión gubernamentalespecializada, por lo que el Banco Central cumple con esta función.

En cuanto al fortalecimiento de mecanismos de supervisión por parte del mercado, si bien elcaso de Nueva Zelanda no forma parte de la muestra de crisis bancarias estudiadas en estedocumento, cabe destacar las reformas establecidas en ese país.

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Cuadro 7Marco de Supervisión en Nueva Zelanda

A partir de enero de 1996, la supervisión bancaria en Nueva Zelanda se lleva a cabofundamentalmente a través de la publicación de información que describe la salud de los bancosy hace corresponsables de la calidad de dicha información a sus administradores y directores.Los bancos están obligados a publicar trimestralmente tanto información general de la situacióndel banco con el fin de orientar a los depositantes, como información detallada para suevaluación por parte de analistas financieros.

La información destinada a orientar a los depositantes debe estar claramente visible en lassucursales bancarias y se discute ampliamente por la prensa. Esta información incluye estadosfinancieros, niveles de capitalización, calidad de los activos, diversos indicadores de exposiciónal riesgo, información sobre los sistemas de administración de riesgos y exposición al riesgo demercado y es auditada por inspectores externos anualmente.

Los directores de los bancos están obligados a firmar las declaraciones que contienen lainformación mencionada. Además, cada director debe confirmar si su banco cumple con laregulación prudencial, si dispone de sistemas para vigilar adecuadamente los riesgos y si la llevaa cabo. También debe declarar si su banco tiene exposición con personas contrarias a losintereses del mismo y si la información declarada es completa y veraz.

VII.- EL PAPEL DEL BANCO CENTRAL

La política monetaria constituye un factor que puede contribuir al origen de una crisisbancaria. En muchas de las experiencias analizadas se observa que políticas monetariasexpansivas sostienen un excesivo crecimiento en el precio de los bienes raíces y del mercadode valores. Si bien la atención de los Bancos Centrales se debe concentrar en la estabilidad delnivel general de precios para cumplir con su objetivo primario, generalmente no se pondera losuficiente el hecho de que el aumento en el precio de los activos mencionados constituye unindicador de posibles problemas futuros que pueden poner en peligro la estabilidad del sistemafinanciero y en consecuencia la sostenibilidad de la política antiinflacionaria.

Las crisis bancarias en ocasiones inducen un replanteamiento del papel que deben desempeñarlos Bancos Centrales para la resolución las mismas. En el corto plazo, las crisis propician quelos Bancos Centrales asuman mayores facultades en lo referente a la intervención de bancosen problemas, así como a la liquidación de bancos quebrados. El hecho de que al estallar lacrisis los Bancos Centrales puedan otorgar créditos de emergencia e inyectar cuantiososmontos de capital a los bancos, induce a los gobiernos a cuestionar los “beneficios” de estasmedidas. En Estados Unidos por ejemplo, el "FDIC Improvement Act" de 1991 restringe lacapacidad del Banco Central para otorgar créditos de emergencia a los bancos con problemascon el fin de garantizar que el mercado tenga mayor capacidad de autorregulación sobre lasinstituciones financieras. También los países de la Unión Europea han establecido candadosmuy fuertes al Banco Central de la Unión para otorgar asistencia a los bancos comerciales ensituaciones de emergencia.

El punto de vista que prevalece en los Bancos Centrales es que, en todo caso, el apoyofinanciero de éstos debe utilizarse únicamente para satisfacer las necesidades temporales deliquidez de las instituciones financieras. El rescate o el otorgamiento de crédito a instituciones

27

insolventes no debe ser una función del Banco Central. No obstante ello, ha sido comúnobservar en las experiencias analizadas que el Banco Central desempeña un papel fundamentalen el apoyo a instituciones insolventes. Algunas posibles razones para explicar estecomportamiento por parte del Banco Central son:

1.- El Banco Central es la única institución que dispone de recursossuficientes para emprender medidas de emergencia, como préstamos oinyecciones de capital a los bancos en problemas ante el estallido de lacrisis.

2.- Los seguros de depósitos carecen de recursos suficientes para respaldara los depositantes, no así el Banco Central. Además, en países comoMéxico y Argentina, no existe una separación institucional entre elseguro de depósitos y el Banco Central, ya que en estos países el segurode depósitos forma parte del Banco Central.30

3.- Se considera que los problemas de las instituciones bancarias insolventespueden poner en riesgo la estabilidad del sistema financiero en suconjunto.

Otras funciones que asumen los Bancos Centrales al estallar la crisis y que no les fueronencomendadas originalmente31 son las referentes a las intervenciones de bancos en situaciónde emergencia y las referentes a la liquidación de instituciones en quiebra.32

30 En Polonia, el Banco Central y la Secretaría de Hacienda participan en la administración del seguro de depósitos. En Finlandia, hastafebrero de 1993 el Banco Central, junto con la entidad supervisora y el Parlamento, participó en la administración del seguro de depósitos.31 En países pequeños como Estonia y Lituania, los Bancos Centrales son los encargados de la supervisión bancaria.32 En Brasil se estableció a finales de 1995 que el Banco Central puede intervenir y liquidar bancos en problemas y decidir qué bancos puedenparticipar en el "Programa de Impulso a la Reestructuración y el Fortalecimiento del Sistema Financiero". A través de este programa se hanextendido líneas especiales de crédito a los bancos. Estas autorizaciones se realizan analizando caso por caso. En Tailandia, en los ochentas,el Banco Central adquirió la autoridad para forzar a los bancos comerciales a aumentar su capital, cambiar de directores y de administración.El Banco Central adquirió también la capacidad para intervenir directamente aquellos bancos que no cumplan con los requerimientosmínimos de capital establecidos y para determinar el monto y la forma de asistencia a los bancos. Además, adquirió la facultad para regular elestablecimiento de sucursales de bancos nacionales y extranjeros y de realizar auditorias a los bancos.

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VIII.- CONCLUSIONES

Los factores que dan origen a una crisis financiera son macroeconómicos y microeconómicos,tanto internos como externos. Una política macroeconómica expansiva en un entornointernacional favorable (bajas tasas de interés, términos de intercambio elevados) puedecontribuir al sobrecalentamiento de la economía, a un endeudamiento externo excesivo y alsurgimiento de burbujas especulativas en bienes raíces y acciones, comprometiendo así laestabilidad del sistema financiero. Si bien la desregulación y la apertura de los mercadosfinancieros promueve su desarrollo eficiente en el largo plazo, ésta propicia, en determinadascircunstancias, el rápido y muchas veces desordenado crecimiento del sector financiero en elcorto plazo. En esta coyuntura, las instituciones de supervisión se ven abrumadas por lastareas que deben enfrentar y generalmente son incapaces de evitar el fuerte deterioro de lacartera crediticia de los bancos, que se presenta en esta etapa de crecimiento. El deterioro dela cartera muchas veces es también consecuencia de prácticas obscuras e incluso fraudulentasque no son frenadas ni sancionadas oportunamente por los supervisores. Los incentivos delos supervisores se desvirtúan al deteriorarse la salud de los bancos. Generalmente, lossupervisores se preocupan más por mantener a los bancos en operación que por reconoceroportunamente la gravedad de la situación.

Las variaciones en las tasas de interés internacionales y en los términos de intercambio, asícomo el efecto “contagio”, también son factores importantes que contribuyen a lainestabilidad de los mercados y al deterioro de la salud de las instituciones financieras. Dehecho, estas variaciones, en un entorno de creciente movilidad de capitales de corto plazopudieran magnificar la inestabilidad del sector financiero. El aumento en las tasas de interésexternas afecta a los bancos de manera importante, ya que frena e incluso revierte las entradasde capitales haciendo insostenible el financiamiento del déficit de la cuenta corriente, lo quegenera presiones en el mercado cambiario y en el mercado de dinero. Como consecuencia deello, las tasas de interés internas aumentan en una proporción incluso mayor que las tasas deinterés externas y el tipo de cambio en ocasiones se deprecia abruptamente. Estos factoresmuchas veces son detonadores de una crisis bancaria.

Es importante señalar que, en muchas ocasiones, los orígenes de las crisis se remontan afactores que se consideran positivos para el país: bajas tasas de interés internacionales,términos de intercambio favorables y un gran optimismo sobre la evolución futura de laeconomía. El entorno internacional favorable alimenta con fuertes entradas de capitales elrápido crecimiento, pero también el deterioro de los activos del sector financiero. Cuando lacrisis estalla, los países por lo general no cuentan con el marco institucional necesario paratomar las medidas que son adecuadas para resolver la crisis. Por ello, los costos de resoluciónde las crisis suelen aumentar de manera significativa en los meses siguientes al estallido de lasmismas. Los incentivos de los administradores de bancos insolventes son perversos yconducen a un rápido deterioro de la cartera de crédito.

Una consecuencia importante de las crisis es que los gobiernos adquieren activos bancariosmalos, ya sea al intervenir a los bancos en problemas o a través de programas de compra decartera. Los montos de cartera adquiridos son en algunos casos tan considerables, que muchasveces se miden como proporción del PIB. Para revertir esta nacionalización de activos, losgobiernos se ven obligados a tomar acciones para la disposición de los mismos. La duración yel costo final de las crisis están asociados a la capacidad del gobierno para incentivar a los

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bancos a administrar adecuadamente su cartera durante las mismas y para vender los activosadquiridos a través de las intervenciones y las compras de cartera. Generalmente, losgobiernos crean instituciones cuya función exclusiva es la venta de la cartera adquirida, a lascuales se les impone un plazo máximo para llevar a cabo dicha función. Por otro lado, laproblemática que enfrenta el seguro de depósitos es compleja; se encuentra descapitalizado, nofija primas de seguro de manera adecuada y carece de reglas claras de intervención. Por ello,una decisión clave para sentar las bases para el sano desarrollo del sistema financiero en ellargo plazo es la de recapitalizar el seguro de depósito y evitar que se pueda volver adescapitalizar en el futuro, así como reducir su cobertura explícita e implícita.

Dada la complejidad de las crisis bancarias, generalmente la revisión del marco regulatorioocurre varios años después del estallido de las mismas. Durante este proceso de revisión sefortalece el marco regulatorio y los mecanismos de supervisión tradicionales y de mercado.Entre las medidas concretas que se adoptan destacan las siguientes: mayores requerimientos decapitalización, limitaciones al Banco Central para otorgar apoyo a los bancos en situaciones deemergencia, menor cobertura y primas del seguro de depósitos ajustadas por riesgo, laobligación de los bancos de fortalecer sus sistemas de administración de riesgos, elestablecimiento de auditorías internas y externas regulares a los bancos, el desarrollo y lapublicación de información que describa fielmente la salud financiera de los bancos para quelos depositantes, acreedores y accionistas tengan una mayor capacidad de distinguir a bancosseguros de bancos riesgosos y para que las autoridades puedan tomar medidas preventivas enlos casos de aquellos bancos que sea conveniente.

Lecciones de las Crisis Bancarias

1.- En la formulación de la política económica se debe ponderar la estabilidad del sistemafinanciero. Por ello, las autoridades deben hacer un esfuerzo por identificar en qué situacionesun rápido crecimiento del crédito e incrementos en los precios de las acciones y los bienesraíces constituye un riesgo potencial para los bancos y tomar las medidas necesarias para queestos riesgos no se materialicen.

2.- Al desregular y dar mayores libertades a los bancos es esencial que las autoridades refuercenlos controles y la supervisión para evitar una toma excesiva de riesgos por parte de éstos. Losmétodos tradicionales de supervisión bancaria tienen fuertes limitaciones, por ello esfundamental que éstos se complementen con mecanismos de supervisión de mercado y conuna mayor corresponsabilidad de los administradores y los accionistas de los bancos, para locual se requiere exigir a los bancos mayor transparencia en sus operaciones. Asimismo, sedebe incentivar y promover el desarrollo competitivo de mercados de información crediticiadebido a las externalidades positivas que su operación tiene sobre la salud del sistemafinanciero y la mayor eficiencia que se obtiene en la asignación de los recursos de la economíaal desarrollarse este mercado.

3.- El establecer la obligación a los bancos de que publiquen periódicamente informaciónveraz y oportuna que describa con claridad su salud, resulta esencial para que depositantes einversionistas puedan disciplinar a los bancos a controlar los riesgos que éstos asuman.También es importante la divulgación de aquélla información sobre auditorias internas yexternas regulares que no comprometa la existencia de una competencia efectiva entre losbancos.

30

4.- Es necesario establecer un mandato claro sobre la aplicación de la supervisión bancaria ytomar medidas encaminadas a la eliminación de conflictos entre la supervisión y la regulación.

5.- Deben establecerse principios de saneamiento del sistema financiero y determinarse losmontos de que dispondrá el gobierno, los cuales deben incluir la recapitalización del seguro dedepósitos. Las autoridades deben sujetarse estrictamente a estos principios y respetar losmontos que se establezcan. Se debe minimizar la discrecionalidad y fomentar la consistencia,la predictibilidad y la transparencia.

6.- Las instituciones encargadas de vender los activos de los bancos asumidos por el gobiernodeben operar bajo principios claros y no contradictorios. Asimismo, deben contar conrecursos suficientes para realizar su gestión y tener un plazo máximo para ello.

7.- Es indispensable recapitalizar el seguro de depósitos para que éste pueda responder conrecursos propios a las contingencias que pudieran llegar a presentarse y establecer losmecanismos para evitar su descapitalizaciçon futura. También es conveniente delimitar lacobertura explícita e implícita del seguro de depósitos y establecer primas que seanproporcionales al riesgo asumido por cada banco, de manera que se elimine el subsidiocruzado de los bancos menos riesgosos hacia los más riesgosos.

8.- El gobierno debe promover el desarrollo de mercados secundarios de activos bancariospara facilitar a los bancos el control de sus riesgos.

31

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36

ANEXO 1

Diagramas de Crisis Financieras

Brasil, Estados Unidos y Filipinas

37

Diagrama de una Crisis FinancieraBRASIL

Plan Real(1994)

Liberalizaciónde los Controles

de Capital

Entrada Masiva deCapitales (1994)

Altas Tasas Realesde Interés



Marco Regulatorioy ContableDeficiente

1990’s Nov. 1995Gestación de la Crisis

1997Resolución de la Crisis

Efecto“Tequila” tienesu mayor efectoen noviembre

de 1995

Aumento dela CarteraVencida

Créditos aEmpresas Públicas

Altas Tasas deInterés, Caída

de la Bolsa

Establecimientodel Programa de

Impulso a laReestructuración yFortalecimiento delSistema Financiero

(PROER)

Se otorganFacultades al

Banco Centralpara Intervenir ySanear Bancosen Problemas

RelajamientoTemporal de losRequerimientos

de Capital

IncentivosFiscales

Temporales paraPromover la

Fusión de Bancos

Préstamos delPROER a BancosComerciales por

2.8% del PIB

Intervención de 37Bancos en Problemas(inyección de capital,

cambio deadministración,

liquidación)

Creación de unSeguro sobre

Depósitos Bancarios

Fortalecimiento delMarco Legal y de laEntidad Supervisora

38

1970’s 1982Gestación de la Crisis

19911989Medidas Iniciales


Diagrama de una Crisis FinancieraESTADOS UNIDOS

Alza Brusca delas Tasas de

Interés en 1982

Insolvencia deS&L’s y de

BancosPequeños

Regionales

Se aumentaCobertura Sobre

Depósitos

Relajamiento delos RequerimientosFiscales, Contables

y Regulatorios

Créditos a Bancosen Problemas parasu Posterior Fusión

durante los 80’s

Fortalecimiento delMarco Legal“Financial

Institutions Reform,Recovery, and

Enforcement Act” de1989 que crea elRTC, y “FDIC

Improvement Act”de 1991 que fortalece

la entidadsupervisora.

Inyección de Capitalal FDIC.

Mecanismo ParaReducir el Costo deFusión de Bancos en

1990.

La segmentación geográfica yfuncional limitó la capacidad de

los bancos y de las S&L paradiversificar riesgos, en un

entorno en el que el avancetecnológico facilitó la aparición

de intermediarios financierosno bancarios sujetos a una

menor regulación.

Traslape de Funciones entreReguladores y Huecos en el

Marco Regulatorio

39

1970

LiberalizaciónFinanciera

Liberalizaciónde los Controles

de Capital

Entradas deCapital

SobrendeudamientoPúblico y Privado


1981Gestación de la Crisis

Fraude en elMercado de

PapelComercial

RetiroMasivo deDepósitos

19871983Medidas Iniciales

Créditos deEmergencia aInstituciones

Financieras y aParaestatales a

TasasSubsidiadas

Moratoria sobrela DeudaExterna


Préstamos aEmpresas PúblicasFinancieras (para

financiar suadquisición de

bancos enproblemas)

Intervención deBancos en Problemas(inyección de capital,

cambio deadministración)

Creación de la FPApara Comprar,Administrar, yVender Cartera

Vencida

Fortalecimiento delMarco Regulatorio y

de la EntidadSupervisora


Malas PrácticasBancarias,

IntermediaciónIneficiente de

Recursos

PolíticaMonetaria

Contraccionaria

Se agrava laCrisis

Diagrama de una Crisis FinancieraFILIPINAS

40

ANEXO 2

Cuadros de 24 Crisis Financieras en 22 Países

41

Argentina (1980-1982)

Causas de la crisis CrecimientoCrediticio y del Impacto sobre el

Macro Micro PIB (reales) Sistema FinancieroExternas Internas Desregulación financiera y

otrasSupervisión, regulación y

administracióny M2/PIB

(promedio)• Fuerte endeudamiento externo en sumayoría privado a finales de los 70’s debido atasas de interés reales negativas en dólares y a lasobrevaluación del tipo de cambio (35% de1977 a 1980) que redujo aún más elcosto percibido por el sector privado delendeudamiento en el exterior.• En 1980 se desata una crisis de balanzade pagos y 2 devaluaciones de 23% cadauna.

• Altas tasas de interés reales internas(31% en 80) y fuerte crecimiento de lossalarios reales previo a la crisis en unentorno inflacionario y con inerciadebido a la indexación de los salarios• La crisis no se puede atribuir alcrecimiento de la oferta monetaria.• El sector público intervenía en laactividad económica a finales delos 70’s, por lo que se generó unentorno de alta inflación y pococrecimiento (el déficit fiscal era de16% del PIB en 83).• Surgimiento de una burbujaespeculativa en activos (la bolsa devalores y en los bienes raíces) previa a lacrisis.

• Se introducen medidas de desregulacióndel sector financiero que incluyeron ladesregulación de las tasas de interés y delas entradas de capitales en 1977.• El valor agregado del sectorfinanciero creció mucho más rápidoque el PIB entre 77 y 80.•El crédito bancario aumenta de 7% delPIB en 76 a 19% del PIB en 81.

• Marco regulatorio -prudencial y desupervisión bancaria- no se adaptó alnuevo entorno desregulado delsistema financiero, lo que permitióuna mala administración de losbancos. El rápido crecimiento delnúmero de bancos dificultó lasupervisión de los mismos.• El sistema de seguro sobredepósitos existente (responsabilidaddel Banco Central) cubría el 100%de los mismos, lo cual generabaincentivos perversos a los bancos entérminos del otorgamiento decréditos riesgosos (los bancospúblicos, aunque no de maneraexpresa, también estabanrespaldados por este seguro).

• 20.2, 3.4, n.d.(1977 - 79)• El índice de labolsa de valoresaumenta en 500% de77 a 80 en términosde dólares.

• En marzo de 80 se declara alBanco de Intercambio Regionalen quiebra.• Entre 80 y 83 se liquidaron72 instituciones financieras.• Más del 9% de los créditostotales del sistema bancarioterminaron en cartera vencidaen 1980.• Para finales de 82 el créditodel Banco Central a los bancoscon problemas ascendió a 3%del PIB.

42

Argentina (1980-1982)

Medidas adoptadas a partir de la crisis Cambios en la Regulacióna partir de la crisis Costos

de ResoluciónMedidas Iniciales Adquisición de Cartera Saneamiento de Instituciones

FinancierasFortalecimiento del Marco

Regulatorio y ContableFortalecimiento de laEntidad Supervisora

(costo total)

• El Banco Central se encargó deliquidar las instituciones en quiebra y dereembolsar a todos los acreedores.Además, proporcionó préstamos a losbancos en problemas, que eranequivalentes al 5% del PIB a cambio delos activos fijos y el valor total delportafolio de los bancos intervenidos yabsorbió la administración de todos losactivos institucionales.• La deuda de estos bancos se licuó pormedio de refinanciamientos a tasas deinterés negativas y a plazos mayores a 5años.• Se establecieron requerimientos dereservas del 100% sobre depósitosregulados por el Banco Central yaumentó la tasa de redescuento, que seutilizó para financiar bancos públicosprincipalmente.• Más adelante, a mediados de 85, seimplementó el Plan Austral que incluía:i) congelamiento de salarios y precios; ii) 2devaluaciones y tipo de cambio fijo dual (debidoa la reducción de la capacidad de servicio de ladeuda de empresas privadas, que podían teneracceso al tipo preferencial); iii) un segurocambiario para las empresas endeudadas yiv) creación de una nueva moneda.

• Entre 81 y 82 el Banco Centralabsorbió el 100% de la deudaexterna privada.

• A finales de 80 y durante 81 se otorgócrédito gubernamental a los bancosa plazos largos para inducirlos areestructurar los créditos otorgadosa plazos más largos.• A finales de 81 se estableció unprograma en el que los bancosdebían refinanciar el 50% de loscréditos al sector manufacturero conun período de gracia de 3 años y conuna tasa de interés del 3%; losbancos obtenían a cambio un bonoque devengaba una tasa de interésreal del 6%.• En 82 el Banco Central implementómedidas adicionales para asistir a losdeudores: i) estableció tasas máximasactivas que implicaron tasas realesnegativas y ii)incrementó el encaje legalpara contar con mayores recursos paraapoyar a bancos en problemas.

• En 82 se dieron ampliasfacultades al Banco Centralpara resolver los problemas delos bancos y disminuir elnúmero de las liquidaciones debancos.• A partir de 83 se regresó a laregulación de las tasas de interéssobre depósitos, lo que contribuyó aque el sistema bancario disminuyeranotablemente de tamaño.• No se resolvió el problema de: i)la falta de atención a requerimientosde provisiones de capital y ii) lacarencia de un sistema adecuado declasificación de cartera.

• No se resolvió el problema de faltade personal y de falta de recursos dela autoridad supervisora.

• 55.3% del PIB(cifra calculadapor el BancoMundial).

43

Argentina (1995)





(promedio)• Aumentos en las tasas de interés en EUque redujeron la entrada de capitales delexterior a partir de febrero de 1994. Lareversión en la tendencia de los flujos decapitales tuvo efectos sobre los agregadosmonetarios y el comportamiento delcrédito interno dado el esquema deconvertibilidad establecido en abril de91.• Efecto “Tequila” de la crisis ydevaluación del peso mexicano.

• Rápido crecimiento del créditoal sector privado (de 12.5% delPIB en 91 pasa a 18.6% en 94)como resultado de la contraccióndel endeudamiento público por elproceso de privatización y deestabilización macroeconómica,que estuvo respaldado (en unprincipio) por una expansiónequivalente de los depósitosbancarios.• Ante una menor entrada decapitales, disminuye elcrecimiento de la oferta monetariade 50.6% en 93 a 17.6% en 94.Esta contracción contribuyó a queen los primeros meses de 95 lastasas de interés pasivas saltaran de10% a 20 % anual y las tasasactivas de 12% a 28% anual, loque frenó el crédito interno.

• Bajo el esquema deconvertibilidad, las entradas decapitales del exterior durante 94aceleraron el otorgamiento decrédito por parte de los bancos.

• Inexistencia de sociedades deinformación crediticia hasta1996, lo que dificultó a losbancos la selección adecuadade sujetos de crédito, por loque aumentósignificativamente el monto dela cartera vencida de 91 a 94.

• El crédito crecióen un 19%promedio anual de1991 a 1994.• Crecimiento delPIB de 8.17%promedio de 91 a93, pero con unaumento constanteen el índice dedesempleo.• El crecimientode M2/PIB fue enpromedio de16.8% de 91 a 94.

• De Nov. de 94 a marzo.de 95 el sistema bancarioperdió el 17% de susdepósitos totales.• Pérdida de una terceraparte de las reservasinternacionales del BancoCentral en ese período.• La bolsa de valores cayóen más del 50% de finalesde dic. de 94 a principiosde marzo de 95.• El diferencial entre latasa de interés de EU y lade Argentina aumentó a900 puntos base durante95, siendo que estediferencial habíapermanecido en alrededorde 200 puntos base entre93 y 94.

44

Argentina (1995)





(costo total)

• Las disposiciones del Plan deConvertibilidad (abril de 1991) quelimitaban las operaciones de mercadoabierto y de redescuento del BancoCentral tendieron a reducir el impactodel efecto “Tequila”.• Reducción transitoria de los encajes endólares el 28 de diciembre de 94 que el12 de enero de 95 se extendió a losdepósitos en pesos.• El 12 de enero de 95, con el fin deasistir a las entidades financieras conproblemas de liquidez, el Banco Centraldecide ampliar en 2% las exigencias dereservas sobre los depósitos sujetos aencaje registrados en noviembre de 94que se mantenían en el Banco Central.• En enero de 95 se convierten a dólareslas reservas de los bancos en el BancoCentral para que éstas quedaran libresdel riesgo de devaluación.• Recortes en el gasto primario queincluyeron quitas de salarios afuncionarios públicos.

• En marzo de 95, mediante elDecreto 286 se constituye elFondo Fiduciario deCapitalización Bancaria parasupervisar el proceso decapitalización y reestructuracióndel sistema financiero privado y elFondo Fiduciario para elDesarrollo Provincial para asistir abancos públicos sujetos aprivatización; ambos con el apoyodel BID y el Banco Mundial.

• Se establecieron programascrediticios para sacar a loscontribuyentes de la moratoria en elpago de sus impuestos en noviembrey diciembre de 95 y nuevamente enjunio de 96. De acuerdo con estosprogramas, los bancos extendieroncrédito garantizado por el gobiernofederal a contribuyentes morosospara que regularizaran susobligaciones fiscales.• Con los recursos obtenidos de laampliación de las exigencias dereservas sobre depósitos y pararestaurar la confianza sobre elsistema financiero, el Banco Centralestableció en abril de 95 un seguroque cubre depósitos tanto enmoneda local como en monedaextranjera y que es financiado conlas aportaciones de todas lasentidades del sistema financiero.

• Desde 94 el Banco Central yla Superintendencia deEntidades Financieras yCambiarias se enfocan a lareestructuración del marconormativo prudencial y a unanueva política de supervisión.

• En febrero de 95 se modificala Carta Orgánica del BancoCentral para permitirle elotorgamiento de redescuentos yreportos más allá de los 30 díasen casos de crisis de liquidezsistémica.

• A la fechano se tieneunaestimación.• Fuerterecuperaciónde losdepósitosbancarios afinales de 95 ydurante 96,pero el créditode los bancosse tardó enrepuntar.

45

Países Bálticos: Estonia (1992), Letonia (1995) y Lituania (1995)


Macro Micro PIB (reales) Sistema FinancieroExternas Internas Desregulación financiera y otras Supervisión, regulación y


(promedio)Las Repúblicas de Estonia, Letonia yLituania se encuentran en un periodode transición de economíascentralizadas a economías demercado, después de suindependencia de la U.R.R.S. en1991.• Los activos que los bancoscomerciales de Estonia teníandepositados en bancos rusos soncongelados a principios de 1992.• En Letonia y Lituania desaparecióuna fuente importante de utilidadespara los bancos: financiamiento alcomercio internacional. Entre 1993 y1994, Letonia y Lituania seconvirtieron en países de transitocomercial entre Rusia y los países deOccidente (gracias a que el precio demetales y otras mercancías rusasestaban por abajo de su preciointernacional) Los bancosfinanciaban este tipo de comercio conaltos márgenes. A partir de 1994, losprecios de estas mercancías seigualaron con los preciosinternacionales, lo cual redujo elcomercio internacional y asídesapareció una fuente importante deganancias para los bancoscomerciales.

• En Estonia, ante la falta deliquidez, el Banco Centraldejó de otorgar crédito a losbancos comerciales a tasaspor debajo de mercado.• En Letonia, el BancoCentral impusorequerimientos contables alos bancos comerciales (BISInternational AccountingStandards), lo cual puso enevidencia el mal estado delos bancos comerciales.• En Lituania, auditoríasexternas hechas a losprincipales bancoscomerciales causaroncorridas bancarias y faltas deliquidez. Los bancos seencontraban en mal estado acausa del financiamientoobligado de gastos cuasi-fiscales y de la desaparicióndel financiamiento alcomercio internacional.

Para los tres países: La desregulación del sistemafinanciero empezó desde 91 en los trespaíses.• En 90/91 se estableció el BancoCentral y en 92 se separó de susfunciones de banco comercial (quetenía bajo el antiguo sistemacentralizado). En Estonia se introdujoun consejo monetario en junio de 92.• Proliferación de bancos comercialessin experiencia, sin el capitalapropiado, y sin conocimientostécnicos; a causa de requerimientos delicencia poco estrictos. No obstanteello, existe una elevada concentración:en Estonia 5 bancos tienen el 60%, enLetonia 5 bancos tienen el 66%, y enLituania 5 bancos tienen el 71% de losactivos bancarios totales.Se permitió la inversión extranjera enel sector bancario, pero existían pocosbancos extranjeros ya que el mercadoera muy pequeño.• Los problemas heredados de bancosdel antiguo sistema no fueroncorregidos con la privatización: bajacapitalización, problemas de carteravencida y con créditos a las empresasrelacionadas con los bancos.

Para los tres países:• Supervisión bancaria, a cargodel Banco Central, poco efectiva.• El marco regulatorio esinadecuado: capitalizacióninsuficiente, proceso de control yde auditorías internas de losbancos es deficiente.• Administración deficiente juntocon políticas de créditoinapropiadas, ya que muchos delos créditos son a las empresasdueñas de los bancos.En muchas ocasiones, la falta desupervisión y de procesos deauditoria interna facilitaban elfraude (por ejemplo el caso deBanco Baltija en Letonia).

• En Estonia elcrecimiento delcrédito fue de27.9%.

• En Estonia, bancosinsolventes representan el41% de los activos totalesdel sistema en 1992.• En Letonia, el quebrantodel banco más granderepresentaba el 7% del PIBestimado para 1995.• En Lituania, el sistemabancario perdió el 15% desus depósitos en monedanacional y el 19% en monedaextranjera entre diciembre de1995 y febrero de 1996.

46

Países Bálticos: Estonia (1992), Letonia (1995) y Lituania (1995)





(costo total)

Las medidas adoptadas por los tres países fuerondiferentes:• Al estallar la crisis en Estonia las autoridadesanunciaron que el presupuesto de 1993 nocontaba con los fondos suficientes para unrescate bancario.• El Banco Central de ese país y el FMIanunciaron que un rescate bancario seríainflacionario e iría en contra del consejomonetario. Además, el Banco Central consideróque los problemas del Banco Tartu eranprincipalmente la consecuencia de malaadministración, mal análisis de crédito y que nose siguieron las disposiciones regulatorias, por loque procedió a liquidar el banco. Mientras quelos problemas de los otros bancos se debían auna causa exógena (los activos congelados enMoscú) y el Banco Central decidió otorgarlesayuda.• En Letonia el Banco Central otorgó créditoinicial a bancos en problemas (Banco Baltija), yrevoco las licencias de ocho bancos comerciales.Se entablaron largas negociaciones entre elgobierno y el principal banco (Banco Baltija).Durante ese tiempo, de los 500 millones dedólares en activos del banco al principio de lacrisis, para julio de 95 desaparecieron 260millones.• En Lituania, se siguió una política contraria ala implementada en Estonia ya que se otorgóapoyo incondicional a los bancos en problemas.Además, legislación de emergencia requería queel gobierno no dejará que los ahorradoressufrieran pérdidas y que evitará que hubierafaltantes de liquidez.

• En Estonia se establece unaagencia gubernamental enmarzo de 1995 para comprar,administrar y vender la carteravencida del Banco Social quequebró en 94. Sin embargo,dado los malos resultados dedicha agencia centralizada, elgobierno decidió no extender lacompra de cartera a otrosbancos en problemas.• En Letonia entra en funcionesuna agencia de liquidación yrehabilitación en el verano de1996, creada por ley en 1995.• En Lituania no se establecióninguna agencia encargada deadquirir y/o administrar cartera.

• En Estonia el Banco Tartu fueliquidado en 1992: se vendieronsus activos, los ahorradoresrecibieron el 60% de sus depósitosy los accionistas no recibieronnada;• En noviembre de 1992, elgobierno y el Banco Centralinyectaron capital a los 2 bancoscon cuentas congeladas en Moscú.Posteriormente estos bancos sefusionaron; y los depositantes nosufrieron perdidas.• En 1994, el gobierno cerró elbanco más grande (Banco Social)la cartera vigente fue transferida aun banco comercial en buen estadomientras que la cartera vencida setransfirió a la agencia de gobiernoen marzo de 1995.• En Letonia, el Banco Centralintervino el Banco Baltija en 1995,los depositantes recibieron unreembolso de 1,000 dólaresanuales cada uno y 200 adicionalesdurante los siguientes 3 años.• En Lituania el Banco Centralinterviene bancos en problemas, yles inyecta capital.

• En Estonia, una ley dediciembre de 1994 estableceque todos los bancos debencontar con un departamentode auditoria interno y sedeben efectuar auditoriasexternas anualmente.• En Letonia se adoptaron 3leyes bancarias en octubre de1995 para restablecer laconfianza en el sistemabancario: ley de bancoscomerciales, ley queestablece una agencia deliquidación y rehabilitación,ley que crea un seguro sobredepósitos.• En los tres países el BancoCentral disminuyó el númerode licencias que habíaotorgado y empezó unproceso de consolidación delsistema bancario: el numerode bancos en Estonia sereduce de 42 en 92 a 23 en93, en Letonia de 63 en 93 a35 en 96 y en Lituania de 28en 94 a 13 en 96.

• En Estonia una nuevaley, adoptada endiciembre de 94,fortalece los poderes desupervisión y actuacióndel Banco Central.• En Letonia el BancoCentral aumentó elnúmero de supervisores,impuso regulacionesprudenciales másestrictas y obligó a losbancos comerciales aestablecerdepartamentos internosde auditoria.• No se cuenta coninformación sobre elcaso de Lituania.

• En Estonia loscostos son de 1.4%del PIB y la crisisbancaria no parecehaber afectado alresto de laeconomía.• En Letonia,renuncia delsecretario definanzas, aumentala desintermedia-ción bancaria, nose restablece laconfianza en losbancos y salida decapitales.• En Lituaniarenunció el primerministro y elgobernador delBanco Central yaumentósignificativa-menteel déficit fiscal.

47

Benin (1988-1990) y Costa de Marfil (1988- 1991)





(promedio)• En ambos países, deterioro de los términos deintercambio.• En Benin caída en el comercio regionaldespués de 1982• En Benin fuertes salidas de capitales.• En Costa de Marfil, apreciación real hasta1988. • En Costa de Marfil, endeudamiento externoexcesivo.

• En Benin, fuerte control central de laeconomía.• En Benin, crisis aparente después de ladecisión del gobierno de expropiar lascuentas bancarias de los evasoresfiscales.• En Benin, fuerte crecimiento de lacartera vencida a finales de 1987.• En Costa de Marfil, política fiscalexpansiva.• En Costa de Marfil, poca inversióndoméstica.

• En Benin, grave situación financiera delas empresas públicas que enfrentabanseveros problemas de liquidez y/osolvencia.• En Costa de Marfil, endeudamiento delsector publico con bancos comerciales.• En Costa de Marfil, reducción de lacapacidad de servicio de la deuda.

• En Benin otorgamiento de créditospor parte de los bancos del estado aempresas paraestatales.• En ambos, falta de un marcoregulatorio y contable apropiado.• En ambos supervisión bancariainadecuada.• En ambos vigilancia crediticiainadecuada y motivada porcuestiones políticas.

• En Benin: -25.0,2.7, 23%.(1985- 87).• En Costa de Marfil-3.0, 2.3, n.d.(1985 - 87).

• En Benin el 80% de lacartera total del sistemafinanciero era cartera vencida.• En Costa de Marfil seintervinieron 3 bancos grandesinsolventes y 1 probableequivalentes al 90% de loscréditos bancarios o 65- 70%de los activos del sistema.

48

Benin (1988-1990) y Costa de Marfil (1988- 1991)


de ResoluciónMedidas Iniciales Adquisición de Cartera Saneamiento de Instituciones Financieras Fortalecimiento del Marco


(costo total)

• En Costa de Marfil, 4 institucionesde banca de desarrollo se liquidaron afinales de 88 y principios de 89.• En Benin, reformas fiscales,monetarias y cambiarias para mitigarlos desequilibrios interno y externo.• En Benin reformas presupuestales,burocráticas y empresariales(públicas).• En Costa de Marfil, 4 institucionesde banca de desarrollo se liquidaron afinales de 88 y principios de 89.• En Costa de Marfil se persiguióuna política fiscal y una políticamonetaria contraccionarias.

• En ambos países se creó elRecovery Trust Fund;• En Benin, hasta julio de 1995,se recuperó el 15.4% de lacartera.• En Costa de Marfil, 4instituciones de banca dedesarrollo se liquidaron a finalesde 88 y principios de 89 conayuda del Recovery Trust Fund,pero las recuperaciones de créditose entorpecían por un marco legaldeficiente para la reestructuraciónde los contratos crediticios.

• En Benin se liquidaron todos los bancos y seestablecieron 4 bancos privados con un capital inicial demil millones de CFAs en el período 1988- 90.• En Costa de Marfil el desarrollo agrícola fue liquidadoen 1991.• En Costa de Marfil se recapitalizaron 4 bancos (65 o70% de los activos del sistema financiero).• En Costa de Marfil se establecieron obligacionesgubernamentales directas e indirectas. • En Costa de Marfil la absorción de pérdidas sedistribuyó entre accionistas públicos y privados.• En Costa de Marfil hubo una recapitalización a losaccionistas privados y se redujo la participación públicaen acciones de los bancos a sólo 20%.• En Costa de Marfil se establecieron obligacionesgubernamentales a acreedores domésticos no bancarios.• En Costa de Marfil hubo un programa dereestructuración de deuda de corto a deuda de más largoplazo.

• En ambos países el marcoregulatorio introdujo nuevasmedidas prudenciales: aumentó larazón capital/activo, se establecióuna tasa mínima para recursos ycréditos de largo plazo y aumentóel coeficiente mínimo de liquidez.• En Benin la recuperación dedeuda entorpecida por el entornolegal.

• En ambos países los bancosquedan bajo la supervisión de la“supranational regional bankingcommission” en 1990.• En Benin dicha comisióntiene la total responsabilidad desupervisión, poder para emitirordenes de cesión y removeradministradores así como quitarlicencias de operación a losbancos.

• En Benin las pérdidasalcanzaron los 95 milmillones de CFAsequivalentes a 17% delPIB.• En Costa de Marfil, 4instituciones de banca dedesarrollo se liquidaron afinales de 88 y principiosde 89, equivalentes al 25%del PIB.

49

Brasil (1995)





(promedio)• Entrada masiva de capitales durante1994 que forzó una revaluación de lamoneda.• La política monetaria restrictiva durante 1994se tradujo en un aumento en las tasas de interésreales, que llegaron a ser de hasta 80%anual en los meses anteriores al PlanReal. Este aumento repercutió en elíndice de moratorias de los deudores dela banca.• El efecto “Tequila” acentuó los problemas dela banca derivados de la implementación delPlan de ajuste denominado Plan Real del 1 dejulio de 1994.

• Déficit fiscal considerable previo alPlan Real.• El Plan Real estuvo enfocado afrenar la inercia inflacionaria através de la fijación del tipo decambio, la contracción de lapolítica monetaria y la reduccióndel número de institucionesfinancieras.• Se consideraba que la implantacióndel Plan Real tendría el efecto dedisminuir los ingresos de los bancos alreducirse las transferenciasinflacionarias, por lo que se establecióuna estrategia de consolidación bancaria.

• Con el Plan Real se permitieron lasentradas de capitales.• El proceso de consolidación en el sectorse aceleró a raíz del impacto de la crisismexicana en la economía brasileña afinales de 1995. Este proceso deconsolidación se realizaba mediantefusiones, liquidaciones y transferencias deacciones. Además, se consideró laprivatización de bancos públicos estatalesy federales con la participación de capitalextranjero.• La participación en el PIB del sectorfinanciero público disminuyó de 8% delPIB en 1990 a 3% del PIB en 1995.• En noviembre de 1995 el Banco Centraladoptó una serie de medidas parareestructurar y fortalecer el sistemafinanciero (ver Medidas Iniciales en lasiguiente página).

• Deficiencias en el marcoregulatorio, de supervisión ycontable de los bancos privados.• Supervisión inadecuada delsistema bancario público.• Programas crediticios y préstamosdirigidos a empresas propiedad delgobierno.• Ausencia de un seguro sobredepósitos.

• El crédito creció6.3%.• El PIB creció enpromedio 1.2%anual.(entre 1991 y 1993ambos).

• La cartera vencida creció de7% del PIB en dic. de 1994 a12.5% del PIB en agosto de1995.• Hasta marzo de 1997 sehabían intervenido un total de37 bancos de los cuales 30 sonprivados. Existían un total de271 bancos en el país en 1995.• El tamaño del sistemafinanciero como proporción delPIB cayó de 12.4% en 1994 amenos del 7% en 1995.

50

Brasil (1995)





(costo total)

La crisis estalla hasta noviembre de1995:• El 3 de noviembre se establece el PROER(programa de impulso a la reestructuración yel fortalecimiento del sistema financiero) por elque se extendieron líneas especiales de crédito alos bancos y se permitió abandonartemporalmente los requerimientos decapitalización del BIS a los bancos conproblemas de liquidez.• Se promulga una ley que da poder al BancoCentral para intervenir y liquidar institucionesfinancieras. El Banco Central puede exigir ainstituciones financieras con problemas deliquidez la inyección de recursos frescos, latransferencia de acciones de control y lareorganización corporativa mediante la fusión ola división de bancos.• Se implementan incentivos fiscalestemporales para promover la fusión deinstituciones financieras.• Se flexibiliza la política cambiaria a través delestablecimiento de una banda de flotación.

• No existe un programa decompra de cartera. A la fecha sedesconoce cómo se distribuirá elcosto de recapitalización de losbancos entre el gobierno federal,los gobiernos estatales y el sectorbancario privado vía las líneasespeciales de crédito. Lasacciones del Banco Centralpueden significar que el sectorprivado participe en parteimportante del costo, pero sedesconoce cómo se distribuirá elmismo hacia dicho sector.• El 16 de noviembre de 1995 seestableció un sistema de garantíade depósitos bancariosadministrado y financiado por lospropios bancos comercialesmediante aportaciones mensualesequivalentes al 0.025% del montototal de las cuentas aseguradas porcada uno.

• En marzo de 1997 el Banco Centralhabía intervenido 37 bancos de los cuales26 fueron liquidados (se desconoce cómose distribuyeron las pérdidas), 4 quebraron,6 pasaron a un régimen temporal deadministración especializada y 1permanece intervenido. Los préstamos delPROER a los bancos equivalen al 2.8%del PIB.• De los bancos intervenidos destacan 2bancos estatales (Banespa y Banerj) quecontaban con el 20% de los activos delsistema. Banespa fue recapitalizado,Banerj está en proceso de privatización conrecursos del PROER.• Recapitalización por un montoequivalente al 1.1% del PIB del Banco deBrasil a través de la emisión de bonosgubernamentales.• Banco Económico y otros 4 bancospequeños fueron vendidos, habiendoutilizado previamente recursos delPROER.

• Fortalecimiento de la regulaciónde los bancos comerciales medianteel decreto 1182 del 17 de noviembrede 1995.• El marco legal ahora previene laconcentración excesiva de cartera.

• En noviembre de 1995 seestablece un sistema deresponsabilidades para auditoresexternos en caso de irregularidadesdetectadas en institucionesfinancieras.• El 16 de noviembre de 1995 sepublica la Circular 2633 en la quese establece que el Banco Central esquien autoriza o no a los bancosparticipar en el PROER. Estasautorizaciones deben realizarseanalizando cada caso; no haylineamientos generales para la tomade estas decisiones.• La ley 6404 no permitía al BancoCentral tomar medidas preventivasen lo relacionado con intervencionesy liquidaciones. El 17 denoviembre de 1995 esta situación seelimina mediante el decreto 1182.

• 5 a 10% delPIB.

51

Chile (1981-1983)





(promedio)• Fuerte endeudamiento externo privadoa finales de los 70’s debido a tasas deinterés negativas en dólares.• Aumento en las tasas de interés externas aprincipios de los 80’s.• deterioro de los términos de intercambio (caídaen el precio internacional del cobre) acompañadode un aumento en las tasas de interés externas.• Pérdida de competitividad internacional por lasobrevaluación del tipo de cambio.

• Altas tasas de interés internas.• Indexación de los salarios (ley deltrabajo de 1979) y tipo de cambionominal fijo.• Caída en el ahorro doméstico.• Especulación en acciones y en bienesraíces que desembocó en una burbujaespeculativa en la bolsa de valores y enbienes raíces.• Al estallar la burbuja se perdió lacapacidad de repago de la deuda internay externa del sector empresarial.

• Desregulación financiera y de flujos decapitales (1976).

• Marco legal, regulatorio ycontable inadecuados previo a lacrisis.• Supervisión bancaria insuficienteque permitió la mala administraciónde las instituciones financieras y eldebilitamiento del sistema financieroen su conjunto.

• 41.6, 8.1 , 23.2%(1978- 1980)

• En 1983: 7 bancos y 1compañía financieraintervenidos, equivalentes al45% de los créditos totales delsistema financiero.• La cartera vencida equivalíaal 22% del capital más lasreservas bancarias de 1981.

52

Chile (1981-1983)





(costo total)

• 2 períodos de intervenciones a los bancos;uno en noviembre de 1981 (se intervinieron2 bancos) y otro en enero de 1983 (en esteúltimo se intervinieron 8 bancos).• Durante 1981 y 1982 se consideró que losproblemas bancarios eran transitorios y seadoptaron algunas medidas que permitierona las instituciones contar con mayorflexibilidad contable y disfrazar suspérdidas.• En 1983 se otorgan créditos deemergencia a intermediarios financieros(líneas especiales de crédito).• Entre las medidas macro implementadasdestacan la introducción de una tasa dedevaluación predeterminada (crawling peg)y una política monetaria enfocada amoderar la volatilidad de tasas de interés.

• En 84 el Banco Central pagó en efectivo alos bancos comerciales por adquirir su carteravencida. Se estableció un límite a lascompras de cartera vencida equivalente al150% del capital y reservas de cada banco.Los bancos comerciales a su vez secomprometieron a recomprar la carteravencida, por lo que estos pagos seconsideraban préstamos del Banco Central.• En febrero de 85 se aprueba una leyque requiere que todas lasinstituciones intervenidas aumenten sucapital a los estándaresinternacionales. Los bancoscumplieron con esta disposiciónmediante emisiones de capital enforma de acciones. Esta acciones lasadquiere CORFO, que es una agenciaestatal de banca de desarrollo.• CORFO a su vez intercambia lospréstamos que le hizo el Banco Centrala los bancos comerciales por acciones.El gobierno tenía que vender toda suparticipación accionaria en un períodono mayor a 5 años y no podía serdueño de más del 49% de cualquierbanco.

• En 83 se establece un programa dereestructuración de créditos quebeneficia a los deudores: se les extiendeel plazo a 10 años, con un período degracia de 5 años y a tasas de interéssubsidiadas.

• Aumentan los requerimientos decapital y se hace más estricta ladefinición de cartera vencida (índicede cumplimiento).• Se establece el requisito de quelos bancos publiquen informaciónrespecto de la naturaleza y calidadde sus activos por lo menos 3 vecespor año (esta política fue adoptadaposteriormente en Nueva Zelanda).• Se fortalece la reglamentacióncontable a que deberán sujetarse losbancos.

• Se otorgó mayor jerarquía a lalegislación, ya que la regulación enmateria de supervisión adquiriócarácter de ley.• Vigilancia de los bancos basadaen las fuerzas del mercado. LaSuperintendencia requiere que losbancos hagan publica lainformación sobre el tipo y lacalidad de los activos de los bancos,lo que permite que las fuerzas delmercado disciplinen a los bancos.

• 41.2% del PIBpara todo elperíodo.

53

España (1977-1985)




(promedio)• Choques petroleros 1973 - 1974 y1979 - 1981.

• Muerte de Franco a finales de los 70’s ytransición al nuevo sistema democrático nopermitieron una respuesta adecuada a loschoques externos: entre 1975 y 1979 lossalarios reales aumentaron en 9%, el tipode cambio real se apreció 35%, y seregistraron déficits fiscales.• Se inicia un proceso de deterioro de losestados financieros de los bancos que llegoa su pico en 1982-83.• A finales de los 70’s y principio de los80’s, las mayores tasas de interés reales, lamenor liquidez, y el menor crecimiento dela economía condujeron a una caída en labolsa de valores que deterioro el valor delcolateral de los deudores y erosionó elvalor de los portafolios bancariosinvertidos en acciones.

• En 71 se elimina la regulación de las tasasde interés, en 74 se aprueban medidas quefacilitan la apertura rápida de sucursales y denuevos bancos, en 77 se permite la entrada debancos extranjeros.

• Supervisión bancaria inapropiadaante la fuerte desregulación yexpansión del sistema bancario. • Supervisión bancaria a cargode la Secretaría de Hacienda.• Administración bancaria deficiente yprocesos de auditoria y divulgación deinformación inadecuados.• Algunos bancos que sonpropiedad de conglomeradosindustriales grandes, comoRUMASA, propiciaron laconcentración de créditos en lasindustrias del grupo por encima de losniveles permitidos.

4.4, 2.3, n.d. (1974-1976)

• 52 de 110 bancos, en sumayoría pequeños y medianos,son afectados por la crisis yrepresentan el 20% de losdepósitos totales del sistemabancario.

54

España (1977-1985)





(costo total)

• Se establece un Fondo deGarantía sobre Depósitos en 1977.El fondo tiene el objeto de protegera los pequeños depositantes y esfinanciado en un 50% por losbancos miembros y en un 50% porel Banco Central. Su esfera deacción se limita a bancos que esténa punto de cerrar o de serliquidados.• Para aumentar la flexibilidad delgobierno para manejar los bancosen problemas, se crea en marzo de1978 la Corporación Bancaria. Estaentidad, financiada por los bancosprivados y el Banco Central demanera compartida, puede tomarcontrol y administrar los bancos enproblemas, pero no tiene autoridadpara recapitalizarlos.

• En 1980 se fortalecen los poderesdel Fondo de Garantía sobreDepósitos e incorpora las funciones dela Corporación Bancaria. Se le otorgaautonomía, tiene el poder derecapitalizar a los bancos,intervenirlos, otorgar prestamos ygarantías, y asumir las perdidas de losbancos para su venta posterior. Debíavender los bancos intervenidos en unplazo no mayor a un año.• El financiamiento del fondo,provenía de los bancos comerciales ydel Banco Central y se manejaban enuna cuenta dentro del propio BancoCentral. La mesa directiva estabacompuesta por representantes delBanco Central y de los bancoscomerciales y el voto de calidad lotenía el subgobernador del BancoCentral.El fondo actuaba de la siguientemanera: i) compraba las acciones delos bancos a valor en libros, ii)sustituye la administración, iii)compra en algunas casos la carteravencida, iv) vende el banco en no másde un año (frecuentemente la venta serealizaba en seis meses).

• El rescate de los bancos procedía dela siguiente manera: i) el BancoCentral identificaba al banco enproblemas y le otorgaba liquidez deemergencia para que pudiera cumplircon sus obligaciones de corto plazo,ii) el Banco Central notifica a losaccionistas el monto de las pérdidas yles da una oportunidad pararecapitalizar al banco, iii) si estarecapitalización no se lleva a cabo, elBanco Central autoriza laintervención del banco por parte delFondo de Garantía sobre Depósitos.• Destaca la reestructuración y ventade activos de RUMASA, unconglomerado industrial dueño de 20bancos pequeños y medianos y cuyorescate se maneja de manera diferenteal resto de los bancos. En 1983 senacionaliza todo el conglomerado(incluyendo bancos). Laadministración y venta de los bancosesta a cargo del Fondo de Garantíasobre Depósitos, pero el capital loinyecta el gobierno federal. Para1985, todos los bancos del grupo ya sehabían vendido a bancos nacionales yextranjeros.

• Leyes adoptadas parafortalecer el marco regulatorio ycontable: en 1985 se aumentanlos requerimientos de capital,en 1988 se requiere que losbancos llevan a cabo auditoriasexternas anualmente.• Además, cada banco debíaestablecer áreas y asignar personalespecial para administrar y supervisarportafolios.

• En 1988 se apruebanLeyes que fortalecen y leotorgan mayores poderes deintervención a la entidadsupervisora que se vuelveparte del Banco Central.• Se diseñó e implementó unsistema de aviso previo (earlywarning system) para detectaraquellos bancos con problemas.

• 5.6% del PIB de1985

55

Estados Unidos (1982-1991)





(promedio)Caída del precio delpetróleo queperjudicó a losEstados del Sur dela Unión que fueronlos más afectadospor la crisis delsistema financieroen ese país. Losprecios nominalesdel petróleo cayeronen 57% de 82 a 87.

El aumento sin precedente en lastasas de interés internas a principiosde los 80’s provocó que las S&Ls(instituciones de ahorro) sevolvieran insolventes de la noche ala mañana ya que tenían comoactivos hipotecas a plazos largos ytasas fijas. Esta situación tambiénafectó a los bancos. A principios delos 80’s algunos bancos pequeños deestados agrícolas y productores depetróleo fracasaron.

Incentivos fiscales en 1982estimularon la construcción y elendeudamiento para la adquisiciónde bienes raíces. Durante los 80´stambién se dio un fuerte crecimientodel crédito hipotecario. Elapalancamiento de las familias, larazón deuda a activos, aumentósignificativamente hasta 1990 (del38% en 80 al 52% en 90). La deudaen hipotecas residenciales aumentóen 1.3 millones de millones dedólares durante ese periodo.Por otra parte, la desregulación deindustrias importantes propiciófusiones y adquisiciones entreempresas financiadasprincipalmente con emisión dedeuda, lo que aumentó elapalancamiento de lascorporaciones.

La Mc Fadden Act de 1927permitió que la mayoría de losestados restringieran la entrada a suterritorio a S&Ls y a bancos deotros estados.La Regulación Q que establecíatopes a las tasas de interés sobre losdepósitos bancarios y de ahorro,creó rigideces estructurales.La Glass-Steagall Act de 1933prohibía a los bancos realizaractividades de banca de inversióncomo suscribir o comprar valores.

Estas restricciones redujeron lacompetitividad de estasinstituciones al no tener laflexibilidad para ajustarse a loscambios del mercado nacional einternacional. La segmentacióngeográfica y funcional limitó lacapacidad de estas institucionespara diversificar riesgos, en unentorno en el que el avancetecnológico facilitó que aparecieranintermediarios no bancarios, sujetosa una menor regulación. Así, de los70’s a los 80’s aparecieron en elmercado sociedades de inversión enrenta fija (mercado de dinero) yvariable (acciones), fondos paracréditos hipotecarios, fondos depensiones y servicios competitivosde compañías de seguros. Esto hizoque las S&Ls y los bancosasumieran más riesgos.

El sistema financiero operó enun entorno regulatorio contraslape de funciones entrereguladores y con huecos,debido a que la regulación delos bancos y de las S&Lscorrespondía a autoridadesfederales y estatales. Laregulación ha estadosegmentada por funciones ygeográficamente.

El FSLIC (Federal Savings and LoanInsurance Corporation), aseguraba losdepósitos de las S&Ls y el FDIC(Federal Deposit InsuranceCorporation) los de los bancos.Además de asegurar depósitos, elFSLIC y el FDIC tenían funciones desupervisión.

También la Junta de Gobierno delSistema de la Reserva Federal (Fed)supervisa las compañíascontroladoras de los bancos afiliados.Las oficinas regionales del Fedsupervisan a los bancos estatalesafiliados. Son estos bancos los quetienen acceso a las facilidades deprestamista de última instancia delFed.

63.7% (Crédito)1.6 (PIB)1.2 (M2/PIB)(1981 - 1983)

Durante los 80s el número de S&Ls disminuyó enmás del 30% y el de los bancos en 14%.

Para 1982 el monto de la insolvencia de lasS&Ls ascendía a 100 mil millones dedólares si los activos se valúan a precios demercado. Entre 1980 y 1990 el FSLICatendió a 946 S&Ls en problemas: 85fueron liquidadas, 413 adquiridas ofusionadas, 95 entraron a un programa deadministración de 1985 a 1988 y, durante1989 y 1990 las 352 restantes entraron a unprograma de conservación para mantenerlosen operación.

Durante los 80’s, el FDIC atendió a 1098 bancos enproblemas (8% del total de los bancos): 805fueron adquiridos o intervenidos, 130recibieron transferencias del seguro dedepósitos, 94 fueron liquidados, y 69recibieron asistencia. Para finales de los 80’s losrecursos del FDIC se habían agotado cuando estefondo tuvo que respaldar algunos bancos grandes.Entre agosto de 1989 y finales de 1990, 531 S&Ls,con $271 mil millones en activos fracasaron. Alfinal de abril de 1991 el RTC tenía 219instituciones de ahorro en el programa deconservación y 375 en custodia. En mayo de1991 elRTC reportó estimaciones de pérdidas totales de$55 mil millones.

De 1980 a 1991 quebraron más de 1,400“S&Ls” y 1,300 bancos.

56

Estados Unidos (1982-1991)




(costo total)

57

En 1980 se aumenta lacobertura del seguro dedepósitos a 100 mil dólares yse inicia la eliminación gradualde la Regulación Q. En 1982se acelera la desregulación(Garn Saint Germain Act): (i)se acelera la eliminación de lostopes a las tasas de interés delos depósitos; (ii) se reducenlos requisitos de capitalizacióny liquidez; (iii) se permitió lacompra de S&Ls en problemaspor parte de S&Ls de otrosestados.

Principales medidas: 1.-aumentar la cobertura delseguro lo que facilitó a lasS&Ls obtener fondos; 2.-permitir a las S&Ls convertirseen empresas de responsabilidadlimitada; 3.- incrementar lostopes a los préstamos en bienesraíces; 4.- diferir las pérdidassobre los préstamos; 5.- dartratamiento fiscal favorable alas reservas sobre carteravencida; 6.- traspasar al futurolas pérdidas fiscales ydisminuir los impuestosfuturos; 7.- revalorizaredificios, locales y otraspropiedades; 8.- valuar demanera liberal activosintangibles; 9.- facilitar efectivoa las S&Ls por anticipado porparte del Federal Home LoanBank, organismo del FSLIC.

En 1989 la “Financial InstitutionsReform, Recovery and EnforcementAct”: (i) crea una nueva agenciareguladora, la Office of ThriftSupervision que reemplaza al FederalHome Loan Bank Board la cual teníaconflictos de intereses ya que su función eratambién promover la construcción devivienda; (ii) reorganiza el seguro dedepósito. Se establece el SAIF(Savings Association Insurance Fund) quereemplaza al FSLIC y el BIF (BankInsurance Fund) organismosdependientes del FDIC. Se incrementa elporcentaje de reservas sobre los depósitosasegurados al 1.25%; (iii) crea el RTC(Resolution Trust Corporation),organismo con autoridad paraintervenir y resolver los fracasos delas S&Ls después de agosto de 1989.A la RTC se le dio 6 años de vida yfinanciamiento inicial por 50 milmillones de dólares; (iv) aumenta lasprimas de seguros a bancos y S&Ls, y;(v) eleva el monto requerido de capitaltangible de las S&Ls al 3% de losactivos totales.

Debido a pérdidas crecientes por lacaída generalizada en el precio de losbienes raíces, en 1991 elfinanciamiento fue ampliado a 78 milmillones de dólares. Para finales de1991 la RTC tenía 357 mil millonesen activos había vendido y recuperado228 mil millones y quedaban porvender 129 mil millones.

Desde 1933 el FDIC tenía autoridad para darasistencia abierta a bancos (“open bankassistance”) para evitar que fracasaran. ElFDIC apoyaba a los bancos con créditos deemergencia otorgados por el Fed con elpropósito de brindarles liquidez temporal.En caso de que el banco fracasara losreguladores debían evitar liquidarlo. Por ellodurante los 80s el FDIC fusionó a los bancosen problemas. El FDIC decidió liquidar bancossolo hasta enfrentar una gran escasez de recursospropios a principios de los 90´s.

La política seguida por el FSLIC era similar,ya que en la gran mayoría de los casos sefusionaron a las instituciones en problemas,aunque en algunos casos si se decidióliquidar S&Ls. Para propiciar las fusiones elFSLIC y el FDIC generalmente comprabanparte de la cartera en problemas de lainstitución fracasada y/o proveían asistenciaal comprador.

Ante la escasez de recursos en 1990 el proceso defusiones de instituciones en problemas del FDIC sevolvió más transparente:1) Se estableció un mecanismo de subastacompetitivo que consideraba todas las posturas;2) los bancos que solicitaran ayuda debían estar deacuerdo en que los postores les hicieran una revisióna fondo (“due diligence”);3) las posturas debían establecer límites cuantitativosa las garantías, de forma que se pudiera valorar elcosto para el FDIC de cada propuesta.

(También ver columna deAdquisición de Cartera)

En 1991 todos los estados permitierona los bancos adquirir subsidiarias alinterior de los estados. El Congreso noaprobó, sin embargo, la propuesta depermitir la diversificación geográfica anivel nacional.

A finales de 1991 se aprueba la“FDIC Improvement Act,”(FDICIA) que fortalece el marcoregulatorio y la entidadsupervisora. En lo que al marcoregulatorio se refiere el FDICIA:(i) restringe la capacidad del Fedpara dar crédito a bancos nosanos;(ii) suspende el pago dedividendos por parte de bancosno sanos;(iii) baja la cobertura de ciertosdepósitos;(iv) reduce el número de bancosestatales autorizados para venderseguros;(v) requiere que bancosextranjeros que reciban depósitosasegurados se constituyan ensociedad localmente.

El FDICIA tambiénfortaleció a la entidadsupervisora, ya que:(i) El FDIC obtienefinanciamiento por 70mil millones dedólares para fondear alBIF;(ii) establece que elFDIC deberá escogerla alternativa menoscostosa para resolverla situación de losbancos fracasados.(iii) facilita la acciónrápida de losreguladores(reemplazar laadministración ycontrolar elcrecimiento de losactivos) cuando el“core” capital de losbancos cae por abajodel 2%.

Costo fiscal por lasS&Ls es entre 1% y3% del PIB.Costo fiscal total3 a 5% del PIB.

En 1990 laestimación del valorpresente del valordel costo para elgobierno fue de$150 mil millonesde dólares. El costopagado por el sectorprivado ascendía a$100 mil millones.

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Filipinas (1981-1987)

Causas de la crisis CrecimientoCrediticio y

delImpacto sobre el

Macro Micro PIB (reales) Sistema FinancieroExternas Internas Desregulación financiera y otras Supervisión, regulación

y administracióny M2/PIB

(promedio)• Aumento en el precio depetróleo y de las tasas deinterés internacionales.• Deterioro de los términosde intercambio y crisis dedeuda externa (se anunciauna moratoria en octubre de1983).

• Parte recesiva del ciclo económico, despuésde un crecimiento sostenido durante los 70’s. • El detonador de la crisis es un fraude en elmercado de papel comercial en 1981. Conocidocomo el caso Dewey Dee de un magnate que sehabía endeudado fuertemente en papelcomercial y que se fugó del país. Esto causópánico en dicho mercado: los inversionistasdejaron de renovar sus créditos, lo cuál provocóun default masivo por parte de los deudores depapel comercial, y los depósitos pequeños setransfirieron a los bancos comerciales grandes.La mayoría de las compañías financieras nobancarias y dos casas de inversión (con activosequivalentes al 16.5% de los activos totales delsistema) quebraron o fueron intervenidas.• En 1983 y 1984 la crisis se intensifico y afectoal resto del sector bancario a causa de aumentosen la tasa de interés y en la inflación y con ladevaluación de la moneda. Además, losproblemas financieros de las empresas seempeoraron entre 1981 y 1986 con lo cuálaumentó la cartera vencida de los bancos demanera continua de 11.5% de los créditostotales en 1980 a 19.3% en 1986.

• La desregulación financiera y el augeeconómico tuvieron como consecuencia unsobre-endeudamiento de los bancos yempresas.• Desregulación de los controles sobrecapital externo durante los 70’s: bancosnacionales podían ofrecer créditos y cuentasde depósitos en moneda extranjera aresidentes y no residentes, se podíarepatriar el capital y las inversiones libre deimpuestos, empresas extranjeras podíanpedir créditos en moneda nacional, bancosextranjeros podían invertir en bancosnacionales. La desregulación de loscontroles de capital tuvo como consecuenciaun sobre-endeudamiento externo que hizomás débil al sector bancario. La deudaexterna como proporción del PIB pasó de31.3% en 75 a 54.4% en 1981.• En 1980, el Banco Central permitió lacreación de bancos universales.• En 1981 el Banco Central desregula lastasas de interés activas y pasivas.

• Supervisión bancariainadecuada e insuficiente:prácticas inadecuadas deanálisis de crédito, fraude ymal manejo de los bancos.• Préstamos a empresasrelacionadas con los bancos,ya que en muchos casos losbancos formaban parte deconglomerados industriales.• Desde 1972 hasta 1982, elBanco Central disminuye losrequerimientos mínimos decapital (pasan de 15% en1972 a 6% en 1982).

• 10.21, 5.66,23.6%(1978-80)

• 2 bancoscomerciales delgobierno (50% de losactivos bancarios), 6bancos comercialesprivados (12% de losactivos bancarios), 32bancos de ahorro(53.2% de los activosde los bancos deahorro), y 128 bancosrurales quebraron ofueron intervenidos.

59

Filipinas (1981-1987)




(costo total)

• En 81, el Banco Centralcrea un fondo especial,financiado por el BancoCentral y el gobierno, queotorga préstamos a tasassubsidiadas a institucionesfinancieras privadas nobancarias.• En 82 se sustituye el fondopor una ventana especial dedescuento del Banco Centralque otorga préstamos amediano y largo plazo a tasassubsidiadas a los bancoscomerciales privados parafinanciar la adquisición decompañías financieras.• Entre 83 y 86 el BancoCentral otorga préstamos deemergencia a las institucionesfinancieras no bancarias.• Política monetariacontraccionaria y reforma a laley de impuestos paradisminuir el déficit fiscal.

• Los bancos transfieren toda sucartera vencida a valor en librosa una nueva entidad creada paraadministrar y vender la carteravencida. Esta entidad, Fondo dePrivatización de Activos (FPA),es financiada por el gobierno ycuenta con representantes de laSecretaría de Hacienda y delBanco Central.• Esta entidad vende la carteravencida a través de subastas almejor postor, como regla no serevenden al dueño original, ysólo se rehabilita el activocuando esto resulte en un valorsignificativamente más alto parasu venta.• Todos los ingresos de lasventas de FPA son para elgobierno federal.• Se asignaron funcionarios delos bancos intervenidosespecialmente para preparar losactivos en poder del FPA para suventa.

• Entre 81 y 83, el gobierno otorga crédito a empresaspublicas no financieras (paraestatales) para quepudieran cumplir con sus obligaciones financieras.• Entre 83 y 85, el gobierno otorga crédito a empresaspublicas financieras (bancos de desarrollo y bancoscomerciales propiedad del gobierno y del sectorprivado) para financiar su adquisición deinstituciones financieras privadas en mala salud ypara convertir la deuda que las empresas privadastenían con las empresas publicas en acciones. Al finalde estas operaciones, el gobierno era dueño degrandes empresas y conglomerados industriales.• 4 bancos comerciales fueron intervenidos porinstituciones públicas financieras a lo largo de lacrisis: inyección inicial de capital, designación de unauditor del Banco Central para reestructurar losbancos, y búsqueda de inversionistas privados.• Además, el gobierno adoptó un plan dereestructuración en noviembre de 1986 para dosbancos públicos (que tenían depósitos equivalentes al50% de los activos bancarios totales): transferencia dela cartera vencida al FPA (equivalente al 27% de losactivos totales del sistema bancario), recapitalizaciónpor parte del gobierno, cambio de administración,mejoramiento de procesos internos de evaluación decrédito, y racionalización del número de sucursales.

• Se fortaleció el marcocontable pero el marco legaltodavía es débil.

• Se fortalecieron lospoderes del BancoCentral para intervenira instituciones enproblemas.

• El costo totalascendió a 19.8%del PIB, del cual elBanco Centralrealizótransferenciasequivalentes al 3%del PIB y elgobierno a 16.6%del PIB.• Pérdidas por partede los ahorradoresequivalentes al0.6% del PIB.

60

Finlandia (1991)





(promedio)• Colapso de las exportaciones a laURSS a finales de los 80´s. El déficit enla cuenta corriente alcanza el 5% del PIBen 91.• Deterioro en los términos deintercambio (caída en el precio de susprincipales productos exportados papel ymadera). Los precios de exportación delpapel cayeron en 4% tanto en 90 como en91.• Aumento en las tasas de interés delBundesbank en 91 con un impactosignificativo sobre las tasas de interésinternas.• Devaluación de la moneda (Markka) ennoviembre de 1991 por 12.3%.

• Aumento en las tasas de interésreales de poco menos del 2% en1988 a 15% en 1992.• De 87 a 89 hubo un fuerteendeudamiento privado por ladesregulación financiera y porincentivos fiscales para inversiónen capital financiada a través de laemisión de deuda (el crecimientodel crédito fue del orden del 25%de 87 a 89).• Burbuja especulativa en elprecio de las acciones y los bienesraíces que de 87 a 89 aumentaroncerca del 50%.•De 89 a 92 la inversión privadacae 40% en términos reales.

• Dada la mejora en los términos deintercambio de mediados de 86,(caída en el precio del petróleo yotras mercancías importadas porFinlandia) así como expectativasfavorables en los mercados deexportación, se desregularon lastasas de interés activas y el acceso alfinanciamiento externo de lasempresas.

• Marco regulatorio y desupervisión inadecuado.

• 11.9, 3.5 (1988-90)• M2/PIB 5.7%(1988-90)

• De mediados de 90 afinales de 92 el valoragregado de los serviciosfinancieros cayó en másdel 30%.• Para el primer trimestrede 92 el 20% de lasempresas tenían problemasde cartera vencida. Elmonto de la carteravencida aumentó en 28%de 91 a 92. En 1992, laspérdidas de los bancos porlos créditos otorgadosascendieron al 3% deltotal de los activosfinancieros.

61

Finlandia (1991)





(costo total)

• En 91 el Banco Central otorgó unapoyo por 3.9 mil millones de markkas alSkopbank (869 millones de dólares). Latotalidad de este apoyo fue registradocomo pérdida por el Banco Central. En92 el Banco Central dio créditos a estebanco por 9.9 mil millones de markkas(2.2 mil millones de dólares).• En marzo de 92 el gobierno anuncia unamplio paquete de medidas de rescatefinanciero• Se implementa una política fiscalrestrictiva en octubre de 92.• Se relaja un poco la política monetariacon el objeto de disminuir gradualmentelas elevadas tasas de interés.• Congelamiento de los salarios paracontrarrestar el efecto de la devaluacióny las presiones inflacionarias.

• En el paquete de medidas derescate financiero de marzo de 92:(i) el gobierno ofrece realizarinyecciones de capital preferenciala los bancos por 8 mil millones demarkkas. Los bancos aceptaninyecciones por la totalidad delmonto ofrecido; (ii) se crea unfondo público de garantía paraasegurar las obligacionesnacionales y extranjeras de losbancos con un límite de 20 milmillones de markkas. La mayorparte de estos recursos fuerondestinados al Savingsbank; y, (iii)se permite a los bancos aumentarlas tasas de interés sobre loscréditos atados a la tasa de interésbase (aproximadamente el 40% delos créditos estaban atados a latasa base).• En la administración del fondopúblico participaron inicialmenteel Banco Central, la entidadsupervisora y el parlamento. Enfebrero de 93 se decidió que laadministración del fondo quedarasolo en manos de la Secretaría deHacienda.

• Durante 92 parte de los activos delSkopbank fueron transferidos alfondo público de garantía, el cualadquiere a su vez la propiedadmayoritaria del Savingsbank. A estebanco se le inyectaron con losrecursos del fondo 15 mil millonesde markkas (3.35 mil millones dedólares).• Se redujo el número de bancos yse crearon tres compañíascontroladoras públicas para facilitarel proceso de reprivatización delSavingsbank.• En mayo de 94 se vendió lacartera vigente y las sucursales delSavingsbank a los cuatro principalesgrupos bancarios sobrevivientes.La cartera vencida (40 mil millonesde markkas) se transfirió a unacompañía pública (Arsenal) para suadministración.

• En octubre de 92 se adoptóuna reforma administrativa deapoyo bancario que fortaleceel papel del fondo público degarantía en establecer, llevar acabo y supervisar programasde apoyo a los bancos. Elfondo debe sujetarse a lossiguientes principios:i) el apoyo tiene que sertransparente; ii) el gastogubernamental tiene queminimizarse (los dueñostienen que ser responsables enla medida de lo posible; iii)los condicionantes paraobtener el apoyo deben serconsistentes con laracionalización del sistemabancario; iv) las distorsiones ala competencia deben deminimizarse; y, v) el bancoque se beneficie del apoyodebe ser supervisadocercanamente por lasautoridades relevantes.• Se implementaronestándares de capitalizaciónmás estrictos que los del BIS.

• Fortalecimiento de lacapacidad de intervención de laautoridad supervisora.• A la entidad supervisora queera parte de la Secretaría deHacienda, previo a la crisis, sele otorgó autonomía.• Sus funciones básicamente nocambiaron, sin embargo, se ledieron responsabilidades en loque se refiere al manejo delriesgo cambiario y se leaumentaron los recursossustancialmente.

• El costo delos programasde apoyo a labancaestimados en8% del PIB.

62

Ghana (1982-1989)





(promedio)• Caída en 30% de los términos deintercambio de 80 a 81. Entre 80 y 82,caída en el precio del cacao y el café deaproximadamente 50% que se tradujo enuna caída del 60% en las exportaciones.• La cuenta corriente pasó de unsuperávit de 0.7% del PIB en 80 a undéficit de 10% del PIB en 81.• La deuda externa de los bancos (en sumayoría públicos) era equivalente a 39.7millones de dólares a finales de 87.• La moneda se devaluó de 2.7 en 82 a 8.8 en83.

• El déficit público promedio de70 a 81 fue de más de 6% del PIB.• Políticas proteccionistas hastaprincipios de los 80’s.• Poco desarrollo de los mercadosfinancieros y del mercado dedinero.• Graves problemas dedesintermediación financiera. El sectorinformal se expandió fuertemente acausa de tasas de interés reales muynegativas a principios de los 80’s, delcongelamiento de cuentas bancarias deevasores fiscales y de una fuerteintervención del gobierno en laasignación de créditos.• Falta de infraestructuraeconómica y social en ambospaíses.• Inestabilidad política.

• Se desregularon las tasas de interésactivas hasta finales de 87 que se tradujoen exceso de liquidez que generó pérdidascrediticias a los bancos además de queaumentó sus costos de fondeo.• Fuerte concentración crediticia, nivelesde reservas inadecuados, falta de limites acréditos sin garantía y falta de estándaresde provisionamiento.

• Falta de un marco legal ycontable, supervisión bancariainadecuada y administraciónbancaria deficiente. No existía unmecanismo de clasificación decartera y la supervisión se enfocabaa la asignación de créditos.• Malos manejos comoautopréstamos, fraudes, etc.

• , -25.4, -1.7,18.7%.(1979- 81) y 7.6, 5.2, n.d. (1986- 88).M2/PIB pasó de28% en 75 a 12% en83.

• Para el 2o semestre de 1993:8 bancos se consideraninsolventes equivalentes al 25%de los activos financierostotales.

63

Ghana (1982-1989)





(costo total)

• Se implementa un programa de ajuste al sectorfinanciero en 1988 con apoyo del BancoMundial y el Fondo Monetario Internacional.• En 1988 se legalizaron los mercadosparalelos de divisas mediante laautorización a bancos, empresas yparticulares la compra-venta de monedaextranjera.

• Insuficiente reestructuración del sector real.

• Parte de la cartera vencida de 9 bancoscomerciales privados fue reemplazadapor bonos del gobierno a través de unaagencia de recuperación administradapor el Non-Performing Asset RecoveryTrust Fund, el Banco Central y laSecretaría de Hacienda con laparticipación de los bancos involucrados.• Los créditos del sector público fueronreemplazados convirtiéndolos enacciones del gobierno.

• El gobierno eliminó gradualmente loslímites y los controles de asignacióncrediticia enfocándose al uso deinstrumentos indirectos para el control dela política monetaria.• Se estableció una cámara de

compensación en 1991. • Se establecen nuevos requerimientos decapital y límites al crédito.

• Se implementó un sistema desupervisión prudencial y seestablecieron estándares contablesinternacionales.• En la Nueva Ley Bancaria deagosto de 89 se determina que lasoperaciones bancarias deben sertransparentes, se fomenta lacompetencia en el sector y seformaliza la supervisión.• Se establecen criterios parala clasificación de cartera ycriterios para realizarauditorías externas a losbancos.

• La autoridad adquiere lacapacidad para solicitar a los bancosinformación sobre sus estadosfinancieros y puede determinarmultas por incumplimiento.Además, determina las políticascrediticias, los requerimientos deliquidez y demanda a los bancosacciones de remedio.

• Las pérdidas enque incurrió elBanco Centralascienden a 19%del PIB para 89.

64

Hungría (1990-1993)


Macro Micro PIB (reales) Sistema FinancieroExternas Internas Desregulación financiera

y otrasSupervisión, regulación y


(promedio)• Caída del bloque socialista afinales de los 80’s que se tradujoen un colapso del mercado deexportaciones de Hungría.• Con la Guerra del Golfo en 1991y la desorganización dentro de laex-URSS, el precio de lasimportaciones tradicionalesaumentó sustancialmente. Esteentorno contribuyó a un deterioroimportante de los términos deintercambio.• La economía húngara se beneficióde los flujos de inversiónextranjera directa a partir de 1989,que en 1996 alcanzaron nivelespromedio superiores a los 2 milmillones de dólares al año. Ellopermitió una apreciación continuadel tipo de cambio real de más del40% de 1989 hasta finales de 1995.

• Herencia de gran cantidad decartera vencida de los antiguosmonobancos del sistemasocialista.• Contracción del gasto público afinales de los 80’s para estabilizarla inflación y política monetariarelativamente restrictiva aprincipios de los 90’s. El menordéficit fiscal y las mayores tasasde interés contribuyeron a lafuerte entrada de capitales.• Caída en el PIB del sectoragrícola en 1992 de 23% que setradujo en un efecto negativo decerca de 3 puntos del PIB.• Caída en el consumo privado de5.3% y de la inversión privada en7.5% en términos reales en 1991.

• Los principales bancoscomerciales se habían creadodesde 1987. La antiguabanca centralizada se dividióen 5 bancos comerciales queeran mayoritariamentepropiedad del gobierno.• Con la desregulación de lastasas de interés en 91, larazón de activos entre capitalya era menor al 8%, mismaque en 1992 empeorósignificativamente.• En 92 hubo un fuertecrecimiento crediticio queafectó la calidad de la carterade los bancos y suapalancamiento.

• Falta de experiencia en la administración delos bancos por los nuevos banqueros.• Frecuentes rescates que crearonincentivos perversos a los bancos encuanto al otorgamiento de créditos.• La publicación de 3 leyes en 1991 sobrecontabilidad, banca y quiebras aumentaron lapresión sobre los bancos.• La imposición de nuevos estándares decontabilidad (IAS) puso en evidencia la bajacapitalización de los bancos.• La nueva ley de quiebras aumentó elnúmero de liquidaciones y de procedimientosde reorganización, lo cual hizo que aumentarala cartera vencida de los bancos.• La Ley de Banca estableció que laparticipación accionaria del gobierno en losbancos tenía que bajar a 25% para 1997.

• 14.8, -4.9, n.d.(1989-91)

• De 1991 a 1992 lacartera vencida delsistema financieroprácticamente se duplicó.• En 1993 se lleva a cabouna auditoría de la que seconcluye que 8 bancoseran insolventes,incluyendo 3 de los 5 másgrandes. Los activos deestos bancos equivalían al25% de los activosfinancieros del sistema.

65

Hungría (1990-1993)




(costo total)

• En diciembre de 1992 sepublica el “Programa deConsolidación de Cartera” quecontemplaba la compra de carteravencida por parte del gobierno.• Durante 1992 se planeó enforma paralela el “Programa deConsolidación Bancaria” quecubriría además de los créditosmalos los dudosos. Esteprograma reforzaría los requisitosde capitalización de los bancos yaumentaría las provisionesrequeridas sobre cartera vencida.• Un tercer “Programa deRecapitalización de los Bancos”se implementó en 1993.• Posteriormente, en 1994 seimplementó el “Programa deConsolidación de Deuda” paraque los bancos y los deudoresnegociaran las condiciones derepago fuera del marco legal dela bancarrota.

• Bajo el “Programa deConsolidación de Cartera”, elgobierno ofrece a los bancoscomprar créditos malos a cambiode un bono gubernamental a 20años indexado a la tasa de T-Billsde EU. Los créditos clasificadoscomo malos antes de 1992 fueronreemplazados al 50% del valor delvalor nominal del bono. Loscréditos vencidos durante 1992fueron reemplazados al 80% delvalor nominal del bono. La tasade reemplazo fue del 100% paralos créditos malos que estaban enpoder de los bancos controladospor el estado. Los interesesdevengados de la cartera vencidafueron reemplazados por bonosque sólo pagaban la mitad de T-Bills.• En 93 se determina que la otraparte de la deuda que no causaintereses se debe convertir a bonosdel gobierno y posteriormente elBanco Central convirtió estadeuda a dólares para cubrirse delriesgo cambiario.

• Mediante la compra de cartera se recapitaliza alos bancos durante 92.• En enero de 93 se determina una tarifa departicipación en los programas derecapitalización a los bancos equivalente a lamitad del costo de los intereses del bono dereemplazo del gobierno. Pero debido a críticasde los bancos y de organismos internacionales elgobierno decidió eliminar el precio departicipación en el programa en junio de 1993.• Bajo el “Programa de Consolidación Bancaria”el gobierno inyectó capital adicional a los bancoscon problemas de cartera vencida a través de lacompra directa de acciones, que también se pagócon bonos gubernamentales con la condición deque los bancos utilizaran el capital adicional paraprovisionar la cartera vencida y la carteradudosa, así como para cubrir alguna proporciónde los requerimientos de capital del BIS duranteel primer año de vigencia del programa.• En 94 se implementa un programa deconsolidación de deuda. El gobierno recapitalizaa los bancos mediante préstamos subsidiados através de departamentos encargados dereestructurar créditos, vender la cartera vencidao limpiarlos.• La privatización de los bancos ocurre hasta 96.

• Desde finales de los 80’sse implementó un nuevomarco regulatorio y contable.Sin embargo, para 93 se leconsideraba insuficiente.• Aún no se establece unsistema de banca universal,pero está en proyecto con laparticipación de capitalproveniente de EstadosUnidos.

• No es sino hasta enero de97 que el Banco Central estotalmente autónomo.• En 1997 se fusionan lasinstituciones responsablesde la supervisión financieray se crea el “State Moneyand Capital MarketSupervisory Board”.

• Costo estimadode 10% del PIB.

66

Japón (1990)





(promedio)• El tipo de cambio se apreciófuertemente al pasar de casi 160yenes por dólar a principios de 1990a 125 yenes por dólar a mediados de1992.• Se registraron fuertes salidas decapitales entre 91 y 92, al pasar lainversión extranjera directa en esosaños de 130 a 24.5 miles de millonesde yenes.

• La política monetaria restrictivaadoptada en 85 trajo como consecuenciauna baja acelerada de los precios de losactivos y de los bienes raíces.• La burbuja especulativa se rompe en89 y trae como consecuencia: menorconsumo privado, menor inversión dadala sobreinversión que se registro durantelos ochenta, y un deterioro continuo enla calidad de los activos del sistemadesde 85 y que se exacerbo en 89.• La cartera vencida de los bancosaumentó considerablemente comoconsecuencia de la caída en los preciosde los activos, ya que los créditos alsector bienes raíces pasaron de 9.9% delos créditos totales de los bancoscomerciales en 80 a 26.8% en 89.

• Desregulación del sistemafinanciero durante los ochenta:continua desregulación de las tasasde interés pasivas desde 80 hasta92, en 80 se eliminan los controlesde capital, y en 84 se disminuyenlos límites de las obligaciones quelos bancos pueden tener en monedaextranjera.• La desregulación y la expansióncrediticia conduce a que los bancostengan portafolios más riesgosos:pequeñas y medianas empresas, ysector de bienes raíces.

• Supervisión y auditorias nose ajustaron a la rapidez de ladesregulación y de laexpansión del mercado decréditos (actividades másriesgosas de los bancos pocosupervisadas).

n.d. • 6 institucionesfinancieras con activosequivalentes al 0.17 %del total de los activosdel sistema bancario.• El índice de la bolsaNIKKEI cae de 38,915unidades a finales de89 a 14,309 unidadesen agosto de 92.

67

Japón (1990)




(costo total)

• • En agosto de 92 el gobierno anunciódiversas medidas temporales paraasistir a los bancos: (i) se les permitióno reportar las pérdidas en accionescuyo valor era inferior a su valor enlibros; (ii) se congeló el tope al pago dedividendos con el objeto decontrarrestar la caída en el precio delas acciones; (iii) la autoridad fiscalemitió una disposición que permitededucir impuestos sobre provisiones decréditos malos; (iv) el gobierno elaboróun programa de estímulo por el cual sedestinaron recursos para la compra deterrenos, para la inversión en accionesy para aumentar los créditos deinstituciones financierasgubernamentales hacia empresasmedianas y pequeñas por un montoequivalente al 1.1% del PIB.• Con la implantación de esteprograma de estímulos las accionesbancarias tuvieron un reboteimportante.• En abril de 93 se repitió esteprograma de estímulos destinándoserecursos nuevamente por el 1.1% delPIB.

• En enero de 93, 162instituciones financierascrearon una CompañíaCooperativa de Compra deCréditos que capitalizaroncon alrededor de 700millones de dólares. Lacompañía compra adescuento cartera vencida delos miembros colateralizadacon bienes raíces. Losmiembros se benefician alpoder registrar losdescuentos como pérdidasen sus libros ya que sondeducibles de impuestos.

• A partir de 1991, el Banco Central relajó lapolítica monetaria ya que la tasa de descuento bajóde un nivel de 6% hasta 1% en abril de 95. Estaha sido la tasa más baja de descuento registrada enun siglo. Esta caída en las tasas de interéspermitió a los bancos aumentar sus márgenes deganancia.• De 92 a 96 el Fondo de Garantía de Depósitos,financiado por el ministerio de finanzas, el BancoCentral y los bancos privados, ha brindadoasistencia a solo 6 instituciones financierasmedianas y pequeñas a través de créditossubsidiados e inyección de capital por un montoequivalente a mil millones de dólares. Losantiguos accionistas no perdieron el control de lasinstituciones.• En enero de 1998 el gobierno propuso un paquetede rescate bancario por el equivalente a 232 milmillones de dólares. El 57% se destinará aproteger los depósitos y el 43% restante para lacompra de acciones preferenciales y deudasubordinada, con el objeto de recapitalizar a losbancos para que cumplan con la regulacióninternacional. Los recursos se canalizarán a travésdel Seguro de Depósitos y del Banco de Resolucióny Recolección, que absorberá los activos propiedadde los bancos quebrados.

• En diciembre de 92 seconoce el alcance de la Leyque Reforma lasInstituciones Financieras,que permite a los bancosparticipar en otrossegmentos del negociofinanciero evitándoseconflictos de interés entrebancos y sus subsidiarias.• Además de la medidaanterior, en 94 se completóla desregulación de las tasasde depósitos en los bancos.

• No se tieneconocimiento demedidas adoptadas parafortalecer a la entidadsupervisora.

• Costoestimado de 3%del PIB.

68

Malasia (1985-1988)




(promedio)• Deterioro en los términos deintercambio en 85 en 4.5% y en86 en 15.5% (cae precio de lasprincipales exportaciones comoel petróleo y el aceite de coco).• Entre 85 y 86 la moneda sedeprecia en 16.7%.

• Caída del PIB corriente de 2.9%en 85 y 7.9% en 86. Esto tiene comoconsecuencia una baja en lacapacidad de pago de las empresas.• Explota la burbuja especulativa enacciones y bienes raíces. El mercadode valores aumentó de 100 unidadesen 77 a 427 a principios de 84, añoen que el índice cayó 59.8%. Afinales de 1986, el 54.8% del totalde los créditos nuevos estabadestinado al sector bienes raíces.• Déficit fiscal que se empeora conla recesión (11.3% del PIB en 86).

• Crecimiento rápido de créditos anuevos sectores (bienes y raíces,acciones, compañías financieras).• Menor flujo de capital de lasempresas redujo su habilidad de pagarsus deudas.

• Históricamente buenasupervisión y regulación parael sector bancario.• Sin embargo, se dio uncrecimiento importante decompañías financieras pocoreguladas durante los setenta.

• 13.8, 6.7, 58.9% (1982-84)

• 24 compañías financieras, 4bancos, y 32 cooperativastomadoras de depósitos tienenpérdidas entre 85 y 87 por 4.7%del PIB.




Regulatorio y ContableFortalecimiento de la Entidad

Supervisora(costo total)

• El Banco Central intervino ycongeló los activos de 24compañías financieras• Paquete de medidas (en 85-86) destinado a aminorar elimpacto de la recesión sobre elsistema bancario:financiamiento a laexportación, establecimiento deun fondo (de mil millones dedólares) para traspasar loscréditos del sector bienes raíceshacia el sector de bienescomerciables, se deja que eltipo de cambio lo determine elmercado.• Política fiscal contraccionaria,política monetariaacomodaticia.

• En 85-86 el Banco Central obtuvopoderes para prestar o inyectarcapital y comprar acciones de bancosen problemas.• El Banco Central procedía de lasiguiente forma en contra de bancosen problemas: i) requería que losbancos reconocieran todas lasperdidas, ii) se cambiaba laadministración del banco, iii) serequería que los accionistasinyectaran todo el capital posible, elresto lo inyectaría el Banco Central.

• El Banco Central intervino tresbancos en 86 y designó una nuevaadministración. Los accionistashicieron aportaciones de capital por159 millones de “ringgits”, mientrasque las perdidas ascendían a 1,203millones de “ringgits”. El BancoCentral aporto 672 millones y elrestante se cubrió por medio de laemisión de deuda subordinada.• El Banco Central inyectó capital yotorgó prestamos para financiar laadquisición por parte de bancoscomerciales de 24 compañíasfinancieras. En algunos casos losdepositantes recibieron todo su dinero,en otros recibieron una parte y la otrase intercambió por capital de la nuevaempresa.

• En 85-86, el Banco Centralintroduce una serie demedidas para tratar decontrolar el riesgo sistémicode la crisis: introducción derequerimientos mínimos decapital, prohibición depréstamos a empleados delbanco, requerimiento deprovisiones sobre carteravencida.• Límite de propiedad:individuos 10%, compañías20%.

• En 85-86 se adoptan una seriede medidas para fortalecer laentidad supervisora: seestablecen comités de auditoriay vigilancia y un buró decrédito.• Nueva ley para combatir lasdeficiencias de la legislaciónbancaria sobre la aceptaciónilegal de depósitos y para dotarde más poderes al BancoCentral para actuar en casos deemergencia, adoptada en 86: elBanco Central puede investigara los depositantes, congelar suspropiedades, etc.

• Pérdidasequivalentes al 4.7%del PIB.• Las medidaslograron restablecerla confianza delpublico en elsistema financiero.

69

México (1982-1988)


Macro Micro PIB (reales) SistemaFinanciero

Externas Internas Desregulación financiera y otras Supervisión, regulacióny administración

y M2/PIB(promedio)

Las bajas tasas de interés internacionalesdurante los 70’s, el alto precio del petróleo ylas expectativas favorables del paíspropiciaron una entrada masiva de capitalesen la forma de endeudamiento privado ypúblico con bancos extranjeros. La deudaexterna privada aumentó en 218% de 1977 a1982. La deuda externa pública aumentó en178% (en 1982 el 50% era a plazo menor a 1año) en ese mismo período.

Recesión internacional a principios de losochentas. El crecimiento del PIB de lospaíses industrializados pasó de 4.1% anualen el periodo 1976-1979 a 1.2% en 1980-1981 y a -0.3% en 1982.

El aumento en las tasas de interés en EstadosUnidos (en 1977 la tasa de Treasury Bills a 3meses era de 5.3%, pero en 1981 llegó a14.67%), la caída en el precio del petróleoen 1982 de 21.3% con respecto a 1981 y lasuspensión de los flujos de ahorro externocondujeron a la moratoria sobre la deudaexterna que México declaró en 1982.

El déficit en la balanza de pagos, sin contarpetróleo, fue de 5.2% del PIB en 1981. En1982 esta situación empeoró cuando elvolumen de comercio internacional cayó1.5%.

Salida masiva de capitales que condujo a ladevaluación de la moneda: 81% el 26 defebrero de 1982. La devaluación acumuladadurante 1982 llegó a ser de 426%.

La política de tipo de cambiofijo y el exceso de gastopúblico y privado tuvieroncomo consecuencia una fuerteapreciación del tipo decambio real.

Durante los 70’s el gobierno yla iniciativa privada iniciaronproyectos de inversión muyambiciosos que se basaban enproyecciones muy optimistasdel precio internacional delpetróleo y de las tasas deinterés internacionales.

El descubrimiento de nuevosyacimientos petroleros facilitóel acceso a financiamientoexterno, lo que contribuyó aacelerar el gasto de ambossectores.

De esta forma, el gastopúblico pasó de 29.5% delPIB en 1977 al 41.1% en1981. El déficit público pasóde 5.4% del PIB en 1977 a16.2% del PIB en 1982.

Además, el régimen decontroles de precios ysubsidios también repercutióen el déficit público.

En 1974 se modifica la Ley Bancaria de1941. Con ello se crea la banca múltiple yse establece el marco legal para eldesarrollo de los intermediarios financierosno bancarios.

En 1977 se establecen los depósitos a plazofijo, que pagan una tasa mayor que losinstrumentos tradicionales (como lascuentas de cheques y de ahorro).

En 1978 se modifica nuevamente la LeyBancaria para facilitar las fusionesbancarias. En febrero de 1981, el BancoCentral facilita las fusiones de bancospequeños otorgando préstamos subsidiadosa 5 años a los bancos adquirientes. Elsubsidio era variable y se calculaba enfunción “de la penetración de mercado aque llegara la institución resultante”(Circular 1868). El número de bancos dedepósito se redujo de 104 en 1971 a 12 en1982 (ver Pérez-López [1987]).

En 1979, el Banco Central expide nuevasdisposiciones para regular los servicios debanca múltiple, establece un encaje legal de41% en moneda nacional (70% en monedaextranjera) a los bancos comerciales. Ladisponibilidad de fondos prestables sereducía al 25% de la captación, ya que elresto de los créditos también estaba sujeto arestricciones cualitativas y cuantitativas.No obstante ello, el crédito total de la bancaprivada pasó de 14.2% del PIB en 1977 a19.2% en 1981.

En 1974 se crea laComisión NacionalBancaria (CNB). Antes lasupervisión bancaria estabadirectamente a cargo de laSecretaría de Hacienda ydel Banco Central.

No se aplican lasrestricciones legales encuanto a las interrelacionesde crédito y de propiedadde los bancos, por lo quehabía concentracióncrediticia y prácticas grisescomo autopréstamos.

Los bancos que eranpropiedad del estado(relativamente pequeños) ylos 2 bancos mixtosexistentes no estabansujetos a la regulacióndispuesta en la LeyBancaria. Estos bancos noestaban sujetos a encajelegal ni a restriccionescualitativas o cuantitativaspara el otorgamiento decrédito y recibían apoyofinanciero directamente delGobierno Federal.

De 1978 a 1981 elPIB creció a unpromedio de 7.5%anual en términosreales.

Según datos de laCNB, la rentabilidadde los bancosprivados cayó entérminos reales de13.8% en 1979 a6.8% en 1981 y a -29.3% en agosto de1982.

De 1981 a 1982 hubouna contracción delcrédito bancario de30.4% en términosreales.

70

71

México (1982-1988)

Medidas adoptadas a partir de la crisis Cambios en la Regulación apartir de la crisis Costos

de ResoluciónMedidas Iniciales Adquisición de Cartera Saneamiento de

Instituciones FinancierasFortalecimiento del Marco

Regulatorio y Contable(costo total)

En marzo de 1982 se anuncia una reducción del gasto públicode 3%, se reducen los aranceles de 1500 artículos y sefortalece el control de precios.

Se establecen lineamientos para aplicar en forma flexible lapolítica de tasas de interés. En los primeros 10 meses de1982, el Banco Central aumenta gradualmente las tasaspasivas y reduce las tasas activas. Lo anterior, en un entornode alta inflación, conduce a tasas de interés reales negativas.

El 5 de agosto de 1982 se adopta un sistema de tipo de cambiodual. Las cuentas en dólares en bancos mexicanos (“mex-dólares”) se hacen pagaderas en pesos el 13 de agosto de 1982a un tipo de cambio preferencial menor que el de mercado. Eltipo de cambio dual tuvo el efecto de dar apoyos importantes alas empresas endeudadas, especialmente con el exterior.

Se anuncia la nacionalización bancaria el 1 de septiembre y seestablecen controles de capital. La Presidencia de laRepública “acusa a los bancos de crear... fenómenosmonopólicos”.

En 1983 se establece el PIRE (Programa Inmediato de ReordenaciónEconómica). Bajo dicho programa aumentan los precios y las tarifas delsector público con el fin de equilibrar las finanzas públicas y se hacenajustes al control de cambios en los que se liberan transacciones deturismo, maquiladoras y exportaciones de mercancías.

El 1 de enero de 1985 entra en vigor la Nueva Ley del BancoCentral, en la que se contempla:i) que esta entidad debe supervisar el cumplimiento delrégimen cambiario,ii) una disposición para limitar el crédito al Gobierno Federal(sin embargo, no se incluye en ésta el saldo de la CuentaGeneral de la tesorería de la Federación), yiii) la creación de bonos de regulación monetaria.

El Fideicomiso para la Cobertura del RiesgoCambiario (FICORCA) se crea el 11 de marzode 1983 y es administrado por el BancoCentral. Tiene el objetivo de reestructurar loscréditos en moneda extranjera que contrajeronlas empresas mexicanas con el exterior yabsorber el riesgo cambiario de las mismas.Ello se traduce en un fuerte subsidio ex post atales empresas debido a que las tasas de interésreales de los créditos convertidos a pesosfueron negativas y a que las reestructuracionestrasladaron al gobierno el riesgo cambiario dela deuda privada externa (no existenestimaciones oficiales de subsidios otorgadospor FICORCA). Para el 25 de octubre de 1983había reestructurado deuda por un monto de11,600 millones de dólares.

Había 4 esquemas de reestructuración de deudaa través del FICORCA:1.- Se cubre el principal y el pago debe hacerseen efectivo por el importe del valor (en pesos)de la deuda.2.- Se cubre el principal y se otorga un créditoequivalente al monto en dólares del mismo.3 y 4.- Se cubre el principal y una parte de losintereses. En el 3 el pago es en efectivo comoen el 1, mientras que en el 4 se otorga uncrédito como en el 2.

El crédito en 2 y 4 devengaba intereses a unatasa no subsidiada y se dio un período de graciade 3 años.

El gobierno implementa unprograma de reordenamientoy racionalización del sistemabancario. De finales de 1982a 1985 el número de bancosmúltiples se redujo de 29 a19 (en total eran 90instituciones financieras en1982). De los 19 bancosmúltiples, 6 eran decobertura nacional, 8 decobertura multiregional y 5tenían cobertura en una solaregión.

En 1988 se eliminan lasrestricciones cuantitativas a loslímites de crédito y se reducegradualmente el encaje legal.Además, la captación de losbancos mediante instrumentosno tradicionales (Certificadosde depósitos y Pagarés) sóloestaba sujeta a un coeficiente deliquidez de 30% en forma debonos del gobierno. Sinembargo, la captación de losbancos mediante cuentas decheques y de ahorro seguíasujeta al encaje legal.

En 1989 el encaje legal sesustituye por un coeficiente deliquidez. Además, se eliminanlos límites cuantitativos alcrédito sobre toda la cartera delos bancos.

No se encontró unacifra oficial delcosto de la crisis,pero tan sólo laspérdidascambiariasascendieron a 4%del PIB en 1982(ver Pérez-López[1987]).

72

México (1994) CUADRO 1

Causas de la crisisMacro Micro

Externas Internas Desregulación financiera y otras Supervisión, regulación y administraciónA partir de la renegociación de la deudaexterna en 1990, hay una creciente entradade capitales, que llegó a 33,308 millonesde dólares en 1993 (4,389 millones eninversión extranjera directa, 10,717millones en renta variable y 18,203millones en renta fija), debido aexpectativas favorables sobre la economía.Esta tendencia se revierte a partir de 1994.

En 1994, el déficit en cuenta corrientealcanza los 28.8 mil millones de dólares,financiado en parte con flujos de capital decorto plazo (además de que una parte delahorro externo se destinó a financiarproyectos como carreteras, préstamoshipotecarios dudosos, uniones de créditosusceptibles de quiebra, créditos malos ycréditos a empresas fantasma).

La reversión de la tendencia favorable dela economía durante 1994 se debió a lainestabilidad política (asesinatos políticos,levantamiento en Chiapas) y al alza en lastasas de interés internacionales (el Bonodel Tesoro a 30 años aumentó de 6.3% enenero a 8.1% en noviembre.

Para evitar un ajuste cambiario, el gobiernoaumenta la emisión de títulos denominadosen dólares (Tesobonos). Para finales de1994, el 74% del total de valoresgubernamentales en poder del público eraen Tesobonos (en 1993 era de sólo el 4%),por lo que las internacionales reservasnetas de Tesobonos eran negativas.

La desregulación del sector financiero, laprivatización de los bancos y una fuerte entrada decapitales tuvieron como consecuencia uncrecimiento importante de la cartera de crédito(277% en términos reales de diciembre 1988 anoviembre 1994). En 1988 el crédito de la bancacomercial al sector privado era equivalente al14.2% del PIB, mientras que en 1994 alcanzó el55.3%.

El crecimiento del crédito contribuyó a unsobreendeudamiento privado y a la existencia deuna burbuja de precios de activos (bienes raíces ybolsa). Así, el índice de precios de terrenos para lacuidad de México pasa de 2,423 en 1988 a 31,934en el primer trimestre de 1993 (un crecimiento de1,218%).

La falta de experiencia de los nuevos banquerosprivados y la inexistencia de información delhistorial crediticio de las personas propició malasdecisiones de crédito.

La supervisión bancaria fue incapaz de controlar elrápido deterioro de los activos bancarios a partir dela privatización.

La crisis finalmente se desató con un ataqueespeculativo sobre la moneda que desembocó enuna devaluación del 23% el 21 de diciembre de1994. Adicionalmente, de enero a marzo el pesose depreció un 46% y en marzo la tasa de Cetesalcanzó un nivel de 80%. La devaluación y elaumento en las tasas de interés tuvieron comoconsecuencia una recesión económica sinprecedente (el PIB real cayó 6.2% en 1995) y unagran debilidad del sistema bancario.

A partir de 1989, el gobierno promueve lacreación de grupos financieros. Así, en juliode 1990 se publica la ley de AgrupacionesFinancieras que establece un sistema debanca universal. Este nuevo marco legal,ante una banca recién privatizada conalgunos banqueros que resultaron de poca onula honorabilidad y experiencia, además deuna falta de capacidad de supervisión porparte de la autoridad, contribuyó a quediversos grupos financieros incurrieran enprácticas grises y fraudes, además de que seobservó un fuerte crecimiento de la carteravencida.

En 1989 se liberalizaron las tasas de interéspasivas.

En 1989 se eliminó la canalizaciónobligatoria del crédito por sectores(anteriormente existían topes al monto decrédito otorgado por sector).

Bajo el régimen de encaje legal, el Banco deMéxico canalizaba los recursos depositadospor los bancos hacia sectores estratégicos.En 1989, éste se sustituye por un coeficientede liquidez de 30% de la captación total delos bancos, la cual tenía que ser invertida enCetes y/o Bondes. En 1991 se elimina elcoeficiente de liquidez.

En diciembre de 1990, se eliminan lasrestricciones sobre la compra de deuda delgobierno por parte de inversionistasextranjeros.

De 1982 a 1991, período en que la banca erapropiedad del estado, se perdió una parte importantedel capital empresarial de la banca y de la supervisióndel sector.

Los cambios en la regulación y el fuerte crecimientodel sector financiero a partir de 1989 abrumaron lacapacidad de supervisión de la autoridad.

Privatización bancaria en 1991: el gobierno vende 18bancos al sector privado, con lo que su participaciónen los títulos representativos del capital social de losbancos se redujo de 73.4% a sólo 8.9%.

Las provisiones sobre cartera vencida se hacían sólosobre los pagos vencidos y no sobre el total del saldoinsoluto del crédito, lo que hizo que se subestimara eldeterioro de la cartera de los bancos.

Desde finales de 1986 existía un seguro de depósitos(Fonapre), que cubría todos los depósitos del sistemafinanciero. En 1990 se crea el Fondo Bancario deProtección al Ahorro (Fobaproa), un fideicomiso quetiene esta función y es administrado por el BancoCentral.

En noviembre de 1991, el Banco Central emite unadisposición que limita el desbalance de lasoperaciones en moneda extranjera. En abril de 1992,para frenar el endeudamiento externo bancario, elBanco Central estableció que sólo el 10% de lasobligaciones totales de los bancos podían serdenominadas en moneda extranjera y debían estarsujetas a un coeficiente de liquidez de 15%. Ennoviembre de 1992, esta regulación fue parcialmenterelajada ya que se permitió a los bancos tenerobligaciones en moneda extranjera hasta por el 20%de las obligaciones totales. El 10% adicional teníaque estar invertido en financiamiento a la exportación(4%) y 6% en Ajustabonos.

73

México (1994) CUADRO 2Crecimiento

del PIB yImpacto sobre

el SistemaMedidas Iniciales

de M2/PIB Financiero Macro De Apoyo al Sistema BancarioEl PIB crecióalrededor de3% promedioanual de 1989a 1994.

M2/PIB pasóde 21% en1988 a 31%en 1994.

De los 18 bancosprivatizadosdesde 1991, sólo8 siguen siendocontrolados porlos accionistasoriginales.12 bancosmedianos ypequeños hansido intervenidosentre 1995 y1997, mismosque representanel 16.5% de losactivos totalesdel sistemabancario a agostode 1997.Los interesesvencidos comoproporción deltotal de loscréditos llegó a12% endiciembre de1995. Si setomara ladefiniciónvigente decartera vencida,que incluye elsaldo insolutosobre los créditosno pagados en elmomento yplazos pactados,este porcentajesería mayor.

El Acuerdo de Unidad paraSuperar la Emergencia Económica(AUSEE) de enero de 1995 otorgóun aumento a los salarios mínimosde 7% e impuso un tope de 12 milmillones de pesos al crédito delBanco Central para 1995.Posteriormente se anunció elFondo para la Estabilidad de laParidad de más de 50,000 millonesde dólares con recursos del FMI, elBanco Mundial, el BID, el BIS, elTesoro de EU y el Banco deCanadá principalmente.

En marzo de 1995 se adoptó elPrograma de Acción para Reforzarel AUSEE (PARAUSEE), queaumenta el IVA de 10% a 15%,reduce el gasto en 10%, reduce ellímite al crédito del Banco Centrala 10 mil millones de pesos para1995, y otorga un nuevo aumento alos salarios mínimos del 12%. Sinembargo, el anuncio a finales deagosto de una cifra de crecimientodel PIB menor a la esperada y laspresiones cambiarias deseptiembre de 1995 hicieronnecesario reforzar las medidasantes mencionadas.

En octubre de 1995 se anuncia laAlianza para la RecuperaciónEconómica (ARE), en la que seplanea un incremento gradual delas tarifas de la gasolina, de otrosenergéticos y de bienes públicos.Además, se planea una reduccióndel gasto público y un aumento del10% adicional para los salariosmínimos.

En enero de 1995 el Banco Central establece una ventanilla de liquidez en dólares para los bancos comerciales a efecto degarantizarles el cumplimiento de sus obligaciones en moneda extranjera. A través de este programa se dio liquidez inmediatade divisas mediante préstamos. El apoyo alcanzó su punto máximo en abril de 1995 con 3,900 millones de dólares que serepagaron en su totalidad en septiembre de 1995 (Banco de México, Informe Anual 1995).

En marzo de 1995 se establece el Programa de Capitalización Temporal (PROCAPTE) para que los bancos dispusieran de unplazo para captar capital y pagar su deuda y mantuvieran una capitalización mínima de 8% respecto de sus activos sujetos ariesgo. A través de este programa, el Fobaproa adquirió, utilizando el financiamiento del Banco Central, obligacionessubordinadas de conversión obligatoria a capital en 5 años de los bancos comerciales. El mecanismo otorgaba un plazo de 5años a los bancos para accesar fuentes alternas de capital en un entorno más favorable y con ello recomprar las obligacionesemitidas. El rendimiento de las obligaciones era el mismo que el costo de fondeo del Fobaproa. Para evitar una expansión delcrédito del Banco Central, estos recursos debían ser depositados por los bancos comerciales en el Banco Central. Para julio de1997 los bancos habían recomprado todas estas obligaciones.

También en marzo de 1995 se llevan a cabo reformas legales por las que se permite una mayor participación extranjera en losbancos nacionales. A nivel sistema bancario el límite de la participación extranjera en las acciones de control aumentó de 6%a 25%, a nivel banco de 30% a 49% y a nivel accionista individual de 1.5% a 6%.

En abril de 1995 se implementó el esquema de reestructuración de cartera (principalmente créditos hipotecarios) por medio deUnidades de Inversión (UDIs), que son unidades de cuenta cuyo valor permanece constante en términos reales. Para ello, losbancos comerciales constituyeron un fideicomiso que compró la cartera reestructurada mediante la emisión de un bono quepaga una tasa de interés real constante. El gobierno se comprometió a adquirir un monto determinado de los bonos de estosfideicomisos y emitió a cambio bonos que pagan una tasa de interés nominal variable igual al costo porcentual promedio decaptación bancario (CPP). Estos bonos sustituyeron a la cartera reestructurada en el activo de los bancos. Este programa evitóel problema de la amortización acelerada de los créditos en un entorno inflacionario. Sin embargo, no resolvió el problemainicial de que el valor de los créditos era superior al valor de las garantías, situación en la cual los deudores tienen pocos onulos incentivos para cubrir sus obligaciones. Por ello, a mediados de 1996 se incluyeron descuentos a los pagos mensuales decréditos ya reestructurados en UDIs. El costo fiscal del programa de UDIs es de 0.9% del PIB estimado para 1997 (CNBV,SHCP).

En mayo de 1995 se implementó el Programa de Capitalización Permanente y Compra de Cartera (ver Cuadro III, Adquisiciónde Cartera).

En agosto de 1995 se establece el Acuerdo de Apoyo Inmediato a Deudores (ADE), que se enfocó a reducir las tasas activasnominales aplicables a tarjetas de crédito, créditos al consumo, empresariales, agropecuarios y de vivienda así como areestructurar créditos a plazos mayores. El Acuerdo establece un subsidio por un año de tasas activas a créditos hipotecarios,al consumo (bienes duraderos y tarjetas de crédito) y agropecuarios. Este programa benefició a los deudores al corriente de susobligaciones y a los deudores morosos que reestructuraron su deuda. El programa concluyó en febrero de 1997 y tuvo un costofiscal de 0.2% del PIB estimado para 1997 (CNBV, SHCP).

En diciembre de 1995 se crea la Unidad Coordinadora para Créditos Corporativos (UCABE) con la finalidad de apoyar lareestructuración de créditos corporativos con múltiples acreedores. Está integrada por representantes de los bancos, losdeudores y las autoridades. Durante 1996 se reestructuraron 31 adeudos por 2577 millones de dólares (CNBV, SHCP).

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México (1994) CUADRO 3Medidas adoptadas a partir de la crisis Fortalecimiento de la Regulación y la Supervisión Costos de

Adquisición de Cartera Saneamiento de Instituciones Financieras Marco Regulatorio y Contable Supervisión ResoluciónDesde 1995, el Gobierno Federal ha adquirido a través deFobaproa cartera bruta por 363 mil millones de pesos (aseptiembre de 1997). El 40% de este monto corresponde a losbancos intervenidos por parte de la CNBV. El 60% restantecorresponde al Programa de Capitalización Permanente (el costoestimado del programa es de 8.3% del PIB estimado para 1997[CNBV, SHCP]).El Programa de Capitalización Permanente establece que elcapital que inyecten los accionistas de los bancos serácomplementado por una compra de cartera por parte de Fobaproaigual a 2 veces el monto de la aportación. Los bancos seleccionanla cartera que le venden a Fobaproa (generalmente la de menorcalidad), quien a cambio les transfiere un pagaré a 10 años quedevenga intereses a la tasa de rendimiento de los Cetes a 91 días.La compra de la cartera es a valor contable (valor del crédito netode reservas). La cartera vendida a Fobaproa se traspasa a unfideicomiso del banco comercial, el cual mantiene laresponsabilidad de administración y cobro de dicha cartera.La totalidad de los ingresos de la cobranza se destina a laamortización del pagaré. Si al vencimiento de la operación no seha amortizado la totalidad del pagaré, el Fobaproa cubre entre el70% y 80% y el banco el porcentaje restante. En tanto no seamortice el pagaré, el banco sólo recibe un beneficio de entre 20 y30 centavos de cada peso que cobre de esta cartera. La cartera delfideicomiso debe ser calificada una vez al año (y no una vez cadatrimestre como es el caso para el resto de la cartera). Los bancosestán obligados a constituir entre el 20% y 30% de las provisionesque resulten de dicha calificación si las provisiones realizadas conanterioridad son insuficientes para cubrir esta obligación.A principios de 1997, debido al creciente deterioro del margenfinanciero de los bancos, se aumentó la tasa de interés del pagaréde Fobaproa de Cetes a Cetes más 2% por los primeros 3 años.Durante los últimos 7 años, los pagarés devengarán la tasa deCetes menos 1.35 puntos porcentuales.En junio de 1996, se crea Valuación y Venta de Activos (VVA)cuyo objetivo original fue vender los activos del Fobaproa debancos intervenidos y del Programa de Capitalización al mayorprecio posible para minimizar el costo fiscal de la carteraadquirida por Fobaproa. La operación de este organismo enfrentódiversas dificultades que obstaculizaron el proceso de venta, por loque fue liquidado en agosto de 1997. El Fobaproa asumió lasfunciones de VVA.

Programas de apoyo adicionales a los deudores condescuentos a los créditos a la vivienda, a la micro ypequeña empresa y al sector agropecuario y pesquero.En el programa de apoyo adicional a la vivienda se ofrecendescuentos de alrededor del 17% a los deudoreshipotecarios que se mantengan al corriente y que hayanreestructurado en UDIs. Para los acreditados que aun nopuedan cubrir sus pagos se estableció un esquema de pagosmínimos equivalentes a rentas. En el programa de apoyo alsector agropecuario y pesquero se otorgan descuentos del40% para los primeros 500 mil pesos del crédito yporcentajes menores para las partes restantes. El apoyo a lamicro, pequeña y mediana empresa se otorgaron descuentosdel 30% para los primeros 500 mil pesos. El costo fiscal deestos programas es de 1.9% del PIB de estimado de 1997(1.2 vivienda (UDIs adicional), 0.5 agropecuario y pesqueroy 0.2 para pequeñas y medianas empresas). Además, elprograma de rescate de carreteras tiene un costo de 0.6%del PIB estimado para 1997 (CNBV, SHCP).La CNBV ha propiciado esquemas para traspasar parcial ototalmente activos y pasivos de los bancos intervenidos aotras instituciones de crédito, entre las que destacan: la redde sucursales y el pasivo tradicional de Banca Cremi y deBanco de Oriente fueron vendidos a Banco Bilbao Vizcaya.Por otro lado, Promex adquirió la red de sucursales, todoslos activos fijos y los pasivos de captación de Banco Unióny administrará y gestionará el cobro de la cartera de estebanco, en poder de Fobaproa, durante 18 meses; Afirmecompró las sucursales de Banco Obrero; y Banco delAtlántico las de Banco Interestatal y las de Banco delSureste. Bajo el segundo esquema, Banco Santanderadquirió el 51% del capital de Banco Mexicano; Banorte el100% de Banco del Centro y el 81% de Banpaís; mientrasque Citibank adquirió la mayoría de las acciones de BancaConfía. Bajo el tercer esquema, Bank of Nova-Scotiainvirtió 31.25 millones de dólares para adquirir el 10% delas acciones del Grupo Financiero Inverlat y obligacionesconvertibles que le dan la opción de incrementar suparticipación accionaria hasta el 55% en el año 2000. Bankof Nova-Scotia administra actualmente el banco. El restode los bancos intervenidos, Capital, Pronorte y Anahuac,bancos pequeños, están en proceso de venta o liquidación.

De febrero de 1995 a diciembre de1996, los bancos tenían queconstituir reservas preventivasequivalentes al 60% de la carteravencida o al 4% de la cartera total, loque resultara mayor.Se relaja el límite a la participaciónde inversión extranjera en los bancosa 49% y se permitió que laparticipación global de losinversionistas extranjeros en elsistema bancario mexicanoaumentara. La inversión extranjeraen el sistema bancario pasó de 1.5%en 1993 a 25% en 1996.En enero de 1997 entra en vigor lanueva definición de créditos quedeben considerarse parte de lacartera vencida (los créditos seránregistrados como cartera vencida, porel monto equivalente al saldoinsoluto de éstos) y las reglas decontabilidad tipo US GAAP. Con laentrada en vigor de estas reglas, seestablece que las provisiones deberánser del 35% del importe total delcrédito clasificado como carteravencida y que los bancos deberánconstituir de inmediato una provisiónmínima del 10% del importe delcrédito.En noviembre de 1997, el BancoCentral dispuso que los pasivosdenominados en moneda extranjerano podrían exceder el 14% de lospasivos totales. Se establecencoeficientes de liquidez paraoperaciones pasivas con vencimientomenor a 60 días. Estos varían del 0%al 50% si los pasivos estáncorrespondidos por activos en lamisma moneda y son del 100% si lospasivos no están correspondidos poractivos en la misma moneda.

En 1995 sefusionaron lasComisionesNacionalesBancaria y deValores en unasola entidad.

Se haincrementadolaparticipaciónde auditoresexternos.

En agosto de1995 el bancode Méxicoestablece 31requerimientosque debíancumplir lasinstitucionesfinancierasque desearanfungir comointermediariosde productosderivados.Dichosrequerimientosseránevaluadosperiódicamente por auditoresexternosreconocidospor el propioBanco Central.

Segúnestimacionesoficialespara octubrede 1997, elcos-to totalde losprogramasdesaneamientofinanciero envalor presen-te es de11.9% delPIBestimadopara 1997(CNBV,SHCP).

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Noruega (1991)





(promedio)• Empeoran los términos de intercambiopor la baja del precio del petróleo en1986 (su principal producto deexportación).• Aumento en las tasas de interés delBundesbank en 1991 que afectó las tasasde interés internas en un entorno decontinua debilidad de la economía.

• El choque petrolero deprincipios de los 80´s se tradujo enun fuerte crecimiento de laactividad crediticia interna a partirde 1984. Esto alimenta unaburbuja especulativa en la bolsade valores y los bienes raíces quetuvo como consecuencia una caídaimportante en la tasa de ahorro dela economía. • Α partir de la baja en el preciodel petróleo en 1986, el gobiernoadoptó una política monetariarestrictiva que provoco queexplotara la burbuja en 1987.• A partir de 1987 empieza unacaída continua en el precio de losactivos. El índice de precios delos bienes raíces pasa de un nivelsuperior a 400 en 1987 a 170 afinales de 1992.

•En 1984 se eliminan los límitescuantitativos a los créditos de losbancos comerciales y en 1985 loscontroles sobre tasas de interés. Seeliminan los controles sobrepréstamos en moneda nacional yextranjera hasta esa fecha.• A partir de la desregulaciónfinanciera y hasta 1987, se dio unafuerte expansión del crédito alsector de bienes raíces, lo queaumentó el riesgo de la carterabancaria.• Los bancos empiezan a registrarun aumento importante en laspérdidas en 1988 que se acentúan en1991. La debilidad de los bancos essintomática de la debilidad de laeconomía. El número anual debancarrotas en el país aumenta de1,500 en 1986 a más de 4,000 enpromedio de 1988 a 1991.

• Supervisión inadecuada einsuficiente de 1984 a 1987dada la desregulación y larápida expansión del crédito alsector de bienes raíces y a lautilización del crédito para lacompra de acciones.

• M2/PIB 57.9% (1977-1979).

• Entre 1987 y 1991 elgobierno intervino variosbancos pequeños. Duranteel auge de la crisis de1991 el gobiernointerviene a los tres másgrandes, los cuales tienenactivos equivalentes al85% del total de activosdel sistema bancario.• El índice de precios delas acciones bancarias caede 150 en 1990 a 30 en1992.

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Noruega (1991)





(costo total)

• Intervención reestructuración y ventade las compañías financieras a partir de87.•Asistencia de los dos fondos privados deseguro de depósitos (uno de bancos yotro de instituciones de ahorro) queinyectan capital y fusionan a bancospequeños entre 87 y 89, agotándose sucapital .• Εn forma complementaria, durante esteperiodo, el Banco Central otorgo créditosde corto plazo para resolver el problemade liquidez de los bancos que recurrierona los fondos privados.

• No hubo adquisición de cartera.• El gobierno crea un fondo conrecursos gubernamentales enmarzo de 1991 por 5 mil millonesde coronas que otorga créditos alos fondos privados para queinyecten capital preferencial a losbancos. En agosto de 91 los fondosprivados inyectan capitalpreferencial por 2,450 millones decoronas a dos bancos (Christiana yFokus) para que puedan cumplircon los requerimientos de capital.• En noviembre de 92, elParlamento autoriza unacapitalización adicional del fondogubernamental por 6 mil millonesde coronas a raíz de los problemasde los tres bancos más grandes delpaís (se estimaba que la falta decapital era de entre 12 y 15 milmillones de coronas). Elparlamento también autorizó alfondo gubernamental dar apoyodirecto a los bancos comerciales através de la compra de acciones.

• También en noviembre de 1992,el Parlamento aprueba la creaciónde un nuevo fondo público deinversión en bancos (con capital por4.5 mil millones de coronas) quetenía por objeto participar en lacompra de acciones bancarias demanera complementaria a lasmedidas de saneamiento del otrofondo público.• Las medidas del gobierno sepueden resumir en intervenciones einyección de capital a los bancos através de los fondos públicos quetuvo como consecuencia lanacionalización de los principalesbancos.• De facto a finales de 1991, elgobierno ya era el dueño de los tresbancos más grandes del país.

• Cambios a la ley de bancoscomerciales (en noviembre de1992) para que el gobierno lospueda intervenir y/o forzarlosa hacer provisiones de capitalsi este es menor al mínimorequerido por la ley.• Aplicación de estándares decapitalización basadas en elriesgo de mercado yestándares contables másestrictos que hace mástransparente la situación delbanco para los inversionistas.

• Se aumentaron los recursosdestinados a la supervisiónbancaria a partir de 1986.

• 20 milmillones decoronasequivalentesal 3.4% delPIB.

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Polonia (1991-1992)





(promedio)A finales de los 80´s, hay un empeoramiento dela situación macroeconómica debido a:

i) La caída del mercado de los antiguos paísessocialistas que se tradujo en una fuerte reducciónde las exportaciones tradicionales y un crecientedéficit comercial.

ii)Un aumento en el endeudamientoexterno hasta alcanzar en 1989 los 40 milmillones de dólares.

iii) Se presenta un severo déficit de finanzaspúblicas (7% del PIB) y una fuerte expansión dela oferta monetaria.

Como consecuencia de ello, se da una fuertecaída en la tasa de crecimiento de los salarios yla inflación alcanza un máximo de 16,000% afinales de 1990.

En enero de 1990, para contrarrestarla mala situación macroeconómicase implementó el “Programa deTransformación Económica” con apoyodel Banco Mundial y el FondoMonetario Internacional. Su objetivo esla transformación de la planeacióncentralizada hacia una economía demercado. Contempla acciones de cortoplazo como son la desregulación deprecios, la apertura comercial y laeliminación de subsidios, así comoacciones de largo plazo como laprivatización de empresas y elestablecimiento de instituciones demercado.

Además, en este programa se incluyó unpaquete de estabilizaciónmacroeconómica para garantizar laconvertibilidad de la moneda. La ofertamonetaria y el tipo de cambio se utilizancomo anclas nominales para abatir lainflación y hay una contracción del gastopúblico.

En enero de 1989 (antes del Programa deTransformación Económica) entra en vigorla nueva legislación bancaria que prevé laexistencia de bancos privados además delos públicos. La ley da a todos los bancoslibertad para determinar su actividadcrediticia, las tasas de interés y prestarservicios de banca universal. La nuevaestructura bancaria contemplaba: i) lacreación de 9 bancos regionales 50%propiedad del estado (con servicios debanca comercial) y ii) de bancos privadoscon participación del gobierno en 30% delas acciones.

El Banco Central se hace independiente delos bancos regionales. Previo a la crisis elBanco Central se integraba pordepartamentos regionales que ofrecíanservicios bancarios. Después de la crisis,el Banco Central se independizó de losdepartamentos y se crearon los bancosregionales.

No existía de facto supervisiónalguna de la antigua bancacentralizada. Los bancosparcialmente privatizados ya teníanproblemas de insolvencia, mismosque no fueron reconocidos sino hastael estallido de la crisis en 1991.

La desregulación no fueacompañada de unasupervisión adecuada quecompensara la falta deexperiencia en el sectorbancario. Ello se tradujo enmalas decisiones en elotorgamiento de crédito,elevada concentración regionaly crediticia y autopréstamos.Además, la supervisióntampoco fue capaz de imponerdisciplina financiera a losbancos.Finalmente, la política delicenciamiento era muy relajada y elmarco contable estaba pocodesarrollado.

-23.8, - 2.4, n.d.(1988- 1990)

-21.2, -5.3, n.d.(1990- 1992)

M2/PIB 42.7% de1989 a 1992.

7 de los 9 bancos regionalesrecibieron apoyo del BancoCentral equivalente al 25% deltotal de activos del sistemafinanciero.

En 1992 el 28% de la deudatotal de los bancos era carteravencida, equivalente a 5.8% delPIB.

En 1991 se realizaronauditorias en las que se estimóque la cartera vencida comoproporción de la cartera totaloscilaba entre 20% y 70% porbanco.

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Polonia (1991-1992)


deResolución

Medidas Iniciales Adquisición de Cartera Saneamiento de InstitucionesFinancieras

Fortalecimiento del MarcoRegulatorio y Contable

Fortalecimiento de la EntidadSupervisora

(costo total)

En mayo de 1991 ocurre unadevaluación del 15%, en octubrede 1991 se adopta un desliz del 1.8%mensual y en marzo de 1992 ocurreuna segunda devaluación del 12%.

En 1992, el Banco Centraldetermina que no habríarescates. Ello se tradujo en unacontracción crediticia, en mayorcapitalización y en mejorprovisionamiento por parte delos bancos.

Sin embargo, el Banco Centralhabía ofrecido desde principios de1991 garantías parciales sobrealgunos créditos a empresas privadascon problemas financieros (hasta el60% de la diferencia entre el valornominal de la deuda y el valor delcolateral) y había establecido unfondo para respaldar créditoshipotecarios.

Además, el Banco Centraltermina realizando compras decartera y en 1994 establece unprograma de recapitalización yun seguro de depósitos (vercolumna de Saneamiento).

En 1993, el Banco Centraladquirió cartera de los 9 bancosregionales por el equivalente a 5mil millones de dólares. Ningúnbanco comercial se quedó concréditos dudosos o créditosvencidos a partir de ese año.

Para los bancos establecidosdespués de 1989, si bien se habíaseñalado originalmente que noexistiría un seguro de depósitos(para el resto de los bancos hubogarantía completa sobre losdepósitos individuales, pero nosobre los empresariales ni sobrelos de gobiernos locales), lacobertura del seguro se extendió atodos los bancos en 1992. En esteseguro participan el Banco Centraly la Secretaría de Hacienda (estaúltima con responsabilidad sólosobre una proporción de losdepósitos individuales)

Para el caso de créditos aempresas paraestatales, la carteravencida fue removida de losbancos hacia una agenciagubernamental de resolución(Agencia de Desarrollo Industrial)que se creó en 1993 con elPrograma de ReestructuraciónBancaria y Empresarial (vercolumna de Saneamiento).

En 1991, se recapitalizaron 7 bancosregionales con la condición de que llevaran acabo una limpieza de sus estados financieros obien correr el riesgo de ser intervenidos por elBanco Central.

En 1993 se promulgó una ley (vercolumna de Fortalecimiento del MarcoRegulatorio) por la que se creó elPrograma de Reestructuración Bancariay Empresarial con apoyo del BancoMundial.Este programa sentó la base para unasegunda recapitalización de los bancosy proveía 3 mecanismos dereestructuración bancaria: i)reconciliación, en la que los bancos ylos deudores se ponen de acuerdo en lasnuevas condiciones de los créditos.Este mecanismo era aplicable sólo abancos en los que el gobierno tuviera almenos el 50% de las acciones y durabasólo 3 años (incluía reestructuracióndel plazo, quitas de deuda, eliminaciónde intereses y nuevos créditos); ii)venta de deuda en el mercadosecundario sólo en el caso de que lareconciliación no se lograra o no fueraaplicable (bancos con participación delgobierno de al menos 30%); y iii)intercambio de cartera vencida de losbancos por acciones para acelerar suprivatización.

Desde 1992 el Banco Central hapublicado reglas de supervisión bancariasobre prácticas grises, requerimientos deprovisiones, exposición al riesgocambiario, requerimientos de capital y deprincipios y formatos contables.

En marzo de 1993 la Ley deReestructuración Bancaria y Empresarialrespalda legalmente el Programa deReestructuración Bancaria. Se estableceque los bancos: i) deben publicar losavances en la reconciliación, ii) se rescataa los bancos 50% propiedad del Estadoimponiéndoseles ciertas condiciones y iii)se establece que el valor de lasgarantías debe ser de 2 a 3 veces el valordel crédito y la valuación de los créditosse realiza de acuerdo al riesgo de no-pago.

En 1994 se establece el Fondo deGarantía Bancaria como seguro dedepósitos.

En 1994, con ayuda del FMI se desarrollael “Model of Bank Chart Accounts” en elque se establecen los principios para elregistro contable de productos ytransacciones bancarias.

Se elaboró el Manual de Supervisiónque contempla todas las operaciones delos bancos incluyendo la administraciónde riesgos. También se elaboró elManual de Cierre de Bancos yEmpresas, que establece losprocedimientos en caso dequiebras de estas instituciones.

El Banco Central adquiere la capacidadde supervisar directamente al sistemafinanciero.

La Secretaría de Hacienda debe tenerun representante en los consejoscrediticios de los bancos paradeterminar las condiciones de lareestructuración de cartera eimplementó Juntas de Supervisión paramejorar los procesos de vigilancia, enlos que se recibía apoyo técnico deorganismos internacionales.

El costoestimado aprincipios de 94fue de casi 9 milmillones dedólares.

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Suecia (1991)





(promedio)Desde 1985 y hasta 1990 laeconomía sueca pasa por unperiodo de fuerte crecimientoeconómico que se revierte apartir de 1990 y la recesiónse extiende por alrededor de3 años. A raíz de la crisis eldesempleo aumentó del 2%en 1990 al 7.5% en 1993.

Deterioro en los términos deintercambio a partir de 1990(caída en el mercado deexportaciones a Rusia y caídaen el precio del papel y otrosproductos derivados de lamadera).

Ataque especulativo a lacorona en noviembre de1992. El gobierno decideabandonar el régimencambiario y dejar flotar laCorona.

Las tasas de interés a un díaalcanzaron un nivel de 700%durante el ataqueespeculativo.

Burbuja especulativa: el precio de lasacciones aumentó de 1985 a 1989 en 140%,mientras que el precio de los bienes raícesaumentó en aproximadamente 80% en esemismo período.La combinación de liberalización financiera,un ciclo económico favorable, incentivos apréstamos y subsidios a la vivienda propicióun fuerte aumento del crédito bancario dealrededor del 25% anual de 1985 a 1989.Durante este periodo el saldo total delcrédito bancario pasó del 85% del PIB al135% del PIB

En 1989 se rompe la burbuja especulativadel precio de las acciones y los bienes raícesdebido en parte a una política monetaria yfiscal restrictiva. De 1989 a 1992 el preciode las acciones cayó en 40%, mientras queel precio de las propiedades comercialescayó en un 70% de 1989 a 1993.

En 1990 se modifican las leyes fiscalesdisminuyéndose fuertemente los incentivosa los préstamos y favoreciéndose el ahorro.

Con la baja en los precios de los activos y elalza en las tasas de interés a principios delos 90´s, aumentó la cartera vencida de losbancos, principalmente de créditoshipotecarios.

Desregulación de los topes y delas tasas de interés de los créditosde bancos comerciales en 1985.La desregulación financierapermitió la concentración decréditos y riesgos al sector bienesraíces y acciones, contribuyendo alas burbujas especulativas deestos activos. La concentracióncrediticia no fue limitada por lasautoridades de supervisión.

En 1989 se eliminan los controlessobre los flujos internacionales decapitales en un entorno en que porla elevada demanda de créditointerna la tasa de interés encoronas era relativamente elevada.Esta situación ocasionó una fuerteentrada de capitales, ya que losbancos prefirieron endeudarse enmonedas extranjeras con tasas deinterés menores. Además, lospasivos de los bancos contratadosen el exterior eran a corto plazomientras que los créditos queotorgaban con estos recursos erana mediano y largo plazo.

Los bancos no tenían políticas decrédito adecuadas ni sistemas decontrol de riesgos.

Inadecuada supervisión de bancosy en especial de aquellos queconcentraron sus préstamos alsector de bienes raíces.

La autoridad de supervisión noestableció un mecanismo de alertaadelantado.

La autoridad de supervisión nocontroló la disminución en el valorde las garantías ni forzó larecapitalización de los bancos porparte de los accionistas.

No existían mecanismos para lavaluación de mercado de lasgarantías de los créditos.

Las inspecciones bancarias eranmuy poco frecuentes.

La autoridad de supervisión no seajustó al entorno desregulado en elque operaban los bancos.

No existía un seguro de depósitos,sin embargo un mes después delestallido de la crisis el gobiernootorga garantías a los depositantes.(ver Medidas Iniciales).

M2/PIB 49.9%(1988-1990).

La crisis afectó a casi latotalidad de los bancosmás importantes.

Las pérdidas de losbancos comercialescomo porcentaje de losactivos totales pasan de2.5% en 1991 a 6.5%en 1992.

Las pérdidas porcréditos (en su mayoríahipotecarios) llegan al3.5% del PIB a finalesde 1993.

80

Suecia (1991)




(costo total)

Durante 1991 y 1992, el Banco Centralda préstamos a tasas subsidiadas a tresbancos con problemas de liquidez.

La asistencia a estos tres bancos fueindividualizada y se complementó congarantías gubernamentales sobrepréstamos, compra de acciones einyección de capital preferencial. Elestado adquiere de facto la propiedad deestos tres bancos a finales de 1992.

Dada la gravedad de la crisis endiciembre de 1992 el Parlamento decideir más allá de las medidasindividualizadas de apoyo. Adopta unpaquete de medidas en el que se autorizaal gobierno a: otorgar garantías sobrepréstamos, prestar directamente a losbancos, comprar cartera e inyectar capitala los bancos tanto nacionales comoextranjeros. Además, el Parlamentopermite al gobierno otorgar garantías sinlímite para que los bancos puedancumplir sus obligaciones con losdepositantes.

En mayo de 1993 se crea la Autoridad deApoyo a Bancos (AAB) para otorgarasistencia a los bancos y se crean 2Compañías de Administración de Activos(CAA’s). La AAB era una entidaddependiente de la Secretaría de Hacienday operaba con auditores externos.Además, otorgaba asistencia a los bancos(inyección de capital) y a losdepositantes. No tenía facultades para laventa de activos a menos que se tratarade toda la cartera en caso de fusiones.

La AAB y las CAA’soperaban bajo los principiosde minimizar el costo fiscaly de proporcionar tratoequitativo a todos losbancos.

Las CAA’s son financiadaspor el gobierno y su objetivoconsiste en comprar lacartera vencida con susgarantías para despuésrevenderla en paquetes.

A las dos CAA’s se lestransfiere sólo una parte dela cartera vencida de losbancos. El resto de lacartera se quedó en manosde los bancos de tal maneraque aquellos que recibieranmayor apoyo mantuvieranniveles de cartera vencidaproporcionales a los querecibieran menor apoyo.

La AAB tenía la facultadpara vender y fusionarbancos. La venta de activosindividuales de los bancos serealiza a través de lasCAA’s.

La recuperación de la carteraha sido elevada debido a unpoder judicial expeditoeficiente.

Para recibir asistencia de la AAB, losbancos debían proporcionar en su solicitudinformación muy detallada del valor detodos sus activos. Debían anexar una listacon los activos en problemas, categorizarlos,agruparlos y someterlos a diferentes etapasde valuación de acuerdo con la metodologíaelaborada por AAB. La AAB decidía si sejustificaba el apoyo y la Secretaría deHacienda daba su aprobación final.

Para determinar el nivel de asistencia a losbancos: (i) AAB hacía un pronóstico de losflujos de efectivo para los siguientes 3 o 5años. Con base en el resultado del mismose determinaba el nivel de quebranto delbanco. (ii) La asistencia era proporcional alquebranto. En caso de que se estimara queel banco no fuera viable para los 3 o 5 añossubsecuentes, éste se fusionaba y en casosextremos se liquidaba.

Cada crédito se valuaba individualmente apartir de: (i) la estimación de laprobabilidad de no pago del crédito para los12 meses subsecuentes y (ii) la estimacióndel valor de las garantías del crédito. Paraestimar el valor de las garantías(principalmente bienes raíces) la AABestableció una junta de valuación integradapor expertos en bienes raícesindependientes. Esta junta se encargó deformular estándares de valuación demercado que los bancos debían aplicar. Del25% de las garantías, AAB contrataba unasegunda valuación de expertosindependientes. Además, AAB valuó por sucuenta el 5% de las garantías.

Se establece un seguro dedepósito explícito,financiado por los bancos ycon una cobertura explícitade alrededor de 40,000dólares. Además, las primasdependen del nivel decapitalización del banco.

Debido a que laconcentración de riesgos fueun factor que contribuyó a lacrisis bancaria, seestablecieron los criterios deconcentración crediticia delG-10 y de la Unión Europea.

El gobierno proporcionóapoyo legal a las AMC’s, lascuales perdieron pocos casosen las cortes.

Se han establecido requisitosmás estrictos de valuaciónde los activos. Por ejemplo,el capital de 8% de un bancose redujo a casi cero despuésde una nueva evaluacióncuidadosa de los activos.

Se combinó toda lasupervisión financiera en unasola autoridad que incluyebanca, valores y seguros.

El énfasis de la supervisión seha trasladado del análisis decada institución en loindividual a un análisis delriesgo asumido por lasdistintas líneas de negocios delos bancos. Se contrataronexpertos para supervisar losriesgos asumidos en cada unade estas líneas.

La autoridad de supervisión haestado desarrollandoestándares que deberán seguirlos bancos para laadministración interna de losriesgos.

Se ha fomentado lapublicación de informaciónrelevante en formas que sonfácilmente comprendidas porlos depositantes.

Dado que en la crisis sedetectaron actividadescriminales por parte deempleados bancarios y agentesexternos, la policía y lafiscalía crearon una divisiónseparada con oficialesespecialmente entrenados parainvestigar crímenes en elsector financiero.

El costoacumulado dela crisis parafinales de 1993era del 5% delPIB.

El rescate fuede 65 milmillones decoronas. Deesta sumapodríanrecuperarsealrededor de48 milmillones,gracias a laeficacia delpoder judicial.Ello equivaleal 75% delmonto inicialde los recursosdestinados alrescate.

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Tailandia (1983-1987)


Macro Micro PIB (reales) SistemaFinanciero

Externas Internas Desregulación financieray otras

Supervisión, regulación yadministración

y M2/PIB(promedio)

• Creciente endeudamientoexterno público y privadose agravó con las elevadastasas de interésinternacionales a principiosde los ochenta.

• El deterioro gradual de los activos de losbancos y de las compañías financieras, que sevenía dando desde los 70’s, se exacerbo conla caída en la actividad productiva aprincipios de los 80’s.• Política monetaria fuertemente restrictiva afinales de 1982 que se tradujo en un aumentoen las tasas de interés activas reales de losbancos comerciales que pasaron de 4.2% enpromedio entre 1971 y 1981 a 12.4% enpromedio entre 1982 y1986.• Se reduce la capacidad de pago de losdeudores a causa de la recesión.• Alto crecimiento de los activos bancarios yde los activos de las compañías financierasdurante los setenta. De hecho, los activos delas compañías financieras venían creciendo demanera más rápida. Por ejemplo, los activosde las compañías financieras estabancreciendo a un ritmo de más de 40% durante1977 y los activos de los bancos estabancreciendo a más del 20% durante ese mismoaño.Finalmente, en 1983 una compañía financieragrande quebró, lo cual causó una crisis deconfianza en el sector y los depósitos setransfirieron a los bancos comerciales.

• Entre 1983 y 1986,diferenciales positivos entrela tasa de interés doméstica yla tasa de interés eneurodólares permitieron unmayor endeudamiento delsector privado con elextranjero. El endeudamientoprivado pasa de 12% en 1980a 34% en 1983.• A partir de 1985 el BancoCentral deja de intervenirpaulatinamente en ladeterminación de la tasa deinterés y deja de usar techossobre la tasa de interés, locual hace que aumente lacompetencia entre los bancoscomerciales y presiona susutilidades a la baja.• Alta concentraciónbancaria: los tres bancos másgrandes tienen el 57% de losactivos bancarios en 1986.

• La mayoría de los bancos comerciales ylas compañías financieras no bancariasformaban parte de conglomeradosindustriales, lo cual conllevó a conflictos deinterés. El portafolio de créditos estabaaltamente concentrado en pocas compañíasque eran dueñas o tenían alguna relacióncon los bancos. También, existíanautopréstamos a los accionistas y losdirectores de los bancos. Lo anterior, noestaba regulado bajo ninguna ley, sino hasta1979.• Principales problemas de bancoscomerciales y de las compañías financierasno bancarias: controles y internosinsuficientes y procedimientos operativosinadecuados llevaron a irregularidades yfraude, concentración de créditos, altoscostos operativos.• Además, las compañías financierasoperaban bajo una regulación menosestricta que la de los bancos• Bajo regulaciones vigentes de 1972 a1979, el Banco Central no podía evitar laconcentración en la propiedad de losbancos, sus inspectores no podían llevar acabo auditorías dentro de las instalacionesde los bancos.

• 3.6, 5.3, n.d. (1980-82)• M2/PIB disminuyóde poco más de 25%en 82 a 10% en 86.

• Institucionesfinancierasintervenidas conactivos equivalentesal 25% de losactivos de todo elsistema financiero.• 3 bancosintervenidos conactivos equivalentesal 14.1% de losactivos de todo elsistema bancario.• Aproximadamenteel 15% de losactivos totales delos bancos eranconsiderados carteravencida en 1987.• Durante 1987, 5bancos equivalentesal 25% de losactivos totales delsistema recibieronapoyo del BancoCentral.

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Tailandia (1983-1987)

Medidas adoptadas a partir de la crisis Cambios en la Regulacióna partir de la crisis

Costosde Resolución

Medidas Iniciales Adquisición de Cartera Saneamiento de Instituciones Financieras Fortalecimiento del MarcoRegulatorio y Contable

Fortalecimiento de laEntidad Supervisora

(costo total)

• El gobierno y la asociación debanqueros, con la participacióndel Banco Central, establecenen 1983 un “fondo de liquidez”para otorgar créditos a lascompañías financieras a tasasde mercado, inicialmente a 3años pero después los créditosse han ido renovando.

• El Fondo de Rehabilitacióny Desarrollo de InstitucionesFinancieras (RF) seestableció en 1985, bajo elpaquete de leyes adoptadasese mismo año. El RF es unaentidad legalmente distintaal Banco Central con supropia administración ymesa directiva, pero que estáfinanciado y es parte delBanco Central. El RF puedeotorgar crédito, efectuardepósitos, comprar activos, ytener participaciones en lasinstituciones financieras.Además, el RF puede otorgarasistencia a los depositantesy a los acreedores de lasinstituciones financieras enproblemas. Las institucionesfinancieras tienen queefectuar aportaciones al RF auna tasa que determina lamesa directiva y que no debeser mayor al 0.5% de losdepósitos de cadainstitución.El RF también lleva a cabocompras de cartera vencidade las instituciones enproblemas.

• En 1984 la Secretaría de Hacienda efectúaaportaciones adicionales al fondo creado en 1983bajo un nuevo esquema llamado “botesalvavidas” para ayudar a las compañíasfinancieras mediante la inyección de capital,líneas abiertas de crédito y crédito a tasaspreferenciales por parte del Banco Central. Sepermite el acceso a este nuevo esquema a todaslas compañías financieras que no eran filiales debancos (25 en total). Los directores y losaccionistas tenían que transferir a la Secretaría deHacienda el 25% de sus acciones y el 50% de losvotos. La Secretaría de Hacienda y el BancoCentral eran los responsables de cambiar laadministración y determinar la cantidad, el tipo ylos términos de la asistencia.• En enero de 1987 se anuncia un paquete demedidas para resolver la situación de lascompañías financieras que estaban todavíaadentro del esquema: i) el banco comercial másgrande se ocupa de la administración de lascompañías financieras, ii) las compañías sereestructuran como banca de inversión, iii) elcosto de los créditos otorgados por el BancoCentral disminuye, iv) se reprivatizan lascompañías en mejor situación financiera, las otrasse fusionan, v) se invita la participación decompañías extranjeras, y vi) la cartera vencida setransfiere al RF.• El apoyo a los bancos comerciales se dio através de: intervención por parte del gobierno,créditos a tasas preferenciales por parte delBanco Central, inyecciones de capital por partedel RF, cambio de administración yreestructuración del banco por parte del BancoCentral.

• Entre 1985 y 1987 sepublicaron una serie demedidas para fortalecer elmarco regulatorio y contable: lapublicación de estadosfinancieros debe ser cada seismeses, se impusieronrestricciones para evitar losautopréstamos y para evitar losconflictos de interés al limitarla propiedad a un máximo de5% por individuo, seaumentaron las multas por nocumplir con las regulaciones, seaumentaron los requerimientosde capital, y se limito laposición abierta en monedaextranjera.

• Con un paquete demedidas adoptado en 1985,el Banco Central adquirióla facultad para regular elestablecimiento desucursales de los bancosdomésticos y extranjeros yrealizar auditorías a losbancos. Además, el BancoCentral adquirió el poderde forzar a los bancos aaumentar su capital,cambiar de directivos y deadministración.• El Banco Centraladquirió la capacidad paraintervenir directamenteaquellos bancos que nocumplieran con losrequerimientos de capitalestablecidos. El BancoCentral podía ademásdeterminar el monto y laforma de asistencia a losbancos y vigilar eldesempeño financiero delas institucionesinvolucradas en losesquemas de apoyo.

• Apoyo delgobierno por 0.7%del PIB.• Pérdidas de losahorradores por el50% de susdepósitos.

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Venezuela (1994)





(promedio)• En 89 se establece un programa deajuste que coincide con un aumento enel precio del petróleo, una fuerteentrada de capitales y aumentos eninversión y producción. Ello permiteuna mejora en las finanzas públicashasta 91. Esta tendencia favorable serevierte a partir de esa fecha.• Empeoramiento de los términos deintercambio (reversión sostenida del precio delpetróleo a partir de 1991).• A finales de 1993 el tipo de cambio real seencuentra fuertemente apreciado.• Pérdida importante de reservasinternacionales por fuertes salidas de capitales.• Estas presiones y la inestabilidad políticadesembocaron en una devaluación del bolívarde 88.4% en enero de 94.

• Inestabilidad política a partirde 92: intentos de golpes deestado en febrero y noviembreque ocasionaron presionesimportantes sobre las tasas deinterés, inestabilidad de losmercados monetario y cambiarioy fuerte deterioro del balancefiscal.• Debilitamiento del sistemabancario debido a aumentos entasas de interés en 92 y 93 y a lacontinua fuga de capitales quegeneraron un deterioro de lacartera existente.• La crisis interna de 92 no resulta enuna modificación de la políticaeconómica, sino hasta estallar la crisisde 94.

• Desregulación financiera en 89, enparticular de las tasas de interés, lascuales tienen aumentos importantesen una primera etapa (la tasa real en88 era de -11.7% y en 91 sube a6.8%), que se acompaña de unacaída importante en la tasa de ahorroprivada de 15.5% del PIB en 88 a8% en 91 (no obstante el aumento enel nivel de ahorro en instrumentosbancarios).• Fogade (Fondo de Garantíade Depósitos) atraviesa porproblemas técnicos, legales,financieros y contables durantela crisis de 94 (esta instituciónya existía desde antes de lacrisis).

• Mala administración bancaria y excesivaconcentración crediticia que tiene comoresultado portafolios riesgosos.• La supervisión inadecuada de los bancospermitió que estos tomaran riesgos excesivosy prácticas contables poco transparentes quese acentuaron en 92.• En el período previo a la crisis, una granproporción de los créditos fue canalizada aempresas asociadas a los propios bancos.• No se fortaleció el marco regulatorio atiempo. La ley se fortalece hasta el 1 de enerode 94 (la Ley General de Bancos), en laque se introduce el concepto de bancauniversal y se trata de sentar las basespara un mejor control y supervisión dela banca. (Se permite la entrada abancos extranjeros y se establecencriterios por parte de laSuperintendencia para controlar ysupervisar las actividades de losbancos).

• -6.0, 2.8, n.d.(1992- 93)• Las tasas de interésreales mostraronaumentosconsiderables, enparticular a partir de92 al subir de 6.8% en91 a 27.6% en 93.• La monetización dela economía (M2/PIB)aumenta de 30.7% en89 a 96.7% en 91 peronuevamente cae a30.5% en 93.

• Bancos insolventesequivalentes al 30% de losdepósitos en el sistemabancario.

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Venezuela (1994)





(costo total)

• Cambio de gobierno constitucionalpocos días antes del estallido de la crisisen 94.• Intervención del Banco Latino (2o másimportante) en enero de 94.• El Banco Central ante la insuficienciade recursos del Fogade (Fondo deGarantía de Depósitos) le da apoyofinanciero a los bancos hasta junio de 94.• Sin embargo, el Banco Centralsuspende este apoyo en junio y seintervienen otros 8 bancos que habíanperdido el 64% de sus depósitos.• Debido a la continua salida decapitales, en julio se establecen controlescambiarios.• De agosto de 94 a febrero de 95 senacionalizan otros 8 bancos.

• A través del Fogade se nacionalizó elequivalente al 56.4% de los activostotales de la banca comercial (si bien enun inicio no estaba contemplado que elFogade adquiriera o administrara carteravencida de los bancos, se ampliaron susfunciones a raíz de la crisis).• Adicionalmente se diseñó un programade recapitalización de bancos enproblemas a través de la adquisición decartera por parte del Banco Central y departiculares.

• Las formas de saneamiento de los bancosincluyeron: intervenciones, compra decartera y nacionalización.• El Banco Latino fue reabierto después deun rescate por parte del gobierno de 313mil millones de bolívares(aproximadamente 4% del PIB).• El Banco Central otorgó apoyosfinancieros a Fogade durante 1994equivalentes al 10.1% del PIB.

• Durante 94 el CongresoNacional aprobó leyes decrédito público y leyes deemergencia financiera.• Se crea la Junta deEmergencia Financiera queasume los poderes del Consejode la Superintendencia deBancos a la cual se danamplias facultades paraestablecer reglas especiales desupervisión y control de lasinstituciones financieras.

• La Junta de EmergenciaFinanciera, en caso de que lasdisposiciones especiales desupervisión y control queemita, no sean cumplidas, tienela autoridad para remover a losdirectores o administradoresdel grupo financiero,nacionalizar su capital osuspender o revocaroperaciones.• Además, se ha planeado latotal independencia de laSuperintendencia deSupervisión.

• A marzo de1995: 13% delPIB.• Costo totalestimado en másde 18% del PIB.

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Documents

“EXPERIENCIA INTERNACIONAL EN LA RESOLUCIÓN DE CRISIS …montalvo/cursos/global_ne/villar.pdf · 2009-10-21 · sistema financiero ante el crecimiento explosivo del volumen de