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EVALUACIÓN FORMATIVA DE LA RESPUESTA DE UNICEF EN LAC A LA

EPIDEMIA DEL VIRUS DEL ZIKA

INFORME FINAL DE EVALUACIÓN

Noviembre 22 de 2018

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EVALUACIÓN FORMATIVA DE LA RESPUESTA DE UNICEF EN LAC

A LA EPIDEMIA DEL VIRUS DEL ZIKA

INFORME FINAL DE EVALUACIÓN

TABLA DE CONTENIDO ACRÓNIMOS .................................................................................................................................. VI

RESUMEN EJECUTIVO ....................................................................................................................... 2

INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................... 8

CAPÍTULO 1 ANTECEDENTES .......................................................................................................... 8

1.1 La epidemia de Zika en América Latina y el Caribe ................................................ 8

1.2 Respuesta de UNICEF en América latina y el Caribe ............................................. 13

1.2.1 Fases de la respuesta ................................................................................................................ 15

1.2.2 Respuesta Regional de UNICEF en América latina y el Caribe ........................................ 19

1.2.3 Mapa de actores ....................................................................................................................... 24

CAPÍTULO 2 EVALUACIÓN DE LA RESPUESTA DE UNICEF A LA EPIDEMIA ZIKA EN AMÉRICA LATINA Y EL

CARIBE 25

2.1 Propósito de la evaluación ........................................................................................ 25

2.2 Objetivos ....................................................................................................................... 26

2.3 Alcance ......................................................................................................................... 27

2.3.1 Alcance temporal ..................................................................................................................... 27

2.3.2 Alcance programático............................................................................................................. 27

2.3.3 Alcance en términos de socios ............................................................................................... 28

2.3.4 Alcance en lo geográfico ....................................................................................................... 28

2.3.5 Alcance en términos de recursos ........................................................................................... 29

CAPÍTULO 3 METODOLOGÍA ....................................................................................................... 29

3.1 Propuesta metodológica ........................................................................................... 30

3.1.1 Recolección de información .................................................................................................. 30

3.1.2 Revisión de información documental ................................................................................... 31

3.2 Matriz de evaluación .................................................................................................. 32

3.3 Unidades y dimensiones de análisis .......................................................................... 35

3.3.1 Selección de la muestra ........................................................................................................... 35

3.4 Triangulación y análisis de la información ............................................................... 37

3.5 Fases de la evaluación ............................................................................................... 38

ii

3.6 Divulgación de la evaluación ................................................................................... 39

3.7 Limitaciones .................................................................................................................. 39

3.8 Consideraciones éticas .............................................................................................. 40

CAPÍTULO 4 HALLAZGOS ............................................................................................................ 41

4.1 Pertinencia .................................................................................................................... 41

4.1.1 Pertinencia frente al mandato de UNICEF ........................................................................... 42

4.1.2 Pertinencia reflejada en la teoría de cambio: diagnóstico y estrategia adoptada .. 42

4.1.3 Alineación con las políticas nacionales y marcos institucionales conexos ................... 44

4.1.4 Pertinencia en la inclusión de los enfoques de derechos, de equidad y de género . 45

4.1.5 Pertinencia en la focalización................................................................................................. 49

4.2 Eficacia.......................................................................................................................... 51

4.2.1 Resultado 1: Prevención: .......................................................................................................... 52

4.2.2 Cuidado y apoyo ...................................................................................................................... 67

4.2.3 Eficacia en incidir en las políticas públicas .......................................................................... 70

4.2.4 Eficacia en la participación de la comunidad ................................................................... 72

4.3 Eficiencia ....................................................................................................................... 75

4.3.1 Eficiencia en la priorización de actividades y tiempos ..................................................... 75

4.3.2 Recursos destinados a la respuesta a la emergencia ....................................................... 77

4.3.3 Seguimiento y monitoreo ......................................................................................................... 80

4.4 Conectividad ............................................................................................................... 83

4.4.1 Adaptación de la respuesta para atender las necesidades a largo plazo .................. 84

4.4.2 Apropiación del Programa de respuesta ............................................................................. 86

4.5 Coordinación ............................................................................................................... 89

4.5.1 El papel coordinador de UNICEF ............................................................................................ 89

4.5.2 Mecanismos de articulación entre la regional y las oficinas país ................................... 93

CAPÍTULO 5 CONCLUSIONES ...................................................................................................... 95

5.1 Pertinencia .................................................................................................................... 95

5.2 Eficacia.......................................................................................................................... 96

5.3 Eficiencia ....................................................................................................................... 98

5.4 Conectividad ............................................................................................................... 99

5.5 Coordinación ............................................................................................................. 100

CAPÍTULO 6 LECCIONES APRENDIDAS ........................................................................................ 101

CAPÍTULO 7 RECOMENDACIONES ............................................................................................. 102

iii

BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................................................. 105

iv

ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 1.1 - Países y territorios de las Américas afectados con casos autóctonos

confirmados (transmisión vectorial) del virus Zika, 2015-2017 ................................................. 9

Figura 1.2 - Distribución de los casos sospechosos y confirmados de Zika por semana

epidemiológica (SE) y sub-región. Región de las Américas, 2015 – 2017 (a la SE 31) ....... 11

Figura 1.3 - Imágenes de niños y niñas afectados por el Síndrome Congénito del Zika .. 12

Figura 1.4 - Línea de tiempo de la respuesta a la emergencia 2015 .................................. 14

Figura 1.5 - Línea de tiempo de la respuesta a la emergencia Semestre 2016 ................. 18

Figura 1.6 - Teoría de cambio de la Respuesta Regional de UNICEF en América latina y el

Caribe ............................................................................................................................................ 21

Figura 3.1 – Dimensiones de análisis .......................................................................................... 36

Figura 4.1Materiales de comunicación con enfoque de derechos y de equidad .......... 46

Figura 4.2 Ejemplos de material con enfoque de género: Prevención .............................. 48

Figura 4.3 Ejemplos de material con enfoque de género: Cuidado y apoyo ................... 48

Figura 4.4 Historia de la epidemia del Zika y la microcefalia sin ninguna medida de

intervención .................................................................................................................................. 51

Figura 4.5 - Distribución de mensajes y medios usados en la estrategia de comunicación

........................................................................................................................................................ 53

Figura 4.6 Ejemplos de piezas de comunicación dirigida a la prevención de la transmisión

vertical y sexual ............................................................................................................................ 56

Figura 4.7 Twitter de Julio de 2016 ............................................................................................. 57

Figura 4.8 - Distribución de respuestas por sexo, edad y área: ¿Cómo se transmite el Zika?

........................................................................................................................................................ 61

Figura 4.9 - El Salvador, Colombia y Jamaica: Tasa de nacimientos por cada 1,000

habitantes ..................................................................................................................................... 64

Figura 4.10 Publicaciones destacadas del programa “1000 días de amor” ...................... 73

Figura 4.11 Historia de la epidemia del Zika y la microcefalia: Ejemplos de Colombia y

Brasil ............................................................................................................................................... 84

v

ÍNDICE DE CUADROS

Cuadro 1.1 - Priorización de los objetivos estratégicos según el contexto de los países . 16

Cuadro 1.2 - Requerimientos financieros para América latina y el Caribe – HAC Mayo

2016 ................................................................................................................................................ 24

Cuadro 3.1 – Matriz de evaluación sintética ........................................................................... 33

Cuadro 3.2 - Limitaciones y medidas de mitigación .............................................................. 39

Cuadro 4.1 - Indicadores de resultados por país: Resultado 1. Indicadores de prevención

de la transmisión del virus del Zika a través de la protección personal y el control de

vectores......................................................................................................................................... 54

Cuadro 4.2 - Indicadores del resultado: Las familias afectadas por el virus del Zika

recibieron atención y apoyo, incluido el manejo multidisciplinario de la microcefalia y

otras posibles malformaciones .................................................................................................. 67

Cuadro 4.3 – Recursos para la Respuesta a la Emergencia del virus del Zika gestionados

por UNICEF por fuente según país de destino ......................................................................... 77

vi

ACRÓNIMOS

ATPI Asistentes Técnicos de Primera Infancia

ASCATED Asociación de Capacitación y Asistencia Técnica en temas de Discapacidad

ASSIST Applying Science to Strengthen and Improve Systems Project

CAP Conocimientos, actitudes y prácticas

CDC Center for Disease Control and Prevention

C4D Comunicación para el Desarrollo

CO Oficina País UNICEF

EDA Enfermedad Diarreica aguda

EPF Emergency Program Fund

GDD Grupo de discusión dirigida

GF Grupos Focales

HAC Humanitarian Action for Children

HC3 Health Communication Capacity Collaborative Project

HQ Sede Principal UNICEF (Headquarters)

IFRC Federación Internacional de la Cruz -Media Luna Roja

LAC América Latina y el Caribe

IRA Infección respiratoria aguda

LACRO Oficina Regional - América Latina y el Caribe

ONG Organización No Gubernamental

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

OCHA Oficina de Naciones Unidas para la coordinación de asuntos humanitarios

ONU Organización de las naciones unidas

OMS/WHO Organización Mundial de la Salud/World Health Organization

OPS/PAHO Organización Panamericana de la Salud/ Pan American Health Organization

PASMO Organización Panamericana de Mercadeo Social

QDA Qualitative Data Analysis

RBC Rehabilitación basada en la comunidad

RD Revisión documental

RNA Ácido Ribonucleico

REDLAC Red de Fondos Ambientales para Latino América y Caribe

ROSA Regional Office for South Asia

SCZ Síndrome Congénito de Zika

SE Semanas Epidemiológicas

SitRep Situation Report/Informe de Situación

SRF WHO Strategic Response Framework & Joint Operations Plan

ToT Formación de Formadores (siglas en ingles)

UH Unidad hermenéutica

UNEG Grupo de Evaluación de Naciones Unidas

UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

UNFPA Fondo de Población de las Naciones Unidas

USAID U.S. Agency for International Development

ONU

MUJERES

Organización de las naciones unidas para las mujeres

WASH Agua, Saneamiento e Higiene

Zikv Virus del Zika

Evaluación Formativa de la Respuesta a la Epidemia del Virus del Zika en LAC UNICEF

Informe Final Ajustado

Econometría S.A. – Noviembre 22 de 2018

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RESUMEN EJECUTIVO La Evaluación Formativa1 de la Respuesta de UNICEF a la Epidemia del Virus del Zika en América Latina y el Caribe (enero de 2016 a diciembre de 2017) fue contratada2 por la Oficina Regional de UNICEF para América Latina y el Caribe (LACRO) con Econometría S.A. (en adelante Econometría). La Epidemia del Zika configuró una situación de una particular complejidad para todos los actores involucrados en ella, desde los distintos gobiernos hasta las organizaciones internacionales, por tratarse de una enfermedad nueva para el continente, sobre la cual había un grado importante de desconocimiento. Al final, entre 2015 y 2017, según la OMS se notificaron en la región, 806,9 mil casos de Zika (sospechosos y confirmados) y 3,740 casos (sospechosos y confirmados) de Síndrome Congénito del Zika (SCZ) (OMS, 20 Julio 2017). La Estrategia Regional de UNICEF incluyó un componente de prevención con el propósito de reducir la transmisión vectorial, vertical y sexual del virus del Zika, un componente de atención y cuidado de los niños y niñas afectados por el Síndrome Congénito del Zika (SCZ) y sus familias; y un componente de coordinación. Para alcanzar los objetivos previstos estableció lineamientos técnicos, documentos estratégicos, planes, acciones de fortalecimiento de capacidades institucionales, comunitarias e individuales, comunicación para el desarrollo (C4D), planificación, coordinación de acciones multisectoriales, sensibilización y abogacía, apoyo para implementar planes y estrategias; y seguimiento y monitoreo. Se estimó un requerimiento presupuestal de USD 8.8 millones. Objetivos La evaluación formativa de la estrategia y respuesta regional de UNICEF en América Latina y el Caribe tiene como propósito generar conocimiento en torno a la respuesta, extraer lecciones aprendidas y recomendaciones encaminadas a mejorar la respuesta que UNICEF y sus aliados pueden brindar en la respuesta al Zika. En esta medida se debe valorar la acción de respuesta bajo criterios de pertinencia, eficacia, eficiencia, conectividad y comunicación. Alcance De los más de 30 países y territorios, cubiertos a través de las 24 oficinas país, incluidos en la Estrategia, la evaluación profundiza en ocho que fueron definidos por la oficina regional: Brasil, Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Perú y República Dominicana3. De éstos, se realizó recolección de información presencial en tres (Colombia, República Dominicana y Guatemala). Metodología Se tiene un enfoque de teoría de cambio4 (análisis de contribuciones5) y se desarrolla en el marco de los criterios para evaluar la asistencia humanitaria establecidos por el Development Assistance Committee de la OCDE: pertinencia, eficacia, eficiencia, coordinación y conectividad6. Se busca responder las siguiente preguntas de evaluación:

1 El propósito de generar conocimiento (lecciones aprendidas, recomendaciones y rendición de cuentas) en torno a la respuesta, enmarcada en la Estrategia Regional de UNICEF en América Latina y el Caribe, la cual parte inicialmente como una respuesta humanitaria

y continúa como una orientada al desarrollo que se brinda en los países de LAC (incluye Brasil, Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Perú y República Dominicana). 2 Desde el 13 de diciembre de 2017 hasta octubre de 2018. 3 La selección de estos países fue determinada por UNICEF LACRO, y se basó en los siguientes criterios (UNICEF, 2017): Representatividad geográfica, financiamiento recibido, continuidad de países, apreciación técnica de respuestas de interés para la evaluación, alta incidencia en Zika, alta incidencia en Síndrome Congénito de Zika (SCZ) y países que han recibido fondos de USAID. 4 Ver la Teoría de Cambio sección 1.2.2 5 Se trata de validar una teoría del cambio con evidencia empírica y tener en cuenta los principales factores de influencia externa, (Centre of Excellence for Evaluation (Treasury Board of Canada Secretariat), 2012) 6 Orientado a determinar si las acciones y resultados de corto plazo conducen a acciones de más largo plazo, es decir, si los resultados actuales son conducentes a resultados más sostenibles.




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Cuadro 1 - Criterios y preguntas de evaluación CRITERIO DE EVALUACIÓN

PREGUNTA ORIENTADORA

Pertinencia ¿En qué medida la respuesta fue informada por: a) las necesidades de la población afectada; b) los marcos conexos (respuesta global de UNICEF al Zika, respuesta regional y respuesta de los países); y c) principios normativos (género, equidad y derechos humanos)?

Eficacia ¿En qué media se ha reducido la transmisión y el impacto del virus Zika en los niños/as y sus familias en la región de LAC, (especialmente en las poblaciones más vulnerables)? ¿Cuáles fueron los factores que facilitaron u obstaculizaron esto?

Eficiencia ¿Qué tan eficiente fue el uso de recursos de UNICEF para priorizar actividades hacia los aspectos de mayor impacto, implementando dentro de los tiempos convenidos y dentro del marco presupuestario?

Conectividad

¿Hasta qué punto se ha adaptado la respuesta de emergencia para atender las necesidades a largo plazo de las familias afectadas por el virus del Zika (sostenibilidad)? ¿Qué factores contribuyeron o evitaron esto?

¿En qué medida la población destinataria, los ciudadanos y las autoridades locales y nacionales se apropiaron del programa de respuesta, desempeñando un papel activo y eficaz en el mismo?

Coordinación ¿Hasta qué punto UNICEF se coordinó con otras Agencias de Naciones Unidas, organizaciones nacionales o internacionales, socios y otras iniciativas complementarias para evitar brechas y duplicaciones y para generar sinergias?

Fuente: (UNICEF, 2017)

La evaluación se realizó priorizando métodos cualitativos y la triangulación de información. Se realizaron 107 entrevistas, 15 grupos focales, 3 grupos de discusión dirigida7 y una extensa revisión documental. De los ocho países incluidos en el Programa, se seleccionaron tres, Colombia, República Dominicana y Guatemala para ser visitados. Las limitaciones que tuvo la evaluación fueron: 1) El haberse tenido que concentrar en ocho de los más de 30 países incluidos en la respuesta de UNICEF; 2) Disponibilidad de información cuantitativa actualizada (mediciones CAP solo en línea de base); 3) Disponibilidad de información financiera desagregada por estrategia, por oficina, recursos de los gobiernos; 4) Jamaica no suministró información alguna; 5) Brasil suministró información limitada; 6) Demoras en recibir la información necesaria para realizar la evaluación. Hallazgos 1. Pertinencia

• La respuesta global de UNICEF al Zika, atendió las necesidades de la población afectada. Tanto la respuesta global, como la respuesta regional de los países se inscribieron dentro del marco de acción establecido conjuntamente con la OMS y se alinearon con las políticas de los países.

• Esta alineación se ve reflejada también en la focalización implementada en donde se trabajó de común acuerdo con los gobiernos en las zonas de mayor presencia endémica y potencialidad de acción e impacto; y/o a través de la estrategia de comunicación, en todo el territorio.

• El diseño de la teoría de cambio, tiene oportunidades de mejora, dado que plantea acciones de prevención generales que dejan amplio el espectro de implementación. En cuanto a cuidado y apoyo, se presenta una estrategia acotada al alcance de acción de UNICEF en los países, y asimismo sus productos y resultados; aunque, el impacto esperado desborda a la organización y depende más de las condiciones de los sistemas de salud, seguridad y protección social de los países.

• Se implementó un enfoque de derechos y de equidad en prevención en la implementación de una estrategia multinivel involucrando a toda la comunidad, las familias, los niños, niñas, adolescentes, jóvenes, las mujeres en edad fértil y sus parejas, mujeres en embarazo y sus parejas. En la medida que se confirmó la transmisión sexual y vertical, se adaptó la estrategia y la comunicación con mayor enfoque de derechos de la pareja en

7 Los dos últimos solo en los tres países en los de visita presencial, que fueron: Guatemala, República Dominicana y Colombia.




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planificación familiar, y de la mujer frente a sus derechos reproductivos. El enfoque de derechos y equidad de los niños y niñas con SCZ y otras discapacidades y sus familias, primó en cuidado y apoyo.

• Se implementó el enfoque de género siguiendo los lineamientos y políticas de UNICEF, con la promoción de la participación de actividades y responsabilidades con equidad de género en prevención por control vectorial, y en la medida que se confirmó la transmisión sexual y vertical de la epidemia del Zika y sus consecuencias sobre el bebé en gestación, se hizo un gran esfuerzo por su difusión, y la comunicación de mecanismos de prevención involucrando la responsabilidad compartida de la pareja, así como el empoderamiento de las mujeres frente a sus derechos.

2. Eficacia

• La eficacia de la respuesta a la epidemia del virus del Zika dada por UNICEF estuvo enmarcada dentro de los sistemas de bienestar social (salud, cuidado de primera infancia, atención a personas con discapacidad, etc.) de cada país, en algunos casos potenciada y en otros limitada.

• En el caso de los objetivos buscados en prevención, la estrategia de comunicación implementada superó las coberturas objetivo, a través de medios masivos, movilización social y medios virtuales (i.e U-Report), interacción personal, talleres, entre otras. Estrategias como la movilización social dejaron experiencias y lecciones aprendidas, comunidades empoderadas y elementos de sostenibilidad, en este sentido el aprovechar plataformas de C4D existentes potenció la eficacia en la prevención.

• Se mantuvieron a lo largo de la respuesta, de manera transversal, mensajes y promoción de la prevención y protección frente a la transmisión vectorial y los mecanismos de control del vector, logrando una alta recordación por parte de las personas, según se evidencia en algunas encuestas, y ejercicios cualitativos. De igual manera se tuvo incidencia en el desarrollo de cuatro planes nacionales de comunicación de riesgo y participación comunitaria al Zika y otros arbovirosis, en planes de movilización social y participación comunitaria, entre otras.

• Para el segundo semestre de 2016, un poco tardío, se comenzó la divulgación y el trabajo con población de alto riesgo, entendiéndola como mujeres en edad fértil y mujeres en embarazo (y sus parejas), con énfasis en la familia empoderada, tomando medidas de protección personal, planificación familiar, y promocionando el acudir a controles prenatales para las mujeres en embarazo. Estos mensajes, a lo largo de la región fueron más heterogéneos, diversos, y menos explícitos, en parte por la autonomía de cada una de las oficinas país, por los contextos culturales, religiosos y legales, y por los acuerdos interinstitucionales que se requerían.

• En vigilancia y detección, aunque no fuera la prioridad de la estrategia y dependiera en gran manera de la capacidad institucional de salud de los países, UNICEF logró difundir piezas de comunicación, capacitación, y asistencia técnica.

• En cuidado y apoyo, la estrategia se fue fortaleciendo y ajustando hacia un enfoque integral basado en derechos, de coordinación multisectorial y multinivel, con una visión expandida de promoción del desarrollo de los niños y niñas con discapacidad y sus familias, en donde se fortalezca el empoderamiento de la familia como un agente activo en la intervención temprana, combinado con la oferta de servicios directos, y se logre una inclusión dentro del entorno familiar y comunitario.

• La incidencia de las acciones de abogacía y asistencia técnica en cuidado y apoyo han logrado iniciar o fortalecer procesos de construcción normativa y programática encaminados hacia la atención y alcance de derechos por parte de los niños y niñas con SCZ y otras discapacidades y sus familias.

3. Eficiencia

• El aporte financiero para la Estrategia de Respuesta al virus del Zika alcanzó USD 7.2 millones, un 81.8% de lo programado inicialmente. Es sobresaliente encontrar que UNICEF logró movilizar con Google y USAID 1.64 veces su aporte, sin contar en esta estimación con la movilización de recursos que se dieron en los sistemas de salud y protección social de cada uno de los países. En general, los recursos fueron suficientes




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y fluyeron con oportunidad (esta apreciación se hace sin disponer de información financiera adicional desagregada por componente ni por país).

• Se contó con recursos financieros y no financieros, en donde estos últimos fueron altamente valorados por las oficinas regionales.

• El sistema de seguimiento y monitoreo tuvo fortalezas en la descriptiva de las acciones y lecciones documentadas con una serie de herramientas que lo hizo robusto y generó un acervo de conocimiento que sirvió para retroalimentar la respuesta.

• Los indicadores de resultado presentados en la teoría de cambio de la respuesta tendrían oportunidades de mejora, haciéndolos más sensibles a las intervenciones y aumentando su factibilidad de medición en términos de oportunidad y recursos.

4. Conectividad

• La respuesta de emergencia de UNICEF se fue adaptando, de un énfasis de prevención, a uno de cuidado y apoyo de los niños y niñas afectados por el SCZ y otras discapacidades, con el desarrollo del marco de componentes esenciales, los esfuerzos por conectar la atención clínica con la no clínica como un proceso interrelacionado y continuo, el trabajo con las familias para empoderarlas en la intervención temprana de sus niños y niñas, y de la comunidad en favor de la inclusión de estas familias, y los esfuerzos para el desarrollo y fortalecimiento normativo y programático para la atención y acceso a derechos de la población con discapacidad en los países de la región.

• Los esfuerzos por parte de UNICEF para la sistematización de experiencias y socialización de las mismas, son elementos claves en la conectividad.

• Se observan diferentes amenazas, como los cambios de los gobiernos, y la rotación de funcionarios que exigiría replicar los esfuerzos de sensibilización y capacitación. El reto es mantener vigente en las agendas públicas la atención integral (clínica y no clínica) multisectorial y multinivel a los niños y niñas con SCZ y otras discapacidades y sus familias a través de la abogacía con los gobiernos y la coordinación con socios aliados.

• La apropiación del programa de respuesta, en el caso de prevención en los países, se ha visto reflejada a través de la incorporación de los planes nacionales de comunicación de riesgo en respuesta al Zika y otras arbovirosis, el desarrollo de planes de prevención; las capacidades dejadas en las comunidades con que se trabajó a través de las diferentes estrategias de comunicación, en especial en donde se tenía movilización comunitaria; las capacidades dejadas en los funcionarios involucrados en la respuesta; y los conocimientos e interés dejados en los jóvenes a través de U-Report.

• La apropiación, en el caso de atención y cuidado, se ha visto reflejada sobre la incidencia en la política pública, tanto en el desarrollo y fortalecimiento normativo como programático; en las capacidades dejadas en todos aquellos actores involucrados, desde las familias participantes, los socios implementadores, los funcionarios del orden nacional y local, etc.; en el proceso de articulación y coordinación con aliados como OPS/OMS, ASSIST y Save the Children; y dentro de la organización de UNICEF en transformar una respuesta de emergencia de cuidado y apoyo, en parte de sus prioridades programáticas en un enfoque integrado para el cuidado infantil y apoyo familiar.

5. Coordinación

• Sobresale la capacidad de coordinación así como el prestigio y la credibilidad que tiene UNICEF y que se reconoce en todos los países. Gracias a UNICEF, la coordinación entre partes (stakeholders) para la respuesta al Zika fue altamente exitosa.

• Las actividades de coordinación realizadas por UNICEF, en relación con la respuesta de la emergencia de Zika, se llevaron a cabo en los planos global y regional, así como al interior de cada país. Adicionalmente,




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dicha coordinación se dio, tanto a nivel interno de UNICEF, como con las demás agencias de Naciones Unidas, con los donantes y demás socios (incluyendo los socios de USAID) y otras ONG de orden nacional.

• A nivel de cada país, sobresalen logros de UNICEF en cuanto a promoción y dinamización de los espacios de coordinación; la asistencia técnica a gobiernos y socios implementadores; y apoyo a la elaboración de estrategias nacionales y locales de respuesta al Zika. Adicionalmente, gracias a la articulación de esos espacios, UNICEF logró visibilizar y posicionar el tema de cuidado y apoyo de niños y niñas con SCZ y otras discapacidades (no clínico articulado con el clínico).

• Todo esto se organizó a través del equipo conformado especialmente durante la emergencia llamado Célula Zika el cual contó con el apoyo de los especialistas temáticos de la Oficina Regional para coordinar los diferentes componentes del apoyo de UNICEF en la respuesta. La Célula Zika dio lineamientos y guías a toda la región, y asistencia técnica encaminada al fortalecimiento de capacidades, hizo seguimiento de las acciones, productos y resultados obtenidos, entre otros.

• Quedan retos en términos de articulación interna para lograr disminuir la resistencia de las oficinas país a responder a lineamientos de reporte de información y a ajustarse frente a cambios de enfoque en las estrategias.

Conclusiones La respuesta de UNICEF a la emergencia de la epidemia del Zika en LAC fue pertinente, respondiendo activamente al Plan Conjunto de Operaciones y al Marco Estratégico de Respuesta a la Epidemia del Zika (OMS, 2016), y en la medida que se confirmaron los efectos neurológicos sobre los bebés en gestación a través del contagio vertical de la enfermedad, las estrategias se fueron adaptando para aumentar la percepción de riesgo, cambiar actitudes y comportamientos a través de acciones de prevención, y mitigar los efectos sobre los niños y niñas afectados por el SCZ, a través del cuidado y apoyo. En ésta, prevalecieron enfoques de derechos, equidad y género. Por otra parte, la respuesta se alineó con las políticas nacionales y marcos institucionales de los países, en donde UNICEF fue un eje articulador de acciones a nivel nacional y local, vinculando otras agencias, aliados y socios, cerrando brechas y uniendo esfuerzos. Se alcanzó, a través de las estrategias de comunicación encaminadas a la prevención y la protección, casi 180 millones de personas, miles de familias en estrategias de movilización social, así como mujeres en sesiones de asesoramiento para prevenir la infección del Zika, jóvenes a través de la movilización social y plataformas virtuales como U-report, funcionarios del orden nacional y local, entre otros. A lo largo de la estrategia y de manera transversal, se mantuvo el mensaje de los mecanismos de control del vector y protección personal ante la picadura del mosquito, lo que tuvo la mayor recordación en las poblaciones, y es en donde se dan importantes elementos de conectividad, con planes de comunicación de riesgo y participación comunitaria, capacidades instaladas en funcionarios, líderes comunitarios, jóvenes, maestros y estudiantes, así como comunidades fortalecidas, principalmente en el control vectorial. Aunque a partir de mediados de 2016 se contó con lineamientos para adaptar los mensajes hacia las mujeres en edad fértil y sus parejas encaminados a adoptar prácticas de planificación familiar ante el riesgo del contagio vertical, y la protección por contagio sexual en mujeres en embarazo, la efectividad en términos de conocimiento parece haber sido menor. Existió heterogeneidad en los mensajes divulgados a lo largo de la región por diversas razones relacionadas con las costumbres, culturas y los acuerdos realizados con los gobiernos, socios y aliados, al igual que dificultades logísticas para modificar oportunamente los materiales de comunicación. Igualmente, resulta tardía la respuesta para el segundo semestre de 2016 frente a la posibilidad de haber prevenido la gestión de bebés con SCZ. El componente de cuidado y apoyo fue volviéndose cada vez más importante, ampliando su alcance a niños y niñas con discapacidad, y modificando su enfoque hacia uno de desarrollo e inclusión, multisectorial y




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multinivel, con alineación entre la atención clínica y no clínica, y con trabajo directo en la atención no clínica con una visión de empoderamiento de las familias para la intervención temprana de sus niños y niñas con discapacidades, así como en la promoción de la inclusión de estas familias en las comunidades. En este componente se generó una alta conectividad a través del desarrollo normativo y programático para la atención y acceso a derechos de los niños y niñas con discapacidad, formación de capacidades en funcionarios del sector salud y educación, así como en las familias participantes y las comunidades, y dentro de la organización de UNICEF se deja la transformación de una respuesta de emergencia de cuidado y apoyo, hacia la incorporación del enfoque integrado para el cuidado infantil y apoyo familiar como parte de sus prioridades programáticas. Lecciones aprendidas Dos lecciones principales deja la respuesta a la emergencia del Zika: La primera, para todas las organizaciones participantes es la contundencia (focalización y contenido de los mensajes) y oportunidad con que debe responderse a epidemias con transmisión vertical que ocasionan efectos sobre el desarrollo de los bebés en gestación, en este caso, efectos neurológicos graves. La segunda para UNICEF es la evolución del componente de cuidado y apoyo ampliando su alcance, así como su enfoque. Como lección complementaria está el uso de plataformas virtuales, como U-report, tanto en la divulgación de mensajes como en procesos interactivos y consultas a través de cortas encuestas, lo que puede brindar información de conocimiento, actitudes y comportamientos de manera rápida. Recomendaciones La principal recomendación, con un enfoque prospectivo, es que UNICEF lidere la temática de cuidado y apoyo de los niños y niñas con discapacidad en la región para lo cual se plantea:

• Hacer una mirada interna en la organización, tanto a nivel regional como en las oficinas país, sus fortalezas y oportunidades de mejora en recursos disponibles y capacidades para enfrentar este reto, y en la medida que se requiere, fortalecerlas.

• Operacionalizar el marco de componentes esenciales a partir de: Mapeos de la situación de cada país para la atención de niños y niñas con discapacidad (normatividad, programas, actores, presupuestos, enfoques, etc.); construcción de rutas de trabajo respondiendo a los mapeos; identificación de aliados y abogacía en la construcción de un enfoque común, insertarse en las dinámicas de articulación intersectorial existentes, implementación de metodologías de C4D.

Adicionalmente, algunas recomendaciones puntuales:

• Mejorar los mecanismos de articulación interna de tal forma que haya mayor coherencia entre los lineamientos establecidos desde la regional con los acogidos por las oficinas regionales a través de aplicar internamente metodología de C4D en donde, no solamente se logre fortalecer los conocimientos de los funcionarios de las oficinas país, sino que interioricen y se empoderen de los lineamientos, para así implementarlos. En tal sentido se requieren mayores niveles de participación y encuentros para la construcción colectiva de los marcos esenciales y las estrategias.

• Fortalecer el sistema de monitoreo, seguimiento y evaluación a través de la conformación de marcos lógicos de trabajo basados en teorías de cambio con indicadores cuantitativos y cualitativos que puedan ser medidos en una línea de base y en seguimientos regulares por parte de las oficinas país, consolidados por la oficina regional y devueltos a las oficinas país bajo un proceso circular de retroalimentación.




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INTRODUCCIÓN

Este informe presenta la evaluación formativa de la Respuesta de UNICEF a la Epidemia del

Virus del Zika en América Latina y el Caribe, que fue realizada por Econometría S.A. entre

diciembre de 2017 y octubre de 2018. El periodo de implementación de la respuesta evaluado

corresponde de enero de 2016 a diciembre de 2017 y tiene como objetivo dar insumos a la

próxima fase de la respuesta 2018-2019.

Capítulo 1 ANTECEDENTES

1.1 LA EPIDEMIA DE ZIKA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

El virus del Zika se transmite a las personas principalmente por la picadura de un mosquito de

la especie Aedes que esté infectado (Ae. aegypti y Ae. albopictus). Corresponde al mismo vector

que transmite el chikunguña, el dengue y la fiebre amarilla. En el año 2007, se presentó en las

islas de Yap (Micronesia) el primer brote importante de Zika, después de que el virus se

moviera por el sureste asiático hasta el Pacífico (WHO, 2016). La Polinesia Francesa fue

afectada por la epidemia entre septiembre de 2013 y marzo de 2014; se estima que 28,000

personas fueron infectadas, lo que equivale a un 12% de la población total de la isla.

Después del brote en la Polinesia Francesa, el virus de Zika llegó a la isla de Pascua (Chile) en

febrero del 2014. Un año después se comenzó a observar el brote de una enfermedad parecida

al dengue o chikunguña pero más leve en Brasil, llegando a 7,000 casos hacia mayo del mismo

año, los cuales fueron confirmados posteriormente como Zika. En mayo de 2015 se confirmó

la presencia del virus en la región durante el brote de una enfermedad exantemática febril en

Bahía, Brasil; éste se propagó en forma rápida hacia Colombia, Cabo Verde, Surinam, El

Salvador, Paraguay, Venezuela, Panamá, Honduras, Guyana Francesa, Martinica, Puerto Rico,

Maldivas, Barbados, Estados Unidos (Hawái), Bolivia, República Dominicana, Nicaragua, las

islas del Caribe, Chile, y Argentina, llegándose a confirmar la presencia de casos autóctonos de

la infección por el virus en 38 países del continente americano hasta el momento (OPS/OMS,

2018).

Además de la transmisión vectorial, se reportó que el virus se transmite a través de

transfusiones de la sangre, por transmisión vertical madre a hijo, y por transmisión sexual.




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ina9

Figura 1.1 - Países y territorios de las Américas afectados con casos autóctonos

confirmados (transmisión vectorial) del virus Zika, 2015-2017

Fuente: (Organización Paramericana de la Salud, 2017) Nota: los colores hacen referencia a los periodos en los que se identificaron los casos

La característica principal de la epidemia es su impacto en manifestaciones neurológicas

congénitas en niños y niñas, siendo la microcefalia tan sólo una de ellas, aunque es la que ha

cobrado mayor relevancia por el gran número de casos. Se identificó que durante el primer

trimestre de embarazo puede desarrollarse el Síndrome Congénito del Zika que incluye




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ina1

0

microcefalia8 y otras malformaciones del sistema nervioso central. La incidencia en los niños y

niñas deriva a su vez en otro tipo de impactos en las familias -económico y psicosocial- y en

las comunidades, usualmente en contextos de alta vulnerabilidad. Esto se puede evidenciar en

situaciones en donde personas que eran proveedoras de ingresos deben convertirse en

cuidadoras del niño o niña con SCZ; o los altos costos (y costos de oportunidad) que les

significa acceder a los servicios de salud y cuidado, que normalmente están en las ciudades.

“Cuando se duerme y se despierta convulsiona, otras le dan despierto, por eso vine aquí con la

trabajadora social porque ya no aguantaba… estoy desesperada (llanto)… a ver si podía mandar a la

capital porque ya de noche no puede dormir, se queda despierto.. En la casa me han visitado y me

dijeron que en (Cuidad de) Guatemala había una Clínica de microcefalia y ya está cerca la fecha para

llevar el niño … un tiempo lo llevé a la Antigua y me mandaron unos exámenes de 2.000 quetzales

y yo no tengo.. hace como 9 meses lo llevé. Yo sí quisiera que se le quiten esas convulsiones, que se le

quiten,…, que lo calmen porque si el nene convulsiona las neuronas se le van muriendo…..”. Grupo

focal Guatemala

La Directora General de la Organización Mundial para la Salud (OMS), Margaret Chan,

anunció el 1 de febrero de 2016 una emergencia de salud pública de importancia internacional

(Public Health Emergency of International Concern) en relación al aumento de los trastornos

neurológicos y malformaciones neonatales asociadas a la circulación del virus Zika. América

Latina y el Caribe (LAC) es la región más afectada por el virus Zika en el mundo. En la siguiente

figura (ver Figura 1.2) se evidencia la evolución del virus en términos de casos sospechosos y

confirmados, siendo el primer semestre de 2016 el de mayor número de casos reportados en

América del Sur.

8 El Zika no es la única causa de microcefalia. La microcefalia está relacionada también con enfermedades de cromosomas como el síndrome de Down, síndrome de Cri du chat, trisomía 13, y trisomía 18, infecciones virales en la madre como la rubeola (sarampión alemán), toxoplasmosis, y citomegalovirus, alcoholismo o abuso de drogas de la madre, diabetes de la madre, envenenamiento por mercurio, Fenilcetonuria (PKU por sus siglas en inglés) incontrolada de la madre, y malnutrición de la madre. http://www.clevelandclinic.org/health/sHIC/html/s9843.asp




Pág

ina1

1

Figura 1.2 - Distribución de los casos sospechosos y confirmados de Zika por semana

epidemiológica (SE) y sub-región. Región de las Américas, 2015 – 2017 (a la SE 31)

Fuente: (Organización Paramericana de la Salud, 2017)

En el informe de la OMS de primera semana epidemiológica (SE) de 2018, se registró que 48

países y territorios de la región notificaron un total acumulado desde el 2015 al 2017 de 806,898

casos acumulados de Zika, sospechosos y confirmados, de los cuales 369,013 casos (46% del

total) fueron reportados en Brasil y 108,730 casos (13%) en Colombia. De estos casos, 223,447

fueron confirmados. También se reportaron 3,740 casos acumulados (sospechosos y

confirmados) de Síndrome Congénito de Zika (SCZ), la gran mayoría de los casos (2,963

equivalente al 79% del total de los casos de la región) provenientes de Brasil. Además, 5 países

de LAC reportaron evidencia de transmisión de Zika de persona a persona, muy

probablemente a través de transmisión sexual (OMS, 20 Julio 2017).

El síndrome congénito asociado a la infección por virus del Zika (SCZ) se ha descrito como

un espectro de características físicas y funcionales en los niños y niñas cuyas madres han sido

afectadas por la infección del virus durante el periodo prenatal (Del Campo, M et all, Abril

2017 ). Las características físicas más frecuentes son la microcefalia, la desproporción entre el

cráneo y la cara, la frente estrecha y la piel redundante en el cuero cabelludo. Las alteraciones

neurológicas que se presentan con mayor asiduidad son el aumento del tono muscular, la

irritabilidad, la hiperextensión del tronco y el síndrome convulsivo. Estos signos clínicos se

distribuyen entre los pacientes afectados llevando a cuadros de diferente gravedad. La mayoría

de los pacientes afectados con estos cambios físicos van a tener una grave alteración de su




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ina1

2

desarrollo psicomotor, lo que les requerirá apoyo permanente y no podrán lograr avances,

como puede ser sentarse, caminar o hablar. La probabilidad de tener expectativas de vida de

10 años o más son altas debido a que el resto de sus sistemas corporales son normales.

Figura 1.3 - Imágenes de niños y niñas afectados por el Síndrome Congénito del Zika

Fuente: (Del Campo, M et all, Abril 2017 )

El manejo inicial del SCZ, desde lo clínico, requiere la intervención de múltiples especialistas

entre los que se incluyen: pediatra, neuropediatra, genetista, fisiatra, terapistas y ortopedista

entre otros. Posteriormente se debe iniciar un proceso de intervención temprana, fisioterapia

y terapia ocupacional que debe ser constante y vigilada estrechamente por personal

especializado. Esto llevará a tener un impacto importante en la familia ya que requerirá

adecuaciones en tiempo, alimentación, cuidado y recursos económicos que generan una

dinámica doméstica muy difícil para sus miembros. Reconociendo que en las comunidades

siempre han existido algunos niños y niñas con discapacidad, al presentarse una afectación de

un número elevado en una misma comunidad, como se puede encontrar en el nordeste

brasilero, se genera un impacto social a gran escala que requiere nuevas intervenciones

intersectoriales y sociales integrales.

Para 2018, la incidencia de casos de Zika y de SCZ ha disminuido drásticamente, pero la

prevalencia de SCZ continúa aumentando; aunque más lentamente9. Mujeres embarazadas y

en edad reproductiva siguen siendo los grupos de mayor riesgo. Debido a un problema de baja

notificación e identificación, se entiende que el número de niños y niñas afectados por el

9 Incidencia se refiere a los casos nuevos de SCZ, lo cual ha ido bajando, pero la Prevalencia incluye casos que ya existen más los nuevos, por lo tanto, aunque la incidencia baje, cualquier caso nuevo aumenta la prevalencia




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3

Síndrome Congénito de Zika es mucho mayor del reportado oficialmente y decenas de miles

de niños y niñas podrían estar afectados de diferentes maneras y en diferentes grados.

En noviembre de 2016, OMS anunció que la epidemia del Zika dejó de ser una emergencia de

salud pública con un carácter de preocupación internacional, aunque su consecuencia -

Síndrome Congénito de Zika- sigue siendo un creciente desafío y prioridad de salud pública

como parte de la agenda de derechos de niños y niñas con discapacidad. A la luz de los últimos

datos epidemiológicos y discusiones entre OPS, OMS y Center for Disease Control and

Prevention (CDC), el consenso es que la epidemia del virus del Zika aún no ha terminado en

América latina y el Caribe (LAC, por sus siglas en inglés). No obstante, la última hipótesis es

que se llegó a la inmunidad natural o inmunidad de rebaño (herd immunity) en la mayoría de los

países de la región, donde el Zika se ha vuelto ya una enfermedad endémica.

En el escenario actual de transición de epidemia a endemia, lo más probable es que siga

habiendo nuevos casos de Zika y que el virus continúe extendiéndose a nuevas áreas y

poblaciones aún no infectadas dentro de cada uno de los países (población susceptible), incluso

a otras regiones donde el virus aún no ha llegado y por lo tanto la inmunidad adquirida aún no

ha alcanzado su punto más alto. Los efectos del cambio climático también tendrán una

influencia en cuanto a la extensión de la presencia del vector en territorios y zonas geográficas

que anteriormente no ocupaban, como se ha observado en los recientes brotes de Dengue y

Fiebre amarilla. Todo ello implica que los desafíos de la respuesta al Zika, en un contexto de

“endemia”, actualmente son: la prevención, protección y diagnóstico de la infección en mujeres

embarazadas, y la detección temprana de niños y niñas con síndrome congénito de Zika y otras

malformaciones para su rehabilitación e intervención temprana del desarrollo temprana y

oportunamente. Para los brotes que se darán en comunidades susceptibles, los gobiernos y

aliados, deben contar con planes locales-departamentales-provinciales de preparación a la

respuesta, tomando en cuenta estrategias y acciones de comunicación para el riesgo,

movilización comunitaria, control de vectores y vigilancia epidemiológica.

1.2 RESPUESTA DE UNICEF EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

La siguiente figura presenta los hitos de brotes en 2015, el antecedente de la alerta

epidemiológica en mayo de 2015, la declaración oficial de emergencia nacional en Brasil en

noviembre de 2015 y las primeras asociaciones entre el virus del Zika y enfermedades como

Guillain Barré y casos de SGB y microcefalia.




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ina1

4

Figura 1.4 - Línea de tiempo de la respuesta a la emergencia 2015

Fuente: Elaborada por Econometría con base documentación suministrada por UNICEF

Year

2015,83

2015,83

2015,92

2015,99

2015,17

2015,42

2015,58

2015,92

2015,92

2015,99

2015,99

2015,99

0,08

0,17

0,25

0,33

0,42

0,50

0,58

0,67

0,75

0,83

0,92

1,00

Colombia: Brote de enfermedad. Instituto

Nacional de Salud notifica a OMS/OPS muestras

confirmadas en laboratorio

como infecciones por el virus del Zika. 156 casos de Zika

en 13 municipios. (OCT/2015)

Cabo Verde: Brote de enfermedad. Se informó a

la OMS sobre la primera epidemia notificada de

infección por el virus del

Zika en el país (OCT/2015)

Brasil: Declaración oficial de emergencia nacional de salud pública debido a aumento en casos de microcefalia

en Pernambuco, Paraiba y Rio Grande do Norte (NOV/2015)

OMS: Alerta epidemiológica sobre la

posible asociación del evento Zika con los casos

de SGB y la presencia de alteraciones congénitas

por microcefalia (DIC/2015)

Brasil: Brote de enfermedad

viral (Zika) que causa fiebre, erupción y dolor en las

articulaciones en Caxias, Maranhao (FEB/2015)

OMS: Alerta epidemiológica de

infección por el brote de Zika en Brasil (MAY/2015)

Bras il: Guillain-Barré

asociado al Zika (JUL/2015)

Guatemala: Brote de enfermedad. Informó sobre

su primer caso confirmado de infección por Zika

adquirida localmente

(NOV/2015)

El Salvador: Brote de enfermedad. Informó

sus primeros tres casos confirmados de

infección por Zika adquirida localmente

(NOV/2015)

Honduras: Brote de

enfermedad. Informó dos

casos confirmados de infección por Zika adquirida

localmente (DIC/2015)

Guayana Francesa y Martinica:

Brote de enfermedad. Informaron primeros dos casos confirmados por infección por Zika adquirida

localmente (DIC/2015)

Panamá: Brote de enfermedad. Informó

primeros tres casos confirmados de

infección por Zika adquirida localmente

(DIC/2015)

2015

2016




Pág

ina1

5

1.2.1 Fases de la respuesta

En 2016 se determinó que cerca de 2,200 millones de personas estaban en riesgo de infección

por el virus del Zika. Éste tiene el potencial de propagarse en todas las áreas donde el Dengue

es endémico y afectar desproporcionadamente a las poblaciones pobres, marginadas y

periurbanas. Ante este panorama la rápida expansión de la epidemia, y teniendo en cuenta sus

consecuencias en mujeres embarazadas y sus efectos devastadores e implicaciones a largo plazo

en los recién-nacidos y sus familias, UNICEF en América Latina y el Caribe se sumó a los

esfuerzos de respuesta al virus Zika en más de 30 países y territorios de América Latina y el

Caribe.

La respuesta al Zika en América Latina y el Caribe se desarrolló en el contexto de una nueva

emergencia en salud de la cual no se contaba con suficiente evidencia científica sobre su

comportamiento, consecuencias y formas de transmisión y, por tanto, fue un reto diseñar la

respuesta a una epidemia de carácter regional que llegó a afectar a 32 países en 12 a 18 meses

desde su introducción en el continente. Esto no tenía precedentes. El nexo entre Zika y

microcefalia no fue confirmado hasta abril de 2016, lo cual implicó la existencia de un período

de incertidumbre en el abordaje de la respuesta. Lo mismo ocurrió para determinar la

transmisión sexual del virus, confirmada en el segundo trimestre de 2016. Esta circunstancia

obligó a una constante adaptación de las modalidades y estrategias de intervención mientras se

iba desarrollando la epidemia, tanto desde las Oficinas de UNICEF -de País y Regional- como

en cada uno de los países de acuerdo a sus diferentes situaciones y necesidades de contexto.

La respuesta regional de UNICEF al Zika puede estructurarse en tres fases:

En una primera fase se definió una respuesta rápida e inicial a la emergencia de tres a seis

meses, cuyo objetivo principal fue la prevención del Zika y la reducción de su impacto en las

familias.

En el momento de la declaración de la Emergencia de Salud Pública de Importancia

Internacional en febrero 2016, la OMS publicó su Marco Estratégico de Respuesta a Zika &

Plan Operativo Conjunto (Zika Strategic Response Framework & Joint Operations Plan (WHO, 2016)

- SRF) cubriendo el periodo enero-junio 2016, con el objetivo de guiar la respuesta

internacional y proporcionar apoyo a los países afectados así como servir de base a la

coordinación y colaboración. Este plan tenía 6 ejes principales: vigilancia; participación

comunitaria y comunicación de riesgos; control vectorial y protección personal; cuidado a los

afectados; investigación; y coordinación.




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ina1

6

UNICEF participó en el diseño del Marco Estratégico de OMS y desarrolló también, en

febrero 2016, su Plan Global de Preparación y Respuesta a la epidemia del virus Zika (UNICEF

Global Preparedness and Response Plan to Zika Virus Outbreak) alineado al Marco Estratégico de la

OMS. Este Plan tenía como propósito guiar la acción de UNICEF a nivel global y proporcionar

un marco colaborativo para la respuesta internacional a la epidemia de Zika y sus posibles

consecuencias (malformaciones congénitas, condiciones neurológicas, etc.). El Plan de

UNICEF se alineaba a los ejes del Marco Estratégico de la OMS.

Cuadro 1.1 - Priorización de los objetivos estratégicos según el contexto de los países

INTERVENCIONES DE UNICEF SEGÚN

EL SRF

PAÍSES CON PRESENCIA DE AEDES + BROTES ZIKA +

MALFORMACIONES CONGENIALES/AUMENTO DE SÍNDROMES NEUROLÓGICOS

PAÍSES CON PRESENCIA DE

AEDES + BROTES ZIKA

PAÍSES CON PRESENCIA DE AEDES

OTROS PAÍSES

Vigilancia √ √ √ √

Participación comunitaria y comunicación de riesgos

√ √ √ √

Control vectorial y protección personal √ √ √

Cuidado a los afectados *preparación al cuidado a los afectados

√ √*

Investigación √ √

Coordinación √ √ √ √

Planificación de la preparación nacional basada en los riesgos

√

Fuente: UNICEF, UNICEF Global Preparedness and Response Plan to Zika Virus Outbreak, 2016

Adicionalmente, UNICEF a nivel regional desarrolló su Estrategia Regional para la Respuesta

al virus Zika en América Latina y el Caribe, alineada a los planes estratégicos globales de OMS

y UNICEF, para apoyar a las autoridades nacionales en la prevención del Zika y en el cuidado

de los niños y niñas afectados y el apoyo a sus familias. El objetivo principal era llegar a 200

millones de personas en la región con mensajes clave de prevención (conocimiento de los

síntomas y el impacto del Zika en los niños y niñas y en las familias).

A través de la Estrategia Regional se estimó un presupuesto inicial de USD 10.4 millones, para

la implementación de la respuesta en los diferentes países de la región en el transcurso de un

año. Respondiendo a esta estrategia, UNICEF movilizó recursos técnicos y económicos de

emergencia para poder responder a la epidemia del virus Zika.

UNICEF inició una respuesta de dimensión regional en América latina y el Caribe, implicando

a 22 oficinas a nivel de país. En cada uno de los países se implementaron planes de respuesta

al Zika, adaptados en función de la epidemia, de los nuevos datos sobre Zika y su impacto

(SCZ incluyendo microcefalia entre otros), de los fondos disponibles, de la complementariedad

con otros agentes en la respuesta, y de las áreas temáticas y zonas prioritarias identificadas.




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ina1

7

En los países donde no habían sido detectados los casos de Zika, se trabajó desde el inicio en

la preparación de las posibles consecuencias de un brote de Zika, en particular con las medidas

preventivas para evitar la infección. A medida que avanzaron los meses, se fue confirmando la

expansión del Zika a través de los países de la región.

En mayo de 2016, UNICEF publicó un llamamiento a través del “Humanitarian Action for

Children (UNICEF, 2016)” (HAC) a nivel global, requiriendo un total de USD24 millones, de

los cuales USD8,820,000 fueron dirigidos a apoyar la respuesta al Zika en la Región LAC en

temáticas de movilización social, asistencia técnica, y la creación de equipos de respuesta rápida.

Para todo ello, UNICEF apoyó en la coordinación de la respuesta a nivel regional, nacional y

local, involucrando a los diferentes sectores (salud, educación, agua y saneamiento, etc.), y en

estrecha colaboración con OPS.

En junio de 2016, tanto la OMS como UNICEF elaboraron una versión revisada de sus planes

estratégicos. La OMS publicó el “Plan Estratégico de Respuesta a Zika” (Zika Strategic Response

Plan (WHO,, 2016)) y UNICEF desarrolló su “Plan de preparación y respuesta al virus Zika”

(Zika virus preparedness and response plan) ambos cubriendo el periodo julio 2016 a diciembre 2017.

El Plan de OMS contaba con 5 ejes: detección, prevención, cuidado y apoyo, investigación y

coordinación, al cual UNICEF alineó sus acciones. El objetivo principal de estos planes

estratégicos era el apoyo a los gobiernos nacionales y a las comunidades en la prevención y

gestión de las complicaciones asociadas a la infección de del virus Zika y reducir sus

consecuencias socio-económicas.

Antes de la finalización de la implementación de los planes de respuesta rápida de la primera

fase a finales de 2016, UNICEF realizó la planificación de la siguiente fase de la Respuesta al

Zika para el 2017, acorde con la situación epidemiológica del virus Zika y del Síndrome

Congénito del Zika (que incluye la microcefalia y otras malformaciones congénitas). Este

segundo plan de respuesta incluyó las actividades prioritarias a desarrollar en 2017. UNICEF,

gracias al apoyo de la Agencia de Cooperación del Gobierno de Estados Unidos USAID, pudo

intensificar y fortalecer la respuesta (incluyendo los dos componentes de prevención y cuidado

y apoyo) en Honduras, Guatemala, República Dominicana y El Salvador.

La siguiente figura muestran la línea de tiempo de la respuesta a la emergencia de Zika en 2016.

En azul oscuro se presentan los hitos asociados a OMS/OPS, en negro los eventos asociados

a casos confirmados de microcefalia y en azul celeste los hitos relacionados con UNICEF. Solo

hay un hito anotado relacionado con el CDC que se señala en aguamarina.




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ina1

8

Figura 1.5 - Línea de tiempo de la respuesta a la emergencia Semestre 2016

Fuente: Elaborada por Econometría con base documentación suministrada por UNICEF

Year

2016,17

2016,92

2016,08

2016,08

2016,25

2016,33

2016,17

2016,17

2016,08

2016,33

2016,25

2016,42

2016,25

2016,50

2016,58

2016,75

2016,92

2016,83

2016,83

2016,42

2016,50

2016,50

2016,25

2016,99

2016,92

2016,17

2016,17

2016,50

2016,25

2016,75

2016,33

2016,42

2016,25

2016,92

2016,25

2016,67

2016

0,08

0,17

0,25

0,33

0,42

0,50

OMS: Emergencia de

Salud Pública de Interés Internacional

(FEB/2016)

OMS: Levantamiento de

la Emergencia de Salud

Pública de Interés Internacional

(NOV/2016)

Bras il: primeros diagnósticos de transmisión intrauterina del Zika

en dos mujeres embarazadas cuyos fetos se diagnosticaron con

microcefalia, incluidas anomalías

cerebrales graves. El virus de Zika se detectó en el líquido amniótico

(ENE/2016)

República Dominicana, Jamaica, Bolivia, Ecuador, Nicaragua, Guyana, Curazao,

Haití y Barbados: Brote de enfermedad. Informaron sus primeros casos

confirmados de infección por Zika

adquirida localmente (ENE/2016)

Cuba: Brote de

enfermedad. Informó el

primer caso autóctono de infección por el Zika

(MAR/2016)

CDC confirma vínculo

entre microcefalia y Zika

(ABR/2016)

OMS: Marco Estratégico de Respuesta a Zika &

Plan Operativo Conjunto ene-jun

(FEB/2016)

UNICEF GLOBAL: Plan

Global de Preparación y Respuesta a la epidemia del virus Zika (FEB/2016)

UNICEF LACRO:

Estrategia Regional para la Respuesta al

virus Zika en América

Latina y el Caribe

Perú: Notificación a OMS de un caso confirmado de transmisión sexual del

Zika. Este es el primer caso de infección en el país (ABR/2016)

Chile:

Notificación a OMS de un

caso

confirmado de transmisión

sexual del Zika

(MAR/2016)

Argentina: Brote de enfermedad. Informó sobre

los primeros casos confirmados de transmisión

local transmitida por vector del Zika. (MAY/2016)

Panamá: Notificación a la OMS

sobre recién nacido con

microcefalia concomitante, encefalocele occipital e infección

por el Zika (MAR/2016)

El Sa lvador: informó el

primer caso confirmado de s índrome congénito

asociado con la infección

por Zika (JUN/2016)

Paraguay: Informó los dos

primeros casos de

microcefalia confirmados de laboratorios asociados al Zika

(JUL/2016)

Guatemala: Informó 17 casos confirmados de

s índrome congénito asociado con la

infección por el vi rus

del Zika (SEP/2016)

Argentina: Informó el primer caso confirmado

en laboratorio de s índrome congénito

asociado al Zika

(NOV/2016)

UNICEF: Respuesta al Zika para 2017

- incluye la microcefalia y otras

malformaciones congénitas (OCT/2016)

UNICEF LACRO: Preparación

de planes de respuesta

nacionales (UNICEF CO) para 2017 en 17 oficinas - se

introduce cuidado y apoyo

(OCT/2016)

UNICEF GLOBAL: HAC requiriendo un total de

24 millones de dólares, de los cuales 8,82 fueron

dirigidos a apoyar la

respuesta al Zika en LAC (MAY/2016)

OMS: Plan Estratégico de Respuesta a Zika julio

- diciembre (JUN/2016)

UNICEF LACRO: Plan de

preparación y respuesta al virus Zika

julio - diciembre

(JUN/2016)

UNICEF LACRO:

Preparación de planes de respuesta

nacionales (UNICEF CO)

para 2016 - enfoque en prevención

(MAR/2016)

Nicaragua: Informó el primer

caso confirmado en laboratorio de s índrome congénito

asociado al Zika (DIC/2016)Bol ivia: informó los primeros

tres laboratorios confirmados casos de síndrome congénito asociado con la infección por

el vi rus Zika (NOV/2016)

UNICEF LACRO: Fondos EPF (USD 1.35 millones) para 2016

– 2017 (FEB/2016)

UNICEF LACRO: Fondos

temáticos (USD 1.4 millones) y

fondos canadienses para 2016 –2017 (FEB/2016)

UNICEF LACRO: Fondos

USAID (USD 3.2 millones) para 2016 –

2017 (JUN/2016)

UNICEF LACRO:

Comunicación de riegos y

participación comunitaria: Guía para la coordinación y

planeación se la

movilización social para la prevención y control del

Zika (MAR/2016)

UNICEF LACRO:

Modelo integrado de

respuesta al SCZ (nota técnica) (SEP/2016)

UNICEF LACRO: Mensajes y

acciones clave para la

prevención y control de Zika, Guía para escuelas

(ABR/2016)

UNICEF LACRO: Control

del vector Aedes Aegypti

y medidas preventivas en el contexto del Zika (nota

técnica) (MAY/2016)

UNICEF LACRO: Atención y apoyo a las familias con

niños afectados por el virus del Zika y discapacidades

(nota técnica y

programatica) (MAR/2016)

UNICEF LACRO: Comportamientos

clave a promoveren el marco de la respuesta al Zika (nota técnica)

(NOV/2016)

UNICEF LACRO:

Fondos Google (USD 1 millones) para 2016 – 2017

(MAR/2016)

República Dominicana:

reportó tres casos de

microcefalia asociados con la infección por el vi rus del

Zika (AGO/2016)

2016

2017




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ina1

9

En una segunda fase, en octubre de 2016 se desarrollaron planes de respuesta al Zika para

iniciarlos en 2017 en 17 oficinas de país de UNICEF que contenían un fuerte componente de

trabajo de participación comunitaria orientado a dotar de capacidades a diferentes tipos de

agentes locales para generar cambios de comportamiento, que también incluyeron respuestas

integrales en cuidado y apoyo. La Respuesta al Zika de UNICEF continuó con una dimensión

regional, incluyendo todas las sub-regiones (Sudamérica, Centroamérica, Caribe) y con una

respuesta fortalecida en Cuidado y Apoyo.

En una tercera fase que inicia en septiembre 2017, la respuesta se orienta a asegurar la

integralidad en los dos componentes programáticos y de coordinación, que incluye la extensión

de la respuesta al Zika a dos años (de septiembre 2017 a septiembre de 2019), gracias al apoyo

previsto de USAID, incluyendo 8 países prioritarios10.

1.2.2 Respuesta Regional de UNICEF en América latina y el Caribe

A partir de los marcos estratégicos globales, tanto de la OMS como de UNICEF, la oficina

regional de UNICEF para América latina y el Caribe desarrolló una estrategia y un plan de

respuesta regional a la epidemia de Zika.

Es importante destacar que la respuesta al Zika tuvo como reto el desconocimiento de una

nueva enfermedad que exigió cambios en su abordaje durante su desarrollo, y que terminó

conectando sectores muy diversos como: la prevención de las arbovirosis, la salud sexual y

reproductiva, la vigilancia y control vectorial, y la atención de la niñez con discapacidades en la

primera infancia. El brote de Zika evolucionó en aspectos claves, tales como las distintas

formas de transmisión del virus y su impacto en mujeres embarazadas y sus bebes. Esto

requirió que UNICEF ajustara y focalizara su intervención a medida que avanzaban la

generación de evidencia científica sobre la epidemia. Al inicio se dio prioridad al componente

de prevención a través de la comunicación de desarrollo. Posteriormente, el enfoque de la

respuesta fue cobrando más énfasis en la propia población afectada por las consecuencias del

Zika -niñas/os y familias-, bajo el componente de cuidado y apoyo.

De igual forma se enfrentó al reto de ser una respuesta que surge como una acción de

emergencia y se va transformando en una acción de desarrollo a mediano y largo plazo, que

apunta a dejar instaladas capacidades nacionales y locales desde el ámbito de la planificación,

implementación y coordinación hasta la organización institucional, pasando por el

fortalecimiento de capacidades técnicas del personal de los diferentes sectores.

10 Guatemala, Honduras, El Salvador, República Dominicana, Nicaragua, Perú, Jamaica y Paraguay.




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0

En síntesis, la respuesta en UNICEF LAC se centró en contribuir a producir cambios en dos

grandes ejes temáticos: prevención, y cuidado y apoyo. También apoyó y participó en los

esfuerzos de coordinación de la respuesta.

La siguiente figura resume la teoría de cambio de la Respuesta Regional de UNICEF.


Informe Borrador Ajustado

Econometría S.A. – Octubre 15 de 2018

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1

Figura 1.6 - Teoría de cambio de la Respuesta Regional de UNICEF en América latina y el Caribe

Fuente: UNICEF Regional Office, 2018



Econometría S.A. – Octubre de 2018

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2

La teoría de cambio de la Respuesta Regional de UNICEF en América latina y el Caribe cuenta

con impactos esperados a dos niveles:

1. En prevención: La transmisión vectorial, sexual y vertical del Virus del Zika se reduce;

2. En cuidado y apoyo:

a) Los niños/as afectados por SCZ pueden desarrollarse de acuerdo a sus máximas posibilidades de

desarrollo; y

b) Las familias de niños/as con SCZ tienen/mantienen un estado psicoemocional adecuado e

implementan acciones para contribuir al desarrollo y cuidado de su bebé.

Para alcanzar estos impactos, la respuesta se pensó en tres grandes componentes (dos

temáticos y otro transversal) que son: prevención; cuidado y apoyo; y coordinación. Cada uno

de sus componentes tienes resultados (outcomes), productos (outputs) y estrategias y acciones de

implementación relacionadas.

Para el componente de Prevención, los resultados (outcomes) previstos que contribuyeran a

los impactos son:

✓ La población, y especialmente los grupos de riesgo, adoptan prácticas de prevención de todas las formas de transmisión del Zika (vectorial, sexual y vertical).

✓ Poblaciones en riesgo (incluidas mujeres embarazadas) reciben servicios de detección del Zika en forma oportuna y adecuada

✓ Las mujeres embarazadas afectadas por Zika y sus familias acuden al seguimiento prenatal y post-natal

necesarios y conocen las posibilidades de desarrollo de los niños con SCZ y las acciones necesarias

El logro de estos resultados se alcanzará gracias a los productos (outputs) previstos que son:

➢ Los países cuentan con estrategias y planes de prevención intersectoriales, multinivel e

intergubernamentales, participativos y basados en evidencias.

➢ Los actores implicados mejoran sus capacidades para la prevención del Zika.

➢ Los grupos de riesgo demandan consejería adecuada y reciben información respecto al Zika, sus

síntomas y el potencial impacto en los niños/as; así como la importancia de una detección adecuada y

oportuna.

➢ La población general ha aumentado la percepción de riesgo y conocimiento sobre el Zika.

Para el componente de Apoyo y Cuidado, los impactos se alcanzaría a través del siguiente

resultado:

✓ Los niños/as afectados por SCZ y sus familias son atendidos oportuna y adecuadamente y reciben consejería

El logro de estos resultados se logrará gracias al alcance de productos (outputs) implementado

por UNICEF y sus socios. Los productos previstos son:




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3

➢ Los sectores implicados en Cuidado y Apoyo comparten una visión conjunta.

➢ Los actores implicados cuentan con los elementos necesarios para proveer cuidado y apoyo de forma

oportuna y adecuada.

➢ El sistema de detección de mujeres embarazadas con Zika y niños/as con SCZ está reforzado para

proveer una consejería y atención oportunas.

➢ Las familias con niños/as afectados por SCZ conocen y acceden a los servicios disponibles/existentes

de cuidado y apoyo, incluyendo poyo psicosocial a través de organizaciones e instituciones

especializadas, y consejería adecuada y seguimiento postnatal para el monitoreo del desarrollo.

Para el componente de Coordinación, se tendrían los siguientes resultados:

✓ Los socios para el cuidado infantil y apoyo familiar para los niños/as afectados por SCZ y sus familias

tienen una visión de la respuesta al Zika coordinada, basada en la conectividad y la sostenibilidad

institucional, más allá de la respuesta de emergencia.

✓ La prevención y servicios de cuidado y apoyo a nivel nacional del Zika es eficaz, efectiva, sostenible y

liderada por los gobiernos.

El logro de estos resultados se logrará gracias al alcance de productos (outputs)

implementado por UNICEF y sus socios. Los productos previstos son:

➢ Se han generado estrategias, planes y mesas de coordinación inter-sectoriales para la prevención del

Zika y para el cuidado y apoyo.

➢ Las acciones de coordinación están sustentadas en las instituciones y estrategias existentes para la

prevención del Zika y para el cuidado y apoyo.

Para alcanzar estos productos y resultados en los tres componentes, se han desarrollado una

serie de estrategias de implementación que se pueden categorizar cuatro grandes acciones:

• Fortalecimiento de capacidades institucionales, del personal técnico, de la comunidad y de las familias

en prevención a través de la información, comunicación y la participación comunitaria; y en cuidado

infantil y apoyo psicosocial a las familias;

• Comunicación para el desarrollo (C4D): aplicado de forma transversal en los dos componentes de

intervención -prevención y cuidado y apoyo-, como un proceso estratégico sistemático, planificado y

basado en evidencia que promueve un comportamiento positivo y mensurable y un cambio social

basado en principios de participación y capacitación;

• Planificación, coordinación de acciones multisectoriales, sensibilización y abogacía, para la mejora de la

respuesta en los países y fortalecimiento de los marcos estratégicos y políticas de respuesta en los países;

• Monitoreo y gestión de conocimiento para la toma de decisiones y la mejora de las estrategias de

implementación basadas en evidencia.

Para agilizar la implementación de esta teoría de cambio, UNICEF elaboró varios documentos

técnicos de referencia para orientar la respuesta en los países en las diferentes áreas




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4

(planificación, prevención, cuidado y apoyo, seguimiento, etc.). Así mismo, se activó el

seguimiento de respuestas en emergencia de UNICEF, a través de una serie de indicadores a

ser reportados mensualmente e Informes de Situación “Situation Report” (UNICEF, 2016-

2017).

Para implementar su estrategia regional en LAC, UNICEF solicitó USD 8,820,000 a través del

HAC para el periodo mayo-diciembre 2016 (ver Cuadro 1.2). Los recursos previstos estaban

orientados a apoyar la movilización social (51.7%), la creación de equipos de respuesta rápida

(28.6%), y la asistencia técnica (19.7%). El llamamiento se actualizó a través del plan de

respuesta global, donde había USD16 millones previstos para LAC.

Cuadro 1.2 - Requerimientos financieros para América latina y el Caribe – HAC Mayo

2016

2016 REQUERIMIENTOS (US$) %

Movilización social, movilización y respuesta, actividades de respuesta en los países afectados

4,560,000 51.7%

Equipos de Respuesta Rápida 2,520,000 28.6%

Apoyo regional a los países 1,740,000 19.7%

TOTAL 8,820,000 100%

Fuente: UNICEF, Humanitarian Action for Children (2016)

1.2.3 Mapa de actores

En la respuesta a la emergencia por el virus del Zika, participaron actores de diferentes niveles,

tanto supranacionales, como locales. A nivel supranacional, se tiene la participación de las

diferentes agencias de la ONU, pero principalmente la OMS, agencia que lanza la declaratoria

de emergencia, a la cual responde UNICEF. También se encuentran agencias gubernamentales

como el CDC de Estados Unidos quienes apoya a las agencias de la ONU en la investigación

y conocimiento de la enfermedad y USAID quienes apoyan en financiación para la

implementación de la estrategia.

UNICEF HQ responde a la OMS dándole el mandato a LACRO para que active la respuesta

al virus del Zika, en este caso específico porque es la que se encuentra más involucrada dada la

región en la cual se produce la emergencia. LACRO, crea una célula específica para dar

respuesta a la emergencia que es la Célula Zika para dar soporte técnico, asistencia y

acompañamiento a las oficinas país, esta Célula recibe apoyo de todas las demás secciones.

Por su parte, las oficinas país (CO) de UNICEF implementaron las estrategias y acciones

planteadas.




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5

Los gobiernos de cada país, en especial con los ministerios de Salud y Educación son los

principales interlocutores y con quienes las oficinas país UNICEF realizan las actividades.

Dentro de los países se tienen los gobiernos locales que, en países como Brasil facilitaron la

puesta en marcha de la respuesta.

Los socios implementadores, como por ejemplo, Tierra de Hombres, Save the Children, World

Vision en Colombia; Provida y Seraphim en El Salvador; Asies, ASCATET, Paz Joven en

Guatemala; Global Communities, y Prisma entre otros; fueron los responsables de ejecutar

directamente las acciones definidas.

Cruz Roja participó en países como Guatemala fue socio implementador y en otros países fue

parte de la facilitación local de la ejecución de la estrategia como lo fue OPS.

Por otra parte, están otros actores que aportaron recursos financieros y no financieros a la

respuesta al virus del Zika, como por ejemplo Google, Google-Brasil, Johnson & Johnson,

Health Communication Capacity Collaborative Project (HC3) y John Hopkins.

Capítulo 2 EVALUACIÓN DE LA RESPUESTA DE UNICEF A LA

EPIDEMIA ZIKA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

La respuesta regional de UNICEF en América latina y el Caribe entró en su tercera fase (2018-

2019) y se precisa realizar un balance general de la respuesta de las dos primeras fases (enero

2016 a diciembre de 2017), presentado en el capítulo anterior y que constituye el objeto de

evaluación, lo que permitirá orientar la estrategia y los planes de implementación de 2018 y

2019. Por lo tanto, la evaluación se considera formativa ya que revisará los avances hacia la

obtención de los resultados de la respuesta al Zika, valorar el alcance logrado, identificar

factores de éxito y limitantes, y modificar su dirección en adelante si es necesario.

2.1 PROPÓSITO DE LA EVALUACIÓN11

La evaluación formativa de la estrategia y respuesta regional de UNICEF en América latina y

el Caribe tiene como propósito generar conocimiento en torno a la respuesta, la cual parte

inicialmente como una respuesta humanitaria y que continúa como una respuesta de desarrollo

que se brinda en los países de LAC, para poder adaptar y mejorar su programación si es

necesario.

11 Este apartado ha sido tomado de (UNICEF, 2017)




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6

Después de dos años de implementación (enero 2016-diciembre 2017) de la respuesta regional,

e iniciando la nueva fase de implementación (2018-2019), una evaluación es oportuna. Los

resultados de la evaluación permitirán extraer lecciones aprendidas y recomendaciones

encaminadas a mejorar la respuesta que UNICEF y sus aliados pueden brindar en la respuesta

al Zika, las cuales tendrán una utilidad práctica durante la siguiente fase de la respuesta, así

como para otras emergencias de salud en la región y en otras regiones. Asimismo, la evaluación

constituirá un valioso apoyo a la rendición de cuentas a los donantes y diferentes contrapartes.

Los resultados de la evaluación tendrán como usuario a: 1) UNICEF a nivel de Oficinas de

País, Oficina Regional y Sede al ofrecer elementos que aporten orientaciones programáticas

que serán de utilidad para el abordaje de la enfermedad en otras regiones o en epidemias

similares en salud pública (Zika u transmitidas por vector o por vía sexual) o que impliquen

abordajes en atención a la niñez con discapacidades. 2) Los donantes de la respuesta para

conocer más sobre la eficacia y eficiencia de las intervenciones. 3) Los socios trabajando en la

respuesta a nivel regional o nacional, por los elementos que puedan ser de utilidad para orientar

sus programaciones y 4) las instituciones del Estado y Gobierno en cada uno de los países

participantes en la respuesta pueden tomar las lecciones aprendidas identificadas en esta

evaluación para futuras emergencias en salud pública.

2.2 OBJETIVOS

El objetivo principal de la evaluación es valorar la acción de respuesta de UNICEF a la

epidemia de Zika en América Latina y el Caribe, a través de un análisis de varios criterios

determinando la pertinencia de la propuesta en el ámbito de una intervención programática y

su capacidad de adecuación en el marco de la emergencia; la eficiencia en el modelo de

articulación; el grado de consecución de los resultados planteados (dos niveles: contribución y

atribución); la capacidad de UNICEF para la conectividad y coordinación con otros agentes

participantes en la respuesta a la emergencia; así como el alcance del enfoque hacia la

sostenibilidad de las acciones y generación de capacidades nacionales en los países.

La valoración exige una medición en función de la capacidad para generar cambios, bajo un

enfoque de acción inter-sectorial a diferentes niveles de la administración del Estado, con

énfasis en la prevención (bajo estrategias de comunicación para el desarrollo) y en respuesta de

cuidado y apoyo a niñas y niños afectados y sus familias.

La evaluación formativa tiene objetivos específicos que buscarán:




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7

✓ Identificar y analizar buenas prácticas, prácticas que no han sido efectivas, innovaciones y lecciones

aprendidas en el marco de la respuesta al virus Zika en todos sus componentes de intervención (prevención,

cuidado y apoyo, coordinación).

✓ Valorar las estrategias planteadas desde la respuesta para lograr una mayor equidad en la distribución de roles

de hombres y mujeres (adultos y adolescentes) como responsables en las tareas de prevención, y en las de

cuidado y apoyo a niñas y niños afectados, en el seno de las familias y en las comunidades.

✓ Valorar la orientación de la intervención hacia la realización de los Derechos Humanos de la niñez

internacionalmente reconocidos.

✓ Determinar el valor agregado de UNICEF como Agencia del Sistema de Naciones Unidas contribuyendo a

la Respuesta al Zika en la Región, en términos de su capacidad de gestión, sus capacidades específicas y su

mandato.

✓ Proponer recomendaciones estratégicas para mejorar la respuesta regional al virus Zika en los componentes

de Prevención, Cuidado y Apoyo a las familias afectadas por el Síndrome Congénito de Zika y coordinación

inter sectorial de la respuesta.

✓ Trabajar para llegar a todo niño y niña con discapacidad buscando equidad y siguiendo el compromiso de

“Leaving no one behind” con el cual se busca asegurar que cada individuo pueda participar en la vida social,

económica, política y cultural con los mismos derechos y disfrutar de todas las oportunidades expresadas en

la Agenda de Desarrollo Sostenible 2030.

2.3 ALCANCE

La evaluación se enfoca en cinco criterios: pertinencia, eficacia, eficiencia, conectividad y

coordinación, siendo transversal a ellos la evaluación de los enfoques de género, derechos

humanos y equidad. Es importante resaltar que no se trata en ningún caso de una evaluación

de impacto, teniendo en cuenta que UNICEF busca evaluar su contribución (antes que

atribución) a la respuesta del Zika.

2.3.1 Alcance temporal

El periodo a evaluar es el comprendido entre enero de 2016 -fecha de inicio de la respuesta

desde UNICEF- y diciembre de 2017 como corte evaluativo, período en el cual ya habrán

transcurrido 24 meses desde el brote epidémico en noviembre de 2015.

2.3.2 Alcance programático

La evaluación se centra en examinar la respuesta de UNICEF, como contribuyente a alcanzar

resultados junto con otros actores relevantes a nivel regional y nacional. Se evalúa atendiendo

al marco programático regional y el marco programático de cada uno de los países que definió




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8

su respuesta, valorando la capacidad de generar cambios en los niveles nacional y local y la

capacidad de articulación con socios y aliados12.

2.3.3 Alcance en términos de socios

Bajo una lógica de evaluación participativa, se contará con las percepciones y recomendaciones

de los socios en la respuesta: Instituciones del Estado y Gobierno en cada uno de los países: 1)

Ministerio de Salud, Ministerio de Educación, Sistemas de Atención a Emergencias o Gestión

del Riesgo de Desastres, Ministerios de Acción/Desarrollo Social relacionados; 2)

Organizaciones, o agrupaciones de la sociedad civil en los diferentes países con las cuales

UNICEF tiene acuerdos de colaboración para la respuesta al Zika; 3) Sistema de Naciones

Unidas –OPS/OMS, UNFPA, UNWOMAN, etc. Otras agencias de cooperación y

organizaciones internacionales parte en la respuesta: Save the Children, HC3, Federación

Internacional de la Cruz -Media Luna Roja (IFRC), Applying Science to Strengthen and

Improve Systems (ASSIST), etc. 4) Donantes.

2.3.4 Alcance en lo geográfico

El ámbito geográfico de la evaluación lo definen todas las Oficinas de País que han participado

en la Respuesta Regional al Zika: Brasil, Bolivia, México, Nicaragua, Honduras, Guatemala, El

Salvador, República Dominicana, Brasil, Colombia, El Salvador, Belice, Cuba, Haití, Argentina,

Costa Rica, Perú, Jamaica, Venezuela, Ecuador, Paraguay, Uruguay, Argentina y Chile. A ellos

se une el paquete de países del Caribe Oriental que actúan bajo la misma Oficina de

País: Anguilla, Antigua and Barbuda, Barbados, British Virgin Islands Dominica, Grenada,

Montserrat, St. Kitts and Nevis, St. Lucia, St. Vincent and the Grenadines, Trinidad and

Tobago y Turks and Caicos Islands. Lo mismo ocurre con la Oficina que responde a Surinam

y Guyana.

Sin embargo, UNICEF definió profundizar en ocho países: Honduras, Guatemala, El Salvador,

República Dominicana, Brasil, Colombia, Perú y Jamaica. La decisión de seleccionar estos

países ha estado motivada bajo los siguientes criterios:

o Muestra geográfica. Aquellos que aportan una representatividad geográfica

o Fondos asignados. En función del financiamiento recibido

o Continuidad de Países. Muestra de países que darán continuidad a la respuesta al Zika

12 Con unas líneas de trabajo específicas: provisión de asistencia técnica y estratégica desde la oficina regional a las Oficinas de País; coordinación de la respuesta a nivel de país y regional con socios y aliados; el desarrollo de estudios para la generación de evidencia; el desarrollo de guías metodológicas y notas técnicas basadas en esa evidencia; y la realización de esfuerzos para la sistematización y la gestión del conocimiento.




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9

o Apreciación Técnica. Valoración técnica del equipo Zika de respuestas de interés para

la evaluación

o Incidencia en Zika. Muestra de países con alta incidencia en Zika (Fuente PAHO)

o Incidencia en Síndrome Congénito de Zika. Muestra de países con alta incidencia en

SCZ (Fuente PAHO)

o Respuesta con fondos de USAID. Países que han recibido fondos de USAID

Así mismo, además de la cobertura geográfica a nivel país, la evaluación integra en el análisis

la respuesta desde el nivel regional.

Por otra parte, de los ocho países mencionados, el equipo evaluar trabajó de manera presencial

en tres, Colombia, República Dominicana y Guatemala.

2.3.5 Alcance en términos de recursos

Si bien la evaluación dará prioridad a los aspectos programáticos mencionados anteriormente,

se prestará una atención a los recursos humanos y financieros como factores que apoyaron o

limitaron la eficacia y la eficiencia de la respuesta. El análisis evaluativo se dirigirá hacia todo

lo realizado en respuesta al Zika teniendo como eje implementador a UNICEF,

independientemente del origen de los recursos.

Capítulo 3 METODOLOGÍA

La presente evaluación formativa tiene un enfoque de teoría de cambio y se desarrolla en el

marco de los criterios para evaluar la asistencia humanitaria establecidos por el Development

Assistance Committee de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

(OCDE): pertinencia13, eficacia14, eficiencia15, coordinación16 y conectividad17. Transversales

a los criterios, se tuvieron en cuenta los enfoques de género, equidad y de derechos humanos,

13 Analiza el planteamiento estratégico de la respuesta, coherencia con el análisis situacional y la problemática, el grado de enfoque hacia

las necesidades de los destinatarios, y el modo en que el diseño está orientado a la realización de los cambios previstos en el marco de respuesta. 14 La eficacia mide el grado en que una actividad logra su objetivo, o si puede esperarse que lo consiga a la vista de los productos

existentes 15 La eficiencia mide los productos (cualitativos y cuantitativos) obtenidos como resultado de los insumos utilizados. Un programa es

eficiente en la medida que obtenga los resultados planeados con el menor uso de recursos posible. 16 Medida en que las intervenciones de diferentes sectores armonizadas entre sí promueven sinergias, evitan lagunas, duplicaciones y

conflictos por los recursos. 17 Grado en que las actividades de emergencia a corto plazo tienen en cuenta los problemas relacionados y de largo plazo.




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0

siguiendo los lineamientos establecidos por las Naciones Unidas (UNEG, 2011), en particular

los referentes a la etapa de implementación de la evaluación.

3.1 PROPUESTA METODOLÓGICA

La evaluación se desarrolló con un enfoque de teoría de cambio (análisis de contribuciones18)

lo que implica que se contrastó el grado en que la teoría coincidió con lo observado, es decir,

si las acciones de UNICEF se encaminaron a lograr lo propuesto y las razones detrás de ello.

UNICEF LACRO formuló la teoría de cambio como una estrategia regional y teniendo en

cuenta el modelo de operación descentralizado de la organización, cada país ajustó su marco

lógico o teoría de cambio, definiendo objetivos, actividades y resultados esperados con base

en el diagnóstico de la situación nacional. Durante el desarrollo de la evaluación se

reconstruyeron esas formulaciones para evidenciar las particularidades de cada país y elaborar

los estudios de caso con base en ellas.

El principal método utilizado fue el cualitativo, en donde se trabajaron estudios de caso

comparativos como el método de investigación principal (Eisenhardt, 1989) entendiendo que

a través de éstos se podrían identificar lecciones para el programa como un todo y lecciones

específicas para los países, dadas las múltiples perspectivas en la implementación del programa.

Se complementó con información documental e información secundaria cuantitativa.

3.1.1 Recolección de información

Se realizaron entrevistas, grupos focales y grupos de discusión dirigida19:

• Las entrevistas estuvieron orientadas a obtener información acerca de la operación y

obtención de resultados la Respuesta Estratégica desde los diferentes puntos de vista de

los actores involucrados20: UNICEF, los donantes, los gobiernos y los actores locales. Se

seleccionó este método de recolección por cuanto estos actores tienen el conocimiento

técnico y operativo de los proyectos, por lo que era importante generar espacios lo

suficientemente extensos y personalizados para conseguir toda la información técnica

requerida para dar respuesta a las preguntas de investigación. La duración de cada

entrevista fue de entre una hora y media, y dos horas.

18 Éste se basa en la identificación y confirmación de los procesos. Si un evaluador puede validar una teoría del cambio con evidencia empírica y tener en cuenta los principales factores de influencia externa, entonces es razonable concluir que la intervención ha hecho una diferencia (Centre of Excellence for Evaluation (Treasury Board of Canada Secretariat), 2012) 19 Los dos últimos solo en los países en los de visita presencial: Colombia, Guatemala y República Dominicana. 20 Se excluye a los beneficiarios, quienes se abordarán a través de grupos focales.




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1

• Los grupos focales (GF), realizados en los tres países visitados, se orientaron a profundizar

principalmente en los criterios de conectividad y efectividad, identificando elementos de

comunicación verbal que permitan comprender sus experiencias, lecciones aprendidas,

cambios comportamentales y afectaciones por el virus en las personas. Se eligió la

metodología de grupos focales dado el valor que tienen para construir relatos colectivos,

en este caso reconstruir eventos o situaciones acudiendo a la memoria de varios de los

participantes. El objetivo fue identificar en qué medida los participantes recordaban las

acciones emprendidas por los socios implementadores de UNICEF y lograr una valoración

de las mismas a la luz de las condiciones actuales.

• Los grupos de discusión dirigida (GDD) se realizaron solamente en los países de trabajo

de campo presencial. Se buscó obtener información sobre percepción de la oportunidad,

utilidad y eficacia de la respuesta de UNICEF al Zika. Se seleccionó este método porque

permitía la generación de un diálogo entre los actores seleccionados para recolectar y

contrastar información complementaria a la obtenida en las entrevistas individuales

realizadas a nivel nacional y local.

3.1.2 Revisión de información documental

La revisión documental incluyó todo el material compartido por UNICEF LACRO con el

equipo evaluador, complementado con el recogido en cada uno de los países visitados como

notas técnicas, guías, lineamientos, orientaciones, estudios CAP, SitReports, reportes e

informes de país, reportes trimestrales, reportes regionales, planes de trabajo, notas y minutas

de reuniones de articulación, entre otros. Adicionalmente, todo el material de la estrategia de

comunicación que estuvo disponible como guías, manuales o cuádrenos de capacitación a

multiplicadores, folletos con información pública, rotafolios, videos, fotos crónicas, cuñas

radiales, spots de televisión, video báners, video crónicas, radionovelas, y cartillas.

Esta información, aparte de ofrecer insumos para el análisis de todos los criterios y países, fue

altamente útil en la medida que mejoró la eficiencia de la recolección de información en campo

pues se utilizó información de reportes que los países ya habían sistematizado, y permitió cubrir

vacíos de información cuantitativa que no se recogió.

Por otra parte, la revisión de información cuantitativa, obtenida de fuentes secundarias

(documentales) fue un insumo central en el análisis de los criterios de eficiencia especialmente

relacionados con los temas presupuestales y en eficacia en el análisis de coberturas.




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2

3.2 MATRIZ DE EVALUACIÓN

Siguiendo los términos de referencia, y bajo la metodología establecida, se construyó la matriz

de consistencia presentada en detalle en el Anexo 3 (Matriz de Evaluación). En el siguiente

cuadro se sintetiza esta matriz con las preguntas de evaluación, sus componentes, el enfoque

analítico dado y las fuentes de información utilizadas.




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3

Cuadro 3.1 – Matriz de evaluación sintética

CRITERIO PREGUNTA ORIENTADORA COMPONENTE / TEMA NIVEL CATEGORÍA DE ANÁLISIS PRECISIONES DE ANÁLISIS TÉCNICA

PE

RT

INE

NC

IA

¿En qué medida la respuesta fue informada por: a) las necesidades de la población afectada; b) los marcos conexos (respuesta global de UNICEF al Zika, respuesta regional y respuesta de los países); y c) principios normativos (género, equidad y derechos humanos)?

Detección, Prevención, Cuidado y Apoyo

Nacional

Alineación con las prioridades y políticas nacionales

Se partió de identificar la coherencia entre el mandato de UNICEF y su respuesta; la alienación con las políticas de los países incluidos; y se hizo un análisis crítico de la relación entre el diagnóstico planteado y las estrategias y actividades propuestas para abordarlo, los productos que deberían obtenerse a través de éstas, y los resultados esperados, y el impacto.

RD EN GDD

Respuesta a necesidades RD EN GDD

Transversal

Nacional Materiales producidos por UNICEF EN GF

Supranacional Enfoque de género, equidad y derechos humanos

RD

Coordinación Supranacional Alineación con marcos institucionales externos

RD EN

EF

ICA

CIA

¿En qué medida se ha reducido la transmisión y el impacto del virus Zika en los niños/as y sus familias en la región de LAC, (especialmente en las poblaciones más vulnerables)? ¿Cuáles fueron los factores que facilitaron u obstaculizaron esto?

Detección, Cuidado y Apoyo Nacional Capacidad institucional Se partió de un análisis de los resultados obtenidos de la respuesta de UNICEF partiendo de la matriz de indicadores de resultados compilando los SitRep., Se analizaron indicadores de la evolución del número de nacimientos por país. Se analizó, triangulando toda la información cualitativa con cuantitativa, los diferentes componentes desde la prevención, detección, atención y cuidado. En todos los casos se buscaron efectos directos y efectos inesperados de la intervención. Potencializadores y cuellos de botella En prevención se profundizó en la estrategia de comunicación, coberturas, canales utilizados, contenido de los mensajes (se analizaron los resultados de las encuestas realizadas por UNICEF-LACRO y por USAID), y se analizó a la luz de los resultados esperados. En detección se profundizó en el alcance de las acciones de UNICEF y los factores limitantes de los sistemas de salud de cada país. En atención y cuidado, se profundizó en las acciones desarrolladas por UNICEF de abogacía, cuidado médico (caso Guatemala)

RD EN

Prevención

Supranacional Asesoramiento para la prevención RD EN GF

Nacional

Comunicación de riesgo RD EN GF

Movilización social RD EN GF

Implementación de Plan de Respuesta al Zika en el territorio

RD EN

Formación de capacidades RD EN

Detección Nacional Detección del virus RD EN

Cuidado y apoyo Nacional

Beneficiarios del componente Cuidado y apoyo

EN GF

Abogacía RD EN

Transversal

Nacional Estrategias de comunicación EN

Cambios no previstos RD EN

Nacional - Supranacional

Factores de éxito

Cuellos de botella




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4

CRITERIO PREGUNTA ORIENTADORA COMPONENTE / TEMA NIVEL CATEGORÍA DE ANÁLISIS PRECISIONES DE ANÁLISIS TÉCNICA

y sobre todo cuidado no médico, identificando casos replicables, buenas prácticas y lecciones aprendidas.

EF

ICIE

NC

IA ¿Qué tan eficiente fue el uso de

recursos de UNICEF para priorizar actividades hacia los aspectos de mayor impacto, implementando dentro de los tiempos convenidos y dentro del marco presupuestario?

Transversal Nacional -

Supranacional Recursos destinados a la respuesta a la emergencia

En eficiencia se analizó la oportunidad y suficiencia de la respuesta de UNICEF; los recursos financieros y no financieros utilizados, y se comparó con otras experiencias de respuesta multipaís a epidemias.

RD EN

Nacional -

Supranacional Seguimiento y monitoreo

Se analizó de manera crítica el sistema de seguimiento y monitoreo.

RD EN

CO

NE

CT

IVID

AD

¿Hasta qué punto se ha adaptado la respuesta de emergencia para atender las necesidades a largo plazo de las familias afectadas por el virus del Zika (sostenibilidad)? ¿Qué factores contribuyeron o evitaron esto?

Detección, Prevención, Cuidado y Apoyo

Nacional

Inclusión del Plan de Respuesta al Zika en los países

En conectividad se analizaron los elementos que permitieran la sostenibilidad de la estrategia desde la prevención, detección, cuidado y apoyo. Desde lo cualitativo se analizó la apropiación de la estrategia de cuidado de niños y niñas con SCZ a través de la participación comunitaria, la inclusión dentro de la política pública.

Escalamiento RD EN

Transversal Nacional -

Supranacional

Condiciones favorables y desfavorables para garantizar la sostenibilidad

EN

¿En qué medida la población destinataria, los ciudadanos y las autoridades locales y nacionales se apropiaron del programa de respuesta, desempeñando un papel activo y eficaz en el mismo?

Transversal Nacional Apropiación de la Estrategia EN

Prevención Nacional EN GF

Cuidado y apoyo Nacional EN GF

CO

OR

DIN

AC

IÓN

¿Hasta qué punto UNICEF se coordinó con otras Agencias de Naciones Unidas, organizaciones nacionales o internacionales, socios y otras iniciativas complementarias para evitar brechas y duplicaciones y para generar sinergias?

Transversal

Supranacional

Articulación entre aliados – duplicidades o potenciación

Se analizó el proceso de coordinación al interior de UNICEF así como de articulación interagencial e interinstitucional, identificando posibles duplicidades o potenciación de acciones, así como la movilización de recursos financieros y no financieros.

RD EN GDD

Nacional RD EN GDD

Fuente: (UNICEF, 2017) Nota: RD = Revisión Documental; EN = Entrevistas; GDD = Grupos de Discusión Dirigida, GF = Grupos Focales




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5

3.3 UNIDADES Y DIMENSIONES DE ANÁLISIS

Dadas las características de la Estrategia de Respuesta al Zika, el análisis se hizo a nivel

individual y comunitario (líderes comunitarios y beneficiarios), local (gobiernos locales, socios

implementadores y operadores), nacional (gobierno nacional, UNICEF-CO, otras agencias,

ONGs) y supranacional (UNICEF LACRO y HQ, donantes, otras agencias, ONGs). La

información recolectada se trianguló cruzando las diferentes fuentes de información en esas

cinco dimensiones, y en los cinco criterios de evaluación (el numeral 3.4 tiene los detalles).

3.3.1 Selección de la muestra

La evaluación se centró en siete21 de los más de 30 países de América Latina (24 oficinas país)

en los que UNICEF participó en la respuesta al Zika: Brasil, Colombia, El Salvador,

Guatemala, Honduras, Perú y República Dominicana. La selección de estos países fue

determinada por UNICEF LACRO, teniendo en cuenta siete criterios que se mencionaron

anteriormente (ver numeral 2.3.4). Dentro de ese grupo, se seleccionaron tres países a ser

visitados buscando que fueran casos con gran riqueza de información, estos fueron Guatemala,

República Dominicana y Colombia, teniendo en cuenta las restricciones presupuestales:

• Guatemala y República Dominicana dieron respuesta al Zika con fondos de USAID;

• En Colombia se reportó la primera transmisión autóctona del virus.

• En los tres países se trabajó los componentes de prevención y cuidado y apoyo.

Para seleccionar las regiones al interior de los países se buscó poder abordar localidades con

ambos componentes. Las oficinas país de UNICEF asesoraron en la selección de las regiones

en cada país, teniendo en cuenta su conocimiento del terreno. También se les solicitó colaborar

con la convocatoria de los beneficiarios y la gestión de las reuniones y entrevistas con

autoridades de los diferentes niveles de gobierno, los socios implementadores y aliados. En el

nivel supranacional se seleccionaron las agencias y aliados que participaron y las personas que

se focalizaron en ellas fueron quienes participaron en el momento de la emergencia (estuvieran

o no vinculadas con las organizaciones a las que pertenecían en el momento).

21 Limitación con la información del octavo país, Jamaica, que se mencionó en capítulos anteriores; se puede leer en el numeral de limitaciones el detalle de la imposibilidad de incluirlo en la evaluación por no contar con insumos suficientes para hacer un estudio de caso.




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La siguiente figura resume las fuentes de información, la lógica de la selección y cómo se

procuró tener la muestra más diversa posible, teniendo en cuenta las limitaciones (ver sección

3.7 y los dos tipos de abordaje: presencial y virtual.

Figura 3.1 – Dimensiones de análisis

Fuente: Econometría

En los ocho países seleccionados, se planearon 107 entrevistas22 de las cuales se realizaron 103:

7 con LACRO, 18 con UNICEF CO, 31 con asociados y socios implementadores, 19 con

gobiernos nacionales, 8 con gobiernos locales, 6 con donantes, 2 con OPS país, 4 con otras

organizaciones, 4 con instituciones educativas y de salud y 4 con beneficiarios y comunidad.

En los países visitados, Colombia, Guatemala y República Dominicana, se realizaron los tres

grupos de discusión dirigidas que fueron planeados y 15 grupos focales (3 más de los

planeados), al respecto se debe precisar lo siguiente:

• En Colombia: Se realizaron siete grupos focales. En el departamento del Tolima se

realizaron cinco grupos: dos de ellos con adolescentes donde asistieron siete hombres y

siete mujeres; uno con docentes, al cual asistieron cinco hombres y tres mujeres; y dos con

la comunidad en el cual participaron cinco hombres y diez mujeres. En el departamento

de Córdoba se realizaron dos grupos: uno con la comunidad en el cual asistieron cinco

hombres y 13 mujeres; y uno con prestadores de salud al cual asistieron cinco hombres y

22 53 presenciales y 47 no presenciales. Los grupos focales y grupos de discusión dirigidos fueron presenciales.




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7

10 mujeres. Estos grupos focales fueron convocados por los socios implementadores de

cada región, en el caso de Tierra Alta, estos grupos focales se realizaron en el corregimiento

de Palmira a media hora en carro del municipio, uno de los grupos se realizó en un salón

comunal, construido por el socio implementador Tierra de Hombres, el cual solo tenía el

piso y un techo de chapa de metal, el segundo se realizó en una Iglesia en construcción, a

estos lugares llegaron las personas convocadas, se leyó el consentimiento informado, se

realizó la presentación del equipo y de los participantes y se dio inicio a la discusión,

algunas personas de la comunidad nos invitaron a sus casas para mostrarnos como se había

aplicado las enseñanzas de Tierra de Hombres.

• En Guatemala: Se realizaron cuatro grupos focales: dos de ellos con jóvenes (adolescentes)

al cual asistieron 7 hombres y 6 mujeres; y dos con padres de familia a los cuales asistieron

7 mujeres y un hombre (que asistieron con sus bebés, todos afectados por SCZ y

vinculados al trabajo de Cuidado y Apoyo desarrollado por ASCATED, socio

implementador de UNICEF). Adicionalmente, se realizó un grupo de discusión dirigida

en el cual participaron dos representantes del Seguro Social de Guatemala y una de

PASMO (Miembro del consorcio USAID).

• En República Dominicana se realizaron cuatro grupos focales: dos con adolescentes en

donde asistieron nueve hombres y 17 mujeres; uno con padres de familia en donde

asistieron seis mujeres y cuatro hombres; y un tercero con prestadores de salud donde

asistieron 5 hombres y 10 mujeres. Adicionalmente se realizaron dos grupo de discusión

dirigida con 12 mujeres.

En el Anexo 4 se presentan los instrumentos de recolección utilizados, en el Anexo 8 se

presenta la lista de entrevistados y participantes en los grupos focales y grupos de discusión.

3.4 TRIANGULACIÓN Y ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN

La triangulación es una táctica para la validación de hallazgos que favorece la confirmación de

los resultados y la calidad de los datos (Miles, M, & y Saldaña, 2014). El proceso consiste en

contrastar las diferentes fuentes de información en cada uno de los criterios analizados y dentro

de estos, en cada categoría de análisis, siguiendo la matriz de evaluación. Dentro de los insumos

metodológico se utilizó un software de análisis cualitativo llamado Nvivo. Este programa

QDA 23 permite, en un solo archivo identificado como la unidad hermenéutica (UH) 24 ,

contener la información recolectada, clasificándola para cada categoría de análisis. De tal forma

que los principales mensajes obtenidos a través de las entrevistas a cada actor y los grupos

23 Qualitative Data Analysis por sus siglas en ingles. 24 Ver Anexo 5.




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focales y de discusión dirigida, a nivel país y a nivel regional, fueron clasificados por categoría

de análisis en la unidad hermenéutica, para posteriormente interpretar la información

seleccionada y generar los análisis que dieran respuesta a las preguntas planteadas en los

términos de referencia de la evaluación a la respuesta de la emergencia al Zika por parte de

UNICEF LACRO.

3.5 FASES DE LA EVALUACIÓN

La evaluación se desarrolló en tres fases:

• La fase de inicio de la evaluación se dio en diciembre de 2017, con el equipo evaluador

viajando a una reunión con el equipo LACRO para conocer el objeto de estudio y recibir

el primer grupo de información documental. En esta fase también se desarrolló la primera

parte de la revisión documental, los ajustes metodológicos y la elaboración de los

instrumentos de recolección. Los tiempos en la ejecución de la evaluación se han retrasado

por lo que la entrega del informe inicial, planeado para el 31 de enero, en principio, se

modificó para el 5 de abril del mismo año.

• La fase de trabajo de campo inició desde febrero de 2018 con la preparación de la logística

de recolección y las entrevistas exploratorias a las oficinas país de UNICEF. En marzo se

inició el pilotaje de los instrumentos en Colombia, en Tierralta (Montería); esta actividad

tomó tres días luego de los cuales se hicieron los ajustes pertinentes a los instrumentos.

Por solicitud de UNICEF LACRO, el otro departamento identificado en Colombia

(Tolima) se tomó como recolección de información; ese trabajo de campo se realizó en la

primera semana de abril, en los municipios de Chaparral e Ibagué.

En cuanto a las misiones a República Dominicana y Guatemala, se realizaron en la segunda

mitad de mayo; cada visita en tuvo una duración de dos semanas en las cuales se realizaron

entrevistas, grupos focales y grupos de discusión dirigida. Los tiempos programados

contaron con la colaboración en la gestión de la programación de reuniones con la oficina

de UNICEF en cada país. Entre tanto, el resto del equipo que no participó en las misiones

presenciales, realizó las entrevistas virtuales con los actores de los países restantes. El

trabajo de campo se extendió hasta agosto, principalmente por las entrevistas realizadas a

UNICEF LACRO y otros actores de nivel supranacional como UNICEF HQ y USAID.

• En forma paralela a la finalización de la fase anterior, se inició la fase de análisis y

elaboración del informe final, sobre el cual se desarrolló un proceso de revisión y ajuste,

hasta obtener la versión final en octubre. Finalmente, se realiza la socialización de los

resultados.




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Durante el transcurso de la evaluación, el equipo consultor ha sido acompañado por un grupo

de referencia desde la oficina regional, contratante de esta consultoría. Este ha guiado,

supervisado y retroalimentado la elaboración y entrega de los productos de la evaluación. Por

su parte, las oficinas país de UNICEF han apoyado en el acercamiento a los actores

participantes en la respuesta a nivel nacional para el recojo de información. Ambos niveles

dentro de UNICEF, además de lo anterior han participado también como informantes

propiamente.

3.6 DIVULGACIÓN DE LA EVALUACIÓN

Con el fin de contar con un material de divulgación que sea comprensible para públicos no

expertos, y que permita su apropiación y valoración, la evaluación tendrá un resumen ejecutivo

que servirá de base para el desarrollo de una presentación gráfica con infografías. Ésta será útil,

de una parte, para entender el método y alcances de la evaluación y de otra, los resultados, las

conclusiones y las recomendaciones del estudio. Esta presentación infográfica será el material

base para apoyar procesos de presentación de los resultados mediante tecnologías digitales que,

además de los integrantes del equipo evaluador, permitan la participación activa del público

receptor25.

La difusión de los materiales y resultados se desarrollara a partir de la presentación de los

resultados al equipo de LACRO, la presentación de Webinars a petición de UNICEF para los

equipos técnicos y reuniones virtuales donde se realizaran discusiones sobre los resultados de

la evaluación.

3.7 LIMITACIONES

La metodología de la evaluación fue ajustada y, de alguna manera, condicionada por una serie

de limitaciones que se detalla a continuación:

Cuadro 3.2 - Limitaciones y medidas de mitigación

LIMITACIONES MEDIDAS DE MITIGACIÓN

Visitas a campo: Del grupo de países (24 oficinas) incluidos en el Plan de Respuesta Estratégico de UNICEF LACRO, fueron seleccionados ocho para profundizar en la presente evaluación. De estos se hizo trabajo presencial en Colombia, Guatemala y República Dominicana. En los demás se hizo recolección virtual.

La selección de los países en los que se llevó a cabo trabajo de campo presencial se hizo teniendo en cuenta: (i) dos dieron respuesta al Zika con fondos de USAID (Guatemala y República Dominicana); (ii) uno de ellos fue el segundo país más afectado luego de Brasil, donde se reportó la primera transmisión autóctona del virus (Colombia); (iii) todos se encuentran dentro del grupo de los que más fondos les fueron distribuidos y fueron beneficiarios de fondos USAID

25 Las infografías y la presentación serán compartidas con UNICEF antes de ser utilizadas.




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LIMITACIONES MEDIDAS DE MITIGACIÓN

Disponibilidad de información cuantitativa actualizada: De acuerdo con la información disponible, no existen mediciones CAP posteriores a la aplicación de la Estrategia de Respuesta al Zika de parte de UNICEF LACRO así que no se cuenta con información de una segunda medición para su análisis.

Acción de mitigación: Revisión de información secundaria de otras fuentes como OMS/OPS, informes de los socios implementadores, de las oficinas país UNICEF y registros administrativos nacionales.

Disponibilidad de información completa: La información para hacer un análisis de eficiencia riguroso es limitada debido a que, aunque se cuenta con información provista por la oficina regional correspondiente a los fondos ($) de cooperación gestionados y entregados a cada oficina país, no hay información disponible desagregada por ejecución presupuestal por componente (i.e. prevención, cuidado y apoyo).

Acción de mitigación: En el capítulo de hallazgos se aborda la pregunta de qué tan eficiente fue la respuesta mediante la descripción de los recursos disponibles y de la percepción en cuanto al uso de los existentes, a partir de las entrevistas e información documental, principalmente cualitativa. Se contrastan, con las limitaciones mencionadas, los avances de las metas frente a los productos. Adicionalmente, a nivel de recomendaciones se realiza un desarrollo frente al sistema de monitoreo y seguimiento.

Disponibilidad de información (primaria y secundaria) de los países incluidos en la consultoría: A) Fue imposible obtener información secundaria de Jamaica debido a que la oficina país no respondió de manera oportuna la solicitud de documentación y tampoco intervino para facilitar el contacto con los actores relevantes a entrevistar. B) Hubo limitaciones en la disponibilidad de información de Brasil para desarrollar la propuesta metodológica planteada en el informe inicial relacionada con la reconstrucción de la ruta crítica y detallada del proceso que siguió la respuesta en el país, estableciendo los momentos y tiempos de reacción así como los actores intervinientes. La CO de Brasil entregó una sistematización de entrevistas cuyo alcance no fue suficiente para hacer esa ruta crítica C) Algunas entrevistas no se lograron realizar por falta de contacto o por dificultades en el mismo. Es el caso de OPS en los diferentes países.

Acciones de mitigación: insistencia en el contacto a la oficina país de Jamaica y solicitud de intervención de UNICEF LACRO para resolver las demoras. Esto no fue efectivo por lo que no hay información suficiente para constituir un estudio de caso y por tanto, poder escalar los hallazgos a la comparación con los demás países. Acción de mitigación: el estudio de caso de Brasil se trató con los mismos contenidos que los demás países. Acción de mitigación: Revisión de información secundaria de las fuentes que no se lograron contactar.

Fuente: Elaboración propia

3.8 CONSIDERACIONES ÉTICAS

Esta evaluación se llevó a cabo siguiendo los marcos de derechos que rigen a las Naciones

Unidas y a sus miembros como la Convención de los Derechos de los Niños, la Convención

sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, y la Convención

de los derechos de las personas con Discapacidad, teniendo en cuenta que las acciones

implementadas en los países tuvieron directas implicaciones para niños, niñas y adolescentes,

así como para las mujeres (en edad fértil y embarazadas principalmente), y niños y niñas con

discapacidad (SCZ). También sigue las directrices éticas para la evaluación del Grupo de

Evaluación de Naciones Unidas (UNEG), que proporcionan estándares profesionales y




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principios éticos y morales. El equipo consultor se apega a estos estándares, con una mirada

de independencia, imparcialidad, credibilidad, sin conflicto de interés y responsabilidad.

Adicionalmente, Econometría tiene sus lineamientos, basados en un enfoque de acción sin

daño, ya que cuenta con un Comité de Ética propio que se encarga de supervisar todas las

evaluaciones realizadas por la firma. Esto permite dar una orientación de la consultoría basada

en el respecto, el reconocimiento y la inclusión de diversos grupos poblacionales (Ministerio

de Cultura, s.f). Teniendo en cuenta lo anterior, los siguientes procedimientos fueron

considerados en el desarrollo de la evaluación:

• Diseño de las actividades de recolección para obtener información válida: desarrollar

protocolos que aclaren objetivos y procedimientos; aplicar definiciones de comunidad;

todos los instrumentos para la recolección de datos serán revisados y discutidos con

expertos.

• Consulta con grupos comunitarios: consultar localmente para determinar quién debe dar

permiso para que la actividad proceda, en caso de ser necesario.

• Anticipo de las consecuencias adversas: los entrevistadores tendrían experiencia trabajando

con niños; si la seguridad de los niños y adolescentes se ve comprometida, el equipo de

evaluación no procederá.

Riesgos y beneficios del estudio: En el Anexo 6 se encuentra el concepto del Comité de Ética;

las recomendaciones de éste fueron acogidas por el equipo evaluador y se reflejan en este

informe. En el Anexo 4 en donde se presentan los instrumentos, se incluye el modelo de

consentimiento informado que fue usado para el trabajo de campo. Este consentimiento va

acompañado de una carta de presentación del estudio emitida por UNICEF LACRO, que avaló

la veracidad de la evaluación.

Capítulo 4 HALLAZGOS

En este apartado se presentan los hallazgos comparativos de los siete estudios de caso incluidos

en esta consultoría. Su presentación se hace desagregado por criterio.

4.1 PERTINENCIA

Según su definición, el criterio de pertinencia hace referencia al análisis del planteamiento

estratégico de la respuesta, coherencia con el análisis situacional y la problemática, el grado de




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enfoque hacia las necesidades de los destinatarios, y el modo en que el diseño está orientado a

la realización de los cambios previstos en el marco de respuesta. La pertinencia está también

determinada por la coherencia con el mandato institucional de la organización y con las

políticas públicas en donde se lleva a cabo la intervención. La pregunta de evaluación a

responder es la siguiente:

¿En qué medida la respuesta fue informada por: a) las necesidades de la población afectada;

b) los marcos conexos (respuesta global de UNICEF al Zika, respuesta regional y respuesta

de los países); y c) principios normativos (género, equidad y derechos humanos)?

4.1.1 Pertinencia frente al mandato de UNICEF

La estrategia de respuesta de UNICEF en frente a la epidemia de Zika en América Latina y el

Caribe, formulada en el Plan Global de Respuesta y Preparación para la Epidemia de Zika

(Global Preparedness and Response Plan to Zika Virus Outbreak (UNICEF, 2016)) y en el Plan de

Respuesta Regional (Zika Virus outbreak in Latin America and the Caribbean - UNICEF Regional

Response Plan (UNICEF-LACRO, 2016)) responde a su mandato y fortalezas, y está de acuerdo

con las responsabilidades institucionales planteadas en el Plan Conjunto de Operaciones y

Marco Estratégico de Respuesta (Zika Strategic Response Framework & Joint Operations Plan (World

Health Organization, 2016)) emitido por la Organización Mundial de la Salud - OMS.

Esta coherencia con su mandato y con los lineamientos establecidos por la OMS se refleja en

los objetivos de la estrategia (prevención de la transmisión y mitigación del impacto en las

familias), en la prioridad en el direccionamiento de las acciones a las poblaciones más

vulnerables (Zika Virus outbreak in Latin America and the Caribbean - UNICEF Regional Response

Plan), en la rapidez de la respuesta de UNICEF y en la emisión de una serie de documentos

técnicos, entre otros: Comunicación de riesgo y participación comunitaria, (IFRC, PAHO/WHO,

UNICEF, 2016); Control de Vector Aedes Aegytpi y medidas preventivas en el contexto del Zika; Mensajes

y acciones clave para la prevención y el control del Zika: guía para escuelas (UNICEF, 2016); Atención y

apoyo a las familias con niños afectados por el virus del Zika y discapacidades (UNICEF-LACRO, 2016)

4.1.2 Pertinencia reflejada en la teoría de cambio: diagnóstico y estrategia

adoptada

La teoría de cambio que fue presentada anteriormente en la sección 1.2.2 (ver Figura 1.6), es

coherente con los objetivos formulados en los Planes de Respuesta global y regional en los

cuales se hace énfasis en aquellas áreas que constituyen una fortaleza de UNICEF. De la




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revisión realizada, se podrían tener algunas oportunidades de mejora, en especial en el caso de

las acciones de prevención y los productos esperados de estas acciones (outputs):

En prevención, las acciones son formuladas de manera general, sin entrar a precisar la

importancia de mayor énfasis en las acciones dirigidas a las mujeres en edad

reproductiva y sus parejas, ni a las madres gestantes. Se tiene un enfoque de acciones

más de mediano plazo, lo que como respuesta en una emergencia se invitaría a revisar.

Por ejemplo, plantean estrategias de comunicación para el desarrollo (C4D) que

requieren de procesos de maduración, como la apropiación por parte de las

comunidades. Consecuentemente, los productos (outputs) establecidos en la teoría del

cambio, relacionados a las estrategias y acciones de prevención, resultan muy generales,

y solamente una se enfoca en la población de mayor riesgo: “Poblaciones en riesgo

(incluidas mujeres embarazadas) reciben servicios de detección del Zika en forma

oportuna y adecuada”. Este planteamiento debilita la posibilidad de lograr los

resultados (outcomes) planteados que sí se enfocan en la población de mayor riesgo: 1.

que la población de mayor riesgo haya adoptado prácticas de prevención de todas las

formas de transmisión del Zika (vectorial, sexual y vertical), 2. que las poblaciones de

mayor riesgo (incluidas las mujeres embarazadas) reciban servicios de detección del Zika

en forma oportuna y adecuada y 3. que las mujeres embarazadas afectadas por el Zika

acudan al seguimiento prenatal y post-natal y conozcan las posibilidades de desarrollo

de los niños con SCZ y las acciones necesarias.

Finalmente, el impacto esperado de reducir la transmisión vectorial sexual y vertical del

virus es consecuente con los resultados, sin embargo cabe mencionar que dado que

UNICEF no es el único responsable de lograr este impacto, sería más deseable que el

impacto estuviera planteado como: “Aportar a reducir la transmisión vectorial sexual y

vertical del virus”.

Frente al componente de cuidado y apoyo, la teoría de cambio presenta coherencia entre

acciones – productos – resultados. Cabe aclarar que los resultados podrían depurarse

en la medida que UNICEF aporta al resultado dado que sus acciones de abogacía,

asistencia técnica, fortalecimiento de capacidades, implementación de estrategias de

atención no médicas y estrategias de comunicación propuestas, “aportan” al impacto

esperado de “niños y niñas afectados por SCZ y sus familias atendidos oportuna y

adecuadamente y recibiendo consejería”. Se debe enfatizar que el logro de este impacto

esperado depende en gran medida de los sistemas de bienestar social (salud, seguridad

social, atención a las familias, atención a primera infancia, atención a la discapacidad,




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etc. a nivel nacional y local) y redes comunitarias dentro de cada país y su capacidad de

atención.

4.1.3 Alineación con las políticas nacionales y marcos institucionales

conexos

Las diferentes actividades de UNICEF ante la epidemia de Zika se desarrollaron en alineación

con las políticas nacionales, y dentro de los lineamientos establecidos por los respectivos

gobiernos. Concordantemente, UNICEF desarrolló materiales técnicos de apoyo, materiales

de comunicación de riesgo y comunicación para el desarrollo, y adelantó programas de

capacitación y estrategias de intervención. Esta situación fue evidente en las afirmaciones de

funcionarios del nivel nacional en todos los países, quienes reconocen los aportes de UNICEF,

y además en la adopción de materiales y estrategias desarrollados por UNICEF por parte de

los gobiernos, como se documenta más adelante.

“UNICEF inicialmente tuvo la iniciativa de coordinar con diferentes instituciones para no duplicar

esfuerzos para trabajar en la coordinación y ver cómo las ONG que trabajaban para determinadas

regiones trabajaran sin duplicar esfuerzos” …. “ellos [UNICEF] cerraron brechas. Era un tema que

solo se atendía a nivel hospitalario y después no se hacía seguimiento al niño” Secretaría de Salud,

Honduras.

“desde el inicio de la estrategia de respuesta al Zika, USAID trabajó de la mano con todos los actores

que recibían dinero de la agencia, con lo cual se buscaba orientar de manera más efectiva la ayuda y

establecer con el gobierno los lineamientos necesarios para la ejecución de estos recursos” (USAID,

2018), República Dominicana

“UNICEF tiene un fin misional muy claro y su capacidad de interlocución con el gobierno nacional

le ha permitido trabajar en el cuidado y apoyo de los niños y niñas con microcefalia.” República

Dominicana, Grupo de discusión dirigida, funcionarios públicos.

Sin embargo, esta relación no careció de dificultades. Es importante anotar que las

complicaciones neurológicas del Zika como el Síndrome de Guillain Barré 26 (SGB) y en

particular las complicaciones neurológicas de los bebés nacidos de madres afectadas por el Zika

durante la gestación (Síndrome Congénito del Zika – SCZ) condujeron a que en algunos países

26 El Síndrome de Guillain Barré es un trastorno auto-inmunitario en donde el sistema de defensa del cuerpo (sistema inmunitario) ataca parte del sistema nervioso por error. Esto lleva a que se presente inflamación de nervios que ocasiona debilidad muscular o parálisis y otros síntomas. https://medlineplus.gov/spanish/ency/article/000684.htm




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se negase la existencia de tales casos, a pesar de que fuentes extraoficiales sí lo hicieron (había

temores a la afectación negativa sobre el turismo o la situación política).

“La OPS estaba luchando para que se visualizara (la epidemia del Zika) porque la situación

política había opacado toda la emergencia. Yo creo que no le convenía visibilizar una emergencia que

no afectaba a la capital y estaba en los departamentos pobres con un clima que favorecía la propagación.

Mi visión en Guatemala es que se ocultó por mucho tiempo y la enfermedad circuló. La dificultad

geográfica y variedad cultural hizo que la población no se informara y la epidemia el primer año pasó

el curso normal de la enfermedad, circuló igual que en todos los países porque no pudimos impactar

porque el mosquito circuló y el virus llegó a una región donde las condiciones ambientales de criaderos

estaba dada y lo único que pudimos hacer fue informar a la población” OPS, Guatemala

Ante esta situación, UNICEF buscó subsanar este ambiente adverso generando acciones para

llegar a los objetivos propuestos, sin enfrentarse a las autoridades locales. Incluso, como se

detallará más adelante en la Sección 4.2.3, se tuvo incidencia en el desarrollo de políticas

encaminadas a todos los niños y niñas con discapacidad del país.

En los niveles locales, las acciones de UNICEF fueron realizadas en cooperación con los

gobiernos locales y alineadas con sus políticas. En estos niveles se trabajó con las alcaldías /

prefecturas municipales, así como con las secretarías municipales de salud, educación y en

donde era el caso, con las secretarías de asistencia social. Esta cooperación se tratará más

adelante en el capítulo sobre Coordinación.

4.1.4 Pertinencia en la inclusión de los enfoques de derechos, de equidad y

de género

Los enfoques de derechos y de equidad fueron muy claros y reconocidos por los diferentes

actores en cuanto a la priorización de las poblaciones más vulnerables y la inclusión de los

diferentes miembros de la comunidad según sus roles frente a la prevención, y el cuidado y

apoyo. En el caso de prevención, se implementó una estrategia multinivel con procesos desde

la comunicación interpersonal, capacitación de voluntarios, uso de herramientas en medios de

comunicación y medios virtuales, buscando aumentar la percepción de riesgo asociado con el

Zika para la tomar de acciones de prevención y la movilización para la eliminación de criaderos

Aedes involucrando a toda la comunidad en general, a las familias, a los niños y niñas, a

adolescentes, a jóvenes, a mujeres en riesgo (y sus parejas).

Así, se desarrollaron de diversos materiales comunicativos y educativos que incluyeron afiches

y volantes, cartillas, rotafolios, video debates, guías, manuales, etc. y el uso de redes a través de




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herramientas como U-Report. Igualmente, se apoyó el desarrollo y publicación de materiales

elaborados por la OMS o por los Ministerios de Salud. Algunas imágenes de los materiales con

enfoque de derechos y equidad en prevención son los siguientes:

Figura 4.1Materiales de comunicación con enfoque de derechos y de equidad

Fuente: De izquierda a derecha: UNICEF, Materiales Zika, Marzo 2017. UNICEF Escuelas más

protegidas y saludables, Establecimientos e instituciones educativas libres de criaderos y

enfermedades transmitidas por Aedes, Junio 2016

Fuente: Escuelas más protegidas y saludables, Establecimientos e instituciones educativas

libres de criaderos y enfermedades transmitidas por Aedes, Junio 2016

En el caso de cuidado y apoyo, se adoptó un enfoque, por un lado, de inclusión de todos los

niños y niñas con discapacidad (en especial los más pequeños), así como de sus padres y otros

miembros de la familia, y por otro, de sensibilización comunitaria frente a la inclusión de estos




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niños, niñas y sus familias, aclarando que no se enfocó solo en aquellos afectados por el Zika

sino por otras discapacidades. Se implementó una estrategia de abogacía, asistencia técnica,

capacitación y formación, divulgación de materiales, kits de trabajo para las familias, entre otros

que fueron desarrollados. Por ejemplo, en Brasil se desarrolló un kit multisensorial de bajo

costo y fácil elaboración para el uso por parte de las familias en el proceso de proporcionar

intervención temprana y apoyo para la inclusión de los niños y niñas con discapacidad27.

“[…] ahora están trabajando para niños con otro tipo de discapacidades entonces con UNICEF y con

Save the Children se va a usar una estrategia de círculos de apoyo de Save the Children, que usan en

el sur de Honduras, incluyendo a niños y niñas con discapacidades, no solamente generadas por las

consecuencias del virus” USAID, Honduras.

El enfoque de género, guiado por las políticas sobre igualdad entre los géneros y el

empoderamiento de las niñas y las mujeres de UNICEF, se implementó en varios sentidos.

Por una parte, frente a la prevención, a través de la estrategia multinivel se procuró difundir y

promover la participación en las actividades de control vectorial de toda la comunidad, de toda

la familia, hombres, mujeres, niños y niñas, como responsabilidad compartida. Por otra parte,

en la medida que se confirmaba la transmisión vertical de madre a su bebé en gestación y de

transmisión sexual (diciembre de 2015), UNICEF fue adaptando la estrategia de respuesta.

Para febrero 2016, UNICEF en el Plan Global de Preparación y Respuesta a la epidemia del

virus Zika (UNICEF Global Preparedness and Response Plan to Zika Virus Outbreak) incluye las

actividades de respuesta a la epidemia del virus del Zika y su potencial relación con

complicaciones neurológicas para los bebés en gestación. Para marzo de 2016, la guía para las

oficinas país de LAC para la coordinación, planeación y mensajes claves y acciones (UNICEF,

2016), presenta en su sección 3.3 las recomendaciones de protección a la población de alto

riesgo entendida como mujeres en embarazo y parejas que planean concebir residentes en áreas

con presencia del virus del Zika, planteando, además de las acciones de prevención de

transmisión vectorial, acciones de prevención sexual, temas de planificación familiar y

posponer el embarazo y uso de medios de anticoncepción28, entre otras medidas.

Como ejemplos de la implementación del enfoque de género, se puede mencionar que se

promovió la divulgación de derechos de planificación familia como una decisión de pareja,

27Consultar en el siguiente hipervínculo: https://www.youtube.com/embed/ZmhBZRIDRQI?list=PLg5IhsOl5bLW7bjJeNxviqFf3GVvbjQDF 28 Incluye recomendaciones de anticoncepción de emergencia en caso de que las medidas de anticoncepción fallen; acudir a asistencia médica, y mujeres que desean interrumpir su embarazo deben recibir información sobre sus derechos dentro de las opciones existentes en el marco de la ley (Sección 3.3.1, Pg. 16).




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masculinidades para la prevención sexual y la responsabilidad de protección de la familia, el

empoderamiento de mujeres con la difusión de derechos (Ver Figura 4.2).

Figura 4.2 Ejemplos de material con enfoque de género: Prevención

Fuente: https://www.zikacommunicationnetwork.org/resources/literature-review-4-factors-influencing-decisions-couples-about-

having-children-taking; Febrero 2017; https://www.zikacommunicationnetwork.org/sites/default/files/resource_files/Dptico-01.jpg, Agosto, 2016

Por otra parte, en el caso de cuidado y apoyo, el enfoque de género fue un principio

fundamental promoviendo la participación de todos los miembros de la familia en la

intervención temprana de los niños y niñas con SCZ y otras discapacidades. El enfoque se

refleja en estrategias virtuales como 1000 días de amor en 12 países de LAC, o en Redes de

Inclusión en Brasil, o la implementación del componente de cuidado y apoyo en Honduras.

Figura 4.3 Ejemplos de material con enfoque de género: Cuidado y apoyo

Fuente: Izquierda a derecha: Orientações às famílias e aos cuidadores de crianças com alterações no

desenvolvimento, UNICEF, julio 2017. Logros y potencial de 1000 días de amor, UNICEF




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Para finales de 2017, el enfoque de género frente a la respuesta a la epidemia del Zika se reflejó

en el Manual de Género y Zika (UNICEF - Tomás Llop, Sonia , 2017) en donde se documenta

la TdC de la estrategia, la importancia de la perspectiva de género en la respuesta al virus del

Zika, elementos para la integración de dicha perspectiva, y herramientas de evaluación.

4.1.5 Pertinencia en la focalización

Muchos de los territorios donde se involucró UNICEF con sus acciones en cada uno de los

países se desarrollaron como espacios de trabajo donde la mayoría de las agencias, previo

acuerdo con el gobierno nacional, desarrollaban las acciones encaminadas a la respuesta a la

emergencia. Estos territorios focalizados se caracterizaban por tener mayor afectación por el

Zika y a su vez ser habitados por poblaciones vulnerables. Estas focalizaciones buscaban

generar un alto impacto en la población y servir como escenario de sostenibilidad de las

acciones, siendo a mediano plazo un referente de lecciones aprendidas para la réplica de este

marco de trabajo en otros territorios.

En cada país, se tienen algunas particularidades frente a la focalización:

• En el Salvador, la estrategia fue planteada para iniciar en 17 municipios priorizados, pero

por solicitud de los ministerios de Salud y Educación, esta se amplió a la totalidad del

territorio.

• En Perú, a través de estrategias de comunicación en los medios masivos, se cubrió toda la

población, las acciones de prevención, principalmente control del vector, sí fueron

focalizadas en los departamentos de mayor afectación.

• En Colombia se concentró en sitios específicos, inclusive la estrategia de comunicación

priorizando zonas endémicas del vector y en donde se tenían acciones previas como por

ejemplo, Seres de Cuidado. En este caso la acción se concentra en las instituciones

educativas.

• En Brasil, en principio la estrategia fue implementada en Recife y Campina Grande, pero

más adelante la experiencia se hizo extensiva a solicitud del Ministerio de Salud, en los seis

estados del nordeste del país.

• Para cuidado y apoyo, en general se focalizaron de común acuerdo con los gobiernos, en

zonas de mayor incidencia. Por ejemplo en Honduras las actividades se focalizaron en

once municipios (Tegucigalpa, Comayagua, Choluteca, Marcovia, San Pedro Sula,

Choloma, Villanueva, Puerto Cortés, San Manuel, La Lima, y Quimistán), en el caso del

componente de prevención, y en los tres municipios más afectados por casos de SCZ

(Choluteca, Tegucigalpa and San Pedro Sula). En República Dominicana se enfocó en las




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zonas más afectadas. En Guatemala, se identificó que la mayor incidencia estaba en la

Costa Pacífica.

De tal forma que, considerando las limitaciones de cubrir todas las áreas con necesidad, se

focalizó en donde, en común acuerdo con los gobiernos, se encontraron la mayor presencia

endémica, se tuvo posibilidades de acción por la presencia de otras plataformas, y se

complementó al sistema de salud y atención de bienestar social existente.

Se puede afirmar que la acción de UNICEF se encaminó a las poblaciones en mayor grado de

vulnerabilidad. En todas sus acciones se evidencia la prioridad de atención a poblaciones de

bajos recursos económicos, poblaciones en zonas de riesgo con limitada infraestructura y bajo

apoyo estatal, mujeres, niños, niñas y grupos étnicos como el pueblo ROM o indígenas. Tanto

en los documentos generados por la administración central como en los concebidos

localmente, hay una tendencia clara por proteger a las poblaciones más vulnerables que se

evidencia después en las acciones llevadas a cabo en cada región. Esto se debió a que UNICEF

ya tenía proyectos en estas regiones o poblaciones o tenía la capacidad de identificar

oportunamente las poblaciones en riesgo.

Hallazgos centrales de pertinencia

• La estrategia de UNICEF ante la epidemia de Zika respondió a las necesidades de la población afectada. Tanto la respuesta global de UNICEF al Zika, como la respuesta regional de los países se inscribieron dentro del marco de acción establecido conjuntamente con la OMS y se alinearon con las políticas de los países.

• Esta alineación se ve reflejada también en la focalización implementada en donde se trabajó de común acuerdo con los gobiernos en las zonas de mayor presencia endémica y potencialidad de acción e impacto; o a través de la estrategia de comunicación, en todo el territorio.

• El diseño de la teoría de cambio, aunque parte de un diagnóstico acertado, implementa estrategias y acciones de prevención generales y de mediano plazo que debilitan la posibilidad de contribuir a los resultados e impactos esperados. En cuanto a cuidado y apoyo, se presenta una estrategia acotada al alcance de acción de UNICEF en los países, y asimismo sus productos y resultados. Sin embargo, el impacto esperado desborda a la organización y depende más de las condiciones de los sistemas de salud, seguridad y protección social de los países.

• Se implementó un enfoque de derechos y de equidad en prevención en la implementación de una estrategia multinivel involucrando a toda la comunidad, las familias, los niños, niñas, adolescentes, jóvenes, las mujeres en edad fértil y sus parejas, mujeres en embarazo y sus parejas. En la medida que se confirmó la transmisión sexual y vertical, se adaptó la estrategia y la comunicación con mayor enfoque de derechos de la pareja en planificación familiar, y de la mujer frente a sus derechos reproductivos. El enfoque de derechos y equidad de los niños y niñas con SCZ y otras discapacidades y sus familias, primó en cuidado y apoyo.

• Se implementó el enfoque de género siguiendo los lineamientos y políticas de UNICEF, con la promoción de la participación de actividades y responsabilidades con equidad de género en prevención por control vectorial, y en la medida que se confirmó la transmisión sexual y vertical de la epidemia del Zika y sus consecuencias sobre el bebé en gestación, se hizo un gran esfuerzo por su difusión, y la comunicación de mecanismos de prevención involucrando la responsabilidad compartida de la pareja, así como el empoderamiento de las mujeres frente a sus derechos.




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1

4.2 EFICACIA

La eficacia mide el grado en que una actividad logra su objetivo, o si puede esperarse que lo

consiga a la vista de los productos existentes. Teniendo en cuenta lo anterior, a continuación,

se presenta la pregunta de evaluación relacionada con el criterio, la cual se trabaja a partir de

valoraciones frente al logro de cada uno de los resultados propuestos en la teoría de cambio,

así como la eficacia en el fortalecimiento de capacidades y en la incidencia en política pública.

¿En qué medida se ha reducido la transmisión y el impacto del virus Zika en los

niños/as y sus familias en la región de LAC, (especialmente en las poblaciones más

vulnerables)? ¿Cuáles fueron los factores que facilitaron u obstaculizaron esto?

Responder esta pregunta de evaluación tiene la dificultad que las epidemias, como ésta, tienen una curva predecible en la medida en que el agente nocivo afecta la población en riesgo, la cual empieza a disminuir cuando esa población, una vez afectada, adquiere inmunidad.

Figura 4.4 Historia de la epidemia del Zika y la microcefalia sin

ninguna medida de intervención

Fuente: Elaboración propia con base en material producido

por UNICEF, 2017

Siendo así, la eficacia de medidas tendientes a cortar con el curso de la epidemia tiene un alto grado de dificultad

y se carece de información cuantitativa que la corrobore. De tal forma que el enfoque de análisis es más cualitativo

y se basa en la triangulación de toda la información primaria y secundaria disponible.

La acción de UNICEF y su eficacia, frente a la respuesta a la epidemia del virus del Zika estuvo

condicionada, ya fuera potencializándola o limitándola, por la solidez de los Estados con

relación a sus sistemas de salud, bienestar social y redes de protección de los países cubiertos.

En el caso de los siete países estudiados se encuentran algunos que presentan una buena

capacidad de respuesta en la vigilancia y detección del virus, otros con capacidades

históricamente demostradas en el control del vector, y en su mayoría con grandes deficiencias

en el cuidado y apoyo a los niños y niñas que están en condición de discapacidad. Por ejemplo,

Brasil y Colombia contaban con sistemas de vigilancia en salud pública para defectos

congénitos y Perú demostró experiencia en estrategias comunitarias para el manejo del vector.

En este marco, UNICEF trabaja en el fortalecimiento de las capacidades institucionales locales

a través de acciones de coordinación intersectorial, de estrategias que buscan capacitar el

personal de salud y la comunidad en las medidas necesarias en el control del virus y su impacto

sobre los niños y niñas, generación de proyectos piloto para fomentar la creación de




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2

infraestructura y capacidades de los gobiernos locales para contrarrestar el efecto de la

epidemia.

Las acciones de coordinación y abogacía adelantadas por UNICEF son reconocidas como

generadoras y potenciadoras de capacidades institucionales en las regiones donde intervinieron.

Las debilidades institucionales a todo nivel son las que generan el mayor riesgo de presentar

impactos negativos cuando aparece una enfermedad de estas características. La solidez del

Estado en su sistema de bienestar social, que incluye salud pública, diagnóstico y manejo, así

como las redes de apoyo intersectoriales, el sistema de atención a las familias, a las personas

con discapacidad, a la primera infancia, etc., son fundamentales para enfrentar este tipo de

amenazas.

Por ejemplo, mientras que en Brasil, con una reconocida capacidad institucional, UNICEF

complementa al Estado gracias a la presencia que tiene en el 84% de los municipios priorizados

(Brazil SitRep)29, en Colombia, Perú y República Dominicana la incidencia en capacidades

institucionales es muy reducida dado que los gobiernos solicitan apoyo en prevención y se

centra el trabajo en la población general y en el sector educativo.

En Honduras, Guatemala y El Salvador se reconocen grandes debilidades institucionales y

aportes significativos a su fortalecimiento debido a la intervención de UNICEF, especialmente

en el componente de cuidado y apoyo dirigido a agentes comunitarios. Los componentes con

mayor capacidad reconocida en cuanto a fortalecimiento institucional son el de capacitación

en temas como C4D y en cuidado y apoyo.

A continuación se dará un recorrido a los resultados esperados en la respuesta, los logros,

fortalezas y oportunidades de mejora.

4.2.1 Resultado 1: Prevención:

Resultado 1. La población, y especialmente los grupos de riesgo, adoptan prácticas de

prevención de todas las formas de transmisión del Zika (vectorial, sexual y vertical).

Los indicadores reportados por los países para este resultado a través de los trece SitRep (ver

Cuadro 4.1) 30 muestran que se alcanzó la población objetivo con mensajes claves de

comunicación de riesgo a través de múltiples canales de comunicación en un 89.5%; en 1,671

departamentos/municipalidades se implementaron estrategias de comunicación para el

empoderamiento individual y comunitario para el control y la prevención del virus del Zika,

29 UNICEF Brazil, ZIKA (ZIKV) Situation Report 12 February 2016 30 En la sección de Eficiencia se presenta un análisis de las fortalezas y debilidades del sistema de seguimiento y monitoreo.




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que correspondió al 99.9% del objetivo; 531 mil familias fueron alcanzadas con movilización

social y comunicación interpersonal que correspondió a 153.3% de lo planeado; 163.4 mil

mujeres embarazadas fueron beneficiadas con sesiones de asesoramiento de calidad para

prevenir la infección por el virus del Zika superando el objetivo en 8.5 puntos porcentuales;

138.2 mil personas fueron beneficiarias por intervenciones de gestión ambiental apoyadas por

UNICEF superando el objetivo en 69.3 puntos porcentuales; y para 138.2 mil personas sus

distritos implementaron programas activos de control de vectores apoyados por UNICEF, un

126.2% del objetivo planeado.

El mecanismo a través del cual se esperaba lograr estos resultados fue principalmente la

estrategia de comunicación. Esta estrategia tuvo una amplia gama de intervenciones por medios

masivos y por distintos canales y públicos como lo muestra la siguiente figura que presenta la

proporción de oficinas de país según el abordaje de comunicación utilizado.

Figura 4.5 - Porcentaje de oficinas de país de UNICEF según abordaje de comunicación

usado (número de oficinas en paréntesis)

Fuente: “Estrategias de comunicação para o enfrentamiento da epidemia do Zika virus”José David Laínez

Kafati Especialista de Comunicação para o Desenvolvimento Escritório do UNICEF para LACRO (Ago-17)

Por otra parte, los indicadores con bajo desempeño fueron los relacionados con la

participación de niños y adolescentes: Número de niños y adolescentes que participan como

agentes de movilización social a nivel comunitario con un logro del 17.5% del objetivo; y lo

relacionado con la estrategia de escuelas con actividades de intervención apoyadas por Zika

UNICEF, en donde el número de estudiantes matriculados en estas escuelas alcanzó solamente

un 3.6% del objetivo. Este resultado es en parte por una sobredimensión de los objetivos, tal

como fue expresado en algunas entrevistas. Sin embargo, se debe aclarar que la participación

de los jóvenes se dio de manera importante a través de las acciones adelantadas en la plataforma

digital U-Report utilizando redes sociales, alcanzando, para noviembre de 2017, 6,000 U-

reporters en LAC (UNICEF, 2018).




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Cuadro 4.1 - Indicadores de resultados por país: Resultado 1. Indicadores de prevención de la transmisión del virus del Zika a

través de la protección personal y el control de vectores

País

Resultado 1.1: La prevención de la transmisión del virus del Zika se logra mediante el compromiso de la comunidad y la comunicación para el desarrollo (C4D). Resultado esperado 1.2: Se logra

protección personal, en particular para Mujeres Embarazadas y Lactando, y niñas adolescentes en edad fértil.

Resultado esperado 1.3: El control de vectores se logra a través de las actividades de C4D y el desarrollo de la capacidad nacional de las instituciones gubernamentales y las ONG asociadas

Alcance a público: Participación de la comunidad: Participación de niños y adolescentes:

# de población- objetivo alcanzada con mensajes clave de comunicación de riesgo a través de múltiples canales de comunicación.

# de departamentos / municipalidades en la región que informan la implementación de estrategias de comunicación para el empoderamiento individual y comunitario para el control y la prevención del virus del Zika.

# de familias alcanzadas con movilización social y comunicación interpersonal. Sesiones de prevención del virus del Zika.

# de niños y adolescentes que participan como agentes de movilización social a nivel comunitario.

# de mujeres embarazadas beneficiadas con sesiones de asesoramiento de calidad para prevenir la infección por el virus del Zika.

# de estudiantes matriculados en escuelas donde se implementan las actividades de intervención apoyadas por Zika UNICEF.

# de personas beneficiadas por intervenciones de gestión ambiental apoyadas por UNICEF.

# de personas cuyos distritos implementan programas activos de control de vectores apoyados por UNICEF.

Brasil 21.817.617 991 n.d. 10.003 n.d n.d n.d n.d

Colombia 13.225.537 75 11.142 7.692 376 170.000 4.750 4.750

República Dominicana

7.706.774 40 72.500 8.435 8.200 n. d n.d. n.d

El Salvador 1.193.897 33 93.484 22.823 13.744 11.500 59.546 n.d

Guatemala 293.114 12 27.297 102.699 720 96.874 0 0

Honduras 3.128.041 221 193.734 32.490 n.d. n.d. n.d. n.d.

Jamaica n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. nd n.d.

Perú 2.460.692 18 10.780 1.693 n.d. 1.983 9.416 9.416

Subtotal grupo países

49.825.672 1.390 408.937 185.835 23.040 280.357 73.712 14.166

Total CO atendidas en emergencia

178.984.310 1.669 814.153 196.348 177.352 477.357 233.928 174.382

Objetivo 200.000.000 1.671 531.089 1.121.626 163.400 13.217.458 138.200 138.200

% 89,50% 99,90% 153,30% 17,50% 108,50% 3,60% 169,30% 126,20%

Fuente: (UNICEF LACRO, 2017)




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Evaluar el aporte de UNICEF para alcanzar el resultado previsto de “la población, y

especialmente los grupos de riesgo, adoptan prácticas de prevención de todas las formas de

transmisión del Zika (vectorial, sexual y vertical)” implica, aparte de revisar el alcance de los

indicadores relacionados a este resultado, hacer una apreciación sobre las siguientes preguntas:

• ¿Los grupos de riesgo fueron priorizados en la estrategia de comunicación?

• ¿Los mensajes fueron suficientemente fuertes para modificar las prácticas de

prevención de todas las formas de transmisión del Zika?

La estrategia inicial de comunicación de UNICEF, en 2015, se enfocó en la divulgación de

medidas de prevención por control vectorial, dado que aún no se confirmaba la relación entre

el virus del Zika y su potencial relación con complicaciones neurológicas para los bebés en

gestación. Luego, para marzo de 2016 con la Guía para las oficinas de país, al referirse a

comportamientos de la población de alto riesgo, entendiendo que son mujeres en edad fértil y

embarazadas, se incluyen medidas de prevención por la transmisión sexual y vertical del virus

(UNICEF, 2016).

En respuesta, a partir de mediados del 2016, se implementaron diversas estrategias para

divulgar mensajes dirigidos a las parejas con planes de concebir un bebé y mujeres en embarazo

(incluyendo a sus parejas), desde talleres personalizados, hasta medios masivos, y el uso de

herramientas de redes sociales. Dentro de los contenidos, se mantuvo el mensaje de contener

y eliminar el zancudo a través de control vectorial, entendiendo que era una medida transversal;

así como medidas de autoprotección a través del uso de repelentes, cobertura y el uso del

toldillo. Pero también, dirigido especialmente a la población de alto riesgo, se comenzó a incluir

mensajes adicionales, que según el contexto cultural y religioso de cada país, fueron más o

menos directos o explícitos en términos de:

• Prevención del embarazo a través de medidas de planificación familiar

• Uso de preservativos para prevenir la transmisión sexual

El siguiente material de comunicación es de Agosto de 2016, y de Abril de 2017. Se tienen

mensajes dirigidos a las parejas frente a la posibilidad de planificar, el uso de preservativos y la

importancia de acudir a citas de control durante el embarazo.




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Figura 4.6 Ejemplos de piezas de comunicación dirigida a la prevención de la transmisión

vertical y sexual

Fuente: https://www.zikacommunicationnetwork.org/sites/default/files/resource_files/Dptico-

01.jpg; Ecuador, Agosto 2016

https://www.zikacommunicationnetwork.org/sites/default/files/resource_images/Pareja.jpg;

República Dominicana; Abril 2017




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Sin embargo, los mensajes, a través de los países, son heterogéneos, en especial por que debían estar alineados con los gobiernos, o en acuerdo con otros aliados, con donantes o socios, o por razones culturales, religiosas o por los marcos legales31.

En algunas ocasiones alcanzan a carecer de coherencia. Por ejemplo, se encuentran materiales en donde la mujer se presenta como la responsable del control vectorial o como el presentado en Julio de 2016 se publica un Twitter que rompe con las prioridades y los contenidos recomendados en las guías (ver Figura 2.6).

Figura 4.7 Twitter de Julio de 2016

“Una lección aprendida es que no se debe dar respuesta inmediata, sacando material a lo loco, sin

consultar con expertos. En el material iban cosas buenas pero también equivocaciones en la información

y las correcciones implican dinero” Secretaría de Salud Nacional, Honduras.

“En algunos casos no se alcanzó a hacer cambios, los materiales ya estaban listos, y se publicaron”.

UNICEF.

Se debe considerar en esta reflexión que existieron resistencias en los países para reconocer la

epidemia y su relación con efectos neurológicos de los bebés en gestación, así como la

transmisión sexual, de tal forma que avanzar en campañas en este sentido requirió una labor

de abogacía, que tomo tiempo y, al final se llegó a acuerdos de cómo abordar el tema en cada

caso: “UNICEF no es un implementador directo, las estrategias de prevención, son más un apoyo a los planes

locales y sectoriales. Es cierto que no es un proceso sencillo y fácil” Entrevista UNICEF.

Frente al componente de prevención, estando de acuerdo en mantener en forma transversal la

estrategia de control del vector y prevención y protección ante la transmisión vectorial, el

equipo evaluador considera que UNICEF pudo ser más enfático en implementar lo

recomendado en la sección 3.3 de las notas técnicas de UNICEF de marzo de 2016 (UNICEF,

2016) relativo a la priorización de la población de mayor riesgo, en los mensajes de posponer

el embarazo para las mujeres en edad fértil y sus parejas, y promover con fortaleza la

31 En especial frente al derecho a la interrupción del embarazo.




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divulgación de los derechos de las mujeres frente a la posibilidad de interrupción del embarazo,

dentro del marco de la ley de cada país. Adicionalmente, existen oportunidades de mejora en

la articulación interna de la organización para generar mayor alineación entre las oficinas país

y UNICEF LACRO.

Otro aspecto relevante es qué tan oportuna fue la estrategia de comunicación hacia la población

de alto riesgo. La Guía de UNICEF dirigida a las oficinas país en Marzo de 2016, ya tenía un

rezago de un trimestre frente al anuncio oficial de la OMS de la relación entre el Zika y la

presencia de alteraciones congénitas y casi de un semestre frente al anuncio de dicha relación

en Brasil; y los materiales de comunicación se comienzan a difundir a partir de mediados de

junio de 2016. Cabe mencionar que una respuesta contundente y clara con mayor oportunidad,

podría haber evitado la concepción de bebés con riesgo de contraer el SCZ (por ejemplo,

durante el primer semestre de 2016). Estos tiempos, en medio de una emergencia como la

presentada, llevan a plantear una reflexión frente a la oportunidad de la respuesta y un llamado

frente a los posibles arreglos institucionales para agilizar la toma de decisiones y los procesos.

Por otra parte, resulta indiscutible la importancia de mantener una estrategia de control

vectorial, la cual fue implementada a través de diferentes mecanismos, desde el inicio de la

epidemia, siendo el más importante los medios masivos. Aunque no se cuenta con mayor

evidencia de la efectividad en el control del vector, un ejemplo está en los cambios logrados en

República Dominicana tras la “Estrategia de cerco con voluntarios comunitarios y vecinos de

la escuela con voluntarios adolescentes” en donde se midió una reducción del porcentaje de

recipientes positivos a presentar larvas del 32% y una reducción en el número de recipientes

con larvas de mosquitos por cada 100 casas inspeccionadas del 43%32.

Tras los medios masivos, la movilización social fue la segunda estrategia más utilizada. Una de

estas experiencias es “Seres de cuidado” llevada a cabo por el socio implementador Tierra de

Hombres, en regiones del norte de Colombia en donde se logra empoderar comunidades

pequeñas para controlar, de manera integral, los efectos del vector y su impacto sobre la salud

de sus pobladores. Así, la comunidad se ha responsabilizado de llevar a cabo acciones de

saneamiento ambiental y manejo individual lo cual tuvo un impacto muy positivo, no solo en

el manejo de las enfermedades trasmitidas por vectores sino en la salud general de la población.

Se evidenció, según el personal de salud de la comunidad, un descenso dramático de los casos

de Infección Respiratoria Aguda (IRA) y Enfermedad Diarreica Aguda (EDA) en los niños y

adultos; éste es un proceso que venía desarrollándose durante tres años y constituye un ejemplo

tangible de la implementación de la metodología C4D.

32 12,100 familias involucradas con una muestra de 1,852 hogares. (UNICEF LACRO, 2017).




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“El Zika y el aprendizaje que tuvimos con UNICEF, fuimos de casa en casa, porque también nos

dieron material para educar a las amas de casa e inclusive los hombres que hacen parte de la red, me

siento orgullosa de ellos porque también se tomaron el mismo trabajo de enseñar, diciendo de dónde

venían y como podíamos eliminar, por ejemplo las llantas esas, no dejarlas con agua, los envases y eso,

empezamos a recoger, hicimos un barrido general, el cual vino el carro recolector de basura del municipio

de Tierralta y ese día hicimos una limpieza que yo creo que hasta el día de hoy seguimos haciéndola. Y

el Zika es proveniente de un mosquito, el cual pica y trasmite la infección y lo mismo es el chicunguya,

no todos los mosquitos pican, si no es la hembra y es la que produce el virus en la sangre” (Grupo

focal, Tierralta, Colombia)

Dentro de los mecanismos de comunicación implementados, la capacitación a capacitadores

(ToT por sus siglas en inglés) movilizó un número de personas sobresaliente. En esta estrategia

se capacita a grupos de miembros de la comunidad que después llevan el mensaje y capacitan

a la comunidad. Colombia, El Salvador y Honduras fueron unos de los países en donde se

aplicó esta estrategia, insertada en programas que ya estaban establecidos, como el caso de El

Salvador con el programa “Círculos de Familia”, en donde cada promotor de salud y asistente

técnico de primera infancia (ATPI) capacitado era responsable de un número establecido de

familias a las cuales se les hacía unas visitas regulares en donde se les capacitaba en el tema con

las herramientas que se les habían enseñado.

Esta estrategia se realizó para la movilización social, la comunicación interpersonal, en las

instituciones educativas, y centros de salud, cubriendo funcionarios públicos, personas

vinculadas a organizaciones diversas y a la comunidad. UNICEF y sus socios implementadores,

ofrecieron apoyo técnico, personal entrenado, materiales impresos educativos, apoyo para el

transporte, manutención y alojamiento de las personas que tenían a cargo las labores de

capacitación. Según los relatos recogidos en las entrevistas, fueron miles las personas

entrenadas.

“Formamos a los chicos para que fueran multiplicadores en sus comunidades y en los colegios, los

capacitamos en dos días donde les enseñábamos a realizar las réplicas, a ser superfacilitadores y les

dimos los insumos, las herramientas como una guía, material didáctico marcadores lanas afiches

papelógrafos tijeras. Ellos venían a recibir el taller con el compromiso de replicar en sus comunidades y

colegios. En total llegamos a más de 7.000 jóvenes preparados para mejorar prácticas de prevención

protección y cuidado para reducir riesgos del virus del ZIKA, también se abordaba el tema de uso de

condón.” (programa Paz Joven, Guatemala, 2018).

Siguiendo con el énfasis en el control vectorial, la estrategia utilizada en el sector educativo se

enfocó en reclutar estudiantes, capacitarlos y convertirlos en capacitadores entre sus pares y,




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eventualmente, sus comunidades, mientras que la estrategia con comunidades se adelantó

mediante la capacitación y trabajo barrial con líderes comunitarios voluntarios. Según el reporte

a diciembre de 2017 de UNICEF LACRO (2017) se alcanzó a entrenar 78,5 mil niños, niñas y

adolescentes en la transmisión del virus del Zika, sus consecuencias y las medidas de

prevención a adoptar.

El ejemplo de Colombia puede ser ilustrativo. El Ministerio de Salud le solicita a UNICEF

apoyo en promoción y prevención de la salud en control vectorial en el marco de la epidemia

del Zika. Se implementa entonces una estrategia, a través de una de las mesas intersectorial

involucrando el Ministerio de Educación, en asocio con Save the Children, World Vision, entre

otros, para llegar a los colegios con información dirigida al aumento de percepción del riesgo

e introducción de mecanismos de prevención en los planes escolares. Esta estrategia se

implementó a pesar de que el mismo Ministerio de Salud reconoce que la característica

diferencial del Zika es la transmisión vertical lo cual también se refleja luego en los mensajes

del Ministro hacia las mujeres en edad fértil:

“Para nosotros era nuevo el tema de ZIKA. Nuestras actuaciones estaban dirigidas la vigilancia y a

ver qué estaba haciendo Brasil. Los primeros casos presentaron muchas dificultades primero porque los

estábamos identificando como casos netamente de transmisión vectorial.. posteriormente entendimos que

eran por transmisión vertical y sexual y eso nos cambió el panorama. Sabíamos que era un virus nuevo

entonces la población en riesgo eran los habitantes y los flotantes. Nuestro primer patrón fue similar al

de dengue y no lo podíamos responder solos. Primero fortalecimos vigilancia y segundo mejoramos

intervención clínica. El país solicitó apoyo de los organismos internacionales con una mesa de todos los

organismos de naciones unidas incluido UNICEF(OPS, UNFPA) en marzo del 2016... Planteamos

nuestras necesidades y una era promoción de la salud, cómo llegar a las comunidades y generar

intersectorialidad. Era el componente más débil que en este caso eran los niños. UNICEF con su

capacidad para tener socios tiene una capacidad de convocatoria en tres día nos convocó socios y uno de

ellos fue Ministerio de Educación desde el programa de gestión del riesgo … Este proyecto se ejecutó

desde gestión de riesgo escolar. Subimos como un riesgo los mosquito. Capacitábamos a educación y ellos

desde su experiencia educativa lo bajaba a los docentes y lo bajaba a los estudiantes para que lo bajara

a su malla curricular y generaran jornadas de lavado y cepilllado de tanques y reordenamiento del

ámbito escolar” (Ministerio de Salud, Colombia).

En los tres países visitados se pudo constatar, durante los grupos focales que los estudiantes

capacitados y los líderes comunitarios tenían clara la “información sobre control del vector”

centrada en conocimientos. Solo mencionaban el tema de transmisión de la madre al hijo de

manera inducida y sin considerarlo un tema central de la narrativa usada entre sus pares que,

de hecho, no eran el público objeto de la emergencia.




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Aunque la medición de la efectividad de la estrategia de prevención tiene fuentes limitadas,

pueden citarse algunas:

1. El estudio cualitativo realizado en Guatemala en septiembre de 2017: En éste se

presentan cuáles recomendaciones de prevención del Zika tienen mayor o menor

efectividad, mostrando que consideran de alta efectividad la eliminación o el

vaciamiento de contenedores del patio o en espacios públicos, limpieza de pilas. De

baja efectividad consideran “el uso de preservativos para prevenir la transmisión sexual

del Zika durante el embarazo, la planificación familiar para demorar el embarazo

durante la epidemia, la abstinencia y el uso de mangas largas” (USAID, 2017)

“Participante 4: Para mí la abstinencia es lo último porque nadie te va a dejar de tener relaciones

porque le digas que pueda contagiarse de Zika. Eso nunca va a pasar. Dile que mejor use un

preservativo… Eso es bien complicado; es como a ese que está engordando y le dicen, no coma nada.

Participante 1: No lo puede dejar de hacer. Participante 4: Esa sería como la última, la cero será la

penúltima”. Grupo de enfoque, hombres con una pareja embarazada, sitio de tierras baja (USAID,

2017)

2. La encuesta de opinión sobre el Zika realizada en Honduras en enero de 2017, con el

objetivo de “conocer la información que cuenta el ciudadano con respecto a la

infección” presenta evidencia de la alta recordación de la transmisión del Zika a través

de la picadura del mosquito, y menos del 5% mencionan conocer la transmisión sexual

y menos del 1%, la transmisión de madre a hijo en gestación (Ver Figura 4.8).

Figura 4.8 - Distribución de respuestas por sexo, edad y área: ¿Cómo se transmite el

Zika?

Fuente: Encuesta de Opinión sobre Zika, realizada por PSI (Population Services International) /

PASMO en Honduras en enero de 2017

83.0%

4.7%

0.9% 3.8%

0.9%6.6% Picadura de zancudo

Transmisión sexual

De la madre al niño durante elembarazo

Respuestas incorrectas

No responde




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3. Una tercera evidencia de la efectividad la presenta la encuesta realizada por USAID con

resultados similares. Esta se adelantó en El Salvador, Guatemala, Honduras y República

Dominicana, indagando sobre el conocimiento y el uso de los mecanismos de

prevención del Zika a una muestra de 4057 personas, dentro de las cuales el 5.3% son

mujeres embarazadas o sus parejas. Del total de encuestados, un 90.3% de hombres y

89.2% de mujeres afirman conocer la transmisión por la picadura del mosquito, y un

40.6% hombres y 33.9% mujeres conocen la trasmisión sexual. El conocimiento por

transmisión vertical no se preguntó a la población en general. Lo que se preguntó al

5.3% de las mujeres embarazadas o sus parejas fue si conocen los potenciales riesgos

de ser infectados por Zika en el embarazo, aunque no se indaga por medidas de

prevención o cambios de comportamiento, Las respuestas de este grupo de población

fueron: pérdida del bebe un 25.7%, bebés con cabezas pequeñas un 39.2% y bebés con

discapacidades un 35.4%. Por otra parte, esta encuesta se debe tomar con gran reserva

porque tiene limitaciones importantes dado que se hizo a través de teléfonos celulares

por mensajes de texto (SMS), lo que limita el alcance a aquellas personas con esta

facilidad33 y que tuvieron la voluntad de responder a las preguntas (USAID, 2017).

Como evidencia adicional, complementando los anteriores hallazgos, en las entrevistas

realizadas por el equipo evaluador, el discurso frente a las medidas de prevención se enfocó

sobre la transmisión vectorial:

• En los grupos focales realizados con madres de niños y niñas afectados por SCZ, en

Guatemala, mencionaron que sí conocían el virus del Zika, pero no conocían las

consecuencias sobre sus hijos.

• En el caso de Colombia y Guatemala, los jóvenes participantes en los grupos focales

fueron espontáneos al responder su conocimiento con relación a la transmisión

vectorial, sin embargo, solo al preguntar explícitamente sobre la transmisión sexual o

vertical, mencionaron conocerla pero no haber transferido ese mensaje entre sus pares.

• En el grupo focal realizado con maestros, maestras y personas con la comunidad en

Ibagué (Colombia), solamente hicieron referencia a la transmisión vectorial de la

epidemia.

• En entrevista con uno de los socios implementadores de Honduras, reconoció la

dificultad de abordar los mensajes de prevención relacionados con transmisión sexual

por barreras culturales existentes en una comunidad tradicional.

33 Estas personas pueden ser de niveles socioeconómicos medios y altos.




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Para usted, ¿qué factores han facilitado o dificultado la implementación del Plan de Respuesta Estratégico

de UNICEF? “El desconocimiento de la transmisión sexual y vertical del virus. Son una cultura bastante

conservadora en donde se habla poco de salud sexual y llegar a hablar de eso por el mosquito, fue un reto”.

(Funcionario salud, Honduras).

De lo anterior, aunque con información limitada, se puede concluir que, en el componente de

prevención implementado por UNICEF a través de la estrategia de comunicación, se generó

efectividad en los mensajes de prevención vectorial, en donde se logró masividad es sus

mensajes, sin embargo, en la prevención sexual y vertical, se tuvo una menor efectividad,

posiblemente por haber enfrentado limitaciones en los contenidos y haberse implementado de

manera rezagada.

Existen dos ejemplos que pueden ilustrar la efectividad en el cambio de tendencia del número

de nacimientos en el 2016 tras ofrecer mensajes fuertes y directos frente a la relación de la

epidemia del Zika y el SCZ, y de posponer los embarazos, estos son:

• En Brasil, una investigación de profesores de Harvard y el Ministerio de Salud de Brasil,

encontró una disminución significativa en el número de nacimientos después de abril

de 2016. Estiman que en 2016 nacieron 119 mil bebés menos de lo esperado.

Argumentan que estuvo relacionada con la publicidad que se le dio a la relación entre

el virus del Zika y el SCZ generando reacciones de posponer el embarazo y abortos,

que en el caso del Brasil son legales, solamente en casos de riesgo en la salud de la madre

(CASTRO, M, et all, 2018): ¨La disminución máxima en la tasa de natalidad se observó

en los estados del noreste y sudeste, donde se presentaron el 70% de los casos del

Síndrome del Zika congénito en recién nacidos”.

• En los casos de Colombia, El Salvador y Honduras, a finales de 2015 y principios de 2016 se implementaron estrategias de divulgación de mensajes por parte de los Ministerios de Salud para posponer los embarazos como medida preventiva frente al posible efecto del virus del Zika sobre los bebés en gestación34. Para evaluar el efecto se tiene la tasa de natalidad por 1,000 habitantes en los tres países (ver Figura 4.9). En los tres países, la tasa de variación de la tasa de natalidad muestra un cambio de tendencia en el 2016, en donde de estar disminuyendo entre un 1.5% y un 2% en los últimos años, en 2016 disminuye entre un 2.5% y un 3%. Esto último podría dar indicios de alguna efectividad de las recomendaciones dadas por estos tres gobiernos a su población frente a la prevención de embarazos, sin embargo no se puede afirmar enfáticamente que el cambio de tendencia se debe exclusivamente a estos anuncios.

34 https://www.elespectador.com/noticias/salud/si-se-van-presentar-casos-de-microcefalia-zika-colombia-articulo-611798




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4

Figura 4.9 - El Salvador, Colombia y Jamaica: Tasa de nacimientos por cada 1,000

habitantes

Fuente: Banco Mundial, 2010-2018

En las entrevistas realizadas en El Salvador también se evidencian percepciones frente a

cambios de comportamiento que pueden ser ilustrativas:

“La respuesta fue excelente, porque en el país se hicieron muchas campañas de prevención, por TV, si

yo me voy al municipio y viendo el diagnóstico y la población infantil bajo, para este año me he quedado

sin niños, así que la población si acato la recomendación de no embarazarse, una salió embarazada y

estaba muy preocupada, o sea que están conscientes del riesgo” (ATPI, educador de primera

infancia, Cuscatlán – Suchitoto, El Salvador).

Estos ejemplos muestran que acciones directas y explícitas dirigidas a la población de mayor

riesgo, entendida como las mujeres en edad fértil, generaron cambios de comportamiento.

Resultado 2: Poblaciones en riesgo (incluidas mujeres embarazadas) reciben servicios

de detección del Zika en forma oportuna y adecuada

Este resultado planteado es la suma de esfuerzos de diferentes agentes, pero es responsabilidad

directa de cada uno de los sistemas de salud de los gobiernos, con apoyo de las entidades de

cooperación internacional, y en especial de entidades como la OPS/OMS. Las acciones de

UNICEF, según los lineamientos enviados a los países en riesgo (UNICEF, 2016) contribuyen

promoviendo en las instancias de gobierno central y local, la realización de pruebas diagnósticas

en gestantes y en recién nacidos sospechosos de ser afectados por el SCZ. Sin embargo, muy

pocos países de la región tienen la infraestructura necesaria para implementar este tipo de

pruebas en sus laboratorios centrales o regionales. Aunque en la mayoría de los países se

tomaron muestras, estas no fueron procesadas o solamente se les realizaron pruebas

serológicas, que dan un porcentaje elevado de falsos positivos por su reacción cruzada con los

18.0617.75

17.4417.12

16.7916.3 16.2

19.4719.2

18.8918.65

18.4118 17.9

15.00

16.00

17.00

18.00

19.00

20.00

2010 2011 2012 2013 2014 2016 2017

El Salvador Colombia Jamaica

Cambio de tendencia




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5

otros arbovirus. En algunos casos incluso se enviaron muestras a Estados Unidos a altos costos

para el sistema.

Retomando la cronología de la epidemia de Zika en la región, en Brasil se reportaron

inicialmente la mayoría de los casos de SCZ, luego en Colombia y finalmente se disemina por

Sur, Centro y Norteamérica pasando por el Caribe. Sin embargo, se encuentra toda una gama

de reportes en la región: desde los países que no han confirmado casos de SCZ hasta los que

presentan un gran número de casos diagnosticados y atendidos. La OMS en su informe de

casos acumulados de Zika hasta el 2018 reporta casi 3,000 casos confirmados de SCZ en Brasil

y ninguno en Perú y Venezuela. La variabilidad en el número de casos en Centroamérica va de

0 o 2 casos reportados en Belice y Nicaragua respectivamente, hasta 140 en Guatemala a pesar

de ser países con condiciones muy similares de riesgo biológico para contraer infecciones

trasmitidas por vectores.

En suma, los países con programas de vigilancia de anomalías congénitas tuvieron mejores

resultados en la detección de niños con microcefalia u otros defectos del sistema nervioso

central, reportando información más fidedigna sobre el impacto de la epidemia. La sugerencia

que se hace en el manual para la atención de los niños con infección congénita por el virus del

Zika es “En el niño con sospecha de infección congénita por el virus Zika deben realizarse los estudios de

laboratorio lo más tempranamente siempre que sea posible” (UNICEF, 2017), pero como se mencionó,

los estudios de laboratorios se hicieron limitadamente.

Otra dificultad en la detección del virus, es la corta ventana de tiempo para encontrar el virus

en sangre u orina, fue otra de las limitaciones importantes en la oportunidad del diagnóstico.

Muchas madres gestantes consultaban fuera del período de tiempo óptimo para hacer un

diagnóstico o eran captadas o remitidas tardíamente a los centros que podían realizar el

diagnóstico.

“Yo vivo en el Recuerdo, ahí yo vivo con mi esposo y ahí me embaracé. Como a los dos meses de

embarazo tenía fiebre, dolor de cabeza, ardor de ojos y picazón de la piel, y la piel se me puso roja. Pero

yo no le puse atención a la enfermedad porque yo cuando me enfermo me aliento rápido y yo no había

escuchado nada de eso del ZIKA porque ahí no llega ninguna información…. Me pasó eso y yo no

tomé nada porque solo me dio un día, pero ya mi pancita no crecía…”. Grupo focal con madres

de niños con SCZ, Guatemala.

Yo solo supe que estaba enfermo cuando el nació, ahí le midieron la cabeza… yo no sabía cuáles eran

los síntomas del ZIKA, pero yo nunca pensé porque no sabía nada… no había escuchado nada del

tema ni que podía sufrir microcefalia” Grupo focal con madres de niños con SCZ, Guatemala.




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6

Resultado 3: Las mujeres embarazadas afectadas por Zika y sus familias acuden al

seguimiento prenatal y post-natal necesarios y conocen las posibilidades de desarrollo

de los niños con SCZ y las acciones necesarias.

Este resultado considera que las familias con niños o niñas diagnosticados con SCZ conocen

las posibilidades de desarrollo de éstos y las acciones necesarias, siendo ya un enfoque más de

apoyo y cuidado. Al respecto, como se explica en el siguiente numeral, UNICEF fue

abanderado y pionero en brindar asistencia técnica a los gobiernos para avanzar hacia el uso

de un lenguaje y una práctica inclusivos y de derechos por parte de los funcionarios de salud

hacia las madres cuyos bebés en gestación fueron diagnosticados con SCZ, y con otras

discapacidades.

Como es entendible, el alcance de las acciones es limitado en el corto plazo, pero se esperaría

que a través de una estrategia más programática de atención y cuidado se modifiquen

situaciones como las expresadas por las madres de bebés con SCZ en Guatemala:

“Cuando llegó la hora de aliviarme me fui al hospital y no me creían que tenía ya el tiempo y me

mandaron a hacer un ultrasonido. Del examen salió que el niño tenía microcefalia. Ahí mismo me

dijeron que el niño no iba a vivir mucho tiempo porque se me iba a morir… Lo llevé a los 6 meses…

el Neurólogo lo vio convulsionar y no lo tocó, nada, nada y dijo que sí, que eran convulsiones. No le vió

nada, solo lo vió en mis brazos y le recetó el medicamento”. Grupo focal con madres de niños

con SCZ, Guatemala.

Por otra parte, se realizó un trabajo de apoyo a las autoridades de salud de los países en la

búsqueda activa de bebés nacidos con SCZ. Como se evidenció en Guatemala, el socio

implementador ASCATED apoyó la búsqueda casa por casa:

“Como al mes, “que miren que hay problemas con el Zika, que hay consecuencias donde se ha

demostrado…”, a raíz de eso se le dio seguimiento al niño y se determinó que era consecuencia (del

Zika) y de otros más. ASCATED ya había empezado con capacitación y yo estaba participando…

y a la par con la detección de más casos con micro o con alguna situación de discapacidad. Y empezamos

a buscar otros casos que ya fueron apoyados por ASCATED. En el caso de san Francisco el niño

falleció… nos dimos cuenta de que el Zika había empezado antes porque había niños que ya habían

sido afectados solo que fue de una manera silenciosa, la enfermedad pasó de una manera silenciosa una

cuestión gripal y bueno… ya se le pasará. Era una cuestión miedosa porque ella ni siquiera puede

detectar los síntomas. ASCATED nos ayudó en la búsqueda activa porque fue a las casas y

empezamos a buscar y se detectaron más casos.” (Funcionario de Salud, Mazatenango,

Guatemala)




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7

4.2.2 Cuidado y apoyo

Resultado: Los niños/as afectados por SCZ y sus familias son atendidos oportuna y

adecuadamente y reciben consejería

Según el reporte de los países (SitReports), los indicadores de resultado del componente de

Cuidado y Apoyo presentan un total de 1,345 familias con niños o niñas afectados por el SCZ

que han sido intervenidas por UNICEF en este componente y 1,217 proveedores capacitados

en servicios de intervención temprana centrados en la familia. Estas cifras son sobresalientes

teniendo en cuenta que se confirmaron 3,740 casos de SCZ en toda la región.

Cuadro 4.2 - Indicadores del resultado: Las familias afectadas por el virus del Zika

recibieron atención y apoyo, incluido el manejo multidisciplinario de la microcefalia y

otras posibles malformaciones

PAÍSES

# De familias afectadas por Zika que se benefician con

intervenciones de atención y apoyo apoyadas por UNICEF para familias con niños con

microcefalia, otras afecciones congénitas y / o trastornos del

desarrollo.

Número de proveedores capacitados en servicios de

intervención temprana centrados en la familia para niños pequeños afectados

por el síndrome de Zika.

# de respuestas nacionales al virus del Zika con un enfoque integrado de atención y apoyo para familias con niños con

microcefalia, otras afecciones congénitas y / o trastornos del desarrollo.

Brasil 308*

Colombia

República Dominicana 151 240

El Salvador 9 732 -

Guatemala 136 105 0

Honduras 135 202

Jamaica

Perú

Subtotal grupo países 431 1.279 0

Total CO atendidas en la emergencia

1.345 2.217 -

Fuente: (UNICEF LACRO, 2017), * Proviene de la misma fuente pero de la pestaña específica

del país

Como se ha expuesto, el efecto inmediato de la epidemia fue reaccionar con estrategias de

prevención y vigilancia de la inoculación del virus. La mayoría de los planes gubernamentales

se generaron en función de prevenir la dispersión del vector y el cuidado personal. UNICEF

fue pionero en los mecanismos de cuidado y atención de los niños y niñas con discapacidad

relacionada con el SCZ, inicialmente en Brasil, desde diciembre de 2015 y luego en todos los

demás países, ampliando su alcance a niños y niñas con discapacidad y sus familias.

En términos de lineamientos, se publicaron las notas técnicas para el desarrollo de los

componentes de cuidado y apoyo lo que constituyó la guía para acciones como el mapeo de la




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8

oferta de servicios médicos en cada uno de los países, la abogacía para proteger y respaldar a

los niños y niñas con SCZ y otras discapacidades, la asistencia técnica para que reciban los

servicios relevantes y apoyo a la intervención con padres y familia, entre otras. El Marco de

Componentes Esenciales contiene un enfoque integral basado en derechos, de coordinación

multisectorial y multinivel (UNICEF LAC Oficina Regional, 2017). Durante el proceso de

desarrollo de este componente, el enfoque fue cambiando de objetivos como “mitigar el

impacto del virus del Zika” a una “visión expandida para incluir en el proceso de mitigación,

un enfoque más amplio en la promoción del desarrollo del niño (para alcanzar su potencial) y

la inclusión dentro del entorno familiar y comunitario” (UNICEF LACRO, 2017).

Adicionalmente, se amplió de una prioridad única de niños y niñas con SCZ a niños y niñas

con discapacidad.

Aunque en los tiempos de esta evaluación se evalúa hasta diciembre de 2017, se alcanzó a

evidenciar consenso en señalar a UNICEF como la institución que puso sobre la mesa en la

región el tema del cuidado y apoyo de los niños y niñas afectados con el SCZ y otras

discapacidades. Un cuidado y apoyo enfocado a complementar las intervenciones clínicas con

esfuerzos hacia el desarrollo de capacidades y estrategias familiares para proporcionar

intervención temprana y continua a los niños y niñas con SCZ y otras discapacidades en el

entorno familiar, siguiendo las orientaciones y recomendaciones proporcionadas. Esto se

combinó con la organización de otras formas de apoyo familiar, incluido el apoyo de familia a

familia, en la construcción de procesos de comunicación para el desarrollo (C4D).

“en el diplomado empezamos con el tema de discapacidad en general, normas con énfasis en discapacidad

por Zika y pudimos entender como era que el virus afectaba.. E hicimos una ruta crítica de atención,

ya teníamos los casos y como conocemos a las familias y vamos donde están ellos y les preguntamos de

todo conocemos sus condiciones de pobreza, que con el Zika empeoró, iniciamos la rehabilitación basada

en la comunidad y nos capacitaron en estimulación temprana y nos encargamos con mi equipo de ir a

las comunidades y además salió la idea de un centro de estimulación temprana y le dieron dotación.”

(Técnica de campo, Secretaria de Salud Coatepeque, Guatemala).

Se reconoce por parte de los diferentes actores estatales la fortaleza de UNICEF en incluir en

las agendas de los gobiernos la conducción de proyectos encaminados a proteger a las familias

y niños y niñas afectados con el SCZ y otras discapacidades. Asimismo, en procurar la

complementariedad entre la atención clínica y no clínica, con un cambio de enfoque y actitud

hacia la familia como ente activo dentro de la intervención temprana de sus niños y niñas como

un proceso de inclusión y desarrollo.




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La presencia local de proyectos de UNICEF en el desarrollo de modelos de intervención

temprana, en algunos países en donde la atención clínica es muy débil, llegó a suplir

directamente estos servicios. Por ejemplo en Guatemala, la intervención de UNICEF por

medio de su socio implementador ASCATED se ha ido mucho más allá. En lugares como

Coatepeque y Mazatenango el socio implementador ha asumido las tareas de asistencia técnica,

formación a funcionarios, identificación, referenciación y atención a los niños y niñas

identificados con alguna discapacidad que no estaban identificados ni atendidos por el Estado.

“Nosotros como salud ya teníamos identificados algunos casos, pero no sabíamos que hacer, pero como

institución pública y máxime el Ministerio de Salud… que puedo hacer.. prácticamente no hay mucho

que ofrecer porque son situaciones bien difíciles. Con ASCATED (operador UNICEF en

Guatemala) que dictó un curso en cuidado y apoyo y el diplomado empezamos con el tema de

discapacidad en general, normas con énfasis en discapacidad por ZIKA y pudimos entender como era

que el virus afectaba.. E hicimos una ruta crítica de atención, ya teníamos los casos y como conocemos

a las familias y vamos donde están ellos y les preguntamos de todo conocemos sus condiciones de pobreza,

que con el ZIKA empeoró, iniciamos la rehabilitación basada en la comunidad y nos capacitaron en

estimulación temprana y nos encargamos con mi equipo de ir a las comunidades y además salió la idea

de un centro de estimulación temprana y le dieron dotación.” Técnica de campo en salud,

Guatemala

El caso de Brasil es sobresaliente como ejemplo de la atención no médica a los niños y niñas

con SCZ en Campina Grande y Recife bajo el programa “Redes de Inclusión” 35 el cual entrenó

a las madres, padres y otros miembros de la familia, así como a las comunidades en estrategias

de intervención temprana, para desarrollarse como parte de la rutina de la familia en cualquier

momento sin la necesidad de contar con la orientación de un fisioterapeuta o de un profesional

de intervención temprana. Por otro lado, se dio énfasis al cuidado comunitario logrando

personas cercanas a las familias afectadas pudieran cuidar de los niños y darle a la familia una

forma de descanso que se convierte calidad de vida para ellos, vale la pena recordar que este

programa se ha extendido a otros estados del nordeste de Brasil.

Otro caso sobresaliente en el componente de cuidado y apoyo es el de Honduras. La mayoría

de los entrevistados reconoce el vacío que llenó UNICEF en el tema de cuidado y apoyo no

clínico a las familias de niños y niñas afectados por el SCZ en cuanto a prestación de servicios

y capacitación:

35 UNICEF, Redes de Inclusão Garantindo direitos das famílias e das crianças com Síndrome Congênita do Zika vírus e outras

deficiencias. https://www.unicef.org/brazil/pt/folder_redes_de_inclusao.pdf




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0

“UNICEF ha tendido a dar una contribución sustantiva a las intenciones que tenía el gobierno en

su plan frente al Zika y, ahora, frente a las arbovirosis en general. […] No se había implementado

una respuesta efectiva para que las familias encontraran en los servicios de salud una respuesta a sus

necesidades de atención a sus hijos e hijas afectados por el SCZ” (USAID, 2018). “el proyecto ha

funcionado muy bien […] se realizó en el momento más indicado porque la necesidad era apoyar a las

madres y no se sabía cómo hacerlo, ese apoyo no clínico de cómo llegar a esas familias y que las madres

aprendieran hacer la estimulación temprana fue muy oportuno” (Secretaría de Salud, Choluteca,

2018). Adicionalmente, en la identificación (mapeo) de las familias, se destacó el aporte

de UNICEF mediante la labor sus socios implementadores, como la Cruz Roja de

Honduras.

Basado en la evidencia recopilada, se puede concluir que el trabajo realizado en cuidado y apoyo

ha sido un aporte fundamental de UNICEF, a pesar de haberse iniciado tardíamente en el 2017

lo que fue influenciado por “los tiempos de ajuste dentro de las oficinas, que no fueron fáciles” (Entrevista

UNICEF). Se soporta en principios de la estrategia C4D, participación comunitaria, acción

intersectorial y trabajo con autoridades locales. Su importancia ha trascendido la etapa de

emergencia y se ha convertido en parte del trabajo programático de UNICEF en la región.

4.2.3 Eficacia en incidir en las políticas públicas

Dentro de las actividades más importantes realizadas a lo largo de la respuesta de la epidemia

fue la abogacía, la asistencia técnica, y el fortalecimiento de capacidades de los gobiernos

nacionales y locales frente a la prevención y el cuidado y apoyo de los niños y niñas y sus

familias, afectados por el SCZ y otras discapacidades. De estas se dejan capacidades instaladas,

planes de respuesta, construcción normativa y programática.

En el caso de las acciones de prevención, se tienen más de 1.1 mil territorios (departamentos

o municipalidades) de la región que reportan la implementación de planes de respuesta a la

epidemia del Zika. UNICEF LACRO consolidó los siguientes logros:

• “Cuatro planes nacionales de comunicación de riesgo y participación comunitaria al

Zika y otras arbovirosis basados en evidencia en Guatemala, Honduras, El Salvador,

República Dominicana.

• Guatemala: El Plan Nacional de Comunicación en respuesta al Zika es un referente

para afinar las estrategias de comunicación para Dengue y Chikungunya.

• Perú: Ministerio de Salud ha solicitado apoyo técnico a Unicef para el diseño de la

estrategia nacional de comunicación para las enfermedades transmitidas por AEDES.




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1

• Bolivia: Ley que permite que los municipios cuenten con recursos para desarrollar

acciones de control vectorial con participación comunitaria

• Colombia: 41 municipios ajustaron sus planes de movilización social y participación

comunitaria para enfermedades transmitidas por AEDES” (UNICEF LACRO, 2017).

Estos logros, tienen una alta incidencia frente a la prevención de enfermedades transmitidas

por AEDES, son el resultado de procesos de trabajo articulado exigentes en dedicación y

esfuerzo, por lo cual se resaltan en la presente evaluación.

En el caso del componente de cuidado y apoyo, con distinto grado de intensidad, en República

Dominicana, Honduras, Guatemala y El Salvador, el enfoque propuesto por UNICEF derivó

en la construcción o el fortalecimiento de normas en línea con el Cuidado infantil y el Apoyo

familiar (como parte del enfoque de discapacidad) y se promovió una mayor conciencia de la

importancia de la intervención temprana y el apoyo y la participación familiar. Además, se

hicieron esfuerzos para vincular los componentes de Cuidado infantil y Apoyo familiar con los

compromisos internacionales, como el "Marco de Cuidado Cariñoso y Sensibles – Nurturing

Care Framework" global de la OMS y el UNICEF.

Se evidenció en las entrevistas realizadas y en la revisión documental que gracias a esta labor

se dio una revitalización y priorización del tema de discapacidad en niños y niñas dentro de las

políticas de dichos países mediante la expedición o trámite de leyes. Por ejemplo, en Honduras

y El Salvador está en proceso la aprobación de legislación encaminada a mejorar el goce de

derechos para las personas con discapacidad. En el caso de Honduras se viene avanzando hacia

integrar el modelo dentro de la estrategia de “Criando con Amor” que es la que operacionaliza

la política de primera infancia, resaltando la necesidad de generar redes de protección social a

las familias con niños y niñas con discapacidad.

“[…]Esta es oportunidad para poner en agenda. […] creo que va a apoyar mucho la política de

primera infancia: Creciendo con amor. Aquí se considera la atención niños con discapacidad. Esto que

se hace es un pilotaje que puede aprovecharse para escalarse” Honduras, Child Fund

Por otra parte, en un caso como el de Perú, en donde no se reconoció que existieran SCZ, la

abogacía y apoyo técnico de UNICEF logró mejorar la efectividad de la Ley General de la

Persona con Discapacidad, dado que no era usual que remitieran los pacientes a los médicos

que generaban el certificado de discapacidad (indispensable para acceder a los beneficios de la




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2

Ley) 36, por lo cual UNICEF promovió su implementación ayudando a conseguir más personal

y apoyando en el entrenamiento para su aplicación.

4.2.4 Eficacia en la participación de la comunidad

La participación de la comunidad fue fundamental en la estrategia de comunicación utilizada

en el componente de prevención, y en la implementación del enfoque de cuidado y apoyo. En

el caso de prevención se tienen tres aristas:

Por una parte, se tiene el aprovechar las fortalezas de plataformas existentes, en donde

Colombia y Brasil presentan experiencias de gran riqueza:

• En Brasil, la existencia de estrategias anteriormente consolidadas como Sello Brasil y

Plataforma Urbana proporcionaron plataformas de acción para la respuesta de

UNICEF, donde se evidencian niveles de participación comunitaria profundos.

También el caso de Redes de Inclusión que se desarrolló a raíz de la epidemia y tiene

un alto nivel de participación comunitaria. Cabe mencionar que Brasil tiene una

situación única dado el importante papel de los municipios para organizar y proveer

diferentes servicios sectoriales con la participación de ONGs, lo que no se encuentra

en la mayoría de los países de LAC.

“Quiero agradecer a UNICEF por la oportunidad que nos dieron. Yo les estoy agradecida y quería

participar en el proyecto para aprender más. Hicieron el proyecto de la cartilla, y yo participé. Un día

mostraron los juguetes para estimulación y nos pidieron a las madres que opináramos. Me colocaron

como líder de las madres, y anoté muchos errores y cuando trajeron el kit para los niños ya los habían

corregido”. Madre de niño con SCZ, Brasil

• El otro caso sobresaliente es el de Seres de Cuidado, que ya se ha mencionado, en

Tierralta, Colombia en donde la comunidad viene en un proceso de más de tres años

logrando ya altos niveles de empoderamiento frente al saneamiento ambiental y manejo

individual de su municipio.

Estos dos ejemplos tipifican una estrategia típica de C4D que, a diferencia de la

comunicación de riesgo, exige trabajar, en forma continua, con organizaciones

36 El certificado de discapacidad en Perú acredita la condición de persona con discapacidad. Es otorgado por los establecimientos de salud del Ministerio de Salud. La persona con este certificado tiene acceso a algunos beneficios establecidos en la Ley 29973 de 2017 (Ley General de la Persona con Discapacidad). https://disiswork.com/blog/24-beneficios-de-la-ley-29973-para-la-pcd/




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3

comunitarias que se apropien de la tarea a realizar, de tal forma que son procesos que

requieren tiempo y maduración.

Otra manera de participación comunitaria fue el involucrar a la comunidad en acciones de

prevención a través de estudiantes y líderes, en donde quedan conocimientos en estas personas

sobre los mecanismos de prevención y protección, y sobre estrategias de divulgación voz a voz

dentro de las comunidades, pero con un menor potencial en la continuidad de acciones de

prevención frente al control del vector.

De manera transversal se debe mencionar que, además de los medios de contacto

personalizados con la comunidad, el uso de las plataformas digitales como U-Report enfocada

hacia los jóvenes, generó una dinámica interactiva importante de envío de mensajes

informativos, preguntas y respuestas, charla en vivo, encuestas, entre otras.

En el caso del componente de cuidado y apoyo, priman los enfoques de inclusión y derechos,

en donde se busca que la comunidad acoja a los niños y niñas con discapacidad y sus familias

a través de la eliminación de estigmatizaciones, discriminaciones, barreras, y se les proporcione

ambientes inclusivos. Dentro de los mecanismos para alcanzar este objetivo se tiene la

experiencia de “1000 días de amor” (Figura 4.10) como un ejemplo de comunicación positiva

a través de medios digitales (twitter, Facebook, Instagram) con las historias de desarrollo

integral de los niños y niñas con discapacidad y sus familias a través de mensajes, y videos,

alcanzando 12 países.

Figura 4.10 Publicaciones destacadas del programa “1000 días de amor”

Fuente: UNICEF, Logros y potencial de 1000 días de amor.

Otro nivel de participación, son los mecanismos de consulta, a fin de contar con evidencia

para las intervenciones. En la mayoría de los países estudiados, y buscando responder al

principio enunciado en C4D, de actuar con base en evidencia, se realizaron estudios CAP de

línea de base (hasta diciembre de 2017). Dos circunstancias asociadas a las características de




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estos estudios merecen ser analizadas a la luz de futuras decisiones sobre emergencias.

• De una parte, la dificultad temporal asociada a encuestas con pretensiones muestrales y

alcance cuantitativo; de hecho, en todos los casos estudiados no es muy claro que los

resultados de las encuestas de entrada hayan aportado a las decisiones de enfoques y

contenidos de las intervenciones, ya que se lograron de manera tardía cuando ya las

acciones se habían iniciado.

• La segunda circunstancia tiene que ver con el enfoque de las encuestas y su pertinencia

metodológica. En cuanto al enfoque, los contenidos de las encuestas incluyen

conocimientos, actitudes y prácticas, sin embargo no se indaga sobre las barreras y los

porqués de esas barreras. Hacia adelante una oportunidad de mejora está en complementar

la encuesta para poder trabajar mejor los contenidos de las piezas y enfocarse, no

solamente en trabajar los comportamientos sino superar las barreras.

Por otra parte, en cuanto al método elegido (Encuesta), vale la pena sopesar si ante una

emergencia, y dada la necesidad de recabar información que permita identificar determinantes

del comportamiento más que de constatar niveles de conocimiento, técnicas como los grupos

focales pueden aportar mejor información de calidad en tiempos más cortos y con insumos

más asociados a la problemática. De hecho, los grupos focales reportados en Brasil y un

estudio más cualitativo en Guatemala son los únicos que reportan y describen barreras

asociadas al comportamiento que podrían trabajarse en los contenidos de comunicación y en

las estrategias de C4D como determinantes próximos del comportamiento (Ministerio de

Salud Guatemala, 2016).

Hallazgos principales de eficacia

• La eficacia de la respuesta a la epidemia del virus del Zika dada por UNICEF estuvo enmarcada dentro de los sistemas de bienestar social (salud, cuidado de primera infancia, atención a personas con discapacidad, etc.) de cada país, en algunos casos potenciada y en otros limitada.

• En el caso de los objetivos buscados en prevención, la estrategia de comunicación implementada superó las coberturas objetivo, a través de medios masivos, movilización social y medios virtuales (i.e U-Report), interacción personal, talleres, entre otras. Estrategias como la movilización social dejaron experiencias y lecciones aprendidas, comunidades empoderadas y elementos de sostenibilidad, en este sentido el aprovechar plataformas de C4D existentes potenció la eficacia en la prevención.

• Se mantuvieron a lo largo de la respuesta, de manera transversal, mensajes y promoción de la prevención y protección frente a la transmisión vectorial y los mecanismos de control del vector, logrando una alta recordación por parte de las personas, según se evidencia en algunas encuestas, y ejercicios cualitativos. De igual manera se tuvo incidencia en el desarrollo de cuatro planes nacionales de comunicación de riesgo y participación comunitaria al Zika y otros arbovirosis, en planes de movilización social y participación comunitaria, entre otras.




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• Para el segundo semestre de 2016, se comenzó la divulgación y el trabajo con población de alto riesgo, entendiéndola como mujeres en edad fértil y mujeres en embarazo (y sus parejas), con énfasis en la familia empoderada, tomando medidas de protección personal, planificación familiar, y promocionando el acudir a controles prenatales para las mujeres en embarazo. Estos mensajes, a lo largo de la región fueron más heterogéneos, diversos, y menos explícitos, en parte por la autonomía de cada una de las oficinas país, por los contextos culturales, religiosos y legales, y por los acuerdos interinstitucionales que se requerían.

• En vigilancia y detección, aunque no fuera la prioridad de la estrategia y dependiera en gran manera de la capacidad institucional de salud de los países, UNICEF logró difundir piezas de comunicación, capacitación, y asistencia técnica.

• En cuidado y apoyo, la estrategia se fue fortaleciendo y ajustando hacia un enfoque integral basado en derechos, de coordinación multisectorial y multinivel, con una visión expandida de promoción del desarrollo de los niños y niñas con discapacidad y sus familias, en donde se fortalezca el empoderamiento de la familia como un agente activo en la intervención temprana, combinado con la oferta de servicios directos, y se logre una inclusión dentro del entorno familiar y comunitario.

• La incidencia de las acciones de abogacía y asistencia técnica en cuidado y apoyo han logrado iniciar o fortalecer procesos de construcción normativa y programática encaminados hacia la atención y alcance de derechos por parte de los niños y niñas con SCZ y otras discapacidades y sus familias.

4.3 EFICIENCIA

La eficiencia mide la relación entre el uso de los recursos para generar los productos

(cualitativos y cuantitativos). Teniendo en cuenta lo anterior, a continuación se presenta la

pregunta de evaluación relacionada con el criterio, la cual se desagrega por tema para ser

respondida de forma detallada.

¿Qué tan eficiente fue el uso de recursos de UNICEF para priorizar actividades hacia

los aspectos de mayor impacto, implementando dentro de los tiempos convenidos y

dentro del marco presupuestario?

Hacer un análisis cuantitativo riguroso de eficiencia se ve limitado por la escasez de

información para ello, en el marco de la respuesta a la emergencia. Sin embargo, en este capítulo

se abordará la pregunta de qué tan eficiente fue la respuesta analizando los recursos disponibles

(financieros y no financieros), y complementándolo con la percepción en cuanto al uso de los

mismos a partir de las entrevistas e información documental, principalmente cualitativa. Por

otra parte, se incorpora un análisis del sistema de seguimiento y monitoreo implementado en

el marco de la estrategia de respuesta a la epidemia del Zika, entendiendo que la información y

su análisis aportarían a una mayor eficiencia de la respuesta.

4.3.1 Eficiencia en la priorización de actividades y tiempos




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Por las características de la epidemia, la Oficina País (CO) de Brasil fue la que debió enfrentar

y responder en primer lugar a la emergencia, apoyando al gobierno a través de actividades como

abogacía, comunicación y movilización comunitaria, monitoreo y apoyo técnico, luego de que

el Ministerio de Salud estableciera a final de noviembre de 2015 que el aumento en casos de

microcefalia podría estar asociado al virus del Zika (UNICEF, 2016). Por su parte, la Oficina

Regional, para diciembre de 2015, ya estaba planeando una respuesta regional, no solo como

organización con las demás oficinas país, sino también en coordinación con otras agencias

como OPS37. Para finales de enero de 2016, cuando aún la OMS no había declarado la

emergencia, LACRO, en coordinación con la Sede Principal (HQ) ya trabajaba en un

documento con supuestos de planificación, objetivos estratégicos, actividades prioritarias,

actividades centrales y complementarias sugeridas para todas las CO, y actividades centrales

para LACRO (UNICEF, 2016). La agilidad de las acciones de LACRO permitió que a

comienzos de febrero se contara con una estrategia regional frente al Zika (finalizado) y un

plan de respuesta regional (en revisión), además de una solicitud de presupuesto de USD 8,8

millones para operaciones de CO y apoyo de LACRO. Este último incluía temas de

fortalecimiento de capacidades de la oficina en la que, además del grupo Zika que se conformó

con los especialistas senior (management team) para afrontar el inicio de la emergencia, ya también

se habían destinado recursos para contratar un equipo operativo llamado Célula Zika, que

fortaleció las capacidades técnicas y administrativas de la Oficina Regional, teniendo en cuenta

que se proyectaba una emergencia que al final, llegó a afectar a más de veinte oficinas de

Latinoamérica. Sus nueve integrantes tuvieron la constante asesoría de sus pares, lo cual se

organizó con reuniones periódicas que permitían hacer un seguimiento de las actividades, no

sin dejar cierto nivel de autonomía a la Célula Zika para la toma de decisiones (UNICEF

LACRO, 2018).

Ahora bien, esa rapidez de acción desde LACRO se vio reflejada en la llegada de recursos a las

oficinas país, de una manera expedita para que éstas procedieran a responder pues, aunque no

se declaró como tal, UNICEF HQ trabajó bajo los procedimientos de una emergencia de nivel

L238, y así se movilizaron los recursos, facilitando la coordinación, y contando con el apoyo de

los comités nacionales (UNICEF, 2016) (las respuestas nacionales se financiaron mediante la

reasignación de fondos existentes, nuevas subvenciones, apoyo financiero y técnico adicional

de la Oficina Regional (UNICEF, 2016a)).

37 Revisión de cruce de correos entre LACRO y HQ - FW: Zika Virus in Latin America UNICEF engagement 38 Procedimiento de UNICEF para emergencias de Nivel 2 (L2), definido como una situación donde la magnitud de la emergencia es tal que una Oficina País necesita apoyo adicional y priorizado de otras partes de la organización (HQ, Oficinas Regionales y de País) para responder, y donde la Oficina Regional (RO) debe proporcionar liderazgo y apoyo exclusivos (UNICEF, 2016).




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Así, actuando como una emergencia de nivel L2, hubo vía libre para seguir los protocolos de

UNICEF establecidos para este tipo de emergencias, dentro de los que se encuentra la emisión

automática de un Emergency Program Fund (EPF) de USD2 millones en el caso de

emergencias multipaís. Según el procedimiento, la RO recibe los fondos y los asigna a las CO

en función de las prioridades, comunicándoles claramente las instrucciones de reembolso de

los recursos y el seguimiento de a dónde se asignan los fondos (UNICEF, 2016).

4.3.2 Recursos destinados a la respuesta a la emergencia

La Estrategia de respuesta a la emergencia del virus Zika recibió recursos financieros y técnicos.

Recursos financieros

El siguiente cuadro muestra, en la primera columna, cómo fue la distribución por país de los

recursos financieros destinados a la respuesta a la emergencia por parte de UNICEF y los

movilizados por UNICEF dentro de la comunidad internacional. No se incluyen los recursos

aportados por cada uno de los gobiernos de LAC por limitaciones en la disponibilidad de la

información.

Cuadro 4.3 – Recursos para la Respuesta a la Emergencia del virus del Zika

gestionados por UNICEF por fuente según país de destino

UNICEF DONANTES

SUB-TOTAL 2016-2017 EPF TEMÁTICOS CANADIAN GOOGLE

GOOGLE BRASIL

USAID 2016-2017

LACRO $ 255.352 $ 611.274 $ 86.349 $ 32.680 $ 1.060.926 $ 2.046.581

Costa Rica $ 5.000 $ 5.000

Venezuela $ 16.191 $ 16.191

Jamaica $ 10.000 $ 30.000 $ 40.000

México $ 64.819 $ 64.819

Paraguay $ 31.144 $ 35.000 $ 66.144

Cuba $ 49.982 $ 29.040 $ 420 $ 28.000 $ 107.442

Belice $ 40.000 $ 80.000 $ 120.000

Ecuador $ 48.622 $ 71.752 $ 15.000 $ 135.374

Caribe Oriental $ 600 $ 131.084 $ 30.000 $ 161.684

Surinam $ 92.670 $ 19.804 $ 73.395 $ 185.869

Guyana $ 90.610 $ 117.933 $ 208.543

Perú $ 109.528 $ 27.246 $ 81.710 $ 15.000 $ 233.484

Nicaragua $ 112.144 $ 80.000 $ 60.000 $ 252.144

Bolivia $ 99.273 $ 180.000 $ 70.211 $ 349.484

Colombia $ 175.331 $ 20.000 $ 50.000 $ 102.530 $ 60.000 $ 407.862




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UNICEF DONANTES

SUB-TOTAL 2016-2017 EPF TEMÁTICOS CANADIAN GOOGLE

GOOGLE BRASIL

USAID 2016-2017

Brasil $ 63.554 $ 20.000 $ 388.000 $ 471.554

El Salvador $ 66.500 $ 492.500 $ 559.000

Honduras $ 81.957 $ 492.500 $ 574.457

Guatemala $ 74.000 $ 37.722 $ 492.500 $ 604.221

República Dominicana

$ 45.843 $ 41.400 $ 517.500 $ 604.743

TOTAL $ 1.352.423 $ 1.396.200 $ 136.769 $ 735.278 $ 388.000 $ 3.205.926 $ 7.214.596

Fuente: UNICEF LACRO, 2018

De los requerimientos financieros estimados por UNICEF, que alcanzaban los USD 8.8

millones (ver Cuadro 1.1), se alcanzó una contribución presupuestal de USD7.2 millones, un

81.8% de lo esperado inicialmente:

• El valor total de EPF fue de USD 1.35 millones para el periodo 2016 – 2017, el cual se

entregó en febrero de 2016. Inicialmente se contó con los USD2 millones, sin embargo,

se consiguieron nuevos fondos que al final, permitieron hacer uso parcial de los recursos

EPF; en esta emergencia se dio una particularidad importante en cuanto a que el mandato

de reembolso de esos recursos no se exigió a las CO, por lo tanto constituyó una

contribución de UNICEF.

• Como una decisión estratégica, se decidió escalonar la financiación entre 2016 y 2017 por

lo cual los EPF se complementaron con fondos temáticos, cuya suma ascendió a un monto

similar al de los EPF – USD 1.4 millones, y los fondos canadienses que también se

direccionaron a las CO en febrero39. Con base en los recursos recibidos, entre marzo y

abril de 2016, las CO hicieron su plan de respuesta con vigencia de tres a seis meses, con

líneas de trabajo enfocadas, principalmente, en prevención (comunicación de riesgo y

participación comunitaria).

• Adicionalmente, hubo una planificación de los fondos para 2016 y 2017 en todas las

oficinas. Para octubre de 2017 se pasó a una segunda fase de la respuesta a la emergencia.

Con ella se introdujo con mayor prioridad el tema de cuidado y apoyo, y se observó una

transición entre los porcentajes del gasto entre los dos componentes.

Así, entre 2016 y 2017, los US 7.2 millones de dólares provinieron, en un 44% de USAID, 38%

de UNICEF (19% de EPF y 19% temáticos), 15% de Google (incluido Google Brasil) y 2%

de la cooperación canadiense.

39 Nótese que los fondos Google para Brasil se desagregan pues se trataron de manera diferente a los dirigidos en 2017 a las otras CO.




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En términos de la distribución entre los países, Honduras, Guatemala, El Salvador y República

Dominicana recibieron la mayor cantidad de recursos (8% cada uno gracias a la donación de

USAID), seguido por Brasil con un 7%, Colombia con un 6% y Bolivia con un 5%; el resto de

países recibió proporciones menores al 5%. Varios criterios determinaron esta distribución,

por ejemplo, la incidencia de la epidemia, el hecho que los países contaran con una mayor o

menor institucionalidad así como la fortaleza de su sistema de salud, etc., y al final, estos

incidieron en la capacidad de abogacía de los gobiernos para conseguir recursos de la

cooperación internacional.

A partir de las entrevistas realizadas se evidenció que, en general, los funcionarios percibieron

que los recursos fueron suficientes, en especial Guatemala, Honduras, Perú y República

Dominicana. Las oficinas país de El Salvador y Colombia, por el contrario, mencionaron haber

recibido menos recursos de los que necesitaban; en el caso de El Salvador, se pasó de la

focalización de 17 territorios a la totalidad del país, sin un aumento de presupuesto. Esto

significó el ajuste en actividades y centrarse en realizar la estrategia ToT y tener restricciones

en la multiplicación de materiales. En el caso de Colombia, si bien fue uno de los países con

más recursos, no se acataron algunas de las recomendaciones de LACRO (como el U-Report)

ya que el presupuesto inicial no tenía contemplado nuevos requerimientos y no fue posible

contratar a las o a la persona que manejara la plataforma.

En términos de eficiencia en tiempos, las oficinas país entrevistadas manifiestan haber recibido

los recursos financieros de manera oportuna para ampliar su capacidad y/o poder llevar a cabo

la respuesta, siguiendo los lineamientos de la Oficina Regional, teniendo en cuenta los

contextos en los que trabajaron por las situaciones epidemiológicas de cada país, es el caso de

Honduras y República Dominicana, en donde se contrataron a especialistas, entre ellos en C4D

(UNICEF, 2016b) en el marco de la respuesta a la emergencia.

Recursos técnicos

Continuando el análisis de eficiencia, no solo se deben tener en cuenta los insumos financieros

con que se contó sino los no financieros, como fue el apoyo de UNICEF LACRO, con soporte

de UNICEF HQ, a las CO en soporte técnico para la creación de capacidades que se manifestó

en lineamientos, guías, notas técnicas, el Marco de Componentes Esenciales, sistematizaciones,

socializaciones de experiencias, entre otros; acompañamiento y misiones de apoyo realizadas

por parte del equipo humano de la oficina regional40. En este aspecto, por ejemplo, la Célula

Zika dio apoyo a las CO con los puntos focales de Zika y técnicos en cada país, y se realizaron

40 Solo en 2016 se hicieron 34 misiones de apoyo en temas de monitoreo y evaluación, planeación, desarrollo de notas técnicas, capacidades en C4D, entre otros (UNICEF LACRO, 2016)




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actividades en agua, saneamiento e higiene (WASH, por su sigla en inglés - water, sanitation and

hygiene), C4D y educación, las cuales se orientaron a los componentes de prevención y de

cuidado y apoyo (UNICEF, 2016a).

“LACRO en 2017 crea una Célula de Zika, y dentro del equipo había el componente de C4D. […]

Para ese momento ya se manejó el tema de discapacidad de manera expresa y el énfasis que se dio fue

que UNICEF no iba a hacer el abordaje clínico sino la parte no clínica en cuidado y apoyo a partir

de lo que había pasado en Brasil con los efectos del Zika Prevención, y cuidado y apoyo fue el mandato.

Desde LACRO lo principal en C4D fue de una parte un estudio de la UNINORTE de Colombia

que mostraba estrategias exitosas con base en evidencia. Lo segundo la definición de los comportamientos

por cambiar según público (embarazadas, edad fértil, parejas, personal de salud); esos fueron dos buenos

aportes desde LACRO” UNICEF CO Guatemala, 2017

En las entrevistas, las oficinas país reconocieron la importancia del apoyo técnico debido al

desconocimiento de las consecuencias y formas de transmisión del virus en los primeros meses

lo cual les obligó a hacer ajustes durante el desarrollo de la respuesta a medida que había más

evidencia científica. Por ejemplo, en el caso de Honduras, en donde inicialmente los mensajes

no fueron precisos, el apoyo técnico les permitió precisar los mensajes a la población e incluso

ellos hicieron la traducción de los materiales a los diferentes idiomas locales; esto, se replicó en

abogacía con el Ministerio de Salud para lograr un trabajo conjunto que antes no se realizaba.

Como complemento a los recursos financieros y no financieros mencionados, un factor de

eficiencia lo constituye la movilización de recursos lograda a partir de la coordinación entre

UNICEF y los demás actores del orden regional y local, lo que se presenta en la sección de

Coordinación.

Es importante mencionar que no se dispuso de la información financiera desagregada por

componentes de prevención, cuidado y apoyo, y coordinación, u otra desagregación por uso

de los recursos, lo que hubiera dado elementos para realizar un análisis de inversión en

contraste con los productos en cada caso.

4.3.3 Seguimiento y monitoreo

Un elemento de eficiencia en toda operación lo constituye el funcionamiento del sistema de

monitoreo y seguimiento, dado que es el que proporciona los insumos para realizar los ajustes

necesarios a la intervención. En este caso se contó con una serie de elementos y herramientas

sistemáticas que permitieron a la Oficina Regional hacer observación continua de la situación

de las oficinas país. El documento Orientaciones de M&E para la respuesta al Zika (UNICEF,

2016) definieron los objetivos y los lineamientos para las actividades de monitoreo y evaluación




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de la respuesta al virus del Zika. Se definió el seguimiento, tanto a indicadores de producto

como de resultado y se establecieron los procedimientos para hacer las mediciones de los

indicadores en lo que respecta al muestreo a utilizar para recolectar los datos de manera

adecuada.

En el caso del reporte de los indicadores de producto, la frecuencia debía ser mensual para

conocer el avance estratégico y para tomar decisiones oportunas, según lo indica la guía. La

materialización de esta medición se dio en los SitReports que fue una entrega periódica de

informes, mensuales hasta abril de 2017, luego bimensual hasta junio de ese mismo año y

trimestral a partir de julio hasta diciembre. En estos se daba cuenta, adicionalmente, de la

situación actual al momento de cada país, la descripción de la respuesta de cada CO (desglosada

por componente – prevención, cuidado y apoyo, coordinación, comunicación, investigación y

generación de información), un resumen de resultados y logros alcanzados, retos identificados,

un apartado de perspectivas, una síntesis de las necesidades solicitadas a ser cubiertas por

LACRO y HQ, historias de vida de beneficiarios y finalmente el reporte de los indicadores de

monitoreo y evaluación. Se intentó garantizar una homogeneidad en el reporte de estos

contenidos cualitativos mediante el uso de una plantilla provista por UNICEF LACRO, que

contenía estándares para su diligenciamiento (formato y títulos, con descripción breve de los

contenidos esperados en cada uno). En la práctica, las CO reportaron avances o acciones en la

medida que las fueron ejecutando. Por ejemplo, Colombia no reportó avance en cuidado y

apoyo, dado que no tenía previsto este componente.

Estos informes, de carácter cualitativo y cuantitativo buscaron hacer un seguimiento continuo

de la evolución de la emergencia, por eso la razón de la frecuencia en su entrega en los primeros

meses y luego, en el transcurso de 2017, se mantuvo con una periodicidad que permitiera contar

con información oportuna (UNICEF, 2017). Estos se interrumpieron en el momento en el

que se informó oficialmente que el Zika había dejado de ser una emergencia en la región.

La Oficina Regional hizo un esfuerzo por generar evidencia, levantando información de 29

indicadores que definió dentro de sus sistema, y recogiendo y sistematizando información, lo

que resultó en mediciones de línea de base de las encuestas CAP para doce países (UNICEF,

2017): Guatemala, Honduras, El Salvador y República Dominicana (, así como para Bolivia,

Ecuador, México, Colombia, Perú, Brasil, Cuba y Argentina. Esto permitió tener una primera

medición de los conocimientos, actitudes y prácticas de la población meta. En este caso, sin

embargo, para el corte de diciembre de 2017 no se tenía seguimiento a esa línea de base por lo

que estaría pendiente ver la evolución de los conocimientos de la población en cuanto a la

enfermedad y, por ende, conseguir evidencia de las acciones realizadas de parte de UNICEF.




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Adicionalmente, se hicieron ejercicios de sistematización en diferentes países como el de la

experiencia en Bolivia de 2016, en el cual se identificaron lecciones aprendidas y se llegó a

recomendaciones para dar continuidad a la respuesta (UNICEF Bolivia, 2016). Ese mismo

año, en Perú se realizó la sistematización de la estrategia C4D en dos zonas priorizadas

(UNICEF Perú, 2016). La sistematización de la respuesta en los cuatro países financiados en

2016 por USAID describe los procesos seguidos en relación al fortalecimiento de capacidades

en los componentes de prevención y cuidado y apoyo, así como en relación a la coordinación

interna de UNICEF y surgió para reforzar los procesos de gestión de conocimiento (UNICEF,

2017). Más recientemente, se produjo la sistematización de la experiencia ecuatoriana

(UNICEF Ecuador, 2018). Adicionalmente, en el marco del diplomado “Comunicación para

el Desarrollo en Zika”, llevado a cabo en Guatemala, se hizo una síntesis de los retos y

aprendizajes iniciales en la región (UNICEF Guatemala, 2017). Estos ejercicios se extendieron

a las líneas temáticas como fue el caso del estudio de buenas prácticas que se realizó a finales

de 2017 orientado a la promoción de la participación comunitaria en el control de vectores .

Lo anterior se complementó con ejercicios cualitativos más puntuales en ciertas regiones como

los grupos focales realizados con madres y profesionales de la salud en Brasil con el fin de

recolectar información para informar sobre el desarrollo de nuevas metodologías para apoyar

a madres y familias con menores diagnosticados con SCZ y otros desórdenes neurológicos

(UNICEF Brasil, 2016) y los grupos focales realizados en Recife y Campina Grande orientado

a identificar la percepción de diferentes actores en cuanto a la proliferación del Aedes Aegypti.

Adicionalmente, la Oficina Regional llevó una matriz del progreso de coordinación y alcance

de la comunicación por país en el que se registró un conjunto de información que incluyó los

casos de Zika, las acciones de coordinación con OPS y los equipos de Naciones Unidas a nivel

de país así como con los gobiernos, la sociedad y otras organizaciones como la Cruz Roja41, y

la población estimada a ser alcanzada con diferentes estrategias de comunicación; también

contó con información (siempre que estuviera disponible) del mapa entomológico.

Todas estas herramientas sirvieron de insumos para que la Célula Zika, junto con el equipo

LACRO pudieran adelantar reuniones valoración de la información de los indicadores y los

reportes, orientado a facilitar la toma de decisiones para la orientación programática.

Ahora bien, en cuanto al reporte de indicadores, vale anotar que en las entrevistas, algunas de

las oficinas país, como Colombia y República Dominicana, mencionaron la complejidad en el

41 La última actualización disponible para esta consultoría fue del 03.02.16 por lo que no es claro hasta qué momento esta herramienta de monitoreo se empleó como parte del sistema de seguimiento.




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reporte por el tiempo que tomaba prepararlo y que se modificaba cuando ya tenían un

aprendizaje. Perú también mencionó dificultades afirmando que las cifras solicitadas eran

difíciles de establecer y no apuntaban a medir el verdadero impacto de las estrategias

desarrolladas, además de múltiples solicitudes para cumplir en poco tiempo. Por su parte en El

Salvador la principal dificultad en el reporte de los datos fue la imposibilidad de tener la

información de cuidado y apoyo porque el gobierno no podía dar la información por una ley

de protección de datos. La oficina regional reconoció también, en una nota técnica de 2017,

que “el reporte ha sido basado principalmente en el seguimiento de los indicadores que miden el alcance la

intervención [desde UNICEF]”; [sin embargo] “los indicadores de efecto (que miden cambios) no están siendo

reportados hasta el momento adecuadamente”. No obstante, según el informe de cierre de año en 2017

de LACRO, se logró incluir dentro de los reportes de los países información asociada a la

epidemia lo cual muestra apropiación de la respuesta (UNICEF, 2017).

Una reflexión frente al sistema de seguimiento y monitoreo es el establecer indicadores sobre

los cuales UNICEF no tiene pleno dominio, ni capacidad de medición. De tal forma que una

oportunidad de mejora está en revisar los indicadores de resultado (outcomes) de tal forma que

realmente sean sensibles a las intervenciones que se realicen por parte de la agencia, y que su

medición sea factible en términos de tiempos y recursos.

Hallazgos de eficiencia

• El aporte financiero para la Estrategia de Respuesta al virus del Zika alcanzó USD 7.2 millones, un

81.8% de lo programado inicialmente. Es sobresaliente encontrar que UNICEF logró movilizar con

Google y USAID 1.64 veces su aporte, sin contar en esta estimación con la movilización de recursos

que se dieron en los sistemas de salud y protección social de cada uno de los países. En general, los

recursos fueron suficientes y fluyeron con oportunidad (Esta apreciación se hace sin disponer de

información financiera adicional desagregada por componente ni por país).

• Se contó con recursos financieros y no financieros, en donde estos últimos fueron altamente valorados

por las oficinas regionales.

• El sistema de seguimiento y monitoreo tuvo fortalezas en la descriptiva de las acciones y lecciones

documentadas con una serie de herramientas que lo hizo robusto y generó un acervo de conocimiento

que sirvió para retroalimentar la respuesta.

• Los indicadores de resultado presentados en la teoría de cambio de la respuesta tendrían oportunidades

de mejora, haciéndolos más sensibles a las intervenciones y aumentando su factibilidad de medición en

términos de oportunidad y recursos.

4.4 CONECTIVIDAD

Este criterio hace referencia al grado en que las actividades de emergencia a corto plazo tienen

en cuenta los problemas relacionados y de largo plazo.




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4.4.1 Adaptación de la respuesta para atender las necesidades a largo

plazo

¿Hasta qué punto se ha adaptado la respuesta de emergencia para atender las

necesidades a largo plazo de las familias afectadas por el virus del Zika?

Entendiendo que la mayor afectación del virus del Zika es sobre las familias con niños y niñas

afectados con SCZ, la adaptación de la respuesta de emergencia de UNICEF hacia una

estrategia de cuidado y apoyo resulta ser el centro de análisis para atender esta pregunta. Como

se ha mencionado, la respuesta de la emergencia inició con un mayor énfasis en el componente

de prevención a través de estrategias de comunicación, y luego se fortaleció el componente de

cuidado y apoyo, dado que, en el proceso de disminución de la incidencia de la epidemia, tras

su curso natural de evolución (ver Figura 4.11), el trabajo debía focalizarse en los niños y niñas

con efectos neurológicos relacionados con el Zika y sus familias.

Figura 4.11 Historia de la epidemia del Zika y la microcefalia: Ejemplos de Colombia y Brasil

Colombia Brasil

Fuente: Elaboración propia con base en material producido por UNICEF, 2017

El enfoque de cuidado y apoyo, en donde prima una mirada de derechos, inclusión y trabajo

articulado, ha ido evolucionando. Por una parte, se amplió el alcance, de niños y niñas con

SCZ y sus familias a niños y niñas con discapacidad y sus familias, lo que le da una mayor

potencia de impacto. Por otra parte, se ha ido entendiendo como una estrategia de acción

multisectorial y multinivel, con elementos como los siguientes:

• La conectividad entre la atención clínica y la atención no clínica como complementarias,

y no sustitutas.

• Involucrar activamente a la familia en la intervención temprana de los niños y niñas en

pro de su desarrollo, lo que implica un fuerte trabajo de empoderamiento de la familia

y la conformación de redes de bienestar social para la familia en donde se aseguren

condiciones que lo permitan.




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• Tener un enfoque de ciclo de vida, desde la atención prenatal, en la identificación de la

afectación del bebé en gestación y la forma de abordar a las familias frente a la situación,

el nacimiento, primera infancia y niñez. En este sentido, se ha ido transformando el

término y su sentido de “cuidado y apoyo” hacia “cuidado infantil y apoyo familiar”,

con un enfoque de promoción del desarrollo integral de los niños y niñas para alcanzar

todo su potencial.

• Involucrarse en el desarrollo y fortalecimiento normativo y programático de la atención

y acceso de derechos de la población con discapacidad, y de la atención de primera

infancia con enfoque de inclusión, lo cual tiene una connotación de acciones

multisectoriales y multinivel (ver la sección 4.2.3 sobre eficacia de la política pública).

Esta aproximación ha llevado a que las acciones puntuales promovidas por UNICEF en el

marco de la respuesta a la epidemia del Zika en el componente de cuidado y apoyo, se estén

transformando en una estrategia programática dentro de UNICEF en la región, lo que

generaría elementos de sostenibilidad de la acción.

En el proceso de conectividad del componente de atención y cuidado se tienen dos elementos

importantes:

• Sistematización de experiencias La sistematización de experiencias

constituye una herramienta para la sostenibilidad y escalabilidad de las acciones al dar

testimonio de lo realizado y documentar lecciones aprendidas. La experiencia que se

encuentra mejor documentada es la de Brasil, Redes de Inclusión42. Esta experiencia,

presenta elementos de articulación intersectorial entre salud, educación y seguridad

social y la participación activa de las familias, en especial las madres, en la rehabilitación

de sus hijos, en donde ellas asumieron un papel de liderazgo e interlocución tal que los

kits multisensoriales fueron adaptados, tomando en cuenta sus aportes y sugerencias.

Es claro que Brasil es una experiencia particular en un contexto específico, a pesar de

lo cual el análisis de sus características genera lecciones para replicar con las

modificaciones que vengan al caso en los contextos específicos de cada uno de los

países.

• Socialización El proceso de socialización de las experiencias es complementario

a la sistematización. En este caso, UNICEF realizó seminarios con la finalidad de

presentar las diferentes experiencias en prevención del Zika y de cuidado y apoyo, y ha

compartido sus experiencias con los países de Centro América y con Cabo Verde.

42 https://www.unicef.org/brazil/pt/activities_36781.html#redesdeinclusao




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El proceso, con sus fortalezas y potencialidades también enfrenta amenazas. La primera, es el

cambio de prioridades en los gobiernos y en las mismas agencias de cooperación, en los socios

y ONGs aliadas, al surgir nuevos temas urgentes a atender dentro de los países, que traslade el

énfasis de trabajo de los niños y niñas con SCZ y otras discapacidades a otras poblaciones

afectadas por otras situaciones. Por ejemplo, la situación de inmigrantes venezolanos a

Colombia, Brasil y otros países. La segunda, mencionada por los entrevistados, son los cambios

en los gobiernos con la rotación de funcionarios, que traen nuevas agendas de trabajo y

prioridades.

“El Salvador está en una situación política inestable, El Salvador tiene elecciones presidenciales en el

año entrante y el gobierno va a salir del poder y en esta transición se pueden cerrar los proyectos y esto

puede afectar su sostenibilidad” (USAID El Salvador, 2018).

El reto para UNICEF está en lograr mantener el tema de cuidado infantil y apoyo familiar de

niños y niñas con discapacidad dentro de las agendas públicas, articulados con organizaciones

como la OMS/OPS y entidades como ASSIST43 (proyecto de asistencia clínica de USAID), en

procesos cascada, comenzando por los más altos niveles hacia los niveles técnicos, de tal forma

que se vayan superando las barreras para la atención clínica y no clínica (en entorno del hogar

y de la comunidad), así como para la articulación multisectorial y multinivel requerida. Según

los entrevistados de UNICEF CO y de los socios implementadores, en los diferentes países,

esto implica un fuerte trabajo de exponer la problemática, interesar y presentar las estrategias

a los nuevos funcionarios.

4.4.2 Apropiación del Programa de respuesta

¿En qué medida la población destinaria, los ciudadanos y las autoridades locales y

nacionales se apropiaron del programa de respuesta, desempeñando un papel activo

y eficaz en el mismo?

En el caso de las acciones dirigidas a la prevención, se tienen varias evidencias frente a la

apropiación del programa de respuesta:

• La primera es la adopción de los planes nacionales de comunicación de riesgo y

participación comunitaria en respuesta al Zika y otras arbovirosis, basados en evidencia,

en Guatemala, Honduras, El Salvador y República Dominicana; así como el desarrollo

de planes de prevención en 1,154 municipalidades.

43 https://www.usaidassist.org/about




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• La segunda es la apropiación del tema por parte de las comunidades en los lugares en

los cuales se planteó una estrategia comunitaria como en Brasil, en el departamento de

Córdoba en Colombia, en El Salvador o en Honduras. Esta apropiación se evidenció

en los grupos focales a través de su conocimiento de la enfermedad, así como en las

formas de prevenirla y sus consecuencias en la salud, en especial la de los recién nacidos.

La estrategia de ToT sirvió para trasmitir los mensajes dentro de las comunidades y en

donde se tenían procesos de movilización comunitaria más fuertes, se aprovecharon

esas plataformas fortaleciendo la apropiación en el saneamiento ambiental e individual.

Como se ha mencionado el ejemplo del corregimiento de Palmira en Tierralta Córdoba,

Colombia, la respuesta al virus del Zika se integró en la estrategia de “Seres de

Cuidado”44, en la que se trabaja por la salud, nutrición y desarrollo de los menores de

cinco años, las mujeres gestantes y las madres lactantes. Este programa tiene trece

componentes uno de los cuales se relaciona con el control de vectores, el manejo de

basuras, nutrición y cuidado de la salud entre otros. El éxito de la estrategia en esta

población se encuentra en que se había construido una confianza con la población y se

había empoderado a los líderes comunitarios que pudieron transmitir la información a

la población, los cuales acataron fácilmente las recomendaciones, logrando, incluso que

las mujeres embarazadas se hiciesen sus controles prenatales. A pesar de esto se

encontró un caso de SCZ; según la población esta madre no contó a tiempo sobre su

embarazo por lo que no se pudieron realizar las recomendaciones correspondientes.

• La tercera, es el resultado de los esfuerzos de capacitación a los funcionarios de nivel

medio que ha generado conocimiento y fortalecimiento de capacidades. Por ejemplo,

en El Salvador, la estrategia ToT se realizó involucrando a los funcionarios del nivel

medio de los ministerios de Salud y Educación.

• La cuarta evidencia de apropiación de los mensajes divulgados la ofrece el uso de la

plataforma virtual U-Report en donde miles de jóvenes fueron informados y se

interesaron en el tema, lo que se demuestra en los procesos interactivos de preguntas y

respuestas.

Hacia adelante, es labor de los gobiernos y sus aliados, “no bajar la guardia” y mantener las

campañas en los medios masivos para controlar el vector, complementándola con el trabajo de

movilización comunitaria a través de estrategias de C4D para continuar con las acciones de

saneamiento ambiental e individual, como procesos que se vayan interiorizando y sean

apropiados por las comunidades.

44 https://unicef.org.co/noticias/estrategia-de-unicef-para-el-cambio-frente-al-cuidado-y-crianza-de-ninas-y-ninos-en-primera-infancia




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En el caso de cuidado y apoyo, se tienen evidencias importantes de conectividad, algunas son

las siguientes:

• La incidencia sobre la política pública y el desarrollo programático de la atención de los

niños y niñas con discapacidad es la primera a resaltar. Ya se ha mencionado el caso de

Perú con el registro de discapacidad, el desarrollo normativo en República Dominicana,

Honduras, Guatemala y El Salvador; así como la integración del modelo dentro de la

estrategia de “Criando con Amor” resaltando la necesidad de generar redes de

protección social a las familias con niños y niñas con discapacidad.

• La coordinación y el trabajo conjunto con socios prioritarios como OPS/OMS “con

CDI, Rehabilitación Basada en Comunidad (RBC), OMS Zika Toolkit, con potencial

para los esfuerzos en atención neonatal y apoyo familiar”; con ASSIST “para el

desarrollo de un programa integral más funcional de intervenciones clínicas y no

clínicas”; con Save the Children “para ampliar y fortalecer las intervenciones centradas

en la familia, a nivel comunitario” (UNICEF LACRO, 2017).

• La conectividad que se ha generado con todos los diferentes actores que han participado

en la implementación de la estrategia de cuidado y apoyo, dentro de los cuales se

mencionan algunos como:

1) Las familias que han participado activamente en el desarrollo de la estrategia de

cuidado y apoyo que se han ido apropiando y empoderando como parte activa de

la intervención temprana de sus niños y niñas con SCZ y otras discapacidades;

2) Los funcionarios de las entidades de salud, educación, etc. que han sido capacitados

y acompañados en los procesos para que participen activamente en su

implementación;

“La capacitación también fue importante… Muchos profesionales no tenían información de cómo

tratar a los niños y no sabían cómo hablar con las madres. Fueron capacitados para eso lo que dio

un apoyo mayor a las familias”. Madre representante de madres con hijos con

microcefalia. Brasil

3) Los socios implementadores que han sido formados y fortalecidos para que

ejecuten directamente las acciones. En todos estos casos y demás personas

participantes, se han generado capacidades encaminadas a la apropiación del tema.

• Dentro de la organización de UNICEF, la mayor evidencia de conectividad es la

transformación de un programa de emergencia de cuidado y apoyo a uno programático,

“algunas oficinas nacionales de UNICEF promueven un enfoque integrado para el

cuidado infantil y el apoyo familiar, con la visión de integrar las intervenciones




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relacionadas con el Zika, dentro de las prioridades programáticas existentes” (UNICEF

LACRO, 2017).

Hallazgos centrales en conectividad

• La respuesta de emergencia de UNICEF se fue adaptando, de un énfasis de prevención, a uno de cuidado y apoyo de los niños y niñas afectados por el SCZ y otras discapacidades, con el desarrollo del marco de componentes esenciales, los esfuerzos por conectar la atención clínica con la no clínica como un proceso interrelacionado y continuo, el trabajo con las familias para empoderarlas en la intervención temprana de sus niños y niñas, y de la comunidad en favor de la inclusión de estas familias, y los esfuerzos para el desarrollo y fortalecimiento normativo y programático para la atención y acceso a derechos de la población con discapacidad en los países de la región.

• Los esfuerzos por parte de UNICEF para la sistematización de experiencias y socialización de las mismas, son elementos claves en la conectividad.

• Se observan diferentes amenazas, como los cambios de los gobiernos, y la rotación de funcionarios que exigiría replicar los esfuerzos de sensibilización y capacitación. El reto es mantener vigente en las agendas públicas la atención integral (clínica y no clínica) multisectorial y multinivel a los niños y niñas con SCZ y otras discapacidades y sus familias a través de la abogacía con los gobiernos y la coordinación con socios aliados.

• La apropiación del programa de respuesta, en el caso de prevención en los países, se ha visto reflejada a través de la incorporación de los planes nacionales de comunicación de riesgo en respuesta al Zika y otras arbovirosis, el desarrollo de planes de prevención; las capacidades dejadas en las comunidades con que se trabajó a través de las diferentes estrategias de comunicación, en especial en donde se tenía movilización comunitaria; las capacidades dejadas en los funcionarios involucrados en la respuesta; y los conocimientos e interés dejados en los jóvenes a través de U-Report.

• La apropiación, en el caso de atención y cuidado, se ha visto reflejada sobre la incidencia en la política pública, tanto en el desarrollo y fortalecimiento normativo como programático; en las capacidades dejadas en todos aquellos actores involucrados, desde las familias participantes, los socios implementadores, los funcionarios del orden nacional y local, etc.; en el proceso de articulación y coordinación con aliados como OPS/OMS, ASSIST y Save the Children; y dentro de la organización de UNICEF en transformar una respuesta de emergencia de cuidado y apoyo, en parte de sus prioridades programáticas en un enfoque integrado para el cuidado infantil y apoyo familiar.

4.5 COORDINACIÓN

La coordinación es la medida en que las intervenciones de diferentes sectores armonizadas

entre sí, promueven sinergias, evitan lagunas, duplicaciones y conflictos por los recursos.

Teniendo en cuenta lo anterior, a continuación se presentan los resultados de la pregunta de

evaluación relacionada con el criterio:

¿Hasta qué punto UNICEF se coordinó con otras Agencias de Naciones Unidas,

organizaciones nacionales o internacionales, socios y otras iniciativas

complementarias para evitar brechas y duplicaciones y para generar sinergias?

4.5.1 El papel coordinador de UNICEF




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A lo largo de la evaluación, basado en los testimonios recogidos y la revisión documental,

UNICEF fue un eje articulador en la respuesta al Zika en la región, con acciones de

coordinación desde la regional y desde cada una de las oficinas país. Su capacidad de

coordinación, así como el prestigio y la credibilidad que tiene la Agencia, se reconoce en todos

los países. Es una afirmación generalizada de parte de otras agencias, socios implementadores,

aliados y gobiernos de todos los países incluidos como estudios de caso que, gracias a

UNICEF, la coordinación entre partes (stakeholders) para la respuesta al Zika fue altamente

exitosa. En algunos de los países que hicieron parte de los estudios de caso de la consultoría,

se encontró que los espacios de concertación para dirigir los temas relacionados con las

arbovirosis (dengue y chikunguña) existentes, se reactivaron durante la emergencia (como es el

caso de Guatemala y República Dominicana). En otros casos, se conformaron mesas o comités

técnicos (Honduras y El Salvador) (UNICEF, 2017); y en otros, no fueron espacios formales,

pero se logró una articulación interinstitucional (a niveles nacionales y locales) entre los

sectores claves, salud y educación, como es el caso de Colombia y Brasil. Los líderes de estos

espacios, eran los gobiernos como autoridades en cada país y UNICEF jugó un papel clave en

la convocatoria, apoyo técnico y posicionamiento de los temas relacionados con el virus, y en

la segunda fase, dando especial relevancia a los aspectos de cuidado y apoyo. Cualquiera que

fuera el caso, en los espacios de coordinación se acordó el rol de los diferentes actores con

base en sus fortalezas, el trabajo previo según su especialidad y el alcance regional.

Estos espacios de articulación, como mesas de trabajo y coordinación con actores locales, fue

uno de los aspectos destacables en el conjunto de entrevistas realizadas a los países, en especial

en El Salvador, Colombia, Honduras, Guatemala, y República Dominicana. Involucraron a las

entidades de salud, educación, entidades de cooperación y oficinas de gobierno nacional,

agencias, ONGs, y socios, las cuales evaluaban la emergencia y determinaban las acciones de

cada actor, buscando la no duplicidad de actividades y el aprovechamiento de las capacidades

de cada institución. En este espacio se delegaban acciones puntuales a cada actor involucrado,

relacionando en algunos casos a las autoridades locales.

Otros ejemplos de mesas de trabajo conjunta fueron las establecidas en los países donde se

refiere a USAID como donante (Honduras, El Salvador, Perú y Guatemala), en donde esta

agencia estableció una mesa de trabajo con las entidades que recibían financiación en cada país.

Este escenario buscaba que las acciones de cada actor no se duplicaran, articulándose

adecuadamente con las necesidades del gobierno nacional y buscando la mayor efectividad de

los recursos en los territorios con mayor afectación.




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En la práctica, los mayores retos se generaron en la articulación efectiva, en especial entre

sectores como educación y salud, donde normalmente se trabaja de manera independiente sin

mayores vasos comunicantes. Se encontró gran variedad en esta articulación: Países cuyos

gobiernos esperan que la cooperación internacional asuma una gran responsabilidad en la

respuesta (como por ejemplo, Guatemala); otros como Colombia, cuyo gobierno con

UNICEF como eje articulador, logró una alta coordinación entre educación y salud en su

estrategia de prevención a través de las comunidades educativas; y otro ejemplo es El Salvador

en donde el Ministerio de Educación reconoce no haber desarrollado un plan específico de

respuesta a la emergencia, pero manifiesta que el sector salud sí lo tuvo y éste se trabajó

articulada y conjuntamente a través de los socios implementadores de UNICEF, CALMA y

PROVIDA, implementando esquemas creativos de coordinación.

Otro gran reto dentro de la articulación en los países, es la relación nación-territorio, en donde

se tienen grandes dificultades de comunicación y coordinación, y, por lo general, existen

esquemas centralizados de toma de decisiones y ejecución de acciones, en donde los territorios

acogen las directrices del centro enteramente, como en El Salvador o en Colombia, evidenciado

en el siguiente testimonio.

“El instituto (Instituto Nacional de Salud – entidad centralizada del gobierno

Colombiano) mando los lineamientos a la gobernación, y la gobernación a cada una de las secretarias

(municipales)”…. Secretaría de Salud de Tierralta, Colombia

El contraejemplo a la relación nación-territorio centralizada, es el de Brasil, en donde la

estructura de gobierno federal con mayor autonomía política y financiera de los gobiernos

locales, hizo que el papel de los gobiernos locales fuera destacable, con el involucramiento de

las autoridades locales, nacionales, agencias de cooperación y empresas en la respuesta a la

emergencia del Zika y el desarrollo de acciones manera armónica y coordinada.

A nivel de coordinación regional, la documentación revisada y las entrevistas dan evidencia

de la articulación generada con agencias del Sistema de Naciones Unidas, donantes y otros

aliados. Por ejemplo:

• Se compartieron notas técnicas como la de comunicación de riesgo y participación

comunitaria, así como resultados de los estudios CAP, con orientaciones para hacer uso

de las metodologías e indicadores (UNICEF, 2016e), y luego, todo el marco de

componentes esenciales para cuidado y apoyo.

• Se tuvo un trabajo directo con OPS/OMS en el caso de prevención articulando los

marcos de trabajo, esta entidad participó en las mesas de coordinación nacional. En el




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caso de cuidado y apoyo el trabajo de coordinación fue significativo, por ejemplo, se

coordinó de manera muy cercana con OPS/OMS para hacer reuniones de trabajo y

talleres regionales en temas de cuidado y apoyo que sirvieron de insumos para la

producción de documentos técnicos (UNICEF, 2016f); en países como Honduras se

articuló en aspectos relacionados con el desarrollo infantil y un esfuerzo por

implementar el kit de herramientas Zika de la OMS45; en Guatemala se evidenció la

conformación del consorcio entre OPS, UNICEF y USAID que hizo acompañamiento

técnico a la estrategia, en múltiples aspectos relacionados con el desarrollo infantil y la

Respuesta al Zika. Esto también incluye un esfuerzo por implementar el kit de

herramientas Zika de la OMS.

• Se conformó conjuntamente la plataforma Red de Comunicación sobre el Zika (ZCN),

bajo la coordinación de K4Health y Health Communication Capacity Collaborative, en

donde se consolidaron los materiales relevantes para la preparación y prevención de la

infección del Zika, así como los materiales para cuidado y apoyo, a través de cuatro

estrategias: “comunicación para el cambio social y de comportamiento, control de

vectores, provisión de servicios de salud materno-infantil y de planificación familiar,

investigación y desarrollo”46 .

• Fue destacada la relación de trabajo articulado con USAID, tanto a nivel regional como

a nivel de cada país. Este proceso de coordinación implicó que las oficinas país

presentaran a sus socios implementadores y se estableciera un mecanismo de

coordinación local donde se compartieran los planes de trabajo y la definición de

acciones y lugares para evitar la duplicidad, garantizando así complementariedad en la

estrategia (USAID-UNICEF Zika Coordination Cell, 2017).

Además, la relación articulada a nivel regional entre UNICEF y USAID involucró su

proyecto ASSIST, con actividades orientadas a compartir experiencias y lecciones

aprendidas del trabajo realizado por las dos partes (UNICEF – componente de cuidado

y apoyo – y ASSIST) para enfrenta el virus; a lograr articulación entre la atención clínica

y no clínica como un proceso interrelacionado y complementario; a trabajar en la

integración con otros actores que trabajaran haciéndole frente al Zika, en particular con

OPS, que se identificó con la necesidad de ser más involucrada en la respuesta; al apoyo

técnico en temas transversales como validación de indicadores, datos de seguimiento,

investigación y evaluación, y gestión del conocimiento y a sacar más provecho de las

45 Contiene tres módulos: proveedores de servicios de salud, guía de apoyo psicosocial y tema de guías de manejo comunitario. 46 https://www.zikacommunicationnetwork.org/es/node/18951




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tecnologías de la información en la respuesta (website de ASSIST para el Zika)

(UNICEF-ASSIST, s.f.).

• La articulación con CDC para dar respuesta a la emergencia, fue igualmente importante,

empezando por un profesional del Centro que acompañó a la Célula Zika por un

periodo. En este contexto se realizaron investigaciones sobre instrucciones y

consideraciones para la revisión continua de los resultados de la investigación

epidemiológica y científica con el fin de mantenerse al día en cuanto a la evolución del

Zika (CDC, 2016), así como sobre la manera de recoger y sistematizar la información

relacionada con percepciones y comportamientos de los grupos focalizados (mujeres

embarazadas y madres de niños y niñas afectadas) (CDC, s.f.).

• La coordinación con IFRC se concentró en dos áreas clave de la cooperación o alianza:

“Innovaciones” y “Participación de los Jóvenes”. El marco de coordinación se dio con

Save the Children como titular del convenio con USAID e IFRC como socio

implementador; sus tres líneas principales de acción fueron: 1) participación en control

vectorial, 2) participación en cambio de conducta y 3) participación en vigilancia de

casos y efectos (UNICEF LACRO, 2017). Dentro de las acciones adelantadas UNICEF

revisó el instrumento preparado por Save the Children, diseñado para medir el nivel de

conocimientos, actitudes esperadas y prácticas necesarias para prevención del Zika, al

que se realizaron observaciones (UNICEF, 2017). Adicionalmente, se trabajó de

manera conjunta en la metodología de implementación de U-Report.

• Para U-Report, UNICEF firmó un Memorando de Entendimiento con World

Movement of the Scouts.

• Finalmente, la articulación con OCHA se enmarcó en la contribución a la coordinación

interagencial a través de mecanismos existentes, la reactivación de grupos de trabajo y

el establecimiento de una comunicación constante de cara a la posible declaratoria de

una emergencia humanitaria en la región (UNICEF LACRO, 2016).

• Con la empresa privada como Google se articularon para la estrategia de comunicación

a través de la difusión de mensajes y en el caso de Jhonson & Jhonson en Brasil se tuvo

una articulación sobresaliente para la formación de recurso humano en salud a raíz de

la epidemia.

Estos esfuerzos de articulación y coordinación tienen una valoración positiva desde las

percepciones recogidas en las entrevistas y el trabajo de campo realizado.

4.5.2 Mecanismos de articulación entre la regional y las oficinas país




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La coordinación desde UNICEF LACRO se consolida con la conformación de la Célula Zika,

que se encargó de direccionar y articular las actividades de los diferentes componentes del

apoyo de UNICEF en la respuesta ante la emergencia. Se buscó a través de todas estas acciones

contribuir en la unificación de la visión y concepto común en torno a las estrategias de

prevención y de cuidado y apoyo. El papel de este equipo en el escenario de coordinación,

involucró el desarrollo y divulgación de notas técnicas, guías, la construcción del Marco de

Componentes Esenciales, lineamientos orientadores y marcos de trabajo, propuesta de

comportamientos clave a promover; el desarrollo de un control de calidad, la movilización de

recursos y gestión de conocimiento; el fortalecimiento de capacidades a través de asistencia

técnica y acompañamiento y la búsqueda de evidencia, el seguimiento de acciones,

sistematización de experiencias y socializaciones; y la integración de las acciones de cuidado y

apoyo, durante el proceso de integración inicial, con las secciones de desarrollo de la primera

infancia, salud y protección social, entre otros (UNICEF-Donatella Massai, 2016), (UNICEF

LACRO, 2017).

En la mayoría de las entrevistas realizadas a las Oficinas País, se reconoce que la comunicación

con LACRO se desarrolló de forma satisfactoria y que el trabajo conjunto permitió

implementar la respuesta con un acompañamiento adecuado. Sobre este punto resaltan el

acompañamiento técnico por parte de los expertos de la Oficina Regional, y se da un especial

reconocimiento a la asistencia técnica en C4D en prevención y en el componente de cuidado

y apoyo.

Articularse internamente tuvo también retos reflejados en las resistencias a acoger enteramente

las recomendaciones y lineamientos de la regional, por ejemplo en seguimiento y monitoreo

con los reportes requeridos; o en los procesos para ajustarse a los cambios de enfoque, tanto

en prevención cuando se confirma la transmisión sexual y vertical, como en cuidado y apoyo

darse los aumentos en énfasis expuestos en secciones anteriores.

Hallazgos centrales de coordinación:

• Sobresale la capacidad de coordinación así como el prestigio y la credibilidad que tiene UNICEF y que se

reconoce en todos los países. Gracias a UNICEF, la coordinación entre partes (stakeholders) para la

respuesta al Zika fue altamente exitosa.

• Las actividades de coordinación realizadas por UNICEF, en relación con la respuesta de la emergencia de

Zika, se llevaron a cabo en los planos global y regional, así como al interior de cada país. Adicionalmente,

dicha coordinación se dio, tanto a nivel interno de UNICEF, como con las demás agencias de Naciones

Unidas, con los donantes y demás socios (incluyendo los socios de USAID) y otras ONG de orden nacional.

• A nivel de cada país, sobresalen logros de UNICEF en cuanto a promoción y dinamización de los espacios

de coordinación; la asistencia técnica a gobiernos y socios implementadores; y apoyo a la elaboración de

estrategias nacionales y locales de respuesta al Zika. Adicionalmente, gracias a la articulación de esos espacios,




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UNICEF logró visibilizar y posicionar el tema de cuidado y apoyo de niños y niñas con SCZ y otras

discapacidades (no clínico articulado con el clínico).

• Todo esto se organizó a través del equipo conformado especialmente durante la emergencia llamado Célula

Zika el cual contó con el apoyo de los especialistas temáticos de la Oficina Regional para coordinar los

diferentes componentes del apoyo de UNICEF en la respuesta. La Célula Zika dio lineamientos y guías a

toda la región, y asistencia técnica encaminada al fortalecimiento de capacidades, hizo seguimiento de las

acciones, productos y resultados obtenidos, entre otros.

• Quedan retos en términos de articulación interna para lograr disminuir la resistencia de las oficinas país a

responder a lineamientos de reporte de información y a ajustarse frente a cambios de enfoque en las

estrategias.

Capítulo 5 CONCLUSIONES

Esta evaluación se ha centrado en analizar en detalle la respuesta de UNICEF a la emergencia

que se dio en el continente americano y en las islas del Caribe tanto desde LACRO como desde

las oficinas país (CO) para “construir un relato acerca de su desarrollo desde el análisis de los

criterios evaluativos sugeridos –pertinencia, eficacia, eficiencia, conectividad y coordinación–,

y bajo los parámetros de una ruta de cambio, con el fin último de emitir una serie de

recomendaciones útiles para la continuidad de las acciones, especialmente para la siguiente fase

del Programa 2018-2019.

5.1 PERTINENCIA

UNICEF en atención a su mandato y fortalezas responde activamente al Plan Conjunto de

Operaciones y Marco Estratégico de Respuesta a la epidemia del Zika (World Health

Organization, 2016)) emitido por la Organización Mundial de la Salud - OMS desarrollando

componentes de prevención de la transmisión y de cuidado y apoyo (mitigación de los efectos

del virus sobre las familias). Su estrategia de respuesta, reflejada en notas técnicas, estrategias,

lineamientos, planes de trabajo y guías, fue adaptándose a las circunstancias y evidencias sobre

el impacto del virus, en especial en lo relacionado con los efectos neurológicos que pueden

generarse en los bebés en gestación en el caso en que su madre sea contagiada con el virus.

Así se evidencia en la teoría de cambio cuyos impactos se enfocan hacia la disminución de la

transmisión vectorial, vertical, y sexual, y en el desarrollo de los niños y niñas afectados por

SCZ al máximo de sus posibilidades y sus familias alcanzando un estado psicoemocional

adecuado e implementando acciones para contribuir al desarrollo de su bebé.

Como oportunidad de mejora en la teoría de cambio se concluye que las acciones a desarrollar

en el componente de prevención se mantienen a nivel general, con mayor énfasis en control

de vectores y menor énfasis en la población de mayor riesgo, entiéndase mujeres en edad fértil




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y mujeres gestantes. Adicionalmente, plantea el logro de indicadores de resultado e impacto en

donde UNICEF no es el único ni principal responsable, y que están condicionados por factores

externos fuera del control de la agencia. Claramente el llamado a UNICEF es a contribuir al

logro de dichos indicadores, pero se tendría que especificar al alcance que se tiene de los

mismos.

Se evidenció la alineación con las políticas nacionales y marcos institucionales de la estrategia

de respuesta a la epidemia del Zika. Por una parte UNICEF fue un articulador de acciones a

nivel nacional y local, “cerrando brechas” como lo dijeron en Honduras y “uniendo esfuerzos” como

lo dijeron en República Dominicana. Por otra parte, focalizó acciones según se acordara con

los gobiernos. En unos casos en las zonas más afectadas como en El Salvador o en Honduras,

o en Perú con estrategias en los medios masivos, o en Colombia en donde se acordó con el

gobierno trabajar exclusivamente el componente de prevención.

La estrategia de respuesta se implementó bajo enfoques de derechos, equidad y género. Con

las acciones de prevención se abordó a toda la población en general con mensajes dirigidos a

niños, niñas, adolescentes, jóvenes, mujeres en edad fértil y sus parejas, y mujeres gestantes y

sus parejas. Se utilizaron diversos medios para llegar a la población, desde interacción

personalizada hasta redes sociales (i.e. U-Report dirigido especialmente a jóvenes). En la

medida que se confirmó la transmisión sexual y vertical del virus, se tuvo especial énfasis en

considerar los mensajes de prevención y protección a las mujeres en edad fértil y sus parejas, y

a las mujeres gestantes y sus parejas. Por otra parte, los enfoques de inclusión, derechos y

género fueron la base del componente de cuidado y apoyo al trabajar en transformar la manera

de atención a los niños y niñas con SCZ y otras discapacidades, hacia una atención

multisectorial y multinivel; promoviendo el lenguaje y acciones inclusivas; la participación de

todos los miembros de la familia en la intervención temprana de los niños y niñas de SCZ y

otras discapacidades (i.e. Redes de Inclusión en Brasil), así como la inclusión de los niños y

niñas y sus familias en las comunidades (i.e. 1000 días de amor en 12 países de LAC).

5.2 EFICACIA

Con relación al componente de prevención, la principal estrategia utilizada fue la de

comunicación buscando: 1. La prevención de la transmisión del virus del Zika mediante el

compromiso de la comunidad, la comunicación para el desarrollo (C4D); 2. La protección

personal para mujeres embarazadas, lactando y en edad fértil; 3. El control de vectores a través

de actividades de C4D y el desarrollo de capacidad nacional de las instituciones

gubernamentales y ONG asociadas. Frente a los logros de los resultados planteados, se alcanzó:




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• Casi 180 millones de personas a través de múltiples canales de comunicación (89.5% de

la meta),

• 814 mil familias alcanzadas a través de la movilización social (153% de la meta),

• 177 mil mujeres beneficiadas con sesiones de asesoramiento de calidad para prevenir la

infección por el virus del Zika (108.5% de la meta),

• 6000 jóvenes alcanzados a través de la herramienta U-report;

• 234 mil personas beneficiadas por intervenciones de gestión ambiental apoyadas por

UNICEF; y

• 1,669 (100% de la meta) de territorios implementando planes de respuesta frente a la

epidemia del Zika.

Como conclusión frente a los logros, es innegable el alcance en la cobertura de las acciones

encaminadas a la prevención y protección frente al contagio del virus del Zika en todos los

diferentes grupos de la población tal como lo representan los indicadores, así como el

fortalecimiento de los gobiernos nacionales y locales en sus planes de comunicación de riesgo

y prevención. La implementación de la metodología C4D, en especial en la estrategia de

movilización social es una experiencia sobresaliente en donde la comunidad se apropia de las

acciones de saneamiento ambiental y manejo individual en el control del vector, por ejemplo,

en Tierralta, Colombia.

A lo largo de la estrategia y de manera transversal se mantuvo el mensaje de los mecanismos

del control del vector y de protección personal ante la picadura del mosquito, y así mismo lo

reflejan las mediciones cuantitativas y cualitativas sobre el conocimiento de los mecanismos de

prevención y protección. Para mediados de 2016, tras la confirmación de la transmisión sexual

y vertical y los lineamientos de la agencia, se implementaron diversas estrategias para divulgar

mensajes dirigidos a las parejas con planes de concebir un bebé y mujeres en embarazo

(incluyendo a sus parejas), desde asesoría personalizada y talleres, hasta medios masivos, y el

uso de herramientas de redes sociales, muchos de los cuales incluyen temas de planificación

familiar, uso de preservativos para prevenir la transmisión sexual y un llamado a las mujeres

gestantes y sus parejas para acudir a controles prenatales.

El enfoque hacia la población de alto riesgo y los mensajes a divulgar fue heterogéneo a lo

largo de la región, que aunque tenía el lineamiento de este nuevo enfoque desde los HQ de

UNICEF y UNICEF LACRO, lo aplicó de acuerdo a las costumbres, culturas, y manteniendo

la alineación con los gobiernos, y acuerdos con los aliados, donantes o socios de la estrategia

de respuesta. Adicionalmente, los tiempos en una emergencia de estas características resultan

críticos y la implementación del nuevo enfoque durante el segundo semestre de 2016 resulta




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ser una respuesta tardía frente a la posibilidad de haber prevenido la gestación de bebés con

SCZ.

Esta diversidad y oportunidad en la implementación del nuevo enfoque se ve reflejada en las

brechas en el conocimiento e implementación de mecanismos de prevención y protección de

la transmisión sexual y vertical del virus evidenciada en mediciones cualitativas y cuantitativas

realizadas. Asimismo, da lugar a reflexionar frente a la articulación interna de la organización y

la efectividad en la prevención de embarazos y la prevención del contagio del virus en mujeres

embarazadas a través de una posición más rápida, más enfática y con mensajes más explícitos

y claros frente a posponer el embarazo y la divulgación de los derechos de las mujeres ante a

la posibilidad de interrupción del embarazo, dentro del marco de la ley de cada país.

Con relación al componente de cuidado y apoyo los resultados son sobresalientes. Por una

parte, se reporta en los países según sus Informes de Situación que 1,037 familias con niños o

niñas afectados por el SCZ fueron intervenidas por UNICEF en este componente y 1,217

proveedores capacitados en servicios de intervención temprana centrados en la familia. Por

otra parte, existe un amplio reconocimiento a la labor de UNICEF con relación a:

• Ser pionero en los mecanismos de cuidado y atención de los niños y niñas con

discapacidad relacionada con el SCZ e involucrar todas las demás discapacidades.

• Plantear y trabajar un enfoque multisectorial y multinivel buscando la

complementariedad a las intervenciones clínicas con esfuerzos hacia el desarrollo de

capacidades y estrategias familiares para proporcionar intervención temprana y continua

a los niños y niñas con discapacidad en el entorno familiar.

• Abogar por la inclusión de la conducción de proyectos para proteger y atender a los

niños y niñas afectados por el SCZ y otras discapacidades en las agendas de los

gobiernos.

• Desarrollar campañas de comunicación promoviendo los derechos de los niños y niñas

con discapacidad con un enfoque en primera infancia (i.e. 1000 días de amor).

5.3 EFICIENCIA

La consolidación de un equipo exclusivo para atender desde LACRO la emergencia – la Célula

Zika – fue un acierto pues pudo dedicar sus esfuerzos a este tema pero contando con el apoyo

del equipo de base de la Oficina Regional lo que fortaleció la toma de decisiones y las acciones

a llevar a cabo. La eficiencia en la respuesta a la emergencia se ve reflejada también en el

reconocimiento de la rapidez en la llegada de recursos a las oficinas país para permitirles




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adelantar sus acciones a nivel interno y el haber logrado conseguir casi el 90% de los recursos

planeados para cubrir las actividades principales de respuesta en las regiones priorizadas por

tener la mayor incidencia.

En cuanto al apoyo técnico, como recurso no financiero que fortaleció las capacidades de las

oficinas país y, por tanto, les permitió dar una respuesta más eficiente, se encontró que éste fue

valorado de manera positiva y se evidencia una gran cantidad de notas técnicas, lineamientos,

sistematizaciones, guías, entre otros; y misiones de apoyo y asistencia técnic que permitieron

encaminar y ajustar de manera permanente la acciones para atender la emergencia en cada

contexto.

Finalmente, el sistema de monitoreo y seguimiento contó con una serie de herramientas que

lo hicieron robusto y permitieron a la Oficina Regional (equipo de base y Célula Zika) contar

con un acervo de documentos útil para la toma de decisiones estratégicas. Como oportunidades

de mejora se tienen: la resistencia en las oficinas país de adaptarse a los requerimientos de

información a través del reporte de indicadores; la medición de indicadores que tienen gran

incidencia de terceros (no bajo dominio de UNICEF); y la oportunidad en la recolección de la

línea de base y la falta de una segunda medición de conocimientos, actitudes y prácticas lo cual

limita la evidencia de qué tan efectivas fueron las acciones adelantadas por UNICEF y los

demás actores que participaron en la respuesta.

5.4 CONECTIVIDAD

La respuesta a la epidemia del Zika por parte de UNICEF deja conectividad, en los países

involucrados en la región, en sus funcionarios nacionales y locales, en la población, tanto en

los aspectos de prevención como en los aspectos de cuidado y apoyo.

En el caso de prevención, se dejan planes nacionales de comunicación de riesgo y participación

comunitaria, y planes regionales y municipales. Se trasladaron capacidades a través de

estrategias de ToT con funcionarios, líderes comunitarios, maestros, y estudiantes, se dejan los

procesos fortalecidos de movilización social en donde ya se venía trabajando en plataformas

comunitarias de saneamiento ambiental comunitario e individual; se dejan conocimientos en

los jóvenes a través de medios como U-report.

En el caso de cuidado y apoyo, gracias al énfasis que se le dio a este componente en la segunda

fase de la respuesta a la emergencia, reflejada en el desarrollo e implementación de las guías,

notas técnicas y el marco de componentes esenciales, se dejan conectividades a través de: 1)

los procesos de desarrollo y de fortalecimiento normativo y programático de atención integral




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y acceso a derechos de los niños y niñas con SCZ y otras discapacidades, con un enfoque

multisectorial y multinivel, de ciclo de vida y rutas de atención clínica y no clínica; 2)

capacidades en todos los diferentes actores que se involucraron en esta estrategia, como son

las familias, empoderándose de su rol en la intervención temprana de sus hijos e hijas con SCZ

y otras discapacidades; en la comunidad se dejan mensajes de inclusión, y en los funcionarios,

en los socios y aliados. 3) Dentro de la organización de UNICEF se deja la transformación de

una respuesta de emergencia de cuidado y apoyo, en la incorporación del enfoque integrado

para el cuidado infantil y apoyo familiar como parte de sus prioridades programáticas.

Quedan importante retos a enfrentar. Por una parte, el cambio de prioridades en los gobiernos

y en las mismas agencias de cooperación, en los socios y ONGs aliadas, al surgir nuevos temas

urgentes a atender dentro de los países, que trasladen el énfasis de trabajo de los niños y niñas

con SCZ y otras discapacidades a otras poblaciones afectadas por otras situaciones. Por otra

parte, los cambios en los gobiernos con la rotación de funcionarios, que traen nuevas agendas

de trabajo y prioridades.

5.5 COORDINACIÓN

Se evidenció el reconocimiento de UNICEF como un eje articulador en la respuesta a la

emergencia de la epidemia del Zika en donde logró espacios de concertación para dirigir los

temas de prevención y de cuidado y apoyo. A nivel nacional, las mesas de trabajo y

coordinación con los actores locales fue destacable al involucrar sectores como salud y

educación, y entidades de cooperación y oficinas de gobierno nacional, agencias, ONGs, y

socios, acordando responsabilidades y tiempos.

Estos ejercicios se enfrentan también a desafíos por las estructuras institucionales y de poder

dentro de los países, en donde, por ejemplo, los sectores de educación y salud tienen

dificultades de articulación efectiva, así como la articulación nación-territorio constituye un

gran reto. Sin embargo, en medio de las dificultades UNICEF logró sinergias positivas y

creativas.

El trabajo realizado con otras agencias del Sistema de Naciones Unidas, donantes y aliados fue

sobresaliente, y refleja la legitimidad con que los otros perciben a UNICEF. Por ejemplo la

articulación con la OPS/OMS, USAID, ASSIST, CDC, IFRC, organizaciones como Save the

Children, OCHA, y organizaciones privadas como Google y Jhonson&Jhonson, requirieron

un alto grado de capacidad de interacción y liderazgo, que es reconocido y evidenciado en las

entrevistas realizadas por el equipo evaluador.




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En términos de articulación interna entre la regional y las oficinas país, existe reconocimiento

de estas en el liderazgo técnico por parte de la regional, el soporte ofrecido y el haberse logrado

una comunicación fluida. Se da un especial reconocimiento a la asistencia técnica en C4D en

prevención y en el componente de cuidado y apoyo. Retos igualmente existen, como puede ser

vencer las resistencias en acoger enteramente las recomendaciones y lineamientos de la regional

en especial en seguimiento y monitoreo y el reporte exigido durante la emergencia, igualmente

el ajustarse a los cambios de enfoque, tanto en prevención cuando se confirma la transmisión

sexual y vertical, como en cuidado y apoyo.

Capítulo 6 LECCIONES APRENDIDAS

La respuesta a la emergencia del Zika deja una gran lección no solamente para UNICEF sino

para todas las organizaciones involucradas en la misma, que debería reflexionarse

conjuntamente, y es la contundencia y oportunidad con que debe responderse a epidemias con

transmisión vertical que ocasionan efectos sobre el desarrollo de los bebés en gestación, en

este caso, efectos neurológicos graves. Deja una lección frente a tres aspectos:

• Oportunidad de reacción, en bloque, ante los primeros anuncios de sospecha de una

enfermedad con estas características.

• Contundencia en términos de la focalización en la población de mayor riesgo,

entiéndase las mujeres en edad fértil y mujeres en gestación, en las zonas de riesgo; y

• Contundencia en términos de los mensajes a divulgar que sean lo suficientemente

explícitos y claros para que realmente incidan en los cambios de comportamiento y de

protección para evitar afectaciones sobre los bebés.

La evolución en el enfoque del componente de cuidado y apoyo deja importantes lecciones a

la organización, tanto así que de un componente en el marco de la emergencia de la respuesta

a la epidemia del Zika, se ha ido convirtiendo en una línea programática de las oficinas país:

• Haberse reconocido tempranamente la importancia de ampliar el alcance a los niños y

niñas con discapacidad.

• El enlace y complementariedad entre la atención clínica y no clínica, que requiere un

gran trabajo de abogacía y articulación multisectorial y multinivel.

• El trabajo de empoderamiento de las familias en la intervención temprana de sus niños

y niñas con SCZ y otras discapacidades.

• La necesidad de trabajar con las comunidades en pro de la disminución de estigmas,

barreras y aumentos en la inclusión.




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• La identificación y reconocimiento de la necesidad de trabajar en este tema en los países

de la región con un enfoque inclusivo y de derechos, basado en la participación activa

de las familias y las comunidades.

Frente a las herramientas de comunicación utilizadas, resultan lecciones aprendidas en la

incorporación de medios virtuales como U-Report, las cuales serán cada vez de mayor impacto

en la medida que aumenta la penetración de la conectividad en los países, siendo claves, en

medio de una emergencia, tanto en la divulgación de mensajes de prevención y protección, así

como en procesos interactivos de preguntas y respuestas, y consultas a través de cortas

encuestas, lo que puede brindar información de conocimiento, actitudes y comportamientos

de manera rápida.

Capítulo 7 RECOMENDACIONES

A continuación se presentan las recomendaciones derivadas de los hallazgos, conclusiones y

lecciones presentadas anteriormente, con una visión prospectiva.

UNICEF liderando la temática de cuidado y apoyo de los niños y niñas con

discapacidad en la región. Esta es, en concepto del equipo evaluador, la recomendación más

importante mirando en prospectiva, recogiendo la experiencia vivida por la organización a lo

largo de la respuesta a la epidemia del Zika y las lecciones aprendidas. Constituye un gran reto,

en todo sentido, en medio de limitaciones de los países: bajo interés político, débil

posicionamiento en la agenda pública lo que se refleja en una baja o nula disponibilidad de

recursos financieros y no financieros, debilidades institucionales de los sistemas de bienestar

social de los países (salud, educación, primera infancia, etc.), entre otros. En medio de estas

debilidades y amenazas, resulta claro que el tema debe involucrarse plenamente en la agenda

programática de las oficinas país de UNICEF como parte integral de cuidado infantil y apoyo

familiar, porque es de la mayor pertinencia para UNICEF respondiendo enteramente a sus

mandatos, y porque es uno de los aspectos con mayores brechas de inclusión y acceso a

derechos en la problemática de la niñez en los países de la región.

En tal sentido, lo primero que se recomienda hacer es una mirada interna en la organización,

tanto a nivel regional como en las oficinas país, sus fortalezas y oportunidades de mejora en

recursos disponibles y capacidades para enfrentar este reto, y en la medida que se requiere,

fortalecerlas.

Por otra parte, operacionalizar el marco de componentes esenciales es el mayor reto. Algunas

recomendaciones derivadas de la experiencia, las buenas prácticas y las lecciones aprendidas

que se han descrito anteriormente, podrían aportar:




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• Mapeo de la situación de cada país que permita identificar ágilmente la conformación

normativa y programática frente a la atención de la niñez con discapacidad, los actores,

roles, presupuestos, el enfoque de atención existente, las debilidades y amenazas. Dentro

de este mapeo resulta central determinar si existen mecanismos para identificar y ubicar

las familias con niños y niñas con discapacidad (i.e. censos, registros, etc.).

• Construcción de rutas de trabajo respondiendo al mapeo realizado, con énfasis en ir

abordando, de manera simultánea, la abogacía a los altos niveles, con el trabajo en lo local.

• Identificación de aliados en los territorios y abogacía hacia la construcción de un enfoque

común, en donde las buenas prácticas de UNICEF como eje articular deben permitir el

trabajo conjunto generando acuerdos que puedan volverse operativos en el trabajo con las

diferentes entidades del gobierno central y local del sistema de salud, educación, atención

materno-infantil y primera infancia, con las familias de los niños y niñas con discapacidad

y con las comunidades, dentro de un marco de inclusión, derechos y enfoque de género.

• Insertarse en las dinámicas de articulación intersectorial existentes tal como se hizo con las

mesas intersectoriales en los países es una buena práctica. Por ejemplo, en Colombia, la

Comisión Intersectorial de Primera Infancia.

• Implementación de metodologías de C4D en la transformación de conocimientos,

actitudes y comportamientos, así como de la norma social frente a los niños y niñas con

discapacidad, a todo nivel, desde los funcionarios a nivel central, como local, de los

diferentes sectores, como las comunidades y las familias de estos niños y niñas, para lo

cual se recomienda:

o Utilizar todo el potencial de las experiencias exitosas de cuidado y apoyo desarrolladas

durante los últimos años en el marco de la respuesta a la emergencia del Zika, basadas

en el empoderamiento de la familia en la intervención temprana de los niños y niñas

con SCZ y otras discapacidades (i.e. Redes de Inclusión), así como en la articulación

entre la atención clínica y no clínica (i.e. coordinación con ASSIST), como ejemplos

demostrativos que ilustren el potencial existente y sean una herramienta para la

abogacía a todo nivel.

o Construir evidencia a través del seguimiento, monitoreo y evaluación del desarrollo de

los niños y niñas con discapacidad que han hecho parte de las experiencias de

intervención lideradas por UNICEF y de sus familias, que permitan fortalecer la

posición de la organización frente a los gobiernos, aliados y posibles donantes.

o Replicar experiencias como el Programa 1000 días de amor enfocado hacia promover

los derechos de los niños y niñas con discapacidad y sus familias, abogar por la

intervención temprana en entornos de apoyo para promover el desarrollo y la

inclusión, y reducir los estigmas y discriminación existentes hacia los niños y niñas con




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discapacidad y sus familias. En este sentido el uso de U-Report resulta muy relevante,

en alianza con organizaciones como Google.

o Relevar el enfoque de género fortaleciendo el rol diferencial de mujeres y hombres, y

niños y niñas que hacen parte de la familia, así como la atención diferencial de niños

y niñas con discapacidad.

Se ofrecen adicionalmente, algunas recomendaciones puntuales recogiendo elementos de la

evolución del componente de prevención, el sistema de seguimiento y monitoreo y, la

articulación entre la oficina regional y la oficinas país, que igualmente fortalecen la

implementación de la línea programática de cuidado y apoyo. Estas son:

• Mejorar los mecanismos de articulación interna de tal forma que haya mayor coherencia

entre los lineamientos establecidos desde la regional con los acogidos por las oficinas

regionales. Se recomendaría aplicar internamente metodología de C4D en donde, no

solamente se logre fortalecer los conocimientos de los funcionarios de las oficinas país,

sino que interioricen y se empoderen de los lineamientos, para así implementarlos. En

tal sentido se requieren mayores niveles de participación y encuentros para la

construcción colectiva de los marcos esenciales y las estrategias.

• Fortalecer el sistema de monitoreo, seguimiento y evaluación a través de la

conformación de marcos lógicos de trabajo basados en teorías de cambio con

indicadores cuantitativos y cualitativos que puedan ser medidos en una línea de base y

en seguimientos regulares por parte de las oficinas país, consolidados por la oficina

regional y devueltos a las oficinas país bajo un proceso circular de retroalimentación.

Para terminar, el equipo evaluador considera relevante hacer un llamado a la reflexión dentro

de UNICEF de las acciones de prevención ante futuros episodios de enfermedades como el

Zika con contagio vectorial, sexual y vertical e implicaciones tan graves como las presentadas

sobre los niños y niñas en gestación. Por una parte, a la luz de su mandato, plantearse las

acciones prioritarias a realizar, frente a el control de vectores y/o la protección personal. Por

otra parte, plantearse la focalización de la intervención, que debería ser sobre las poblaciones

de mayor riesgo. Finalmente, revisar a la luz de la experiencia, las estrategia de comunicación

que lleve a los cambios en conocimientos, actitudes y comportamientos esperados de dichas

poblaciones.




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