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1
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
PROGRAMA DE ECONOMÍA
IMPACTO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN EL
GASTO PÚBLICO SOCIAL REGIONAL DE COLOMBIA 1984-2011
ADSCRITO AL SEMILLERO DE INVESTIGACIÓN
CRECIMIENTO ECONÓMICO
Que presenta:
KAROL ALEXANDRA CRUZ VÁSQUEZ
Código:
1110651
Programa:
ECONOMÍA
Santiago de Cali, noviembre de 2013
2
IMPACTO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN EL
GASTO PÚBLICO SOCIAL REGIONAL DE COLOMBIA 1984-2011
TRABAJO DE GRADO
PARA OPTAR AL TITULO DE ECONOMISTA
DIRECTOR DEL SEMILLERO
LINA MARITZA GOMEZ RIVERA
DIRECTOR TRABAJO DE GRADO
MARÍA DEL PILAR LÓPEZ RODRÍGUEZ
Santiago de Cali, noviembre de 2013
3
RESUMEN
A lo largo de los últimos años el proceso de descentralización se ha impuesto como un
fenómeno político e institucional en gran parte de los países latinoamericanos;
Colombia no ha sido ajena a este fenómeno de la descentralización, que inició en 1968
con el Acto legislativo N° 01 y se formalizó con la Ley 46 de 1971 que dio creación al
Situado fiscal, considerado como el primer sistema de transferencias en el país.
Posteriormente se modifica este situado fiscal a través de la Ley 60 de 1993; sin
embargo la financiación de este sistema comprometió considerablemente las finanzas
públicas del país. Por tanto, con el Acto legislativo 01 de 2001 y la Ley 715 de 2001 se
da origen a lo que hoy se conoce como el Sistema General de Participaciones (SGP). Es
por ello que esta investigación busca analizar el impacto del proceso de
descentralización fiscal en el Gasto Público Social para los 32 departamentos de
Colombia en el periodo 1984-2011 mediante indicadores socioeconómicos y de
eficiencia en el gasto y los ingresos. Los resultados revelan que durante estos 27 años de
estudio ha existido heterogeneidad en el comportamiento socioeconómico de los entes
territoriales y una creciente dependencia de las transferencias de la Nación para cumplir
con las competencias transferidas.
Palabras claves: Descentralización fiscal, Gasto Publico Social, Sistema de
transferencias.
ABSTRACT
Over recent years the process of decentralization has established itself as a political and
institutional phenomenon in much of Latin American countries, Colombia has not been
immune to this phenomenon of decentralization, that began in 1968 with the Legislative
Act No. 01, then to Act 46 of 1971 this process was formalized with the creation of
fiscal situated, which was considered as the first transfer system in the country. Later
this fiscal situated is modified by Law 60 of 1993, however funding for this system
considerably pledged the country's public finances. So with Legislative Act 01 of 2001
and Act 715 of 2001 gives rise to what is now known as the General System of
Participation. That is why this research is to analyze the impact of fiscal decentralization
on public social spending for the 32 departments of Colombia in the period 1984-2011
by socioeconomic indicators and efficiency in spending and income. The results reveal
that during these 27 years of study heterogeneity existed in socioeconomic behavior of
local authorities and a growing dependence on federal transfers to meet the powers
transferred.
Keywords: Fiscal Decentralization, Social Public Spending, Transfer System.
4
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................ 8
1. OBJETIVOS ........................................................................................................................... 13
1.1 General .............................................................................................................................. 13
1.2 Específicos ........................................................................................................................ 13
2. HIPÓTESIS ............................................................................................................................. 13
3. MARCO REFERENCIAL ...................................................................................................... 14
3.1 Conceptual ......................................................................................................................... 14
3.2 Teórico ............................................................................................................................. 18
3.3 Estado del arte ................................................................................................................... 24
3.4 Normativo ......................................................................................................................... 28
3.4.1 Transferencias: ........................................................................................................... 33
3.4.2 Ajuste fiscal ................................................................................................................ 34
3.4.3 Presupuesto................................................................................................................. 35
3.4.4 Cofinanciación: .......................................................................................................... 35
4. METODOLOGÍA ................................................................................................................... 36
4.1 Principales indicadores del proceso de descentralización fiscal ...................................... 41
5. DESCRIPCIÓN DEL COMPORTAMIENTO SOCIOECONÓMICO DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES ENTRE 1984-2011. ..................................................................................... 43
5.1 Evolución del proceso de descentralización fiscal respecto al Gasto Público Social (GPS)
en Colombia entre 1984-2011. ................................................................................................ 56
6. INDICADORES DE EFICIENCIA DEL GASTO SOCIAL Y LOS INGRESOS PARA LAS
ENTIDADES TERRITORIALES ENTRE 1984-2011. ............................................................. 59
6.1 Indicadores de eficiencia del Gasto Público Social (GPS). ............................................... 59
6.2 Indicadores de eficiencia de los ingresos. ......................................................................... 66
7. REFLEXIONES Y RECOMENDACIONES FINALES ........................................................ 69
8. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................................... 73
9. ANEXOS ................................................................................................................................. 77
5
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1 Teorías sobre Gasto Público y Descentralización Fiscal. ............................................ 19
Figura 2 Participación del PIB departamental sobre el PIB total 1984 -2011. ........................... 44
Figura 3. Colombia: Matriz competitividad de los departamentos 2000-2009. ......................... 47
Figura 4. Colombia: Escalafón de la competitividad de los departamentos 2009. ..................... 48
Figura 5. Colombia: Distribución del PIB departamental vs Porcentaje de transferencias 1984.
..................................................................................................................................................... 49
Figura 6. Colombia: Distribución del PIB departamental vs Porcentaje de transferencias 1993.
..................................................................................................................................................... 50
Figura 7. Colombia: Distribución del PIB departamental vs Porcentaje de transferencias 2001.
..................................................................................................................................................... 51
Figura 8. Colombia: Distribución del PIB departamental vs Porcentaje de transferencias 2001.
..................................................................................................................................................... 52
Figura 9 Colombia: Densidad Poblacional vs Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) 1985 . 54
Figura 10 Colombia: Densidad Poblacional vs Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) 1993.
..................................................................................................................................................... 55
Figura 11 Colombia: Densidad Poblacional vs Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) 2005.
..................................................................................................................................................... 56
Figura 7 Colombia: Evolución del Sistema de Transferencias Colombia 1984-2011.
(Precios constantes 2008). ........................................................................................................... 57
Figura 13 Colombia: Participación del gasto en educación como % PIB departamental
1994-2011. .................................................................................................................................. 60
Figura 14 Colombia: Distribución del gasto en educación como % del GPS departamental
1984-2011. .................................................................................................................................. 62
Figura 15 Colombia: Distribución del gasto en salud como % PIB departamental 1994-2011. 63
Figura 16 Colombia: Distribución del gasto en salud como % del GPS departamental
1984-2011. .................................................................................................................................. 64
Figura 17 Colombia: Inversión Social departamental 1984-2011. ............................................. 65
Figura 18 Colombia: Generación de Ingresos propios (Izquierda) vs Transferencias
departamentales (Derecha) 1984-2011. ....................................................................................... 67
Figura 19 Colombia: Capacidad de ahorro (Izquierda) vs Cofinanciación (Derecha) 1984-2011.
..................................................................................................................................................... 68
6
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1 Porcentajes del SGP 2002 – 2009................................................................................. 31
Tabla 2 Porcentajes del SGP 2008 -2011. ................................................................................. 32
Tabla 3 Normatividad del Sistema de Transferencias. ............................................................... 33
Tabla 4 Normatividad Ajuste Fiscal para las Entidades Territoriales. ...................................... 34
Tabla 5 Normatividad del Presupuesto de las Entidades Territoriales. ..................................... 35
Tabla 6 Normatividad de la Cofinanciación. .............................................................................. 36
Tabla 7 Categorización de las entidades territoriales departamentales. ................................... 37
Tabla 8 Indicadores socioeconómicos de las entidades territoriales. ....................................... 41
Tabla 9 Indicadores de eficiencia del GPS de las entidades territoriales. ................................ 41
Tabla 10 Indicadores de eficiencia de los ingresos de las entidades territoriales...................... 42
7
ANEXOS
Anexo 1: Colombia: Situado Fiscal. Ley 60 de 1993. ................................................................ 77
Anexo 2: Colombia: Composición del SGP a partir de la Ley 715 de 2001. ........................... 78
Anexo 3: Colombia: Composición del SGP a partir de la Ley 1176 de 2007. ......................... 78
Anexo 4: Colombia: Evolución de la pobreza según NBI 1985-2005. ....................................... 79
Anexo 5: Colombia: Densidad Poblacional 1984-2005. ............................................................ 80
Anexo 6: Colombia: Cobertura bruta departamental en educación 2002-2011 ....................... 81
Anexo 7: Colombia: Gasto salud respecto al PIB departamental 1994-2011. .......................... 82
Anexo 8 : Colombia: Docentes por departamento 2002-2011. .................................................. 83
8
INTRODUCCIÓN
A lo largo de los últimos veinte años el proceso de descentralización se ha impuesto
como un fenómeno político e institucional en gran parte de los países latinoamericanos,
independientemente de su forma de Estado, con el objetivo de transferir competencias y
recursos a sus entes territoriales o niveles intermedios de gobierno para legitimar el
poder del Estado a nivel local.
Sin embargo, el hecho de que las estructuras estatales de estos países sean
diferentes, (dado que para algunos son unitarias y para otros federales) implica un
proceso de adopción distinto en cada uno de ellos. En el caso de países con Estados
federales como Argentina, Brasil y Venezuela, el proceso de descentralización le ha
otorgado a las entidades territoriales el derecho a la autodeterminación, autogobierno y
autogestión, concediéndoles soberanía sobre su territorio. (Trujillo, 2007). Por ejemplo,
en Argentina este proceso inició con la reforma constitucional de 1994, que determinó
la distribución de recursos con asignaciones específicas por medio de transferencias
desde la nación hacia las provincias; no obstante, esta distribución ocasionó un
desequilibrio entre el recaudo tributario y el nivel de gasto, sobre todo en las provincias
pobres. (Mortigo, Saray, Bautista, & Perilla, 2011)
En contraste, en los países con Estados Unitarios como Bolivia, Ecuador y Perú la
descentralización ha delegado a sus entidades territoriales la capacidad de auto
gestionarse administrativamente pero las ha limitado en la autodecisión política, es
decir, que son entidades autónomas pero no soberanas. (Carrión, 2006). En Ecuador este
proceso se decretó en la constitución de 1997, que distribuyó un porcentaje del
presupuesto del gobierno local a los gobiernos seccionales, bajo los criterios de NBI,
número de habitantes y eficiencia administrativa. Si bien se establecieron las
condiciones necesarias para el éxito de la descentralización, aún existe un alto grado de
dependencia por parte de los gobiernos subnacionales frente a las transferencias en este
país. (Mortigo, Saray, Bautista, & Perilla, 2011).
En conjunto, los países latinoamericanos que han acogido la descentralización como
forma de Estado, tienen en común que este proceso aún es incipiente y los gobiernos
locales dependen fuertemente de las transferencias nacionales, ocasionando
9
desequilibrios fiscales para los gobiernos centrales. Colombia no ha sido ajena a este
fenómeno de la descentralización y en relación con el ámbito internacional algunos
estudios comparativos manifiestan que este proceso ha traído resultados positivos frente
a los obtenidos por Estados federales como México o Venezuela. (DNP, 2007).
En el caso colombiano este proceso de descentralización comenzó en 1968 y se
concretó con la constitución política de 1991 (siendo el pionero en América Latina) que
se concibió como:
“La estrategia de organización del Estado para el eficiente cumplimiento de sus fines
esenciales y para garantizar los derechos de la ciudadanía en cualquier parte del país,
a través de la transferencia de poder político como de recursos y competencias del
Gobierno nacional a las entidades territoriales.” (DNP, 2007, pág. 1).
Debido a la convergencia de los elementos económicos, políticos y sociales propios
del territorio, se instó a un cambio en la estructura estatal. En primer lugar, en el
elemento económico se identifica a la globalización como el fenómeno que presionó la
modernización del Estado, para generar las condiciones propicias al intercambio
comercial con el resto del mundo.
En segundo lugar, la imperceptible gobernabilidad del Estado en el territorio
nacional debido a la escasa presencia de sus instituciones, fue otro de los elementos
importantes para adoptar el proceso de descentralización; se apuntó a fortalecer la
democracia mediante la elección de gobernantes locales, con la suficiente autonomía
para tomar las decisiones que permitieran el desarrollo local y regional. (Procuraduria
General de la Nación, 2011).
En tercer lugar, Colombia se configuró bajo “una división político-administrativa
con profundos desequilibrios socioeconómicos y tensas convivencias de zonas ricas y
pobres que compartían una misma unidad administrativa” (Procuraduria General de la
Nación, 2011, pág. 11); por consiguiente, los entes territoriales más cercanos al Estado
central entendían mejor el objetivo de las políticas públicas, en contraste con los más
alejados que no lograban capturar el efecto de dichas políticas. Por tanto, bajo el
proceso de descentralización se buscó que la ejecución de las políticas públicas
impartidas desde el orden central fuese más efectiva en los subniveles de gobierno,
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fundamentado en que las entidades territoriales conocen mejor la demanda de bienes y
servicios públicos de su población y tenderán a satisfacerlas.
Así pues, los esfuerzos del Estado colombiano se han centrado en promover la
descentralización desde las dimensiones política, administrativa y fiscal; si bien se ha
avanzado en la dimensión política con el traslado del poder político y administrativo por
medio de la elección popular de alcaldes a partir de 1986, de gobernadores en 1991, la
creación de mecanismos de participación ciudadana y la distribución de competencias a
los entes territoriales, la dimensión fiscal ha tenido mayor relevancia dentro de este
proceso, dado que el acercamiento entre el gobierno central y los gobiernos
subnacionales ha hecho evidente la baja capacidad de gestión de los recursos y el
desarrollo local por parte de las entidades territoriales, obteniendo como resultado
problemas de eficiencia en la inversión social y de equidad en la asignación del gasto.
(DNP, 2007).
En relación con lo anterior, el elemento que ha caracterizado la descentralización
fiscal en Colombia ha sido las transferencias intergubernamentales, que como
instrumento de política se basan en la entrega de recursos a los entes territoriales y cuyo
objetivo consiste en corregir los desequilibrios fiscales verticales. El sistema de
transferencias propuesto en Colombia obedece a dos objetivos: eficiencia y equidad; en
materia de eficiencia se considera el recaudo de los tributos y nivelación en la atención
de los servicios sociales básicos; el segundo aspecto busca corregir los desequilibrios
horizontales según el criterio de distribución de la renta para disminuir las
desigualdades interregionales. (Oates, 1977).
Para el cumplimiento de estos objetivos inmersos dentro del proceso de
descentralización, la teoría distingue entre transferencias condicionadas y no
condicionadas: las primeras están orientadas a compensar externalidades y disminuir la
disparidad en la prestación de servicios como educación, salud y saneamiento básico,
-conocidos como Gasto Público Social (GPS)-; las segundas, son aquellas que se
otorgan sin exigir ningún resultado a la entidad territorial y les otorgaría autonomía
para generar sus ingresos propios en pro del desarrollo local (Procuraduria General de la
Nación, 2011).
11
Si bien este proceso de descentralización fiscal en Colombia ha adoptado criterios de
asignación de los recursos teniendo en cuenta las disparidades regionales, dándole algo
de discrecionalidad a las entidades territoriales para sus administrar recursos, el Estado
aún es el encargado de formular las condiciones de asignación de las transferencias
mediante criterios de población y necesidades básicas por atender; por tanto, se siguen
presentando marcadas disparidades regionales en la atención de los servicios entre
entidades territoriales, entre las que sobresalen las diferencias de acceso a servicios
como educación y salud (DNP, 2007).
Lo anterior genera una distorsión entre lo que debería ser y lo que es el proceso de
descentralización fiscal asociado al Gasto Público Social (GPS) en Colombia; es por
ello que la problemática descrita genera el siguiente interrogante como motor de
investigación: ¿Cuál ha sido el impacto del proceso de descentralización fiscal en el
gasto público social para los 32 departamentos de Colombia en el periodo 1984-2011?
Para brindar respuesta al propósito general de esta investigación se calcularán
indicadores para medir la eficiencia del gasto social y de los ingresos de las entidades
departamentales, a partir de un análisis de tipo descriptivo y correlacional, identificados
en la revisión de literatura; la fuente primaria de información estadística es el
Departamento Nacional de Planeación (DNP) a partir de las participaciones
territoriales y las ejecuciones presupuestales para los treinta y dos departamentos de
Colombia entre 1984-2011.
La estructura de este trabajo está compuesta por siete secciones: la primera
corresponde los objetivos de la investigación; la sección 2 comprende la hipótesis a
validar en la investigación; la sección 3 contiene el marco referencial que expondrá los
principales referentes sobre la descentralización fiscal, los estudios que han abordado la
temática en Colombia, los conceptos básicos que son utilizados reiterativamente en la
investigación y la normatividad que ha sustentado el proceso de descentralización fiscal
en el país; la sección 4 aborda el componente metodológico; en la sección 5 muestra la
descripción del proceso de descentralización y el comportamiento respecto a
indicadores socioeconómicos de las entidades territoriales entre 1984-2011; la sección 6
correlaciona los indicadores de eficiencia del gasto público social con los indicadores de
eficiencia de los ingresos de las entidades territoriales; y finalmente se presentan las
12
principales reflexiones y recomendaciones acerca del proceso de descentralización
fiscal en Colombia entre 1984-2011.
Esta investigación surge al considerar relevante el análisis de los alcances de las
políticas públicas del Gobierno Central, en la medida que estas se constituyen en el
conjunto de herramientas del Estado para garantizar el bienestar de la sociedad, como
fin último de la economía y del quehacer de los economistas. Además el tema de
finanzas públicas es de gran interés personal y por medio de esta investigación se podrá
optar al título de economista.
13
1. OBJETIVOS
1.1 General
1.1 Evaluar el impacto del proceso de descentralización fiscal en el gasto
público social para los 32 departamentos de Colombia en el periodo 1984-2011.
1.2 Específicos
1.2.1 Reconocer los referentes normativos que han orientado el proceso de
descentralización fiscal en Colombia para el periodo 1984-2011.
1.2.2 Examinar el comportamiento de las entidades territoriales departamentales
en términos de su capacidad fiscal y dependencia de los recursos por
transferencias durante el periodo 1984-2011.
1.2.3 Constatar si el proceso de descentralización fiscal en Colombia ha
generado cambios significativos en los indicadores de gasto público social, en
educación y salud, para los 32 departamentos de Colombia durante el periodo
1984-2011.
2. HIPÓTESIS
Esta investigación busca validar la hipótesis de que la presencia de heterogeneidad
entre las entidades territoriales limita su accionar fiscal en pro de satisfacer las
necesidades básicas de su población a partir del proceso de descentralización fiscal entre
1984-2011
14
3. MARCO REFERENCIAL
Esta sección desglosará los elementos teóricos, estado del arte, conceptuales y
normativos que darán una perspectiva de la descentralización fiscal desde el enfoque del
GPS en Colombia.
3.1 Conceptual
Bajo este referente se expondrán los conceptos básicos que son utilizados
reiterativamente en la investigación y que requieren de precisión para tener un mejor
entendimiento en el momento de abordarlos.
Descentralización:
Es una estrategia de organización del Estado para el eficiente cumplimiento de sus
fines esenciales y para garantizar los derechos de la ciudadanía en cualquier parte del
país, a través de la transferencia de poder político como de recursos y competencias del
Gobierno nacional a las entidades territoriales. (Departamento Nacional de Planeación,
2007, pág. 1).
Descentralización fiscal:
Consiste en dotar a las entidades territoriales de un marco normativo que incentive el
adecuado manejo de las finanzas públicas y que para Colombia tiene los siguientes
objetivos específicos: i) Procurar la autonomía fiscal de las entidades territoriales; ii)
Lograr la sostenibilidad de las finanzas territoriales y; iii) Erigir un sistema de
transferencias intergubernamentales capaz de garantizar la prestación de servicios
sociales básicos. (Procuraduria General de la Nación, 2011, pág. 30)
Descentralización administrativa:
Consiste en mejorar la distribución de funciones y competencias entre los niveles del
gobierno. Y para el caso colombiano tiene como objetivos específicos: i) Ajustar el
esquema de distribución de responsabilidades sectoriales y; ii) Ajustar la estructura de
gasto del nivel central de gobierno. (Procuraduria General de la Nación, 2011, pág. 30).
15
Descentralización política:
Garantiza que las autoridades subnacionales cuenten con los suficientes niveles de
autonomía para tomar decisiones de política pública en sus territorios y gestionar el
desarrollo local y regional. (Procuraduria General de la Nación, 2011, pág. 30).
Entidad territorial:
En Colombia se consideran como personas jurídicas de derecho público que gozan
de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la constitución y la
ley con respecto a i) Gobernarse por autoridades propias; ii) Ejercer las competencias
que les correspondan; iii) Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones y; iv) Participar en las rentas nacionales. Son
entidades territoriales los departamentos, distritos, municipios y resguardos indígenas.
(Constitución Politica de Colombia de 1991, 1991)
Esfuerzo fiscal:
Se entiende como la habilidad de los gobiernos subnacionales para incrementar sus
recursos propios que está determinada por la estructura económica de la jurisdicción y
la disponibilidad de recursos imponibles o bases gravables. (Departamento Nacional de
Planeación (DNP), 2005)
Gasto Público:
Es la cantidad de recursos financieros, materiales y humanos que el sector público
representado por el gobierno emplea para el cumplimiento de sus funciones, entre las
que se encuentran la de satisfacer los servicios públicos de la sociedad. Es un
instrumento importante de la política económica pues por medio de este, el gobierno
influye en los niveles de consumo, inversión, empleo, etc. (Ibarra, 2009)
Gasto Público Social (GPS):
Se define como aquel gasto cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas
insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda y las
tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población,
programada tanto en funcionamiento como en inversión. (Decreto 111 de 1996, 1996)
16
Ingresos corrientes:
Se denominan ingresos corrientes los ingresos regulares, permanentes y sostenibles
para financiar las apropiaciones del sector público. Los ingresos corrientes reúnen las
siguientes características: regularidad en el recaudo, disponibilidad normal para atender
actividades rutinarias, ingresos ordinarios libres para atender gastos con la suficiencia
de cobertura general. Se dividen en ingresos tributarios y no tributarios. (Dirección
General del Presupuesto Público Nacional, 2008)
Ingresos tributarios:
Corresponde a las contribuciones obligatorias a la administración, no recuperables y
sin contraprestación directa para el contribuyente. Son propiedad de la entidad
territorial, son de carácter obligatorio y la entidad territorial tiene la potestad de crear
nuevos impuestos en cumplimiento de la ley. Se dividen en ingresos tributarios directos
e indirectos. (Procuraduria General de la Nación, 2011, pág. 115)
Ingresos tributarios directos:
Corresponde a los gravámenes que recaen sobre la renta, el ingreso y la riqueza de
las personas naturales y/o jurídicas. No pueden ser trasladados a otros entes
económicos. (Procuraduria General de la Nación, 2011)
Ingresos tributarios indirectos:
Corresponde a los gravámenes que recaen sobre el tipo de actividad realizado.
Pueden ser trasladados a otros actores económicos. No recaen sobre la renta, ingreso o
riqueza de las personas. (Procuraduria General de la Nación, 2011, pág. 115)
Ingresos no tributarios:
Son ingresos recibidos en forma regular, se originan por la prestación de un servicio
público, la explotación de bienes o la participación en los beneficios de bienes o
servicios, transferencias y demás recursos que ingresen periódicamente al presupuesto
territorial, pero que no corresponden a impuestos. (Procuraduria General de la Nación,
2011, pág. 115).
17
Ingresos propios:
Son todos los ingresos corrientes de los establecimientos públicos, excluyendo los
aportes y las transferencias de la entidad territorial; Es decir, son recursos generados de
forma regular, sujetos al esfuerzo de recaudo, gestión tributaria y prestación de servicios
por parte de las entidades territoriales. (Decreto 111 de 1996, 1996)
Inversión social:
Son todos los gastos incluidos dentro del presupuesto de inversión que tienen como
finalidad la de satisfacer necesidades mínimas vitales del hombre como ser social, bien
sea a través de la prestación de los servicios públicos, el subsidio de los mismos para
las clases más necesitadas y las partidas incorporadas al presupuesto de gastos para la
realización de aquellas obras que por su importancia y contenido social, le reportan un
beneficio general a la población. (Sentencia C-590 de 1992, 1992)
Sistema General de Participaciones (SGP):
Es el sistema de transferencias vigente en Colombia y corresponde a los recursos que
la Nación transfiere, por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política
a las entidades territoriales, departamentos, municipios, distritos especiales para la
financiación de los servicios a su cargo, en salud, educación, propósito general que lo
constituye agua potable y saneamiento básico y los definidos en el artículo 76 de la ley
715 de 2001. (Ley 715 de 2001, 2001)
Situado fiscal:
Constituyó el primer sistema de transferencias que opero entre 1968 y 2001.
Correspondía al porcentaje de los ingresos de la Nación que se cedían a los
departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta
para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de
conformidad a lo dispuesto en los artículos 49,67 y 365 de la Constitución Política de
Colombia (Ver anexo 1).
Transferencias:
Son el mecanismo transmisor de la descentralización y tienen cuatro objetivos
principales: i) Corregir los desequilibrios fiscales verticales; ii) Estimular la provisión
de ciertos servicios que generan externalidades positivas, para promover la expansión de
18
dichos servicios a los niveles socialmente deseables; iii) Corregir desequilibrios
horizontales para acercar a los niveles de igualdad a las jurisdicciones que se encuentran
en condiciones de inferioridad frente al resto y; iv) Garantizar un estándar mínimo de
servicios en todas las jurisdicciones. (Pening, 2003, pág. 127)
3.2 Teórico
Las teorías acerca de gasto público y descentralización o federalismo fiscal, han sido
abordadas por diversas escuelas de pensamiento con el objetivo de analizar el papel que
cumple el Estado y los individuos en la asignación de bienes y servicios públicos a
través de los años.
Un primer esbozo sobre la teoría del gasto público en los países industrializados se
dio a partir de los socialistas catedráticos, provenientes de la corriente de pensamiento
cameralista, con el economista alemán Adolph Wagner en 1883 (figura 1) que concebía
al Estado no solo como una institución política si no como una institución social.
Formuló la ley de crecimiento de los gastos del Estado, sustentado en que a medida que
el ingreso per cápita aumentara en los países en vía de desarrollo, el Estado debería
aumentar su participación en el Producto Bruto con el objetivo de redistribuir la renta e
incrementar su participación en los gastos relacionados con el bienestar de la población,
como la educación.
Sin embargo, esta corriente de pensamiento perdió relevancia frente al pensamiento
clásico, que brindó mayor atención al libre mercado y la no intervención estatal. De aquí
que el estudio de la intervención del Estado y la asignación de los bienes y servicios
públicos se retomó a partir del paradigma neoclásico o marginalismo, que consideró las
finanzas públicas como un problema de valor cuya solución era similar a la del
problema de satisfacción de necesidades individuales.
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Figura 1 Teorías sobre Gasto Público y Descentralización Fiscal.
Fuente: Elaborado por Cruz & Zúñiga (2013).
Cameralismo
Socialistas Catedráticos
Adoplh Wagner (1883)
Marginalismo
Teoría de las fallas de mercado
Hacienda del bienestar
Arthur Pigou (1920)
Economía del Bienestar
NUEVO PARADIGMA: Revolución Keynesiana
Keynes (1936)
Teoría General del Empleo, Interes y el Dinero
Teoría ortodoxa del Federalismo
TEORÍA GENERAL:
Richard Musgrave (1959)
Teoria de la Hacienda Pública
TEORÍA SUSTANTIVA:
Wallace Oates (1977)
Teorema de Descentralización Fiscal
Estudios actuales de descentralización Fiscal
Charles Tiebout (1956)
Hipótesis de Tiebout
Escuelas de Viena y Estocolmo
Knut Wicksell (1896)
Escuela "Públic Choice"
James Buchanan
(1972)
Teoría de los clubes
20
De esta corriente de pensamiento se desprende la teoría de Wicksell (1896),
representante de la escuela de Viena y Estocolmo, quien afirmó que la riqueza generada
por el crecimiento económico se distribuiría entre aquellos que poseían dicha riqueza
previamente, por tanto el gobierno debía intervenir para incrementar el bienestar social;
y según su principio de capacidad de pago, el gasto público debía financiarse por los
individuos en función de su renta, así mismo consideró que la decisión acerca de los
bienes públicos constituía una decisión política de los órganos representativos.
Posteriormente, Pigou (1920) desarrolló su teoría sobre economía del bienestar bajo
la influencia del marginalismo; su idea principal consistía en que el Estado podía hacer
mucho para mejorar las condiciones de vida de la población dada la existencia de fallas
de mercado; por tanto, era importante la presencia de un Estado que corrigiera las
externalidades y proporcionara seguridad social, para brindar oportunidades de
consumo más igualitarias a todos los sectores en áreas sensibles como educación,
vivienda y salubridad.
En relación con la teoría de Pigou y Wicksell surge un nuevo paradigma a partir de
Keynes en 1936, quien en su obra “Teoría general de la ocupación, el interés y el
dinero” invocó la existencia de un Estado de bienestar, donde los ciudadanos tenían
acceso a una serie de subsidios a través de esquemas obligatorios de seguridad social y
servicios organizados por el Estado, como salud y educación con el objetivo de cubrir la
incertidumbre a la que se encontraba expuesta el trabajador y su familia, asegurando una
demanda efectiva y una clase trabajadora saludable y productiva.
Esta teoría consideró que las funciones de provisión de bienes y servicios públicos
debían ser cumplidas por un órgano central, que en contraste permitió dar origen a dos
nuevas corrientes de pensamiento a mitad del siglo XX, que desarrollaron sus teorías
sobre federalismo o descentralización fiscal, y que se denominaron Elección Pública y
Teoría Ortodoxa del Federalismo.
Por un lado, la escuela de elección pública nace con James Buchanan quien basó sus
teorías a partir de los aportes de Wicksell. Suponía que el sector público estaba
compuesto por personas con funciones de utilidad individuales que no necesariamente
coincidían con la función de utilidad social, por tanto formuló la teoría de los clubes
21
(1972), logrando ilustrar cómo un bien público puede ser analizado de igual forma que
un bien privado. Para lograrlo toma como ejemplo un club, donde la exclusión es la
principal restricción y es necesario realizar algún tipo de pago para acceder a él; por
consiguiente, esta teoría propuso la creación de mecanismos de exclusión para el acceso
a los bienes públicos con el fin de alcanzar la eficiencia en el sentido de Pareto, donde
la competencia fiscal entre las jurisdicciones funciona, pero no planteó las diferencias
entre las preferencias y los ingresos de la población.
En contraste, la teoría ortodoxa del federalismo planteó que el sector público
mantiene sus objetivos coordinados con los de la sociedad, impulsando el desempeño
económico por medio de la eficiencia en la provisión de bienes públicos (Duarte de
Ochoa, 2013). Esta corriente de pensamiento tiene su origen con el trabajo de Charles
Tiebout en 1956, que aborda el estudio sobre gasto público a través del suministro de
los bienes públicos de forma similar al modelo de competencia perfecta neoclásico. Su
estudio es reconocido como la Hipótesis de Tiebout, donde los agentes revelan sus
preferencias en cuanto a bienes públicos en el momento de escoger la jurisdicción con
una estructura fiscal que las satisface; para Tiebout, esta revelación por parte de los
agentes representa la canasta de impuestos a pagar y bienes públicos locales a consumir
por parte de éstos; así mismo otorga la responsabilidad de la distribución de los ingresos
al Estado central, pero aporta la existencia de heterogeneidad entre las regiones, debido
a que existe mayor equidad en la distribución de recursos dentro de cada jurisdicción
pero mayor desigualdad entre las mismas.
Más tarde, Richard Musgrave (1959) se convirtió en el primer teórico que identificó
las funciones económicas tradicionales de los gobiernos, las cuales son: estabilidad
económica, distribución de los recursos y eficiencia en la asignación de los recursos
públicos. De esto deduce que la delegación de responsabilidades entre gobiernos
nacionales y locales debe considerar la presencia de externalidades territoriales y la
heterogeneidad en las preferencias de la población entre regiones. Entonces, llega a la
conclusión que un bien público que afecta por igual a toda la población, debe ser
asignado por gobierno central y aquellos bienes con presencia de externalidades entre
regiones, como la educación pública, debe ser asignado tanto al gobierno central como
al gobierno local y finalmente un bien que no afecta a las jurisdicciones que están
22
alrededor pero que existen diferencias en las preferencias de la población debe ser
asignado al gobierno local.
Finalmente, Wallace Oates (1977) se convierte en el máximo exponente acerca del
federalismo o descentralización fiscal y desarrolla su teoría partiendo de las tres
funciones económicas del Estado identificadas previamente por Musgrave. Oates está
de acuerdo en que la estabilización debe estar a cargo de un gobierno central, debido a
que si las políticas fiscales estuviesen a cargo de los gobiernos subnacionales se
presentarían incentivos a endeudarse significativamente y esto afectaría la estabilidad
económica del gobierno central. También comparte que la función de distribución debe
estar a cargo del gobierno central debido a las ineficiencias económicas, ya que si un
gobierno subnacional decide implementar una política de distribución de recursos en su
jurisdicción, este programa atraería a las personas de bajos recursos de otras
jurisdicciones y no se cumpliría con el objetivo del programa.
Sin embargo, en la tercera función que debe realizar el Estado de asignación de
recursos para la producción de bienes públicos, Oates difiere de Musgrave, en que si los
bienes son no diferenciables deben ser brindados por el gobierno central mientras que si
son diferenciables, según cada jurisdicción, deben ser brindados por los gobiernos
descentralizados. Por tanto, considera que un sistema descentralizado otorga la
posibilidad de mayor eficiencia económica, al proporcionar los niveles de servicio más
adecuados a las preferencias de los distintos grupos, hecho que se refuerza con la
movilidad de los consumidores validando la hipótesis de Tiebout. De igual forma, se
alcanzaría mayor eficiencia en el gasto, ya que la prestación de los servicios estaría más
próxima a sus costos reales dado que la comunidad se vería obligada a financiar su
propio programa público a través de la tributación local. Es decir, que desde el punto de
vista económico, la única condición para que exista descentralización es que las
decisiones sobre servicios públicos estén determinadas principalmente por la demanda
de los residentes de las respectivas jurisdicciones.
Dado lo anterior, Oates formuló el Teorema de Descentralización Fiscal que expresa
lo siguiente:
“Para un bien público –cuyo consumo está definido para subconjuntos geográficos
del total de la población y cuyos costes de provisión de cada nivel de output del bien
23
en cada jurisdicción son los mismos para el gobierno central o los respectivos
gobiernos locales- será siempre más eficiente (o al menos tan eficiente) que los
gobiernos locales provean los niveles de output Pareto eficientes a sus respectivas
jurisdicciones que la provisión por el gobierno central de cualquier nivel prefijado y
uniforme de output para todas las jurisdicciones” (Oates, 1977, pág. 59). Llegando a
concluir que la provisión de bienes y servicios públicos debería realizarse de manera
centralizada si existen economías de escala o ahorro en los costos de provisión de
dichos bienes.
A cerca de las transferencias intergubernamentales, Oates las considera como un
instrumento para que la prestación de servicios sea en general eficiente, ya que estas
transferencias tienen el efecto de reducir el precio y modificar la estructura de la
prestación del servicio en el sentido que se desee; realiza el análisis de dichas
transferencias a partir de dos tipos: las condicionales y las no condicionales.
Plantea que las condicionales son las más adecuadas para corregir distorsiones que
pueden generar las externalidades entre jurisdicciones, mediante un subsidio igual al
valor marginal de los beneficios que crea, es decir, representan transferencias
condicionales compensatorias y deben ser utilizadas para sectores como educación y
salud donde no es posible cuantificar y atribuir directamente el beneficio. De esta
forma, se puede asegurar la prestación de estos servicios en los niveles mínimos
nacionales, sin embargo, justifica que la proporción destinada de estas transferencias
varié en beneficio de las comunidades más pobres, debido a que éstas necesitan
proporcionalmente mayor asistencia para movilizar la misma cantidad de recursos.
De las transferencias no condicionales considera que deben ser destinadas a la
redistribución de la renta y mantener la equidad entre jurisdicciones (equidad
horizontal), que se evidencia en el momento en que los habitantes de las jurisdicciones
más ricas deberían pagar una mayor suma por concepto de impuestos a comparación de
las jurisdicciones más pobres1, pero es necesario diferenciar las tasas impositivas sobre
1 Hace referencia al principio de compensación de Kaldor-Hicks, donde se plantea que existe una asignación eficiente
cuando se maximiza el bienestar global, asociándose este bienestar al nivel de riqueza agregada. Una asignación será
preferible a otra inicial si en el transcurso de una a otra el ganador es capaz de compensar a los perdedores con las
ganancias percibidas y aún así retener un beneficio. Sin embargo, solo tiene en cuenta el nivel absoluto de ingreso y
descuida el aspecto de la distribución. (Stringham, 2001)
24
la renta para cada jurisdicción. Por tanto, concluye que el esfuerzo fiscal de las
jurisdicciones dependerá del nivel de ingresos de sus habitantes.
En síntesis, el Teorema de Oates plantea que cada jurisdicción tiene mejor
conocimiento de las preferencias de su población y el mecanismo de asignación
eficiente es el proceso político; este proceso le permite al consumidor escoger la
estructura fiscal y los bienes públicos que prefieren a partir de la elección de un
conjunto de gobernantes que constituyen la canasta de consumo de estos bienes y
servicios públicos que el consumidor desee.
Para esta investigación se considera que la propuesta de Oates es la que orientará el
análisis del proceso de descentralización fiscal en Colombia así como la evaluación del
impacto que ha tenido el proceso en la asignación de recursos para satisfacer las
necesidades básicas en las entidades territoriales entre 1984-2011.
3.3 Estado del arte
Siguiendo la línea de los informes sobre las finanzas intergubernamentales realizados
en Colombia en 1981, la literatura acerca del proceso de descentralización fiscal tuvo
su origen a partir de 1992, con el objetivo de evaluar el efecto de este cambio estructural
en el Estado desde las dimensiones administrativas, políticas y fiscales de las entidades
territoriales departamentales y municipales; de igual forma, se han interesado por
observar la influencia que ha tenido la descentralización en las finanzas públicas en
términos de eficiencia y equidad en los últimos años en el país.
Los primeros estudios realizados a comienzos de los noventa sobre el proceso de
descentralización, fueron elaborados por el Departamento Nacional de Planeación
(DNP) y se orientaron a dar recomendaciones y ajustes al proceso, dado el poco tiempo
que llevaba en funcionamiento. Sin embargo, a partir del año de 1997 cuando este
proceso se acercaba a diez años de estar en vigencia, se incrementó el número de
estudios realizados por diversos autores que se enfocaron en evaluar los efectos que
había tenido este proceso de descentralización en las finanzas públicas del país, dado el
significativo aumento de los gastos de la Nación destinados a satisfacer las necesidades
básicas de la población.
25
A continuación se presentan de forma más detalladamente los estudios que en la
década referida abordaron la temática central de esta investigación y que ha permitido
trazar la ruta de navegación sobre el proceso de descentralización fiscal en Colombia
durante los últimos años.
A partir de la Misión para la descentralización y las finanzas de las entidades
territoriales, Weisner (1992), basado en las teorías del federalismo fiscal, especialmente
la de Oates propone que la descentralización, el desarrollo y la autonomía regional serán
sostenibles en la medida que el gasto público local este enfocado en alcanzar su mayor
eficiencia. Argumentó que las transferencias de recursos gubernamentales representan
un instrumento de política, por tanto son un medio y no un fin, que busca inducir a un
buen manejo de los recursos cedidos y un mayor esfuerzo fiscal propio por parte de las
entidades territoriales. Consideró prioritario el gasto en educación y salud, debido a que
estos buscan elevar la productividad general de la sociedad, fortalecer el crecimiento
económico de largo plazo y obtener mayores niveles de bienestar y desarrollo social; sin
embargo aclara que si este gasto no es eficiente, la descentralización no representará un
elemento positivo para el desarrollo en el país. Finalmente, concluye que para contribuir
con el éxito de la descentralización se debe brindar incentivos al esfuerzo fiscal propio y
la mejor administración municipal, para lograrlo es necesario que las transferencias
actúen como un incentivo al mejor uso de los recursos públicos.
Dentro de la Misión, como complemento al trabajo realizado por Weisner, se
encuentra el libro realizado por Vélez (1996), “Estudio de la pobreza e incidencia del
gasto público social” que tenía como objetivo presentar los principales aspectos que
relacionaban la magnitud y la focalización del gasto social con la distribución del
ingreso en Colombia. Para lograrlo, realiza un análisis de incidencia en el corto plazo,
basado en una comparación de la distribución de servicios de gasto público social con la
distribución de ingresos corrientes entre la población. Concluye que el gasto público
social tiene un efecto equitativo sobre la distribución del ingreso, sin embargo,
encuentra que la carencia de servicios sociales de educación, salud y cuidado al menor
se concentran principalmente en los hogares de bajos ingresos y que la probabilidad de
acceso a estos servicios favoreció en todos los casos a los hogares con mayores
recursos. Por tanto recomienda que, a pesar de la provisión progresiva del gobierno por
26
cubrir los hogares de bajos ingresos, se debiera crear sistemas más eficientes, que
trasladen el efecto de redistribución a estos hogares y satisfacer sus necesidades básicas.
Posteriormente los estudios de Numpaque & Rodríguez (1996) y Ayala & Castro
(2003) analizaron el comportamiento del gasto público nacional con el comportamiento
cíclico y permanente del PIB. El primer estudio tomo como periodo de referencia 1950-
1994 mientras que el segundo extendió este periodo hasta el año 2000. Ambos
realizaron estudios econométricos donde la variable dependiente fue el tipo de gasto y
las variables explicativas fueron los componentes permanentes y cíclicos del PIB; y
encontraron un comportamiento contra cíclico del gasto social en relación con el PIB
entre 1950 y 1990. Numpaque & Rodríguez concluyen que a pesar de la variabilidad del
gasto, su participación aumentó en el PIB principalmente por la contribución del sector
social, entre tanto, Ayala & Castro recomiendan crear sistemas de ayuda a la renta para
hacer frente a las consecuencias de la crisis económica y facilitar los esfuerzos del
ajuste a este evento.
Carrasquilla (2004) y Cardona (2011) analizaron la evolución del gasto público
social entre 2000 y 2011 mediante el análisis de indicadores económicos, y en
oposición a los anteriores estudios concluyeron que el incremento de este gasto como
proporción del PIB no estuvo necesariamente asociado con un mejoramiento en
proporciones similares en los principales indicadores sectoriales; por tanto, para estos
autores no existía la posibilidad de establecer si la financiación pública realizada hasta
el momento ha tenido un efecto redistributivo en la población.
Con respecto al proceso de descentralización fiscal los estudios de Alesina,
Carrasquilla & Echevarría (2000), Iregui, Ramos & Saavedra (2001) y el DNP (2007)
estuvieron enfocados a analizar el marco institucional y normativo de este proceso en
Colombia; además buscaban observar la relación entre el gobierno central y los
gobiernos territoriales para obtener el efecto sobre el balance fiscal de cada uno de ellos.
Estos autores concuerdan en que la normatividad en cuanto a la asignación del gasto
publico a nivel local contiene un alto grado de inflexibilidad en el manejo presupuestal,
que no ha permitido a las entidades territoriales tener autonomía fiscal. Por tanto, bajo
este marco institucional, concluyen que persiste la dependencia de los gobiernos
27
territoriales al gobierno central y plantean que se debe definir claramente las
competencias de los entes para eliminar la duplicidad de las funciones.
De igual forma, se encuentran los estudios de Sánchez, Olivera & Cortés (1997),
Penning (2003) y Mortigo, Saray & Bautista (2011) que tenían como objetivo analizar
el efecto de las herramientas fiscales y el mecanismo de ahorro-inversión, a través de las
transferencias en las entidades territoriales. Coinciden en que este proceso otorgó
nuevas responsabilidades a estas entidades y que éstas ejecutan cada vez más una
proporción mayor del gasto público. Sin embargo, observan una alta dependencia de las
transferencias del gobierno nacional, que no favorecen el esfuerzo fiscal propio y trae
consigo aumentos del déficit fiscal territorial. De igual forma, Penning, agrega que las
entidades territoriales ven condicionada su gestión y control a factores externos como la
violencia y el grado de desarrollo de la región. Finalmente Mortigo, Saray & Bautista
plantean que la descentralización puede constituir una alternativa para combatir la
pobreza, siempre y cuando se generen subsidios a la demanda en temas sociales como
educación y salud; no obstante, los autores afirman que lo anterior traería un efecto en el
desarrollo local pero no implicaría necesariamente igualdad social.
Por otra parte, se encuentran los estudios de Barón & Meisel (2003), Contraloría
General de la República (2010) y Cortes y Vargas (2012), que investigaron el proceso
de descentralización desde la óptica regional, haciendo énfasis en las disparidades
económicas y la desigualdad en las transferencias de recursos a las regiones. Estos
estudios mostraron que al agrupar los departamentos por actividad económica y no por
cercanía geográfica, se tiene como resultado que aquellas regiones donde las actividades
económicas generan mayor valor agregado la población se encuentra en mejores
condiciones sociales; en contraste, muestran que en los departamentos cuya actividad
económica principal es la agricultura son los que más dependencia tienen a los recursos
del sistema de transferencias. De igual forma afirman que el país aún no ha tenido una
política de desarrollo regional orientada a reducir las diferencias de ingresos entre sus
entes territoriales; basan sus recomendaciones de política en la igualdad de
oportunidades para las regiones, mediante la creación de un fondo de compensación que
permita brindar en todas las regiones los servicios mínimos de educación, salud e
infraestructura de manera equitativa y evitar que las transferencias se conviertan en un
incentivo a la mala administración.
28
Con respecto al gasto público en educación, se encuentran los estudios realizados
por Fedesarrollo (2009) y Piñeros (2010) que analizan el proceso de descentralización
fiscal y el esfuerzo que ha realizado el gobierno nacional por mejorar el sistema
educativo. Observaron alta volatilidad en los recursos del SGP asignados a algunos
departamentos para la prestación del servicio de educación, que ocasionó un descenso
de este gasto entre 2002 y 2007. Resaltaron que un aspecto primordial en la distribución
de los recursos del SGP debe ser el cálculo de las canastas educativas, ya que los
recursos transferidos con ese sistema de transferencias no reflejaban los reales costos
incurridos por los entes territoriales y que estos difieren geográficamente. Por tanto,
recomiendan calcular las canastas educativas de manera diferencial para zonas urbanas
y rurales para diferentes niveles educativos; de esta forma se asignara de manera
eficiente y equitativa los recursos a los entes territoriales.
En resumen, el proceso de descentralización en Colombia ha sido fuente para la
realización de diversos estudios y ha permitido abordarlo de diferentes dimensiones,
brindando resultados similares entre los autores. Por tanto, la literatura mencionada
contribuirá a este estudio en el análisis del impacto del proceso de descentralización
fiscal en el gasto público social, permitiendo tomar una posición crítica respecto a dicho
proceso.
3.4 Normativo
En esta sección se abordará una descripción del proceso de descentralización fiscal
en Colombia para contextualizar el tema a tratar en esta investigación; se nombrarán
las diferentes leyes y actos legislativos que han brindado los lineamientos en cuanto al
proceso de descentralización fiscal durante los últimos veintisiete años. Para este
referente, la normatividad se clasificaran de la siguiente forma: transferencias, ajuste
fiscal, presupuesto y cofinanciación.
El proceso de descentralización fiscal inició en Colombia en 1968 con el Acto
legislativo N° 01, que se enfocó en delimitar y trasladar a los entes territoriales las
funciones específicas para la coordinación del desarrollo regional. Luego, con la Ley 46
de 1971 se formalizó este proceso con la creación del Situado fiscal; se consideró como
29
el primer sistema de transferencias de los ingresos ordinarios de la Nación a los
departamentos, municipios e intendencias para financiar los gastos de funcionamiento
de la educación primaria y la salud pública.
De acuerdo con esta ley, en 1973 las transferencias debían corresponder al 13% de
los ingresos ordinarios de la Nación y debían continuar ascendiendo hasta llegar al 25%;
del total de estos recursos asignados, el 74% debían ser destinados a educación y el
26% a salud pública. (Ley 46 de 1971, 1972).
Ahora bien, este primer avance del proceso de descentralización presentó fallas en
cuanto a la asignación de competencias en los casos específicos de educación y salud,
ya que no se asignó la prestación completa de los servicios a los entes territoriales si no
sólo a la construcción, dotación y mantenimiento de la infraestructura, a la vez que no
se establecieron criterios de asignación de los recursos a transferir basados en las
necesidades de la población; es por ello que fue necesario realizar un cambio en la
estructura estatal a partir del año de 1991.
Esta segunda etapa se dio con la Constitución Política de 1991, que en el artículo
primero estableció:
“Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo
y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés
general.”. (Constitución Política de Colombia de 1991, 1991).
Por tanto, era necesario que este proceso de descentralización adoptara los ajustes
políticos, de la nueva Constitución, dando paso a la Ley 60 de 1993 que introdujo
reformas al situado fiscal creado en 1971. El propósito de esta ley fue ordenar las
competencias de los entes territoriales y ajustar la administración de los recursos para la
prestación de servicios básicos; de ahí que se estableciera que el gobierno nacional
debía especializarse en funciones de planeación, formulación, dirección y
administración de políticas generales, mientras que el nivel departamental debía ser un
intermediario entre la nación y los municipios.
30
Mediante esta reforma al sistema de transferencias se vincularon los Ingresos
Corrientes de la Nación (ICN), se reasignaron los porcentajes de educación a un 60% y
de salud al 20% y el 20% restante a libre destinación según las necesidades de cada
entidad territorial2; la distribución de los recursos se realizó bajo los criterios de
esfuerzo fiscal y población atendida y por atender en los sectores de educación y salud;
también se instauró el mecanismo de reaforo fiscal que consistía en adicionar o deducir
los valores mayores o menores del recaudo efectivo de los ICN a las vigencias
presupuestales siguientes de las entidades territoriales.
Sin embargo, este nuevo esquema de transferencias tuvo inconvenientes respecto a
la financiación, debido a que comprometía los ICN sin tener en cuenta la influencia de
la dinámica económica que atravesaba el país en la década de los noventa. Esta
fluctuación de los recursos generó en las entidades territoriales la necesidad de hacer
apropiaciones presupuestales para complementar la financiación de sus competencias en
los sectores de educación y salud, basados en el mecanismo de reaforo fiscal, que
comprometió la estabilidad financiera tanto del Ente central como de los territoriales.
(DNP, 2007)
De igual forma, se observó que la distribución de las transferencias, a pesar de
existir unos criterios para su asignación, no estaba acorde con las necesidades de las
entidades territoriales y por tanto estos porcentajes homogéneos que se establecieron
afectaron la eficiencia del gasto social. Es decir que entre 1993 y 2001 fue evidente la
falta de correspondencia entre el volumen de recursos transferidos y los resultados
obtenidos en los sectores sociales, reflejados en bajas tasas de cobertura en educación y
salud. (DNP, 2007)
Por otra parte, las competencias a cada nivel de gobierno interactuaron de forma
poco clara, a pesar de que la Ley 60 de 1993 había establecido el campo de acción de
cada órgano estatal ocasionando una colisión de competencias en cada nivel de gobierno
y poca claridad en la asignación de los recursos; un ejemplo de esta doble asignación
de competencias se observó en el sector de la educación, donde el gobierno central
transfería recursos a sus entes territoriales, el gobierno departamental utilizaba estos
2 Ver Anexo 1: Colombia: Situado Fiscal. Ley 60 de 1993
31
recursos para el pago de maestros que estaban a cargo de su competencia y el resto lo
transfería a los establecimientos, posteriormente, los gobiernos municipales se
encargaban de realizar el pago al otro grupo de maestros que estaba bajo su
competencia, adecuar y construir la infraestructura y lo que quedaba lo transfería a los
establecimientos; por tanto los establecimientos educativos tenían dos tipos de fuentes
de financiación y poco control en el manejo de la contratación y fijación de los salarios
de los maestros. (Alesina, Carrasquilla, & Echavarria, 2000)
Dado lo anterior, el Acto legislativo 01 del 2001 introdujo modificaciones a los
artículos 356 y 357 de la Constitución Política para brindar solución a la inestabilidad
macroeconómica, la volatilidad en los recursos y subsanar los problemas de eficiencia
en los sectores de educación y salud ocasionados con el situado fiscal. Es así como se
reglamenta la Ley 715 de 2001 conocida como Sistema General de Participaciones
(SGP), que reemplazaría la Ley 60 de 1993, para garantizar que el traslado de recursos
de la Nación a los entes territoriales fuese independiente del ciclo económico; la
financiación del sistema seria de acuerdo a la inflación entre 2002-2008, después el SGP
crecería como un promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ICN en los
cuatro años anteriores (Tabla 1), permitiendo atender la financiación de los servicios
básicos de la población con un criterio de eficiencia y equidad, dando énfasis a
educación y salud. (Barón & Meisel, 2003).
Tabla 1 Porcentajes del SGP 2002 – 2009.
AÑO CALCULO SGP
2002 Inflación + 2%
2003 Inflación + 2%
2004 Inflación + 2%
2005 Inflación + 2%
2006 Inflación + 2%
2007 Inflación + 2.5%
2008 Inflación + 2.5%
2009 en adelante Crecimiento del promedio de la variación porcentual de
los ICN de los últimos cuatro (4) años
Fuente: Elaborado por el autor a partir de la Ley 715 del 2001.
El monto total del SGP se repartiría así: 4% para resguardos indígenas, municipios
del río Magdalena, un programa de alimentación escolar y el Fondo de Pensiones
Territoriales (FONPET); 96% en tres fondos: educación (58.5%), salud (24.5%) y
32
propósito general (17%)3. Con esta nueva distribución la reforma buscó transferir los
recursos de acuerdo con la población beneficiaria y no de acuerdo al costo de los
servicios. Es decir que se quería beneficiar los departamentos y municipios más
prósperos, que son los que tienen una mayor proporción de la población beneficiaria.
(Barón & Meisel, 2003)
Aunque el SGP se encuentra vigente, en el año 2007 se formuló el Acto legislativo
04 y la Ley 11764 que propusieron una estrategia de seguimiento, monitoreo y control
de los recursos del SGP donde la forma de financiar el sistema de transferencias debía
seguir siendo independiente de los ICN; de igual forma, modificó la forma de medir la
eficiencia de los entes territoriales, considerando la heterogeneidad en cuanto a las
capacidades administrativas, fiscales y técnicas, elementos que no se había tenido en la
formulación del SGP del año 2001.
Tabla 2 Porcentajes del SGP 2008 -2011.
Periodo Propuesta Gobierno Proyecto aprobado
2008 - 2009 IPC + 3.5 IPC + 4.0
2010 IPC + 3.0 IPC + 3.5
2011 en adelante IPC + 2.5 IPC + 3.0
Fuente: Elaborado por Contraloría Auxiliar para el Control Fiscal Valle del Cauca. (2008)
Por tanto, en Colombia el proceso de descentralización fiscal ha conducido a
mayores transferencias de recursos desde la Nación a los entes territoriales para
satisfacer las demandas de servicios básicos, especialmente en los sectores de educación
y salud, que han sido esenciales para la formación del capital humano y mejoramiento
de las condiciones físicas de la población. (Contraloria delegada para el Sector Social,
2010, pág. 14). A continuación se presenta la clasificación de la normatividad que ha
sustentado el proceso de descentralización entre 1984-2011:
3 Ver anexo 2: Colombia: Composición del SGP a partir de la Ley 715 de 2001.
4 Ver anexo 3: Colombia: Composición del SGP a partir de la Ley 1176 de 2007
33
3.4.1 Transferencias:
En esta clasificación se expondrá la normatividad relacionada con el sistema de
transferencias en Colombia entre 1984 y 2011, que representa la asignación de recursos
de la nación a las entidades territoriales.
Tabla 3 Normatividad del Sistema de Transferencias. LEY O ACTO
LEGISLATIVO
TITULO OBJETIVO
Acto
legislativo 01
de 1968
De la
administración
departamental y
municipal.
Otorgar independencia para la administración de asuntos seccionales en cuanto a
los bienes y rentas de los departamentos y municipios para planificar y coordinar el
desarrollo regional, local y la prestación de servicios de educación y salud para la
población.
Ley 46 de 1971 Situado fiscal
Crear un sistema de transferencia de recursos a los departamentos, intendencias,
comisarias y distrito capital en función de los ingresos corrientes de la nación para
la financiación de los gastos de funcionamiento de la educación primaria y la salud
pública.
Ley 60 de 1993
Distribución de
competencias y
recursos de los
entes territoriales
Ordenar las competencias de los entes territoriales, delegar y ajustar la
administración del situado fiscal a los departamentos y distritos conforme a la
Constitución Política.
Acto
legislativo 01
de 2001
Sistema General
de
Participaciones
Modificar los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y brindar solución a
los problemas de inestabilidad macroeconómica, volatilidad de los recursos y la
duplicidad de funciones entre municipios y departamentos.
Ley 715 de
2001
Ver anexo
Reglamentación
del Sistema
General de
Participaciones
Establecer las reglas del actual Sistema General de Participaciones que reemplazó
al situado fiscal y garantizar a las entidades territoriales un traslado de recursos que
le permita atender la financiación de los servicios básicos a su cargo con criterios
de eficiencia y equidad, dando especial énfasis a educación y salud.
Acto
legislativo 04
de 2007
Reformas al
Sistema General
de
Participaciones
Garantizar mayor equidad, incluyendo la pobreza como criterio de asignación de
recursos. Proponer una estrategia de seguimiento, monitoreo y control de los
recursos del SGP que contempla la participación ciudadana, permitir libre inversión
en la medida que se logren los objetivos en coberturas universales y se cumpla con
los estándares de calidad.
Ley 1176 de
2007
Ver anexo
Reformas al
Sistema General
de
Participaciones
Modificar la forma de medición de la eficiencia administrativa y fijar los límites a
la asignación de recursos de propósito general, considerando la heterogeneidad de
las entidades territoriales en cuanto a sus capacidades administrativas, fiscales y
técnicas.
Fuente: Elaborado por el autor basado en la normatividad del Sistema de Transferencias.
34
3.4.2 Ajuste fiscal
La normatividad relacionada con el ajuste fiscal, representa la importancia que el
Estado le otorga a tener unas finanzas públicas sanas y sostenibles que permita obtener
estabilidad macroeconómica y crecimiento económico de sus entes territoriales. En el
caso colombiano, para la década de los noventa, los entes territoriales presentaron un
desajuste fiscal en sus presupuestos que los coloco en una situación de riesgo
financiero. Por tanto, el ajuste fiscal constituye un criterio fundamental para el
funcionamiento eficiente del sistema de transferencias y actúa como un elemento de
control a las entidades territoriales. Dentro de esta clasificación se adoptaron las
siguientes medidas:
Tabla 4 Normatividad Ajuste Fiscal para las Entidades Territoriales. LEY O
DECRETO
TITULO OBJETIVO
Ley 358 de 1997
Ley de
endeudamiento
público o ley de los
semáforos
Establecer el nivel de endeudamiento de las entidades territoriales y crear
los planes de desempeño como programas de ajuste fiscal, financiero y
administrativos, tendientes a restablecer la solidez económica y financiera
de los entes territoriales.
Ley 550 de 1999
Reestructuración
de los pasivos
corrientes de los
entes territoriales
Restablecer la capacidad de pago de los entes territoriales de manera que
puedan atender sus obligaciones, procurar una óptima estructura
administrativa financiera y contable de los entes una vez reestructurados
y facilitar la garantía y el pago de los pasivos pensiónales.
Ley 617 de 2000 Saneamiento fiscal
Fijar los límites a los gastos de funcionamiento dependiendo a la
categoría que pertenezcan las entidades territoriales y dotar de
instrumentos jurídicos y financieros a los entes para recuperarse
fiscalmente y racionalizar el gasto mediante normas de austeridad para
las entidades del orden nacional.
Decreto 192 de
2001
Reglamentación
parcial ley de
saneamiento fiscal
Establecer el programa de saneamiento fiscal y financiero como un
programa integral, institucional, financiero y administrativo que cubra la
entidad territorial y restablecer la solidez económica y financiera de la
misma mediante la adopción de medidas de racionalización del gasto,
reestructuración de la deuda, saneamiento de pasivos y fortalecimiento de
los ingresos.
Ley 819 de 2003
Ley de
responsabilidad
fiscal
Racionalizar la actividad fiscal y hacer sostenible la deuda pública, con el
fin de generar estabilidad económica. Esta ley dicta el conjunto de reglas
y procedimientos que someten la administración de finanzas públicas a
una permanente rendición de cuentas sobre el monto y la utilización de
los recursos públicos a través del tiempo.
Fuente: Elaborado por el autor basado en la normatividad de ajuste fiscal de las entidades territoriales.
35
3.4.3 Presupuesto
El presupuesto público representa una herramienta que tiene el Estado para asignar
recursos de la Nación y dar cumplimiento a los objetivos económicos y sociales bajo
criterios de eficiencia y equidad. También establece los límites del gasto y los ingresos
que los financian para mantener el equilibrio fiscal; en este sentido el presupuesto
constituye un instrumento de planificación de los recursos y su ejecución. Para el
periodo de 1984-2011 se presentaron las siguientes leyes para el presupuesto público en
Colombia:
Tabla 5 Normatividad del Presupuesto de las Entidades Territoriales. LEY O
DECRETO
TITULO OBJETIVO
Ley 14 de 1983
Fortalecimiento de
los fiscos de las
entidades
territoriales
Aumentar la autonomía tributaria de las entidades territoriales y
ampliar la base de sus gravámenes, especialmente el de catastro para
el caso del impuesto predial.
Decreto 1222 de
1986
Código de régimen
departamental
Orientar a las entidades territoriales en el manejo de recursos y
brindar la posibilidad de administrar tributos propios para el
financiamiento de sus competencias. (TITULO VI)
Ley 38 de 1989
Normatividad del
presupuesto general
de la Nación
Regular el sistema presupuestal de la Nación mediante la creación del
Estatuto Orgánico del Presupuesto, con todas las disposiciones en
materia fiscal que debía seguir la elaboración y ejecución del
presupuesto de la nación.
Ley 152 de
1994
Ley orgánica del
plan de desarrollo
Establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración,
aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes
de desarrollo de la Nación, entidades territoriales y los organismos
públicos. Asegurar la consolidación progresiva del bienestar general y
el mejoramiento de la calidad de vida de la población, teniendo al
gasto público social como prioridad sobre cualquier otra asignación.
Fuente: Elaborado por el autor basado en la normatividad del presupuesto de las entidades territoriales.
3.4.4 Cofinanciación:
La cofinanciación representa el instrumento que posee la Nación para inducir la
inversión de las entidades territoriales en el orden de sus políticas prioritarias, como
educación, salud, cultura, recreación. En este instrumento de financiación la Nación
espera algún resultado efectivo de acuerdo a los ingresos destinados a subsidiar la
demanda de la población vulnerable para mejorar su calidad de vida. Es decir que la
cofinanciación es un mecanismo que hace parte de las transferencias del Estado a los
entes territoriales, que si bien no está articulado estrictamente al SGP, si es un elemento
36
que persigue los objetivos de la descentralización fiscal. Para el periodo de estudio se
presentaron las siguientes leyes respecto a la cofinanciación:
Tabla 6 Normatividad de la Cofinanciación.
LEY O
DECRETO
TITULO OBJETIVO
Ley 57 de
1989
Creación de
FINDETER
Promocionar el desarrollo regional y urbano, mediante la financiación
y la asesoría en lo referente a diseño, ejecución y administración de
proyectos y programas de inversión. Se exige capacidad de
endeudamiento de las entidades territoriales y capacidad de pago.
Decreto ley
2132 de 1992
Subsistema de
cofinanciación
Crear el Fondo de Cofinanciación para la Inversión social, FIS, para
cofinanciar la ejecución en forma descentralizada de programas y
proyectos presentados por las entidades territoriales, incluidos los que
contemplan subsidios a la demanda, en materia de salud, educación,
cultura, recreación, deportes, aprovechamiento del tiempo libre y
atención de grupos vulnerables de la población.
Decreto 1691
de 1997
Fusión entre FIS y
FINDETER
Administrar por parte de FINDETER los proyectos y recursos del
Fondo de Inversión Social-FIS, como un sistema especial de cuentas,
para lo cual contará con un Comité de Coordinación que seguirá
cumpliendo con los objetivos establecidos en el fondo de inversión
social FIS.
Fuente: elaborado por el autor basado en la normatividad de cofinanciación.
4. METODOLOGÍA
Esta investigación tiene un enfoque mixto, dado que en el análisis de las estadísticas
descriptivas se aplica un enfoque cuantitativo que recolecta los datos del Sistema
General de Participaciones (SGP) y un enfoque cualitativo que recoge la normatividad
que guio el proceso de descentralización fiscal en Colombia entre 1984-2011. Tiene un
diseño metodológico no experimental de tipo transversal, que buscó observar los
cambios que tuvo el Gasto Público Social (GPS) de las entidades territoriales a partir
del proceso de descentralización Fiscal para el periodo 1984-2011.
Se desarrolló bajo dos fases: una descriptiva que caracterizó el comportamiento de
las entidades territoriales con base en el análisis gráfico de los principales indicadores
socioeconómicos para obtener un patrón de comportamiento del proceso de
descentralización fiscal desde el enfoque del Gasto Público Social (GPS). La segunda
fase fue correlacional donde se analizó la relación existente entre los principales
indicadores del proceso de descentralización fiscal y el GPS (ver tabla 9 y 10) con el fin
de validar o rechazar la hipótesis a cerca de la heterogeneidad entre las entidades
37
territoriales en cuanto a la atención de las necesidades básicas insatisfechas de la
población en educación y salud y la efectividad de la gestión fiscal.
La unidad de análisis fueron los 32 departamentos de Colombia5 los cuales se
clasificaron en cinco categorías (Tabla 5) de acuerdo a la Resolución 696 de 20126.
Tabla 7 Categorización de las entidades territoriales departamentales.
CATEGORIA DEPARTAMENTO
Categoría especial
Antioquia, Cundinamarca
Categoría 1
Atlántico, Boyacá, Nariño, Santander, Valle del Cauca.
Categoría 2 Bolívar, Caldas, Córdoba, Meta, Norte de Santander,
Risaralda.
Categoría 3 Casanare, Cauca, Cesar, Huila, Quindío, San Andrés, Sucre,
Tolima.
Categoría 4 Amazonas, Arauca, Caquetá, Chocó, Guainía, Guajira,
Guaviare, Magdalena, Putumayo, Vaupés, Vichada.
Fuente: Elaborado por el autor basado en la Resolución 696 de 2012.
La investigación se desarrolló en un periodo de 27 años, desde 1984 hasta 2011,
haciendo énfasis en los años 1984.1993, 2001 y 2011, con el objeto de recoger el efecto
de las reformas legislativas en la estructura del sistema de transferencias y el Estado
colombiano; Por tanto, el análisis gráfico de los indicadores en la fase descriptiva y
correlativa se centraron en estos años para brindar los resultados que arroja este estudio
sobre el proceso de descentralización fiscal en Colombia
El tipo de información que se empleó para el desarrollo de esta investigación fue de
tipo cualitativo y cuantitativo.
5 Se excluye Santa Fe de Bogotá del análisis, por tratarse del distrito capital y según la constitución
política en su artículo 322 “Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la
Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los
municipios” (1991). 6 En esta resolución dictada por la Contaduría General de la Nación, el criterio de agrupación depende de
la información de los Ingresos Corrientes de libre destinación y el tamaño de la población informada por
cada ente territorial de acuerdo a la anterior vigencia fiscal.
38
La información cualitativa se recolectó de la Constitución Política de Colombia de
1991 en los artículos 287,288, 356, 357,365 y 367, que hacen referencia al proceso de
descentralización fiscal en materia de GPS. Estos artículos fueron la fuente para la
elaboración de las leyes de transferencias de recursos, como son las leyes 60 de 1993,
715 de 2001 y 1176 de 2007 acompañadas de sus respectivos actos legislativos; también
se tuvo en cuenta algunas leyes de presupuesto y ajuste fiscal que sirvieron para medir
el comportamiento fiscal de las entidades territoriales departamentales, con el fin de
observar el direccionamiento del Estado en materia de asignación de los recursos de la
Nación el periodo de estudio. La recolección de la información del componente
normativo se hizo por medio de la consulta virtual al Diario oficial de la Secretaria
General del Senado de la República de Colombia.
La información cuantitativa correspondió a las participaciones territoriales y las
ejecuciones presupuestales para los 32 departamentos entre 1984-2011 extraídas del
DNP; para complementar la anterior información se consultó el Índice de Necesidades
Básicas Insatisfechas (NBI)7 para cada uno de los departamentos, el PIB para cada
departamento8 y el Índice de Precios al Consumidor (IPC)
9. Dicha información
cuantitativa se recolectó de la página oficial del DNP, la página oficial y el Banco de
Datos del DANE ubicado en la ciudad de Cali, por ser las fuentes que recopilan la
información estadística de Colombia pertinente en esta investigación. También se
consultaron los diagnósticos a las entidades territoriales realizados por las Contralorías
departamentales en materia fiscal, con el fin de capturar la información relevante en
cuanto a desempeño y capacidad de generación de ingresos propios para cada uno de los
departamentos entre 1984 y 2011.
Posteriormente, el procesamiento de la información recolectada (cualitativa y
cuantitativa) se efectuó en tres momentos;
Inicialmente se procedió a clasificar la información cualitativa en dos
segmentos: uno donde se recopiló los documentos relacionados con
descentralización fiscal y otro que compactó los escritos relacionados con gasto
7 Obtenido de Censo General 1985, 1993 y 2005. DANE.
8 Obtenido de Cuentas Nacionales Departamentales. DANE.
9 Obtenido de Índice de Precios al Consumidor. Base 2008. DANE
39
público social enfocados en los sectores de educación y salud, esto con el objeto
de capturar la información utilizada y los resultados obtenidos por otros autores
acerca de este proceso.
Seguidamente se indagó los planes de desarrollo y los diagnósticos
departamentales para examinar el desempeño fiscal y el cumplimiento de los
objetivos sociales y económicos de estas entidades territoriales; luego se depuro
la información obtenida en la fase de recolección para extraer los datos
relacionados con las transferencias de la Nación en los rubros de educación y
salud y los ingresos de cada departamento, para homogenizarla en la misma
escala de medición y deflactar los datos con el Índice de Precios Consumidor
(IPC) -año base 2008- para trabajar en términos reales.
Por último se construyó una matriz denominada Panel de ingresos y gastos de
los departamentos entre 1984 y 2011 que facilitó el procesamiento de la
información en Excel y el software econométrico Stata 11.1 en el momento de
calcular los indicadores identificados en la revisión de literatura.
Las variables que se escogieron para analizar los indicadores del gasto social fueron
el Gasto Público Social (GPS) total para cada departamento, debido a que representa el
monto transferido de la Nación para la financiación de los servicios de salud, educación,
agua potable y saneamiento básico contenidos en el Sistema General de Participaciones
(SGP); el gasto en educación y salud que corresponden a los dos sectores identificados
como relevantes para esta investigación y que permitió identificar el monto transferido a
cada ente territorial durante el periodo de estudio; la inversión social donde se observó
la cuantía destinada a incrementar o mantener la prestación de servicios sociales en cada
departamento entre 1984-2011.
Las variables para analizar los indicadores de ingresos de las entidades territoriales
fueron los ingresos tributarios debido a que muestran los ingresos que recaudan los
departamentos por cuenta propia, permitiendo evaluar su capacidad fiscal; otra de las
variables son las transferencias que representan el total de recursos transferidos por la
Nación para complementar los ingresos con el fin de cubrir las obligaciones de cada
40
ente territorial y el ahorro corriente como aquella variable que representa el valor que le
queda a cada entidad territorial para complementar la inversión social realizada con los
ingresos provenientes de las transferencias.
Los indicadores se clasificaron en tres componentes: el primero compuesto por los
indicadores socioeconómicos, en el que se encuentra la densidad poblacional, la
relación del PIB departamental respecto al PIB nacional y el indicador de
competitividad realizado por la CEPAL en el 2009 (Tabla 8).
El segundo componente abarca los indicadores de eficiencia del GPS en educación y
salud (Tabla 9) con el fin analizar de qué forma estos sectores han contribuido en
mejorar la calidad de vida en cada departamento entre 1984 y 2011; los resultados
obtenidos del indicador de efectividad del gasto público en educación fueron apoyados
por el número de matriculados, tasa de cobertura bruta de la educación, número de
establecimientos educativos y la relación alumno/docente10
para cada entidad territorial
departamental; el indicador de efectividad del gasto público en salud tuvo apoyo en
otros indicadores como número de afiliados al régimen subsidiado, número de médicos
y enfermeros por cada mil habitantes, tasa de mortalidad materna e infantil y tasa de
cobertura de la salud11
; lo anterior ayudó a capturar el comportamiento del GPS entre
las entidades territoriales departamentales.
El último componente fue el de los indicadores de eficiencia en los ingresos de las
entidades territoriales, que se apoyaron en los indicadores de evaluación del proceso de
descentralización fiscal aportados por el DNP que sirvieron para identificar el grado de
autonomía fiscal a nivel departamental.
El análisis de la información se hizo con base a los lineamientos normativos
formulados para el proceso de descentralización fiscal en Colombia durante el periodo
de estudio; en este sentido, los resultados arrojados por los indicadores de eficiencia
permitieron analizar el patrón de comportamiento del proceso de descentralización
fiscal bajo el enfoque de GPS para las entidades territoriales departamentales y
reflexionar sobre la posible interrelación entre el proceso de descentralización fiscal y el
10
Datos obtenidos del Ministerio de Educación: Sistema Integrado de Matrícula. SIMAT 11
Datos obtenidos del Ministerio de Salud y Fosyga
41
gasto público social, en salud y educación, para los 32 departamentos de Colombia entre
1984 y 2011.
Un limitante que tuvo esta investigación fue la poca información de largo plazo en
cuanto a las coberturas de educación y salud en las fuentes del Estado y los constantes
cambios en la estructura del sistema de transferencias, que dificultó el desarrollo de este
estudio; De acuerdo a lo anterior, las cifras más recientes correspondieron a las de la
última década, lo que dificultó el análisis entre 1984 y 1999; esto ocasionó que la
información correspondiente a este periodo se encontró principalmente en estudios
realizados por fuentes secundarias, que son representativas y confiables dentro de
estudio de finanzas públicas.
4.1 Principales indicadores del proceso de descentralización fiscal
Tabla 8 Indicadores socioeconómicos de las entidades territoriales. NOMBRE DEL
ÍNDICE
ESTRUCTURA DEFINICIÓN
Densidad
poblacional vs NBI Habitantes/km
2 vs NBI
Es una medida que permite relacionar la distribución
poblacional por kilometro cuadrado con el NBI.
Distribución del PIB PIB departamental/PIB
total
Permite observar el peso relativo y la concentración del
PIB de cada departamento respecto al PIB total.
Distribución del PIB
vs Transferencias
PIB departamental/PIB
total vs Transferencias
Es una medida que permite relacionar la distribución del
PIB con el monto de transferencias recibidos por cada
departamento.
Escalafón de
competitividad CEPAL (2009)
Evalúa la competitividad relativa de los departamentos
basado en cuatro factores: fortaleza de la economía,
infraestructura, capital humano, ciencia y tecnología y
finanzas y gestión pública.
Fuente: elaborado por el autor.
Tabla 9 Indicadores de eficiencia del GPS de las entidades territoriales. NOMBRE DEL
ÍNDICE
ESTRUCTURA DEFINICIÓN
Gasto en educación
como porcentaje del
PIB
Gasto educación.
departamental/PIB
departamental
Mide la importancia del gasto en educación departamental
respecto al PIB de cada departamento. El gasto en educación
incluye el gasto en instituciones educativas, administración
educativa y subsidios o transferencias para estudiantes.
42
Gasto en salud como
porcentaje del PIB
Gasto salud
departamental/PIB
departamental
Mide la importancia del gasto en salud departamental respecto
al PIB de cada departamento. El gasto en salud abarca la
prestación de servicios de salud, la planificación familiar, la
nutrición, el gasto en instituciones para atención médica y los
subsidios a la población vulnerable para el acceso al servicio
médico.
Gasto en educación
como porcentaje del
GPS
Gasto educación.
departamental/GPS
departamental
Mide la importancia del gasto en educación departamental
respecto a total del gasto público social destinado a cada
departamento. Este indicador permite observar el
cumplimiento por parte de cada departamento de los
porcentajes asignados a este rubro en el SGP
Gasto en salud como
porcentaje del GPS
Gasto salud
departamental/ GPS
departamental
Mide la importancia del gasto en salud departamental respecto
al total del gasto público social destinado a cada departamento.
Este indicador permite observar el cumplimiento por parte de
cada departamento de los porcentajes asignados a este rubro en
el SGP
Magnitud de la
inversión social
Inversión social /
gastos de capital
Permite cuantificar el grado de inversión social que hace la
entidad territorial respecto al gasto de capital. Se espera que
este indicador sea superior al 50%.
Fuente: elaborado por el autor
Tabla 10 Indicadores de eficiencia de los ingresos de las entidades territoriales.
NOMBRE DEL
INDICE ESTRUCTURA DEFINICIÓN
Esfuerzo fiscal
Ingresos
tributarios /
Ingresos totales
Es una medida del esfuerzo fiscal que hacen las
administraciones para financiar sus planes de desarrollo. Se
espera que las entidades territoriales aprovechen su capacidad
fiscal plenamente para garantizar recursos complementarios a
las transferencias para contribuir a financiar el gasto
relacionado con sus competencias.
Dependencia de las
transferencias de la
Nación
Transferencias /
total de ingresos
Mide la importancia que estos recursos tienen en relación con
el total de fuentes de financiación, es decir, indica el peso que
tienen estos recursos en el total de ingresos. Un indicador por
encima de 60% señala que la entidad territorial financia sus
gastos principalmente con estos recursos de transferencias de la
Nación.
Capacidad de
ahorro
Ahorro corriente /
Ingresos
corrientes
Es una medida de la solvencia que tiene la entidad territorial
para generar excedentes propios de libre destinación que se
destinen a inversión, complementariamente al uso de
transferencias de la Nación.
Indicador de
Cofinanciación
Transferencias
Cofinanciación /
Ingresos Totales
Permite cuantificar la magnitud de estas transferencias en
relación a los ingresos totales de las entidades territoriales
departamentales, pero teniendo en cuenta la gestión fiscal
desarrollada por cada uno de ellos, dado que representa una
transferencia condicionada.
Fuente: elaborado por el autor.
43
5. DESCRIPCIÓN DEL COMPORTAMIENTO SOCIOECONÓMICO DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES ENTRE 1984-2011.
Esta sección tiene como objetivo describir el comportamiento socioeconómico de las
entidades territoriales departamentales haciendo énfasis en los años de transformación
estructural en el sistema de transferencias (1984,1993,2001,2011)12
, a partir de los
indicadores de participación del PIB departamental respecto al PIB nacional , densidad
poblacional vs Índice de NBI13
y escalafón de competitividad; lo anterior permitirá dar
herramientas para más adelante examinar la capacidad fiscal y la dependencia de
transferencias de las entidades territoriales y constatar si el proceso de
descentralización fiscal en Colombia ha generado cambios significativos a nivel
regional en los indicadores de gasto público social.
Inicialmente se debe mencionar que Colombia durante la última década tuvo un
crecimiento promedio anual del 4.2% jalonado principalmente por el crecimiento de
actividades asociadas al sector extractivo como la explotación de oro, níquel y petróleo;
para el año 2011 este sector contribuyo en 52.6% al total de la actividad económica y
presentó un incremento con respecto al año inmediatamente anterior del 14.5%.
También se presentó crecimiento en los sectores de construcción (5.5%) y servicios
financieros (5.9%), mientras que la industria y la agricultura crecieron a ritmos del 4.1%
y 2.1% respectivamente (DANE, 2013). El hecho de que los sectores de industria y
agricultura presenten crecimientos más lentos respecto a los otros tiene repercusiones
negativas en la capacidad fiscal de las entidades territoriales, como se observara en la
siguiente sección. .
La figura 2 representa la participación del PIB departamental respecto al PIB
nacional; en ella se observa que son sólo cuatro departamentos los de mayor
contribución para los años seleccionados: Antioquia (17%), Valle del Cauca (16%),
Santander (10%) y Cundinamarca (7%); por el contrario, departamentos como
Amazonas, Chocó, Guainía, Guaviare, Putumayo, San Andrés, Vaupés y Vichada
12
El año 2007 no se toma dentro del análisis por que este Acto legislativo no alteró directamente los
porcentajes dentro del mecanismo de asignación del sistema de transferencias. 13
El indicador de NBI tiene como objetivo determinar si las necesidades básicas de la población se
encuentran cubiertas a partir de cinco indicadores: Viviendas inadecuadas, Viviendas con hacinamiento
crítico, Viviendas con servicios inadecuados, Viviendas con alta dependencia económica, Viviendas con
niños en edad escolar que no asisten a la escuela. (DANE, 2005)
44
agrupados en otros departamentos, pesan menos del 1% en el PIB nacional,
evidenciando una gran heterogeneidad en las estructuras productivas entre las entidades
territoriales donde la participación de los departamentos en la composición del PIB
nacional no ha tenido variaciones significativas entre 1984-2011.
Figura 2 Participación del PIB departamental sobre el PIB total 1984 -2011.
Fuente: Elaborado por el autor basado en datos del DANE. Cifras deflactadas con IPC año base 2008.
Por consiguiente el análisis socioeconómico se realiza por categorías ya que permite
condensar la información a nivel regional sin perder poder explicativo. Dentro de este
escenario, los departamentos que conforman la categoría especial han tenido un
crecimiento promedio de 4.3%; los sectores con mayor importancia dentro de su
estructura del PIB han sido establecimientos financieros, seguros y actividades
inmobiliarias con 21.8%, seguido por industria manufacturera con 15.5% y actividades
de servicios sociales, comunales y personales con 14.6% ; cabe resaltar que el sector de
industria agrega 2609 establecimientos equivalente a 43% del total nacional (MinCIT,
2011).
Dentro de la categoría 1 el crecimiento promedio de los departamentos que la
conforman fue de 4.2%, pero los que se destacan en la participación del PIB
departamental respecto al nacional son Santander y Valle del Cauca (figura 2) que han
tenido un crecimiento promedio de 4.3%; los sectores con mayor participación dentro
de su estructura del PIB son establecimientos financieros, seguros y actividades
inmobiliarias con 19.8%, industria manufacturera con 19.6% y Actividades de servicios
sociales, comunales y personales con 11.5%. Esta categoría agrega 2247
45
establecimientos industriales que representa el 36.9% del total nacional, teniendo
similitud con el comportamiento de la categoría especial. (MinCIT, 2011).
Ahora bien, los departamentos de la categoría 2 se agrupan dentro de Otros
departamentos con 4% de participación del PIB departamental respecto al nacional con
un crecimiento promedio de 3.9% sin incluir a Meta, debido a que este departamento
resalta por tener un crecimiento promedio de 11.4% asociado principalmente al sector
de explotación de minas y canteras con una participación del 58.6% mientras que las
otras ramas de actividades apenas si contribuyen individualmente al PIB del
departamento entre el 2% y 7% Dentro de esta categoría la industria posee 752
establecimiento que representan 12.4% del total nacional. (MinCIT, 2011).
La Categoría 3 también se encuentra agrupada en Otros departamentos con una
participación del 2% del PIB departamental respecto al nacional y su crecimiento
promedio fue de 3%; dentro de esta categoría se destaca Cesar con un crecimiento
promedio de 6.9%, que elevan el crecimiento promedio de toda la categoría; este
crecimiento está asociado al sector de explotación de minas y canteras con un
porcentaje dentro del PIB de este departamento del 41.9%, comportándose de manera
similar que Meta en la categoría 2. El número de establecimientos para toda la categoría
es de 416 que representa el 6.8% de los establecimientos del país. (MinCIT, 2011)
En el caso de la categoría 4 la participación del PIB departamental respecto al
nacional es inferior a 1% con un crecimiento promedio de 3.6%; sin embargo este
crecimiento es ocasionado por los departamentos de Chocó y Putumayo que crecen en
promedio a 6.6% debido a la fuerte participación del sector explotación minas y
canteras con un 38.6%; se debe resaltar que la industria manufacturera tiene
participación mínima en la estructura del PIB por sectores en estos departamentos,
donde solo cuenta con 63 establecimientos que representan el 1% del total nacional
(MinCIT, 2011).
Por tanto, se observó que las categorías que contribuyen en mayor proporción al PIB
nacional están especializadas en servicios e industria, mientras que las categorías que
menos aportan se especializaron en la explotación de minas y canteras y agricultura;
también se presentó que en las categorías especial y 1 la estructura económica de los
46
departamentos se encaminó hacia el sector terciario, teniendo mayor relevancia el sector
financiero mientras que la industria se posiciona en segundo lugar para ambas
categorías.
En concordancia con lo anterior se presenta el escalafón de competitividad de los
departamentos, elaborado por la CEPAL en el año 2009; este indicador asocia la
competitividad con el desempeño económico e institucional, mediante la evaluación de
cuatro factores. Los resultados arrojados por este escalafón, muestran que la estructura
económica de cada región ha tenido relación con el tamaño del mercado a nivel
departamental, lo cual ha condicionado la productividad de cada entidad territorial,
llevando a que aquellos departamentos con mercados grandes se conviertan en
escenarios de localización por parte de las empresas y las personas. Lo anterior,
acompañado de presencia significativa del sistema financiero que genera oportunidades
económicas para el desarrollo local, debido al acceso al ahorro y el crédito. (Ramírez &
Parra, 2010)
La figura 3 muestra el comportamiento de los departamentos en materia de
competitividad entre 2000-2009; aquellos departamentos que se encuentran en color
amarillo son los que conservaron su posición, los de color rojo son aquellos que
empeoraron y los que están en verde son aquellos que mejoraron su posición dentro del
escalafón de competitividad calculado por la CEPAL en este periodo de tiempo.
Por tanto, en la década 2000-2009, los departamentos de Colombia preservaron su
nivel de competitividad, lo que robusteció la diferencia estructural regional, en donde
existieron pocos tránsitos en el escalafón, y cuando los hubo, fueron pausados y, en
muchos casos, difíciles de sostener. Esto atribuido a que la condición de líder está
asociada directamente con la homogeneidad y el liderazgo en los cuatro factores que
evalúa este indicador mientras que el rezago con pequeños avances respecto a los
mismos cuatro factores. (Ramírez & Parra, 2010)
47
Figura 3. Colombia: Matriz competitividad de los departamentos 2000-2009.
Fuente: Elaborado por el autor basado en el escalafón de competitividad de los departamentos de
Colombia de la CEPAL 2000-2009. Tomado de “Serie Estudios y perspectivas No. 21, Bogotá, 2010.
Lideres (L), Altos (A), Medio-Alto (MA), Medio-Bajo (MB), Bajo (B) y Coleros (C)
Durante el periodo 2000-2009 sobresale el comportamiento de Santander, debido a
su especialización industrial acompañada de una significativa presencia de los servicios
financieros, que favoreció la estructura económica de este departamento; Boyacá logra
avanzar en la sofisticación de los servicios financieros, sin embargo, presenta
dificultades para generar aglomeraciones productivas. En contraste Bolívar y Huila
descienden de medios altos a medios bajos entre 2000-2009; Cauca pierde
competitividad, pasando a un nivel de competitividad bajo y Guajira cae al grupo de los
coleros. (Ramírez & Parra, 2010)
Ahora, la figura 4 muestra que para el año 2009 Cundinamarca y Antioquia se
ubicaron como lideres mientras que Amazonas, Chocó, Guajira, Guaviare y Putumayo
han sido coleros. Los departamentos de Caldas, Cesar, Huila, Norte de Santander,
Santander y Valle tuvieron un desarrollo competitivo de forma relativamente
homogénea en todas las dimensiones; en contraste, Amazonas y Chocó han presentado
niveles de competitividad muy bajos dada su condición geográfica y etno-cultural.
(Ramírez & Parra, 2010)
48
Figura 4. Colombia: Escalafón de la competitividad de los departamentos 2009.
Fuente: Elaborado por la CEPAL. Tomado de “Serie Estudios y perspectivas No. 21, Bogotá, 2010.
Esto corrobora el comportamiento económico descrito previamente de las entidades
territoriales departamentales, donde las que más aportan al PIB nacional son las más
competitivas y el sector financiero se establece como el más importante dentro de sus
estructuras económicas; mientras que aquellas que se han especializado en minería y
agricultura representan las menos competitivas dentro del escalafón, asociado a factores
culturales y geográficos que dificultan el desarrollo productivo en estos departamentos;
esto conlleva a que se siga presentando la concentración en los mismos que tienen
mayor importancia dentro del PIB nacional.
Otro indicador socioeconómico, que permite mirar el patrón de comportamiento de
las entidades territoriales en Colombia es el de distribución del PIB departamental
versus el porcentaje de transferencias destinado entre 1984-2011. Como resultado de
este indicador, se esperaría que aquellos departamentos que tiene mayor participación
en el PIB nacional recibieran menores porcentajes de transferencias de la Nación,
debido a que sus estructuras económicas permiten financiar los proyectos de inversión
social en sectores como educación y salud.
49
La figura 5 muestra que para el año de 1984, cuando el proceso de descentralización
fiscal se encontraba en su primera fase, la relación descrita previamente se cumplía;
departamentos como Amazonas, Guainía, Guaviare, Vichada y Vaupés que no
representaban más del 1% del PIB nacional recibían porcentajes de transferencias entre
el 70% y el 90%, con el fin de compensar los bajos ingresos percibidos por estos
departamentos a través de su estructura económica. En contraste, Antioquia, Atlántico,
Cundinamarca, Santander y Valle del Cauca recibieron porcentajes de transferencias
muy cercanos al 0% dado que sus estructuras económicas eran las de mayor peso dentro
del PIB nacional.
Figura 5. Colombia: Distribución del PIB departamental vs Porcentaje de transferencias 1984.
Fuente: Elaborado por el autor basado en datos del DANE y DNP. Cifras deflactadas con IPC año
base 2008.
Ahora bien, en la figura 6 se muestra este indicador para el año 1993, que representó
el avance más significativo en materia de normatividad del sistema de transferencias ya
que se paso de un sistema centralizado a uno descentralizado considerándose como la
segunda etapa del proceso de descentralización fiscal en Colombia. De acuerdo a esta
figura, los departamentos con menor relevancia dentro del PIB nacional siguieron
presentado alta dependencia de las transferencias; pero resulta interesante observar el
comportamiento de Valle del Cauca, que seguía siendo uno de los departamentos con
mayor participación dentro del PIB nacional, pero que al mismo tiempo aumento su
porcentaje de transferencias de la Nación de 0% a 20%, siendo como posible causa un
50
deterioro en la capacidad fiscal de este departamento que no le permitió atender las
competencias delegadas por medio de los ingresos propios.
Figura 6. Colombia: Distribución del PIB departamental vs Porcentaje de transferencias 1993.
Fuente: Elaborado por el autor basado en datos del DANE y DNP. Cifras deflactadas con IPC año
base 2008.
La figura 7, presenta el indicador para el año 2001 donde se cambia la estructura del
sistema de transferencias de situado fiscal a sistema general de participaciones; el efecto
que revela la figura es que en comparación con el año 1993, ahora son más los
departamentos con menor participación en el PIB nacional que dependen de las
transferencias de la Nación, ubicándose por encima del 40%; sin embargo, la situación
que presentaron los departamentos de Antioquia, Atlántico, Cundinamarca, Santander y
Valle del Cauca no es el esperado para este indicador; es decir, estos departamentos
siguieron siendo los de mayor participación dentro del PIB nacional, pero en vez de
disminuir su dependencia de las transferencias, incrementaron su porcentaje entre 1993
y 2001; lo que reflejó que los mecanismos de asignación del sistema de transferencias
realmente no se encaminaron hacia a aquellos departamentos con mayores necesidades
básicas insatisfechas si no que se transfirieron a todos por igual sin tener en cuenta esta
disparidad en la estructura económica presente en los departamentos.
Esto conlleva a que aquellos departamentos con estructuras económicas estables
estaban recibiendo una proporción mayor de recursos del sistema de transferencias que
podían haber sido destinadas a otros departamentos con mayores problemas de
financiación que éstos.
51
Figura 7. Colombia: Distribución del PIB departamental vs Porcentaje de transferencias 2001.
Fuente: Elaborado por el autor basado en datos del DANE y DNP. Cifras deflactadas con IPC año
base 2008.
En la figura 8, que representa la distribución del PIB departamental versus el
porcentaje de transferencias para el año 2011, conserva similar comportamiento al
presentado en la figura 7, donde Meta es el departamento que constituye el cambio más
significativo para este año, debido a que aumento su participación en el PIB nacional y
disminuyo el porcentaje de transferencias recibidos de la Nación a través del sistema de
transferencias. No obstante, este cambio se dio como resultado del incremento en la
explotación petrolera en el departamento y por ende ahora los recursos percibidos como
transferencias son en mayor proporción de las regalías.
52
Figura 8. Colombia: Distribución del PIB departamental vs Porcentaje de transferencias 2011.
Fuente: Elaborado por el autor basado en datos del DANE y DNP. Cifras deflactadas con IPC año
base 2008.
En resumen, para el periodo 1984-2011 se observa un comportamiento de
concentración del PIB nacional unos pocos departamentos lo que evidencia la
heterogeneidad entre las regiones de Colombia; también se destaca la precaria presencia
del sector industrial en la categoría 4 lo que repercute en la fortaleza del índice de
competitividad; el hecho de que estos departamentos tengan debilidades en su industria
compromete su capacidad fiscal debido al poco recaudo de ingresos que logran percibir
lo que implicó la necesidad de utilizar en mayor medida los recursos del sistema de
transferencias para compensar estas desigualdades interregionales. Pero lo preocupante
es que aquellos departamentos que concentran en mayor medida el PIB nacional,
también incrementaron su dependencia a las transferencias, evidenciando una distorsión
en la asignación de recursos a transferir de la Nación a los entes territoriales.
Otra perspectiva para el análisis del comportamiento de las entidades territoriales es
a través del indicador de densidad poblacional y NBI; al respecto se plantea que existe
una “relación inversamente proporcional entre la densidad poblacional y el NBI, que
parece originarse principalmente en las economías de escala en la prestación de
servicios y en la significativa desatención del Estado en las regiones más apartadas”
(CEPAL/GTZ, 1993)
53
Las figuras 9, 10 y 11 muestran la relación entre densidad poblacional y NBI para
los años 1985, 1993 y 200514
que se encuentra divida en cuatro cuadrantes; en efecto
cuando se contrasta la densidad poblacional con el NBI se corrobora la relación
inversamente proporcional entre los dos, como lo demuestran el cuadrante II donde a
menor densidad poblacional mayor es el NBI y el cuadrante IV donde es mayor la
densidad poblacional y menor el NBI; esto permite observar que los criterios adoptados
para la asignación de los recursos por el sistema de transferencias han apuntado a
favorecer a aquellas entidades territoriales con mayor densidad poblacional con el fin de
cubrir la mayor parte de la población, lo que ocasiona una migración de los
departamentos más rezagados, en materia de cubrimiento de las necesidades básicas
insatisfechas, hacia aquellos que si logran satisfacer dichas necesidades. Por tanto, se
contribuye a la presencia de marcadas disparidades regionales en la incidencia de la
pobreza a pesar de que se han destinado significativos recursos de la Nación para
satisfacer las necesidades insatisfechas de la población en educación y salud entre 1984
y 2011.
En la figura 9, para el cuadrante I se observa que 19 departamentos estaban por
encima del NBI nacional (54.4%) para el año de 1985, de los cuales Vaupés (93.1%),
Guainía (83.1%) y Chocó (82.8%)15
eran los más críticos en cuanto a la satisfacción de
necesidades básicas de su población y se ubican por debajo del promedio de densidad
poblacional nacional (57.38 km2) obteniendo que son los departamentos menos densos
del país; mientras que los departamentos de Antioquia, Atlántico, Caldas, Quindío,
Risaralda y Valle del Cauca se ubicaron en el cuadrante IV donde presentaron
porcentajes por debajo del NBI nacional y por encima del promedio de densidad
poblacional nacional (57.38 km2)16
.
14
Años en los que se realizo el cálculo del indicador de NBI. 15
Ver anexo 4: Evolución de la pobreza según NBI 1985-2005 16
Ver anexo 5: Densidad Poblacional 1984-2005
54
Figura 9 Colombia: Densidad Poblacional vs Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) 1985
Fuente: Elaborado por el autor basado en datos del DANE. La figura excluye Atlántico por ser una
observación atípica. En el año de referencia este departamento presentaba una densidad poblacional de
447.4 habitantes por km2 y su NBI 41.5%. Cifras deflactadas con IPC año base 2008.
Posteriormente en la figura 10 se observa que ahora son 23 los departamentos que se
encuentra por encima del NBI nacional (cuadrante I) Guainía y Vaupés (cuadrante I)
presentan aumentos de 16.90 y 6.9017
puntos porcentuales en el NBI respecto al año de
1985 alcanzando niveles de 100% en la insatisfacción de necesidades de su población,
seguido por Vichada con una variación absoluta de 27.02 puntos porcentuales,
desmejorando su situación respecto al año de 1985 y pasando a ocupar el tercer puesto
dentro del ranking de los departamentos con mayor NBI, acompañado nuevamente por
una menor densidad poblacional.
17 Ver anexo 4: Evolución de la pobreza según NBI 1985-2005
55
Figura 10 Colombia: Densidad Poblacional vs Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) 1993.
Fuente: Elaborado por el autor basado en datos del DANE. La figura excluye Atlántico por ser una
observación atípica. En el año de referencia este departamento presentaba una densidad poblacional de
531.70 habitantes por km2 y su NBI 31.5%. Cifras deflactadas con IPC año base 2008.
En cuanto los departamentos de Quindío, Risaralda y Valle del Cauca (cuadrante IV)
siguieron disminuyendo su indicador de NBI respecto al año de 198518
y conservaron
los tres primeros lugares dentro del total del país, acompañado de aumentos moderados
en su densidad poblacional; se debe resaltar el caso de Atlántico, que siguió siendo el
departamento con mayor densidad poblacional y tuvo una disminución de 10.4 puntos
porcentuales en el NBI respecto a 1985, tomando el valor de 31.5% en 1994 y
ubicándose por debajo del indicador del NBI nacional.
Así mismo, la figura 11 muestra que Chocó pasa a ser el departamento con mayores
necesidades básicas insatisfechas asociadas principalmente a la calidad de la vivienda,
aumento del hacinamiento y de la dependencia económica. (DNP, 2005). También se
observa que los departamentos con mayor disminución de NBI entre 1985 y 2005 son
Vaupés con 38.3, Casanare con 34.85, Guaviare con 31.41 y Putumayo con 29.09
puntos porcentuales entre el total de los departamentos, pero siguen ubicándose dentro
del cuadrante IV.
18 Ver anexo 4: Evolución de la pobreza según NBI 1985-2005
56
Figura 11 Colombia: Densidad Poblacional vs Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) 2005.
Fuente: Elaborado por el autor basado en datos del DANE. La figura excluye Atlántico por ser una
observación atípica. En el año de referencia este departamento presentaba una densidad poblacional de
639.2 habitantes por km2 y su NBI 24.7%. Cifras deflactadas con IPC año base 2008.
En resumen, para el año de 1985 el departamento con menor nivel de pobreza era
Quindío con 30,7% y el mayor Vaupés con 93.12%, una diferencia de 62.4 puntos
porcentuales; mientras que en 2005, el menor era Valle del Cauca con 15,6% y Chocó
paso a ser el más pobre, con 79%19
, una diferencia de 63.5 puntos porcentuales, lo que
indica que en estos veintisiete años del proceso de descentralización fiscal, la distancia
en cuanto a necesidades insatisfechas entre los departamentos aumentó, a pesar de que
el sistema de transferencias ha destinado mayor proporción de los recursos para
compensar dichas desigualdades; sin embargo, esta insatisfacción en las necesidades no
se puede atribuir directamente a un mal funcionamiento del sistema de transferencias, si
no a una falta de monitoreo y control de los recursos por parte de los organismos de
control y a la doble competencia de las funciones entre gobiernos nacionales y
subnacionales, que no permiten evidenciar si precisamente los recursos girados por la
Nación están siendo ejecutados en los sectores asignados por la legislación.
5.1 Evolución del proceso de descentralización fiscal respecto al Gasto Público Social
(GPS) en Colombia entre 1984-2011.
En la Figura 7 se observa que entre 1984 y 1993 se encuentra la primera etapa del
proceso de descentralización fiscal en Colombia, denominado situado fiscal 1, donde la
participación del sistema transferencias gubernamentales respecto a los ICN era en
19 Ver anexo 4: Evolución de la pobreza según NBI 1985-2005
57
promedio del 15% bajo una estructura de Estado centralizado, siendo los porcentajes
más bajos de participación del sistema de transferencias entre 1984-2011; Ahora bien, a
partir de 1993 se comenzó a impulsar con mayor fuerza el proceso de descentralización
fiscal en la entidades territoriales y se establecieron las modificaciones al situado fiscal
1 con la Ley 60 de 1993, lo que representó la culminación de la primera etapa del
proceso de descentralización fiscal, a través del cambio en la normatividad relacionada
con el sistema de transferencias.
Es así como se inició la segunda etapa, denominada situado fiscal 2, que reorganizo
los porcentajes de asignación en los sectores de educación y salud e incluyo el factor de
libre destinación dentro del esquema de transferencias; no obstante, la normatividad
establecida en la Ley 60 de 1993 para la asignación de los recursos trajo como resultado
que la participación del sistema de transferencias respecto a los ICN estuviera en
promedio en 39% en el periodo de su vigencia (1993-2011), siendo la participación más
alta entre 1984-2011. Es de resaltar que durante el periodo del situado fiscal 2 Colombia
atravesó una de las crisis económicas más fuertes que estuvo acompañada de un sistema
de transferencias que propiciaba el crecimiento del gasto público sin estimular el
esfuerzo tributario de las entidades territoriales, por consiguiente, este esquema se
tradujo en que todo aumento de los ICN correspondió a aumento del gasto público local.
(Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2009).
Figura 12 Colombia: Evolución del Sistema de Transferencias Colombia 1984-2011.
(Precios constantes 2008).
Fuente: Elaborado por el autor basado en datos del DNP. Cifras deflactadas con IPC año base 2008.
58
Sin embargo, a partir del año 2001 se da inicio a la tercera etapa del proceso de
descentralización fiscal conocida como Sistema General de Participaciones (SGP) por
medio de la Ley 715 de 2001 la Ley 1176 de 2007, que tuvieron como objetivo desligar
las fluctuaciones de la economía del sistema de transferencias, asignar los recursos con
criterios de eficiencia y equidad y dar mayor participación a los mecanismos de control
en la vigilancia de los recursos transferidos a los departamentos; Si bien, este cambio
realizado al sistema de transferencias tuvo como resultado una considerable reducción
de la participación del sistema respecto a los ICN, como resultado de las reformas
realizadas que desligaban el financiamiento del sistema de transferencias de los ICN,
esta se ubicó en promedio en 35% entre 2001-2011.
Por tanto, desde el ámbito fiscal el sistema de transferencias presiona
significativamente las finanzas públicas del país, donde los gobiernos locales han
dependido fuertemente de las transferencias nacionales para cumplir con sus
competencias y su esfuerzo fiscal ha estado enmarcado en acentuadas desigualdades del
recaudo de ingresos propios entre entidades territoriales; por otra parte, los criterios de
asignación aún no recogen las diferencias regionales en cuanto a los servicios sociales
que demanda la población de cada entidad territorial; por el contrario, se han
estandarizado estos criterios para facilitar la asignación de los recursos entre los niveles
de gobierno. (DNP, 2007).
Desde el ámbito administrativo se ha presentado duplicidad en las competencias, que
no deja claro las responsabilidades que debe ejecutar cada ente territorial y por tanto
conlleva a una mala gestión, que implica un uso inapropiado de los recursos
desencadenando que los resultados de la inversión social en cada departamento no
refleje la satisfacción de los servicios básicos en la población (Sentencia C-423/05,
2005).
59
6. INDICADORES DE EFICIENCIA DEL GASTO SOCIAL Y LOS INGRESOS
PARA LAS ENTIDADES TERRITORIALES ENTRE 1984-2011.
Esta sección tiene como objetivo constatar si el proceso de descentralización fiscal
en Colombia ha generado cambios significativos en el GPS en educación y salud y
analizar de qué forma la gestión fiscal ha tenido cambios a partir del sistema de
transferencias durante el periodo 1984-2011; por tanto, el análisis se realizó por medio
de los indicadores de eficiencia de gasto social e ingresos fiscales de los 32
departamentos de Colombia.
6.1 Indicadores de eficiencia del Gasto Público Social (GPS).
En primer lugar es necesario mencionar que el gasto público destinado a los sectores
sociales, tiene como fin aumentar la inversión en capital humano, esencialmente a
través de educación y salud, permitiendo mejorar las condiciones de vida de la
población en general (Lasso, 2006). Por tal motivo, el proceso de descentralización
fiscal en Colombia desde sus inicios tuvo como objetivo fundamental disminuir las
desigualdades en la población a través del acceso de servicios básicos sociales como
educación y salud; para ello el sistema de transferencias, conocido como SGP, es una
herramienta fundamental del Estado para ayudar a poblaciones vulnerables a superar las
desigualdades a través de la provisión de bienes y servicios sociales.
Sin embargo, como se describió en la sección 4 las desigualdades en términos
sociales eran muy marcadas entre entidades territoriales departamentales; por tanto, se
procedió a analizar los indicadores de eficiencia del GPS para analizar y constatar el
impacto del proceso de descentralización fiscal en las regiones durante el periodo 1984-
2011.
En la figura 13 se observa el comportamiento del gasto en educación respecto al PIB
departamental para cada una de las categorías, donde la categoría 4 es la que brinda
mayor participación respecto a las otras categorías; en promedio entre 1994-2011 el
porcentaje de gasto en educación respecto al PIB departamental fue de 8.38%, teniendo
4.6 puntos porcentuales de diferencia con la categoría 4 y 6.15 puntos porcentuales de
diferencia con la categoría especial.
60
Figura 13 Colombia: Participación del gasto en educación como % PIB departamental
1994-2011.
Fuente: Elaborado por el autor basado en datos del DNP y DANE. Cifras deflactadas con IPC año base 2008.
De acuerdo a esta figura se obtiene que las categorías que se encuentran con un
indicador de NBI muy alto dan mayor importancia al gasto en educación dentro de su
estructura productiva dado que está asociado a uno de los elementos20
que incide en la
disminución de las necesidades básicas insatisfechas de la población; por tanto,
mediante este gasto, se apunta a incrementar la cobertura de todos los niveles
educativos, especialmente básica primaria y secundaria (Ley 715 de 2001, 2001).
Para el periodo 1985-1997 el 40% del gasto educativo total se dirigió al 40% de la
población más pobre; la matricula primaria creció sostenidamente y la matricula
secundaria se expandió, logrando aumentos notables en las tasas de cobertura a nivel
nacional; la matricula primaria se mantuvo en un crecimiento estable del 2%, mientras
que la matricula en secundaria tuvo un crecimiento del 4.5%. La tasa de asistencia
escolar a nivel nacional de niños entre 7-11 años paso de 105% a 113%, mientras que
para los niños entre 12-17 años paso de 52% a 80%%;, lo que indicaba que los niveles
de cobertura en secundaria a nivel nacional aún eran muy bajos. (DNP, 1999)
De modo que los departamentos con mayores niveles de pobreza, agrupados en la
categoría 4, aumentaron sustancialmente la participación del gasto en educación
respecto al PIB; ahora bien este aumento de este gasto no trajo consigo cambios
significativos para su población en materia de educación, debido a que en esta categoría
entre 1993-1999 las tasas de cobertura bruta en educación para Vaupés (49.43%),
20
Hace referencia a elemento de hogares con niños en edad escolar, que hace parte del cálculo del
indicador del NBI.
61
Guaviare (55.02%) y Guainía (59.33) 21
fueron las más bajas; lo que significó que estos
departamentos no cumplieron con los objetivos trazados por el sistema de transferencias
en cuanto a cobertura en educación y entre 2002-2011 siguió siendo en promedio la
menor tasa de cobertura bruta de la educación respecto a la tasa de cobertura nacional
(99.40%)22
, esto debido a que destinaron alrededor del 89% del gasto al pago de
maestros e insumos para la docencia (Baldión, García, Mateus, & Vergara, 2001) .
Por el contrario, en la categoría 3 que destino un 3.79% de participación del gasto en
educación respecto al PIB departamental, se destaca Sucre con un porcentaje de
participación promedio de 6,71% entre 1984 y 2011; esta situación se tradujo en la
mayor tasa de cobertura bruta de la educación promedio (117%)23
a nivel nacional entre
2000-2011, mejorando la situación que vivía el departamento entre 1993-1999 en el que
su tasa de cobertura bruta promedio era de 88.6% Esta situación contribuyó en la
disminución de 18.74 puntos porcentuales del NBI24
entre 1985 y 2005, lo que indica
que para este departamento la inversión en educación a través del sistema de
transferencias representó mayores posibilidades de acceder al sistema educativo por
parte de la población. Sin embargo, en Cesar, Huila y Quindío más del 10% de la
población en edad de asistir a primaria se encontraba por fuera del sistema educativo
entre 1997-2000. (DNP, 2001)
En la misma línea de gasto en educación la figura 14 muestra la participación del
gasto en educación respecto al GPS departamental, que está asociado directamente con
los porcentajes que se designaron a través de la normatividad del sistema de
transferencias entre 1984-2011. En el periodo del Situado fiscal 2 el porcentaje asignado
a este sector era de 60%; sin embargo, la categoría 4 fue la que estuvo más cercana de
cumplir este porcentaje con 54.68% en el periodo 1994-2001; mientras que entre 2002-
2011, periodo del SGP, fue la categoría especial la que tuvo relevancia en la
participación del gasto en educación respecto al GPS departamental con 58.05%,
igualando los porcentajes exigidos en la Ley 175 de 2001 para el sector educación.
21
Ver anexo 6: Cobertura Bruta Departamental en Educación 2002-2011 22
Consultado en Mineducación: Estadísticas del sector educativo. 23
Ver anexo 6: Cobertura Bruta Departamental en Educación 2002-2011 24
Ver anexo 4: Evolución de la pobreza según NBI 1985-2005
62
Figura 14 Colombia: Distribución del gasto en educación como % del GPS departamental
1984-2011.
Fuente: Elaborado por el autor basado en datos del DNP. Cifras deflactadas con IPC año base 2008.
Por consiguiente, la tasa de cobertura bruta en educación promedio para la categoría
especial entre 1993-1999 era del 83% y pasó a 99%25
entre 2002-2011 ubicándose
sobre la tasa de cobertura bruta promedio nacional (99.4%), donde sólo el 5% de la
población en edad de asistir a la primaria se encontraba por fuera del sistema educativo,
mientras que en secundaria el 40% de la población no asistía a un plantel educativo
(DNP, 2001).
De igual, forma el número de matriculados promedio por año fue de 1.955.129
alumnos, siendo el 82.3% del sector oficial y representar en promedio 12.78% del total
de matriculados en el país26
; la relación alumnos/docentes paso de 33.1 entre 1993-1999
a 51.5 entre 2002-2011 con un total de 343.113 docentes que representaban el 17.1%
del total de docentes del país27
. Estas cifras permiten constatar que efectivamente este
gasto en educación fue uno de los factores que permitió mejorar las condiciones de vida
de la población en esta categoría ya que se presento una disminución de 17.44 puntos
porcentuales del NBI entre 1984-201128
que la ubico por debajo del NBI nacional.
En la categoría 3 la participación del gasto en educación respecto al GPS
departamental fue de 56.30% entre 1994-2011; donde los departamentos de Caldas,
Cauca, Quindío, Sucre tuvieron una tasa de cobertura en primaria por encima del 92%
entre 1993-1999 y que mejoraron en más de cinco puntos porcentuales entre el 2002-
25
Ver anexo 6: Cobertura Bruta Departamental en Educación 2002-2011 26
Consultado en Mineducación: Estadísticas del sector educativo 27 Ver anexo 8: Docentes por departamento 2002-2011 28
Ver anexo 4: Evolución de la pobreza según NBI 1985-2005
63
2011; mientras que la tasa de cobertura en secundaria era del 71% entre 1993-1999 y
ascendió en diez puntos porcentuales entre 2002-2011, ubicándose en promedio en el
81.1%, siendo Sucre la más alta con 87.3%, seguida por Quindío (84.4%) y Cesar
(84.1%). (DNP, 2007)
Ahora bien, en la figura 15 se presenta la participación del gasto en salud respecto al
PIB departamental, que muestra similar ubicación de las categorías en la figura del
gasto en educación; sin embargo, aquí la proporción destinada es menor. El gasto en
salud a nivel nacional entre 1993-1999 alcanza el 7.5% del PIB total, el número de
afiliados se incrementó de 7.9 millones a 22.7 millones de personas, de los cuales el
19% correspondía al régimen subsidiado, donde la población más pobre recibió
solamente el 40% del subsidio público. (DNP, 1999)
En la categoría 4 la participación del gasto en salud respecto al PIB departamental
es 4.3% con una diferencia de 3.47 puntos porcentuales con la categoría especial entre
1994-2011; pero la mortalidad infantil dentro de esta categoría en los departamentos de
Chocó y Caquetá fue en promedio de 50 por cada mil nacidos (DNP, 2001). Solo
Vaupés iguala el porcentaje a nivel nacional entre 1993-2001. Posteriormente, el gasto
en salud a nivel nacional pasa a tener una participación del 7.9% del PIB entre 2001-
2011 (Steiner, 2011), siendo ahora Guainía –categoría 4- el departamento que se ubica
por encima del promedio nacional con 10.66%29
.
Figura 15 Colombia: Distribución del gasto en salud como % PIB departamental 1994-2011.
Fuente: Elaborado por el autor basado en datos del DNP y DANE. Cifras deflactadas con IPC año base 2008.
29 Ver anexo 7: Gasto Salud respecto al PIB departamental. 1994-2011
64
En cuanto al gasto en salud respecto al GPS departamental en la figura 16 se muestra
que todas las categorías cumplen con el porcentaje asignado por el sistema de
transferencias a este sector (24.5%) entre 1994-2011; el régimen subsidiado en el país
representó en promedio el 53.10% del total de afiliados al sistema de salud, siendo los
departamentos más pobres los que presentaron el mayor porcentaje de afiliación
respecto al nacional, entre los que se encuentran Casanare, Huila, Guainía, Vaupés y la
Guajira por encima del 70% (DNP, 2007); con una tasa de cobertura de la población
objetivo de 84.29%: sin embargo, en promedio para todas las categorías la relación de
médicos por cada mil habitantes era de 1.6, de enfermeros profesionales por cada mil
habitantes de 0.7 y camas por cada mil habitantes de 1.6, mostrando un desequilibrio
entre el total de afiliados al régimen subsidiado en el país y la cantidad de médicos y
enfermeros para atender a la población. (MinSalud, 2013)
Figura 16 Colombia: Distribución del gasto en salud como % del GPS departamental
1984-2011.
Fuente: Elaborado por el autor basado en datos del DNP. Cifras deflactadas con IPC año base 2008.
Entre 2000-2010 se aumentó el uso de métodos de planificación familiar y
disminuyo la tasa de mortalidad infantil nacional a 20.8 por cada mil nacidos vivos; sin
embargo, cuando se analiza por departamentos existe una gran brecha de este indicador,
es decir, la tasa de mortalidad infantil en Caldas -categoría 2- fue en promedio de 14.5
mientras que en chocó-categoría 4- alcanzó niveles de 73.8 por cada mil nacidos vivos;
otro de los indicadores que genera grandes disparidades entre las categorías es el de
mortalidad materna, que en promedio nacional fue de 73.7 entre 2000-2011; pero que a
nivel regional es divergente, mientras que en Casanare-categoría 3-fue en promedio de
31.5 en Amazonas-categoría 4- alcanzo el valor de 215.3 (Steiner, 2011).
65
También se presentó una mayor correlación entre los niveles de desarrollo e
incidencia de la muerte por enfermedades infecciosas entre 1997-2000; los
departamentos con porcentajes más bajos fueron en la categoría especial Cundinamarca
con 4.8%; categoría 1 Santander con 4.4%; categoría 2 Caldas con 4.5% y Risaralda con
4-6%; categoría 3 Quindío con 4.5%; en contraste, en la categoría 4 se presentaron los
más altos en Caquetá, Chocó, Guajira y Magdalena con 15%. (DNP, 2001)
Dado lo anterior, a partir del proceso de descentralización fiscal, se han logrado
significativos avances en cobertura en salud a nivel nacional siendo los recursos girados
por la Nación, a través del sistema de transferencias, la fuente principal de financiación,
logrando pasar del 31% de la población afiliada a algún sistema en 1990 al 97% de la
población para 2009; no obstante, el sistema de salud a nivel regional muestra grandes
disparidades producto de una distribución inequitativa del sistema y grandes barreras
que imposibilitan el acceso a la atención de poblaciones rurales y con menor educación
(s.f, 2012).
Así pues, la figura 17 muestra el comportamiento de la inversión social para el total
de las categorías, donde se distingue el año 2002 como aquel en que las entidades
territoriales departamentales realizaron mayor inversión en términos sociales; este
aumento se dio como resultado del cambio de situado fiscal 2 a SGP, que permitió el
traslado de recursos para atender la financiación de los servicios básicos con criterios
de eficiencia y equidad, dando énfasis a educación y salud.
Figura 17 Colombia: Inversión Social departamental 1984-2011.
Fuente: Elaborado por el autor basado en datos del DNP. Cifras deflactadas con IPC año base 2008.
66
Por esta razón, en el año 2002, la categoría 1 tuvo un porcentaje de inversión de
97.53% logrando disminuir su indicador de NBI, a través de los avances en educación y
salud; por tanto, la inversión departamental se enfocó en incrementar la inversión social,
específicamente en el pago de personal docente y de salud, afiliaciones al régimen
subsidiado, programas de atención en salud, subsidios y gastos de educación (DNP,
2005); todo lo anterior, para lograr un conjunto de transformaciones sociales que han
contribuido disminuir los niveles de desigualdad con mayor efecto en las categorías
especial y 1; ahora bien, cuando se empezó a dar los ajustes al esquema del SGP entre
los años 2001 y 2007 los porcentajes de inversión social disminuyen entre 2002 y 2008
para todas las categorías, pero se estabiliza entre 2008 y 2011, llegando a ubicarse en un
porcentaje de inversión social promedio de 64.33%.
6.2 Indicadores de eficiencia de los ingresos.
Los indicadores de eficiencia de los ingresos permiten analizar el grado de
autonomía fiscal que tienen las entidades territoriales para cumplir con las competencias
asignadas a partir del proceso de descentralización fiscal; es decir, que permite
evidenciar la relación entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales apoyados
en tener unas finanzas públicas sanas y sostenibles que permita obtener estabilidad
macroeconómica y crecimiento económico de sus entes territoriales.
Entre 1984-2011 se crearon diversos mecanismos de sostenibilidad del gasto público
y de endeudamiento territorial, a través de la normatividad que modificó el sistema de
transferencias y las estructuras tributarias de las entidades territoriales; esto, con el fin
de fortalecer las rentas de los departamentos y lograr que la financiación del GPS
estuviera asociado a un mayor esfuerzo fiscal; para lograrlo, se adoptaron los
mecanismos de estructuración de los pasivos, saneamiento y responsabilidad fiscal y
reglamentación del endeudamiento público como medidas que incentivaron el buen
manejo de los recursos de la Nación y la generación de rentas más altas por parte de las
entidades territoriales.
Para observar el efecto de dichos mecanismos, en la figura 18 se comparan la
generación de ingresos propios con las transferencias gubernamentales para el total de
las categorías, donde se observa que en promedio el 63.74% de los recaudos tributarios
67
agregados departamentales son realizados por la categoría especial y 1; esto asociado a
que son las categorías con estructuras económicas sólidas que concentran el 49.3% de
los establecimientos industriales del país, lo que les permite alcanzar mayores niveles de
ingresos propios; en contraste, las categorías 2, 3 y 4 representan en promedio el
36.26% del total del recaudo departamental lo que conlleva a que la financiación de sus
competencias deba provenir de otra fuente distinta a la de recursos propios.
Figura 18 Colombia: Generación de Ingresos propios (Izquierda) vs Transferencias
departamentales (Derecha) 1984-2011.
Fuente: Elaborado por el autor basado en datos del DNP. Cifras deflactadas con IPC año base 2008.
En consecuencia, entre 1984-2011 el recaudo tributario de las entidades territoriales
departamentales tuvo una relación inversa con las transferencias provenientes de la
Nación; Para el año de 1984 cuando el situado fiscal 1 estaba implementándose como
el sistema de transferencias, enmarcado en la transición de un Estado Central a uno
descentralizado, la generación de recursos propios para las categorías especial, 1, 2 y 3
era en promedio de 88.94% mientras que las transferencias representaban en promedio
el 3.88%; solamente la categoría 4 durante este periodo dependía en un 49% de las
transferencias asociado a que su estructura económica no era tan amplia como se mostro
en la sección 4.
En cambio, entre el periodo 1993-2011 a medida que avanzó el proceso de
descentralización fiscal en el país es evidente la disminución en la generación de
ingresos propios por parte de las entidades territoriales, mientras que la dependencia a
las transferencias aumento considerablemente en todas las categorías, especialmente en
el año 2001; La generación de recursos propios en promedio para este periodo fue de
30.55% para el total de las categorías mientras que la dependencia a las transferencias
fueron en promedio de 54.11%; se destaca solamente la categoría especial donde su
68
generación de ingresos propios fue del 52.3% y su dependencia de las transferencias del
41.3%, siendo el porcentaje más bajo entre todas las categorías.
De ahí que entre 1997 y 2001 se reglamentara gran parte de la normatividad asociada
al ajuste fiscal en las entidades territoriales para subsanar el creciente déficit en las
finanzas públicas del país, producto de un excesivo uso del gasto público para financiar
las competencias otorgadas a cada departamento a través de la constitución política de
1991; es por ello, que la normatividad de ajuste fiscal fijo los límites a los gastos de
funcionamiento dependiendo de la categoría a la que pertenecía cada entidad territorial,
para restablecer la solidez económica y financiera de los mismos y hacer sostenible la
deuda pública y frenar la tendencia que tenían los departamentos de preferir las
transferencias de la Nación –específicamente las no condicionadas- en lugar de apuntar
a fortalecer su estructura tributaria a través del aumento de los ingresos propios, lo cual
se denomino como “pereza fiscal”.
Figura 19 Colombia: Capacidad de ahorro (Izquierda) vs Cofinanciación (Derecha) 1984-2011.
Fuente: Elaborado por el autor basado en datos del DNP. Cifras deflactadas con IPC año base 2008.
En oposición, la figura 19 muestra que la capacidad de ahorro fue en promedio de
35.72% entre 1984-2011, siendo un porcentaje bajo ya que este indicador representa una
medida de solvencia que tienen las entidades territoriales para generar excedentes
propios de libre destinación que se destinen a inversión social, como complemento al
uso de las transferencias de la Nación; En la figura se muestra que la capacidad de
ahorro de las categorías especial, 1 y 2 fue en promedio de 44.27% asociado a que
percibieron mayores ingresos a través de su estructura económica y lograron controlar
sus gastos, mientras que para las otras dos categorías fue muy baja su participación.
69
En esta figura 19 también se muestra el mecanismo de cofinanciación, que representa
un traslado de transferencias a los entes territoriales pero de tipo condicionada, que
exige por parte de la entidad territorial buena gestión fiscal, competitividad productiva,
planificación y sostenibilidad para acceder a él e invertir en proyectos de bienestar para
la sociedad, especialmente en educación y salud; la viabilidad de cada proyecto depende
del concepto que emita la Unidad Departamental de Cofinanciación (UDECO).
Sin embargo, como se observa en la figura 19, este mecanismo ha tenido en
promedio una participación de 0.85% entre 1984-2011 y ha sido poco utilizado por las
entidades territoriales departamentales a pesar de que la normatividad relacionada con
este mecanismo estuvo reglamentada desde 1989; donde solo resalta la categoría 3 con
un 4% en el año 2001. La causa del bajo porcentaje de utilización de la cofinanciación
se asocio principalmente a los bajos niveles de competitividad de los departamentos-
como se mostro en el escalafón de competitividad de la CEPAL- y la baja capacidad
técnica en la elaboración de proyectos por parte de las entidades territoriales, donde los
gobernadores no justificaron detalladamente en que se iba a invertir el dinero transferido
por el fondo de cofinanciación. Dado esto, la Unidad Departamental de Cofinanciación
tomo la decisión de rechazar la mayoría de los proyectos entre 200-2011, debido a que
no cumplen con el propósito de garantizar que la inversión sea clara y coherente con el
plan de desarrollo de cada entidad territorial. (DNP, s.f)
7. REFLEXIONES Y RECOMENDACIONES FINALES
El objetivo de esta investigación consistió en evaluar el impacto del proceso de
descentralización fiscal en el gasto público social para los 32 departamentos de
Colombia en el periodo 1984-2011, con el fin de validar la hipótesis de heterogeneidad
regional. De acuerdo al análisis descriptivo y correlacional realizado en las secciones 4
y 5 se corroboró que durante los años 1984, 1993, 2001 y 2011 de estudio se ha
mantenido la heterogeneidad entre las entidades territoriales en la capacidad fiscal, que
comprometió el cumplimiento de las competencias asignadas a las entidades
territoriales; los departamentos situados en la categoría especial y 1 mejoraron sus
condiciones socioeconómicas respecto a los departamentos de la categoría 4.
70
A pesar de que el proceso de descentralización fiscal en el país ha tenido como
objetivo disminuir las desigualdades y asignar los recursos de manera más eficiente,
mediante reformas al sistema de transferencias, estos criterios de asignación aún no
recogen las diferencias entre las entidades territoriales. De igual forma, aumentó el
GPS, con poco seguimiento y control en la ejecución de los recursos por parte de los
departamentos, que conllevó a disminuir las desigualdades pero no en las mismas
proporciones como lo ha sido el aumento del dicho gasto; por el contrario se ha
incentivado a la dependencia de las transferencias en aquellos departamentos cuya
estructura económica no es tan sólida y por ende, se estímulo la baja capacidad y
gestión fiscal a lo que se ha denominado “pereza fiscal”.
La hipótesis de heterogeneidad regional validada en este estudio también se
corroboró con los indicadores socioeconómicos y de eficiencia en el gasto e ingresos;
mediante el análisis de estos indicadores se identificó una concentración de la
participación del PIB departamental en el PIB nacional, los sectores financieros e
industria y alta competitividad en cinco departamentos que se encontraban en la
categoría especial y 1, los cuales fueron Antioquia, Cundinamarca, Atlántico,
Santander y Valle del Cauca.
De igual forma, se corroboró la relación inversa entre la densidad poblacional y NBI,
obteniendo como resultado que solo seis departamentos se posicionaron como los que
menores necesidades básicas insatisfechas presentan con mayor densidad poblacional en
los años 1984, 1993, 2001 y 2011; mientras que 23 de los 32 departamentos se
ubicaron por encima del promedio nacional de las necesidades básicas insatisfechas y
menor densidad poblacional, creando una gran brecha de desigualdad entre los entes
territoriales departamentales.
En cuanto al gasto en educación y salud se observa que se ha avanzado en materia de
cobertura a nivel nacional, sin embargo cuando se mira con detalle el comportamiento
por departamentos, existen niveles muy altos de cobertura en algunas categorías
asociadas a porcentajes bajos de gasto social, mientras que para otras categorías este
gasto social es significativamente alto con bajos niveles de cobertura. Una causa de esto
puede estar en que los planes de desarrollo departamentales plantean objetivos de tasas
de cobertura tanto en educación y salud alejadas de la situación real de la entidad
71
territorial departamental sin proponer cambios efectivos en este sector social, que
realmente repercutan en la satisfacción de necesidades de la población y la disminución
de desigualdades entre entidades territoriales.
En términos de la capacidad fiscal el indicador de capacidad ahorro aún es muy bajo
para las entidades territoriales en los años 1984, 1993, 2001 y 2011. Las entidades
territoriales deben enfocarse en incrementar este indicador, ya que puede ser un factor
determinante para incentivar la buena gestión fiscal, con el propósito de acceder al
mecanismo de cofinanciación, que a pesar de estar vigente desde 1987 solo ha sido
utilizado un 0.85% en promedio durante estos años en que se analizó el proceso de
descentralización fiscal. Por tanto, este mecanismo puede resultar mejor en el momento
de financiar la inversión social en salud y educación de las entidades territoriales debido
a que para tener acceso a este tipo de transferencia exige capacidad de pago y
endeudamiento, que solo se logra bajo una gestión fiscal eficiente por parte de las
entidades territoriales.
Por esta razón, se recomienda fortalecer la interacción entre las dimensiones política,
administrativa y fiscal, que si bien las dos primeras no se abordan dentro de este
estudio, su comportamiento ha influenciado en la poca efectividad del sistema de
transferencias para los años de estudio; esto debido a que se presentó un desligamiento
entre las funciones de cada nivel de gobierno y un choque entre las competencias
asignadas a cada una de estas dimensiones. De ahí que, la voluntad política de los
gobernantes y sus agendas de gobiernos deban encaminarse a formular proyectos y
programas que impacten significativamente en las necesidades insatisfechas de cada
entidad territorial de acuerdo a su composición social y económica; de esta forma la
ejecución de los recursos del sistema de transferencias tendría coherencia con los
objetivos trazados en los planes de desarrollo departamentales.
Dado lo anterior, es necesario repensar si los porcentajes que se han asignado a
educación y salud responden a las necesidades insatisfechas que presentan las entidades
territoriales; o por el contrario, se debería designar mayor participación a sectores como
agua potable y saneamiento básico, que han tenido menores porcentajes y que requieren
de vital atención por parte de los gobiernos subnacionales. Esto sustentado en que
después de 27 años de implementado el sistema de transferencias en Colombia, en el
72
que los sectores de educación y salud se han llevado los mayores porcentajes, la brecha
del NBI entre los departamentos cada vez es mayor y la concentración de la pobreza se
está dando en aquellas entidades territoriales que se encuentran más alejadas del Estado
central.
De igual forma, se debería modificar la forma como se mide la efectividad del
sistema de transferencias para las entidades territoriales en Colombia, dado que los
indicadores que existen actualmente, capturan solamente los efectos cuantitativos de las
transferencias, apuntando a incrementar la cobertura en los sectores de educación y
salud en términos de cantidad; pero aún no se han explorado indicadores que permitan
evaluar la efectividad en términos cualitativos, lo que llevaría a observar la calidad de
los servicios que se están prestando en educación y salud, financiados a través del
sistema de transferencias y realmente poder emitir un concepto acerca del proceso de
descentralización fiscal en Colombia entre 1984-2011.
Finalmente, se recomienda fortalecer los mecanismos de vigilancia y control a través
de las contralorías departamentales, que sólo empezaron a ejercer su función de vigilar
los recursos girados de la Nación a los entes territoriales en el sistema de transferencias
a partir del acto legislativo 04 y la Ley 1176 de 2007. Por tanto, la labor de este órgano
de control aún es incipiente, que se ejecuta de manera posterior y selectiva en el
momento de vigilar y controlar los recursos del sistema de transferencias. De igual
forma, este órgano de control solo emite medidas sancionatorias de tipo administrativo,
con el fin recuperar el detrimento patrimonial en los recursos del Estado; pero se debe
fortalecer la interacción entre este órgano y la Procuraduría General de la Nación con el
fin de ejecutar medidas tipo judicial y disciplinario, con el fin de desincentivar la
desviación y el mal manejo de los recursos del sistema de transferencias.
73
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9. ANEXOS
Anexo 1: Colombia: Situado Fiscal. Ley 60 de 1993.
Fuente: Elaborado por Alesina, Carrasquilla & Echevarría (2000).
78
Anexo 2: Colombia: Composición del SGP a partir de la Ley 715 de 2001.
Fuente: Elaborado por Contraloría Auxiliar para el Control Fiscal Valle del Cauca.
Anexo 3: Colombia: Composición del SGP a partir de la Ley 1176 de 2007.
Fuente: Elaborado por Contraloría Auxiliar para el Control Fiscal Valle del Cauca
79
Anexo 4: Colombia: Evolución de la pobreza según NBI 1985-2005.
Departamento
Valor NBI Variación Absoluta
1985 1993 2005 De 1985 a
1993
De 1993 a
2005
De 1985 a
2005
QUINDÍO 30.7 23.99 16.20 -6.71 -7.79 -14.50
VALLE DEL
CAUCA
32.9 24.72 15.68 -8.18 -9.05 -17.22
RISARALDA 33.90 26.75 17.47 -7.15 -9.28 -16.43
CALDAS 36.1 28.90 17.76 -7.20 -11.14 -18.34
ANTIOQUIA 40.4 30.95 22.96 -9.45 -7.99 -17.44
ATLÁNTICO 41.5 31.5 24.7 -10.04 -6.72 -16.76
SANTANDER 43.6 31.70 21.93 -11.90 -9.77 -21.67
SAN ANDRES 44.2 33.3 40.8 -10.89 7.53 -3.36
META 47.7 41.34 25.03 -6.36 -16.31 -22.67
TOLIMA 48.6 39.22 29.85 -9.38 -9.37 -18.75
HUILA 48.7 40.49 32.62 -8.21 -7.86 -16.08
CUNDINAMARCA 48.9 34.02 21.30 -14.88 -12.72 -27.60
NORTE DE
SANTANDER
52.1 41.83 30.43 -10.27 -11.41 -21.67
BOYACÁ 60.6 39.26 30.77 -21.34 -8.49 -29.83
NARIÑO 60.9 56.31 43.79 -4.59 -12.52 -17.11
CAUCA 61.1 56.40 46.62 -4.70 -9.78 -14.48
CAQUETÁ 61.4 58.16 41.72 -3.24 -16.43 -19.68
ARAUCA 61.8 53.76 35.91 -8.04 -17.85 -25.89
VICHADA 61.9 88.92 66.95 27.02 -21.97 5.05
GUAJIRA 61.9 64.08 65.23 2.18 1.15 3.33
CESAR 62.20 56.10 44.73 -6.10 -11.37 -17.47
MAGDALENA 62.9 55.15 47.68 -7.75 -7.47 -15.22
BOLIVAR 64.6 54.19 46.60 -10.41 -7.58 -18.00
PUTUMAYO 65.1 78.77 36.01 13.67 -42.76 -29.09
AMAZONAS 68.8 69.45 44.41 0.65 -25.04 -24.39
CASANARE 70.4 52.10 35.55 -18.30 -16.56 -34.85
GUAVIARE 71.30 79.76 39.89 8.46 -39.87 -31.41
SUCRE 73.6 65.21 54.86 -8.39 -10.35 -18.74
CORDOBA 74.1 65.88 59.09 -8.22 -6.79 -15.01
CHOCÓ 82.8 80.39 79.19 -2.41 -1.20 -3.61
GUAINIA 83.1 100.00 60.62 16.90 -39.38 -22.48
VAUPES 93.1 100.00 54.77 6.90 -45.23 -38.33
Fuente: Elaborado por el autor basado en Censo General 1985,1993 y 2005: Necesidades Básicas Insatisfechas
80
Anexo 5: Colombia: Densidad Poblacional 1984-2005.
Departamentos Densidad poblacional
1985 1993 2005
GUAINIA 0.25 0.33 0.49
VICHADA 0.26 0.35 0.56
AMAZONAS 0.35 0.47 0.62
VAUPES 0.42 0.57 0.73
GUAVIARE 1.07 1.43 1.79
CAQUETÁ 3.23 4.08 4.73
CASANARE 3.82 4.86 6.61
ARAUCA 4.32 6.76 9.75
META 5.96 6.91 9.15
CHOCÓ 7.76 8.73 9.76
PUTUMAYO 8.44 10.30 12.46
GUAJIRA 17.40 20.76 32.69
CESAR 27.65 33.12 39.44
CAUCA 32.53 37.89 43.29
NARIÑO 34.16 39.56 46.34
HUILA 36.35 41.89 50.85
MAGDALENA 38.32 44.52 49.60
NORTE DE
SANTANDER
44.04 50.61 57.43
CORDOBA 44.04 50.66 61.21
BOYACÁ 49.07 51.48 54.13
BOLIVAR 50.25 61.98 72.35
SANTANDER 51.67 58.36 64.11
SUCRE 52.39 61.47 70.72
TOLIMA 52.87 55.03 57.94
ANTIOQUIA 64.75 74.42 89.33
CUNDINAMARCA 69.08 79.78 100.74
CALDAS 109.96 119.10 122.79
VALLE DEL CAUCA 137.37 162.70 187.96
RISARALDA 161.13 194.70 216.77
QUINDÍO 222.31 262.85 289.71
ATLÁNTICO 447.48 531.70 639.32
SAN ANDRES 795.14 1149.30 2403.36
Fuente: Elaborado por el autor basado en estimaciones de población 1985-2005 y proyecciones de
población 2005-2020 nacional y departamental. DANE.
81
Anexo 6: Colombia: Cobertura bruta departamental en educación 2002-2011 DEPARTAMENTO 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 total
años
Bruta Bruta Bruta Bruta Bruta Bruta Bruta Bruta Bruta Bruta prome
dio
AMAZONAS 0.00% 0.00% 0.00% 83.11% 84.27% 85.99% 86.70% 88.71% 88.72% 94.53% 61%
ANTIOQUIA 94.51% 96.24% 97.60% 98.21% 104.08
%
104.72
%
105.15
%
107.14
%
106.57
%
106.81
%
102
% ARAUCA 88.08% 88.94% 90.71% 95.41% 93.27% 82.71% 82.50% 83.85% 84.67% 85.09% 88%
ATLANTICO 86.25% 90.34% 91.54% 96.60% 98.76% 100.78%
99.81% 102.76%
106.05%
107.88%
98%
BOLIVAR 92.42% 101.37
%
103.21
%
107.02
%
110.17
%
109.17
%
110.40
%
113.14
%
112.46
%
110.41
%
107
% BOYACA 94.23% 96.21% 94.18% 94.97% 94.82% 94.80% 101.11
%
105.85
%
107.59
%
104.15
%
99%
CALDAS 91.68% 93.82% 94.82% 95.96% 100.21
%
98.67% 95.66% 98.99% 98.00% 98.13% 97%
CAQUETA 81.80% 84.09% 88.84% 96.67% 100.58
%
99.53% 97.01% 101.70
%
99.58% 106.03
%
96%
CASANARE 84.17% 94.50% 98.53% 98.90% 101.05
%
101.83
%
102.83
%
107.45
%
110.45
%
115.07
%
101
% CAUCA 85.35% 84.75% 87.71% 92.57% 94.19% 93.78% 99.51% 105.95
% 105.03
% 98.03% 95%
CESAR 87.22% 93.88% 95.70% 99.80% 103.40
%
104.06
%
107.13
%
112.30
%
110.45
%
110.47
%
102
% CHOCO 85.31% 88.62% 86.50% 82.57% 86.56% 87.54% 98.74% 104.79
%
101.84
%
110.17
%
93%
CORDOBA 100.02%
103.40%
102.64%
104.61%
105.39%
105.31%
111.04%
116.24%
111.15%
111.08%
107%
CUNDINAMARCA 91.50% 93.63% 93.99% 97.73% 99.21% 99.90% 99.50% 100.73%
98.89% 103.34%
98%
GUAINIA 0.00% 0.00% 0.00% 74.56% 78.96% 77.85% 84.98% 93.22% 88.19% 95.52% 59%
GUAVIARE 0.00% 0.00% 0.00% 74.79% 80.27% 75.80% 81.82% 83.18% 76.04% 78.30% 55%
HUILA 91.13% 92.94% 95.17% 95.51% 98.57% 99.19% 98.64% 99.72% 99.70% 101.13%
97%
LA GUAJIRA 78.50% 82.80% 76.72% 79.83% 83.03% 79.42% 87.01% 98.49% 104.80
%
89.40% 86%
MAGDALENA 90.80% 97.31% 101.99
%
106.68
%
108.72
%
110.33
%
113.81
%
119.91
%
116.23
%
110.51
%
108
% META 88.38% 96.09% 98.89% 100.30
% 102.42
% 100.32
% 99.07% 105.24
% 101.06
% 102.82
% 99%
NARIÑO 84.78% 92.58% 91.41% 93.13% 94.49% 98.70% 100.08
%
101.08
%
98.42% 93.96% 95%
NORTE DE
SANTANDER 91.24% 93.86% 96.43% 98.90% 99.56% 100.89
%
101.59
%
101.03
%
102.14
%
102.48
%
99%
PUTUMAYO 76.29% 80.89% 82.87% 91.17% 101.29%
100.69%
113.82%
99.09% 92.90% 93.62% 93%
QUINDIO 95.30% 103.38
%
106.19
%
106.74
%
108.51
%
103.32
%
100.91
%
102.78
%
101.69
%
103.95
%
103
% RISARALDA 93.26% 95.83% 96.36% 100.71
%
102.27
%
102.11
%
101.98
%
107.07
%
109.11
%
112.41
%
102
% SAN ANDRÉS 81.20% 80.47% 80.75% 79.55% 79.06% 77.67% 74.63% 74.67% 74.21% 73.80% 78%
SANTANDER 88.03% 92.10% 95.93% 97.21% 99.70% 100.76%
100.16%
98.66% 102.11%
103.43%
98%
SUCRE 99.77% 108.89
%
109.77
%
115.69
%
118.96
%
120.96
%
124.31
%
125.97
%
122.89
%
123.04
%
117
% TOLIMA 88.33% 91.79% 90.87% 93.95% 97.83% 98.11% 99.32% 106.03
%
104.89
%
103.45
%
97%
VALLE DEL
CAUCA 83.47% 88.49% 94.41% 99.99% 102.48
% 100.57
% 102.38
% 102.86
% 103.98
% 101.50
% 98%
VAUPES 0.00% 0.00% 0.00% 66.88% 68.87% 69.93% 69.01% 74.52% 72.81% 72.29% 49%
VICHADA 0.00% 0.00% 0.00% 93.30% 96.78% 90.40% 87.72% 88.20% 90.00% 82.08% 63%
Fuente: Elaborado por el Ministerio de Educación.
82
Anexo 7: Colombia: Gasto salud respecto al PIB departamental 1994-2011.
Departamento 1994 2002 2008 2011 promedio
1993-2000
promedio
2001-2011
ARAUCA 0.37% 1.21% 0.69% 0.77% 0.79% 0.73%
CASANARE 0.51% 0.57% 0.60% 0.45% 0.54% 0.52%
ATLÁNTICO 0.51% 1.16% 0.99% 1.19% 0.84% 1.09%
VALLE DEL CAUCA
0.52%
0.80%
0.67%
0.73%
0.66%
0.70%
ANTIOQUIA 0.60% 0.93% 0.82% 0.78% 0.76% 0.80%
META 0.61% 1.10% 0.68% 0.34% 0.85% 0.51%
CUNDINAMARCA 0.76% 1.15% 0.84% 0.74% 0.96% 0.79%
SANTANDER 0.79% 0.91% 0.51% 0.49% 0.85% 0.50%
HUILA 0.82% 1.52% 1.60% 1.46% 1.17% 1.53%
RISARALDA 0.83% 1.50% 1.05% 1.06% 1.16% 1.05%
LA GUAJIRA 0.89% 1.87% 2.02% 1.75% 1.38% 1.89%
TOLIMA 0.92% 1.51% 1.33% 1.36% 1.22% 1.35%
CALDAS 0.95% 1.54% 1.28% 1.28% 1.25% 1.28%
QUINDÍO 1.04% 1.87% 1.47% 1.44% 1.46% 1.46%
BOLIVAR 1.06% 1.70% 1.29% 1.16% 1.38% 1.22%
CESAR 1.12% 2.24% 1.38% 1.32% 1.68% 1.35%
BOYACÁ 1.14% 1.63% 1.14% 0.93% 1.39% 1.04%
SAN ANDRES 1.31% 1.50% 1.17% 1.02% 1.40% 1.09%
CORDOBA 1.22% 2.21% 2.10% 2.70% 1.72% 2.40%
MAGDALENA 1.38% 2.90% 2.09% 2.60% 2.14% 2.35%
NORTE DE
SANTANDER
1.50%
2.18%
1.96%
2.00%
1.84%
1.98%
NARIÑO 1.52% 3.73% 2.84% 3.02% 2.63% 2.93%
PUTUMAYO 1.59% 4.85% 2.79% 1.91% 3.22% 2.35%
SUCRE 1.65% 3.28% 2.92% 3.58% 2.47% 3.25%
CAUCA 1.69% 2.87% 2.49% 2.69% 2.28% 2.59%
CAQUETÁ 1.18% 3.87% 3.76% 3.84% 2.52% 3.80%
CHOCÓ 2.63% 5.64% 4.85% 2.85% 4.13% 3.85%
AMAZONAS 2.98% 5.90% 7.81% 6.15% 4.44% 6.98%
VICHADA 3.10% 5.97% 7.20% 6.61% 4.53% 6.90%
GUAVIARE 0.82% 10.08% 6.50% 5.48% 5.45% 5.99%
VAUPES 5.32% 6.42% 7.14% 6.88% 7.57% 7.01%
GUAINIA 6.38% 8.76% 12.48% 8.84% 5.87% 10.66%
Fuente: Elaborado por el autor basado en datos del Sistema de Participaciones 1994-2011 (DNP) y
Cuentas Departamentales 1994-2011 (DANE)
83
Anexo 8 : Colombia: Docentes por departamento 2002-2011.
Departamento 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Amazonas 623 721 719 674 733 733 737
Antioquia 31422 31509 31717 33437 33905 33905 34768
Arauca 2251 2232 2255 2290 2268 2247 2280
Atlántico 11027 11038 11823 11469 11785 11785 12369
Bolívar 13998 14172 14228 14005 14251 14251 14432
Boyacá 10496 10342 10426 10352 10355 10035 10113
Caldas 7384 7294 6497 7203 7289 6985 6752
Caquetá 3742 3725 3629 3775 3739 3739 3842
Casanare 2649 2585 2591 3333 3346 3346 3485
Cauca 10557 10558 10645 10404 10570 11290 11439
Cesar 7891 7837 8237 8002 7954 7657 8025
Choco 5144 5144 5381 5613 5301 5301 5392
Córdoba 12534 12524 13645 13982 14193 14167 14441
Cundinamarca 17187 15386 16435 15546 15893 15836 16167
Distrito capital 26594 27346 28247 27779 25863 25863 29683
Guainía 305 306 300 411 373 373 378
Guaviare 741 733 751 751 753 753 772
Huila 7936 7844 7839 7052 8764 8820 8975
La guajira 4649 4836 4488 4632 4597 4603 4951
Magdalena 9098 9905 11185 11270 11275 11086 10981
Meta 5696 5459 5863 5510 6276 6276 6540
Nariño 13346 13220 13352 14229 13420 13420 13463
Norte de
Santander
9231 9122 9239 9178 9256 9021 9157
Putumayo 3170 3173 3255 3267 3147 3147 3321
Quindío 3752 3657 3660 3647 3430 3430 3553
Risaralda 6131 6102 6084 6276 6198 6119 6186
San Andrés 471 459 440 419 423 394 388
Santander 14112 14092 14143 14132 14080 13963 14147
Sucre 7692 7606 7609 8043 7770 7770 7959
Tolima 10078 10268 10226 10253 10434 10434 10538
Valle del cauca 20242 20235 18325 18646 18922 18998 19165
Vaupés 386 313 346 362 337 337 335
Vichada 596 615 607 603 607 607 607
Total 281131 280358 284187 286545 287507 286691 295341
Fuente: Elaborado por el Ministerio de Educación basado en el Sistema Integrado de Matrícula. SIMAT
![[CANCER RESEARCH 59, 2150–2158, May 1, 1999] …[CANCER RESEARCH 59, 2150–2158, May 1, 1999] Presentation of Tumor Antigens by Phagocytic Dendritic Cell Clusters Generated from](https://img.pdfslide.tips/doc/110x75/5ff70b28ce839a1b2e065cf5/cancer-research-59-2150a2158-may-1-1999-cancer-research-59-2150a2158.jpg)
