Embed Size (px)
Citation preview
SVEUČILIŠTE U RIJECI
EKONOMSKI FAKULTET
SANDRA JURČEVIĆ
FINANCIJSKO UPRAVLJANJE I KONTROLA U
JEDINICAMA LOKALNE SAMOUPRAVE
DIPLOMSKI RAD
Rijeka, 2015.
SVEUČILIŠTE U RIJECI
EKONOMSKI FAKULTET
FINANCIJSKO UPRAVLJANJE I KONTROLA U
JEDINICAMA LOKALNE SAMOUPRAVE
DIPLOMSKI RAD
Predmet: Računovodstvo proračuna i neprofitnih organizacija
Mentor: prof.dr.sc. Davor Vašiček
Studentica: Sandra Jurčević
Financije i bankarstvo
0081129994
Rijeka, 2015.
Sadržaj
1. Uvod ................................................................................................................................. 1
1.1. Problem i predmet istraživanja .................................................................................. 2
1.2. Hipoteze .................................................................................................................... 2
1.3. Svrha i cilj istraživanja ................................................................................................ 3
1.4. Znanstvene metode ................................................................................................... 3
1.5. Struktura rada ........................................................................................................... 3
2. Financijsko upravljanje i kontrola u javnom sektoru .......................................................... 5
2.1. Pojam i područje financijskog upravljanja i kontrole .................................................. 5
2.2. Karakteristike financijskog upravljanja i kontrole ....................................................... 7
2.3. Upravljačka odgovornost čelnika ............................................................................... 9
2.3.1. Upravljačka odgovornost čelnika korisnika proračuna ........................................ 9
2.3.2. Upravljačka odgovornost čelnika unutarnjih poslovnih jedinica ............................. 13
2.4. Zakonske regulative ................................................................................................. 14
2.4.1. Temeljni zakoni .................................................................................................... 14
2.4.2. Ostala zakonska regulativa ................................................................................... 17
3. Komponente financijskog upravljanja i kontrole .............................................................. 21
3.1. Kontrolno okruženje .................................................................................................... 21
3.1.1. Etika, integritet i zaposlenici ................................................................................. 21
3.1.2. Rukovođenje ............................................................................................................ 23
3.1.3. Planiranje poslovanja................................................................................................. 23
3.2. Upravljanje rizicima ...................................................................................................... 28
3.3. Kontrolne aktivnosti .................................................................................................... 29
3.3.1. Pravila za kontrolne aktivnosti ............................................................................... 30
3.3.2. Vrste kontrolnih aktivnosti ..................................................................................... 31
3.4. Informacije i komunikacije ............................................................................................ 31
3.4.1. Računovodstveni sustavi ........................................................................................ 32
3.4.2. Državna riznica...................................................................................................... 33
3.4.3. Pohranjivanje i čuvanje dokumenata ..................................................................... 34
3.4.4. Komunikacije ......................................................................................................... 34
3.5. Praćenje i procjena sustava .......................................................................................... 35
4. Fiskalna odgovornost ...................................................................................................... 36
4.1. Fiskalna odgovornost ............................................................................................... 36
4.1.1. Fiskalna pravila ................................................................................................ 36
4.1.2. Jačanje fiskalnih pravila .................................................................................... 37
4.1.3. Primjena zakona o fiskalnoj odgovornosti u proračunu ......................................... 38
4.2. Izjava o fiskalnoj odgovornosti ................................................................................. 39
4.3. Upitnik o fiskalnoj odgovornosti .............................................................................. 40
4.4. Plan o otklanjanju slabosti i nepravilnosti ................................................................ 41
4.5. Unutarnja revizija .................................................................................................... 41
4.5.1. Pojam i svrha unutarnje revizije ....................................................................... 41
4.5.2. Obveznici unutarnje revizije ............................................................................. 42
4.5.3. Planiranje i izvješćivanje ................................................................................... 43
5. Financijsko upravljanje i kontrola te fiskalna odgovornost u Općini Ravna Gora ............... 45
5.1. Obilježja i organizacijska struktura Općine Ravna Gora ............................................ 45
5.2. Financijsko upravljanje i kontrola ............................................................................. 50
5.3. Izjava o fiskalnoj odgovornosti ................................................................................. 53
5.4. Upitnik o fiskalnoj odgovornosti .............................................................................. 55
5.5. Plan za otklanjanje slabosti i nepravilnosti ............................................................... 74
5.6. Izvješće o otklonjenim slabostima i nepravilnostima ................................................ 75
6. Zaključak ......................................................................................................................... 77
Literatura ................................................................................................................................ 79
Popis slika ............................................................................................................................... 84
1
1. Uvod
Javni sektor ima veliku odgovornost s obzirom da dobiva proračunska sredstva na
korištenje. Za upravljanje sredstvima odgovoran je načelnik i rukovodstvo uprave.
Načelnici preuzimaju na sebe odgovornost za ostvarivanje zadanih programa, aktivnosti
i projekata. Odgovornost je samim time veća što postoji i zakon o proračunu koji
nalaže načelnicima zakonito, svrhovito, učinkovito i ekonomično raspolaganje
sredstvima. Pojavom financijske krize i recesije sredstva počinju biti ograničena i
potrebno je uvesti dugoročno i disciplinirano upravljanje. Budući da smo zemlja članica
Europske unije koristimo sredstva iz strukturnih i Kohezijskih fondova, ali sve o ovisi o
uspješnom upravljanju. Kako vrijeme prolazi tako i sustav financijskog upravljanja i
kontrole dobiva sve veće značenje.
Sustav financijskog upravljanja i kontrole je pravna stečevina donesena od strane
Europske unije. Financijska kontrola u zemljama Europske unije dolazi od engleske
riječi PIFC: public – javna ( javni sektor), internal-unutarnja ( unutarnja organizacija),
financijal-financijska (financijska sredstva) te control-kontrola. U Republici Hrvatskoj
do razvoja dolazi 2004. godine kada je donijeta prva strategija. Daljnji razvoj sustava
potaknuo je načelnike da povećaju svoju odgovornost. Načelnici svoju odgovornost
mogu prenijeti i na druge osobe, ali u konačnici su ipak oni odgovorni. Ako se načelnik
ne pridržava zadanih pravila može doći do nedjelotvornog i neučinkovitog korištenja
sredstva te neće moći ostvariti zadane aktivnosti i ciljeve. 2010. godine donesen je
„Zakon o fiskalnoj odgovornosti“ čime se nastoji dodatno učvrstiti odgovornost
načelnika.
U nastavku slijedi problem, predmet i objekt istraživanja, hipoteze, svrha i cilj
istraživanja, korištene znanstvene metode i struktura rada.
2
1.1. Problem i predmet istraživanja
Načelnici su odgovorni za pokretanje aktivnosti i programa te na taj način omogućuju
ostvarenje ciljeva i raspoređivanja sredstava što je bolje moguće. Za ostvarenje
navedenog potrebno je imati razvijeni sustav za financijsko upravljanje i kontrolu.
Izostanak ovakvog sustava rezultirao bit povećanje korupcije na svim razinama što bi
dovelo do smanjenja povjerenja u javnu upravu. Sredstva bi se trošila u svrhe za koje
nisu namijenjene. Načelnici bi ponekad zanemarivali svoju odgovornost. Upravo
uvođenje i razvijanje ovakvog sustava i kasnije nadopunu možemo navesti kao problem
istraživanja.
Iz problema istraživanja jasno se očituje predmet istraživanja, a to je financijsko
upravljanje i kontrola te kasnije primjena „Zakona o fiskalnoj odgovornosti“.
1.2. Hipoteze
Na temelju prethodno navedenog problema i predmeta istraživanja donesena je hipoteza
koja glasi: „Financijsko upravljanje i kontrola koje se nužno uspostavljaju u sustavu
proračuna omogućuje da se proračunska sredstva koriste učinkovito i djelotvorno u
svrhu ostvarenja svojih ciljeva“.
Uz glavnu hipotezu donose se i pomoćne hipoteze:
· Računovodstveno informacijski sustav proračuna temeljna je ishodišna točka
provođenja financijskog upravljanja i kontrole.
· Spoznaja o komponentama financijskog upravljanja i kontrole neophodne su
kako bi se utvrdilo pravo značenje i važnost financijskog upravljanja i kontrole.
· Izučavanjem fiskalne odgovornosti i njene primjene u Općini Ravna Gora
potkrijepili smo teorijski dio dijelom iz stvarnog života gdje je vidljivo da ona
pridonosi povećanju odgovornosti načelnika.
3
1.3. Svrha i cilj istraživanja
Nakon utvrđivanja problema, predmeta i hipoteze određena je svrha i cilj istraživanja.
Svrha istraživanja je sagledati, objasniti i analizirati zakonski i teorijski okvir te
praktičnu implementaciju financijskog upravljanja i kontrole u sustavu proračuna.
Cilj istraživanja
Cilj istraživanja je ukazati da financijsko upravljanje pridonosi učinkovitijem i
djelotvornom poslovanju, zaštiti proračunskih sredstava od lošeg upravljanja i jačanju
odgovornosti te potvrđivanje kroz analizu uspostavljanja i djelovanja ovog sustavu u
Općini Ravna Gora.
1.4. Znanstvene metode
U ovom radu korištene su slijedeće znanstvene metode: analiza i sinteza, klasifikacija,
deskripcija, studiji slučaja te specijalizacija i generalizacija.
1.5. Struktura rada
Ovaj diplomski rad sastoji se od šest međusobno povezanih dijelova.
Prvi dio naziva se UVOD. On ukazuje na problem i predmet istraživanja, hipoteze,
svrhu i cilj istraživanja. Autor navodi koje znanstvene metode su korištene i samu
strukturu rada.
Drugi dio pod nazivom „FINANCIJSKO UPRAVLJANJE I KONTROLA U JAVNOM
SEKTORU“ definira područje i karakteristike financijskog upravljanja i kontrole,
upoznaje sa temeljnim zakonima i ostalom zakonskom regulativom te upravljačkom
4
odgovornošću čelnika korisnika proračuna i upravljačku odgovornost čelnika ustrojenih
unutarnjih jedinica.
Treći dio „ KOMPONENTE FINANCIJSKOG UPRAVALJNJA I KONTROLE“
objašnjava strukturu financijskog upravljanja i kontrole koja se sastoji od: kontrolnog
okruženja, upravljanja rizicima, kontrolnih aktivnosti, informacija i komunikacija te
praćenje i procjene sustava.
„FISKLANA ODGOVRONST“ je naziv četvrtog dijela gdje je objašnjena fiskalna
odgovornost, fiskalna pravila i njihova jačanja. Prezentira se sadržaj i primjena „
Zakona o fiskalnoj odgovornosti“ , Izjava te Upitnik o fiskalnoj odgovornosti, Plan
otklanjanja slabosti i nepravilnosti te unutarnja revizija.
Peti dio pod nazivom „ FINANCIJSKO UPRAVLJANJE I KONTROLA TE
FISKALNA ODGOVORNOST U OPĆINI RAVNA GORA“ predstavlja organizacijski
ustroj Općine Ravna Gora , sustav financijskih kontrola te fiskalnu odgovornost.
Prikazuju Izjavu i Upitnik o fiskalnoj odgovornosti, Plan uklanjanja slabosti i
nepravilnosti te Izvješće o otklanjanju slabosti i nepravilnosti.
U ZAKLJUČKU se navodi do kojih spoznaja se došlo prilikom istraživanja te da se
potvrđuju navedene hipoteze.
5
2. Financijsko upravljanje i kontrola u javnom sektoru
U drugom poglavlju opisuje se sam pojam financijskog upravljanja i kontrole,
karakteristike, zakonske regulative te upravljačka odgovornost načelnika. Financijsko
upravljanje i kontrola s vremenom dobiva sve veće značenje te je potrebno povećati
njegovu kvalitetu.
2.1. Pojam i područje financijskog upravljanja i kontrole
Pojam financijskog upravljanja i kontrole
Financijsko upravljanje i kontrolu čini sustav unutarnjih kontrola koje donose i za koje
su odgovorni čelnici korisnika proračuna, a pritom se osigurava da će se u ostvarenju
ciljeva proračunska i druga sredstva koristiti pravilno, djelotvorno, učinkovito,
ekonomično i etično (Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola, 2012).
Financijska kontrola javnog sektora je sustav financijskih i drugih kontrola. Donosi ih
čelnik proračuna da bi mogao uspješno upravljati i ostvarivati zadaće korisnika. Odnosi
se na kontrolu imovine, obaveza, prihoda i rashoda koji su u vlasništvu države. Ne smije
izostati niti sustav unutarnje kontrole u javnim institucijama (Ministarstvo financija,
2012.).
Kratko i jasno rečeno financijsko upravljanje i kontrola je sustav u kojem se kontroliraju
financijska poslovanja korisnika proračuna kako bi se pridonijelo realizaciji ciljeva.
Iz prethodno navedenih definicija izvodi se zaključak kako financijsko upravljanje i
kontrola imaju slijedeću svrhu (Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola,
2006.):
1. poslovi se moraju obavljati na način koji omogućuje da budu pravilni, etični,
ekonomični, učinkoviti i djelotvorni
2. načelnici postaju odgovorniji za ostvarenje cilja
3. ne dozvoljava se loše upravljanje i neopravdani troškovi
4. poslovanje mora biti u skladu kako je to utvrđeno propisima, pravilima,
planovima i slično
6
5. financijska izvješća potrebno je sastaviti u vrijeme određeno zakonom.
Financijsko upravljanje mora osigurati da se sredstva troše sukladno zakonu. Pri tome
se misli na sprječavanje nezakonitog i neprimjerenog trošenja novca. Uložena sredstva
moraju dati novu vrijednost, ostvariti novi zahtjevi bez prethodnog povećanja
vrijednosti sredstava.
Područje financijskog upravljanja i kontrole
Područja kojima se financijsko upravljanje i kontrola bavi su (Ministarstvo financija,
2012.):
1.prihodi
2. rashodi
3. natječajne procedure i ugovaranja
4. povrat neopravdanih i nezakonito utrošenih sredstava
5. imovina i obaveze.
Prilikom donošenja odluke ili izvođenju aktivnosti uvijek su prisutni financijski učinci.
Razlika je samo u tome što su neki vidljivi odmah, a neki kasnije. Sustav se odnosi na
cjelokupno poslovanje od početne do zaključne faze, ali najvažnija su prethodno
navedena područja jer su u njima jasno iskazani učinci financijskog poslovanja.
Ako detaljnije promotrimo sustave oni se odnose i na (Pravilnik o provedbi
financijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru, 2011.):
1. planiranje
2. programiranje
3. financijski planove
4. realizaciju planova
5. računovodstvo i izvješćivanje.
Učinkoviti sustavi omogućuju bržu i bolju prilagodbu novonastalim situacijama.
7
2.2. Karakteristike financijskog upravljanja i kontrole
Osnovne karakteristike kvalitetnog sustava su (Središnja harmonizacijska jedinica,
2012.):
- upravljanje po načelu „ vrijednost za novac“
- upravljačka odgovornost
- sustavni pristup.
Upravljanje po načelu „ vrijednost za novac“
Javni sektor pruža usluge građanima i bavi se mnogim aktivnostima te mora zadovoljiti
standard kvalitete, ali na način da se potroši što manje novaca i pritom poveća kvaliteta.
Radi utvrđivanja dali je stvarno tako, potrebno je odgovoriti na slijedeća pitanja (
Ministarstvo financija, 2012.):
a) nakon što smo uložili sredstva, što možemo očekivati
b) dali se iste usluge mogu učiniti, a da pritom troškovi budu manji
c) kako postupiti, a da usluge budu maksimalne.
Odgovori na pitanja zahtijevaju analizu svih troškovi i prihodi.
Postoje mnoga pitanja na koje javni sektor traži odgovore (Ministarstvo financija,
2012):
a) cijena usluga i aktivnosti
b) prilikom novih ulaganja određuje se odnos prihoda i troškova
c) koliko je cijena alternativnih usluga
d) kako će se nove usluge i aktivnosti ponašati u duljem vremenskom razdoblju.
Traženje odgovora zahtjeva kvalitetan računovodstveni sustav koji posjeduje
informacije o prihodima, rashodima, imovini i obavezama. Upravo je zbog toga složena
njegova primjena u stvarnosti.
8
Upravljačka odgovornost
Rukovoditelji donose odluke koje su uvijek vidljive te su odgovorni za njih. Ostvarenje
ciljeva zahtjeva njihovo jasno postavljanje. Upravljačka razina mora ostvariti svoje
ciljeve, predvidjeti rizike koji bi mogli nastati te ako nastanu upravljati njima. Posjeduje
potrebne podatke o prihodima, rashodima i rezultatima poslovanja te temeljem toga
odlučuje (Ministarstvo financija, 2012.).
Uloga voditelja financijskog upravljanja je (Sektor za harmonizaciju unutarnje revizije i
financijske kontrole, 2012.):
a) organizacija financijskog vodstva
b) savjetovanje drugih rukovoditelja o raspoređivanju potrebnih financijskih
sredstva
c) planiranje i izrada financijskih planova
d) ispitati i podržati donositelja odluka u vezi financijske održivosti
e) izabrati osobu koja je odgovorna za prihode i rashode
f) dostaviti informacije u pravo vrijeme i u pravi trenutak
g) osigurati djelotvorno i odgovorno izvršenje proračuna
h) pravovremeno pružiti financijske izvještaje.
Razvoju upravljačke odgovornosti treba prethoditi: organizacijska struktura s dovoljnim
kapacitet za planiranje, jednako raspoređena sredstva na svim razinama upravljanja,
evidencija pravovremenih informacija, mjere odgovornosti jasne svima te usluge
prilagođene novonastalim situacijama.
Sustavni pristup
Svi sustavi financijskog upravljanja i kontrole povezani su slijedeće komponenti (
Tušek i suradnici, 2014.) :
a) kontrolno okruženje
b) upravljanje rizicima
c) kontrolne aktivnosti
9
d) informacije i komunikacije.
Navedene komponente potrebno je razumjeti i odrediti im značenje. Prilikom
uspostavljanja kontrole potrebno je proučiti okruženje koje je prisutno. Upravljanje
rizicima je proces gdje se prati, proučava i upravlja rizicima. Kontrolne aktivnosti su
pisana pravila, postupci i procedure za ostvarenje cilja i svođenja rizika na minimum.
Informacijski sustavi osiguravaju korisniku financijske i druge informacije (Tušek i
suradnici, 2014.).
2.3. Upravljačka odgovornost čelnika
Upravljačka odgovornost čelnika sastoji se od upravljačke odgovornosti čelnika
korisnika proračuna i upravljačke odgovornosti čelnika unutarnjih jedinica.
Čelnici bez obzira na razinu upravljanja moraju biti svjesni da upravljanjem,
donošenjem i provođenjem odluka realiziraju financijske učinke. Financijski učinci su
vidljivi prije ili kasnije te odgovaraju za njih. U tom slučaju odgovorni su i za
financijsko upravljanje i kontrolu. U ovoj definiciji čelnik može biti ministar, ravnatelj,
državni tajnik, direktor, župan, načelnik, gradonačelnik, najviše rukovodstvo koje se
bavi upravljanjem ministarstvima, jedinica lokane i područne samouprave i drugih
institucija. ( Stepić i suradnici, 2012.)
Svi čelnici koje se bave poslovanjem, donošenjem odluke, ostvarenjem ciljeva,
provedbom programa i aktivnosti odgovorni su za provođenje poslovanja i za
financijske učinke koje su posljedica toga. Naravno da čelnici svoje ovlasti mogu
prenijeti i na druge osobe, ali moraju biti svjesni da u konačnici snose odgovornost.
2.3.1. Upravljačka odgovornost čelnika korisnika proračuna
Upravljačka odgovornost čelnika određuje se „ Zakonom o proračunu“, „Zakonom o
sustavu unutarnjih financijskih kontrola“ te „ Zakonom o fiskalnoj odgovornosti“.
10
Čelnik proračuna odgovoran je za (Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u
javnom sektoru, 2006.):
a) osnivanje djelotvornog i učinkovitog sustava
b) osmišljavanje i provođenje strateških i drugih planova
c) zakonito i svrhovito korištenje proračunskih i drugih sredstava
d) upravljanje rizicima
e) ostvarenje ciljeva
f) poslovanje zaposlenika
g) prenošenje ovlasti na druge
h) čelnik unutarnjih ustrojenih jedinica odgovara čelniku korisnika proračuna za
financijsko upravljanje i kontrolu.
Osim čelnika za financijsko upravljanje i kontrolu odgovorni su (Parać i suradnici):
a) voditelji za financijsko upravljanje i kontrolu te
b) koordinator za financijsko upravljanje i kontrolu.
Voditelj za financijsko upravljanje i kontrolu odgovaran je za provedbu, uspostavu i
razvoj sustav financijskog upravljanja i kontrole. Imenuje ga čelnik. Voditelj je
odgovoran za izradu planove i metodologiju te provedbu plana u roku od šest mjeseci
( Parać i suradnici, 2007.).
Koordinator za financijsko upravljanje i kontrolu koordinira uspostavu i razvoj sustava,
ali ne provodi kontrolne aktivnosti.
Za kontrolne aktivnosti zaduženi su ( Kozina, 2007.):
a) financijski kontrolor- osoba za provjeru zakonitosti i pravilnosti financijskih
odluka, može ih dopustiti ili osporiti ako se krše načela ekonomičnosti i
djelotvornosti
b) osoba zadužena za naknadnu kontrolu sa zadaćom da nakon što se obave
transakcije provjeri jesu li sredstva pravilno korištena te dali se njima ostvario
rezultat.
11
Prema svemu prethodno navedenome može se zaključiti da je čelnik odgovoran za
(Smjernice za upravljačku odgovornost 2012.):
- financijsko upravljanje i kontrolu
- izradu izvještajnog sustava
- sustav koji omogućava povratne informacije o funkcioniranju sustava, ako
nastanu slabosti da upozori na njih i predloži rješenje problema.
Iako čelnik proračuna snosi krajnju odgovornost za sve postignuto to ne znači da mora
potpisati sve dokumente koje proizlaze iz poslovanja. Ako bi se čelnik bavio
potpisivanjem dokumenata ne bi stigao (Smjernice za upravljačku odgovornost, 2012.):
- proučiti strateška pitanja
- provesti nadzor i kontrolu
- ponekad donošenje odluka zahtjeva znanja koja čelnik ne posjeduje pa je u tom
slučaju otežano donošenje odluka.
12
Slika 1. Prijenos ovlasti i odgovornosti
Prijenos ovlasti
Realizacija
Izvor: vlastita izrada studenta prema „ Priručniku za financijsko upravljanje i kontrolu“,
2012. str. 35
Čelnik se nalazi na prvom i posljednjem mjestu prilikom sagledavanje sheme
odgovornosti. Na kraju odgovara za ostvarenje ciljeva, jeli poslovanje obavljenu u
skladu sa zakonom i slično. Čelnik ima glavnu odgovornost te je zadužen za strateška
pitanja. U procesu prijenosa odgovornosti rukovoditelj preuzima odgovornost prema
čelniku za onaj dio poslovanja za koji je zadužen. Rukovoditelj svoje poslovanje
usklađuje s pravilima koja su mu dodijeljena ( Ministarstvo financija, 2012.).
ČELNIK STRATEŠKO
PLANIRANJE
RUKVODITELJI CILJEVI,
PROGRAM
13
2.3.2. Upravljačka odgovornost čelnika unutarnjih poslovnih jedinica
Čelnici unutarnjih ustrojenih jedinica potrebni su za ostvarenje uspješnog upravljanja i
kontrole. Predstavljaju razina koja svoj rad obavlja u skladu sa dodijeljenim
odgovornostima. Pravilnik o unutarnjem radu opisuje njihovo poslovanje.
Čelnici unutarnjih jedinica odgovorni su za ( Ministarstvo financija, 2012.):
- ciljeve u njihovoj ovlasti
- pokazatelje uspješnosti
- ostvarenje ciljeva
- nadzor aktivnosti te projekcija
- upravljanje rizicima na njihovoj razini
- upravljanje materijalnim resursima
- upravljanje financijskim resursima
- upravljanje ljudskim resursima
- posjedovanje znanja iz područja troškova
- zaposlenike
- realizaciju poslova za koje su odgovorni i slično.
Najuspješniji rukovoditelj je onaj koji ostvaruje vrijednost za novac. Da bi to ostvario
mora imati određene informacije.
Proučavajući upravljačku odgovornost u praksi, problemi koji se pojavljuju su (
Smjernice za upravljačku odgovornost, 2012.):
- rukovoditelji ne mogu stići odobriti svu dokumentaciju
- nedovoljno razvijen sustav prijenosa odgovornosti
- pogrešno postavljenja organizacija
- neprecizni ciljevi.
Radi izbjegavanja gore navedenih problema potrebno je jasno definirati ciljeve,
posjedovati kvalitetnu organizacijsku strukturu, imati jasnu suradnju i slično.
14
2.4. Zakonske regulative
Zakonske regulative podijeljene su u dvije velike cjeline, temeljni zakoni i ostala
zakonska regulativa.
2.4.1. Temeljni zakoni
Temeljne zakone čine: „ Zakon o proračunu“, „ Zakon o sustavu unutarnjih financijskih
kontrola u javnom sektoru“ i „ Zakon o fiskalnoj odgovornosti.“
Zakon o proračunu
Državni proračun je strogo podijeljen pregled državnih prihoda i troškova koji se
sastavlja unaprijed za svaku godinu, predstavlja neprekoračivu granicu Vladi prilikom
njezina poslovanja ( Radić, 1995.).
Proračun je plan prihoda i rashoda koje određuje javno pravno tijelo i donosi se za
određeno razdoblje, najčešće godina dana ( Jelčić, 1980.).
Državni proračun ima veliku ulogu u financijskom i političkom smislu. Ministarstvo
financija upoznaje građane s ciljevima proračuna, ali i količini novca koji državi stoji na
raspolaganju.
Tri funkcije proračuna ( Ott i suradnici , 2009.) :
a) ukazivanje na ciljeve države
b) državni instrument
c) sustav kontrole.
Proračun pokazuje kako država planira gospodariti narednom godinom, hoće li smanjiti
prihodi ili povećati rashodi.
Proračunom se kontrolira prikupljanje i trošenje državnog novca tijekom jedne fiskalne
godine. Postoji i naknadna kontrola koju obavlja Državni ured za reviziju.
15
Zakon o proračunu odnosi se na (Zakon o proračunu, 2014.):
- planiranje i izvršenje proračuna
- kontrolu imovine i dugova
- rukovođenje javnim dugom, zaduživanjem i jamstvima država te jedinica
lokalne samouprave
- računovodstvo
- proračunske odnose
- nadzor poslovanja i slično.
Izvršna tijela odgovaraju predstavničkom tijelu za planiranje i izvršenje proračuna te ga
izvještavaju na način propisan zakonom. Osobe odgovorne za lokalne i područne
samouprave, proračunske i izvanproračunske korisnike odgovorne su za zakonito i
pravilno planiranje i izvršenje proračuna.
Proračunska načela (Zakon o proračunu, 2014.) su:
- načelo jedinstvenosti i točnosti- svi državni i lokalni prihodi, primici, rashodi i
izdaci prikazuju se prema bruto načelu
- načelo jedne godine- vremensko razdoblje od 12 mjeseci, počinje 1. siječnja, a
završava 31. prosinca, proračun se donosi za proračunsku godinu i vrijedi za tu
godinu
- načelo uravnoteženosti- proračun mora biti uravnotežen, ukupni prihodi i
primici služe za podmirenje rashoda i izdataka. U nekim slučajevima dolazi do
povećanja rashoda i izdataka tj. smanjenja prihoda i primitaka te u takvim
slučajevima mora doći do ravnoteže na način da se povećaju prihodi ili smanje
rashodi
- načelo obračunske jedinice- prihodi, rashodi, primici i izdaci iskazuju se u
kunama, financijski izvještaji također
- načelo univerzalnosti- prihodi i primitci koriste se za pokrivanje rashoda i
izdataka
16
- načelo specifikacije- prihodi i primici iskazuju se prema ekonomskoj
klasifikaciji i prema izvorima, a rashodi i izdaci prema proračunskim
klasifikacijama
- načelo dobrog financijskog upravljanja- proračunska sredstva moraju biti u
skladu s dobrim financijskim upravljanjem
- načelo transparentnosti- u Narodnim novinama objavljuju se sve izmjene i
dopune proračuna i projekcija, također potrebno je objavljivanje i u službenim
novinama lokalne i područne samouprave.
Proračun se sastoji od općeg i posebno dijela, a lokalne i regionalne samouprave imaju i
razvojne planove. Opći dio proračuna čini Račun prihoda i rashoda i Račun financiranja.
Posebni dio proračuna sastoji se od plana rashoda i izdataka proračunskih korisnika.
Plan razvojnih programa čine planovi razvojnih programa proračunskih korisnika
utvrđeni dokumentom o planu razvitka (Ott i suradnici, 2009.).
Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola
Sustav unutarnjih financijskih kontrola odnosi se na financijske i druge kontrole koje
donose i provodi čelnik korisnika proračuna s ciljem ostvarenja zadaće korisnika
proračuna. Sastoji se od dva dijela, financijskog upravljanja i kontrole te unutarnje
revizija ( Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru, 2006.)
Zakon omogućuje čelnicima proračuna preuzimanje odgovornost koja proizlazi iz
zakona o proračunu, osiguranje uspješnog provođenje zakona te sprječavanje rizika,
prevara i nepravilnosti ( Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom
sektoru, 2006.)
Oba zakona obavezuju čelnika na zakonito, svrhovito, učinkovito, ekonomično i
djelotvorno korištenje proračunskih i drugih sredstava. Zakon unutarnjih financijskih
kontrola nema prekršajne odredbe, ali korištenje na krvi način može dovesti do
nezakonitog i nepravilnog korištenja proračunskih sredstava te kršenje „ Zakona o
proračunu“ koji ima prekršajne odredbe. Neučinkoviti sustavi kasnije dovode do
nemogućnosti potpisivanja Izjave o fiskalnoj odgovornosti.
17
Zakon o fiskalnoj odgovornosti
Zakon o fiskalnoj odgovornosti donesen je 2011. godine od strane Hrvatskog sabora.
Taj zakon nalaže izdavanje Izjave o fiskalnoj odgovornosti koju potpisuju čelnici
proračunskog i izvanproračunskog državnog proračuna i proračuna lokalne i regionalne
samouprave. Izjava se odnosi na svrhovito korištenje sredstva te djelotvorno i
učinkovito funkcioniranje sustava financijskog upravljanja i kontrole. Uz Izjavu se
prilaže Upitnik o fiskalnoj odgovornosti, Plan o otklanjanju slabosti i nepravilnosti te
Izvješće o otklanjanju slabosti i nepravilnosti ( Zakon o fiskalnoj odgovornosti, 2015. ).
2.4.2. Ostala zakonska regulativa
„Zakon o proračunu“, „Zakon o financijskom upravljanju i kontroli“ te „Zakon o
fiskalnoj odgovornosti“ su glavni zakoni kojima se uređuju načela, standardi, pravila i
slično. Međutim postoje i brojni drugi koji se odnose na etična pitanja, organizacijski
ustroj, javnu nabavu i slično.
Ostalu zakonsku regulativu čine:
Etika
a) Etički kodeks državnih službenika ( Narodne novine br.40/11 i 13/12) - ukazuje
na pravila ponašanja državnih službenika te etična načela koje primjenjuju
državni službenici
b) Zakon o sprječavanju sukoba interesa (Narodne novine br.
26/11,12/12,124/12,48/13) – ovaj zakon sprječava sukob privatnog i javnog
interesa kod javnih poslova
c) Kodeks strukovne etike unutarnjih revizora u javnom sektoru ( Narodne novine
br. 141/06)- pravila i načela koje poštuju ovlašteni revizori, oni koji polažu ispit
za revizore te osobe zadužene za poslovanje u unutarnjoj reviziji
Ova regulativa je vezana za etiku, uređivanje etičkih vrijednosti te pravila i načela
državnih službenika.
18
Ljudski resursi
Zakon o državnim službenicima ( Narodne novine br. 92/05, 142/06, 77/07, 107/07,
27/08, 34/11, 49/11,150/11,34/12, 49/12,37/13,38/13,01/15)- ravnopravan odnos
između državnih službenika i države, reguliranje zapošljavanja u javnim službama,
stručno usavršavanje i slično.
Regulativa ljudski resursi uređuje odnose državnih službenika te njihov rad u upravi.
Strateško planiranje
Zakon o proračunu
a) Zakon o regionalnom razvoju Republike Hrvatske ( Narodne novine br.147/14)-
ovaj zakon određuje ciljeve i načela kod upravljanja regionalnim razvojem u
Republici Hrvatskoj, ocjenjuje razvijenost lokalnih i regionalnih samouprava,
određuje upravljačka tijela…
b) Pravilnik o obveznom sadržaju, metodologiji izrade i načinu vrednovanja
županijskih razvojnih strategija ( Narodne novine, br. 53/2010.)- pravilnik
uređuje sadržaj, metodologiju te način vrednovanja strategije
Regulativa strateško planiranje odnosi se na strateško planiranje na lokalnoj razini.
Organizacijska struktura
a) Zakon o sustavu državne uprave ( Narodne novine br.150/ 11, 12/13)- državni
poslovni odnose se na provedbu zakona, donošenje propisa te obavljanje
nadzora
b) Uredba o načelima za unutarnje ustrojstvo tijela državne uprave ( Narodne
novine br. 154/2011 i 17/2012)- odnosi se na načela koje primjenjuju
ministarstva, državni uredi, organizacije, način upravljanja, vrste unutarnjih
jedinica, planiranje, radno vrijeme te vrijeme rada s građanima
19
c) Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj ( Narodne
novine br. 86/06, 125/06)- odnosi se na područno ustrojstvo RH te gradove,
županije, općine, njihova sjedišta, nazive i slično
d) Zakon o lokalnoj i područnoj ( regionalnoj) samoupravi ( Narodne novine br.
33/01, 60/01,109/07, 125/08,36/09, 150/11, 142/12, 19/13)- odnosi se na
jedinice lokalne i regionalne samouprave, njihov rada, nadzor nad radom i drugo
Ovom regulativom određene su sve važne značajke vezane za organizacijske
strukture.
Javna nabava
a) Zakon o javnoj nabavi ( Narodne novine br.110/07, 125/08, 13/14)- opis
postupka javne nabave u kojem dolazi do sklapanja ugovora između naručitelja i
ponuditelja javnih radovima, govori o nabavi robe i javnim uslugama. Uključuje
i pravnu zaštitu.
b) Uredba o objavama javne nabave ( Narodne novine br. 90/ 2011.)- određuje se
vrijednost europskih pragova, uvjeti i načini objave te izgled i sadržaj obrasca za
nabavu
c) Uredba o nadzoru nad provedbom zakona o javnoj nabavi ( Narodne novine,
br.10/ 12) - ovlasti središnjih tijela državne uprave
Ovom regulativom detaljno je razrađeno poslovanje javne nabave.
Računovodstvo i financijsko izvješćivanje
a) Pravilnik o proračunskom računovodstvu i računskom planu ( Narodne novine
br. 124/14) - određuje knjigovodstvene isprave i poslovne knjige, organizaciju
knjigovodstva te sadržaj Računskog plana
b) Pravilnik o proračunskim klasifikacijama ( Narodne novine br. 26/10,120/13)-
određuju se proračunske klasifikacije prema vrstama, sadržaju, pojam te
primjena klasifikacija
20
c) Pravilnik o financijskom izvještavanju u proračunskom računovodstvu( Narodne
novine, br. 3/15)- oblik i sadržaj financijskih izvještaja, razdoblje i rok
podnošenja
Ova regulativa odnosi se na proračunska računovodstva i kontne planove.
Dokumentiranje i arhiviranje
a) Uredba o uredskom poslovanju ( Narodne novine,br. 7/09)- odnosi se na
uredsko poslovanje u državnoj upravi
b) Uredba o načinu izrade i postupanje s dokumentacijom za nadmetanje i
ponudama ( Narodne novine, br.10/2012.)- ukazuje na sadržaj, način izrade,
rad s dokumentacijom i druga slična pitanja, minimalnu sposobnost, javno
otvaranje ponude, sadržaj zapisnika i slično
c) Pravilnik o vrednovanju te postupci odabiranja i izlučivanja arhivskog
gradiva (Narodne novine, br. 63/04) - odnose se na kriterije vrednovanja
arhivskog gradiva, kategorizacije, izrade popisa, čuvanje te način uništenja
Regulativa dokumentiranje i arhiviranje opisuje uredsko poslovanje, postupanje
sa dokumentacijom kao i postupke arhiviranja.
Analizirajući regulativu zaključeno je da financijsko upravljanje i kontrola ima
široku primjenu u praksi. Poboljšanje regulative uzrokuje uspješnije financijsko
upravljanje i kontrolu.
21
3. Komponente financijskog upravljanja i kontrole
Financijsko upravljanje i kontrola sastoji se od pet dijelova ( Kapac, 2008.) :
1. kontrolno okruženje
2. upravljanje rizicima
3. kontrolne aktivnosti
4. informacije i komunikacije
5. praćenje i procjena sustava
Korisnici proračuna moraju dobro poznavati sve prethodno navedene dijelove kako bi
mogli obavljati svoje svakodnevne aktivnosti te moraju razumjeti njihovu međusobno
povezanost.
3.1. Kontrolno okruženje
Kontrolno okruženje odnosi se na okruženje, okolinu ili uvjet u kojem se provodi
kontrola. Kontrolno okruženje čini: etika, integritet i zaposlenici, rukovođenje,
planiranje poslovanja i organizacija. Polazišna je točka za daljnji razvoj sustava (
Ministarstvo financija, 2012.) .
3.1.1. Etika, integritet i zaposlenici
Niti jedan sustav ne može započeti sa radom ako ne postoje ljudski resursi. Ljudi su
kreatori sustava. Da bi postali kvalitetni odlaze na stručna usavršavanja, stalno uče,
prilagođavaju se novoj okolini. Svi zaposlenici koji napreduju moraju biti nagrađivani
kako bi ih se motiviralo za daljnji napredak.
22
Upravljanje ljudskim resursima ima osnove u ( Pržulj, 2002.):
a) psihologiji- motivacija, učenje, ponašanje, međusobni odnosi među
zaposlenicima i nadređenima, odnosi između službenika u javnom sektoru i
građanima kao korisnicima usluga
b) organizaciji-okvir upravljanja ljudskim resursima
c) ergonomije- odnos između čovjeka i rada
d) ekonomije-upravljanje ljudskim resursima, ima korijenje u ekonomskoj teoriji sa
svrhom povećanja efikasnosti i učinkovitosti
e) sociologiji- socijalni sustav
f) antropologiji-fizičke osobine čovjeka
g) medicini rada- fizički i psihički zdravi ljudi
h) pravu- odnos zaposlenika i voditelja reguliran zakonom o radu.
Upravljanje ljudskim resursima je važan faktor u javnom sektoru te se mora podržati
tržišni model ponašanja ( Hood, 1991.). Prema tome ljudski resursi u javnom upravi
sagledavaju se kroz strategijsku i funkcijsku dimenziju. Strategijska dimenzija odnosi se
na dugoročna razdoblja. Započinje obrazovanjem i obukom javnog sektora u
sadašnjosti. Ljudski resursi moraju biti usklađeni sa vizijom, misijom te planom javne
uprave ili jedinicama lokalne i područne samouprave. Funkcijska dimenzija se odnosi
na izvršenje planova i aktivnosti na svim razinama.
Zadovoljni zaposlenici uspješno savladavaju radne zadatke te pridonose boljem
izvršenju vizije i misije. U javnom sektoru nema nagrađivanja zaposlenika kroz plaću,
ali mogu dobiti slobodne dane, dodatne edukacije, putovanja, plaćanje studija za
napredovanje i slično. Učenje treba ( Ministarstvo financija, 2012):
a) povećati kvaliteta usluga
b) povećati vrijednost
c) smanjiti pogreške
d) usavršiti poslovne procese
e) povećati uspješnost
f) povećati produktivnost
g) iskoristi nove prilike.
23
Sposobni zaposlenici razvijaju nove ideje i stvaraju nove vrijednosti te su ključni resurs
u javnom sektoru.
U svakom slučaju neizostavan je pojam etike. Etika je znanost o moralu koja istražuje
smisao i ciljeve moralnih normi, osnove kriterije za moralno vjerovanje kao i izvore
morala. Etika pripada filozofiji koja se bavi ljudskim ponašanjem ( Wikipedija, 2013.)
Etički kodeks opisuje način ponašanja državnih službenika i etička pravila prilikom
obavljanja rada. Državni službenici moraju poštovati integritet i dostojanstvo građana
bez obzira na dob, spol, nacionalnost, spolnu orijentaciju, političko ili vjersko
opredjeljenje. Moraju biti zaštićeni od bilo kakvog uznemiravanja odnosno verbalnog ili
neverbalnog napada. Državni službenici zaduženi su za čuvanje osobnog i ugleda
državnih službi. Ne smiju koristiti službene oznake ili autoritet državnih službi ( Zakon
o državnim službenicima, 2011.)
U praksi postoje propisani standardi etičkog ponašanja, ali njima nisu definirana pravila
postupanja u situaciji neetičnog ponašanja.
3.1.2. Rukovođenje
Sustav financijskog upravljanja i kontrole ovisi o načinu rukovodstva korisnika
proračuna. Proaktivno upravljanje utječe na zaposlenike na način da veću pozornost
usmjere na dugoročne ciljeve, rješavanje rizika, definiranje pokazatelja uspješnosti,
poduzimanje kontrolnih aktivnosti i slično.
3.1.3. Planiranje poslovanja
Planiranje poslovanja zahtjeva jasnu definiciju vizije i misije. Analizirajući prethodna i
sadašnja stanja tj. pregledom svih slabosti, prilika, prijetnji i snaga postavljaju se
strateški ciljevi. Za ostvarenje strateških planova potrebno je donijeti operativne
planove koji služe kao nadzor svakodnevnog poslovanja. Ne smiju izostati niti kontrola
24
nad rizicima koji su mogući u takvim situacijama. Potrebno je nadzirati i realizaciju
cilja ( Šeparović, 2006.).
Strateško planiranje
Proces strateškog planiranja ( Šeparović, 2006.) čini:
1. planiranje strateškog plana- početak procesa gdje se opisuje kako razviti
strateški plan. Sastoji se od šest glavnih funkcija kojima se ističe obaveze vrha
prema strateškom planu koji je instrument za poboljšanje, izvođenje i
koordinaciju programa i aktivnosti
2. misija- opis viziju u budućnosti. Utvrđivanje zadaća koje opisuje svrhu
poslovanja. Usmjerena je prema okolini ili konačnom cilju
3. ciljevi- opis općih rezultata te ishod koji organizacija namjerava ostvariti.
Ponekad ciljevi nisu ostvarivi, ali ipak su važni jer ukazuju na smjer ostvarenja
cilja. Ciljevi su mjerljivi, iako se ne mjere. Primjer je broj liječenih alkoholičara.
Cilj je mjerljiv, ali ne ukazuje na broj ljudi koji treba izliječiti.
4. vrijednost- prikaz onog što je za poslovanje važno
5. utvrđivanje potreba okoline- sve što je izvan kontrole poslovanja, ali utječe na
poslovanje i ostvarenje ciljeva. Utvrđuje se SWOT analiza ( snaga, slabost,
prilika, prijetnja)
6. strateški zadaci- pismeno prikazani opisi namjeravanih ishoda. Slični su
zadaćama i ciljevima jer opisuju rezultate, ishode i utjecaj organizacije na
korisnika
7. mjerilo ishoda- predstavljanje standarda za uspješno ostvarenje strateškog
zadatka. Svaki strateški zadatak praćen je mjerilom ishoda koji je izražen kao i
sam zadatak. Kod javnog sektora pojavljuje se problem jer ne postoji zajednički
nazivnik za uspjeh, a to je novac.
8. utvrđivanje strateških prioriteta- rang strateških zadataka poredanih prema
važnosti. Bitan je za strateško planiranje jer utvrđuju prioritete kod donošenja
proračunskih odluka.
25
9. Strategija- objašnjenje raspoložive mogućnosti za ostvarenje strateških ciljeva.
Strateški zadaci ostvaruju se na više načina pa se može provesti rangiranje s
obzirom na troškove. To je osnova za taktičko planiranje.
10. prosljeđivanje informacija- usporedba ostvarenog s planiranim te korištenje
takvih informacija u slijedećem planskom procesu. Svrha je opskrbljivanje
informacija koje daju pogled u budućnost.
Strateške planove obvezni su izradili sva ministarstva i druga državna tijela prema
organizacijskoj klasifikaciji. Izgled strateškog plana određuje se Uputama koje se
objavljuju na stranicama Ministarstva financija. Svi čelnici dužni su potpisati
strateški plan.
Od 2009. godine strateško planiranje provodi se sustavno donošenju „Zakona o
proračunu“ i „ Zakona o regionalnom razvoju Republike Hrvatske“. Prethodni
sustavi zahtijevali su strateške dokumente, ali nedostatak je bio u povezivanju
ciljeva i financijskih sredstva.
Vijeće Europske unije preporučilo je Vladi Republike Hrvatske izradu Plana
provedbe specifičnih preporuka. Plan predstavlja polazište za definiranje reformskih
mjera u okviru strateških planova za razdoblje od 2016. do 2018. Taj dio strateških
planova ne sastavljaju svi obveznici strateškog planiranja već samo oni koji provode
reforme u skladu s Vijećem Europske unije za Republiku Hrvatsku. To se odnosi na
( Ministarstvo financija, 2015.):
a) javne financije – stabilnost i dugoročnost javnih financija, mirovinskih i
zdravstvenih sustava, fiskalnih okvira ..
b) financijski sektor- nekretnine te mala i srednja poduzeća
c) tržište rada, obrazovanje i socijalne politike- zaposlenost, porezno opterećenje,
nezaposlenosti
d) rast i konkurencija- usluge i industrijska politika
e) modernizacija javne uprave- javne uprave i pravosuđe
Budući da Europska unija zahtjeva pripremu planskih dokumenta za povlačenje
sredstva iz njihovih fondova važno je da izrađeni lokalno strateški dokumenti bude
u skladu s ciljevima.
26
Programsko planiranje
Programsko planiranje počelo se primjenjivati u Republici Hrvatskoj 2003. godine.
Proces je utvrđivanja programa, njihovih ciljeva i pokazatelja uspješnosti.
Programski proračun bavi se planiranjem sredstva potrebnih za ostvarenje ciljeva. Daje
odgovore na pitanja „ što se želi postići“ i „ kolika je cijena“. Programski proračun
predstavlja instrument za ostvarenje rezultata. Jasno je vidljiva prihodna i rashodna
strana, na primjer koliko se sredstva izdvaja za (Ministarstvo regionalnog razvoja i
fonda Europske unije, 2012.) :
a) plaće i troškovi gradske uprave
b) gospodarstvo
c) komunalne usluge
d) nekretnine
e) kulturu
f) zdravstvenu i socijalna skrb
g) vatrogasce.
Programski proračun sastoji se od niza programa. Svaki program predstavlja skup
aktivnosti povezanih u organizacijske jedinice u županijama, gradovima, općinama. Na
primjer strateški cilj unaprjeđenje brige o djeci i mladima u sebi sadrži niz programa:
obrazovanje, zdravstvo, kultura i sport te mora imati razvijeni sustav za aktivno
sudjelovanje svih zaposlenih u gradu ili županiji (Ministarstvo regionalnog razvoja i
fondova Europske unije, 2012.).
Operativno planiranje
Operativno planiranje je instrument koji omogućuje bolju efikasnost poslovanja te
predstavlja sredstvo komunikacije. Omogućuje predviđanje skore budućnosti. Cilj
planiranje je projekcija budućih aktivnosti. ( Očko, 2013.)
Operativnim planiranjem nastaje operativni planski dokument. U operativne planske
dokumente ubrajamo: plan nabave, plan zapošljavanja, investicijski plan, plan izobrazbe
i slično. Takvi planovi donose se za godinu dana.
27
Organizacijska struktura
Organizacijska struktura mora biti takva da organizira realizaciju temeljnih funkcija
korisnika proračuna te ciljeve. Uredba o načelu za unutarnje ustrojstvo državne uprave
donijela je načela kojih se trebaju pridržavati proračunski korisnici (Zakon o sustavu
državne uprave, 2011.):
1. načelo racionalizacije- ekonomična organizacijska struktura sa što manje
troškova
2. načelo funkcionalnosti- organizacija tijela tako da se poslovi dodjeljuju
određenim jedinicama
3. načelo horizontalne i vertikalne povezanosti- sve linije su jasno određene
4. načelo harmonizacije temeljnih elemenata- ujedinjenje temeljnih standarda koje
se odnose na vrstu i naziv unutarnjih jedinica, opseg i sadržaj posla, uvjete
ustrojstva …
5. načelo fleksibilnosti- mogućnost utvrđivanja različitih unutarnjih ustrojenih
jedinica od onih utvrđenih Uredbom
6. načelo dostupnosti- zadovoljavanje potreba građana.
Organizacija javnog sektora podložna je promjenama koje uzrokuje više čimbenika.
Državna uprava se mora prilagođavati na pritisak javne potrošnje, traženje veće
kvalitete usluga i pritiske konkurencije. Objektivni čimbenici koji utječu na javni sektor
su: promjena opsega djelatnosti, promjene djelatnika, centralizacija i decentralizacija,
kadrovske promjene te globalizacija (Flynn, 1995.).
Za razvoj financijskog upravljanja i kontrole potrebno je imati adekvatnu organizacijsku
strukturu koja osigurava ( Ministarstvo financija, 2012.) :
a) jasno definiranje ovlasti u organizaciji
b) prikladna razrada ovlasti
c) ažuriranje organizacije prema promjenama u poslovanju koje su rezultat
promjene regulative ili slično.
Sa organizacijskom strukturom moraju biti upoznati svi zaposlenici.
28
3.2. Upravljanje rizicima
Rizik je neizvjesni događaj koji se može dogoditi i ima utjecaj na ostvarenje cilja.
Pojavljuje se u svakodnevnom radu te korisnici proračuna moraju odrediti razinu
njegove prihvatljivosti. Upravljanje rizicima definira se Zakonom o sustavu unutarnjih
financijskih kontrola u javnom sektoru te uzima u obzir ciljeve korisnika proračuna i
radnje.
Rizici s kojima se susreću korisnici proračuna su (Uprava za harmonizaciju unutarnje
revizije i financijske kontrole, 2009.):
a) nezakonito poslovanje
b) nedjelotvorno i neučinkovito upravljanje sredstvima
c) nesposobnost reagiranja na promjene
d) nesposobnost u promijenjenim okolnostima.
Nedjelotvorni sustav za upravljanje rizicima uzrokovati će trošenje sredstva za
uklanjanje štete.
Prednosti upravljanja rizicima (Uprava za harmonizaciju unutarnje revizije i financijske
kontrole, 2009.):
a) bolje odlučivanje- svaka odluka u sebi sadrži određenu neizvjesnost,
upravljanje rizicima omogućuje rukovoditeljima donošenje odluke sukladno
realnoj procjeni planiranih i neplaniranih konačnih rezultata
b) povećanje učinkovitosti- optimalno korištenje sredstava
c) bolje predviđanje i optimalizacija raspoloživih sredstava- glavni rizici s
kojima se korisnik proračuna suočava
d) jačanje povjerenja u javnim službama- uređuje se proces planiranja s
istovremenim kontinuitetom prilikom pružanja usluga
e) razvoj pozitivne organizacijske kulture- ne stvara odbojnost prema rizicima.
Čelnici korisnika proračuna daju određenu sigurnost korisniku proračuna da će se ciljevi
proračuna ostvariti ako djelotvorno upravlja rizicima.
29
Aktivnosti i koraci u procesu upravljanja rizicima (Služba za financijsko upravljanje i
kontrolu, 2012.):
1. korak – utvrđivanje rizika
a) određivanje cilja i aktivnosti
b) određivanje kontrolnih ciljeva
c) određivanje rizika
d) objašnjenje rizika (prednosti i nedostaci)
2. korak-procjena rizika i rangiranje prema prioritetima
a) procjene rizika
b) procjena vjerojatnosti rizika
c) procjena ukupne izloženosti riziku
d) procjena djelotvornosti kontrole
3. korak- odabir odgovora na rizik i način postupanja s rizicima
a) određivanje postupanja s rizicima
b) popunjavanje Registra rizika
c) izrađivanje akcijskih planova
4. korak- praćenje
a) praćenje djelotvornosti kontrolnih aktivnosti
b) kontinuirano praćenje rizika
5. korak- izvješćivanje
a) izvješćivanje o rizicima.
Proces upravljanja rizicima sastavni je dio upravljanja i provodi se prilikom izrade
strateškog, financijskog i godišnjeg plana s ciljem unaprjeđenja poslovnog procesa.
3.3. Kontrolne aktivnosti
Kontrolne aktivnosti sastoje se od mjera i postupaka kako bi se smanjio rizik i
realizirali postavljeni ciljevi poslovanja. Glavna svrha je kontrola zakonitog i pravilnog
poslovanja, pravilno rukovanje prihodima, rashodima, imovinom i obavezama. To nije
samostalna cjelina već je povezana sa ostalim komponentama.
30
Sustav financijskog upravljanja i kontrole omogućuje (Maletić i suradnici, 2011.):
a) osiguranje dodatnih provjera svih transakcija
b) odgovorne osobe koje su zadužene za nadzor sustava.
Ministarstva, jedinice lokalne i regionalne samouprave i ostala tijela koja uplaćuju
sredstva krajnjim korisnicima zahtijevaju kontrolu. Subvencije, dotacije i pomoći ne
smiju se isplatiti bez kontrole.
3.3.1. Pravila za kontrolne aktivnosti
Kontrole aktivnosti nalaze se u pisanim pravilima i procedurama. Neke su sadržane u
zakonskim propisima, ali zbog kvalitetnije kontrole potrebno je izraditi interne
procedure.
Interni akt treba sadržavati (Pravilnik o provedbi financijskog upravljanja i kontrola u
javnom sektoru, 2011.) :
1. proces izrade i realizaciju strateškog plana- nositelji izrade, sudionici, nadležni i
odgovorni za strateške ciljeve
2. proces izrade i realizacije financijskog plana- sudionici, rokovi, ovlasti i
odgovornost za izradu financijskog plana
3. proces evidencije poslovnih događaja i transakcija- određivanje evidencije
poslovnih događaja i transakcija, obrada dokumenata, kontrolne aktivnosti te
arhiviranje i čuvanje dokumentacije
4. proces nabave i ugovaranje- sudionici, rokovi, ovlasti i odgovornosti, evidencije
obaveza, izvješćivanje...
5. proces upravljanja imovinom- upravljanje materijalnom i nematerijalnom
imovinom
6. proces naplate vlastitih prihoda- evidencija i naplata potraživanja
7. proces povrata neopravdano utrošenih ili pogrešno isplaćenih proračunskih
sredstva- opisuje se postupak povrata neopravdanih ili pogrešno isplaćenih
sredstva.
31
Korisnici proračuna jedinica lokalne samouprave također imaju proces kontrole kod
obaveza, ugovaranja, evidentiranja računa i slično.
3.3.2. Vrste kontrolnih aktivnosti
Postoji dvije vrste kontrolnih aktivnosti, a to su prethodna i naknadna kontrola.
Prethodne kontrole
Prethodne kontrole odnose se na zakonite i pravilne financijske odluke. Prisutne su u
svima fazama poslovnog procesa prije nastanka poslovnog događaja. Postoje kontrole
sadržane u poslovnom procesu i one koje se provode za transakcije ili poslovne procese
s velikim stupnjem rizika. U prethodnim kontrolama pojavljuje se financijski kontrolor
(Kozina, 2007.).
Financijski kontrolor je osoba zadužena za nadzor zakonitosti, ekonomičnosti,
učinkovitosti i djelotvornosti poslovnih transakcija prije donošenja konačnih odluka.
Naknade kontrole
Naknadne kontrole odnose se na uočavanje pogrešaka, nepravilnosti i prijevara.
Provode se nakon završetka poslovnog događaja. Naknadnu kontrolu ne može provesti
osoba koja je uključena u prethodnu kontrolu. Provjerava se da li su sredstva korištena
zakonito i u skladu s preuzetim obavezama te jesu li se očekivani rezultati i ostvarili (
Kozina, 2007.)
Kontrolne aktivnosti osiguravanju ostvarenje ciljeva i upravljanje rizicima. Potrebno je
njihovo povezivanje s općim ciljevima korisnika proračuna.
3.4. Informacije i komunikacije
Informacije i komunikacije promatrane su kao cjelina povezna s ostalim
komponentama. Informacije su bitne prilikom donošenja odluka. Točne, pravovremene,
32
pouzdane i relevantne informacije omogućuju donošenje kvalitetnih odluka. Cjelina
informacije i komunikacije sastoji se od: računovodstveni sustavi, riznice, komunikacije
te pohranjivanje i čuvanje dokumenata.
3.4.1. Računovodstveni sustavi
Računovodstveni informacijski sustavi pripadaju upravljačkom sustavu. Kvaliteta
sustava ovisi o kvaliteti informacija koje izravno ovise o kvaliteti ulaznih podataka i
samom procesu obrade podataka.
Područja u kojima se primjenjuju računovodstveni sustavi ( Vašiček, 2007.):
a) podloga za planiranje proračuna i praćenje njegovog izvršenja te njeno
usklađivanje sa zakonskim ograničenjem
b) informacijski sustavi za upravljanje i nadzor poslovanja državnih subjekata,
makroekonomsko upravljanje državom u cjelini.
Upravljačko računovodstvo i računovodstvo troškova pripadaju internom
računovodstvu. Računovodstvo troškova odnosi se na ( Vašiček i suradnici, 2011.):
a) obradu podataka za planiranje i kontrolu
b) podatke za kojima postoji potreba u svakodnevnom odlučivanju
c) aktivno sudjelovanje u donošenju i provedbi plana
d) razvoj sustava za troškove
e) evidenciju troškova prema odjelu i proizvodu.
Upravljačko računovodstvo predstavlja dio računovodstva, usmjereno je na sustave
evidencija i izvještaje za potrebe čelnika, osobito za potrebe planiranja i donošenja
odluka (Stepić i suradnici, 2012.)
33
3.4.2. Državna riznica
Riznica ili trezor je riječ koja označava blagajnu ili pretinac u kojoj su pohranjene
skupocjene stvari kao na primjer novac ili nakit. Državna riznica bavi se poslovima
vezanim za pripremu i izvršenje proračuna, državnim računovodstvom i javim dugom.
Riznica je informacijski sustav koji upravlja financijama povezujući prihode i rashode
te tako pridonosi efikasnom korištenju javnih resursa. Ciljevi državne riznice su (
Vašiček, 2007.):
a) zakonito izvršenje proračuna
b) financije vezane za rashode
c) djelotvorno korištenje resursa
d) informacije vezane za državu
e) kontrola trošenja sredstva
f) ubrzanje poslovanja
g) smanjenje troškova poslovanja
h) kvalitetnije donošenje odluka.
Državna riznica je podrška suvremenom informacijskom sustavu. Svi korisnici
proračuna nalaze se u jednom financijskom- informacijskom sustavu preko kojeg se
obavljaju transakcije .
Riznica omogućuje ostvarenje glavnih ciljeva upravljanja javnim financijama: fiskalno
upravljanje, alokacija sredstva, koncept vrijednost za novac. Riznica brine za
upravljanje imovinom, obavezama, zaduživanjem i fiskalnim rizicima. Procjenjuje
učinak odluke, ali i same alternative prije nego što je odluka donesena te smanjuju
transakcijske troškove (Maletić& Jakir-Bajo, 2006.).
Funkcije riznice jesu (Sever,1995.):
a) blagajnička-novčana sredstva za podmirenje javnih izdataka
b) bankarska funkcija- pravna tijela koja pokrivaju proračunski manjak
c) novčana i financijska kontrola- praćenje i nadzor novčane mase.
34
Državna riznica u konačnici pridonosi učinkovitom upravljanju državnim novce i sve se
više unaprjeđuje.
3.4.3. Pohranjivanje i čuvanje dokumenata
Pohranjivanje dokumenata
Tijekom poslovanja potrebno je imati dokumentirani tijek financijskih i drugih
transakcija od početka do kraja kako bi se omogućio pregled svih aktivnosti i njihovih
odobrenja. Sve odluke i njihove provedbe moraju se temeljiti na vjerodostojnim
dokumentima. Uvodi se ISO certifikat koji predstavlja podlogu za dokumentiranost
sustava. Uvođenje ISO-a ne rješava se problem cjelokupnog sustava financijskog
upravljanja i kontrole. Nejasno postavljeni ciljevi, nejasna svrha i neučinkovitost
obavljanja poslovnog proces dovodi do toga da ISO sustav pruža loše usluge i ne
ostvaruje najbolju vrijednost za novac ( Ministarstvo financija, 2012.).
Čuvanje dokumenata
Arhivska i registrirana gradiva izvan arhive jesu ona u posjedu fizičke i pravne osobe
koja nisu namijenjena arhivskim djelatnostima. To su svi zapisi i dokumenti, službene i
poslovne evidencije i dokumentacije koje su nastale, prikupljanju se ili se koriste u radu
pravnih ili fizičkih osoba bez obzira na oblik, vrstu izvora i način stjecanja (Pravilnik o
zaštiti i čuvanju arhivskog i registriranog gradiva izvan arhiva, 2004.).
3.4.4. Komunikacije
Postoje razne vrste komunikacija u javnom sektoru ( Ministarstvo financija, 2012):
- komunikacija između rukovoditelja i zaposlenika- rukovoditelji ukazuju
zaposlenicima što se od njih očekuje
- komunikacija između ustrojenih jedinica- učinkovita i bolja razmjena
informacija
35
- komunikacija s proračunskim korisnicima- komunikacija o planiranju, rizicima,
poteškoćama i slično
- komunikacija s građanima- upoznavanje građana s misijom, vizijom i ciljevima
poslovanja .
Komunikacija je bitan dio kod financijskog upravljanja i kontrole. Pomaže boljem
razumijevanju javnog sektora te uklanjanju poteškoća.
3.5. Praćenje i procjena sustava
Rukovoditelji moraju imati razvijene sustave koji omogućavaju dobivanje izvješća o
sustavu. Izvješća se prvenstveno odnose na učinkovitost i djelotvornost sustava,
kvalitetnu organizacijsku strukturu te funkcioniranje sustava financijskog upravljanje i
kontrole. U tom slučaju dolazi do pojave unutarnje revizije ( Maletić i suradnici, 2011.).
Postoje tri vrste praćenja i procjene sustava (Ministarstvo financija, 2012.):
a) stalno praćenje
b) samoprocjena
c) aktivnosti unutarnje revizije.
Stalno praćenje odnose se na redovne aktivnosti upravljanja i nadgledavanja
zaposlenika te poduzimanje mjera za rješavanje slabosti i poteškoća (Ministarstvo
financija, 2012.).
Samoprocjena financijskog upravljanja i kontrole provodi se ispunjavanjem Upitnika o
fiskalnoj odgovornosti i upitnika o Godišnjem izvješću o sustavu financijskog
upravljanja i kontrole (Ministarstvo financija, 2012.).
Unutarnja revizija izdvaja se kao zasebna cjelina te je izravno odvojena od čelnika
korisnika proračuna. Odvojenost je važna zbog osiguranja neovisnog i objektivnog
nadzora poslovanja (Ministarstvo financija 2012.).
36
4. Fiskalna odgovornost
U poglavlju „ Fiskalna odgovornost“ biti će riječi o fiskalnoj odgovornosti, fiskalnim
pravilima te primjeni „ Zakona o fiskalnoj odgovornosti“ u proračunu. Upoznati će se
čitatelje sa pojmom Izjave o fiskalnoj odgovornosti, Upitnikom o fiskalnoj odgovornosti
te samim Planom o otklanjanju slabosti i nepravilnosti. Na samom završetku poglavlja
objašnjava se pojam Unutarnje revizije.
4.1. Fiskalna odgovornost
Djelotvorno upravljanje je bitan segment u javnim financijama. Pojava financijske krize
i smanjenje javnih sredstva razvili su potrebu da se uvede fiskalna odgovornost koja će
potaknuti ravnotežu prihoda i rashoda te brži oporavak gospodarstva. Fiskalna
odgovornost znači da se sredstva koriste ograničeno te se poveća odgovornost načelnika
za zakonito i svrhovito korištenje proračunskih sredstva.
Fiskalna odgovornost treba omogućiti transparentnost rada te srednjoročne i dugoročne
javne financije. Odnosi se na jedinice lokalne i regionalne samouprave, proračunske i
izvanproračunske korisnike. U Republici Hrvatskoj donesena je 2010. godine
„Zakonom o fiskalnoj odgovornosti“, a stupila je na snagu 1.siječnja 2011. (Zakon o
fiskalnoj odgovornosti, 2010.).
4.1.1. Fiskalna pravila
Fiskalna pravila su zakonske odredbe koje se odnose na makroekonomske i fiskalne
parametre npr. limit na fiskalni deficit. Pojavljuju se u različitim oblicima, ali svima je
zajedničko da nadmeću određene norme. Te norme su proračunska ravnoteža, državni
prihodi i javna potrošnja (Rosan, 2013.).
37
Fiskalna pravila nisu jednaka u svim zemljama. Najčešće se određuje gornja granica za
dug, potrošnju, proračunski saldo ili niži limit na poreze. Pravila se primjenjuju tijekom
nekoliko godina ili se mijenjati iz godine u godinu. Postoje nacionalna pravila kao u
Hrvatskoj gdje je donesen „ Zakon o fiskalnoj odgovornosti“, a neka su i nadnacionalna
kao Fiscal Compact Act u zemljama Europske unije ( Rosan, 2013.).
4.1.2. Jačanje fiskalnih pravila
Fiskalno pravilo glasi: „Ukupni rashod općeg proračuna izražen udjelom u
procijenjenom BDP-u godišnje će se smanjiti za 1 postotni bod do trenutka kada će se
primarni fiskalni saldo općeg proračuna u nominalnom iznosu biti nula ili pozitivan“.
Vlada smjernicama ekonomske i fiskalne politike određuje visinu deficita i neto
zaduživanje za tri godine. Ako proračunski korisnik jedinca lokalne samouprave ostvari
obavezu iznad planirane visine u tekućem proračunu će se smanjiti financijski plan u
slijedećoj godini. Ministarstvo financija vrši financijsku kontrolu za zakonito i
namjensko korištenje proračunskih sredstva (Alibegović , 2011.).
Ostala pravila za jačanje fiskalne odgovornosti prema Zakonu o fiskalnoj odgovornosti
jesu ( Zakon o fiskalnoj odgovornosti, 2010.):
a) prijedlozi, zakoni, uredbe i drugi propisi od strane Vlade ne mogu se donijeti tj.
utvrditi prije nego Ministarstvo financija da mišljenje o Iskazu na procjenu
fiskalnog učinka
b) Ministarstvo financija obavlja financijsku kontrolu za zakonito i namjensko
korištenje proračunskih sredstva kod proračunskih korisnika državnog proračuna
i krajnjeg korisnika. Kontrolu obavljaju osobe ovlaštene od strane ministarstva
c) prethodno navedene odredbe odnose se i na Jedinice lokalne i područne
samouprave.
Pravila vezana za procjenu fiskalnog učinka važna su za dobro fiskalno upravljanja. U
mnogim zemljama nalaze se u zakonima fiskalne odgovornosti. U Republici Hrvatskoj
dobila je na važnosti 2005. godini kada stupa na snagu Odluka o obrascu standardne
metodologije za procjenu financijskog učinka.
38
Iskaz o procjeni financijskog učinka izrađuje se prema slijedećim koracima (
Poslovnik Vlade Republike Hrvatske, 2000.) :
1. predlagatelj ispunjava obrazac i predaje ga MF
2. Ministarstvo financija razmatra Iskaz i unosi svoje primjedbe
3. Predlagatelj dostavlja odgovor na mišljenje MF
4. konačna odluka Ministarstva financija.
2007. dolazi do promjene naziva u Iskaz o procjeni fiskalnog učinka i proširuje se opseg
procjene učinka. Za procjenu učinka potrebno je izraditi akt planiranja budući da takvo
poslovanje ima utjecaj na rad Vlade.
4.1.3. Primjena zakona o fiskalnoj odgovornosti u proračunu
Zakon o proračunu određuje proračunske procese i odnose između sustava proračuna.
Zakonom se određuju granice za zaduživanje jedinica lokalne i područne samouprave,
jamstva te ključna proračunska načela. U nekim zemljama ono što je bilo regulirano
Zakonom o proračunu sada je određeno Zakonom o fiskalnoj odgovornosti.
Proračunska načela određuju osnovna pravila fiskalne odgovornosti. Načelo
jedinstvenosti i točnosti određuje da se prihodi i rashodi iskazuju prema bruto načelu.
Sredstva se koriste za financiranje rashoda, funkcija i programa državnih tijela te
jedinica lokalne samouprave. Ako su potrebna dodatna sredstva potrebno je priložiti
Iskaz koji zahtjeva procjenu fiskalnih posljedica provedbom propisa ili akta. Načelo
jedne godine odnosi se na proračun koji se donosi za razdoblje jedne godine, a
projekcija se radi za slijedeće dvije godine. Korisnici proračuna preuzimaju obavezu
samo do visine utvrđene u proračunu. Načelom obračunske jedinice prihodi i primici,
rashodi i izdaci iskazuju se nacionalnom valutom. Načelo univerzalnosti kaže da se
prihodima i primicima podmiruju rashodi i izdaci. Načelom specifikacije rashodi i
izdaci raspoređuju se po nositeljima i korisnicima. Načelom dobrog financijskog
upravljanja minimalna sredstva ostvaruju maksimalni rezultat. Načelo transparentnosti
omogućuje uvid javnosti i svih zainteresiranih u trošenje sredstva ( Maletić i suradnici,
2011.).
39
Posebna pravila za upravljanje proračunom su (Maletić i suradnici, 2011.):
a) preuzimanje obaveza na teret proračuna- kontrola buduće potrošnje je bitna
odrednica, bez suglasnosti izvršnog tijela korisnici državnog proračuna i lokalne
samouprave ne mogu sklopiti ugovor o nabavi
b) investicijski projekti- ocjenjuje se isplativost i opravdanost ulaganja u projekte
c) primici od prodaje dionica i udjeli- koriste se za otplatu duga ili nabavu
financijske i nefinancijske imovine
d) stjecanje nefinancijske dugotrajne imovine- kupnjom ili u obliku kapitalne
donacije ili pomoći
e) sredstva od prodaje nefinancijske imovine– za održavanje ili kupnju
nefinancijske imovine.
Primjena fiskalnih pravila kontinuirano se prati i o tome polugodišnje i godišnje
izvještava. Fiskalna pravila moraju biti vjerodostojna kako bi se mogla ostvariti
fiskalna prilagodba.
4.2. Izjava o fiskalnoj odgovornosti
Izjava o fiskalnoj odgovornosti je godišnja izjava kojom čelnici proračunskog i
izvanproračunskog korisnika državnog proračuna i proračuna lokalne samouprave
potvrđuju zakonito, namjensko i svrhovito korištenje sredstva te učinkovito i
djelotvorno funkcioniranje sustava financijskog upravljanja i kontrole (Maletić i
suradnici, 2011.).
Obveznici sastavljanja Izjave jesu ( Zakon o fiskalnoj odgovornosti, 2010.):
1. jedinice lokalne samouprave
2. proračunski i izvanproračunski korisnici državnog proračuna i proračuna
jedinica lokalne i područne samouprave.
40
Ti korisnici utvrđeni su u Registru proračunskih i izvanproračunskih korisnika (Zakon
o fiskalnoj odgovornosti, 2010.).
Izjava o fiskalnoj odgovornosti predaje se zajedno sa ( Zakon o fiskalnoj odgovornosti,
2010.):
1. Upitnikom o fiskalnoj odgovornosti
2. Planom za uklanjanje slabosti i nepravilnosti
3. Izvješćem o otklanjanju slabosti i nepravilnosti
4. mišljenjem unutarnjih revizora o sustavu financijskog upravljanja i kontrole za
revidirano područje u prethodnoj godini.
Rok za predaju gore prethodno navedene dokumente je 28. veljače za čelnike
proračunskih i izvanproračunskih korisnika, a za načelnike, čelnike i županije je 30.
ožujka (Zakon o fiskalnoj odgovornosti, 2010.).
4.3. Upitnik o fiskalnoj odgovornosti
Upitnik o fiskalnoj odgovornosti služi za provjeru procesa, procedura i kontrola po
proračunskim područjima. Služi kao potvrda da se sredstva koriste učinkovito, zakonito
i svrhovito te da postoji kvalitetan sustav financijskog upravljanja i kontrole. Upitnik
sadrži pitanja o cjelokupnom proračunskom procesu od planiranje proračuna/
financijskog plana, izvršenja, izvještavanja,javne nabave i računovodstva ( Maletić i
suradnici, 2013.).
Provjera se vrši tijekom cijele godine. U Upitniku se odgovara potvrdno, djelomično
potvrdno i negativno. Potvrdni odgovor potvrđuje da se potrebni dokumenti ili interni
akti primjenjuju u najmanje 98% poslovnih aktivnosti. Negativni odgovor pojavljuje se
kada se potrebni dokumenti ili interni akti primjenjuju manje od 90%. Djelomično
potvrdni odgovori odnose se na pitanja na koje se ne odgovara niti sa da niti sa ne. Svi
odgovori se testirati uzorkom (Maletić i suradnici, 2013.).
41
4.4. Plan o otklanjanju slabosti i nepravilnosti
Plan o otklanjanju slabosti i nepravilnosti odnosi se na planove za uklanjanje slabosti i
nepravilnosti iz Upitnika. Plan se sastoji od slijedećih dijelova (Maletić i suradnici,
2013.):
-opis slabosti i nepravilnosti tijekom postupka popunjavanja Upitnika
-akcijski plan s popisom aktivnosti koje se poduzimaju za rješavanje uočenih slabosti i
nepravilnosti
-očekivani datum otklanjanja slabosti i nepravilnosti s podacima o odgovornim
osobama za otklanjanje slabosti i nepravilnosti.
Plan se izrađuje na posebnom obrazu i sadrži svaki dio Upitnika u kojem su uočene
slabosti i nepravilnosti.
Izvješće o otklonjenim slabostima i nepravilnostima ukazuje dali su aktivnosti sadržane
u Planu o otklanjanju slabosti i nepravilnosti izvršene, a za djelomično ili neizvršene
aktivnosti određuje se novi datum otklanjanja slabosti i nepravilnosti (Maletić i
suradnici, 2013.).
4.5. Unutarnja revizija
Revizija dolazi od latinske riječi „revidere“ što u prijevodu znači ponovo vidjeti. U
Engleskoj se koristi riječ „audit“ što znači onaj tko sluša.
4.5.1. Pojam i svrha unutarnje revizije
Revizija je proces prikupljanja i stvaranja dokaza o ekonomskim događajima i
rezultatima s ciljem stvaranja usklađenosti između postojećih izvještaja o poslovanju i
unaprijed postavljenih kriterija te se prezentira zainteresiranim korisnicima (Tušek i
suradnici, 2014.).
42
Unutarnja revizija je dio financijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru te je (
Linzbauer, 2007.):
a) aktivnost kojom se daje mišljenje i savjet s ciljem poboljšanja poslovanja
korisnika proračuna
b) pomoć korisniku proračuna za ostvarenje ciljeva primjenom discipliniranog
pristupa vrednovanja i poboljšanje procesa upravljanja rizicima, kontrola i
gospodarenja.
U ostvarenju cilja unutarnja revizija pruža pomoć korisniku proračuna ( Veža, 2015.):
a) na temelju objektivne procjene rizika izrađuje strateške i godišnje planove
unutarnje revizije
b) procjenjuje prikladnost i djelotvornost financijskog upravljanja i kontrole u
odnosu na:
- upravljanje rizicima
- usklađivanje sa zakonima i drugim propisima
- pouzdanost financijskih i drugih informacija
- učinkovitost, djelotvornost i ekonomičnost
- imovinu
- ostvarenje ciljeva
- preporuke.
Kod proračunskih korisnika koji koriste sredstva Europske unije, unutarnja revizija
svojim mišljenjem pomaže zaštiti interesa Europske unije (Veža, 2015.).
4.5.2. Obveznici unutarnje revizije
Prema pravilniku o unutarnjoj reviziji korisnika proračuna jedinice za unutarnju reviziju
obaveznu su ustrojiti ( Linzbauer, 2007.) :
a) ministarstva
b) državna tijela razine organizacijske klasifikacije koje imaju više od 50
zaposlenih i godišnje rashode i izdatke veće od 80.000.000,00
43
c) izvanproračunski korisnici državnog proračuna koji imaju više od 50 zaposlenih
i godišnje izdatke i rashode veće od 80.000.000,00
d) županije
e) gradovi i sjedišta županija s više od 50 zaposlenih
f) gradovi s više od 35 000 stanovnika.
Proračunski korisnici koji nisu obveznici revizije prema prethodnim kriterijima
obavljaju unutarnju reviziju na slijedeći način ( Linzbauer, 2007.):
a) angažiranje ovlaštenog revizora ugovorom
b) osnivanje samostalne jedinice za unutarnju reviziju ili imenovanje vlastitog
revizora
c) sporazum s mjerodavnim ministarstvom, institucijama te jedinicama lokalne i
regionalne samouprave.
Sadašnji zakoni ne dopušta angažiranje ovlaštenog revizora ugovorom, ali daje
mogućnost osnivanja zajedničke jedinica unutarnje revizije i obavljanje revizije na
temelju sporazuma.
4.5.3. Planiranje i izvješćivanje
Unutarnja revizija zadužena je za planiranje i pripremu aktivnosti te za njihovo
izvršenje. Strateškim planiranjem uočavaju se rizici zajedno sa ciljevima i njihovim
podređenim operativnim procesima u regionalnoj razini. Strateški plan revizije izrađuje
Pročelnik Službe unutarnje revizije kao trogodišnji plan revizije te ga podnosi Županu
na odobravanje (Veža, 2015.).
Temeljem strateškog plana donosi se Godišnji plan za fiskalnu godinu koji obuhvaća (
Veža, 2015.):
a) ciljeve
b) opseg revidiranja dovoljan za ispunjenje ciljeva koji se žele postići revizijom
c) metodologiju
d) raspored resursa za obavljanje revizije.
44
Postoji mogućnost za nepredviđene (ad hock) revizije koje se obavljaju po nalogu
Župana.
Revizorska izvješća predstavljaju sredstvo komunikacije unutarnjeg revizora s čelnikom
korisnika proračuna. Načelnik proračuna ima mogućnost odrediti putem kojih vrsta
izvješća želi primati informacije i podatke od unutarnje revizije kao i rokove. Ako
drugačije nije određeno čelniku se podnose godišnja i periodična izvješća o radu i
aktivnostima unutarnje revizije ( Veža, 2015.).
45
5. Financijsko upravljanje i kontrola te fiskalna odgovornost u
Općini Ravna Gora
U ovom poglavlju biti će riječi o razvoju Ravne Gore, organizacijskom ustroju te
financijskom upravljanju i kontroli u Općini. Detaljno je razrađena primjena „ Zakona o
fiskalnoj odgovornosti“ kroz Izjavu i Upitnik o fiskalnoj odgovornosti te Planom i
Izvješćem o otklanjanju slabosti i nepravilnosti.
5.1. Obilježja i organizacijska struktura Općine Ravna Gora
Ravna Gora nalazi se u Gorskom kotaru na prosječnoj nadmorskoj visini od 775-910
metara. Površina iznosi 82,06 ha. Sastoji se od slijedećih naselja: Kupjak, Leskova
Draga, Ravna Gora, Stari Laz i Stara Sušica. Prema podacima iz popisa stanovništva u
Ravnoj Gori je 2011. godine živjelo 2.439 stanovnika.
Ravna Gora je dobila ime po visoravni na kojoj je smještena. U prošlosti je cijelo to
područje bilo prekriveno gustom šumom i brdima. Ravna Gora je nastala prije izgradnje
Karolinske ceste i to u Vrhu koji je i danas dio mjesta.
Ravna Gora je u prošlosti jako stradala od Turaka te o tome postoje pisani dokumenti.
Najteža stradavanja su zabilježena poslije bitke na Krbavskom polju. Stanovnici su bili
ubijeni ili odvedeni u roblje, a dio se spasio bijegom preko Kupe u Sloveniju. Crkvica u
Staroj Sušici je potpuno uništena, ali stari frankopanski dvorac je ostao. Nakon tih
zbivanja Ravna Gora je postala pusta i nenaseljena. U 17. stoljeću dolaze ljudi iz
Slovenije i Primorja koji su pobjegli pred Turcima. U naseljavanju im je pomagao i
ogulinski kapetan Frankopan. Dolazi do osnivanja Vojne Krajne. U to vrijeme
naseljavaju se Slovenci, Nijemci i Česi te dolazi do razvoja posebnog govora, danas
poznatog kao kajkavsko narječje. 1792. i 1822. Lepold II i Franjo II. potvrđuju
povlastice Općini te je ona izjednačena s ostalim općinama. Povelja se prevodi na
hrvatski jezik te se čuva u općini. Za vrijeme Prvog svjetskog rata Ravnogorci su bili
siromašni, glavna hrana su im bile bobice koje su uspijevale na brdima. (Herljević,
1965.)
46
Nakon završetka Prvog svjetskog rata Ravna Gora je imala: školu, šumariju, poštu i
župni ured. 1929. osnovana je Banovina u kojoj je vladala kriza, nezaposlenost i
emigracije.1941. dolazi do osnivanja Narodnooslobodilačke vojske. Osnovana su dva
bataljuna.1942. Talijanska vojska dolazi u Ravnu Goru i ostaje određeno vrijeme. Na
temelju zamolbe stanovnika Ravne Gore, Stare Sušice i Starog Laza općina Ravna Gora
se izdvaja iz Vrbovskog i ulazi u sastav Delnica te se općina premješta u Skrad. U
Ravnoj Gori je osnovan Mjesni narodni odbor. 1993. Općina Ravna Gora postaje
samostalna općina.
U Ravnoj Gori je 2007. bilo ( Statistički ljetopis Primorsko- goranske županije):
· 163 registrirane pravne osobe
· 67 registriranih subjekata u obrtu i ostalim profesijama
· Ukupno 935 zaposlenih
a) 761 kod pravnih osoba
b) 174 kod fizičkih osoba
· 117 nezaposlenih.
Drvna industrija za izradu namještaja zapošljava već broj stanovnika.
Organizacijski ustroj
Općina Ravna Gora je samostalna u procesu odlučivanja u poslovima iz svog
djelokruga prema Ustavu Republike Hrvatske i Zakonu o lokalnoj i područnoj
samoupravi. Bavi se poslovima lokalnog značenja, a to su (Statut Općine Ravna Gora,
2013.):
a) uređenje naselja
b) prostorna i urbanistička planiranja
c) komunalna gospodarstva
d) briga za djecu
e) socijalna skrb
f) zdravstvo
g) osnovna škola
47
h) kultura, šport i tjelesna kultura
i) potrošači
j) zaštita okoliša
k) civilna zaštita
l) promet
m) poslovi u skladu s posebnim zakonima.
Prethodno navedeni poslovi obavljaju se u skladu s posebnim zakonima. Detaljnije se
uređuju odlukama Općinskog vijeća i općinskog načelnika.
Tijela Općine čine:
a) Općinsko vijeće
b) Općinski načelnik.
Općinsko vijeće predstavlja tijelo građana i tijela lokalne samouprave koji donose
odluke i akte u okviru Općine. Sastoji se od jedanaest članova, a zaduženo je za ( Statut
Općine Ravna Gora, 2013.) :
a) donošenje statuta
b) donošenje odluka i akata koji se odnose na samoupravu Općine
c) donošenje poslovnika Općinskog vijeća
d) donošenje proračuna, odluka o izvršenju proračuna te polugodišnje i godišnje
izvješće
e) dokumente prostornog uređenja
f) ustrojstvo i djelokrug Jedinstvenog upravnog odjela
g) utemeljenje javnih ustanova i drugih pravnih osoba
h) raspisivanje referenduma za područje Općine
i) biranje i razrješenje predsjednika i potpredsjednika Općinskog vijeća
j) donošenje kriterija i postupaka prilikom dodjeljivanja javnih priznanja i nagrada
k) donošenje odluka i općih akata
l) donošenje odluka o privremenom financiranju
m) donošenje odluka o promjeni granica
n) potpisivanje sporazuma s drugim jedinicama lokalne samouprave
48
o) pomaže donijeti odluku kod davanja suglasnosti za zaduživanje pravnim
osobama koji su osnovane od strane Općine
p) dionice ili udjele koji su u vlasništvu Općine, Općinsko vijeće ima pravo
predlagati članove nadzornog odbora trgovačkog društva.
Općinsko vijeće čine predsjednik i potpredsjednik koje biraju članovi vijeća temeljem
glasovanja.
Stalni odbor Općinskog vijeća čine ( Statut Općine Ravna Gora, 2013.) :
a) mandatni odbor
b) odbor za izbor, imenovanje i dodjeljivanje povelja
c) odbor za statutarno-pravna pitanja
d) odbor za mjesnu samouopravu.
Općinsko vijeće može osnovati i druga povremena radna tijela.
Općinski načelnik zastupa Općinu, nositelj je izvršne vlasti te ima jednog zamjenika.
Bira se na neposrednim izborima u skladu sa zakonom.
Općinski načelnik obavlja slijedeće poslove (Statut Općine Ravna Gora, 2013.):
a) pripremanje prijedloga općih akata
b) donošenje općih i pojedinačnih akata
c) izvršenje akata
d) predlaganje proračuna, odlučivanje o izvršenju proračuna
e) upravljanje nekretninama, pokretninama, i imovinskim pravima
f) upravljanje prihodima i rashodima
g) upravljanje novčanim sredstvima
h) predlaganje izrade prostornog plana
i) zaključivanje ugovora
j) nadziranje zakonitosti rada tijela mjesnog odbora
k) obavljanje poslova u skladu sa Statutom
l) donošenje odluka o raspisivanju natječaja za komunalne djelatnosti
m) sklapanje ugovora o koncesiji za komunalne usluge
49
n) donošenje odluka o objavama prikupljenih ponuda o komunalnim djelatnostima
i sklapanje ugovora
o) sudjelovanje u donošenju cijena komunalnih usluga
p) odlučivanje o uređenju prometa i parkiranja
q) briga za zaštitu od požara
r) nadzor nad zakonitošću rada mjesnog odbora.
Općinski načelnik odgovoran je za zakonito obavljanje poslovanja. Dva puta godišnje
podnosi polugodišnje izvješće o svom radu Općinskom vijeću.
Općinski načelnik u svom radu ima pravo ( Statut Općine Ravna Gora, 2013.):
a) obustaviti opći akt Općinskog vijeća ako utvrdi da je došlo do kršenja zakona ili
drugih propisa
b) obustavit akt Mjesnog odbora ako utvrdi da je suprotan zakonu, statutu ili općem
aktu.
Načelnik obavljanje poslovanja može prenijeti na svog zamjenika, a on je dužan
pridržavati se njegovih uputa. Općinski načelnik svoje poslovanje mora obavljati
profesionalno.
U sklopu Općine utemeljeni su mjesni odbori radi neposrednog sudjelovanja
stanovnika u odlučivanju o lokalnim poslovima koji imaju utjecaj na njihov
svakodnevni život.
Mjesni odbori donose se za pojedino naselje ili više međusobno povezanih naselja ili za
dijelove naselja koji čine zasebnu razgraničenu cjelinu, na način i po postupku
propisanom zakonom, Statutom i posebnom odlukom Općinskog vijeća kojom se
uređuje postupak i način izbora tijela mjesnog odbora ( Statut Općine Ravna Gora,
2009.).
Na području Općine Ravna Gora djeluju tri mjesna odbora:
a) Mjesni odbor Kupjak ( Kupjak, Leskova Draga i Šije)
b) Mjesni odbor Stara Sušica
c) Mjesni odbor Stari Laz.
50
Područje i granice Mjesnog odbora te njihove promjene i sjedišta određuju se posebnom
odlukom Općinskog Vijeća.
5.2. Financijsko upravljanje i kontrola
U Općini Ravna Gora postoji razvijeni sustav financijskog upravljanja i kontrole.
Odnosi na kontrolu imovine, obaveza, prihoda i rashoda koji su u vlasništvu Općine.
U Općini Ravna Gora financijsko upravljanje i kontrola koja se odnosi na stvaranje
obaveza ima slijedeći redoslijed događanja ( Općina Ravna Gora, 2013.):
1. Sastavljanje prijedloga za plan nabave koji sadrži slijedeće stavke:
a) uredski materijal
b) literatura
c) sredstva za čišćenje
d) energija
e) poštanske, komunalne i usluge telefona
f) materijal i usluge za održavanje
g) zakupnina i najamnina
h) intelektualne i računalne usluge
i) oprema ..
2. Za izvršenje je odgovoran zaposlenik ili voditelj Odsjeka, a rok za izvršenje je
do 5. rujna tekuće godine
3. Popratni dokument koji služi kao dokaz su interni obrazi za davanje prijedloga
za sastavljanje prijedloga plana nabave.
4. Sastavljanje prijedloga plana nabave- na temelju prijedloga nabave sastavlja se
prijedlog plana nabave za slijedeću godinu. Za izvršenje je odgovoran voditelj
odsjeka te ima rok od 10 dana po prikupljenim prijedlozima. Popratne
dokumente čini popunjeni interni obrazac za davanje prijedloga
5. Sastavljanje plana nabave- primljeni prijedlog nabave se korigira uzimajući u
obzir financijska očekivanja te prioritete Općine. Za izvršenje je odgovoran
51
općinski načelnik u suradnji s pročelnikom Jedinstvenog upravnog odijela. Rok
za podnošenje je prije nego se donese financijski plan.
6. Iniciranje nabave za uredski materijal i materijal za čišćenje- sklapanje ugovora
s dobavljačem na rok od godine dana, pod uvjetom da je dio ugovora cjenik koji
se može mijenjati. U tom slučaju narudžbenice mogu imati samo naziv i
količinu. Narudžbenica se sastavlja u svim elementima ako ugovor nije
sklopljen. Za izvršenje je odgovoran voditelj odsjeka ili pročelnik, a rok je
mjesec dana, dva tjedna, tjedan ili dan zavisi o načinu organizacije. Kao dokaz
služi ugovor ili narudžbenica.
7. Iniciranje nabave električne energije, plina, lož ulja, telefona, komunalnih
usluga- ugovor se može sklopiti kod početka korištenja usluga ili na temelju
javne nabave ako prelazi 70.000,00 kn pa se sklapa godišnji ugovor. Za
izvršenje je odgovoran voditelj odsjeka ili pročelnik. Rok za izvršenje je početak
korištenja usluga ili godišnje ako postoji postupak javne nabave. Dokaz čini
sklopljen ugovor.
8. Iniciranje nabave materijala i usluge za održavanje i popravke- za učestalo
održavanje npr. grijanje ili održavanje softvera sklapaju se ugovori bez
narudžbenica, ali na temelju radnih naloga kojim se prati poslovanje. Ako
uslijedi kvar ili održavanje izdaju se ovjereni radni nalozi ili ponuda koja služi
kao izdana narudžbenica. Za izvršenje je odgovoran voditelj odsjeka ili
pročelnik, u roko ovisno o potrebni li jednom godišnje.
9. Iniciranje nabave intelektualnih usluga- sklapanje ugovora ili popunjavanje
narudžbenice. Za izvršenje je odgovoran voditelj odsjeka ili pročelnik, u roku od
mjesec dana, tjedan ili dvotjedno ovisno o organizaciji.
10. Iniciranje nabave opreme- popunjavanje narudžbenice ili prihvaćanje ponude.
Za izvršenje je odgovoran voditelj odsjeka ili pročelnik, u roku od mjesec,
tjedan ili dvotjedno ovisno o organizaciji.
11. Odobravanje nabave ( provjera zakonitosti)- provjera se usklađivanje nabave s
proračunom i planom nabave. Ako postoji javna nabava provjera se dali je
tehnička i natječajna dokumentacija u skladu s propisima. Za izvršenje je
odgovoran voditelj odsjeka za proračun i financije te općinski načelnik ili
52
pročelnik. Rok ovisi o primljenim prijedlozima ugovora ili narudžbenice. Kao
dokaz služi ugovor ili narudžbenica.
12. Odobravanje nabave (sklapanje ugovora ili narudžbenice te prihvaćanje
ponude)- načelnikov potpis ili potpis ovlaštene osobe koji znači da se odobrava
nabava.
U slučajevima kad Općina ima primljene predračune i ponude one zamjenjuju
ugovor ili narudžbenicu pa ne postoji potreba za naknadnim pisanjem narudžbenice.
Na ponudama i predračunima te računima izdanim po ponudama i predračunima
nije potreban broj narudžbenice kao ni na gotovinskim računima. Ne postoji pravilo
da narudžbenica mora biti isključivo pisana na obrascu iz bloka narudžbenica.
Narudžbenica može biti poslana elektronski ili popunjena prema prijedlogu
dobavljača, ali mora sadržavati sve elemente koji su potrebni (Općina Ravna Gora,
2013.).
Prilikom stalnog i kontinuiranog poslovanja moguća je kupnja u gotovini, bez
prethodne narudžbenice, ali u tom slučaju osoba zadužena za kupnju dobije parafom
odgovorne osobe u računovodstvu i financijama koji dokazuje da su sredstva
osigurana u financijskom planu te parafom načelnika koji odobrava kupnju u
gotovini do maksimalnog iznosa navedenog na zahtjevnici (Općina Ravna Gora,
2013.).
Na temelju iznesenoga može se zaključiti da stvaranje obaveza ima redoslijed
događanja te se provjerava zakonitost poslovanja. Prilikom odobravanja javne
nabave provjera se dali je dokumentacija tehnički i natječajno ispravna. Svojim
potpisom načelnik preuzima na sebe odgovornost.
Proces primanja i provjere računa odvija se na slijedeći način ( Općina Ravna Gora,
2013.):
a) Zaprimanje računa- odsjek za opće poslove prima račune te ih evidentira u
Knjigu zaprimljene pošte. Zapisuje se datum i potpis voditelja te se udara pečat.
Odgovorna osoba za izvršenje je voditelj Odsjeka istog dana.
53
b) Suštinska kontrola računa- kontroli se dali roba/ usluge odgovaraju svemu što je
navedeno u ugovoru ili narudžbi. Odgovorna osoba je zaposlenik ili voditelj koji
inicira narudžbu u roku od tri dana od zaprimanja narudžbe.
c) Računovodstvena kontrola- kontrolira se formalna i računska ispravnost sadržaja
računa. Upisuje se datum i paraf kao dokaz da je kontrola obavljena. Za
izvršenje je odgovoran računovodstveni referent ili voditelj Odsjeka za proračun
i financije u roku od jedan dan po zaprimanju računa.
d) Odobrenje računa za plaćanje i evidentiranje- upisuje se datum odobrenja i paraf
te je za izvršenje odgovoran općinski načelnik.
e) Obrada- upis u knjigu ulaznih računa za što je odgovoran računovodstveni
referent ili voditelj Odsjeka za proračun unutar mjesec dana.
f) Kontiranje i knjiženje računa- računi se raspoređuju prema vrstama, rashodima,
programima te izvorima financiranja, unose se u računovodstveni sustav za što
je odgovoran računovodstveni referent ili voditelj Odsjeka u proračunu unutar
mjesec dana.
g) Plaćanje računa prema dospijeću- priprema naloga za plaćanje od strane
voditelja Odsjeka za proračun i financije prema dospijeću.
h) Evidentiranje plaćanja- upis datuma plaćanja i broj izvoda od strane voditelja
Odsjeka za proračun i financije prema dospijeću.
Prema prethodno navedenim stavkama može se zaključiti da Općina Ravna Gora
vrši kontrolu računa te plaćanje Postoje suštinske i računske kontrole kojima je
zadaća utvrditi odgovaraju li ugovori stvarnom stanju te dali postoji formalna i
računska ispravnost. Također ovim kontrolama se sprječava zlouporaba, a načelnik
na sebe preuzima odgovornost stavljajući svoj potpis.
5.3. Izjava o fiskalnoj odgovornosti
Izjavu o fiskalnoj odgovornosti u Općini Ravna Gora sastavlja načelnik kojom ukazuje
da je u poslovanju svrhovito i zakonito koristio sredstva te potvrđuje djelotvornost
sustava financijskog upravljanja i kontrole.
54
U nastavku je objavljenja Izjava o fiskalnoj odgovornosti za 2014.godinu.
Slika 2. Izjava o fiskalnoj odgovornosti
Izvor: Općina Ravna Gora
Ovom izjavom načelnik Općine ukazuje na uočavanje nepravilnosti i slabosti u
području izvršenja proračuna, ali to nema utjecaj na zakonito i svrhovito korištenje
sredstava te djelotvornost sustava financijskog upravljanja i kontrole.
55
Načelnik Općine Ravna Gora obavezan je do 31. ožujka tekuće godine za prethodnu
godinu dostaviti Izjavu o fiskalnoj odgovornosti Ministarstvu financija zajedno sa
ostalom potrebnom dokumentacijom.
Prilikom donošenja Izjave o fiskalnoj odgovornosti načelnik Općine je uzeo u obzir:
a) Upitnik o fiskalnoj odgovornosti koji se popunjava prije Izjave
b) raspoložive informacije
c) rezultate koje je donijela unutarnja revizija
d) vlastite prosudbe i procjene.
Izjava o fiskalnoj odgovornosti traži od načelnika preuzimanje odgovornosti za
poslovanje javnim sredstvima te njihovo povezivanje sa strateškim dokumentima i
pokazateljima uspješnosti ostvarenja pojedinih programa. U daljnjem budućem
razdoblju zahtjeva se utemeljenje pokazatelja uspješnosti prilikom planiranja, trošenja i
praćenja općih i posebnih ciljeva.
5.4. Upitnik o fiskalnoj odgovornosti
Upitnik o fiskalnoj odgovornosti sadrži 69 pitanja. Temeljem pitanja određuje se
samoprocjena procesa, procedura i kontrola po proračunskim područjima radi potvrde
da se sredstva koriste namjensko, zakonito, svrhovito i učinkovito (Općina Ravna Gora,
2014.).
Upitnik o fiskalnoj odgovornosti sadrži slijedeću grupu pitanja:
a) planiranje proračuna
b) izvršenje
c) javna nabava
d) računovodstvo
e) izvještavanje.
56
Prilikom popunjavanja Upitnika o fiskalnoj odgovornosti načelnik može odgovoriti
potvrdno, djelomično potvrdno ili negativno. Budući da je Općina Ravna Gora manja
Jedinica lokalne samouprave postoje pitanja na koje ne može dati odgovor jer to ne
primjenjuje pa odgovara sa „ NIJE PRIMJENJIVO- N/P“ .
Prilikom usvajanja potrebnih procesa, procedura i kontrola te ako Općina ima sve
potrebne pisane dokumente ili akte koji se primjenjuju u najmanje 98% poslovnih
aktivnosti daje se potvrdni odgovor. Ako se procesi, procedure i kontrole ne provode
niti u jednoj poslovnoj aktivnosti ili ako se primjenjuju u manje od 90% poslovnih
aktivnosti te ako nema pisanih dokumenata i akata daje se negativan odgovor. U tom
slučaju sastavlja se Plan za otklanjanje slabosti i nepravilnosti u kojem se iznose sve
slabosti i nepravilnosti. Djelomično potvrdni odgovor odnosi se na sva ona pitanja na
koje se nije odgovorilo niti potvrdnim niti negativnim odgovorom te se unose u Plan za
otklanjanje slabosti i nepravilnosti. Za sve odgovore postoji testiranje uzorkom (Općina
Ravna Gora, 2014.)
Slika 3. Pitanja vezana za područje planiranja proračuna / financijskog plana
57
58
Izvor: Općina Ravna Gora
Upitnik o fiskalnoj odgovornosti započinje pitanjima vezanim za područje planiranja
proračuna/ financijskog plana. Postoji 15 pitanja iz tog područja.
1. Općina ne sastavlja strateške planove i nema njihove objave na web stranicama te
odgovara sa Nije primjenjivo. Strateške planove najčešće sastavljaju ministarstva i
druga državna tijela prema Zakonu o proračunu. Strateški plan kao dokument sadrži
59
slijedeće dijelove: viziju, misiju, opće i posebne ciljeve, djelokrug ministarstva, način
ostvarenja te pokazatelje uspješnosti.
2. Na pitanje „ Programi iz financijskog plana povezani su s ciljevima iz strateškog
plana“ također se odgovara sa Nije primjenjivo. Ovo pitanje odnosi se na ministarstva i
druga tijela državne uprave. Strateški plan nije ostvariv bez sredstva te je potrebno
povezivanje financijskog plana sa strateškim.
3. Na pitanje „ Upravno tijelo nadležno za financije jedinice lokalne i područne
samouprave je nakon primitka upute za izradu proračuna jedinica lokalne i područne
samouprave Ministarstva financije izradilo upute za izradu proračuna jedinica lokalne i
područne samouprave s limitima i dostavilo iz proračunskim i izvanproračunskim
korisnicima jedinice lokalne i područne samouprave koje u svojoj nadležnosti imaju
proračunske i izvanproračunske korisnike“ načelnik je odgovorio potvrdno.
Ministarstvo financija sastavlja Upute za izradu proračuna jedinicama lokalne
samouprave.
Upute se odnose na (Maltetić i suradnici, 2011.): ekonomska ishodišta te prijedloge za
izradu proračuna, opis planiranih politika, projekciju prihoda i rashoda, primitaka i
izdataka za tri godine, prijedlog iznosa navedenog u financijskom planu, pripremu i
terminski plan za izradu proračuna te šifre i nazive zajedničkih programa i aktivnosti.
4. Budući da Općina Ravna Gora nije ministarstvo, na pitanje da li je ministarstvo
nakon primitka uputa za izradu prijedloga državnog proračuna od Ministarstva
financija izradilo i dostavilo upute s limitima proračunskim korisnicima iz svoje
nadležnosti, načelnik je odgovorio Nije primjenjivo.
5. Općina Ravna Gora nema financijske planove proračunskih korisnika državnog
proračuna.
6. Na pitanje „ Financijski plan proračunskog korisnika jedinice lokalne i područne
samouprave sadrži prihode i primitke po vrstama te rashode i izdatke prema
proračunskim klasifikacijama te obrazloženje financijskog i razvojnog plana“ načelnik
je odgovorio Nije primjenjivo.
60
7. U sedmom pitanju gdje bi načelnik trebao obrazložiti financijski plan proračunskih
korisnika (sažetka rada korisnika, ciljevi, pokazatelji, ocjena potrebnih sredstava,
izvještaji) također je odgovorio Nije primjenjivo.
8. Na osmo pitanje koje se odnosi na financijski plan izvanproračunskih korisnika
državnog proračuna i jedinica lokalne i područne samouprave načelnik je odgovorio
Nije primjenjivo. Ovo pitanje donosi se na izvanproračunske korisnike državnog
proračuna npr. Hrvatske ceste, Hrvatske vode, Agencija za upravljanje državnom
imovinom …
9. U devetom pitanju gdje se spominje usklađeni prijedlog financijskog plana
ministarstva načelnik je odgovorio Nije primjenjivo. Ovakva vrsta pitanja odnos se na
ministarstva koja imaju proračunske korisnike u svojoj nadležnosti. Proračunski
korisnici su vidljivi u Registru proračunskih i izvanproračunskih korisnika.
10. Načelnik je potvrdno odgovorio na pitanje da uz opći i posebni dio proračuna
Općina ima sastavljen i plan razvojnih programa. Plan razvojnih programa odnosi se na
planirane rashode vezane uz provođenje investicija, ali i davanje kapitalne pomoći i
donacija. Dokaz je preslika razvojnog plana ili referenca.
11. Budući da je načelnik Općine Ravna Gora uputio prijedlog proračuna i projekciju za
2016. i 2017. Predstavničkom tijelu u potrebnom vremenskom razdoblju odgovorio je
potvrdno na ovo pitanje. Dokaz su preslike ili reference.
12. Proračun je također objavljen u službenom glasilu jedinica lokalne samouprave. Kao
dokaz je naveden naziv i broj službenog glasila.
13. Prilikom donošenja proračuna Općine Ravna Gora za iduću proračunsku godinu
donesene su i projekcije za slijedeće dvije. Broj i naziv službenog glasila kao i datum
objave služi kao dokaz.
14. Načelnik dostavlja proračun te izmjene, dopune i odluke o izvršenju proračuna
Ministarstvu financija i Državnom uredu za reviziju u roku od 15 dana od stupanja na
snagu. Kao dokaz služi referenca ili preslika dopisa upućenih Ministarstvu financija i
Državnom uredu za statistiku.
61
15. Budući da se Općina nije zaduživala niti je davala suglasnosti za zaduživanje ili
jamstvo, odgovor na ovo pitanje je Nije primjenjivo.
Pitanja iz područja izvršenja proračuna
Dio Upitnika o izvršenju proračuna sadrži 14 pitanja iz područja izvršenja proračuna.
Taj dio služi za ocjenjivanje funkcioniranja sustava financijskog upravljanja i kontrole (
namjenska isplaćivanja i korištenje donacija, pomoći, subvencije, provjera prilikom
isporuke opreme/ izvođenje radova i nabava nefinancijske imovine.)
Slika 4. Pitanja iz područja izvršenja proračuna
62
63
Izvor: Općina Ravna Gora
16. Načelnik je potvrdno odgovorio na pitanje jasno definirane i dostupne procedure
stvaranja ugovorenih obaveza. Procedure su dostupne svim zaposlenicima, objavljene
su na oglasnoj ploči te Internet stranicama Općine Ravna Gora.
17. U Općini Ravna Gora nema preuzetih obaveza po ugovorima koji zahtijevaju
plaćanje iz proračuna u slijedećoj godini uz suglasnost Vlade Republike Hrvatske pa je
odgovor na ovo pitanje Nije primjenjivo.
18. Na pitanje vezano uz obaveze po investicijskim projektima koje se preuzimaju
isključivo ako su predviđene u proračunu i projekcijama, financijskom planu i po
provedenom stručnom vrednovanju, ocjeni opravdanosti i učinkovitosti investicijskih
projekata odgovoreno je djelomično. Prema uzorku od najviše 10 projekata postoji
povezanost s proračunom i projekcijama tj. s financijskim planom te se prilaže preslike.
19. U Općini nije bilo preraspodjela u skladu s odlukom o izvršenju proračuna pa je
odgovor na ovo pitanje Nije primjenjivo.
64
20. U Općini su provedene sve mjere za potpunu naplatu prihoda i primitaka te uplate u
proračun. Kao dokaz navodi se slijedeće: „ Na uzorku od 10% dospjelih nenaplaćenih
potraživanja postoje dokazi o poduzetim radnjama za naplatu“.
21. U Općini su svi namjenski prihodi i primici te vlastiti prihodi proračunskih
korisnika uplaćeni u proračun te postoji dokaz o uplati u nadležni proračun.
22. Budući da ne postoji praćenje namjenskih prihoda i primitaka te vlastitih prihoda
proračunskih korisnika, načelnik je na ovo pitanje odgovorio Nije primjenjivo.
23. U Općini se sredstva troše u skladu s proračunom. Postoji izvještaj o izvršenju
proračuna koji ukazuju da nije utrošeno više sredstva nego što je odobreno.
24. Isplata se temelji na vjerodostojnoj dokumentaciji, a kao dokaz su nasumično
izabrane najmanje pet isplata po svakoj vrsti rashoda te se donosi potvrdni odgovor.
25. Prilikom donošenja odluka na pitanje dali se pratilo i kontroliralo namjensko
isplaćivanje donacija, pomoći, subvencija i drugih transfera uzeti su u obzir slijedeći
odgovori na potpitanja:
a) U Općini su dostupne preslike/ reference ugovora koji su dokaz za isplate
b) vršene su provjere na licu mjesta na uzorcima krajnjih korisnika
c) sačuvani su izvještaji od krajnjih korisnika.
Načelnik donosi potvrdni odgovor na gore navedeno pitanje te podnosi preslike ili
reference kao dokaze.
26. U Općini su tijekom isporuke opreme obavljene sve potrebne provjere u vezi
ugovora, vremenskih rokova, količine i kvalitete, lokacije, opisa, nacrta, analize, modela
i uzorka te načelnik daje potvrdni odgovor.
27. Načelnik se pridržavao propisanih procedura zaprimljenih računa te njihove
provjere i pravovremenog plaćanja i daje potvrdni odgovor u vezi toga.
28. Svi ugovori se čuvaju i arhiviraju prema pravilima o čuvanju arhivskog gradiva te se
daje potvrdni odgovor na ovo pitanje.
65
29. Načelni je imenovao osobu za nepravilnosti sukladno propisima.
Pitanja iz područja javne nabave
Ovaj dio Upitnika obuhvaća 14 pitanja iz područja javne nabave. Tim pitanjima se želi
smanjiti rizik od nepravilnosti u postupku javne nabave te rizik od korupcije. Nastoji se
spriječiti sukob interesa.
Slika 5. Pitanja iz područja javne nabave
66
Izvor: Općina Ravna Gora
30. Budući da Općina nema zaključene ugovore o nabavama velike vrijednosti koji su
ugovoreni instrumentom za osiguranje odgovor na ovo pitanje je Nije primjenjivo.
31. Ugovaranje o javnoj nabavi vrši se sukladno uvjetima koji se nalaze u
dokumentaciji za nadmetanje i odabranom ponudom te se daje potvrdni odgovor.
67
32. U Općini se za sve predmete nabavne vrijednosti jednake ili veće od 200.000,oo kn
odnosno za nabavu radova jednakih ili većih od 500.000,00 kn vrijednosti provode
postupci javne nabave prema Zakonu o javnoj nabavi te se daje potvrdni odgovor na
ovo pitanje.
33. Provedba postupka javne nabave u Elektroničkom oglasniku javne nabave vrši se
sukladno zakonu o javnoj nabavi. Općina se pridržava slijedećih koraka prilikom javne
nabave: poziv na nadmetanje, poziv na natječaj, prethodne obavijesti o namjeri
sklapanja ugovora, prethodne obavijesti, obavijesti o objavljivanju podataka, obavijesti
o sklapanju ugovora, obavijesti o rezultatima natječaja, obavijest o mjeri davanja
koncesije za javne radove, obavijest o namjeri sklapanja ugovora o radovima
koncesionara te obavijest o dodatnim informacijama.
34. Na internetskim stranicama objavljen je popis gospodarskih subjekata s kojima je
obveznik u sukobu interesa prema popisu javne nabave te se navodi adresa internetskih
stranica gdje se objavljuje popis. Sukob interesa pojavljuju se ako naručitelj obavlja
upravljačke poslove gospodarskih subjekata ili ako je naručitelj vlasnik poslovnog
udjela, dionica ili slično.
35. Općina donos plan javne nabave sukladno propisima te kao dokaz navodi adresu
internetske stranice gdje se nalazi plan nabave.
36.Prilikom pripreme i provedbe javne nabave postoji najmanje jedna ovlaštena osoba
koja ima važeći certifikat u području javne nabave te načelnik daje potvrdni odgovor na
ovo pitanje.
37. Načelnik daje potvrdni odgovor i na pitanje vezano za pripremu tehničke
specifikacije u kojoj su sudjelovale osobe različite od ovlaštenih osoba.
38. Također potvrdni odgovor se daje i na pitanje dali su ovlaštene osobe koje imaju
prijedlog za odluku različite od osobe koje provode ugovor.
39. Naručitelj vodi registar ugovora o javnoj nabavi te ugovor sadrži slijedeće: predmet,
evidencijski broj nabave, vrstu provedbe postupka nabave, iznos, datum i rok
sklopljenih ugovora, naziv ponuditelja, konačni datum isporuke te konačni iznos kojeg
je naručitelj isplatio. Načelnik daje potvrdni odgovor na ovo pitanje.
68
40. U Općini se sva dokumentacija vezana za javnu nabavu čuva najmanje 4 godine od
završetka postupka javne nabave te se daje potvrdni odgovor na ovo pitanje.
41. U Općini se ne provode ugovori o nabavi javnih usluga iz Dodatka II. B te je
odgovor na ovo pitanje Nije primjenjivo.
42. Općina podnosi izvješće o javnoj nabavi do 31. ožujka tijelu koje je nadležno za
sustav javne nabave te daje potvrdni odgovor na ovo pitanje.
43. Načelnik daje potvrdni odgovor kojim ukazuje da donosi akt kojima se uređuje
pitanja vezana za javnu nabavu robe i usluga te nabavu radova prema Zakonu o javnoj
nabavi.
Pitanja iz područja računovodstva
Dio Upitnika koji se odnosi na računovodstvo sadrži 20 pitanja iz područja
računovodstva. Provjerava se najčešće uzorak od 1% do 5%. Najčešći problemi koji se
pojavljuju su bili vezani za evidentiranje poslovnih događaja u poslovnim knjigama i
evidentiranje poslovnih događaja nije bilo temeljno na vjerodostojnim, istinitim i
prethodno kontroliranim knjigovodstvenim ispravama ( Maletić i suradnici, 2013.) .
Slika 6. Pitanja iz područja računovodstva
69
Izvor: Općina Ravna Gora
44. U glavnoj knjizi rashodi se prikazuju na temelju nastanka poslovnog događaja i u
izvještajnom razdoblju te se daje potvrdni odgovor na ovo pitanje. Kao dokaz služi
uzorak od 1% svih dokumenata, a najviše 100 komada takvih dokumenta.
70
45. Kod narudžbenice je jasno vidljivo tko je nabavu zahtijevao, tko odobrio, koju vrstu
robe i usluga te specifikacija sa jasnim jedinicama mjere, količine i jediničnim
cijenama. Načelnik daje potvrdni odgovor, a kao dokaz služi uzorak od 1%
narudžbenica do najviše 100 komada.
46.U Općini je prilikom potpisivanja ugovora s dobavljačima/ pružateljima usluga/
izvršiteljima radova jasno i detaljno određena vrst robe/usluga/radova te se daje
potvrdni odgovor.
47. Načelnik je potvrdno odgovorio na pitanje koje kaže da su primke, otpremnice i
drugi dokumenti potpisani od strane skladištara provjereni prilikom preuzimanja robe (
količina, kvaliteta i stanje). Kao dokaz je naveden uzorak od 5% svih primki,
otpremnica i drugih dokumenata.
48. U Općini se čuvaju izvještaji o obavljenoj usluzi ili neka druga vrsta odobrenja koja
potvrđuje obavljanje usluga pa se daje potvrdni odgovor. Kao dokaz služe preslike ili
reference.
49. Načelnik daje potvrdni odgovor da su izvedeni radovi sukladno proceduri te da
postoji konačna obračunska situacija. Kao dokaz služi preslika ili referenca ( brojčane
oznake pod kojim se čuva).
50. Potvrdni odgovor daje se na pitanje da su na svim računima navedeni svi zakonski
elementi računa. Time se ujedno kontrolira i funkcioniranje osnove računovodstvene
kontrole u praksi ( uzorak od 1% svih zaprimljenih računa).
51. Načelnik daje potvrdni odgovor da zaprimljeni računi sadrže referencu na broj
narudžbenice temeljem koje se isporučuje roba ili usluge. Time se uvodi kontrola
potrošnje u odnosu na plan.
52. Potvrđuje se odgovor da računi sadrže detaljnu specifikaciju robe/ usluga koje
odgovaraju opisu i specifikaciji robe/ usluga definiranih narudžbenicom. Ovo je bitno
prilikom praćenja namjenskog korištenja sredstava.
53. U Općini se obavlja i matematička kontrola ispravnosti svakog iznosa naznačenog
na računu. Matematička kontrola upućuje na ispravnost i točnost evidentiranja.
71
54. Načelnik potvrđuje da je provjereno postojanje žiga ili neke druge oznake koja
označava da je račun odobren za plaćanje. Provjerom se potvrđuje realnost prikazivanja
poslovne promjene te istinitost isprave.
55. Računi o nabavi robe i dokumentacija obavljenih usluga evidentira se po
proračunskim klasifikacijama u glavnoj knjizi te se daje potvrdni odgovor. Pravilnik o
proračunskim klasifikacijama nalaže da se računovodstveno evidentiranje obavlja
primjenom proračunskih klasifikacija.
56. Potvrdni je odgovor da se prihod evidentiraju u glavnoj knjizi prema tome kad su
postali raspoloživi i mjerljivi. Dokaz je 1% svih uplata, a najviše 100.
57. Na pitanje“ Prihodi i rashodi za donacije nefinancijske imovine evidentiraju se
prema procijenjenoj vrijednosti imovine, a međusobni prijenos nefinancijske imovine
preko promjena u obujmu imovine“ načelnik daje odgovor Nije primjenjivo.
58. Načelnik je imenovao povjerenstvo za popis te je odredio datum obavljanja popisa,
rokove te dostavljanje izvještaja s priloženim popisnim listama i daje potvrdni odgovor.
Pritom je bitno da imenovane osobe budu stručne te da postoji jamstvo u vezi kvalitete i
kvantitete informacija o imovini i obavezama.
59. Povjerenstvo za popis dostavilo je u Općinu popis imovine i obaveza te je sastavilo
izvještaj na temelju popisa i daje se potvrdni odgovor. Povjerenstvo je odgovorno za
točnost stanja, pravilnost sastavljanja lista, pravovremeno obavljanje popisa te
vjerodostojnost i točnost izvještaja.
60. U Općini se poslovne knjige i računovodstvene isprave čuvaju prema rokovima
sadržanim u Pravilniku o proračunskom računovodstvu i računskom planu te se daje
potvrdni odgovor. Dnevnik i glavna knjiga pohranjuju se na rok od najmanje 11 godina,
pomoćne knjige najmanje7 godina, obračunske isprave ( plaće ili analitička evidencija
plaća) trajno, isprave koje služe za unos podataka u dnevnik i glavnu knjigu 11 godina
te isprave koje služe za unos u pomoćne knjige 7 godina.
61. Budući da u Općini postoji razvijeni sustav računovodstvene evidencije kojom se
prati korištenje sredstava po izvorima i programima načelnik daje potvrdni odgovor.
72
62. Načelnik daje potvrdni odgovor da je uspostavljena evidencija svih ugovora. Postoje
razne vrste evidencija, od tablica u excelu do web aplikacija.
63. U Općini se vodi analitička evidencija dugotrajne imovine, nefinancijske imovine te
se usklađuju s glavnom knjigom pa se daje potvrdni odgovor na ovo pitanje.
Pitanja iz područja izvršenja
Ovaj dio Upitnika sadrži 6 pitanja iz područja izvještavanja. Ne može se odgovoriti sa
djelomično nego samo sa DA, NE ili NIJE PRIMJENJIVO.
Slika 7. Pitanja iz područja izvještavanja
73
Izvor: Općina Ravna Gora
64. Načelnik daje potvrdni odgovor da su poštovani rokove i način predaje financijskih
izvještaja utvrđeni prema Pravilniku o financijskom izvještavanju u proračunskom
računovodstvu.
65. Općina nije imala zaduživanja niti suglasnosti za zaduživanja o kojima bi trebala
obavijestiti Ministarstvo financija pa odgovara sa Nije primjenjivo.
66. Na pitanje dali je Općina dostavila izvještaj o utrošenim sredstvima resornom
ministarstvu na propisan način i u rokovima koji su utvrđeni Uredbom o načinu
izračuna pomoću izravnanja za decentralizirane funkcije odgovor je Nije primjenjivo.
67. Općina je poštovala rokove i odredbe za predaju polugodišnjih i godišnjih izvještaja
proračuna te daje potvrdni odgovor.
68. Načelnik daje potvrdni odgovor kojim ukazuje da su godišnji izvještaji o izvršenju
proračuna dostavljeni Ministarstvu financija i Državnom uredu za reviziju u roku od 15
dana od donošenja predstavničkog tijela.
74
69. Načelnik daje potvrdni odgovor o provedbi suštinske i formalne kontrole
dostavljenih Izjava o fiskalnoj odgovornosti.
Analizom Upitnika o fiskalnoj odgovornosti zaključuje se da Općina Ravna Gora
zakonito, svrhovito i namjensko koristi sredstva te ima učinkovit i djelotvoran sustav
financijskog upravljanja i kontrole. Od 69 pitanja na samo je jedno odgovoreno sa
djelomično. To pitanje odnosi se na „ Obaveze po investicijskim projektima preuzimaju
se isključivo ako su predviđene u proračunu, projekcijama i financijskom planu“. U vezi
toga sastavlja se Plan za otklanjanje slabosti i nepravilnosti, a nakon toga i Izvješće o
otklonjenim slabostima i nepravilnostima.
5.5. Plan za otklanjanje slabosti i nepravilnosti
Plan za otklanjanje slabosti i nepravilnosti sadrži planove otklanjanja slabosti i
nepravilnosti za svaki dio Upitnika u kojem su uočene slabosti i nepravilnosti.
Slika 8. Plan za otklanjanje slabosti i nepravilnosti
75
Izvor: Općina Ravna Gora
Načelnik Općine sastavio je Plan za otklanjanje slabosti i nepravilnosti u vezi 18.
pitanja na koje je odgovor bio djelomično. Opisana je slabost i nepravilnost koja je
uočena prilikom popunjavanja Upitnika. Odnosi se na investicijske projekte koji su
planirani u proračunu, ali nisu bila provedena vrednovanja. Plan sadrži očekivani datum
otklanjanja nepravilnosti, a to je tijekom 2015. godine. Odgovorna osoba za otklanjanje
slabosti i nepravilnosti je načelnik Općine Ravna Gora.
5.6. Izvješće o otklonjenim slabostima i nepravilnostima
Izvješće sadrži podatke jesu li aktivnosti iz Plana za otklanjanje slabosti i nepravilnosti
izvršene.
Slika 9. Izvješće o otklonjenim slabostima i nepravilnostima
76
Izvor: Općina Ravna Gora
Izvješće o otklonjenim slabostima i nepravilnostima daje obrazloženje jesu li
nerealizirane ili djelomično realizirane aktivnosti realizirane te se određuje novi
očekivani datum otklanjanja slabosti i nepravilnosti. Za 2014. godinu u Općini Ravna
Gora bilo je predviđeno da će se investicijski projekti analizirati, vrednovati i ocijeniti.
Međutim to se nije dogodilo jer Uredba kojom se propisuje metodologija pripreme,
ocjene i izvedbe investicijskih projekata nije donesena, a i investicijski projekti su
malene vrijednosti. Novi očekivani datum za otklanjanje slabosti i nepravilnosti je
tijekom 2015. godine, a odgovorna osoba je i dalje načelnik Općine Ravna Gora.
77
6. Zaključak
Financijsko upravljanje i kontrola bitan su segment poslovanja svakog načelnika
Općine. Načelnik kontrolira imovinu, obaveze, prihode, primitke, rashode i izdatke.
Razvijeni i djelotvoran sustav omogućuje uspješno ostvarenje ciljeva. Poštujući zakon
sredstva se koriste zakonito, svrhovito i ekonomično. Načelnik ne smije zanemariti
svoju odgovornost niti sredstva koristi za ono za što nisu namijenjena. Glavne
karakteristike financijskog upravljanja i kontrole jesu: upravljanje po načelu „ vrijednost
za novac“, upravljačka odgovornost na svim razinama upravljanja te sustavni pristup i
pregled na kontrolu. Upravljanje po načelu za novac znači da se usluga mora obaviti sa
što manje novca, a da se pritom poveća kvaliteta. Glavna osoba za financijsko
upravljanje i kontrolu brine o organizaciji financijskog vodstva, savjetovanju drugih,
planiranju i izradi financijskih planova i slično. Sustavni pristupi povezani su u pet
dijelova. Potvrđuje se glavna hipoteza „ Financijsko upravljanje i kontrola omogućuju
načelniku da sredstva koristi svrhovito i djelotvorno“.
Financijsko upravljanje i kontrola sadrži pet glavnih komponenti: kontrolno okruženje,
upravljanje rizicima, kontrolne aktivnosti, informacija i komunikacija te procjena i
praćenje sustava. Ljudski resursi su neophodni za pokretanje poslovnih aktivnosti.
Svaka poslovna aktivnost zahtjeva planiranje. Postoji strateško, programsko i
operativno planiranje. Za razvoj je potrebna jasna organizacijska struktura. U svakom
poslovnom događaju pa tako i u javnom sektoru pojavljuju se rizici koje je potrebno na
vrijeme prepoznati i znati upravljati njima. Potrebne su i kontrolne aktivnosti za
provjeru ostvarenja ciljeva i nadziranje poslovanja. Za javni sektor veliku važnost ima
državna riznica. Riznica je sustav koji omogućuje efikasno korištenje sredstava. Sve
dokumente je potrebno čuvati i pohranjivati kako bi kasnije mogli poslužiti kao dokaz.
Potvrđuje se pomoćna hipoteza koja ukazuje da je potrebno poznavati sve komponente
kako bi se utvrdilo pravo značenje i važnost upravljanja i kontrole. Sve komponente su
povezane i djeluju uzajamno.
Pojavom „ Zakona o fiskalnoj odgovornosti “ produbljuje se odgovornost načelnika za
svrhovito i namjensko korištenje sredstava. Općina Ravna Gora svake godine od
donošenja zakona sastavlja Izjavu i Upitnik o fiskalnoj odgovornosti te Plan i Izvješće o
78
otklanjanju slabosti i nepravilnosti. Načelnik putem izjave ukazuje na namjensko i
svrhovito korištenje sredstava te učinkovitost i djelotvornost sustava financijskog
upravljanja i kontrole. Analizom pitanja iz Upitnika potvrđuje se da je Općina Ravna
Gora transparentna, poštuje „ Zakon o proračunu“ i „ Zakon o sustavu unutarnjih
financijskih kontrola u javnom sektoru.“
Financijsko upravljanje i kontrola potrebna je u svim jedinicama lokalne samouprave.
Njome se želi potaknuti načelnika Općine da sredstva koriste u svrhe za koje su
namijenjene te se na taj način smanjuje broj prijevara i korupcija. U svakom poslovanju
pa tako i u jedinicama lokalne samouprave potrebno je pratiti poslovne aktivnosti i
usmjeravati ih prema ostvarenju cilja. Na taj način izbjegavaju se problemi lošeg
upravljanja, visoki troškovi te poslovanja koja krše zakone i propise.
79
Literatura
Knjige
Barčišić, S., Tušek, B., Žagrer, L., 2014. , „ Interna revizija“, Hrvatska zajednica
računovođa i financijskih djelatnika, Zagreb
Hood, C. , 1991., „ A public managment for all seanson?“, Public administration
Jelčić, B. ¸1980., „ Financijske u teoriji i praksi“, Sveučilišna naklada Liber, Zagreb
Linzbauter i suradnici, 2007., „ Financijsko upravljanje i kontrola u javnom sektoru“ ,
Hrvatska zajednica računovođa i financijskih djelatnika, Zagreb
Maletić i suradnici, 2013., „ Fiskalna odgovornost“ , TIM4PIN, Zagreb
Maletić i suradnici, 2011., „Primjena zakona o fiskalnoj odgovornosti“, Hrvatska
zajednica računovođa i financijskih djelatnika, Zagreb
Pržulj, Ž., 2002., „Menadžment ljudskih resursa“, Institut za razvoj malih i srednjih
poduzeća, Beograd
Radić, S., 1995., „Današnja financijalna znanost“, 1905., pretisak originala, HZRIF,
Zagreb
Sever I., 1995., „Javne financije: razvoj, osnove teorije, analize, Ekonomski fakultet u
Rijeci, Rijeci
Stepić i suradnici, 2012., „Fiskalna odgovornost i financijsko upravljanje“, TIMP4PIN,
Zagreb
Ugarković i suradnici, 2006., „Priručnik za dobro financijsko upravljanje“, Hrvatski
pravni centar, Zagreb
Vašiček, D., 2007., „Računovodstvo proračuna: osnove sustava, primjeri knjiženja,
propisi, računovodstveni plan“, Hrvatska zajednica računovođa i financijskih djelatnika,
Zagreb
80
Vašiček i suradnici, 2011., „ Upravljačko računovodstvo i računovodstvo troškova u
javnom sektoru“, Hrvatska zajednica računovođa i financijskih djelatnika, Zagreb
Članci
Alibegović,D., 2011., „ Kako se zadužuje lokalna samouprava?“, Ekonomski institut
panijsihZagreb
Flynn, N., 1995., „ The future of public sector managment:Are there some lesson from
Europe?, “The international journal of public secotr managment, volumen 8,svezak 6
Očko, J., 2013., „ Operativno planiranje“, Poslovni savjetnik broj 37
Zbornik radova
Maletić, I. & Jakir-Bajo, I., 2006., „ Uspostavljanje riznica u uvjetima financijskog
restrukturiranja jedinica lokalne i područne samouprave, Zbornik referata Simpozija,
HZRIF, Zagreb 41
Pravni izvori
Etički kodeks službenika, 2006., Narodne novine, Zagreb
Etički kodeks državnih službenika, 2011. /2012., Narodne novine, Zagreb, 40. i 13.
Pravilnik o financijsko izvještavanju u proračunskom računovodstvu, 2015. , Narodne
novine, Zagreb 3
Pravilnik o obveznom sadržaju, metodologiji, izrade i načinu vrednovanja županijskih
razvojnih strategija, 2009., Narodne novine, Zagreb 153.
Pravilnik o provedbi financijskog upravljanja i kontrola u javnom sektoru, 2011. ,
Narodne novine, Zagreb, 130.
Pravilnik o proračunskim klasifikacijama , 2010., Narodne novine, Zagreb, 26.
81
Pravilnik o proračunskom računovodstvu i računskom planu, 2014. , Narodne novine,
Zagreb, 124.
Pravilnik o vrednovanju te postupci odabiranja i izlučivanja arhivskog gradiva, 2002.,
Narodne novine, Zagreb, 90.
Pravilnik o zaštiti i čuvanju arhivskog i registriranog gradiva izvan arhiva, 2004.,
Narodne novine, Zagreb, 63.
Statut Općine Ravna Gora, 2009., Službene novine Primorsko- goranske županije, 27.
Statut Općine Ravna Gora, 2013., Službene novine Primorsko- goranske županije , 12.
Uredba o načelima za unutarnje ustrojstvo tijela državne samouprave, 2011./2012.,
Narodne novine, Zagreb, 154. i 17.
Uredba o načelima izrade i postupanje s dokumentacijom za nadmetanje i ponudama,
2012., Narodne novine 10.
Uredba o nadzoru nad provedbom zakona o javnoj nabavi, 2012., Narodne novine,
Zagreb 10.
Uredba o objavama javne nabave, 2011. , Narodne novine, Zagreb 90.
Uredba o uredskom poslovanju, 2009., Narodne novine, Zagreb, 7.
Zakon o državnim službenicima, 2005., Narodne novine, Zagreb, 92.
Zakon o fiskalnoj odgovornosti, 2010., Narodne novine, Zagreb, 139.
Zakon o fiskalnoj odgovornosti, 2014., Narodne novine, Zagreb, 19.
Zakon o javnoj nabavi, 2007., Narodne novine, Zagreb 110.
Zakon o lokalnoj i područnoj samoupravi, 2001. , Narodne novine , Zagreb, 33.
Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj, 2006., Narodne
novine, Zagreb, 86.
Zakon o proračunu, 2015., Narodne novine, Zagreb 15.
82
Zakon o proračunu, 2008., Narodne novine, Zagreb, 87.
Zakon o regionalnom razvoju Republike Hrvatske, 2014., Narodne novine, Zagreb, 147.
Zakon o sustavu državne uprave, 2011., Narodne novine, Zagreb 150.
Zakon o sprječavanju sukoba interesa, 2011., Narodne novine, Zagreb, 26.
Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru, 2006., Narodne
novine, Zagreb 141.
Elektronički zapisi
Kapac, V. 2008., „ Plan uspostave i razvoj financijskog upravljanja i kontrole“,
Predgrada, pregledano 10.04.2015.
(http://arhiva.pregrada.hr/unutarnja_kontrola/2.%20Plan%20uspostave%20unutarnje%2
0financijske%20kontrole.pdf)
Ministarstvo financija, 2012., „ Priručnik za financijsko upravljanje i kontrole“, Zagreb,
Pregledano 1.04.2015.( http://www.unios.hr/uploads/5004-
Prirucnik%20za%20financijsko%20upravljanje%20i%20kontrole.pdf)
Ministarstvo financija, 2012., „Smjernice za upravljačku odgovornost“, Zagreb,
pregledano 1.05.2015.
(http://www.mfin.hr/adminmax/docs/Smjernice%20za%20upravljacku%20odgovornost.
pdf)
Ott i suradnici, 2009., „ Proračunski vodič za građane“, Institut za javne financije,
Zagreb, pregledano 13.04.2015. (http://www.ijf.hr/proracunski/2009.pdf)
Ministarstvo financija, 2015., „ Upute za izradu strateških planova za razdoblje 2016.-
2018.“, Zagreb, pregledano 15.04.2015.
(http://www.mfin.hr/adminmax/docs/Uputa%20za%20izradu%20strateskih%20planova
%20za%20razdoblje%202016.-%202018..pdf)
Ministarstvo fondova regionalnog razvoja i fondova Europske Unije, 2012., Ocjena
sustava strateškog planiranja i mogućnosti financiranja razvoja županija i lokalnih
83
jedinica u kontekstu provođenja politike regionalnog razvoja Republike Hrvatske,
Zagreb pregledno 30.04.2015.
(http://www.mrrfeu.hr/UserDocsImages/Regionalni%20razvoj/Ocjena%20sustava%20s
trate%C5%A1kog%20planiranja%20i%20mogu%C4%87nosti%20financiranja%20razv
oja%20%C5%BEupanija%20i%20lokalnih%20jedinica%20u%20kontekstu%20provo%
C4%91enja%20politike%20regionalnog%20razvoja%20RH.pdf)
Rosan ,M. 2013., „ Fiskalna pravila u EU i RH“, pregledno 24.04.2015.
(http://finance.hr/fiskalna-pravila-eu-i-rh/)
Služba za financijsko upravljanje i kontrolu, 2012., „ Upute za provedbu proces
upravljanja rizicima, Zagreb, pregledno 18.04.2015.
(http://vodniputovi.hr/repository/public/dokumenti/Upute%20za%20provedbu%20proce
sa%20upravljanja%20rizicima%20s%20veznom%20tablicom%20-za%20web%205-
10_12.pdf)
Uprava za harmonizaciju unutarnje revizije i financijske kontrole, 2009., „ Smjernice za
provedbu procesa upravljanja rizicima kod korisnika proračuna, pregledano 17.04.
2015.
(http://www.zagreb.hr/UserDocsImages/Smjernice%20za%20upravljanje%20rizicima.p
df)
Veža, D., 2015., „ Djelokrug poslova“, Služba unutarnje revizije, Split, pregledano
1.05.2015. (http://www.dalmacija.hr/ustroj/upravni-odjeli/sluzba-unutarnje-revizije)
Vlada Republike Hrvatske, 2000., „ Poslovnik Vlade Republike Hrvatske“, Narodne
novine, 107., pregledano 5.05.2015.
(http://www.mfin.hr/adminmax/docs/Odluka%20o%20Obrascu%20PFU.pdf)
84
Popis slika
Redni broj Naziv slike Broj stranice
1. Prijenos ovlasti i
odgovornosti
12.
2. Izjava o fiskalnoj
odgovornosti
54.
3. Pitanja iz područja planiranja proračuna
56./57./58.
4. Pitanja iz područja izvršavanja proračuna
61./62./63.
5. Pitanja iz područja javne nabave
65./66.
6.
Pitanja iz područja računovodstva
68./69.
7. Pitanja iz područja izvršavanja
72./73.
8. Plan za otklanjanje slabosti
i nepravilnosti
74.
9. Izvješće o otklonjenim slabostima i
nepravilnostima
75./76.
85
