Financing Urban Development. 2006 MdasC

SEMINRIOS NACIONAISRio de Janeiro (RJ), 7 a 10 de fevereiro de 2006

Jaboato dos Guararapes (PE), 9 a 12 de maio de 2006Braslia (DF), 6 a 9 de junho de 2006

ORGANIZADORAS Claudia M De Cesare

Eglasa Micheline Pontes Cunha

Financiamento das cidades: instrumentos scais e de poltica urbana

Financiamento das Cidades: Instrumentos Fiscais e de Poltica Urbana SEMINRIOS

NACIONAIS / Organizadoras: Eglasa Micheline Pontes Cunha, Claudia M. De Cesare. Braslia: Ministrio das Cidades, 2007

292 p. : il, 24,5 cm

Seminrios Nacionais realizados no Rio de Janeiro (RJ), de 7 a 10 de fevereiro de 2006, Jaboato dos Guararapes (PE), de 9 a 12 de maio de 2006 e Braslia (DF), de 6 a 9 de junho de 2006

ISBN 978-85-60133-40-6

1. Poltica urbana, Brasil. 2. Poltica tributria. 3. Administrao pblica. I. Cunha, Eglasa Micheline Pontes. II. De Cesare, Claudia M

Apresentao

Em 2006, o Ministrio das Cidades, por meio do Programa Nacional de Capacitao das Cidades (PNCC), realizou seminrios com o objetivo de ampliar o debate sobre os instrumentos de regulao patrimonial, inclusive os previstos no Estatuto da Cidade. As discusses foram orientadas pelo princpio de garantir o direito moradia e propriedade, sobretudo para a populao mais necessitada.

Durante os encontros, tcnicos de Prefeituras e do Governo Federal avaliaram temas como: parcelamento do solo, consrcios intermunicipais e nanciamentos, com a nalidade de planejar o crescimento das cidades. Abrimos espao para conhecer e compreender a experincia de cada municpio, exploramos princpios jurdicos, polticos e econmicos que orientam a tributao imobiliria.

Nosso intuito estimular o desenvolvimento urbano e recuperar a valorizao da terra pblica com uma poltica scal adequada realidade do municpio. Entendemos que conhecer a cidade ponto de partida para a execuo de polticas pblicas. Por isso, incentivamos a elaborao de bancos de dados com informaes sobre as medies cartogrcas e as condies socioeconmicas da populao.

Esta publicao tem a nalidade de dar continuidade s discusses. Nas prximas pginas, o leitor encontrar o registro dos Seminrios Nacionais sobre Financiamentos das Cidades: Instrumentos Fiscais e de Poltica Urbana. So artigos de especialistas, cujo contedo aprofunda mtodos e indica alternativas para a construo de uma cidade mais justa e democrtica para todos.

Marcio Fortes de AlmeidaMinistro de Estado das Cidades

A Caixa Econmica Federal, como banco pblico responsvel pela operacionalizao de polticas pblicas do governo federal e co-executora do Programa Nacional de Capacitao de Cidades, tem desenvolvido diferentes atividades visando aprimorar a capacidade tcnica e operacional de seus prossionais e dos tcnicos dos municpios brasileiros.

Neste sentido, uma das iniciativas implementadas foi a realizao dos Seminrios: Financiamento das Cidades: Instrumentos Fiscais e de Poltica Urbana, realizados pelo Ministrio das Cidades em parceria com a CAIXA e com o apoio do Lincoln Institute of Land Police, cujos Anais ora apresentamos. Nos seminrios foram debatidos os diversos instrumentos disponveis para apoiar os municpios na melhoria e controle da sua arrecadao, na formulao e acompanhamento das polticas pblicas a serem implementadas e principalmente para a construo de cidades mais democrticas.

A existncia de bases cartogrcas e cadastrais consistentes e que integrem informaes das diversas secretarias municipais, a atualizao das plantas de valores, a correta aplicao de instrumentos scais e a implementao de Planos Diretores so instrumentos que possibilitam aos municpios promover seu desenvolvimento de forma justa, eciente e sustentvel.

Esta uma ao que, alm de promover o aprimoramento tcnico e gerencial dos prossionais das prefeituras e da CAIXA, permite um debate qualicado e compartilhado das questes urbanas. A realizao de Fruns de discusso como os criados nestes seminrios, aproxima o Governo Federal dos gestores pblicos e da comunidade cientca proporcionando a aplicao do conhecimento tcnico para a melhoria do planejamento e gesto municipais, o que resulta em cidades com melhor qualidade de vida e mais justia social.

A capacitao permanente dos quadros tcnicos pblicos imprescindvel para que o Estado brasileiro, em suas diversas instncias, cumpra seu papel e promova o gerenciamento e desenvolvimento democrtico das cidades brasileiras.

Jorge Fontes HeredaVice-Presidente de Desenvolvimento Urbano e Governo

Caixa Econmica Federal

Sumrio

Apresentao ............................................................................................................................3

Seminrios nacionais sobre nanciamento das cidades: instrumentos scais e de poltica urbana ............................................... 9Claudia M. De Cesare e Eglasa Micheline Pontes Cunha

Artigos ..........................................................................................................................................17

Mdulo IFinanciamento das cidades e desenvolvimento urbano sustentvel

Financiamento urbano no Brasil: um olhar sobre as nanas municipais .................................................................................21Maria Cristina Mac Dowell

A tributao sobre a propriedade imobiliria e o IPTU: fundamentao, caracterizao e desaos ........................................................................45Claudia M. De Cesare

Os municpios e o ITBI: imposto sobre a transmisso de bens imveis e de direitos a eles relativos ................................79Carlos Etor Averbeck

Progressividade scal no IPTU em Porto Alegre: discusso & anlise .....................................................................................85Claudia M. De Cesare

Mdulo IIAspectos jurdicos

Estrutura legal para a aplicao dos instrumentos previstos no estatuto da cidade .................................................. 115Andrea Veloso Correia

O desenvolvimento dos municpios atravs da tributao imobiliria e do estatuto das cidades ............................................. 133Cintia Estefania Fernandes

Mdulo IIICadastro urbano e avaliao de imveis para ns scais

Consideraes sobre as necessidades municipais em relao cartograa cadastral urbana ................................... 167Francisco Henrique de Oliveira

Estudo da realizao da planta de valores no municpio de Salgadinho (PE) ............................................................ 197Edmundo Melo de Moura

A Importncia das plantas de valores genricos atualizadas para a melhoria da arrecadao tributria .............. 209Emmanuel Carlos de Arajo Braz

Mdulo IVInstrumentos de poltica urbana previstos no estatuto da cidade

Instrumentos para a gesto social da valorizao da terra: fundamentao, caracterizao e desaos ....................................... 243Fernanda Furtado

Certicados de potencial adicional de construo: a experincia de So Paulo .............................................................. 263Lus Carlos Fernandes Afonso

Programa Nacional de Capacitao das Cidades 9

Seminrios nacionais sobre nanciamento das cidades: instrumentos scais e de poltica urbana

Claudia M. De Cesare e Eglasa Micheline Pontes Cunha

O comprometimento dos governos municipais com o desenvolvi-mento urbano sustentvel envolve a preocupao com questes relacio-nadas ao nanciamento municipal, entre as quais a ao scal, bem como a anlise, aplicao e monitoramento de instrumentos de poltica urbana de carter regulatrio.

Visando contribuir para a capacitao dos municpios, tanto na rea scal, quanto na gesto do solo urbano, o Ministrio das Cidades, por meio do Programa Nacional de Capacitao das Cidades, em parceria com a Caixa Econmica Federal e o Lincoln Institute of Land Policy, promoveu o Seminrio Nacional sobre Financiamento das Cidades: Instrumentos Fiscais e de Poltica Urbana.

O seminrio foi inicialmente realizado na Cidade do Rio de Janeiro (RJ), de 7 a 10 de fevereiro de 2006, sendo replicado nas cidades de Jaboato dos Guararapes (PE) e Braslia (DF), respectivamente, no perodo de 9 a 12 de maio e de 6 a 9 de junho de 2006. Este livro uma compilao dos textos de referncia que serviram como base para os encontros e busca registrar, de forma mais ampla, essa iniciativa.

O programa do seminrio procurou ampliar a discusso e a anlise dos tributos imobilirios, com especial nfase para o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), e dos instrumentos regulatrios de base patrimonial previstos no Estatuto da Cidade, entre os quais o parcelamento, a edicao e a utilizao compulsrios do solo urbano; a outorga onerosa pelo direito de construir e a transferncia de potencial construtivo; e as operaes urbanas consorciadas.

Durante quatro dias, foram avaliados princpios jurdicos, polticos e econmicos que orientam a tributao imobiliria, sendo examinado no apenas o papel scal do IPTU, mas tambm seus efeitos sociais e seu papel como instrumento de poltica urbana. Por outro lado, foram examinadas questes prticas como, por exemplo, formas de superar fatores crticos e diculdades comuns na administrao deste imposto e dos demais tributos

Programa Nacional de Capacitao das Cidades10

imobilirios, tais como o Imposto sobre a Transmisso Intervivos de Bens Imveis (ITBI) e a Contribuio de Melhoria que acarretam iniqidades e inecincias. Neste sentido, foram contemplados no programa aspectos tcnicos relativos formulao do cadastro urbano, estratgias para a sua atualizao e tcnicas e prticas de avaliao de imveis empregadas no Setor Pblico. O programa incluiu a identicao e anlise de instrumentos capazes de estimular simultaneamente o desenvolvimento urbano e a recuperao da valorizao da terra gerada por investimentos pblicos.

O Seminrio contou com a participao de professores e especialistas da rea, que zeram exposies, levantaram questes e fomentaram os debates nas temticas apresentadas. Tambm foram formados grupos de trabalho entre os participantes que, com a orientao dos especialistas convidados, buscaram solues diferenciadas para os exerccios propostos pela coordenao, conforme suas experincias nas reas ans do planejamento urbano. Como resultado, as apresentaes dos grupos demonstraram coerncia com os objetivos propostos para o seminrio e revelaram a importncia da realizao de atividades de capacitao na rea, de modo a permitir que um nmero maior de tcnicos e gestores participe cada vez mais das discusses sobre os temas e possa, de fato, implementar aes diferenciadas em seus respectivos municpios.

De forma resumida, apresentaremos a seguir a estrutura e os contedos bsicos do seminrio, o corpo docente e os coordenadores responsveis pela formulao do programa e organizao dos eventos, bem como um perl sinttico dos seus participantes. Conforme j mencionado, este livro conta com textos inditos produzidos especialmente para os seminrios, e cuja leitura esperamos que sirva de apoio e inspirao aos tcnicos e gestores municipais e colabore para a construo de um futuro mais promissor s nossas cidades.


1 Estrutura e contedos bsicos do seminrio

O Seminrio foi estruturado em quatro mdulos:

Mdulo IFinanciamento das cidades e desenvolvimento urbano sustentvel;

Mdulo IIAspectos jurdicos

Mdulo IIICadastro urbano e avaliao de imveis para ns scais;

Mdulo IVInstrumentos de poltica urbana previstos no estatuto da cidade.

Os objetivos especcos de cada mdulo so descritos a seguir.

Mdulo I Financiamento das cidades e desenvolvimento urbano sustentvel

:: Sensibilizar sobre a importncia do fortalecimento scal para o desenvolvimento urbano sustentvel dos municpios.

:: Fundamentar, caracterizar e identicar os principais desaos para a aplicao eciente e efetiva do IPTU e dos instrumentos de regulao do solo urbano previstos no Estatuto da Cidade.

:: Explorar no apenas o papel dos diferentes instrumentos como fonte de receita, mas tambm seus efeitos potenciais bencos na rea social, na recuperao da valorizao da terra gerada por investimentos pblicos e no desenvolvimento urbano das cidades.

Mdulo II Aspectos jurdicos

:: Compreender as premissas jurdicas, a estrutura legal bsica e as principais limitaes para a aplicao dos tributos imobilirios e dos instrumentos de poltica urbana de carter regulatrio.


:: Debater questes polmicas luz de princpios legais e constitucionais, tais como a graduao dos impostos conforme a capacidade contributiva; quanticao da base de clculo dos tributos imobilirios; acesso pblico s informaes tributrias por contribuintes, instituies pblicas e privadas; convnios e parcerias; cobrana pela concesso do uso do espao pblico.

Mdulo III Cadastro Urbano e avaliao de imveis para ns scais

:: Analisar a importncia do cadastro e das avaliaes de imveis para a gesto scal e urbana sob a tica da eqidade, ecincia e efetividade dos sistemas estabelecidos, enfatizando a questo da distribuio da carga tributria e da justia scal.

:: Identicar alternativas e estratgias para implementar, atualizar e manter a base cartogrca e os dados cadastrais.

:: Identicar desaos e disseminar boas prticas e alternativas viveis para aperfeioar os sistemas de avaliao de imveis na rea pblica.

:: Disseminar experincias relevantes nas reas.

:: Orientar aes referentes s contestaes jurdicas de carter avaliatrio, considerando direitos e responsabilidades das partes envolvidas.

:: Treinar administradores pblicos na preparao de diagnsticos e denio de plano de ao.

Mdulo IV Instrumentos previstos no estatuto da cidade

:: Vericar a aplicabilidade da legislao brasileira sobre a questo urbana, em especial do Estatuto da Cidade.

:: Identicar estratgias para a aplicao e monitoramento de instrumentos de regulao do solo urbano.

:: Compartilhar e analisar criticamente experincias relevantes na instituio e aplicao de instrumentos de regulao do solo urbano.

:: Avaliar a harmonia e os conitos entre instrumentos de poltica urbana e instrumentos scais.


2 Coordenadores e professores

Andra Veloso Correia Procuradora do Municpio do Rio de Janeiro: rea Tributria. Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro (RJ).

Benny Schasberg Diretor de Planejamento Urbano da Secretaria Nacional de Programas Urbanos. Ministrio das Cidades. Braslia (DF).

Carlos Etor Averbeck Gerente de Desenvolvimento Urbano de Santa Catarina. Caixa Econmica Federal. Florianpolis (SC).

Cintia Estefania Fernandes Procuradora do Municpio de Curitiba: Julgadora Tributria. Prefeitura de Curitiba. Curitiba (PR).

Claudia Brando de Serpa Superintendente Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social. Caixa Econmica Federal. Braslia (DF).

Claudia M. De Cesare Assessora em Tributao Imobiliria e Avaliao de Imveis, Secretaria Municipal da Fazenda. Prefeitura de Porto Alegre. Porto Alegre (RS).

Diego Alfonso Erba Visiting Fellow do Lincoln Institute of Land Policy. Cambridge, EUA.

Eglasa Micheline Pontes Cunha Gerente de Capacitao. Diretoria de Desenvolvimento Institucional/Secretaria Executiva. Ministrio das Cidades. Braslia (DF).

Emmanuel Carlos de Arajo Braz Gerente de Padres e Planejamento Avaliaes de Imveis. Caixa Econmica Federal. Braslia (DF).

Fernanda Furtado Professora Universitria e Pesquisadora. Universidade Federal Fluminense. Niteri (RJ).

Francisco Henrique de Oliveira Professor da Universidade do Estado de Santa Catarina. Coordenador do Laboratrio de Geoprocessamento. Florianpolis (SC).

Lus Carlos Fernandes Afonso Economista. Campinas (SP).

Maria Cristina Mac Dowell Diretora de Educao. Escola de Administrao Fazendria (Esaf ). Ministrio da Fazenda. Braslia (DF).

Maria Teresa Peres de Souza Gerente de Programas e Polticas Pblicas. Caixa Econmica Federal. Braslia (DF).


Paulo Oscar Saad Arquiteto e Urbanista. Rio de Janeiro (RJ).

Pedro Jorgensen Arquiteto, PhD Candidato e urbanista pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Rio de Janeiro (RJ).

3 Coordenao para a formulao do programa e organizao do seminrio

Claudia Brando de Serpa Superintendncia Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social. Caixa Econmica Federal.

[email protected]

Claudia M. De Cesare Lincoln Institute of Land Policy (Teaching Faculty) e Prefeitura de Porto Alegre.

[email protected]

Diego Erba Programa para Amrica Latina e Caribe, Lincoln Institute of Land Policy.

[email protected]

Eglasa Micheline Pontes Cunha Gerncia de Capacitao, Diretoria de Desenvolvimento Institucional. Secretaria Executiva. Ministrio das Cidades.

[email protected]

Maria Teresa Peres de Souza Gerncia Nacional de Programas e Polticas Pblicas, Caixa Econmica Federal.

[email protected]

Paulo Oscar Saad Gerncia de Capacitao, Diretoria de Desenvolvimento Institucional. Secretaria Executiva. Ministrio das Cidades.

4 Participantes do evento

O Seminrio contou com a participao efetiva de 97 pessoas no Rio de Janeiro (RJ), 69 em Jaboato dos Guararapes (PE) e 67 pessoas em Braslia (DF).


Como esperado, a maior concentrao de participantes originria do Estado em que se realizava o evento e, mais especicamente, da cidade na qual o curso ministrado, sendo o nmero de participantes oriundos da Regio Sudeste extremamente expressivo no Seminrio realizado no Rio de Janeiro. Em funo das caractersticas do programa proposto, houve uma concentrao de participantes do governo municipal. Adicionalmente, os Seminrios contaram com a presena expressiva de funcionrios da Caixa Econmica Federal. Representantes de outros nveis governamentais estavam presentes, porm em um nmero menos expressivo, assim como representantes da sociedade civil, de instituies privadas e educadores:

Local do SeminrioRio de

Janeiro%

Jaboato dos Guararapes

% Braslia %

Regi

o

Centro-Oeste 1 1,03 0 0,00 30 44,78

Nordeste 6 6,19 61 44,20 10 14,93

Sul 7 7,22 6 4,35 8 11,94

Sudeste 80 82,47 2 1,45 15 22,39

Norte 3 3,09 0 0,00 4 5,97

Total 97 100,00 69 100,00 67 100,00

N. de Municpios 28 23 32

Local do SeminrioRio de

Janeiro%

Jaboato dos Guararapes

% Braslia %

Tipo

de

Inst

itui

o

Municipais 47 48,45 30 43,48 33 49,25

GDF 0 0 0 0,00 11 16,42

CEF 11 11,34 15 21,74 7 10,45

Federais 14 14,43 1 1,45 6 8,96

Privadas 2 2,06 2 2,90 3 4,48

Ensino 5 5,16 11 15,94 3 4,48

Estadual 0 0 7 10,14 1 1,49

Frum 0 0 0 0,00 1 1,49

Sociedade civil 18 18,56 2 2,90 0 0

No informado 0 0 1 1,45 2 2,99

Total 97 100,00 69 100,00 67 100,00

Artigos*

* Os textos que constam nesta revista so de responsabilidade dos autores.

Financiamento urbano no Brasil: um olhar sobre as nanas municipais

Mdulo I


Financiamento urbano no Brasil: um olhar sobre as finanas municipais

Maria Cristina Mac Dowell

IntroduoO nanciamento do desenvolvimento urbano no Brasil tem voltado

ao centro do debate nacional aps um longo perodo de ostracismo. A forte crise scal que os governos federal e estaduais enfrentaram durante as trs ltimas dcadas levou ao desmonte dos sistemas de planejamento e de nanciamento dos programas urbanos. Particularmente, no tocante ao governo federal, a extino do Banco Nacional de Habitao (BNH) em 1986 contribuiu para o agravamento dos problemas urbanos, especialmente os habitacionais, principalmente nas cidades de grande e mdio porte.

A ausncia dos governos federal e estadual no enfrentamento das questes urbanas levou os governos municipais a assumirem mais efetivamente tanto o papel de planejador como de nanciador do desenvolvimento urbano, obrigando-os a buscar desenvolver solues criativas para os crescentes problemas urbanos.

Alm disso, a ampliao da atuao dos municpios nas questes urbanas tambm decorrente do acentuado processo de descentralizao que o Brasil vem passando desde a dcada de 1980, cujo marco foi a Constituio Federal de 1988. Pela nova Carta Magna, os municpios passaram a ser membros da Federao, adquirindo maior autonomia scal, administrativa e poltica. Essa nova posio dos municpios em nossa Federao signicou uma mudana nas relaes entre as esferas de governo. Os municpios que antes eram unidades administrativas dos governos estaduais passaram a poder se relacionar tanto com os governos estaduais quanto diretamente com o governo federal.

O aumento da autonomia scal dos municpios com a Constituio de 1988 foi marcante. Pelo lado da receita, os municpios passaram a poder xar as alquotas e administrar os tributos que lhes foram atribudos como tambm estabelecer a cobrana de taxas pela prestao de servios. Foi transferida aos municpios a responsabilidade pela arrecadao do Imposto sobre Transmisso de Bens Intervivos (ITBI) e foi ampliada a base geradora do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN).

Ao mesmo tempo, houve um aumento das transferncias de recursos dos governos federal e estadual para os municpios. O Fundo de Participao


dos Municpios (FPM) passou a ser constitudo por 22,5% da arrecadao federal do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e do Imposto sobre a Renda (IR), representando um aumento de 6,5 pontos percentuais da participao dos municpios nessas receitas com relao ao perodo anterior ltima Carta Magna. A cota-parte dos municpios na arrecadao do Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICMS) por parte do Estado passou de 20 para 25% do total dos recursos. Uma caracterstica importante dos recursos recebidos pelos municpios, por meio das transferncias scais no perodo imediatamente aps a Constituio de 1988, a sua total desvinculao com gastos especcos, o que signicou ampla liberdade dos gestores municipais na elaborao de seus oramentos, respeitando apenas a obrigatoriedade constitucional de destinar 25% de suas receitas correntes aos gastos com educao.

Um grande avano obtido na CF 1988 diz respeito autonomia dos municpios para elaborar e executar seus oramentos. Essa descentralizao administrativa est respaldada em dois princpios: os gestores locais podem melhor identicar as necessidades locais, e a proviso dos servios pblicos realizada diretamente pelo governo local permite a reduo dos custos quando comparada com uma gesto centralizada.

Na segunda metade da dcada de 1990, vrios paradigmas que permearam as discusses durante a Assemblia Constituinte foram modicados. O pensamento corrente de que o sistema de transferncias scais deveria ser livre de vinculao passou a ser questionado. Em 1997, a instituio do Fundo para o Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef), cujos recursos devem ser destinados exclusivamente ao ensino fundamental buscando a valorizao dos professores, mostra um retorno s transferncias vinculadas. A montagem do Sistema nico de Sade (SUS) tambm representa uma vinculao da receita dos municpios aos gastos com sade, especicamente em relao a determinados programas.

A evoluo das receitas disponveis do governo federal aps a Constituio Federal de 1988 pode ser classicada em dois perodos. Em um primeiro momento, o governo federal reduziu seus recursos disponveis, sendo os governos municipais os grandes beneciados. A partir de 1997, no entanto, o governo federal recuperou parcialmente sua participao nos recursos disponveis por meio da criao de vrias contribuies sociais. Mas qual o problema decorrente dessa poltica tributria? Os recursos provenientes das contribuies sociais no so vinculados aos fundos de participao com os governos subnacionais.

Alm disso, a questo do nanciamento urbano ainda sofreu com a instituio de vrios instrumentos de controle para a realizao de opera-


es de crdito criando uma situao em que poucos municpios esto ap-tos a tomarem emprstimos.

A atribuio das responsabilidades entre os nveis de governo, por sua vez, no foi estabelecida detalhadamente na Constituio Federal, tendo sido deixadas as regulamentaes das principais funes sociais para serem realizadas por meio de Emendas Constitucionais que ocorreram ao logo dos anos 1990s. Um problema decorrente dessa indenio quando da promulgao da Carta Magna em 1988, associada presso da sociedade pela proviso dos servios pblicos, foi a atuao de forma no planejada e descoordenada dos municpios no desempenho de algumas funes urbanas e sociais.

No que tange s funes tipicamente urbanas, a Constituio Federal prev competncias complementares entre os trs nveis de governo. Na prtica, essa situao pode levar a uma acomodao dos governos federal e estadual na proviso e nanciamento desses servios j que, devido demanda da populao, os governos municipais so, na prtica, obrigados a assumir a responsabilidade. No caso do saneamento, em particular, a aprovao do Projeto de Lei 5.296/2005, que trata da regulao dos servios pblicos de saneamento bsico englobando o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio, o manejo de resduos slidos e o manejo de guas pluviais representa um avano para o setor, uma vez que dene as competncias dos nveis de governos e estabelece as diretrizes para sua regulao.

Esse o quadro que retrata o novo papel dos municpios na federao brasileira e as diculdades legais e administrativas que eles tm que enfrentar para o desenvolvimento de suas funes.

O presente artigo tem como objetivo analisar as nanas dos municpios brasileiros do ponto de vista do comportamento das receitas correntes, com vistas a identicar a capacidade de nanciamento dos municpios brasileiros e avaliar os instrumentos alternativos de nanciamento urbano. Alm desta introduo, o trabalho est dividido em sete sees. A seo dois apresenta uma viso geral das receitas municipais, comparando sua evoluo com as receitas disponveis dos nveis federal e estadual de governo. Tambm discutida a decomposio das receitas correntes e tributrias do conjunto dos municpios brasileiros.

A seo trs trata as nanas municipais a partir de uma viso regional e com os municpios agrupados de acordo com seu tamanho populacional. Essa desagregao permite conhecer melhor as diferenas existentes entre os tipos de municpios brasileiros, revelando um quadro de distoro quando se compara a receita corrente disponvel por habitante dos grandes e pequenos municpios.


Os principais tributos municipais so analisados separadamente na seo quatro. O principal objetivo mostrar as disparidades existentes entre os municpios na cobrana do Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana (IPTU), que um imposto incidente sobre a propriedade imobiliria e apontar para a necessidade de os municpios melhorarem a arrecadao desse imposto que, na maioria dos pases, a principal fonte de arrecadao dos governos locais.

A importncia das transferncias scais dos governos federal e estaduais na composio da receita corrente revelada na seo cinco. No Brasil, h uma alta dependncia dos municpios com relao a essas fontes de recursos, o que pode gerar uma menor previsibilidade das receitas municipais, uma vez que as decises de polticas tributrias dos demais nveis de governo afetam diretamente o repasse de recursos aos governos locais. Ainda com relao s transferncias, a seo seis trata da tendncia recente de vinculao das transferncias a determinados tipos de gastos, o que gera uma reduo do poder discricionrio do gestor local na alocao dos recursos.

Na seo sete, mostrada a importncia dos gastos urbanos no total das receitas correntes municipais. Por m, nas concluses, so feitas algumas consideraes nais sobre o comportamento e a decomposio das receitas correntes locais, e o impacto de nosso atual modelo de distribuio de recursos scais entre os municpios no nanciamento do desenvolvimento urbano.

Uma viso global das receitas municipais

A participao dos municpios do total da receita disponvel1, como pode ser visto no Grco 1, elevou-se aps a Constituio Federal de 1988 como conseqncia dos novos arranjos federativos na atribuio de impostos e das transferncias intergovernamentais. Ao longo dos anos 1970 e 1980, os municpios dispunham de uma mdia anual de cerca de 10% do total de recursos pblicos disponveis para as trs esferas de governo; j a partir de 1989 esse percentual comeou a elevar-se, passando para um novo patamar em torno de 16% ao ano e permanecendo em torno dele desde ento.

Por que ento os municpios esto enfrentando uma crise scal? Uma razo que o aumento da receita disponvel veio acompanhado por

1 Receita disponvel corresponde ao total arrecadado diretamente por cada nvel de governos acrescido/reduzido do montante das transferncias recebidas/enviadas pelos demais nveis de governo.


uma maior participao dos municpios na oferta dos servios pblicos, seja pela ausncia do governo federal que tambm passou a enfrentar forte crise scal, seja pelo aumento da demanda por parte da populao, fato resultante do processo de democratizao do Pas. Pode-se apontar tambm outro motivo de ordem institucional. O fenmeno da criao de novos municpios que ocorreu no Brasil2, intensicado aps a Constituio de 19883, fez com que se reduzisse o montante de recursos provenientes de transferncias para cada municpio individualmente4, uma vez que os recursos que formam os fundos de transferncias no so aumentados em decorrncia da criao de novos municpios. Importante ressaltar que esses recursos provenientes das transferncias intergovernamentais constituem a principal fonte de receita para a maior parte dos municpios.

Grco 1 Evoluo da participao dos nveis de governo no total da receita disponvel (%)

O primeiro passo analisar o comportamento por tipo de receita corrente municipal para podermos compreender melhor o que est

2 Em 1988, existiam 4.116 municpios instalados no Brasil. No ano 2004, conforme pode ser visto na Tabela 1, j so 5.564 municpios, ou seja, 1.448 municpios a mais do que no ano da promulgao da ltima Constituio Federal.

3 Na promulgao da Constituio Federal de 1988, os critrios estabelecidos para a criao de municpios facilitaram a sua proliferao, principalmente daqueles de pequeno porte populacional. A farra da criao de novos municpios foi interrompida em 1996, por meio de uma Emenda Constitucional que restabeleceu a exigncia da realizao de plebiscito tambm na parte do municpio que permanece como o de origem. Alm disso, exigiu a realizao de um estudo de viabilidade econmica, que mesmo sem ainda ter sido regulamentada, vrias Unidades da Federao j passaram a exigir.

4 Entre os municpios das capitais, esse impacto foi menor uma vez que, no clculo do FPM, esses municpios tm direito a 10% da receita do IPI e do IR.


ocorrendo nessa esfera de governo. O Grco 2 apresenta os dados consolidados que existem disponveis. Pode-se facilmente perceber que o IPTU e o Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN), que so os tributos mais importantes do nvel municipal de governo, no apresentaram tendncia crescente frente s demais fontes de recursos. Mesmo tomando-se como base os valores anuais em preos constantes da arrecadao do IPTU, h uma estabilidade no montante gerado. H duas hipteses para explicar esse comportamento: ou os municpios j atingiram sua capacidade potencial de arrecadao, hiptese que no sustentvel diante das constataes dos estudos empricos j realizados, ou os municpios, em seu conjunto, no esto realizando um esforo scal para melhorar a arrecadao desse imposto.

Interessante notar a tendncia crescente da categoria denominada outras transferncias na qual esto includas as receitas do Fundef e do SUS, bem como demais receitas correntes voluntrias recebidas tanto do governo federal quanto estadual. Estas receitas representavam em 2003 cerca de 30% do total de recursos correntes, mas suas caractersticas so diferentes das demais receitas, na medida em que o seu uso est vinculado a determinadas funes ou projetos. Isso signica que o poder discricionrio dos governos municipais sobre esses recursos reduzido.

Outro aspecto a ser analisado relativo ao peso do FPM e da cota-parte do ICMS na composio e comportamento da receita corrente municipal. Essas duas fontes de recursos so provenientes dos governos federal e estadual, respectivamente, e, por sua vez, esto sujeitas s decises de polticas tributrias dessas esferas de governo. Isso signica que polticas de isenes scais dos tributos relacionados a essas transferncias atingem diretamente a receita do municpio, gerando uma dependncia dos municpios s decises dos demais nveis de governo.

J as demais receitas prprias dos municpios apresentaram uma tendncia crescente. Nesse conjunto, esto os recursos gerados pela contribuio social do quadro de pessoal da prefeitura que corresponderam em 2004 a mais de 11% da receita prpria do conjunto dos municpios. No entanto, esses recursos so destinados ao pagamento de aposentadorias e penses ou por fundos prprios de penso ou por meio do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS). Tambm so signicativas as receitas provenientes da prestao de servios, correspondente a 8,3% da receita prpria no ano 2004, e aquelas geradas pela execuo da dvida ativa dos tributos municipais e pelo recebimento de multas e juros de mora, que respectivamente apresentaram uma participao de 5,4% e 4,2% da receita prpria no ltimo ano de anlise.


Grco 2 Municpios: evoluo da participao das principais fontes de recursos na composio da receita corrente

Importante tambm analisar a composio da receita tributria do conjunto dos municpios brasileiros. As arrecadaes do ISSQN e do IPTU somadas representam 75% da receita tributria. As receitas provenientes das contribuies de melhorias, que so uma importante fonte de nanciamento urbano em vrios pases do mesmo nvel de desenvolvimento do Brasil, so insignicantes.

Grco 3 Municpios: composio da receita tributria, 2004

3. Uma viso microrregional das receitas municipais

A diversidade de municpios no Brasil, tanto em termos populacionais quanto econmicos e sociais, uma das caractersticas marcantes de nosso


federalismo e que gera a necessidade de classicarmos os municpios segundo algum critrio. Neste trabalho optamos por estraticar os municpios por tamanho da populao por esse ser o principal critrio para a distribuio dos recursos do FPM.

Ao classicarmos os municpios em oito estratos segundo o tamanho da populao, notamos que, do total de municpios existentes no Brasil, mais de 70% tm populao inferior a 20 mil habitantes. Esses municpios podem ser caracterizados como de baixa complexidade urbana e que no sofrem com as deseconomias decorrentes da aglomerao populacional. J os municpios com mais de 100 mil habitantes, onde a presso urbana mais forte, representam menos de 5% do conjunto de municipalidades.

Tabela 1 Brasil: nmero de municpios, 2004

Populao(1.000 hab.)

Nordeste Norte Centro-Oeste Sul Sudeste Brasil

At 5 267 97 157 430 412 1.363

5 10 395 85 112 306 414 1.312

10 20 567 108 103 213 328 1.319

20 50 410 111 62 141 284 1.008

50 100 103 31 19 53 103 309

100 500 41 15 9 43 111 219

500 1.000 7 * 2 * 11 20

Mais 1.000 3 2 2 2 5 14

Total 1.793 449 466 1.188 1.668 5.564

Fonte: IBGE: Estimativa Populacional 2004. Elaborao: MacDowell* Signica ausncia de municpios nesta clula.

J no que diz respeito distribuio da populao entre os grupos de municpios classicados pela quantidade de habitantes e macrorregio geogrca de localizao, a concentrao inversa, como pode ser visto na Tabela 2. So nos grandes municpios brasileiros, com mais de 100 mil habitantes, onde residem mais de 53% da populao. Nos mais de 70% dos municpios com populao inferior a 20 mil habitantes residem apenas


18% da populao. Ter em mente esses quadros importante na anlise das nanas municipais e seu impacto sobre o nanciamento urbano.

Tabela 2 Brasil: distribuio da populao entre os municpios, 2004

Populao(1.000 hab.)

Nordeste Norte Centro- Oeste Sul Sudeste Brasil

At 5 0,5 0,2 0,3 0,7 0,8 2,5

5 10 1,6 0,3 0,4 1,2 1,6 5,2

10 20 4,5 0,9 0,8 1,7 2,6 10,4

20 50 6,7 1,9 1,0 2,3 4,8 16,8

50 100 3,8 1,2 0,8 2,0 4,1 11,9

100 500 4,2 1,7 1,0 5,0 12,8 24,8

500 1.000 2,9 * 0,7 * 4,2 7,7

Mais 1.000 3,6 1,6 1,9 1,7 11,8 20,7

Total 27,8 7,9 7,0 14,7 42,6 100

Fonte: IBGE: Estimativa Populacional 2004. Elaborao: MacDowell.* Signica ausncia de municpios nesta clula.

O primeiro fato que nos chama ateno quando analisamos a receita corrente por habitante entre os estratos de municpios, como pode ser visto no Grco 4, que os micromunicpios com menos de 5 mil habitantes dispem de mais recursos per capita do que todos os demais, inclusive aqueles com mais de um milho de habitantes. E esse um fenmeno que ocorre em todas as macrorregies geogrcas do Brasil. Isso signica que municpios como So Paulo, com quase 11 milhes de habitantes, ou Rio de Janeiro cuja populao superior a 6 milhes de habitantes com demandas urbanas crescentes dispem de menos recursos por habitante para suas despesas do que determinado municpio com mil habitantes de sua prpria regio.

O comportamento em U da curva de receita corrente por habitante encontrado no Grco 4 explicado por dois fatores. O lado esquerdo da curva, em que se encontram os micromunicpios, conseqncia da frmula de distribuio do FPM que privilegia, em valores per capita, os municpios com menor populao. No grupo de municpios com menos


de 5 mil habitantes, a receita de FPM corresponde a mais de 50% do total da receita corrente, como ser apresentado mais adiante. J nos grandes municpios, devido ao maior dinamismo econmico e maior densidade urbana, o peso da arrecadao prpria adquire maior proporo na medida em que aumenta o tamanho da populao, o que explica a parte crescente da curva em U.

Grco 4 Receita corrente por habitante, 2004 (R$/hab./ano)

Fonte: STN Sistema Fimbra e IBGE Estimativa Populacional 2004. Amostra: 4.285 municpios. Elaborao: M. C. MacDowell.

Pode-se argumentar em favor dos pequenos municpios que seus custos unitrios dos servios so mais altos devido falta de economia de escala. No entanto, necessrio levar em considerao a deseconomia de aglomerao enfrentada pelas grandes cidades, como nos transportes urbanos, que eleva o custo unitrio para proviso dos servios. Alm disso, a literatura mostra que quanto maior for o grau de urbanizao, maior a demanda por servios pblicos.

Essa distoro existente na distribuio dos recursos entre os municpios pode explicar parcialmente a crise scal nos grandes centros urbanos e a sua incapacidade de atender crescente demanda por servios urbanos. Os municpios localizados em torno das capitais dos estados ou


de municpios plo, especialmente, so aqueles que mais so atingidos por essa m distribuio dos recursos. So municpios de porte mdio em sua maioria, localizados na parte inferior da curva em U, que sofrem muitas vezes da falta de dinamismo de suas economias, dicultando a gerao de receita prpria, e que ao mesmo tempo recebem grande presso da populao pela oferta dos servios urbanos.

A importncia dos principais tributos municipais por tipo de municpio

De uma amostra de 4.285 municpios para o ano de 2004, apenas 3,3%, ou seja, 141 municpios no arrecadaram recursos com a cobrana do IPTU. No caso do ISSQN, somente nove municpios dessa mesma amostra no geraram receita com a cobrana desse imposto. Isso mostra que, apesar de a arrecadao desses tributos ainda no ter atingido seu potencial, os governos municipais esto se conscientizando da importncia de cumprirem seu papel arrecadador em nosso federalismo scal.

Conforme j foi visto no Grco 3, o ISSQN o principal imposto municipal e sua arrecadao corresponde a cerca de 10% do total da receita corrente para o conjunto dos municpios, e 26% maior do que a do IPTU. No entanto, nos municpios com mais de cem mil habitantes, como era esperado, que a arrecadao do ISSQN mais signicativa.

Tabela 3 Municpios: participao do ISS na receita corrente, 2004 (%)

Populao(1.000 hab.)


At 5 0,8 1,6 1,4 0,9 0,8 0,9

5 10 1,3 1,5 1,8 1,3 1,6 1,5

10 20 1,3 1,4 1,9 2,4 2,5 2,0

20 50 2,2 1,6 2,9 3,9 3,6 3,0

50 100 3,1 7,8 4,5 4,1 5,8 5,0

100 500 5,1 5,7 5,4 7,7 7,9 7,4


Populao(1.000 hab.)


500 1.000 9,7 * 10,7 * 9,5 9,7

Mais 1.000 13,4 12,6 11,5 12,7 17,3 15,9

Total 5,6 6,7 5,4 6,1 10,3 8,3

Fonte: STN Sistema Fimbra e IBGE: Estimativa Populacional 2004. Amostra: 4.285 municpios. Elaborao: M. C. MacDowell.

*Signica ausncia de municpios nesta clula.

J a arrecadao do IPTU corresponde em mdia a 6,5% da receita corrente dos municpios brasileiros. As regies Sudeste e Sul, aquelas com maior grau de urbanizao, so as que apresentam maiores percentuais de arrecadao do IPTU em relao receita corrente. Nos micromunicpios de todas as regies geogrcas, o valor gerado pelo IPTU praticamente insignicante.

Tabela 4 Municpios: participao do IPTU na receita corrente, 2004 (%)

Populao(1.000 hab.)


At 5 0,1 0,1 0,4 0,6 0,5 0,5

5 10 0,1 0,2 0,6 1,8 1,2 1,1

10 20 0,2 0,2 1,0 2,8 2,1 1,4

20 50 0,3 0,4 1,8 4,3 4,4 2,7

50 100 0,7 0,5 2,7 5,1 7,3 4,8

100 500 1,8 1,4 4,6 5,3 8,2 6,4

500 1.000 3,9 * 5,4 * 8,4 6,8

Mais 1.000 6,9 2,5 8,7 8,8 14,3 12,1

Total 2,2 1,2 3,5 4,9 9,4 6,5




No entanto, o que mais chama ateno quando se analisam os municpios brasileiros a grande variabilidade no valor arrecadado por habitante com a cobrana do IPTU. Tomando-se como referncia o grupo de municpios formado pelas capitais estaduais, conforme apresentado na Tabela 5, e classicando esses municpios por ordem crescente do ndice de Desenvolvimento Humano, segundo sua componente renda (IDH-Renda), pode-se observar vrias discrepncias de arrecadao do IPTU por habitante mesmo entre municpios com indicadores semelhantes de renda e tamanho da populao.

Os municpios de Boa Vista e Porto Velho, por exemplo, apresentam IDH-Renda muito prximos e a arrecadao de IPTU por habitante deste ltimo municpio foi quase metade daquela registrada em Boa Vista. Esse fato agravado quando se leva em conta que a populao de Porto Velho maior do que a de Boa Vista em mais de 140 mil habitantes e que os dois municpios esto na mesma regio geogrca.

Na Regio Nordeste, tambm so encontradas disparidades. Recife apresenta uma populao menor do que Salvador em cerca 1 milho e cem mil habitantes e os IDH-Renda so prximos, mas a arrecadao do IPTU por habitante de Salvador no ano de 2004 correspondeu a 65% do valor de Recife.

Mesmo no Sul do Pas vericamos que Porto Alegre e Curitiba apresentam indicadores semelhantes e arrecadaes com diferena relevante.

O mesmo exerccio foi realizado para os municpios de grande porte com populao superior a 500 mil habitantes e est apresentado na Tabela 6.

Tabela 5 Municpios das capitais*: indicadores de scais, 2004

Municpios Populao IDH-Renda IPTU pc** ISS pc***

Teresina 775.477 0,695 15,6 39,2

So Luis 959.124 0,696 20,8 90,1

Manaus 1.592.555 0,703 12,6 96,5

Rio Branco 286.082 0,704 11,6 29,0

Macei 884.320 0,715 29,4 51,8



Boa Vista 236.319 0,725 18,9 44,4

Porto Velho 380.884 0,728 9,8 42,4

Fortaleza 2.332.657 0,729 32,7 61,7

Belm 1.386.482 0,732 19,9 60,9

Joo Pessoa 649.410 0,743 26,7 71,6

Natal 766.081 0,746 26,6 83,8

Salvador 2.631.831 0,746 42,5 86,6

Palmas 187.639 0,754 17,9 81,0

Recife 1.486.869 0,770 71,5 135,8

Campo Grande 734.164 0,771 70,4 88,9

Cuiab 524.666 0,790 19,1 107,5

Goinia 1.181.438 0,813 88,4 116,8

Belo Horizonte 2.350.564 0,828 120,1 112,8

Rio de Janeiro 6.051.399 0,840 155,4 218,8

So Paulo 10.838.581 0,843 195,8 239,2

Curitiba 1.727.010 0,846 132,3 166,3

Vitria 309.507 0,858 57,0 362,2

Florianpolis 386.913 0,867 154,6 153,2

Porto Alegre 1.416.363 0,869 97,9 170,1

Fonte: STN Sistema Fimbra, IBGE: Estimativa Populacional 2004 e PNUD:

Relatrio de Desenvolvimento Humano.

Elaborao: M. C. MacDowell.

* Esto includos na tabela os municpios com informaes disponveis no Sistema Fimbra da

Secretaria do Tesouro Nacional para o ano de 2004.

** Arrecadao do IPTU por habitante no ano em valores correntes.

*** Arrecadao do ISSQN por habitante no ano em valores correntes.


Tabela 6 Municpios de grande porte*: indicadores de scais, 2004


Feira de Santana BA 519.173 0,663 13,5 35,5

Duque de Caxias RJ 830.679 0,678 25,1 77

Jaboato dos Guararapes PE 630.008 0,685 30,2 17,2

Nova Iguau RJ 817.117 0,686 20,7 24,3

Guarulhos SP 1.218.862 0,748 108,5 60,5

Uberlndia MG 570.042 0,768 28 70,1

Osasco SP 695.879 0,769 102,9 91,3

Sorocaba SP 552.194 0,792 60,7 84,2

So Jos dos Campos SP 589.050 0,8 75,5 141,8

So Bernardo do Campo SP 773.099 0,812 213 181,2

Santo Andr SP 665.923 0,814 148,3 105

Ribeiro Preto SP 542.912 0,823 102,1 94

Campinas SP 1.031.887 0,845 180,3 168,2

Fonte: STN Sistema Fimbra, IBGE: Estimativa Populacional 2004 e PNUD: Relatrio de Desenvolvimento Humano.

Elaborao: M. C. MacDowell. * Esto includos na tabela os municpios com informaes disponveis no Sistema Fimbra da

Secretaria do Tesouro Nacional para o ano de 2004. ** Arrecadao do IPTU por habitante no ano em valores correntes.

*** Arrecadao do ISSQN por habitante no ano em valores correntes.

5. A forte dependncia com relao s transferncias intergovernamentais

Uma caracterstica relevante das nanas municipais a alta dependncia dos governos municipais com relao a recursos provenientes dos governos federal e estadual.

No Brasil, o sistema de transferncias intergovernamentais complexo e contempla vrios tipos e nalidades de transferncias aos municpios. A principal transferncia proveniente do governo federal em


termos de importncia no total dos recursos correntes dos municpios o FPM, seguida do Fundef e do SUS. No entanto, h uma diferena importante entre o primeiro tipo de transferncia e essas outras: os governos municipais tm poder discricionrio na alocao dos recursos do FPM, j os recursos do Fundef so destinados a determinados gastos do ensino fundamental e os recursos do SUS so repassados por programa especco. Os governos estaduais, por sua vez, partilham com os municpios 25% de sua arrecadao com o ICMS e os recursos podem no ser vinculados a gastos determinados.

Considerando-se o conceito mais geral do que so as transferncias scais, o que incluem tanto aquelas com carter redistributivo, como o FPM, quanto as partilhadas, como o ICMS e o Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), apresentado na Tabela 7 o indicador de autonomia restrita. Esse indicador corresponde, em valores percentuais, a relao entre o valor gerado diretamente pelos municpios, ou seja, sua receita prpria e o total das receitas correntes. Em seu conjunto, os municpios brasileiros apresentaram um indicador de autonomia restrita de 33%, o que signica que apenas esse percentual de receita corrente gerado por meio da arrecadao de tributos ou outras receitas prprias. O mesmo fato pode ser interpretado de outra forma: as transferncias representaram 66,2% do total das receitas correntes em 2004.

Entre os pequenos municpios, o grau de dependncia com relao s transferncias foi em torno de 92% no ano de 2004, chegando a 96,7% para aqueles com menos de 5 mil habitantes localizados na regio Nordeste. Esse grau de dependncia reduz-se na medida em que a populao do municpio aumenta. Entre os municpios com mais de 1 milho de habitantes, o grau de dependncia ca em torno de 50%, o que ainda um percentual elevado.


Tabela 7 Brasil: indicador de autonomia restrita, 2004

Populao(1.000 hab.)


At 5 3,3 5,5 8,8 10,8 6,4 7,9

5 10 5,4 6,7 11,3 13,5 15,3 11,9

10 20 5,3 6,1 13,8 17,6 14,9 11,9

20 50 8,3 8,2 19,1 26,9 23,4 18,4

50 100 11,1 19,2 24,4 31,9 31,6 26,3

100 500 17,8 20,0 30,1 38,7 40,2 36,1

500 1.000 31,4 * 36,0 * 40,8 37,6

Mais 1.000 47,0 32,2 43,6 60,2 55,1 53,2

Total 19,5 19,3 25,1 33,9 40,8 33,8



Esse conceito de autonomia restrita, no entanto, vem sendo questionado na literatura, uma vez que algumas transferncias do sistema brasileiro so, na verdade, um compartilhamento de receitas entre nveis de governo proveniente da cobrana de determinados tributos. O ICMS, cujo principal critrio de partilha entre os municpios o valor adicionado por cada um deles na formao do valor do produto, pode ser considerado um compartilhamento de recursos. J a cota-parte do IPVA tipicamente uma partilha j que 50% dos recursos arrecadados retornam aos municpios onde foi emplacado o veculo. O mesmo raciocnio vale para a cota-parte do Imposto Territorial Rural (ITR) em que os municpios recebem tambm 50% do valor arrecadado pelo governo federal, de acordo com a localizao da propriedade.

Dessa forma, os impostos que so partilhados pelos governos federal e estadual com os municpios podem ser considerados recursos municipais. Assim, construmos um indicador denominado autonomia ampliada, apresentado na Tabela 8, que corresponde soma da receita prpria e dos recursos recebidos por partilha em relao ao total da receita corrente.


Considerando-se esse novo indicador de autonomia municipal, o grau de dependncia se reduz, mas para alguns grupos de municpios ainda permanece bastante elevado.

Tabela 8 Brasil: Indicador de autonomia ampliada, 2004

Populao(1.000 hab.)


At 5 11,4 21,9 35,1 36,5 26,5 28,9

5 10 16,8 28,4 42,9 42,3 43,7 37,0

10 20 17,0 28,2 47,3 46,4 44,8 35,9

20 50 24,0 27,9 49,3 55,1 52,4 42,9

50 100 30,3 47,6 55,6 59,0 64,7 55,0

100 500 41,5 38,2 55,5 67,3 70,2 64,4

500 1.000 55,5 * 58,5 * 76,2 68,4

Mais 1.000 70,6 63,2 66,6 77,1 80,0 77,3

Total 38,4 43,5 53,0 60,0 69,4 59,9



Em qualquer pas que adote algum grau de descentralizao scal necessria a existncia de um sistema de transferncias intergovernamentais que tem como objetivos a reduo do desequilbrio scal entre os nveis de governo e dos desequilbrios interjurisdicionais, com vistas a manter um padro nacional mnimo na oferta de servios pblicos, como tambm a busca da maior ecincia do sistema tributrio.

O problema aqui no Brasil que as transferncias intergovernamentais representam um percentual muito elevado na composio das receitas correntes. E quais so os problemas gerados pelo alto grau de dependncia dos municpios? Em termos de gesto municipal, essa dependncia diminui a previsibilidade dos municpios com relao sua receita corrente, uma vez que estas dependem do esforo tributrio e das polticas scais dos demais nveis de governo. Essa baixa previsibilidade, por sua vez, diculta a elaborao e execuo do oramento municipal.


Alm disso, a alta dependncia dos recursos provenientes de outras esferas de governo pode levar acomodao por parte dos municpios na cobrana de seus tributos, j que um pequeno aumento da arrecadao do IPTU, por exemplo, pode signicar pouco no total dos recursos municipais e, ao mesmo tempo, gerar um desgaste poltico do gestor local.

6. Tendncia recente das transferncias vinculadas

Um movimento recente no federalismo brasileiro o retorno das transferncias vinculadas, como o Fundef e o SUS.

O Fundef, institudo por meio de Emenda Constitucional em 1996 e implementado no incio do ano de 1998, tem como objetivo promover a universalizao, a melhoria qualitativa e a manuteno do ensino fundamental por meio da valorizao dos prossionais do magistrio desse nvel de ensino, seja por melhores salrios, seja pelo investimento em capacitao.

A principal inovao do Fundef foi a estruturao de um sistema de nanciamento do ensino fundamental pblico do Pas, por meio da criao de um fundo constitudo de recursos provenientes das transferncias constitucionais para os estados e para os municpios. Uma caracterstica desse fundo a inexistncia de novas fontes de recursos direcionados para os estados e municpios. Os recursos que formam o Fundef nada mais so do que a parcela de algumas das transferncias constitucionais do governo federal para os estados e municpios e dos governos estaduais para seus municpios, alm dos recursos prprios dos estados. A Unio s participa da formao do fundo em caso de necessidade de complementao dos recursos, como ser explicado adiante.

Os municpios contribuem para a formao do fundo com o percentual de 15% sobre o valor repassado s municipalidades pelo FPM e sobre o valor da sua cota-parte do ICMS. Isso signica uma reduo do poder discricionrio dos governantes locais sobre essa parcela das transferncias que anteriormente eram repassadas aos municpios sem nenhuma vinculao.

J o SUS consolida todas as aes pblicas em sade. Sua principal fonte de nanciamento so as contribuies que incidem sobre o faturamento (Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social Cons) e lucro lquido de empresas (Contribuio sobre o Lucro Lquido CSLL), sobre


a movimentao bancria de pessoas fsicas e jurdicas (Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira CPMF) e recursos scais (Recursos Ordinrios do Tesouro Nacional). Os municpios, dependendo do seu tipo de gesto, tm maior ou menor liberdade na denio dos gastos, mas sempre devendo ser direcionado para a rea de sade.

Atualmente a participao dos recursos tanto do Fundef quanto do SUS no total da receita corrente municipal proveniente superior ao percentual arrecadado pelo IPTU e mais da metade do percentual recebido do FPM.

A distribuio da participao percentual do Fundef na receita corrente entre os estratos populacionais de municpios para o Brasil como um todo tem um comportamento inverso ao da receita corrente por habitante apresentada no Grco 4. Os maiores percentuais do Fundef na receita corrente so encontrados nos municpios de 10 a 100 mil habitantes (parte inferior da curva de U de receita corrente per capita).

Tabela 9 Brasil: transferncias do Fundef como participao da receita corrente, 2004

Populao(1.000 hab.)


At 5 14,0 14,7 6,5 6,2 7,1 8,0

5 10 19,1 21,1 10,3 9,3 9,9 12,2

10 20 21,3 21,0 10,4 11,3 10,1 14,4

20 50 21,3 20,2 11,7 10,7 9,6 14,1

50 100 18,6 13,5 11,8 10,6 9,0 11,7

100 500 11,9 11,3 11,5 9,8 7,6 8,9

500 1.000 6,1 * 9,9 * 7,0 7,0

Mais 1.000 4,3 7,4 6,8 4,0 6,6 6,1

Total 14,1 13,3 10,1 8,8 7,6 9,4




O SUS, por sua vez, benecia mais os municpios de porte mdio e grande em conseqncia dos servios de alta e mdia complexidade por estes estarem localizados nos municpios com mais habitantes.

Tabela 10 Brasil: transferncias do SUS como participao da receita corrente, 2004

Populao(1.000 hab.)


At 5 5,4 4,3 3,7 3,8 2,6 3,6

5 10 7,4 6,0 4,2 4,6 3,5 4,8

10 20 7,3 6,3 5,4 4,5 4,3 5,5

20 50 8,5 8,9 6,5 4,0 4,7 6,1

50 100 12,4 9,2 5,7 7,3 5,6 7,5

100 500 17,0 8,9 5,3 8,3 7,6 8,8

500 1.000 14,4 * 18,4 * 7,0 10,3

Mais 1.000 7,9 11,9 17,1 12,9 8,3 9,2

Total 10,6 9,3 9,0 7,4 7,0 7,9



E quais as conseqncias do retorno das transferncias vinculadas sobre as nanas municipais? O principal impacto, sob o ponto de vista do governo local, a reduo do poder discricionrio dos governos locais quanto alocao dos recursos. A destinao dos recursos, nesses casos, decidida pelo governo federal, de acordo com prioridades da sua poltica de desenvolvimento nacional.

No que diz respeito ao nanciamento urbano, a transferncia do Fundef signica uma diminuio dos recursos livres destinados ao investimento em desenvolvimento urbano, na medida em que este fundo composto, entre outras fontes, por recursos do FPM que anteriormente eram repassados livremente aos municpios.


7. Os gastos urbanos nas nanas municipais

Uma conseqncia da atual estrutura das nanas municipais a baixa destinao de recursos correntes para as funes tipicamente urbanas. Considerando-se como urbanos municipais os gastos em habitao, urbanismo, saneamento e transportes realizados, o conjunto dos municpios brasileiros compromete em mdia quase 18% de suas receitas correntes nessas funes. Os gastos podem ser tanto em novos investimentos quanto na manuteno daqueles j existentes, o que inclui tambm os gastos com pessoal relacionados a essas reas.

Interessante notar o comportamento crescente dos gastos urbanos na destinao da receita corrente medida que ocorre um aumento populacional. Isso mais uma vez corrobora a tese da maior necessidade de recursos correntes nos maiores municpios para atender s demandas urbanas.

Tabela 11 Brasil: participao dos gastos urbanos na receita corrente municipal, 2004 (%)

Populao(1.000 hab.)


At 5 13,4 13,7 17,1 17,0 14,4 15,5

5 10 12,0 18,5 18,1 16,9 15,9 15,8

10 20 12,3 11,8 15,9 16,8 15,9 14,7

20 50 12,6 14,2 17,0 14,9 18,5 15,6

50 100 11,8 17,6 18,3 16,0 18,8 16,8

100 500 15,0 20,2 18,7 16,6 19,3 18,2

500 1.000 13,0 * 22,9 * 18,7 17,5

Mais 1.000 22,8 20,7 19,1 24,7 19,6 20,6

Total 14,7 18,0 18,5 17,8 18,9 17,9




Um aspecto importante do nanciamento do desenvolvimento urbano atualmente no Brasil a diculdade enfrentada pelos governos municipais para a realizao de operaes de crdito. Alm das limitaes impostas pelas Resolues 40/2001 e 43/2001 do Senado Federal e pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o governo anualmente estabelece um limite de crdito para oferta de recursos por parte do setor pblico.

A complexidade dos procedimentos burocrticos exigidos pelas instituies nanciadoras apontada pelos governos locais como um fator limitador para a tomada de emprstimos.

Esse conjunto de diculdades para a realizao de operaes de crdito gera um impacto no nanciamento do desenvolvimento urbano, uma vez que determinadas obras exigem um volume de recursos que no conseguem ser viabilizadas apenas com o uso das receitas correntes.

8. Concluses

A principal lio que podemos tirar da anlise das nanas municipais que os municpios apresentam tambm caractersticas scais diferentes. Isso signica que, quando pensamos na esfera local de governo, temos que ter em mente que uma regra no pode valer para todos.

Assim, para se buscar solues para o nanciamento do desenvolvimento urbano por parte dos municpios, necessrio tratar os municpios conforme sua capacidade scal. Dessa forma, os programas federais destinados ao nanciamento urbano devem ser desenhados considerando as diversidades de realidade municipal e seu acesso deve ser simplicado em termos de procedimentos administrativos.

A anlise de nosso sistema de transferncias scais revelou a necessidade de reviso nos seus critrios de distribuio dos recursos entre os municpios. Os municpios de maior porte populacional ou aqueles que esto localizados em torno das capitais dos estados ou de municpios plos, cuja presso da populao por servios urbanos crescente e maior a complexidade para sua oferta, devem ser tratados de forma diferenciada. Na atual realidade brasileira, com uma populao urbana superior a 80% e concentrada nos municpios com mais de 100 mil habitantes, critrios denidos na dcada de 1960, como ocorre para a distribuio do FPM, no mais parecem ser vlidos.

necessrio tambm, assegurando-se a responsabilidade scal, realizar uma reviso das regras para realizao de operao de crdito. O


nanciamento de determinadas obras urbanas requer volumes de recursos que no so possveis de serem gerados apenas pelos recursos correntes.

Por m, importante ressaltar que a sustentabilidade do nosso sistema federativo est na coordenao e harmonizao entre os nveis de governo. Apenas em um ambiente de cooperao entre os nveis de governo no nanciamento do desenvolvimento urbano ser possvel tornar nossas cidades socialmente e ambientalmente sustentveis e mais competitivas.

Referncias

AFONSO, J. R. Brasil, um caso parte. XVI Regional Seminar of Fiscal Policy. Cepal/Ilpes, Santiago - Chile, 2004.

BIRD, R. Subnational Revenues: Realities and Prospects. Mimeo.

GOMES, G. M.; MAC DOWELL, M. C. Descentralizao Poltica, Federalismo Fiscal e Criao de Municpios: o que mau para o econmico nem sempre bom para o social. Texto para Discusso n. 706. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, Ipea, 2000.

KHAIR, A, Arajo, E. A.; AFONSO, J. R. Quanto e como cresceu a carga tributria em 2004. Caderno n. 58, Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas da Universidade Estadual de Campinas, 2005.

MAC DOWELL, M. C. Aspectos Econmicos e Financeiros dos Municpios Brasileiros. In: Desaos da Gesto Urbana: discusses sobre polticas e prticas. 2002, no prelo.

REZENDE, F.; AFONSO, J. R. A Federao Brasileira: Desaos e Perspectivas. In: ADENAUER, Konrad. Federalismo e Integrao Econmica Regional desaos para o Mercosul. Fundao Getlio Vargas e Frum das Federaes, 2004.


A tributao sobre a propriedade imobiliria e o IPTU: fundamentao, caracterizao e desafios

Claudia M. De Cesare

1. Consideraes iniciais

O debate sobre desenvolvimento urbano sustentvel das cidades necessita incluir questes relacionadas ao nanciamento municipal. Nesse sentido, de fundamental importncia o esforo dos governos para a melhoria da gesto dos tributos prprios. A alta dependncia de recursos advindos das transferncias da Unio e Estados, que observada em grande nmero dos municpios brasileiros, fragiliza a autonomia municipal e incentiva os administradores pblicos a assumirem um papel passivo frente s diculdades enfrentadas em nvel local.

A tributao imobiliria pode desempenhar extraordinrio papel para a distribuio justa dos nus e benefcios da urbanizao, recuperao de investimentos pblicos que resultaram na valorizao de imveis privados, combate especulao imobiliria, estmulo ao desenvolvimento econmico, ou mesmo garantia do direito moradia tambm para as camadas mais carentes da populao.

Com nfase no Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), este artigo tem por objetivo examinar a racionalidade que sustenta a tributao imobiliria, identicando vantagens e fragilidades associadas a esta alternativa. analisado no apenas o papel scal do IPTU, mas tambm os seus potenciais efeitos sociais e o seu papel como instrumento de poltica urbana. So apresentadas as principais caractersticas do imposto e vericada sua importncia em termos de receita no contexto nacional. Por outro lado, busca-se identicar, de maneira prtica, formas de superar fatores crticos e diculdades comuns na instituio e administrao do imposto que acarretam iniqidades e inecincias. Busca-se, tambm, fornecer elementos que contribuam para o estabelecimento de um sistema de tributao imobiliria mais justo e efetivo, bem como examinar solues viveis para a melhoria do processo de administrao tributria. Especial ateno concentrada em questes relativas ao cadastro urbano, avaliao de imveis e arrecadao.


2. Elementos que denem o IPTU

O IPTU um imposto de competncia municipal sobre a propriedade predial e territorial urbana, que incide sobre bens imveis por natureza ou acesso fsica. Suas caractersticas bsicas estabelecidas pelo Cdigo Tributrio Nacional (CTN) so sumarizadas na tabela apresentada a seguir.

Tabela 1 Caractersticas bsicas do IPTU de acordo com o CTN

Incidncia Propriedade predial e territorial urbana.

Fato gerador (art. 32) Propriedade, o domnio til ou a posse de bem imvel por natureza ou acesso fsica localizado em zona urbana do municpio.

Base de clculo (art. 33)

Valor venal do imvel considerando a terra e suas benfeitorias (construes) de carter permanente. Na determinao da base de clculo no se considera o valor de outros bens mantidos, em carter permanente ou temporrio, no imvel, para efeito da sua utilizao, explorao.

Contribuinte (art. 34) o proprietrio do imvel, o titular do seu domnio til, ou o seu possuidor a qualquer ttulo. O contribuinte o sujeito passivo da obrigao tributria.

Para efeitos de aplicao do IPTU, o pargrafo 1.o do art. 32 do CTN estabelece que a zona urbana dos municpios deve ser denida por lei municipal, observando o requisito mnimo de existncia de dois dos seguintes melhoramentos, construdos e mantidos pelo Poder Pblico, tais como: meio-o, ou calamento, com canalizao de guas pluviais; abastecimento de gua; sistema de esgoto sanitrio; rede de iluminao pblica; escola primria ou posto de sade a uma distncia mnima de trs quilmetros do imvel considerado. Entretanto, permitido por lei municipal considerar as reas urbanizveis, constantes de loteamentos aprovados pelos rgos competentes, como urbanas mesmo que localizadas fora da rea de abrangncia da zona urbana.

Considerando que o fato gerador, a base de clculo e o contribuinte do IPTU so denidos no CTN, a autonomia dos Municpios na formatao


do modelo de distribuio da carga tributria, restrita instituio de isenes e denio das alquotas tipo e quantum. Algumas destas especicaes so de natureza poltica e, at, ideolgica. Isso faz com que inexista um modelo preestabelecido que sirva para qualquer municpio, independentemente dos objetivos scais e/ou extrascais que se pretende.

A base de clculo do IPTU o valor venal, ou seja, o valor de venda dos imveis, entendido como o preo mais provvel pelo qual um imvel venderia nas condies de mercado vigentes na data da avaliao. A determinao do IPTU, isto , o lanamento do imposto, resulta do valor venal estimado para cada imvel, multiplicado por uma alquota, que o percentual que se aplica sobre o valor venal do imvel para estabelecer o quanto de imposto deve ser pago em relao ao valor de mercado do imvel.

As alquotas para a cobrana dos impostos podem ser nicas (tambm ditas uniformes), ou diferenciadas, as quais podem ser subdivididas em seletivas, progressivas e regressivas, conforme as denies a seguir.

:: nica (ou uniforme) aplicada a mesma alquota independentemente das caractersticas especficas do objeto da tributao ou do aumento da base tributvel. importante notar que a imposio de uma alquota nica no garante que os contribuintes paguem o tributo proporcionalmente sua capacidade contributiva, isto , no garante que o sistema seja neutro.

:: Seletiva Na seletividade, importa exclusivamente o objeto da tributao. As alquotas so especcas para subgrupos com caractersticas comuns, usualmente sendo empregado o uso ou a rea do imvel para o estabelecimento das classes.

:: Progressiva As alquotas crescem medida que aumenta a base tributvel, ou seja, o valor dos imveis.

:: Regressiva As alquotas decrescem medida que aumenta a base tributvel, isto , o valor dos imveis.

Quando existe uma graduao do nus tributrio por meio da adoo de alquotas progressivas ou regressivas, o objetivo gerar um impacto sobre o poder econmico do contribuinte, visando, por exemplo, reduo das disparidades sociais entre os indivduos. importante notar que a implementao de um sistema de alquotas diferenciadas seletivas ou progressivas no signica qualquer tratamento desigual entre contribuintes em situao equivalente.


A maior parte dos municpios brasileiros emprega alquota seletiva em funo do uso do imvel, em geral, mais baixa para os imveis residenciais e mais alta para os territoriais, visando a combater a especulao imobiliria e incentivar a atividade de construo. comum, tambm, a instituio de alquotas progressivas para cada classe, como aplicado, por exemplo, em Belm do Par, Belo Horizonte, Recife e So Paulo.

A imunidade uma limitao constitucional ao poder de tributar imposta a todos os entes da federao (art. 150, VI). A Tabela 2 sumariza as imunidades para ns do IPTU. Por outro lado, a iseno a dispensa legal do pagamento de um determinado tributo, via de regra concedida face ao interesse social ou econmico regional, setorial ou nacional. Esta s pode ser concedida mediante lei especca e pelo ente pblico que tem a competncia de instituir o referido tributo (Constituio Federal de 1988, art. 150, VI, pargrafo 6.o).

Tabela 2 Imunidades de acordo com a Constituio Federal

Imu

nid

ades

:: Propriedades imobilirias pertencentes Unio, Estados, Distrito Federal e mesmo ao Municpio. Este benefcio extensivo s autarquias e s fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, desde que os imveis beneciados estejam vinculados s suas nalidades essenciais ou s delas decorrentes.

:: Propriedades dos partidos polticos, inclusive suas fundaes, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituies de educao e de assistncia social, sem ns lucrativos, desde que vinculadas s suas nalidades essenciais ou s delas decorrentes.

:: Templos de qualquer culto.

3. Fundamentao, caracterizao e desaos

O IPTU um dos raros impostos que efetivamente incidem sobre a riqueza no Brasil, tendo como fato gerador o principal elemento na formao do patrimnio das famlias: a propriedade imobiliria. Em comparao com outras alternativas scais, h uma srie de virtudes que podem ser facilmente associadas com a instituio de um tributo com tais caractersticas (vide Quadro 1).


Quadro 1 Caracterizao do imposto sobre a propriedade imobiliria

Inci

dn

cia

Possui uma ampla base tributvel. Devido universalidade do fato gerador, o imposto atua na promoo da cidadania, na medida em que alerta para a responsabilidade de todos os cidados com o nanciamento dos gastos pblicos.

um imposto que no destri a sua base scal. Pelo contrrio, a receita arrecadada quando aplicada em equipamentos urbanos e servios pblicos tende a ser capitalizada em incrementos nos preos dos imveis beneciados, ampliando assim a base tributvel.

Rec

eita

A receita arrecadada previsvel, estvel e pode ser facilmente alocada em termos geogrcos. Ou seja, um imposto desta natureza no gera disputas entre os municpios sobre a competncia tributria.

Devido ao efeito da capitalizao, investimentos na proviso de equipamentos urbanos e servios pblicos podem ser autonanciados com recursos gerados pelos impostos que incidem sobre os imveis beneciados por estes melhoramentos.

No afetado pela globalizao.

Boa potencialidade de produo de receita, quando administrado de forma ecaz.

Prat

icid

ade

sc

al

Na grande maioria dos casos, a tributao imobiliria um conceito familiar no apenas para os tcnicos e administradores municipais como tambm para os contribuintes.

A sonegao difcil de ocorrer, ou melhor, pode ser evitada atravs de um processo efetivo de scalizao.

Possibilita o uso da propriedade como garantia para evitar a evaso scal.

Possui alta visibilidade, favorecendo o controle social.

Por outro lado, deve-se observar o privilegiado potencial do IPTU como um instrumento para promover o desenvolvimento urbano. Sinergias importantes proporcionadas pelo imposto so a seguir enumeradas.

:: A parte do imposto que incide sobre o valor da terra1 pode atuar como um instrumento de recuperao das valorizaes imobilirias geradas por investimentos pblicos e/ou mudanas nas normas

1 O preo de terrenos nada mais do que a acumulao de incrementos no valor da terra ao longo do tempo.


de regulao sobre o uso do solo, tais como converso de zona rural em urbana, alterao de densidades ou zoneamento.

Inclusive, um imposto vigoroso sobre o valor dos imveis pode ser utilizado como instrumento de incentivo reabilitao de reas deterioradas, na medida em que estes investimentos poderiam ser nanciados pelo imposto.

:: Por aumentar o custo de reteno da terra ociosa, o imposto tende a reduzir signicantemente o retorno econmico de especuladores, estimulando a disponibilizao imediata da terra.

:: Como discutido por Bahl e Linn (1992), a receita gerada pelo imposto tende a ser capitalizada em menores preos de acesso terra, na medida em que a parte do imposto que incide sobre o valor da terra reduz a sua rentabilidade futura esperada. Logo, o imposto benecia os proprietrios futuros que podem adquirir a terra a preos mais baixos, ainda que tendo de pagar o equivalente da reduo na forma de impostos no futuro.

:: O imposto contribui para o conhecimento do patrimnio imobilirio das cidades e do perl de ocupao do territrio. Este conhecimento viabiliza a produo de indicadores scais e de desenvolvimento urbano, capazes de orientar a tomada de deciso na esfera pblica. Prova disto que os municpios que melhor arrecadam o IPTU so justamente os mais habilitados a polticas urbanas por disporem de um conhecimento diferenciado da realidade local.

No obstante as vantagens da instituio de um imposto desta natureza, o desempenho do IPTU no Brasil na ltima dcada adverte sobre a incapacidade estrutural de obter nveis aceitveis de ecincia, eqidade e efetividade na sua gesto em nvel nacional. Embora existam experincias individuais bem-sucedidas2, o papel destas experincias no contexto nacional incuo, quer seja para a melhoria do medocre desempenho do IPTU como fonte de receita, quer seja para assegurar padres mnimos de qualidade scal no territrio.

2 Por exemplo, em Porto Alegre (RS), no incio dos anos 1990, o aumento da credibilidade do governo, obtido por meio do oramento participativo, serviu de base para a implementao de um amplo programa de reforma scal, abrangendo qualicao cadastral, reavaliao dos imveis e introduo de alquotas progressivas. O resultado foi um aumento da arrecadao do IPTU, em valores reais, de R$ 36 para R$ 87,9 milhes em um perodo de um ano (de 1990 a 1991). De forma semelhante, crescimentos relevantes na arrecadao foram observados, por exemplo, em Ribeiro Pires e Santana do Paraba, ou Vitria da Conquista, no Estado da Bahia. Aes observadas nestes municpios incluram a reviso de procedimentos avaliatrios, a alterao das alquotas e a melhoria das prticas de arrecadao, em algumas situaes luz de um processo participativo (INSTITUTO PLIS, 2000).


Enquanto o imposto sobre a propriedade imobiliria representa de 2,5 a 3,5% do Produto Interno Bruto (PIB) em pases como Austrlia, Canad, Estados Unidos, Nova Zelndia e Reino Unido, sendo comum atingir 1% do PIB mesmo onde o imposto foi recentemente institudo, como no caso da Polnia, o IPTU representa menos do que 0,5% do PIB no Brasil. De fato, os valores cobrados para ns de IPTU so simblicos em muitas partes do Pas. Na prtica no se verica qualquer melhoria signicativa na arrecadao do imposto no Brasil desde 1995.

Interessante notar que o Imposto sobre Veculos Automotores (IPVA) tem sido, nos ltimos anos, mais importante em termos nanceiros do que o IPTU. Enquanto o IPVA representou 0,53% do PIB em 2002, o IPTU representou apenas 0,43% do PIB no mesmo perodo. Na realidade, comum identicar que o IPTU custa menos do que a taxa de condomnio paga pela grande maioria dos apartamentos. Por exemplo, empregando uma amostra de dados referentes a apartamentos residenciais localizados na cidade de Porto Alegre, foi identicado que o IPTU representou em mdia 12% da quantia paga de taxa de condomnio (DE CESARE, 2003a). Ou seja, a inverso de valores visvel: a taxa para usufruir o prdio supera o imposto da cidade, que pode ser entendido como uma taxa para usar a infra-estrutura urbana e servios oferecidos na cidade.

Da mesma forma, vale notar que a classe mdia gasta, em geral, uma quantia superior ao pagamento de IPTU em despesas escolares. Em pases nos quais o imposto atua de forma mais vigorosa, por exemplo, nos Estados Unidos, possvel nanciar um sistema de ensino de qualidade somente com a arrecadao do imposto.

Por m, estudo realizado pela Fundao Getlio Vargas (FGV) vericou que o IPTU representou, em mdia, aproximadamente R$ 9,00 por propriedade em 1998. Observa-se aparentemente um crculo vicioso que perpetua a inrcia do sistema scal: na medida em que a importncia do IPTU como fonte de receita pequena, h um desestmulo na sua administrao, consolidando ainda mais a sua pouca importncia como fonte de ingressos.

Da mesma forma, o potencial do IPTU como um instrumento privilegiado para promover o desenvolvimento urbano tem sido, em larga medida, desprezado, tanto por tcnicos em nanas pblicas locais, quanto por urbanistas. Enquanto os tcnicos tendem a focalizar na gerao pura de receita, ignorando em larga medida os efeitos da poltica scal sobre o uso de solo e, conseqentemente, seu impacto no valor dos imveis e sua inuncia no funcionamento do mercado imobilirio; os urbanistas raramente consideram os efeitos que alteraes na regulao de uso de solo podem causar sobre as nanas locais na tomada de deciso.


O Quadro 2 apresenta um resumo das principais diculdades freqentemente associadas com a instituio e administrao do IPTU, as quais comprometem diretamente o desempenho do imposto, quer seja como instrumento scal, quer seja como um instrumento de poltica urbana. As decincias enumeradas, freqentemente observadas na prtica, facultam a algumas famlias a oportunidade de usufruir servios pblicos sem compartilhar com as despesas associadas proviso e manuteno destes servios. Mais ainda, famlias com a mesma capacidade econmica podem receber tratamento scal distinto dependendo da forma com que se deu o acesso original terra, ao cadastramento, categorizao ou avaliao dos seus imveis.

A autonomia plena dos municpios na gesto cadastral resulta em uma acentuada variao no nvel e na qualidade de informao existente sobre o territrio nacional. Mais ainda, agentes encarregados de administrar o IPTU aprendem, regra geral, quase que exclusivamente atravs da prtica. Isso favorece a reiterao dos vcios prevalentes no sistema vigente. H claramente uma carncia de programas de capacitao especicamente voltados melhoria da administrao do IPTU, bem como de um centro de excelncia nesta rea.

Quadro 2 Principais diculdades associadas instituio e administrao do IPTU

Cad

astr

o

Via de regra, os cadastros apresentam condies inadequadas para o desempenho das funes scais, bem como para a gesto da cidade. Entre as debilidades vericadas com freqncia, destacam-se:

:: reconhecimento apenas da cidade legal, em um pas fortemente marcado pela proliferao de ocupaes informais;

:: omisses de reas construdas em imveis cadastrados, duplicao de lanamentos e, no raro, imprecises na rea territorial;

:: nem sempre os dados alfanumricos esto associados diretamente base cartogrca;

:: falta de integrao direta entre cadastro e registro imobilirio;:: precria orientao das autoridades locais, notadamente das

jurisdies menores, sobre as alternativas tecnolgicas para sistemas cadastrais acarretando com freqncia a contratao de produtos superdimensionados e/ou inadequados realidade e s necessidades locais;

:: inexistncia de mecanismos que garantam atualizaes contnuas.


Ava

lia

o d

e Im

vei

s

Baixa qualidade das avaliaes, isto , imperfeies de carter essencialmente administrativo, fazem com que a carga tributria seja equivocadamente distribuda entre os contribuintes. As seguintes deformaes so comumente praticadas:

:: baixo nvel das avaliaes em relao aos preos praticados no mercado imobilirio;

:: aplicao de prticas avaliatrias inconsistentes e/ou arbitrrias, resultando em: falta de isonomia nas avaliaes desenvolvidas para imveis de mesmo valor; regressividade nas avaliaes, isto , imveis de baixo valor superavaliados, em termos relativos, em comparao com aqueles de alto valor; e variaes arbitrrias no nvel avaliatrio dos imveis tributados;.

:: longos intervalos entre as avaliaes, favorecendo os imveis que valorizaram e prejudicando os imveis que desvalorizaram no perodo na distribuio da carga tributria;

:: uso de ndices genricos de inao para reajustar o valor dos imveis; no h garantia que tais ndices reitam variaes de preos praticados no mercado imobilirio.

Arr

ecad

ao

De acordo com o IBGE (1999), a evaso do IPTU menor do que 20% em apenas 13% dos municpios. A evaso pode ser explicada pelos seguintes aspectos: programas de educao scal inexistentes ou mal-concebidos; atendimento precrio aos contribuintes; inoperncia administrativa; falta de transparncia na prestao de contas e/ou conana no Governo; morosidade na cobrana do imposto na esfera administrativa e judicial; falta de criatividade para a resoluo de conitos scais; vcios produzidos pela prpria autoridade scal, como as anistias scais, contribuem para a impunidade e estimulam a delinqncia scal.

Asp

ecto

s N

orm

ativ

os

Inexistncia de padres mnimos de desempenho para as avaliaes desenvolvidas para ns tributrios.

Forte inuncia poltica sobre atividades inerentemente tcnicas. O IPTU de forma idiossincrtica e injusticada constitui o nico imposto cuja mera atualizao da base de clculo necessita de sano do Poder Legislativo.

No h exigncia legal de manuteno de intervalos curtos entre as avaliaes realizadas para ns tributrios. A denio legal de ciclos avaliatrios mximos comum em diversos pases, incluindo Costa Rica, Canad, Chile, Hong Kong ou Estados Unidos.

Ou

tros

A cultura poltica de articulao de interesses ou cumplicidade dos governos locais pode atuar como um impeditivo adicional para a efetiva cobrana do IPTU.

Em alguns municpios, comisses integradas por agentes polticos so responsveis por trabalhos tcnicos, por exemplo, por arbitrar o valor dos imveis para ns de cobrana do IPTU.


Apesar dos inmeros benefcios gerados pelo imposto sobre a propriedade imobiliria, o IPTU , de fato, um imposto que requer esforo administrativo para apresentar um desempenho satisfatrio (BIRD, 1999). Para os municpios mais frgeis e/ou menos capacitados tecnicamente, os investimentos necessrios com cadastro, avaliaes e arrecadao podem inclusive inviabilizar a cobrana do imposto. importante perceber que os custos de administrao do IPTU poderiam ser racionalizados atravs de articulaes e maior cooperao entre municpios.

4. Cadastro urbano, avaliao de imveis, arrecadao e cobrana do imposto

4.1. Cadastro urbano

O cadastro imobilirio serve de base no apenas para o lanamento dos tributos imobilirios, com especial nfase no IPTU, como tambm uma importante fonte de informaes para anlises sobre o desenvolvimento urbano e ambiental da cidade identicao de padres de uso e ocupao do solo, monitoramento de intervenes urbanas e polticas sociais e outros estudos em diferentes reas.

O cadastro tambm elemento essencial para a instituio de diferentes instrumentos de poltica urbana previstos no Estatuto da Cidade. Para a venda de solo criado, por exemplo, necessrio determinar a capacidade de densicao existente nas diferentes zonas e, at mesmo, quarteires. Para a cobrana de preo pelo uso de espao pblico por redes de infra-estrutura urbana areas e subterrneas imprescindvel que os municpios possuam o cadastro destas redes existentes. Tal cadastro representa a nica forma de o Poder Pblico poder scalizar se os servios esto sendo disponibilizados com segurana para a comunidade e tambm de promover o uso racional do espao pblico.

Para ns de cobrana do IPTU, necessrio o conhecimento de informaes relativas ao imvel e ao contribuinte. Elementos essenciais para a noticao do lanamento do imposto, bem como para a eventual execuo scal, incluem o correto endereamento do imvel e atributos relacionados ao contribuinte proprietrio, possuidor a qualquer ttulo ou titular do domnio til tais como seu nome, CPF e o endereo para correspondncia. Visando viabilidade da tarefa de avaliao dos imveis, um cadastro imobilirio adequado deve fornecer, alm de atributos relativos s caractersticas do imvel (como rea do terreno, frao ideal nos casos


de condomnios, rea e ano da edicao, tipologia construtiva, nalidade construtiva e uso), os atributos relacionados com a localizao do imvel, tais como a disponibilidade de equipamentos e servios de infra-estrutura e demais elementos que inuenciam na valorizao imobiliria dos imveis.

A questo do mapeamento cartogrco essencial no apenas para que se tenha informaes sobre o espao fsico das cidades, assim como para que seja possvel perceber duplicaes de dados, sobreposies e omisses na rea do territrio. O uso de sistemas de geoprocessamento, isto , processamento informatizado de dados georreferenciados, amplia de forma acentuada a capacidade de resposta e a tomada de deciso em diferentes reas de atuao municipal. De fato, a possibilidade de integrao, atravs do geoprocessamento, de bases de dados gerenciadas por diferentes rgos municipais e do compartilhamento de informaes para a gesto da cidade de forma integrada resulta em uma verdadeira mudana de paradigma, trazendo um ganho inestimvel para a atuao na rea scal, ambiental, social e na prestao de servios pblicos.

No que tange questo de avaliao de imveis, dependendo da sosticao do sistema cadastral empregado, ser possvel incorporar elementos ao modelo de avaliao empregado, como distncias a pontos atrativos como mar, shoppi

Documents

Financing Urban Development. 2006 MdasC