UNIVERZA V MARIBORU

EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA MARIBOR

DIPLOMSKO DELO

FINANCIRANJE LOKALNE SAMOUPRAVE NA PRIMERU OBČINE PESNICA

FINANCING LOCAL AUTHORITIES

ON THE EXAMPLE OF COMMUNE PESNICA Kandidatka: Andreja Bohl Študentka rednega študija Številka indeksa: 81600081 Program: univerzitetni Študijska smer: Finance in bančništvo Mentor: dr., Festić Mejra

Maribor, september, 2008

2

PREDGOVOR Javna uprava je področje, ki me je vedno zanimalo, zato sem se odločila, da v okviru diplomske naloge preučim vire financiranja občin v Sloveniji. Kot občanka občine Pesnica sem se odločila, da to podrobneje storim na primeru občine Pesnica. Namen diplomskega dela je torej bil, bolje spoznati delo lokalne samouprave, predvsem na področju financiranja. Zanimalo me je predvsem, kateri so tisti viri iz katerih občine pridobivajo sredstva, s katerimi nato financirajo svoje naloge. Diplomsko delo sem razdelila na teoretičen in praktičen del. V okviru teoretičnega dela sem predstavila osnovne pojme, kot so lokalna samouprava, lokalna skupnost in občina. Predstavila sem zgodovinski razvoj lokalne samouprave ter zakonske okvirje za uveljavljanje lokalne samouprave v Sloveniji. Natančneje sem nato predstavila vire financiranja slovenskih občin. V praktičnem delu pa sem se osredotočila na financiranje občine Pesnica. Predstavila sem izračun sredstev finančne izravnave za občino Pesnica ter konkretne vire financiranja občine Pesnica v letu 2007. Glavni vir podatkov je bil proračun občine Pesnica. Ob tej priložnosti bi se rada zahvalila vsem, ki so mi pomagali pri pisanju diplomskega dela. Še posebej bi se zahvalila mentorici dr. Mejri Festić za pomoč in usmerjanje pri izdelavi diplomskega dela. Za pomoč pri praktičnem delu diplomske naloge bi se posebej zahvalila županu občine Pesnice gospodu Venčeslavu Senekoviču, ki mi je dovolil uporabo podatkov občine Pesnica in gospe Danici Haložan, ki mi je vse te podatke posredovala in mi strokovno svetovala. Nenazadnje pa gre velika zahvala moji družini in vsem, ki so me med študijem in pisanjem diplomske naloge spodbujali in mi stali ob strani.

3

KAZALO 1. UVOD............................................................................................................................ 4

1.1. Opredelitev področja in opis problema, ki je predmet raziskave .......................... 4 1.2. Namen cilji in osnovne trditve .............................................................................. 4 1.3. Predpostavke in omejitve raziskave ...................................................................... 5 1.4. Predvidene metode raziskovanja ........................................................................... 5

2. LOKALNA SAMOUPRAVA....................................................................................... 6

2.1. Opredelitev pojmov ............................................................................................... 6 2.1.1. Lokalna samouprava...................................................................................... 6 2.1.2. Lokalna skupnost........................................................................................... 7 2.1.3. Občina............................................................................................................ 9

2.2. Zgodovinski razvoj lokalne samouprave............................................................. 11 2.3. Zakonodaja s področja lokalne samouprave........................................................ 13

2.3.1. Evropska listina lokalne samouprave (MELLS) ......................................... 13 2.3.2. Zakon o lokalni samoupravi ........................................................................ 15

3. OBČINA KOT SAMOUPRAVNA SKUPNOST ....................................................... 20

3.1. Vloga in struktura občine .................................................................................... 20 3.2. Naloge občine ...................................................................................................... 20

4. PREMOŽENJE IN FINANCIRANJE OBČINE......................................................... 23

4.1. Premoženje občine............................................................................................... 23 4.2. Financiranje občine ............................................................................................. 24

4.2.1. Viri financiranja občin................................................................................. 26 4.2.2. Primerna poraba........................................................................................... 31

4.3. Proračun občine ................................................................................................... 33 5. FINANCIRANJE OBČINE PESNICA....................................................................... 34

5.1. Predstavitev občine.............................................................................................. 34 5.1.1. Proračun občine ........................................................................................... 34

5.2. Izračun primerne porabe...................................................................................... 35 5.3. Izračun prihodka občine iz glavarine................................................................... 39 5.4. Izračun sredstev finančne izravnave.................................................................... 41 5.5. Drugi prihodki občine Pesnica ............................................................................ 42

6. SKLEP......................................................................................................................... 49 7. POVZETEK ................................................................................................................ 51 KAZALO SLIK IN TABEL................................................................................................ 52 SEZNAM PORABLJENIH SIMBOLOV IN KRATIC...................................................... 53 LITERATURA IN VIRI...................................................................................................... 54 PRILOGE ............................................................................................................................ 56

4

UVOD 1.1. Opredelitev področja in opis problema, ki je predmet raziskave Lokalna samouprava pomeni samostojno urejanje in reševanje življenjskih potreb prebivalstva na nekem področju. Občina je v našem sistemu lokalne samouprave opredeljena kot temeljna lokalna skupnost, ki samostojno ureja vse lokalne zadeve in samostojno razpolaga s svojim premoženjem. Da lahko občina izvršuje svoje izvirne naloge in uresničuje svojo vlogo, mora imeti sredstva, ki ji to omogočajo. Financiranje občine je tako ena temeljnih funkcij in je pomembna za obstoj občine. Občine morajo pridobivati finančna sredstva za svoj obstoj in racionalno porabljati pridobljena finančna sredstva. Finančni viri morajo biti v sorazmerju s pristojnostmi občine. V veliko pomoč je občinam država s svojimi finančnimi sredstvi. Finančna sredstva države so še posebej pomembna za manjše občine, ki nimajo na razpolago dovolj lastnih sredstev za uresničevanje zadanih nalog. Temeljni finančni inštrument občine je občinski proračun, ki vključuje vse razpoložljive prejemke in vse izdatke za financiranje tekočih nalog in investicijskih projektov občine. Sama se bom v diplomski nalogi osredotočila predvsem na prihodkovno stran proračuna občine. Višina proračunskih sredstev je vsako leto zelo aktualna tema, še posebej pa v času menjave občinskih oblasti. Še posebej pogosto se zastavlja vprašanje, čemu se bodo namenila proračunska sredstva, še prej pa je seveda potrebno ta sredstva pridobiti. Viri finančnih sredstev so lahko zelo različni. V praktičnem delu svoje diplomske naloge bom tako raziskala, kateri so tisti viri financiranja, ki jih koristi občina Pesnica. 1.2. Namen cilji in osnovne trditve Vključevanje občanov v delovanje lastne občine in poznavanje le-te je vedno pomembnejše. Namen te diplomske naloge je bolje spoznati delo lokalne samouprave, v prvi vrsti pa delo občine Pesnica, predvsem s finančnega vidika. Cilji, ki jih želim doseči:

- predstaviti pojem lokalne samouprave, lokalne skupnosti, občine;

- predstaviti zakonsko podlago na področju financiranja lokalne samouprave;

- predstaviti vire financiranja občin; - spoznati in analizirati vire financiranja občine Pesnica.

5

Osnovne trditve moje diplomske naloge so:

- Odločitve v zvezi s financiranjem občine so izredno pomembne za obstoj, delovanje in nadaljnji razvoj občine.

- Z novim Zakonom o financiranju občin se je zmanjšalo število občin, ki so deležne

finančne izravnave s strani države. - Finančna izravnava, ki jo prejema s strani države občina Pesnica je še vedno velika.

- Največji delež prihodkov v občini Pesnica predstavljajo davčni prihodki.

1.3. Predpostavke in omejitve raziskave Omejila se bom predvsem na lokalno raven javnih financ. Preučevanje lokalne samouprave in financiranje lokalnih skupnosti oz. občin bo vezano na območje Republike Slovenije, kar predstavlja omejitev, zato so tudi ugotovitve tujih avtorjev navedene le v teoretičnem delu diplomskega dela. Praktični del naloge bo izhajal iz podatkov pridobljenih na občini Pesnica, zato hkrati predpostavljam, da so podatki pridobljeni od občinskih organov resnični in točni. Predpostavljam, da občine pri svojem delu v pretežni meri upoštevajo javnofinančne predpise 1.4. Predvidene metode raziskovanja V diplomski nalogi bo uporaben deskriptiven pristop k raziskovanju, v okviru deskriptivnega pristopa pa metoda deskripcije, s katero bom opisovala dejstva, procese in pojave ter metoda kompilacije, s katero bom povzela opazovanja, spoznanja stališča in sklepe različnih avtorjev. V diplomskem delu bodo uporabljene ugotovitve tako domačih kot tujih avtorjev, zakonski predpisi s tega področja ter interna gradiva občine Pesnica. Določene podatke bom zaradi boljše preglednosti predstavila tudi v tabelarni in grafični obliki .

6

2. LOKALNA SAMOUPRAVA 2.1. Opredelitev pojmov 2.1.1. Lokalna samouprava Obstaja toliko opredelitev pojma lokalna samouprava kot je avtorjev, kar je odvisno od njihove strokovne in poklicne usmerjenosti. Samoupraven je tisti, ki ima pravico in možnost odločati o svojih zadevah na podlagi lastne moči. Država je zato najbolj samoupravna, saj je neodvisna od kogarkoli in ima le sama moč, da vsili svoje odločitve komurkoli znotraj nje. Tako vse druge skupnosti v državi črpajo svoje pravice do lokalne samouprave iz države. Država jim torej lahko prepusti pravico, da o določenih zadevah samostojno odločajo (Vlaj 2004, 13). Lokalna samouprava je oblika samostojnega urejanja in reševanja življenjskih potreb prebivalstva v določenih, praviloma ožjih krajevnih okvirih in na organiziran, vendar neoblasten način. Za razliko od državne uprave, za katero so značilni hierarhična ureditev, podrejenost nižjih organov, centralizacija, racionalnost in učinkovitost, so za (lokalno) samoupravo značilni avtonomija in samostojnost, decentralizacija in demokratizacija (Vlaj 2004, 14). TABELA 1: RAZMERJE MED DRŽAVNO SAMOUPRAVO IN LOKALNO SAMOUPRAVO

Vir : Žagar 2004, 7

DRŽAVNA UPRAVA LOKALNA SAMOUPRAVA Centralizacija Decentralizacija Prisilnost Prostovoljnost Hierarhična ureditev, podrejenost nižjih organov

Avtonomnost, samostojnost, demokratizacija

Uprava se postavlja od zgoraj navzdol, od državne oblasti

Samouprava se gradi od spodaj navzgor, od prebivalcev

Izvrševanje pooblastil na oblasten način-s pomočjo državne prisile

Prevladuje neoblastno urejanje in reševanje lokalnih zadev javnega pomena

Učinkovitost, racionalnost, strokovnost pri izvajanju pooblastil državne oblasti

Pripadnost, zavest o usodni povezanosti med prebivalci lokale skupnost

Lokalna samouprava (krajevna samouprava) pomeni pravico lokalnih skupnosti, da samostojno urejajo in opravljajo v svoji pristojnosti javne zadeve, ki se tičejo življenja in dela prebivalcev na njihovem področju. Po Evropski listini lokalne samouprave (3. člen) je lokalna samouprava opredeljena kot pravica in sposobnost lokalnih oblasti, da v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v lastni pristojnosti in v korist lokalnega prebivalstva. To pravico uresničujejo lokalni organi in prebivalci na zborih državljanov, z referendumom ali drugimi neposrednimi oblikami odločanja (Žagar 2004, 7).

7

Temelj pojma lokalna samouprava je v samoupravnosti. Osnovni elementi institucije lokalne samouprave so naslednji elementi samoupravnost (Šmidovnik 1995, 29):

• teritorialni - to pomeni, da so lokalne skupnosti ustanovljene kot subjekti lokalne samouprave, za določeno območje, ožje od države na primer občine, pokrajine…

• funkcionalni – kar pomeni, da se s tem skupnostim prizna delovno področje nalog,

lokalnega ali regionalnega pomena, ki izražajo interese njihovih prebivalcev;

• organizacijski – te naloge opravljajo člani lokalne skupnosti samostojno z lastno odgovornostjo, neposredno ali po izvoljenih organih;

• materialno finančni – lokalna skupnost ima lastna materialna in finančna sredstva

za opravljanje svojih nalog in

• pravni elementi samoupravnosti – lokalna skupnost ima (lastnost) status pravne osebe, kar pomeni samostojno nastopa v poslovnopravnem prometu.

Pojem lokalne samouprave pomeni več kot zgolj lokalno skupnost; pomeni lokalno skupnost, ki ima status samouprave. Lokalna skupnost je zgolj nosilec (lokalne) samouprave, njen subjekt; lokalna samouprava pa je pravnosistemska institucija, ki opredeljuje položaj (status) lokalne skupnosti. Ta se izraža v njeni neodvisnosti od države in od vsake druge organizacije. Pojem lokalne samouprave tako združuje dve sestavini: sociološko sestavino – lokalno skupnost in pravnosistemsko sestavino – (lokalno) samoupravo. Druga sestavina je pravnosistemska kakovost, ki mora biti izrecno podeljena oziroma priznana lokalni skupnosti z ustreznim aktom države (Šmidovnik 1995, 27). Lokalna samouprava je normativna institucija; položaj lokalne samouprave je določen z ustavo, oziroma zakonodajo posamezne države. Vloga in položaj lokalne samouprave je torej odvisna od normativne ureditve v določeni državi. S tem je določeno razmerje, ki ga ima lokalna samouprava do države in obratno. Pri tem je pomembna zlasti jasna razmejitev nalog med državo in lokalnimi skupnostmi. Skozi samostojno urejanje in reševanje določenih lokalnih zadev javnega pomena se kaže avtonomnost lokalne samouprave, oziroma lokalne skupnosti. Organi lokalne samouprave sicer lahko izvršujejo tudi določen del prenesenih državnih zadev po pooblastilu in pod nadzorom državnih organov, k lokalni samoupravi pa štejemo le od države neodvisno delovanje lokalnih skupnosti (Žagar 2004, 8). 2.1.2. Lokalna skupnost Lokalna skupnost je družbena naravna skupnost, ki nastane z oblikovanjem naselja oziroma naselitvijo ljudi na določenem območju. Lokalna skupnost obstaja ne glede na to ali ji država prizna kak pravni status ali ne.

8

Pojem lokalne skupnosti ima dve razsežnosti:

1. ljudi, ki živijo na nekem področju, zaradi česar so jim skupni zavest o medsebojni povezanosti, pripadnosti in problemi, ki izhajajo iz skupnega življenja in jim je zato najprimerneje reševati znotraj skupnosti in

2. področje, ki ga lokalna skupnost obsega in ni nujno področje, ki ga država s svojimi

predpisi prizna. Najožje lokalne skupnosti so tiste, v katerih imajo prebivalci skupni interes, da se zagotovijo tiste splošne razmere, ki omogočajo družbeno življenje na tem območju. To pa so potrebe po preskrbi z vodo, plinom, elektriko, ureditvijo kanalizacije, javne razsvetljave, načrtni rabi prostora, lokalnih komunikacijah in določenih skupnih prevoznih sredstvih in drugo. To so tako imenovane komunalne zadeve. V lokalni skupnosti ljudje zadovoljujejo svoje potrebe, ki so povezane z življenjem v taki skupnosti in jih je mogoče reševati le na skupen način. Te potrebe so po svoji naravi bistveno razlikujejo od potreb, ki se zadovoljujejo na območju celotne države. Lokalne potrebe se zadovoljujejo v skladu z lokalnimi interesi, ki so v nasprotju z državnimi interesi omejeni zgolj na lokalno skupnost. Obstoj lokalnih potreb in interesov za njihovo zadovoljevanje, lahko bi rekli življenje v lokalni skupnosti sploh, pa poraja tudi posebno vrsto družbene zavesti, lokalno zavest, torej zavest o skupni pripadnosti lokalni skupnosti. Ta se kaže predvsem v zavesti medsebojne povezanosti in odvisnosti (Kaučič in Grad 1999, 321). Lokalne skupnosti so lahko ožje in širše. Ožje lokalne skupnosti se navadno imenujejo občine, širše pa različno od države do države, kot na primer okraji, pokrajine, dežele (regije), grofije in podobno. Tudi naloge, ki jih morajo izvrševati širše lokalne skupnosti, so drugačne od tistih v manjših skupnostih, ker se nanašajo na širše območje, na večje število prebivalcev in so tudi sicer po svoji naravi nekje med nalogami ožjih lokalnih skupnosti in nalogami države (ibid, 321). Za lokalno skupnost je značilno, da njeni prebivalci sami upravljajo z lokalnimi zadevami. To se lahko dogaja zgolj dejansko, če pa se dogaja na podlagi posebnega pravnega položaja lokalnih skupnosti, govorilo o lokalni samoupravi, torej tisti, ki se v nasprotju z drugo (funkcionalno) samoupravo nanaša in poteka na določenem območju – v lokalni skupnosti. Značilno zanjo je, da omogoča in zagotavlja lokalni skupnosti neko stopnjo neodvisnosti, zlasti v razmerju do države. Gre torej za samoupravni položaj lokalne skupnosti, ki omogoča njenim prebivalcem, da v določeni meri samostojno upravljajo z lokalnimi zadevami. Posamezna lokalna skupnost pridobi položaj lokalne samouprave z aktom države, praviloma z zakonom (Kaučič in Grad 1999, 322). V primerjavi z lokalno skupnostjo, ki je dejanski družbeni pojav, je lokalna samouprava normativna institucija. Pravno urejena razmerja v lokalni skupnosti pri odločanju o skupnih zadevah sestavljajo lokalno samoupravo. To odločanje mora biti avtonomno, neodvisno od državnega skrbništva (Vlaj 2004, 16).

9

2.1.3. Občina Osnovna enota lokalne samoupravne skupnosti je občina. Za občino kot temeljno lokalno samoupravno skupnost je značilno (Žagar 2004, 8):

• da je osnovna oblika lokalne samouprave, • da je oblikovana v okviru naravne, zgodovinsko nastale lokalne skupnosti kot so

naselje, oziroma več naselij, povezanih s skupnimi interesi,

• da ima položaj samoupravnosti po zakonskih določilih države, v kateri se nahaja. Občina je v sodobni družbi najpomembnejša socialna povezava med osebo in njeno družino na eni strani ter širšimi skupnostmi ter državo na drugi strani. Ustavna zasnova samoupravne občine se navezuje na opredelitev pojma lokalne skupnosti oz. občine kot naravne zgodovinske, geografske in socialne skupnosti (Vlaj 2004, 18). Občina v okviru ustave in zakonov samostojno ureja lokalne zadeve javnega pomena, ki so določene z Zakonom o lokalni samoupravi, s področnimi zakoni ter splošnimi akti občine ter tudi državne naloge, ki jih država prenese nanje z njihovim soglasjem ter zagotovitvijo sredstev za njihovo uresničevanje. Temeljno merilo za določitev, kaj je občinska pristojnost in kaj spada v pristojnost države, je ustavna določba, da so to vse lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in se nanašajo samo na prebivalce občine. To so predvsem tiste zadeve, ki so usmerjene pretežno v določanje oziroma zagotovitev normalnih življenjskih razmer Pri razmejevanju nalog je potrebno upoštevati načelo subsidiarnosti-občina opravlja vse naloge, za katere je zmožna in usposobljena (Vlaj 2004, 18). Po Ustavi Republike Slovenije (139. člen) se občina ustanovi z zakonom, vendar s poprej opravljenim referendumom, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju. To pomeni, da je izpeljava referenduma obligacijska. Ustava pa ne določa, do katere mere je referendum za državni zbor zavezujoč. Občine so navadno najožje, primarne življenjske oziroma naravne skupnosti ljudi, širše pa so okraji, okrožja, pokrajine, regije, dežele in podobno. Veliko držav v Evropi ima večnivojsko lokalno samoupravo, največ pa je tistih z dvostopenjsko (občine in regije). Slovenija ima trenutno le eno delujočo raven samouprave-občine, kar je razlog za očitne razlike v primerjavi z drugimi državami Evropske unije, kjer imajo udejanjeno tudi drugo raven odločanja-pokrajine. Vendar pa Slovenija uvaja tudi to raven samouprave.

10

SLIKA 1: OBČINE IN STATISTIČNE REGIJE SLOVENIJE

Vir: Slovenija v številkah 2007 Temeljne lokalne skupnosti oziroma občine so le izjemoma zelo obsežne in številčne. Prav zaradi svoje velikosti se takšne širše lokalne skupnosti notranje lahko členijo na četrtne, vaške ali krajevne skupnosti. Zakon o lokalni samoupravi (Vlaj 1995, 15) predvideva tri vrste občin:

• navadne, • mestne in • občine s posebnim statusom.

Navadna občina mora biti sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev, hkrati pa mora izpolnjevati naloge v skladu z zakonom. Občina naj bi štela najmanj 5.000 prebivalcev, ki so iz enega ali več naselij. Mestna občina je gosto in strnjeno naselje ali več naselij, povezanih v enoten prostorski organizem, z mestno okolico, ki jo povezuje dnevna migracija prebivalstva. Mesto lahko dobi status mestne občine, če ima najmanj 20.000 prebivalcev in najmanj 15.000 delovnih mest, od tega najmanj polovico v terciarnih in kvartarnih dejavnostih in je geografsko, gospodarsko in kulturno središče svojega gravitacijskega območja.

11

Po 26. členu Zakona o lokalni samoupravi se lahko posebni status z zakonom podeli občinam, kadar je izražen poseben interes države za ohranitev in razvoj posameznih območij. Gre za občine na gorskih, obmejnih, narodnostno mešanih, ekološko degradiranih in razvojno šibkih območjih. Slovenija je trenutno razdeljena na 210 občin. Od tega imamo 11 mestnih občin, to so: občina Ljubljana, Maribor, Celje, Koper, Ptuj, Novo mesto, Nova gorica, Kranj, Velenje in Slovenj Gradec. 2.2. Zgodovinski razvoj lokalne samouprave Lokalna samouprava ima v Evropi večstoletno tradicijo. Gre za pestre in različne ureditve. Med seboj se razlikujejo v obsegu, strukturi, nalogah in tudi v razmerjih do države oziroma centralne uprave. Skupna značilnost je njihova naslonjenost na lastno tradicijo oziroma zgodovinski razvoj (Vlaj 2004, 37). Občina se je najprej rodila v srednjeveških mestih. Njen nastanek v Evropi sega v 12. stoletje, ko so mesta dobila mestne pravice od fevdalnih gospodov. Občine so se v skladu s svojo naravno vlogo samodejno prilagajale razvoju in rasti naselij (Vlaj 2004, 37). Kot v vsaki državi v Evropi ima tudi lokalna samouprava na slovenskem ozemlju zgodovino in posebnosti, občuten pa je tudi vpliv sosedov. Prve oblike lokalne samouprave so bile pri nas že v srednjem veku, najprej v mestih. Komunalna samouprava srednjeveških mest je bila podobna samoupravi v bližnjih nemških in italijanskih mestih. Na podeželju pa je bila lokalna samouprava skromnejša (Vlaj 2004, 37). V obdobju pravnega absolutizma, ko sta Avstro-Ogrski vladala Marija Terezija in pozneje Jožef II., se je država navznoter krepila z oblikovanjem državnega uradniškega aparata, da bi vladarja lahko omejila samovoljo plemstva. Sredi 18. stoletja, ko je bil vladarjev položaj močno okrepljen, je ta začel ustanavljati svoje urade tudi na nižjih stopnjah. Med reformami v letih 1748-49 se na srednji deželni stopnji začnejo ustanavljati kresije, na čelo katerih so bili postavljeni okrožni glavarji. Na Štajerskem jih je bilo pet, na Koroškem dve, na Kranjskem tri, Goriška je bila enotno upravno okrožje, Primorje je spadalo k tržaškemu okrožju. V času Ilirskih provinc so bile leta 1810 ustanovljene komune ali merije. Večje komune (z več kot 2.400 prebivalci) je vodil župan, manjše (z manj kot 2.400 prebivalci) pa sindik. Ljubljanskega župana je imenoval cesar, druge pa generalni guverner. Po odhodu Francozov je Avstrija komune ukinila, njihova območja pa je upoštevala pri oblikovanju novih okrajev. Oblikovane so bile glavne občine na čelu z višjimi rihtarji. Marčna revolucija l. 1848 in občinski zakon, izdan 17. marca 1849, sta prinesla samostojen položaj občin, ki so bile zasnovane kot samostojna, samoupravna prvostopenjska oblast. Vsaka občina je imela pravico do volitev svojih predstavnikov, javne predstavitve svojega gospodarjenja, samostojnega opravljanja svojih nalog, javnega delovanja svojih

12

predstavnikov. Osnovna oblika občine, kot jo poznamo danes, je bila imenovana krajevna občina. V deželi Kranjski je bilo tedaj ustanovljena skupno 501 občina. Leta 1866 je dežela Krajnska dobila okvirni državni zakon o občinah, ki je veljal do razpada države leta 1918. Število občin na Krajnskem se je zmanjšalo iz 501 na 348. Oba zakona, tako začasni zakon o občinah iz leta 1849 kot tudi poznejši okvirni zakon o občinah sta temeljila na zamisli o enotnem položaju vseh občin-mestnih in podeželskih, vendar pa sta dajala poseben položaj deželnim glavnim, t.i. statutarnim mestom. To so bile občine s posebnim statusom, na katere so bile prenesene tudi pristojnosti okrajnih glavarjev. Župane mestnih občin, ki so imeli poseben status, je moral potrditi cesar. Izvršilni organ mestnega občinskega sveta je bil magistrat, ki so ga sestavljali župan ter občinski in magistratni svetovalci. L. 1918 nastane Kraljevina SHS, kar za oblikovanje in delovanje občin ne prinese bistvenih sprememb. Vidovdanska ustava, sprejeta 28. junija 1921, je postavila nova načela za ureditev lokalne samouprave. Predvidevala je vzpostavitev lokalne samouprave na treh ravneh, v občini, okraju in oblasti. Lokalna samouprava na okrajni ravni ni bila nikoli izpeljana, drugi dve pa sta precej uspešno delovali. Okraji so delovali kot organi države, oblast kot državni in samoupravni organ, vendar le do leta 1929, ko so bili ti dokončno odpravljeni. Slovenija je bila razdeljena na mariborsko in ljubljansko oblast, načelovala pa sta ji politična predstavnika vlade, velika župana. Na čelu oblasti sta bila poleg župana še oblastna skupščina in oblastni odbor. Leta 1929 je bila samouprava v oblasteh po naročilu kralja Aleksandra ukinjena. Kraljevina Jugoslavija je bila razdeljena na devet banovin, sreze in občine. Slovensko ozemlje je bilo zajeto v Dravski banovini s sedežem v Ljubljani, ki je obsegala prejšnjo ljubljansko in mariborsko oblast. Leta 1921 je bilo na slovenskem ozemlju 1.227 občin. 1.073 jih je spadalo pod Kraljevino Jugoslavijo, 154 pa pod Kraljevino Italijo. V Dravski banovini je število občin ostalo skoraj nespremenjeno, bilo jih je 1.072. Leta 1933 je bil sprejet zakon o občinah, ki je vzpostavil sistem volitev občinskih organov in postavil merilo, po katerem mora imeti občina najmanj 3.000 prebivalcev. Omenjeni ukrep je povzročil veliko združevanje občin . Število občin se je skrčilo s prejšnjih 1.241 na vsega 469. Leta 1945 se je zgodila prelomnica na področju lokalne samouprave v tedanji državi. Takratna država in s tem tudi Slovenija je prišla pod sovjetski vpliv, v katerem ni bilo prostora za lokalno samoupravo v evropskem smislu. Za sovjetski vpliv je bilo značilno načelo enotnosti oblasti. Po letu 1950 se je država poskušala osamosvojiti od sovjetskega načina socializma. Leta 1952 so ustanovili 3.811 občin. Takrat je prišlo do delne decentralizacije oblasti, leta 1955 pa do uvedbe komunalnega sistema. Občine dobijo položaj komun, v katerih naj bi se vzpostavljali novi socialistični družbeni odnosi. Z uveljavitvijo komun je bila izbrisana razlika med mestnimi in običajnimi občinami. Komuna naj bi predstavljala temeljno celico družbe, v kateri naj bi ljudje opravljali tiste javne zadeve, za katere ni nujno, da jih opravlja centralna državna oblast. Število občin se je leta 1955 zmanjšalo na 1.479.

13

Do leta 1963 so se pristojnosti občin zaradi nenehne decentralizacije vseskozi povečevale, njihovo število in število okrajev pa se je neprestano zmanjševalo. Leta 1964 so bili na slovenskem ozemlju le še štirje okraji: Ljubljana, Maribor, Celje in Koper, ki so bili sestavljeni iz skupno 62 občin.

Ustava iz leta 1974 je kot temeljno teritorialno enoto določila občino, katere pristojnosti so bile precej velike. Občinsko skupščino so sestavljali zbor združenega dela, zbor krajevnih skupnosti in družbenopolitični zbor. Med najpomembnejšimi akti, ki jih je sprejela občina, so bili statut, proračun in odloki.

Od leta 1965 do leta 1994 je bilo v Sloveniji od 60 do 65 občin. Povprečna slovenska občina je imela več kot 30.000 prebivalcev in je obsegala več kot 300 kvadratnih kilometrov.

Po osamosvojitvi Republike Slovenije je bilo uvajanje lokalne samouprave eno izmed najpomembnejših in najzahtevnejših nalog v novi državi, saj je prišlo do korenite spremembe dotedanje ureditve z uvedbo klasične lokalne samouprave zahodnoevropskega tipa (Brezovnik, Oplotnik 2003, 35). Ob osamosvojitvi je bilo v Sloveniji 62 občin. Oktobra 1994 je bilo z Zakonom o ustanovitvi občin ustanovljenih 11 mestnih in 136 običajnih občin. Do naslednje večje spremembe na področju ustanavljanja novih občin je prišlo leta 1998, ko je bilo z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij, objavljenem v Uradnem listu RS, št. 56/98 ustanovljenih dodatnih 45 občin. Leta 2002 je Slovenija dobila še eno novo občino. Skupaj jih je bilo 193. S 1. januarjem 2007 v Sloveniji nastane 17 novih občin, za katere so se prebivalci odločili na posvetovalnih referendumih. Republika Slovenija je tako razdeljena na 210 občin. 2.3. Zakonodaja s področja lokalne samouprave 2.3.1. Evropska listina lokalne samouprave (MELLS) Evropsko listino lokalne samouprave (v nadaljevanju listina) je sprejel Svet Evrope leta 1985 v Strasbourgu. Slovenija je Evropsko listino lokalne samouprave po svojem predstavniku pri Svetu Evrope podpisala že leta 1994. Leta 1996 pa je Državni zbor sprejel Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave – MELLS (Uradni list RS, št. 57/96, MP št. 15). Tako se je Slovenija zavezala k spoštovanju listine oziroma harmonizaciji predpisov z določbami listine. Listina je za Slovenijo pričela veljati marca 1997. Po naši ureditvi ratifikacija in objava mednarodne pogodbe pomeni, da se uporablja kot zavezujoče notranje pravo, v hierarhiji pravnih aktov pa sodi za ustavo in pred zakon.

Evropska listina lokalne samouprave dopušča možnost, da posamezna država ne prevzame v svoje notranje pravo listine v celoti; če pa se odloči za ratifikacijo, mora prevzeti vsaj dve tretjini določb – vsaj dvajset odstavkov prvega dela listine in deset tistih, ki jih listina posebej navaja po odstavkih oziroma členih.

14

Listina nalaga evropskim državam, ki so jo ratificirale, dolžnost spoštovati določene pogoje, načela in pravila. Listina je določila skupna evropska pravila, da bi zavarovala in razvijala pravice in svoboščine lokalnih oblasti. Po tej listini je pravica do lokalne samouprave eno ključnih demokratičnih načel. Pravica državljanov, da sodelujejo pri opravljanju javnih zadev, se lahko najbolj neposredno uresničuje na lokalni ravni. Lokalna samouprava pa po tej listini označuje pravico in sposobnost lokalnih oblasti, da v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v lastni prisojnosti in v korist lokalnega prebivalstva. V listini je tudi poudarjeno, da obstoj lokalnih skupnosti z dejanskimi pristojnostmi lahko zagotovi upravo, ki je hkrati učinkovita in obenem blizu državljanom. Listina terja, da so temeljna pooblastila in pristojnosti lokalnih oblasti določene v ustavi ali v zakonu. Pooblastila lokalnim oblastem morajo biti običajno polna in izključna. Ne sme jih spodkopavati ali omejevati druga, osrednja ali regionalna oblast, razen če zakon tako določa. Cilj te listine je zagotoviti skupne evropske standarde za opredeljevanje in varovanje pravic lokalne oblasti, ki pomenijo državljanom najbližjo raven uprave in jim omogočajo učinkovito udeležbo pri oblikovanju odločitev, ki se tičejo njihovega vsakdanjega okolja. Listina nalaga podpisnicam izpolnitev temeljnih pravil, ki zagotavljajo politično, upravno in finančno neodvisnost lokalnih skupnosti. Kot temeljno načelo listine je navedeno načelo subsidiarnosti. Načelo subsidiarnosti postavlja posameznika v center družbene organizacije. Listina se že v uvodu zavzema za demokratično konstituirane lokalne skupnosti. Pri tem višje ravni oblasti ne morejo omejevati lokalnih skupnosti. Listina pa ni mogla natančno opredeliti, katere zadevo bodo urejale in upravljale lokalne skupnosti. Zato je namen listine, naj imajo lokalne skupnosti široko lestvico odgovornosti, ki so jih sposobne uresničevati. Listina samo določa splošna načela, na katerih temeljijo odgovornosti lokalnih skupnosti in narava njihovih pooblastil. Ker je narava odgovornosti lokalnih skupnosti temeljna za realnost lokalne samouprave, ne morejo njene naloge biti prepuščene naključju, temveč ustrezno opredeljene v zakonodaji. Te naloge so določene z ustavo ali z zakonom. Poleg teh pa lahko lokalne skupnosti glede na svoje potrebe določijo tudi druge naloge. Lokalne skupnosti naj bi si prizadevale za splošno blaginjo svojih prebivalcev in imajo pravico uresničevati njihove pobude glede teh zadev. Listina pa postavlja splošno pravilo, da mora biti uresničevanje javnih zadev decentralizirano. Dokler narava in velikost zadeve nista taki, da presegata potrebno učinkovitost ali gospodarnost, morata biti poverjeni najnižji lokalni ravni oblasti. Da pa se odgovornosti lokalnih skupnosti ne bi prekrivale, morajo biti njihova pooblastila polna in izključna.

15

Zakonsko pooblastilo, da lokalne skupnosti opravljajo določene naloge, je brez pomena, če so le-te brez finančnih virov za njihovo uresničevanje. MEELS terja, da morajo lokalne skupnosti imeti svobodo določati prednost porabe. Velja naj načelo o ustreznem razmerju med finančnimi viri, ki so na razpolago lokalnim skupnostim in zadevami, ki jih uresničujejo. Sprejeto pa je stališče, da centralne ali regionalne oblasti lahko določijo meje lokalnim skupnostim za obdavčevanje, ne smejo pa preprečiti učinkovitega delovanja procesa lokalne odgovornosti. Za lokalno skupnost pa je tudi pomembno, da imajo pristop do kreditov za kapitalne naložbe. Pri oblikovanju notranje zakonodaje, ki ureja financiranje lokalnih skupnosti, morajo države podpisnice spoštovati osem načel, ki jih natančneje predstavljam v poglavju 4.2. Države članice Sveta Evrope, podpisnice te listine, upoštevajo, da je cilj Sveta Evrope:

• doseči večjo enotnost med njenimi članicami zaradi zaščite in uresničevanja idealov in načel, ki so njihova skupna dediščina;

• upoštevajo, da je eden od načinov za dosego tega cilja je dogovarjanje na upravnem

področju;

• upoštevajo, da so lokalne oblasti eden od glavnih temeljev vsake demokratične ureditve;

• upoštevajo, da je pravica državljanov sodelovati pri opravljanju javnih zadev eno

od demokratičnih načel, ki so skupna vsem članicam Sveta Evrope;

• so prepričane, da se ta pravica lahko neposredno uresničuje na lokalni ravni;

• so prepričane, da obstoj lokalnih oblasti z dejanskimi nalogami lahko zagotovi upravo, ki je učinkovita in hkrati blizu državljanom;

• se zavedajo, da varovanje in ponovna uveljavitev lokalne samouprave v različnih

evropskih državah pomembno prispevata h graditvi Evrope po načelih demokracije in decentralizacije oblasti.

2.3.2. Zakon o lokalni samoupravi Lokalna samouprava je tako pri nas kot v večini evropskih držav ustavno načelo. Ustava Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/00, 23/03, 69/04, 68/06) vsebuje določila, ki se nanašajo na ureditev lokalne samouprave že v splošnih določbah, še posebej pa v posebnem podpoglavju z naslovom Lokalna samouprava, kjer se na lokalno samoupravo nanaša 7 členov:

• 138. člen določa, da prebivalci Slovenije uresničujejo lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih,

16

• po določbah 139. člena je občina samoupravna lokalna skupnost, katere območje

obsega naselje ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. Občina se ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem področju. Zakon tudi določi območje občine;

• 140. člen opredeljuje delovno področje samoupravnih lokalnih skupnosti. V

pristojnosti občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine. Država lahko z zakonom prenese na občino opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, če za to zagotovi tudi potrebna sredstva. V zadevah, ki jih je na organe lokalne skupnosti prenesla država, opravljajo državni organi tudi nadzor nad primernostjo in strokovnostjo njihovega dela;

• 141. člen obravnava mestno občino. Mesto lahko dobi po postopku in ob pogojih,

ki jih določa zakon, status mestne občine. Mestna občina opravlja kot svoje tudi za zakonom določene naloge državne pristojnosti, ki se nanašajo na razvoj mest;

• 142. člen določa, da se občina financira iz lastnih virov. Občinam, ki zaradi slabše

gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti opravljanja svojih nalog, država v skladu z zakonsko določenimi načeli in merili zagotovi dodatna sredstva;

• V 143. členu je opredeljena pokrajina. Pokrajina je samoupravna lokalna skupnost,

ki opravlja lokalne zadeve širšega pomena in z zakonom določene zadeve regionalnega pomena. Pokrajine se ustanovijo z zakonom, s katerim se določi njihovo območje, sedež in ime. Zakon sprejme državni zbor z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev. V postopku za sprejem zakona mora biti zagotovljeno sodelovanje občin. Država z zakonom prenese na pokrajine opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, mora pa jim za to zagotoviti potrebna sredstva;

• po določbah 144. člena državni organi nadzorujejo zakonitost dela organov

lokalnih skupnosti. Ustavne določbe so podale temeljna izhodišča za nadaljnje zakonsko urejanje lokalne samouprave. Ustava na več mestih narekuje zakonsko ureditev. Tako je bilo sprejetih več zakonov, pomembnih za dosledno reformo lokalne samouprave. Temeljni zakon s področja lokalne samouprave je Zakon o lokalni samoupravi, ki ga je državni zbor sprejel 21. 12. 1993 in ga večkrat spremenil oziroma dopolnil. V besedilo zakona je večkrat poseglo Ustavno sodišče Republike Slovenije. Zanimivost Zakona o lokalni samoupravi je med drugim tudi njegovo nastajanje. Mnenja in stališča glede ureditve lokalne samouprave v Sloveniji so si bila tako različna, da je Zakon o lokalni samoupravi nastajal neposredno v Državnem zboru. Predlog za izdajo zakona o sodelovanju je pripravila komisija za lokalno samoupravo v sodelovanju s strokovno skupino komisije za lokalno samoupravo. Pri snovanju zakona je bilo komisiji in strokovni skupini v veliko pomoč gradivo oziroma načela Evropske listine lokalne

17

samouprave, drugi dokumenti Sveta Evrope, mnenja strokovnjakov Sveta Evrope, delovno gradivo skupščinskega odbora za lokalno samoupravo, pripombe in pobude slovenskih občin, krajevnih skupnosti in drugih. Sprejemanje Zakona o lokalni samoupravi je bilo dokaj zahtevno. Razprave o predlogu zakona o lokalni samoupravi v vseh treh obravnavah (prva obravnava je bila julija, druga in tretja pa decembra 1993) so bile dolgotrajne in večkrat prekinjene. Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93) je bil sprejet v državnem zboru konec leta 1993 po razmeroma dolgotrajnih razpravah. Po strukturi je zakon primerljiv z zakoni drugih evropskih dežel, je pa krajši in skromnejši od večine zakonov drugih dežel, predvsem zaradi idej nekaterih vplivnih politikov v parlamentu, ki so trdili, da država sploh nima pravice urejati lokalne samouprave. Besedilo zakona je bilo glede številnih vprašanj pomanjkljivo, zato so se spremenile določbe o nalogah, ki jih mora izpolnjevati občina, ter določba o minimalnem številu prebivalcev, ki jih mora občina imeti, kot pogoj za ustanovitev. Problemi so se ponovno pojavili po izvolitvi občinskih svetov in županov zaradi pomanjkljivih določb o pooblastilih enih in drugih. Nove določbe je predstavljal tudi sprejet zakon o financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/94), ki je konkretiziral načelne določbe zakona o lokalni samoupravi in omogočil poslovanje novih občin. Zakon o lokalni samoupravi je moral biti spremenjen že v samem postopku ustanavljanja prve mreže občin in je bil del tega postopka izpeljan po prvotni, del pa po novelirani ureditvi, kar pa je reorganizacijo močno zapletlo. Pogoji glede opremljenosti teritorija za ustanovitev občin iz prvotnega zakona so se v praksi pokazali kot neučinkoviti, saj je te pogoje izpolnjevalo skoraj vsako predlagano območje in se je zaradi tega uveljavila kot odločilna za oblikovanje občin edino referendumsko izražena volja polnoletnih prebivalcev, ki so glasovali na referendumu. Volja prebivalcev, ki se je izrazila na referendumu, se je razlikovala od predhodno oblikovanih območij občin. Državni zbor je nato na podlagi odločitve ustavnega sodišča RS sprejel novelo zakona, s katero je postavil nova merila za oblikovanje občin in tudi mestnih občin. Nova merila naj bi preprečila ustanavljanje premajhnih in prevelikih občin, saj bi morala imeti občina najmanj 5.000 prebivalcev in le izjemoma lahko manj, zagotovljeno mora biti osnovno šolanje, primarno zdravstveno varstvo občanov, preskrba z življenjskimi potrebščinami, komunalna opremljenost za oskrbo s pitno vodo, odvajanje in čiščenje odpadnih vod, oskrba z električno energijo, zagotovljene poštne storitve, finančne storitve hranilnice ali banke, splošna ali šolska knjižnica ter prostori za upravno dejavnost. Novo besedilo pa tudi ne obvezuje državnega zbora, da določi območje v skladu z izraženo referendumsko voljo polnoletnih prebivalcev. Občina je bila določena kot naravna in gospodarsko-družbena enota, ki je s svojimi gospodarskimi in drugimi zmogljivostmi sposobna zadovoljevati potrebe svojih prebivalcev in izpolnjevati druge naloge. S takšno določbo je bilo dano izhodišče za racionalno oblikovanje občin, ki naj bi uspešno delovale. Konkretnejša merila v zakonu pa so bila: da mora imeti občina najmanj 3.000 prebivalcev (izjemoma manj), da je zagotovljena osnovna preskrba z življenjskimi potrebščinami, dostopnost zdravniške in socialne oskrbe, osnovno šolanje, minimalne komunalne in stanovanjske razmere za bivanje, prostorsko poselitvene razmere, osnovne prometne in komunikacijsko-informacijske povezave, prostore za izvajanje upravnih in političnih dejavnosti, temeljne pogoje za športno in kulturno dejavnost ter banko ali hranilnico.

18

Zakon o lokalni samoupravi (1994) je v poglavju o nalogah občine opredeljeval, da so tipične naloge občine: − upravljanje občinskega premoženja, − omogočanje razmer za gospodarski razvoj občine, − ustvarjanje razmer za gradnjo stanovanj, − določanje pogojev za poslovanje lokalnih javnih ustanov in zavodov, − skrb za varstvo okolja, − gradnja, vzdrževanje in urejanje lokalnih javnih cest, poti in drugih javnih površin idr. Občina lahko pridobi tudi status mestne občine z zakonom, če gre za gosto in strnjeno naselje ali več naselij, povezanih v enoten prostorski organizem, ki jo povezuje dnevna migracija prebivalstva, ima najmanj 20.000 prebivalcev in najmanj 15.000 delovnih mest, od tega najmanj polovico v terciarnih in kvartarnih dejavnostih, ter je geografsko, gospodarsko in kulturno središče svojega gravitacijskega območja in če ima poklicne in srednje šole ter oddelke visokih šol in fakultet, bolnišnico, omrežje javnih služb, telekomunikacijska središča, univerzitetne in specialne knjižnice, specializirane centre, gledališča, muzeje, arhive, lokalno radio-televizijsko postajo in tisk, športno-rekreacijske prostore in objekte, ter znanstveno raziskovalno dejavnost. Svetovni in evropski trend pa gre v smeri izenačevanja statusa vseh občin, ne pa v smeri njihovega razlikovanja, saj uvajanje različnih statusov občine slabi lokalno samoupravo kot sistem. Državni zbor pa lahko podeli tudi poseben status občinam, kadar je za to poseben interes države za ohranitev poselitve in razvoj posameznih območij. Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (Uradni list RS, št. 93/05) sledi povezovanju ozemeljsko sklenjenih občin s posebnimi razvojnimi problemi, določenih po krajevnih skupnostih, v katerih so potrebna vlaganja za izboljšanje njihove razvojne osnove. Merila za določitev območij s posebnimi razvojnimi problemi se nanašajo na določitev razvojno šibkih območij, na določitev razvojno nestabilnih območij in na določitev obmejnih območij. Z drugo spremembo je bil zakon o lokalni samoupravi dopolnjen z določbami o postopku in oblikah teritorialnih sprememb novih občin, o pravicah občine v zvezi s statistično, evidenčno in analitično dejavnostjo, o pravici pridobivanja podatkov od upravljavcev zbirk podatkov ter o določanju posebnega statusa občinam v primeru interesa države. Obsežnejši je bil poseg novele v določbe, s katerimi so določene pristojnosti občinskega sveta in župana ter spremenjen položaj odborov in komisij. Tretja sprememba zakona (Zakon o lokalni samoupravi, 1995) je opredelila nadzor nad izvajanjem občinskih predpisov in drugih aktov, s katerimi občina ureja zadeve iz svoje pristojnosti na enak način, kot to velja za državno inšpekcijo.

19

S četrto spremembo (Zakona o lokalni samoupravi, 1997) in dopolnitvijo se postavlja sistemski okvir za določanje imena in sedeža občine. Dopolnjene so bile določbe, ki na novo urejajo celotno področje členitve občin na dele občin oziroma dajejo občinam možnost, da z razdelitvijo svojega območja na krajevne, vaške ali četrtne skupnosti izvedejo tudi dekoncentracijo nalog ter v skladu z načelom decentralizacije približajo odločanje o lokalnih javnih zadevah občanom. Dopolnitve določb o nadzornem odboru poudarjajo vlogo nadzornega odbora kot tretjega organa občine, ki je pristojen za nadzor nad porabo javnih finančnih sredstev v občini ter obveznosti drugih organov občine v zvezi z njegovimi ugotovitvami. Tudi po predlagani ureditvi ostaja občinski svet najvišji organ odločanja v občini, župan pa izvrševalec odločitev občinskega sveta, predstavnik občine in njen zastopnik ter predstojnik občinske uprave. Leta 1998 je sledila naslednja sprememba , ki obravnava možnost prenosa posameznih nalog iz državne pristojnosti na lokalno skupnost, ki pa se do sedaj še ni uresničila razen v manjši meri, ko je šlo za opravljanje določenih tehničnih nalog (redarstvo), ki so povzročile dodatne stroške občinam, država pa o tem ni niti vprašala občin, kot tudi ni zagotovila sredstev. V zakonu o lokalni samoupravi je tudi poglavje o premoženju in financiranju občine, ki govori, da premoženje občine sestavljajo nepremične in premične stvari v lasti občine, denarna sredstva in pravice. Občine se financirajo v skladu z 52. členom zakona, ki opredeljuje lastne vire občine,ki so: − davki in druge dajatve, − dohodki od njenega premoženja in − finančna izravnava, ter 53. člen zakona, ki pravi, da za financiranje lokalnih zadev javnega pomena pripadajo občini naslednji prihodki: − davek od premoženja, − davek na dediščine in darila, − davek na dobitke od iger na srečo, − davek na promet nepremičnin ter − drugi davki določeni z zakonom. Zakon o lokalni samoupravi določa tudi, da za financiranje lokalnih zadev javnega pomena pripadajo občini tudi prihodki iz dohodnine; to razmerje določi državni zbor.

20

3. OBČINA KOT SAMOUPRAVNA SKUPNOST 3.1. Vloga in struktura občine Občina je temeljna lokalna samoupravna skupnost (ZLS, 2. člen). To je najbolj pogosta definicija občine tako v učbenikih kakor tudi v pravnih tekstih, ki obravnavajo lokalno samoupravo. V tej opredelitvi so obsežene tri sestavine, ki so značilne za občino:

• da je občina glavni oziroma najvažnejši tip (oblika) lokalne samouprave; • da je oblikovana v okviru naravne, zgodovinsko nastale lokalne skupnosti, kakršne

so naselja-posamezna ali več naselij povezanih s skupnimi interesi;

• da ima položaj samoupravnosti- z vsebino kakor ga določa sistemska zakonodaja o lokalni samoupravi v posamezni deželi.

Gre skratka za naravni tip lokalne samoupravne skupnosti, ki se je razvil iz »gole« lokalne skupnosti, in si med tem razvojem pridobil določen pravni položaj v širši (državni) skupnosti (Šmidovnik 1995, 63). Cilj vsake občine je zadovoljevanje osnovnih človekovih potreb, ki pomenijo pogoj za življenje in delo. Občina mora svojim prebivalcem zagotoviti pravico do odločanja o javnih zadevah lokalnega pomena, te pa so predvsem komunalne storitve, skrb za osnovno varstvo otrok, socialno ogroženim, invalidov in ostarelih, skrb za javni red in mir, planiranje in urbanistično urejanje. Posebna naloga občine je, da ima, pridobiva in razpolaga z vsemi vrstami premoženja in s tem ustvarja sredstva za delovanje in razvoj občine (Vlaj 1995, 17-20). 3.2. Naloge občine Zakon o lokalni samoupravi opredeljuje in razlaga naloge občine. Občina lahko v skladu z zakoni poseduje, pridobiva in razpolaga z vsemi vrstami premoženja, ustanavlja in vodi javna podjetja ter v okviru sistema javnih financ določa svoj proračun.

Naloge, ki jih občina ureja samostojno lahko razvrstimo v naslednje skupine (Vlaj 1998, 241):

• na področju normativnega urejanja:

− sprejema statut občine, odloke in druge občinske akte;

− sprejema občinski proračun;

− sprejema načrt razvoja občine in zaključni račun;

21

− sprejema prostorske plane;

− predpisuje lokalne plane;

− ureja upravljanje energetskih in vodovodnih komunalnih objektov;

− ureja javne ceste, javne poti, rekreacijske ter druge javne površine;

− ureja javni red v občini;

− ureja delovanje občinske uprave; ureja občinske javne službe;

− ureja način in pogoje opravljanja s premoženjem občine;

− določa prekrške in denarne kazni za prekrške, s katerimi se kršijo predpisi občine;

− sestavlja premoženjsko bilanco, s katero izkazuje vrednost svojega premoženja;

− ureja druge lokalne zadeve javnega pomena.

• na področju upravljanja:

− upravlja občinsko premoženje;

− upravlja lokalne javne službe;

− vodi javna in druga podjetja;

− upravlja občinske javne površine in drugo javno dobro;

− upravlja javne ceste in javne poti.

• s svojimi sredstvi

− gradi in vzdržuje lokalne javne ceste in javne poti;

− pospešuje kulturno, društveno, vzgojno in knjižnično dejavnost;

− gradi komunalne objekte in naprave;

− gradi stanovanja za socialno ogrožene;

− zagotavlja delovanje javnih služb;

− zagotavlja delovanje občinskega sveta, župana in občinske uprave.

• s svojimi ukrepi

− spodbuja gospodarski razvoj občine;

− pospešuje razvoj športa in rekreacije;

− skrbi za požarno varnost in organizira reševalno pomoč;

22

− skrbi za varstvo zraka, tal, vodnih virov, varstvo pred hrupom ter za urejeno zbiranje odpadkov.

• zagotavlja

− pomoč in reševanje ob elementarnih nesrečah;

− nadzor nad krajevnimi prireditvami.

• sklepa

− pogodbe o pridobivanju in odtujitvi premičnin in nepremičnin, o koncesijah, o uporabi javnega dobra in drugih razmerij, v katere vstopa občina ali pokrajina.

Naloge občine bi lahko razdelili tudi na izvirne in prenesene naloge. V okvir izvirnih pristojnosti občine sodijo naloge, ki si ji občine same določijo s statutom in drugimi akti in predstavljajo tipično vsebino lokalne samouprave (komunala, lokalne javne službe, itd.) in lokalne zadeve javnega pomena, ki jih občinam določa področna zakonodaja (npr. zakon o varnosti v cestnem prometu in drugi). Prenesene naloge pa so tiste, ki jih država s soglasjem občine prenese v izvajanje občini. Občina te naloge opravlja za državo. Za izvajanje teh nalog mora država zagotoviti finančna sredstva, velja pa tudi strožji režim nadzora.

23

4. PREMOŽENJE IN FINANCIRANJE OBČINE 4.1. Premoženje občine1 Premoženje občine je materialna osnova za izvajanje njenih nalog tako z vidika določitev davkov in drugih davščin kot z vidika infrastrukture za neposredno izvajanje nalog.

Po zakonu o lokalni samoupravi je občina oseba javnega prava s pravico posedovanja, pridobivanja in razpolaganja s vsemi vrstami premoženja. Občina torej avtonomno skrbi za vse lokalne zadeve skupnega oziroma javnega pomena in skladno s tem ureja javne službe za lokalno prebivalstvo. Ena najpomembnejših podlag uresničevanja lokalne samouprave je prav opredelitev in oblikovanje premoženja lokalnih skupnosti ter zagotovitev trajnih in zadostnih finančnih virov.

Po uvedbi lokalne samouprave je bil postavljen okvir, ki je opredelil, kaj je osnovno premoženje občine in kaj so osnove sistema financiranja občin. Premoženje občine se lahko pojavlja v vseh oblikah, tako kot ga poznamo pri drugih poslovnih subjektih ali fizičnih osebah. Iz ekonomskega vidika pa lahko premoženje občine delimo na finančno premoženje in na stvarno premoženje.

Finančno premoženje zajema denar, pravice, kapitalske naložbe lokalne skupnosti in se v glavnem pretaka skozi občinski proračun. Stvarno premoženje pa sestavljajo občinske premičnine in nepremičnine. Posebej pomembne so nepremičnine, ki zajemajo stavbna zemljišča, stanovanja in poslovne zgradbe, lokalne ceste in javne površine, kanalizacijsko omrežje, vodovod, objekt javne športne infrastrukture, šole, vrtce, zdravstvene domove, kulturne objekte javnega pomena in drugo.

Občina mora svoje premoženje upravljati kot dober gospodar, ker je to premoženje dobila v last kot oseba javnega prava izrecno zaradi uresničevanja svojih temeljnih nalog. Zato veljajo za upravljanje občinskega premoženja in razpolaganja z njim posebna pravila, ki so predpisana v vrsti zakonskih in podzakonskih aktov.

Ta pravila so zajeta v treh temeljnih načelih:

• načelo dobrega gospodarja,

• načelo ohranjanja in obnavljanja premoženja,

• načelo omejenega razpolaganja s premoženjem.

Načelo dobrega gospodarja zahteva, da občina oziroma njeni organi, ki so pristojni in odgovorni za upravljanje premoženja, z njim gospodarijo še posebej skrbno in vestno.

Načelo ohranjanja vrednosti premoženja se uresničuje z vrsto določb in predpisov, ki opredeljujejo pogoje upravljanja javnega premoženja in predpisujejo vodenje evidenc o tem premoženju. Tako je za spremljanje gibanja državnega in občinskega premoženja 1 Povzeto po Milunovič (2001, 82-84).

24

predpisana obveza za sestavo premoženjskih bilanc, ki po predpisani metodologiji izkazujejo vrednost javnega premoženja na določen dan v letu. To načelo se uveljavlja tudi z zakonsko zahtevo, da se morajo prihodki, pridobljeni s prodajo občinskega premoženja, vračati nazaj v naložbe in ne v tekočo proračunsko porabo.

Načelo omejenega razpolaganja z občinskim premoženjem izhaja iz temeljne vloge lokalne skupnosti, ki ji je premoženje poverjeno zato, da z njim zagotavlja občanom javne službe in uresničuje dejavnosti, ki so v javnem interesu. To načelo je še posebej poudarjeno pri uporabi in upravljanju javne infrastrukture in dela premoženja, ki ima status javnega dobra. Če gledamo na premoženje kot na temeljno poslanstvo občine, je možno opredeliti dva vidika, ki sta pomembna pri odločitvah o upravljanju občinskega premoženja. Ta vidika sta:

• premoženje kot vir financiranja, • premoženje kot osnova za opravljanje javnih služb.

V svetu se je uveljavilo načelo, da je premoženje eden osnovnih virov za financiranje lokalne skupnosti. Uresničuje se s politiko obdavčitve premoženja in samostojnostjo občin pri oblikovanju politike upravljanja in razpolaganja s premoženjem ter dohodki od premoženja. Premoženje je na eni strani lahko stalni vir dohodkov, na drugi strani pa se z vlaganji v premoženje povečuje davčna osnova in se dolgoročno veča fiskalna moč lokalne skupnosti. Dajatve, ki izhajajo iz obdavčitve premoženja v razvitih demokracijah v glavnem pripadajo lokalnim oblastem in so pomemben vir za polnjenje občinskih proračunov. Drugi pomemben vidik občinskega premoženja je premoženje kot podlaga za zagotavljanje javnih služb. S primerno materialno podlago, ki jo razumemo predvsem pod pojmom javna infrastruktura, so občini kot temeljni lokalni skupnosti dane možnosti za zagotavljanje lokalnih javnih služb in dejavnosti, ki so v javnem interesu. Potrebno je poudariti, da je ena najpomembnejših nalog občine ravno zagotavljanje javne infrastrukture in lokalnih javnih služb, zato je potrebno temu delu občinskega premoženja posvetiti posebno pozornost in mu določiti razvojne usmeritve. Odtujitev delov premoženja je dopustno proti plačilu, ki postane del premoženja občine, razen če se del premoženja podari v humanitarne, znanstvenoraziskovalne, izobraževalne ali druge tovrstne zadeve. O odsvojitvi premoženja odloča občinski svet. Za odločanje o pridobitvi in odtujitvi premičnega premoženja ter za pridobitev nepremičnega premoženja se lahko s statutom občine ali z odlokom občinskega sveta pooblasti župan. Vrednost premoženja izkazuje občina v premoženjski bilanci v skladu z zakonom (Žagar 2004, 36). 4.2. Financiranje občine Lokalna samouprava je lahko samo zunanji videz, če nima finančne avtonomije in dovolj finančnih virov. Da je torej lokalna samouprava dejansko samoupravna, mora biti finančno neodvisna. Opredelitev premoženja lokalnih skupnosti ter zagotovitev trajnih in zadostnih virov financiranja je po Evropski listini o lokalni samoupravi eno od najpomembnejših podlag uresničevanja lokalne samouprave.

25

Ob upoštevanju osnovnih načel Evropske listine o lokalni samoupravi morajo biti finančni viri v sorazmerju s pristojnostmi, ki jih določata ustava in zakon, ob tem pa mora država izravnati razlike med posameznimi enotami z dodatnimi sredstvi (Vlaj 2004, 214). Osnovna načela, ki jih opredeljuje Evropska listina o lokalni samoupravi glede financiranja lokalnih skupnosti, so (Milunovič 2005, 106):

• načelo ustreznosti, ki zahteva, da ima lokalna skupnost ustrezne lastne finančne vire, s katerimi v okviru svojih pooblastil prosto razpolaga,

• načelo sorazmernosti, ki zahteva, da morajo biti finančni viri lokalnih skupnosti v

sorazmerju z njihovimi nalogami in pristojnostmi,

• načelo samofinanciranja, ki zahteva, da mora vsaj del finančnih virov izvirati iz lastnih dajatev, ki jih lokalne skupnosti same določajo v okviru zakona,

• načelo elastičnosti, ki zahteva, da so finančni viri lokalnih skupnosti dovolj

raznovrstni in prilagodljivi, da čim bolj sledijo stroškom izvajanja poverjenih nalog in potrebam,

• načelo izravnave, ki ščiti finančno šibkejše lokalne skupnosti in zahteva, da država

ne le s finančno izravnavo, temveč tudi z drugimi ustreznimi ukrepi (selektivne dotacije) zagotovi izenačenost med lokalnimi skupnostmi,

• načelo sodelovanja, ki pomeni, da se lokalne skupnosti na ustrezen način vpraša za

mnenje glede dodelitve prerazporejenih finančnih virov,

• načelo samostojnosti, ki zahteva, da sredstva, ki jih država dodeli lokalnim skupnostim kot subvencije in dotacije, niso strogo namenska in da zagotavljanje takih sredstev ne sme posegati v temeljno svoboščino lokalnih skupnosti, da prosto odločajo v okviru lastnih pristojnosti,

• načelo zadolževanja, ki opredeljuje, da imajo lokalne skupnosti za najemanje

posojil za večje investicije v mejah zakona dostop do domačega trga kapitala. Sistemski okvir financiranja občin v Sloveniji opredeljujejo:

• Ustava Republike Slovenije, • Zakon o lokalni samoupravi, • Zakon o javnih financah, • Zakon o financiranju občin, • letni zakoni o izvrševanju državnega proračuna.

26

Ustava določa osnovni okvir za urejanje javnih financ lokalne skupnosti, ki temelji na lastnih virih lokalne skupnosti in na zagotavljanju dodatnih sredstev države po načelu vnaprejšnje izravnave razlik med občinami. Občinam daje možnost, da predpisujejo davke v okviru pogojev, ki jih določata ustava in zakon. Z zakonom o lokalni samoupravi so v poglavju Premoženje in financiranje občin postavljena izhodišča za gospodarjenje s premoženjem občine in osnovna izhodišča za oblikovanje sistema financiranja občin z opredelitvijo finančnih virov lokalnih skupnosti, z zagotavljanjem dopolnilnih sredstev države in opredelitvijo osnovnega okvira občinskega proračuna. Zakon določa, da lokalne zadeve javnega pomena financira občina iz lastnih virov, dodatnih sredstev države in z zadolžitvijo. Opredeljena je pripadnost osnovnih davčnih virov in drugih dajatev, ki so podlaga za financiranje občin. Zakon o javnih financah celovito ureja sestavo, pripravo in izvrševanje proračuna Republike Slovenije in proračunov lokalnih skupnosti, upravljanje premoženja države in občin, zadolževanje države oziroma občin, poroštva države oziroma občin, upravljanje dolgov, računovodstvo in proračunski nadzor. Določbe zakona veljajo tudi za ožje dele občin, ki so samostojne pravne osebe (krajevne skupnosti). Zakon o javnih financah določa tudi osnovna razmerja med organi občine pri odločanju o javnofinančnih zadevah in pri upravljanju s proračunom ter natančneje opredeljuje pravila uporabe proračunskih sredstev. Zakon o financiranju občin je za financiranje občin najpomembnejši in je predpis, ki natančneje opredeljuje splošna ustavna izhodišča in določbe zakona o lokalni samoupravi glede financiranja občin. Letni zakoni o izvrševanju državnega proračuna vsebujejo določbe o načinu izvrševanja proračuna in posebnosti za občinske proračune v posameznem proračunskem letu. 4.2.1. Viri financiranja občin Financiranje občine je ključen pogoj uspešnosti njihovega delovanja, saj je uresničevanje nalog v veliki meri odvisno od denarja, ki je na razpolago. Zakon o lokalni samoupravi opredeljuje, da se občine financirajo iz naslednjih virov:

• iz lastnih virov, • iz sredstev države in • iz zadolžitve.

Lastni viri občine Lastni viri občine so predvsem dajatve in dohodki od občinskega premoženja. Davki, ki jih občina skladno z zakonom predpiše in davki ali deli davčnih virov, ki jih država odstopa občinam, so najpomembnejša osnova za delovanje občin. Oboji zagotavljajo obstojen in trden vir.

27

Po veljavni zakonodaji so kot lastni viri opredeljeni naslednji prihodki: 1. davki in druge dajatve,

• davek od premoženja, • davek na dediščine in darila, • davek na dobitke od iger na srečo, • davek na promet nepremičnin, • drugi davki, določeni z zakonom, • delež dohodnine, določen s posebnim aktom državnega zbora.

2. dohodki od njenega premoženja

• dohodki od zakupnin in najemnin za zemljišča in objekte, ki so občinska lastnina, • dohodki od vlaganj kapitala, • dohodki od vrednostnih papirjev in drugih pravic, ki jih je občina kupila, • dohodki od rent, dobička javnih podjetij in koncesij.

Lokalna skupnost lahko pridobiva lastne vire na podlagi predpisov z uvedbo obveznih dajatev ali s poslovanjem iz opravljanja lastne dejavnosti in z ustvarjanjem dohodkov od premoženja. Navedeni prihodki so redni lastni viri občine. Med lastne vire občine lahko uvrstimo tudi prihodke iz prodaje občinskega premoženja in donacije, ki so izredni lastni viri občine. Čeprav prihodki od prodaje občinskega premoženja niso opredeljeni v nobenem predpisu, jih številni avtorju uvrščajo med lastne vire občin. Občine s svojim premoženjem razpolagajo samostojno. Kupnino od zamenjave in prodaje občinskega premoženja so občine dolžne vračati v obliki naložb, vzdrževanja ali nakupa občinskega stvarnega premoženja. Pojmujemo jih torej lahko kot izredne prihodke občine skupaj z donacijami in drugimi izrednimi prihodki( Milunovič 2005, 113). Med davčnimi viri občin je po izdatnosti najpomembnejši delež dohodnine. Pri vseh zgoraj navedenih vrstah davkov občina praktično nima pristojnosti določati višino, ker je ta že določena z zakonom. Med dajatve, ki jih občina lahko samostojno predpiše in oblikuje njihovo višino, lahko uvrstimo le nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča in komunalne takse. Samo ti viri, o katerih lahko občina odloča sama, so lahko pojmovani kot pravi lastni davčni viri, ki jih občine lahko prilagajajo potrebam in možnostim lokalnega prebivalstva (ibidem, 113).

Dohodki od premoženja so drugi pomemben lastni vir občine. Občina jih ustvarja z gospodarnim upravljanjem občinskega premoženja. V svetu so dohodki od premoženja in dajatev na premoženje eden najpomembnejših finančnih virov lokalnih oblasti, pri nas pa imajo dohodki od premoženja v strukturi finančnih virov občin še vedno manjši delež (ibidem, 113).

28

Sredstva države Če lastni viri občine niso zadostni za opravljanje osnovnih nalog občine, pripadajo občini dodatna sredstva v obliki finančne izravnave. Zakon o financiranju občin v prvem odstavku 15. člena določa, da se občini, ki iz prihodkov iz glavarine ne more financirati svoje primerne porabe, zagotovijo sredstva v obliki finančne izravnave iz državnega proračuna. Država je v skladu s 56. členom ZLS dolžna zagotoviti občini dodatna sredstva za:

• opravljanje nujnih nalog občine; • za financiranje nalog, ki jih prenese v opravljanje občini; • sofinanciranje lokalnih zadev javnega pomena, kadar ima poseben interes za njen

razvoj;

• izravnavo z investicijskim vložkom v skladu s programom v občinah z najnižjim komunalnim standardom.

Posamezni občini se izračunajo pripadajoča sredstva finančne izravnave kot razlika med izračunano primerno porabo in prihodki od glavarine.

Zakon predvideva, da država s finančno izravnavo in z drugimi dodatnimi sredstvi občinam poleg sredstev za financiranje tekočih nalog primerne porabe zagotavlja tudi sredstva za nujne potrebe. Zakon določa, da občine, ki ustvarjajo viške sredstev oziroma zberejo več, kot je njihova primerna poraba, morajo razliko vrniti.

S finančno izravnavo države se izravnajo izhodiščne razlike razpoložljive fiskalne osnove posamezne občine za izvajanje lokalnih zadev javnega pomena na raven, ki zagotavlja vsem občinam osnovo za izvajanje z zakonom opredeljenih nalog (Milunovič 2005, 114). V teoriji ločimo dodatna sredstva države nižjim ravnem lokalnih oblasti na (ibidem, 115):

• splošne dotacije in • namenske dotacije

Sredstva finančne izravnave za kritje primerne porabe se nakazujejo občini mesečno in z njimi občina prosto razpolaga. Ta sredstva lahko opredelimo kot splošne ali nenamenske dotacije države. Obseg dodatnih sredstev, ki jih država odobri občini za sofinanciranje investicij in posebnih potreb, pa opredeljujejo kot namenske dotacije države. Višina pripadajočih sredstev za posebne namene , ki pripada občinam za sofinanciranje investicij in drugih ukrepov se izračuna na osnovi zneska dejansko realizirane dohodnine na prebivalca posamezne občine za preteklo leto. Pozitivna plat sistema finančne izravnave, ki ima značaj nenamenske dotacije države, je v popravku razlik razpoložljivih prihodkov posamezne občine za izvajanje lokalnih zadev javnega pomena, ki bi se sicer morale izenačevati preko sistema neposrednih dotacij

29

šibkejšim občinam. Negativna stran finančne izravnave pa je v tem, da zaradi vnaprej določene porabe s strani države demotivira občine za samostojno ustvarjanje lastnih virov prihodkov in za krepitev davčne baze (Milunovič 2005, 114). Zadolževanje občine Zadolžitev je naslednji možni vir občinskega financiranja. Zakonodaja dopušča, da občina za izvajanje nalog, predvsem pa za financiranje razvoja, pridobiva sredstva z zadolževanjem. Občina se lahko zadolži pod pogoji določenimi v zakonu. Občina se sme zadolževati z izdajo vrednostnih papirjev ali z najetjem posojil. Občina se ne sme zadolževati v tujini, razen na podlagi zakona. Občina se pri nas lahko zadolžuje samo za financiranje investicij v infrastrukturo in za stanovanjsko gradnjo, ne pa za tekoče poslovanje. O zadolžitvi občine odloča občinski svet s potrditvijo obsega in pogojev zadolževanja za konkreten naložbeni projekt. Pogodbe o zadolževanju sklepa župan na podlagi sprejetega proračuna in ob predhodnem soglasju ministra, pristojnega za finance. Soglasje je sestavni del pogodbe o zadolževanju. Možnosti za zadolževanje občin so zakonsko omejene. Zakon o financiranju občin v 10. členu navaja, da se občina lahko zadolžuje le v obsegu, ki skupaj z obstoječim stanjem dolgov ne presega 20% realiziranih prihodkov občine v letu pred letom zadolževanja brez prejetih donacij in transfernih prihodkov iz državnega proračuna za investicije in če odplačilo glavnic in obresti v posameznem letu odplačila ne preseže 5% realiziranih prihodkov iz bilance prihodkov in odhodkov proračuna v letu pred letom zadolževanja, zmanjšanih za prejete donacije in transferne prihodke iz državnega proračuna za investicije. Ne glede na omejitev iz prejšnjega odstavka se lahko občina zadolžuje za financiranje investicij na področju osnovnega šolstva, stanovanjske gradnje, oskrbe z vodo in javne infrastrukture za ravnanje z odpadno vodo ter investicije, ki so sofinancirane iz sredstev skladov Evropske unije, če odplačilo glavnice in obresti v posameznem letu ne preseže odplačilo glavnic in obresti v posameznem letu odplačila ne preseže dodatnih 3% realiziranih prihodkov iz bilance prihodkov in odhodkov sprejetega proračuna, zmanjšanih za prejete donacije in transferne prihodke iz državnega proračuna za investicije in če doba odplačevanja ni daljša od ekonomske življenjske dobe investicije. Prevelika omejitev zadolževanja, ki smo ji priča v Sloveniji, zmanjšuje možnost zadolževanja kot enega izmed virov financiranja. S tem se zmanjšujeta tudi prožnost in učinkovitost sistema financiranja občin. Postavljene omejitve praktično onemogočajo izpeljavo večjih investicijskih naložb s tem finančnim virom, čeprav bi bilo po ekonomsko-finančni presoji vključevanje inštrumentov zadolževanja utemeljeno v znatno večjem obsegu (Milunovič 2005, 117).

30

Po ekonomski klasifikaciji lahko razdelimo prihodke občin v pet osnovnih skupin: • davčni prihodki, • nedavčni prihodki, • kapitalski prihodki, • prejete donacije in • transferni prihodki.

TABELA 2: STRUKTURA PRIHODKOV SLOVENSKIH OBČIN V LETU 2006

Vrsta prihodkov Znesek v tisoč EUR

Delež v celotnih

prihodkih (%)

Davčni prihodki 889.280 55,7 Davki na dohodek in dobiček 627.537 39,3 Davki na premoženje 189.124 11,9 Domači davki na blago in storitve 72.273 4,5 Drugi davki 346 0,02 Nedavčni prihodki 219.851 13,8 Udeležba na dobičku in dohodkih od premoženja

98.812 6,2

Takse in pristojbine 3.773 0,2 Denarne kazni 5.402 0,3 Prihodki od prodaje blaga in storitev 9.966 0,6 Drugi nedavčni prihodki 101.898 6,4 Kapitalski prihodki 150.352 9,4 Prejete donacije 2.682 0,02 Transferni prihodki 332.970 20,9 PRIHODKI SKUPAJ 1.595.135 100 Vir podatkov: Ministrstvo za finance RS (http://www.mf.gov.si/slov/fin_loksk/bilance.htm) Glede na zgornjo tabelo lahko sklepamo, da so davčni prihodki najpomembnejša skupina prihodkov lokalnih skupnosti, saj predstavljajo skoraj 56% vseh prihodkov, med temi pa ima daleč največji delež dohodnina, in sicer 70% oziroma skoraj 40% vseh prihodkov. Davki na premoženje prinašajo občinam 11,9% vseh prihodkov, domači davki na blago in storitve pa 4,5% (glej Tabela 2). Veliko manjši delež so med prihodki slovenskih občin lani imeli nedavčni prihodki, ki so skupno dosegali 13,8% vseh prihodkov. Med temi je bil najpomembnejša udeležba na dobičku in prihodku od premoženja, ki je predstavljala kar 45% nedavčnih prihodkov oziroma 6,2% vseh prihodkov. Kapitalski prihodki so znašali 9,4%, prejete donacije 0,02% in transferni prihodki 20,9% vseh prihodkov (glej Tabela 2).

31

4.2.2. Primerna poraba V letu 1999 je v Sloveniji začel veljati spremenjeni sistem financiranja občin. Dotedanji sistem »zagotovljene porabe« je zamenjal pojem »primerne porabe«. Primerna poraba je povprečen obseg sredstev, ki zagotavlja občini osnovo za financiranje ustavnih in zakonskih nalog skupaj z nujnimi sredstvi za investicijske naloge. Določi jo državni zbor ob sprejemu državnega proračuna kot povprečni znesek v obliki glavarine (Milunovič 2001, 86). Zneski primerne porabe za posamezno občino pa se izračunajo po posebni formuli opredeljeni v zakonu ob upoštevanju podatkov, ki se spremljajo po enotni metodologiji na ravni države Zakon o financiranju občin vsebinsko opredeljuje način izračuna primerne porabe občin. Znesek primerne porabe za posamezno občino se določi tako, da se izračunana povprečnina korigira z razmerjem površine občine, dolžine lokalnih cest, številom prebivalcev, mlajših od 15 let in številom prebivalcev, starejših od 65 let, glede na populacijo posamezne občine in povprečjem v državi. Tako se znesek primerne porabe za posamezno občino izračuna na naslednji način: PPi = (0,61 + 0,13*Ci + 0,06*Pi + 0,16*Mi + 0,04*Si)*P*Oi PPi – primerni obseg sredstev za financiranje lokalnih potreb v posamezni občini; Ci – razmerje med dolžino lokalnih cest in javnih poti na prebivalca v posamezni občini in dolžino lokalnih cest in javnih poti na prebivalca v celotni državi; Pi – razmerje med površino posamezne občine na prebivalca in površino celotne države na prebivalca; Mi – razmerje med deležem oseb, mlajših od 15 let, v celotni populaciji posamezne občine in povprečjem teh deležev občin v državi na dan 1. januarja leta, v katerem se ugotavlja znesek primerne porabe za prihodnje leto; Si – razmerje med deležem oseb, starejših od 65 let, v celotni populaciji posamezne občine in povprečjem teh deležev občin v državi na dan 1. januarja leta, v katerem se ugotavlja znesek primerne porabe za prihodnje leto; P – povprečnina; Oi – število oseb s stalnim bivališčem v posamezni občini na dan 1. januarja leta, v katerem se ugotavlja znesek primerne porabe za prihodnje leto po podatkih centralnega registra prebivalstva. Osnovni seštevek vseh koeficientov je 1,00.

32

Pri izračunu se upoštevajo samo podatki, ki jih posredujejo ustrezne strokovne službe na državni ravni. Izračun obseg primerne porabe občin predstavlja osnovo za nadaljnji izračun potrebnih sredstev finančne izravnave posamezni občini v primeru, ko lastni prihodki občine ne zadoščajo za pokritje primerne porabe občine. Do leta 2006 se je za izračun primerne porabe občine namesto povprečnine uporabljala primerna poraba na prebivalca. Pri ugotavljanju finančne izravnave pa so se upoštevali ocenjeni lastni prihodki občine. Prihajalo je do vedno večjega razkoraka med primerno porabo in lastnimi viri, in posledično rasti finančne izravnave, saj je prihajalo do širjenja nalog občine brez zagotavljanja lastnih virov. Ključna problematika tega modela financiranja občin je izhajala iz nesorazmernosti porazdelitev finančnih virov med njimi, saj občine zato niso bile samostojne, viri lokalnih skupnosti pa niso bili v sorazmerju z nalogami, ki jih občinam določata zakon in ustava. Tako je bilo potrebno ta model spremeniti in to je tudi bilo uresničeno z sedanjim zakonom o financiranju občin. TABELA 3: SKUPNI PODATKI O SREDSTVIH PRIMERNE PORABE IN FINANČNE IZRAVNAVE ZA OBDOBJE 2002-2006 - v tisoč SIT 2002 2003 2004 2005 2006 Primerna poraba

163.648.998 177.364.618 186.774.062 205.777.283 215.528.582

Lastni viri 153.725.431 163.082.937 167.617.014 175.424.869 190.925.993 Finančna izravnava

33.995.649 36.974.740 38.741.909 46.414.790 44.646.411

Št, občin, ki ni prejemalo finančne izravnave

27 27 24 20 17

Vir: Ministrstvo za finance RS (http://www.mf-gov.si) Nov sistem financiranja in s tem izračuna primerne porabe in nadalje finančne izravnave države pa je odpravil odvisnost večine občin od državnega proračuna, ker se znižuje višina neposredne finančne izravnave in povečuje financiranje iz davčnih virov, ki jim pripadajo. V letu 2007 bi bila skupna primerna poraba, določena po starem Zakonu o financiranju občin 225.484.972.000 tolarjev. Financirala bi se poleg lastnih prihodkov občin v ocenjeni višini 186.460.490.000 tolarjev (upoštevaje 35% dohodnine) še s finančno izravnavo v višini 48.599.584.000 tolarjev. Izračuni po novem zakonu pa kažejo, da znaša skupna primerna poraba vseh občin 224.893.030.325 tolarjev. Financira pa se iz deleža njihovih lastnih prihodkov in prihodkom občin iz glavarine. Finančna izravnava je 2.199.846.792 tolarjev, kar pomeni za 46.399.737.208 tolarjev manjše odhodke državnega proračuna za finančno izravnavo. Po izračunih je tako finančno izravnavo v letu 2007 prejemalo 107 občin, leto prej pa je bilo teh občin še 164.

33

4.3. Proračun občine Občinski proračun je dokument, ki ureja uporabo in upravljanje finančnega premoženja občine. Je temeljni finančni inštrument, ki vključuje vse razpoložljive prejemke in izdatke za financiranje tekočih nalog in investicijskih projektov občine. Župan občine je pooblaščen, da proračun predlaga in ga izvaja ter odgovarja za zakonitosti in namenskost porabe proračunskih sredstev. Proračun se sprejema z odlokom, sprejema pa ga občinski svet. Proračun je normativni akt, ki zajema letni načrt prejemkov in izdatkov javne porabe občine v tekočem letu in določa način porabe javnih sredstev. Proračun zagotavlja štiri osnovne funkcije, ki jih lahko opredelimo kot (Praprotnik 1998; povz. po Milunovič 2001, 90):

• finančno in ekonomsko • politično, • organizacijsko in • nadzorno funkcijo.

Ekonomsko-finančna funkcija proračuna izhaja iz razporeditve višine javnih sredstev in opredelitve ekonomskih namenov, za katere se načrtuje poraba javnega denarja. Z dodelitvijo sredstev posameznim programom in določenim proračunskim porabnikom se odreja osnovni okvir delovanja lokalne skupnosti in izvajalcev javnih služb. Pri tem gre tudi za širšo družbenoekonomsko funkcijo prerazporejanja davčnih virov. S proračunom organi občine opredelijo izvajanje svojih političnih ciljev, s tem da jim dajo prednost pri uvrstitvi v proračunski dokument. Skladno z osnovnimi proračunskimi načeli sprejet proračun uporablja župan kot orodje za načrtovanje in izvajanje nalog in zagotavlja organizacijsko funkcijo. Že s svojo vsebino, postopkom sprejema in pravili izvajanja proračun nadzira porabo javnih sredstev in delovanje organov občine ter opredeli razmejitev pristojnosti med občinskimi organi (ibidem, 91). Zakon določa, da proračun sestavljajo:

• splošni del, ki zajema skupno bilanco prihodkov in odhodkov, račun finančnih terjatev in naložb ter račun financiranja,

• posebni del, ki ga sestavljajo finančni načrti neposrednih uporabnikov (občinski

organi, občinska uprava ter občinski skladi in agencije) in

• načrt razvojnih programov, ki zajema letne načrte razvojnih programov neposrednih uporabnikov, ki so opredeljeni z dokumenti dolgoročnega razvojnega načrtovanja, s posebnimi zakoni ali drugimi predpisi.

Zaradi zagotavljanja kontinuitete financiranja lokalnih zadev javnega pomena in preglednosti proračuna je v predpisih opredeljena obveza, da se proračun sprejme pred začetkom leta, na katerega se nanaša. Če proračun ni sprejet pred začetkom leta, ustava določa, da se financiranje nalog občine izvaja na osnovi preteklega proračuna.

34

5. FINANCIRANJE OBČINE PESNICA 5.1. Predstavitev občine Občina Pesnica je bila ustanovljena leta 1994 in vključuje 4 krajevne skupnosti: krajevno skupnost Jakobski Dol, ki obsega območja naselij: Drankovec, Flekušek, Kušernik - del, Mali Dol, Počenik, Ročica, Slatenik, Spodnje Hlapje, Zgornje Hlapje, Spodnji Jakobski Dol in Zgornji Jakobski Dol; krajevno skupnost Jarenina, ki obsega območja naselij Jareninski Dol, Jareninski Vrh, Polička Vas, Polički Vrh, Vajgen, Vukovski Dol, Vukovski Vrh; krajevno skupnost Pernica, ki obsega območja naselij: Dragučova, Ložane, Pernica, Vosek, Vukovje, Kušernik - del in krajevno skupnost Pesnica pri Mariboru, ki obsega območja naslednjih naselij: Dolnja Počehova, Gačnik, Jelenče, Pesnica Pri Mariboru, Pesniški Dvor, Ranca, Spodnje Dobrenje. Prve zametke današnje občine Pesnica najdemo v nekdanji občini Maribor - Pesnica. Ta se je leta 1982 izločila iz Maribora in je obsegala večji del zahodnih Slovenskih goric v porečju zgornjega toka reke Pesnice. Na severu je segla do Mure, na jugu pa prek Pesniške doline do severnih pobočij mariborskih goric. Iz te občine so po prvi reformi lokalne samouprave nastale tri samostojne občine: Kungota, Pesnica in Šentilj. V Pesnici pri Mariboru je ostal tudi sedež Upravne enote, ki pokriva območje omenjenih občin. Sedež občine je v Pesnici pri Mariboru 39/a. Občina Pesnica meri 78 km2 in šteje nekaj več kot 7400 prebivalcev. Ljudje živijo v 2150 gospodinjstvih, od tega jih je več kot polovica kmečkih. To pove veliko o kmetijskem značaju občine, v kateri pa postajajo vse pomembnejše tudi druge dejavnosti, zlasti turizem, malo gospodarstvo in storitvene dejavnosti. 5.1.1. Proračun občine Pravočasen sprejem proračuna občini omogoča tekoče financiranje vseh nalog, ki jih občinam nalagajo veljavni predpisi in pridobivanje potrebnih soglasij za investicije, ki se sofinancirajo iz državnega proračuna. Pri pripravi proračuna Občine Pesnice za leto 2007 so se upoštevale naslednje smernice:

- gospodarno upravljanje občinskega premoženja, - skrbeti za varstvo zraka, tal, vodnih virov, odlaganje odpadkov in druge dejavnosti

varstva okolja, - urejanje in vzdrževanje vodovodne in energetske komunalne opreme, - pospeševanje razvoja vseh družbenih dejavnosti v občini, - omogočati pogoje za gospodarski razvoj občine, - skrb za požarno varstvo in zaščito, pomoč v primeru elementarnih in drugih nesreč, - urejanje drugih zadev lokalnega pomena.

35

Proračun je torej akt, s katerim so predvideni prihodki in drugi prejemki in odhodki ter drugi izdatki občine za eno leto. Določijo se programi in sredstva za izvedbo teh programov. Pri določitvi proračuna občine je najprej pomembno upoštevati dani makroekonomski okvir, v katerem se določi fiskalna kapaciteta občine. Proračun občine je sestavljen iz:

• splošnega dela, ki ga sestavljajo bilanca prihodkov in dohodkov po ekonomski in funkcionalni klasifikaciji, račun finančnih terjatev in naložb, račun financiranja,

• posebnega dela, ki ga sestavljajo finančni načrti neposrednih uporabnikov,

• načrta razvojnih programov.

5.2. Izračun primerne porabe Način izračuna primerne porabe vsebinsko opredeljuje 13. člen ZFO-1. Primerna poraba naj bi tako predstavljala tisti obseg sredstev s katerim bi občina lahko zagotovila izvajanje ustavnih in zakonskih nalog. Za posamezno občino jo izračuna Ministrstvo za finance. Elementi, ki vplivajo na izračun višine so:

- povprečnina, - število prebivalcev občine in - korekcijski faktorji (površina občine, dolžina lokalnih cest in javnih poti,

prebivalci, mlajši od 15 let in prebivalci, starejši od 65 let). Povprečnina je izhodišče za izračun primerne porabe posamezne občine. Vrsta podatkov je izbrana zato, ker najbolje kaže na delovno področje občine. Površina in pa dolžina cest izraža naloge s področja gospodarskih javnih služb in infrastrukture, število mladih in starih pa naloge s področja socialnih javnih služb iz pristojnosti občine. Skupno vplivajo količniki, izračunani iz podatkov posamezne občine, na 39% njene primerne porabe, od tega 6% vpliva površina, v 13% dolžina občinskih cest, v 16% število prebivalcev, mlajših od 15 let, in v 4% število prebivalcev, starejših od 65 let. Znesek primerne porabe za posamezno občino izračuna se torej izračuna na naslednji način: PPi = (0,61 + 0,13*Ci + 0,06*Pi + 0,16*Mi + 0,04*Si)*P*Oi Pri tem je: PPi – primerni obseg sredstev za financiranje lokalnih potreb v posamezni občini; Ci – razmerje med dolžino lokalnih cest in javnih poti na prebivalca v posamezni občini in dolžino lokalnih cest in javnih poti na prebivalca v celotni državi;

36

Pi – razmerje med površino posamezne občine na prebivalca in površino celotne države na prebivalca; Mi – razmerje med deležem oseb, mlajših od 15 let, v celotni populaciji posamezne občine in povprečjem teh deležev občin v državi na dan 1. januarja leta, v katerem se ugotavlja znesek primerne porabe za prihodnje leto; Si – razmerje med deležem oseb, starejših od 65 let, v celotni populaciji posamezne občine in povprečjem teh deležev občin v državi na dan 1. januarja leta, v katerem se ugotavlja znesek primerne porabe za prihodnje leto; P – povprečnina; Oi – število oseb s stalnim bivališčem v posamezni občini na dan 1. januarja leta, v katerem se ugotavlja znesek primerne porabe za prihodnje leto po podatkih centralnega registra prebivalstva. Izračun koeficienta Pi za leto 2007 Koeficient Pi pove razmerje med površino posamezne občine na prebivalca in površino celotne države na prebivalca. Površina občin je upoštevana na podlagi podatkov Geodetske uprave Republike Slovenije, ki jih je le-ta poslala dne 13. 7. 2006. TABELA 4: IZRAČUN KOEFICIENTA Pi ZA LETO 2007 Občina Pesnica Republika Slovenija Število prebivalcev (Oi) 7.603 2.009.927 Skupna površina (v km²) 75,8 20.273,0 Površina na prebivalca (v km²)

0,009970 0,010086

Koeficient Pi 0,988499 1,000000 Vir podatkov: Ministrstvo za finance RS (http://www.mf.gov.si/slov/fin_loks/izracuni/izracuni.htm ) in lastni izračuni Izračun vrednosti koeficienta Pi, ki je nižja od republiškega povprečja, nam pove, da je Občina Pesnica v primerjavi z republiškim povprečjem nekoliko gosteje poseljena. Na prebivalca Občine Pesnica odpade 9m² površine, povprečje v celotni Sloveniji pa znaša 10m² površine na prebivalca.

37

Izračun koeficienta Ci za leto 2007 Koeficient Ci pove razmerje med dolžino lokalnih cest in javnih poti na prebivalca v posamezni občini in dolžino lokalnih cest in javnih poti na prebivalca v celotni državi TABELA 5: IZRAČUN KOEFICIENTA Ci ZA LETO 2007 Občina Pesnica Republika Slovenija Skupna dolžina občinskih cest (v km)

264,186 31.998,689

Dolžina cest na prebivalca (v km)

0,034748 0,015920

Koeficient Ci 2,182663 1,000000 Vir podatkov: Ministrstvo za finance RS (http://www.mf.gov.si/slov/fin_loks/izracuni/izracuni.htm ) in lastni izračuni Dolžina lokalnih cest in javnih poti je upoštevana po podatkih Ministrstva za promet -Direkcije Republike Slovenije za ceste, ki jih je poslala dne 27. 7.2006. Izračunana dolžina lokalnih cest in javnih poti na prebivalca v celotni državi je 31.998,689 km. Izračunan koeficient Ci odstopa za kar 118, 27% od republiškega povprečja. Na enega prebivalca Občini Pesnica odpade kar 34,7 metra lokalnih cest, medtem ko je republiško povprečje 15,9 metra lokalnih cest na prebivalca. Izračun koeficienta Mi za leto 2007 Koeficient Mi pove razmerje med deležem prebivalcev občine mlajših od 15 let v celotnem prebivalstvu občine in povprečjem teh deležev v državi na dan 1. januar v našem primeru leta 2007. TABELA 6: IZRAČUN KOEFICIENTA Mi ZA LETO 2007 Občina Pesnica Republika Slovenija Število prebivalcev (Oi) 7.603 2.009.927 Mlajših od 15 let (0 do 14) 1.107 282.540 Delež mladih v občini 0,145600 0,145729 Koeficient Mi 0,999115 1,000000 Vir podatkov: Ministrstvo za finance RS (http://www.mf.gov.si/slov/fin_loks/izracuni/izracuni.htm ) in lastni izračuni Koeficient Mi v primeru Občine Pesnica znaša 0,999155, kar kaže, da je delež mladih mlajših od 15 let dokaj enak republiškemu povprečju.

38

Izračun koeficienta Si za leto 2007 Koeficient Si pove razmerje med deležem prebivalcev občine starejših od 65 let v celotnem prebivalstvu občine in povprečjem teh deležev v državi na dan 1. januar v našem primeru leta 2007. TABELA 7: IZRAČUN KOEFICIENTA Si ZA LETO 2007 Občina Pesnica Republika Slovenija Število prebivalcev (Oi) 7.603 2.009.927 Starejši od 65 let (65 in več) 1.189 316.895 Delež starih v občini 0,156386 0,156676 Koeficient Si 0,998149 1,000000 Vir podatkov: Ministrstvo za finance RS (http://www.mf.gov.si/slov/fin_loks/izracuni/izracuni.htm ) in lastni izračuni Izračunani koeficient Si nam pove, da je tudi delež starejših od 65 let skoraj enak republiškemu povprečju. Izračun vsote korigiranih kriterijev za leto 2007 TABELA 8: IZRAČUN VSOTE KORIGIRANIH KRITERIJEV ZA LETO 2007 Občina Pesnica Povprečje v RS Koeficient 0,61 0,06*Pi 0,059310 0,060000 0,13*Ci 0,283746 0,130000 0,16*Mi 0,159858 0,160000 0,04*Si 0,039926 0,040000 Vsota korigiranih kriterijev

1,152840

Vir podatkov: Ministrstvo za finance RS (http://www.mf.gov.si/slov/fin_loks/izracuni/izracuni.htm ) in lastni izračuni Izračun zneska PPi za leto 2007 Primerna poraba občine se izračuna kot zmnožek vsote korigiranih kriterijev, povprečnine (P) in števila prebivalcev občine (Oi). Povprečnina je pri tem na prebivalca v državi ugotovljen primeren obseg sredstev za financiranje z zakonom določenih nalog občine in znaša 469,45 EUR.

39

TABELA 9: IZRAČUN ZNESKA PPi ZA LETO 2007 Občina Pesnica Vsota korigiranih kriterijev 1,152840 Število prebivalcev (Oi) 7.603 Povprečnina (v EUR) 469,45 PPi (v EUR) 4.114.749 Vir podatkov: Ministrstvo za finance RS (http://www.mf.gov.si/slov/fin_loks/izracuni/izracuni.htm ) in lastni izračuni Glede na izračunan znesek PPi potrebuje občina Pesnica za izvajanje ustavnih in z zakonom določenih nalog v letu 2007 finančna sredstva v višini 4.114.749 EUR. 5.3. Izračun prihodka občine iz glavarine Način izračuna prihodka občine iz glavarine opredeljuje 14. člen ZFO-1 v treh korakih. V prvem koraku se izračuna glavarina, ki je na prebivalca v državi ugotovljen delež dohodnine oziroma drugih davkov, odstopljen občinam za financiranje skupne primerne porabe občin. Na višino glavarine vplivata skupna primerna poraba občin (vsota primernih porab vseh občin za posamezno proračunsko leto) in število prebivalcev v državi. Glavarino ugotovi Ministrstvo za finance o naslednji enačbi: Gl= SPP/O Pri tem je: Gl – glavarina na prebivalca v državi za posamezno proračunsko leto; SPP – skupna primerna poraba občin za posamezno proračunsko leto; O – število prebivalcev v državi. V prehodnem obdobju (od leta 2007 do leta 2011) se na podlagi določbe 38. člena ZFO-1 glavarina izračunana v skladu s prvim odstavkom 14. člena zmanjša tako, da se od skupne primerne porabe občin odštejejo v preteklem letu na območju celotne države pobrano nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča ( v nadaljevanju: NUSZ) ali davek na nepremičnine v višini upoštevanega NUSZ in davki na dediščine in darila, davki na dobitke od iger na srečo, davki na promet nepremičnin in upravne takse občinskih uprav (v nadaljevanju: davčni prihodki občin). Povečani za inflacijo v letu, v katerem se glavarina izračunava in predvideno inflacijo, za leto, za katero se glavarina izračunava. In sicer se za leto 2007 odšteje 60% NUSZ in 100% davčnih prihodkov občin. To pomeni, da se primerna poraba občine v prehodnem obdobju ne financira samo s prihodki občine iz glavarine, temveč tudi s prihodki občine iz NUSZ in davčnimi prihodki občine (v nadaljevanju: skupni prihodki občine).

40

Enačba za izračun glavarine za leto 2007 je torej naslednja: Gl = (SPP - 0,60*NUSZ – 1*Prih.21.čl.)/ Oi Glavarina za leto 2007 znaša: Gl = (938.461.986 – 0,60*124.385.853 – 1*52.163.584)/2.009.927 = 403,83 EUR V drugem koraku se izračuna prihodek občine iz glavarine, ki je prihodek občine iz davkov in drugih prihodkov, ki so v skladu z zakonom prihodek državnega proračuna v višini glavarine pomnožene s številom prebivalcev občine in popravljene z indeksom raznolikosti občine. Prihodek občine iz glavarine izračuna Ministrstvo za finance po naslednji enačbi: Gli = Oi*Gl*(0,3 + 0,7* Iro) Pri tem je: Gli – prihodek občine iz naslova glavarine za proračunsko leto, za katero je ugotovljena primerna poraba občine; Oi – število prebivalcev v občini; Gl – glavarina na prebivalca v državi za proračunsko leto, za katero je ugotovljena primerna poraba občine; Iro – indeks raznolikosti občine, izračunan po enačbi: Iro = PPi/(Oi*Gl). V tretjem koraku se izračuna prihodek občine iz glavarine pri občinah, pri katerih ta prihodek presega primerno porabo občine. Prihodek občine iz glavarine se v primeru, da je za več kot 15% višji od izračunane primerne porabe občine, zmanjša, in sicer se presežek nad 15% primerne porabe občine zmanjša za 50%. Ker se v prehodnem obdobju primerna poraba občine ne financira samo s prihodki občine iz glavarine, temveč tudi s prihodki iz NUSZ in davčnimi prihodki občine, se za ugotovitev presežka prihodkov občine iz glavarine nad primerno porabo namesto prihodka občine iz glavarine vzamejo skupni prihodki občine.

41

TABELA 10: IZRAČUN PRIHODKA OBČINE IZ GLAVARINE ZA LETO 2007 -v EUR Občina

Pesnica Število prebivalcev (Oi) 1 7.603 Glavarina (Gl) 2 403,83 Primerna poraba občine (PPi) 3 4.114.749 Zmnožek Gl in Oi 4 = 1*2 3.070.319 Indeks raznolikosti občin (Iro) 5 = 3/4 1,340170 Prihodek občine iz glavarine (Gli)

6 = 4*(0,3+0,7*5) 3.801.420

NUSZ 60% 7 45.208 Davčni prihodki občine 100% 8 116.998 Skupni prihodki občine (pred znižanjem)

9 = 6+7+8 3.963.626

Razmerje med skupnimi prihodki in PPi

10 = 9/3 96,33%

Razlika med skupnimi prihodki in PPi

11 = 9-3 0

50% presežka skupnih prih. nad 15% PPi

12 = (11-0,15*3)*0,5 0

Prihodek občin iz glavarine (dohodnina-odstopljeni viri občinam)

13= 6-12 3.801.420

Skupni prihodki občin 14= 13+7+8 3.963.626

Vir podatkov: Ministrstvo za finance RS (http://www.mf.gov.si/slov/fin_loks/izracuni/izracuni.htm ) in lastni izračuni 5.4. Izračun sredstev finančne izravnave Občini, ki v posameznem proračunskem letu s prihodkom iz glavarine ne more financirati primerne porabe, se iz državnega proračuna dodeli finančna izravnava v višini razlike med primerno porabo občine in prihodki občine iz glavarine.

42

TABELA 11: IZRAČUN FINANČNE IZRAVNAVE ZA LETO 2007 -v EUR Občina Pesnica Število prebivalcev (Oi) 7.603 Primerna poraba občine (PPi)

4.114.749

Skupni prihodki občin 3.963.626 Razlika (PPi-skup. prih) 151.123 Presežek (skup.prih-PPi) 0 Finančna izravnava 151.123 Vir podatkov: Ministrstvo za finance RS (http://www.mf.gov.si/slov/fin_loks/izracuni/izracuni.htm ) in lastni izračuni V skladu s 17. členom ZFO-1 bodo občine, torej tudi Občina Pesnica finančno izravnavo prejemala po dvanajstinah do 20. dne v mesecu za tekoči mesec. Izjema bodo nakazila finančne izravnave do 5.000 evrov, ki se bodo opravila v dveh obrokih, in sicer do 20. junija in do 20. decembra tekočega leta. 5.5. Drugi prihodki občine Pesnica Kot smo že pojasnili se občina lahko financira iz različnih virov, torej iz lastnih virov, iz sredstev države in iz zadolžitve. Tako Zakon o financiranju občin deli vire financiranja občine na naslednje:

- lastni davčni viri (prepisuje jih decentralizirana enota sama oziroma so bili predpisani z zakonom in jih uporabljajo vse decentralizirane enote),

- odstopljeni davčni viri (davčni viri, ki si jih decentralizirana enota deli z državo), - nedavčni prihodki različnih oblik (takse, pristojbine, subvencije, ostali lastni

prihodki), - zadolževanje.

Do sedaj smo torej že pojasnili prihodke v višini 151.123 evrov, ki so del transfernih prihodkov in jih občina prejme kot finančno izravnavo, ki ji pripada na podlagi Zakona o financiranju občin. Vendar pa finančna izravnava predstavlja le majhen del vseh prihodkov občine. Prihodke občine Pesnica lahko po ekonomski klasifikaciji razdelimo na davčne prihodke, nedavčne prihodke, kapitalske prihodke, prejete donacije in transferne prihodke. Med davčne prihodke prištevamo dohodnino, davke na premoženje, davke na uporabo blaga in opravljanje storitev. V leto 2007 so v proračunu občine Pesnica načrtovali 4.061.222 evrov davčnih prihodkov, od tega je znašala dohodnina 3.801.420 evrov. Med davčne prihodke spadajo tudi davki na premoženje, ki so bili za leto 2007 ocenjeni na 190.102. Pri davkih na premoženje se vodijo tudi prihodki od nadomestil za uporabo stavbnega zemljišča. Ocena tega vira za leto 2007 je znašala 75.347 evrov. Med davki za blago in storitve so bili planirani turistična taksa, pristojbina za vzdrževanje gozdnih cest,

43

okoljska dajatev za onesnaževanje okolja zaradi odpadnih voda v višini 63.232 evrov. Največji delež davčnih prihodkov predstavlja torej dohodnina, kot odstopljen vir občinam in sicer kar 93,6% vseh davčnih prihodkov. TABELA 12: DAVČNI PRIHODKI OBČINE PESNICA V LETU 2007 -v EUR VRSTA PRIHODKA PLAN REALIZACIJA Indeks DAVČNI PRIHODKI 4.061.222 4.322.469 106 Davki na dohodek in dobiček 3.801.420 3.801.420 100 Dohodnina 3.801.420 3.801.420 100 Davki na premoženje 190.102 257.281 135 Davki na nepremičnine 75.347 150.001 199 Davki na premičnine 2.086 0 Davek na dediščine in darila 18.778 10.015 53 Davek na promet nepremičnin in na finančno premoženje

93.891 97.265 104

Domači davki na blago in storitve 69.700 263.768 378 Davki na posebne storitve 2.086 1.416 68 Drugi davki na uporabo blaga in storitev

67.614 262.352 388

Vir podatkov: Proračun občine Pesnica Če sedaj pogledamo realizacijo načrtovanih davčnih prihodkov v občini Pesnica za leto 2007, lahko ugotovimo, da le-ti znašajo 4.322.420 evrov, kar je 6% več od planiranih. Največji delež odpade na prihodke iz dohodnine, ki so realizirani v višini planiranih. Največji razkorak med planiranimi in realiziranimi prihodki je pri prihodkih iz davkov na uporabo blaga in storitev, saj je bila njihova realizacija kar za 288% večja od načrtovane. Vzrok temu je večji prihodek iz okoljske dajatve za onesnaževanje okolja zaradi odvajanja odpadnih voda in zaradi odlaganja odpadkov, kot je bilo načrtovano. Bistveno večji od planiranega pa je bil tudi prihodek iz povračila za priključno zmogljivost. Med nedavčne prihodke uvrščamo prihodke od udeležbe na dobičku in dohodki iz premoženja, pravne takse in pristojbine, denarne kazni, prihodke od prodaje blaga in storitev ter druge nedavčne prihodke. Nedavčni prihodki so bili planirani za leto 2007 v višini 638.422 evrov. Med nedavčnimi prihodki so bili planirani prihodki od udeležbe na dobičku podjetij 4.173 evrov, prihodki od obresti 20.865 evrov, prihodki od premoženja (najemnine, prihodki od podeljenih koncesij), upravne takse 5.008 evrov, nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora 5.842 evrov in drugih nedavčnih prihodkov (komunalni prispevek, sofinanciranje uporabnikov za izgradnjo vodovoda, cest, kanalizacije, javna dela, prihodki na področju družbenih dejavnosti, vrnjeni dolgoročni depoziti) v višini 530.342 evrov.

44

TABELA 13: NEDAVČNI PRIHODKI OBČINE PESNICA V LETU 2007 -v EUR VRSTA PRIHODKA PLAN REALIZACIJA Indeks NEDAVČNI PRIHODKI 638.422 672.878 105 Udeležba na dobičku in dohodki od premoženja

97.230 121.128 125

Prihodki od udeležbe na dobičku drugih podjetij

4.173 1.835 44

Prihodki od obresti 20.865 44.643 214 Prihodki od premoženja 72.192 74.650 103 Takse in pristojbine 5.008 4.212 84 Upravne takse in pristojbine 5.008 4.212 84 Globe in druge denarne kazni 5.842 7.427 127 Globe in druge denarne kazni 5.842 7.427 127 Prihodki od prodaje blaga in storitev

Prihodki od prodaje blaga in storitev

Drugi nedavčni prihodki 530.342 540.111 102 Drugi nedavčni prihodki 530.342 540.111 102 Vir podatkov: Proračun občine Pesnica Nedavčni prihodki so bili v letu 2007 realizirani v višini 672.878 evrov, kar je za 5% več od planiranih. V primerjavi s planiranimi so prihodki višji pri obrestih in sicer za 114%. Kot kapitalski prihodki se štejejo prihodki pridobljeni s prodajo stvarnega premoženja (zgradb in prostorov, opreme, drugih osnovnih sredstev, zemljišč) in nematerialnega premoženja. Kapitalski prihodki so bili za leto 2007 planirani v višini 1.076.665 evrov, največji delež odpade na prihodke od prodaje stavbnih zemljišč. TABELA 14: KAPITALSKI PRIHODKI OBČINE PESNICA V LETU 2007

-v EUR VRSTA PRIHODKA PLAN REALIZACIJA Indeks KAPITALSKI PRIHODKI 1.075.665 623.653 58 Prihodki od prodaje osnovnih sredstev

47.784 177 0

Prihodki od prodaje zgradb in prostorov

47.784 177 0

Prihodki od prodaje zemljišč 1.027.881 623.458 61 Prihodki od prodaje kmetijskih zemljišč in gozdov

5.850 7.405 127

Prihodki od prodaje stavbnih zemljišč

1.022.031 616.053 60

Vir podatkov: Proračun občine Pesnica

45

Kapitalski prihodki so bili v letu 2007 realizirani v višini 623.458 evrov, v primerjavi s planiranimi v višini 58%. Transferni prihodki so vsa sredstva, prejeta iz drugih javnofinančnih inštitucij, to je iz državnega proračuna, proračunov lokalnih skupnosti, skladov in javnih agencij. Transferni prihodki so bili za leto 2007 planirani v višini 1.643.141 evrov. Transferni prihodki predstavljajo prihodke iz državnega proračuna za sofinanciranje določenih investicij oziroma projektov. Za leto 2007 so planirali 229.511 evrov sofinancerskih prihodkov za izgradnjo telovadnice in prenovo OŠ Pesnica, 918.044 evrov za izgradnjo kanalizacije Pernica, 185.350 evrov prihodkov iz sredstev neposrednih spodbud za obnovo LC Fras-Globoki klanec-Drankovec, za izgradnjo kanalizacije Pesnica pri Mariboru 149.391 evrov. TABELA 15: TRANSFERNI PRIHODKI OBČINE PESNICA V LETU 2007

-v EUR VRSTA PRIHODKA PLAN REALIZACIJA Indeks TRANSFERNI PRIHODKI 1.643.141 530.182 32 Transferni prihodki iz drugih javnofinančnih institucij

1.643.141 530.182 32

Prejeta sredstva iz državnega proračuna

1.643.141 530.182 32

Vir podatkov: Proračun občine Pesnica Transferni prihodki v letu 2007 sestojijo iz nakazil finančne izravnave in sofinancerskih sredstev ministrstva za posamezne investicije. Ti prihodki so bili realizirani v višini 530.182 evrov kar predstavlja 32% planiranih. Realizacija je tako nizka, ker ni bilo napovedanega razpisa ministrstva, na katerem bi občina Pesnica skušala pridobiti sredstva za izgradnjo kanalizacije Pernica in Pesnica pri Mariboru. Potrebno je omeniti, da občina Pesnica v letu 2007 ni načrtovala prejetje sredstev v obliki donacij. Med prejetimi donacijami se sicer izkazujejo nepovratna plačila in prostovoljna nakazila sredstev, pa tudi darila, prejeta bodisi iz domačih virov, bodisi iz tujine. Skupni prihodki v bilanci prihodkov in odhodkov občine Pesnica so za leto 2007 znašali torej 6.149.164 evrov ter so bili v primerjavi s planiranimi za 17% nižji.

46

SLIKA 2: GRAFIČNI PRIKAZ PRIHODKOV OBČINE PESNICA PO EKONOMSKI KLASIFIKACIJI

11%10% 9%

70%

Davčni prihodki Nedavčni prihodkiKapitalski prihodki Transferni prihodki

Vir podatkov: Proračun občine Pesnica Ugotovimo lahko, da so bili v letu 2007 daleč najpomembnejši s 70,3 % davčni prihodki, med temi pa prihodki od davkov na dohodek in dobiček, nato pa sledijo nedavčni prihodki s 10,9% in kapitalski prihodki s 10,1%. Zaradi zelo nizke realizacije je delež transfernih prihodkov v celotnih prihodkih občine Pesnice le 8.6%. Kot že prej omenjeno občina Pesnica v letu 2007 ni prejela nikakršnih donacij.

47

SLIKA 3: GRAFIČNI PRIKAZ DAVČNIH PRIHODKOV OBČINE PESNICA PO EKONOMSKI KLASIFIKACIJI

87,9%

3,5%2,3%0,2%

6,1%

Dohodnina

Davki na nepremičnine

Davki na dediščine in darila

davki na promet nepremičnin in nafinančno premoženje

Domači davki na blago in storitve

Vir podatkov: Proračun občine Pesnica

Če dalje razčlenimo davčne prihodke lahko ugotovimo, da daleč največji delež le teh predstavlja dohodnina, ki zajema kar 88% vseh davčnih prihodkov občine Pesnica. To samo potrdi teoretična spoznanja o tem, da danes dohodnina predstavlja največji vir financiranja občin v Sloveniji in tudi v občini Pesnica je to tako. V letu 2006 je namreč v kar 186 občinah dohodnina predstavljala več kakor 70% lastnih virov financiranja, od tega v 142 občinah več kakor 80%. Če torej povzamemo ugotovitve lahko rečemo, da občina Pesnica nikakor ne odstopa od že znanih spoznanj glede virov financiranja občin v Sloveniji, saj dohodnina predstavlja daleč največji vir financiranja sprotnih nalog občine. Vsi ostali viri pa so veliko manjši ampak zaradi tega nič manj pomembni. Lahko torej rečemo, da je občina Pesnica še vedno močno odvisna od države in potrebuje njena dodatna sredstva, predvsem to velja na področju investicij in razvoja gospodarske dejavnosti v kraju. Prav investicije so tudi razlog, da občina Pesnica v prihodnjem proračunskem letu načrtuje najem kredita in na ta način pridobitev novih finančnih sredstev. Naloga občine Pesnica v prihodnje torej mora biti pridobitev čim več lastnih finančnih sredstev, da doseže čim večjo avtonomijo in decentralizacijo lokalne samouprave. Pomembno je namreč, da ima občina vire, s katerimi lahko razmeroma samostojno odloča. Pri tem občino sicer omejujeta njena majhnost in dejstvo, da v kraju ni veliko gospodarstvenikov, ki bi lahko prispevali kakšna sredstva. Vendar pa lastni davki in

48

prispevki zmanjšajo odvisnost občine od odločitev na ravni države, vse to pa ustvarja pogoje za lažje delovanje, lažje prilagajanje sprotnim spremembam, boljše zadovoljevanje potreb občanov in hitrejši razvoj in to mora biti tisto, kar naj bo vodilo in spodbuda za naprej.

49

6. SKLEP Lokalna samouprava je pojem, ki ima veliko opredelitev, vendar je bistvo vseh v samostojnem urejanju in reševanju življenjskih potreb prebivalcev na njihovem področju. Osnovna oblika lokalne samouprave je občina. Občina je namreč tista organizacijska oblika, v kateri se lokalna samouprava uresničuje. Občina mora zagotavljati svojim prebivalcem pogoje za življenje in delo. Vse to pa ne gre brez vedno potrebnih finančnih sredstev. Lokalna samouprava ima v Evropi večletno tradicijo. Prve oblike lokalne samouprave na slovenskem zasledimo že v srednjem veku, najprej v mestih. Šele marčna revolucija leta 1849 pa prinese osnovno obliko občine kot jo poznamo danes. Skozi leta se je nato spreminjalo število občin pri nas. Po osamosvojitvi Republike Slovenije pa je bilo uvajanje lokalne samouprave ena izmed najpomembnejših nalog. Danes je tako Republika Slovenija razdeljena na 210 občin. Občina mora v skladu z zakonom opravljati različne naloge. V diplomskem delu sem izpostavila področje financiranja občin. Posebna naloga občine je namreč da ima, pridobiva in razpolaga s vsemi vrstami premoženja. To področje delovanja občine je zakonsko urejeno, in sicer je na prvem mestu Ustava republike Slovenije, ki poda osnovne smernice financiranja občin, podrobneje pa to področje urejata Zakon o lokalni samoupravi in Zakon o financiranju občin. Pri urejanju lokalne samouprave pa je potrebno omeniti tudi Evropsko listino lokalne samouprave, ki jo je ratificirala tudi Slovenija. Slovenske občine se po zakonu o financiranju občin financirajo iz lastnih virov, iz sredstev države in z zadolževanjem. Najpomembnejši so seveda lastni viri občine. Če le ti ne zadoščajo za izpolnjevanje osnovnih nalog občine, država s pomočjo izračuna primerne porabe in prihodka iz glavarine določi znesek finančne izravnave za vsako občino posebej. Finančna izravnava prispeva k izravnavanju razlik v gospodarski in finančni moči občin. Ugotovili smo, da hipoteza postavljeno v uvodu, da je delež občin, ki še prejemajo finančno izravnavo še vedno velik, drži. Leta 2007 je kar 51 % slovenskih občin prejemalo finančne izravnave. Z novim zakonom se sicer zmanjšuje višina neposredne finančne izravnave in povečuje financiranje iz davčnih virov, ki pripadajo občini, vendar pa je trenutno ta odstotek še vedno velik. Odvisnost občin od države se postopoma zmanjšuje, to pove tudi dejstvo, da leta 2005 od takratnih 193 občine le sedemnajst ni bilo odvisnih od finančne izravnave države. . Ena izmed občin, katera še vedno prejema finančno izravnavo države je tudi občina Pesnica, katere financiranje sem preučila v praktičnem delu diplomskega dela. Po ocenah ministrstva za finance za leto 2007 je bila izračunana primerna poraba občine Pesnica 4.114.749 evrov, skupni davčni prihodki pa samo 3.963.626 evrov. Tako je razliko prejela občina v obliki finančne izravnave s strani države. Kot je značilno za slovenske občine je tudi v občini Pesnica po pričakovanju bilo največ davčnih prihodkov. Od skupno 6.149.164 evrov prihodkov v letu 2007 so bilo 70,3% davčnih, 10,9% nedavčnih, 10,1% kapitalskih in 8,6% transfernih prihodkov. Prihodkov v obliki donacij občina Pesnica v letu 2007 ni imela.

50

Ugotovili smo, da je občina Pesnica močno odvisna od državnih sredstev predvsem pri investicijah na področju gospodarstva. Potrebno bo zmanjšati to odvisnost od države in postati bolj avtonomen z pridobitvijo čim večjega deleža lastnih virov financiranja.

51

7. POVZETEK Lokalna samouprava je oblika samostojnega urejanja in reševanja življenjskih potreb prebivalcev v določenih, praviloma ožjih krajevnih okvirjih in na organiziran, vendar neoblasten način. Osnovna enota lokalne samoupravne skupnosti je občina. Položaj lokalne samouprave je določen z ustavo oziroma zakonodajo posamezne države. V diplomski nalogi smo se osredotočili na financiranje lokalne samouprave, saj mora biti lokalna samouprava finančno neodvisna, da je lahko dejansko samoupravna. Občine se lahko financirajo iz treh različnih virov, to so lastni vir, sredstva države ter z zadolžitvijo (posojila, obveznice). Največji delež virov financiranja izhaja iz davčnih prihodkov, kar smo ugotovili tudi na primeru občine Pesnica. Med davčnimi prihodki pa največji delež odpade na dohodnino. Če lastni viri občine ne zadoščajo za opravljanje osnovnih nalog občine, pripadajo občini dodatna sredstva v obliki finančne izravnave. Ključne besede: lokalna samouprava, občina, viri financiranja, primerna poraba, finančna izravnava ABSTRACT Local autonomy is a form of autonomous managing and handling with vital necessities concerning people in a small, local area. It is organized. Basic unit of a local autonomy is a commune. The position of each local autonomy is defined by the constitution or by a law. In the dissertation we focused on the financing of the local authority. It is necessary that each local authority has to be financial independent in order to be autonomous. There are three sources for financing the communes: communes proper source, funds provided by the state and by incuring debts (loan, depenture-shares). A major part of financing in commune Pesnica comes from tax income, especially from income tax. If the commune does not have enough funds to satisfy their basic needs they get some additional funds. Key words: local autonomy, commune, sources of financing, proportionate consumption.

52

KAZALO SLIK IN TABEL SLIKA 1: OBČINE IN STATISTIČNE REGIJE SLOVENIJE ......................................... 10 SLIKA 2: GRAFIČNI PRIKAZ PRIHODKOV OBČINE PESNICA PO EKONOMSKI KLASIFIKACIJI ................................................................................................................. 46 SLIKA 3: GRAFIČNI PRIKAZ DAVČNIH PRIHODKOV OBČINE PESNICA ............ 47 TABELA 1: RAZMERJE MED DRŽAVNO SAMOUPRAVO IN LOKALNO SAMOUPRAVO ................................................................................................................... 6 TABELA 2: STRUKTURA PRIHODKOV SLOVENSKIH OBČIN V LETU 2006 ........ 30 TABELA 3: SKUPNI PODATKI O SREDSTVIH PRIMERNE PORABE IN FINANČNE IZRAVNAVE ZA OBDOBJE 2002-2006 .......................................................................... 32 TABELA 4: IZRAČUN KOEFICIENTA Pi ZA LETO 2007 ............................................ 36 TABELA 5: IZRAČUN KOEFICIENTA Ci ZA LETO 2007............................................ 37 TABELA 6: IZRAČUN KOEFICIENTA Mi ZA LETO 2007........................................... 37 TABELA 7: IZRAČUN KOEFICIENTA Si ZA LETO 2007 ............................................ 38 TABELA 8: IZRAČUN VSOTE KORIGIRANIH KRITERIJEV ZA LETO 2007........... 38 TABELA 9: IZRAČUN ZNESKA PPi ZA LETO 2007..................................................... 39 TABELA 10: IZRAČUN PRIHODKA OBČINE IZ GLAVARINE ZA LETO 2007 ....... 41 TABELA 11: IZRAČUN FINANČNE IZRAVNAVE ZA LETO 2007 ............................ 42 TABELA 12: DAVČNI PRIHODKI OBČINE PESNICA V LETU 2007........................ 43 TABELA 13: NEDAVČNI PRIHODKI OBČINE PESNICA V LETU 2007.................... 44 TABELA 14: KAPITALSKI PRIHODKI OBČINE PESNICA V LETU 2007................. 44 TABELA 15: TRANSFERNI PRIHODKI OBČINE PESNICA V LETU 2007................ 45

53

SEZNAM PORABLJENIH SIMBOLOV IN KRATIC Ci razmerje med dolžino lokalnih cest in javnih poti na prebivalca v posamezni občini in dolžino lokalnih cest in javnih poti na prebivalca v celotni državi Gli prihodek občine iz naslova glavarine za proračunsko leto, za katero je

ugotovljena primerna poraba občine Iro indeks raznolikosti občine MELLS Evropska listina lokalne samouprave Mi razmerje med deležem oseb, mlajših od 15 let, v celotni populaciji posamezne občine in povprečjem teh deležev občin v državi na dan 1.januarja leta, v katerem se ugotavlja znesek primerne porabe za prihodnje leto NUSZ Nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča Oi število oseb s stalnim bivališčem v posamezni občini na dan 1. januarja leta, v katerem se ugotavlja znesek primerne porabe za prihodnje leto po podatkih centralnega registra prebivalstva P povprečnina Pi razmerje med površino posamezne občine na prebivalca in površino celotne države na prebivalca PPi primerni obseg sredstev za financiranje lokalnih potreb v posamezni občini Si razmerje med deležem oseb, starejših od 65 let, v celotni populaciji posamezne občine in povprečjem teh deležev občin v državi na dan 1. januarja leta, v katerem se ugotavlja znesek primerne porabe za prihodnje leto SPP skupna primerna poraba občin za posamezno proračunsko leto ZFO Zakon o financiranju občin

54

LITERATURA IN VIRI

1. Bailey. Stephen J. 1999. Local Goverment Economics. London: Macmillan Press Ltd.

2. Brezovšek, Marjan. 2005. Velikost in naloge občin v Sloveniji. V Lokalna

demokracija ІІ. Uresničevanje lokalne samouprave v Sloveniji, urednik M. Brezovšek, M. Haček. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.

3. Brezovnik, Boštjan, Grafenauer, Božo, Oplotnik, Žan, Železnik, Milan.2005.

Pristojnosti slovenskih občin. Maribor: Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila.

4. Cvikl, M. Milan in Petra Zemljič.2000. Zakon o javnih financah: s komentarjem.

Ljubljana: Bonex. 5. Evropska listina lokalne samouprave (MELLS). Uradni list RS: 15/96,

mednarodne pogodbe.

6. Fisher. Ronald C. 1993. State and Local Public Finance. Burr Ridhe: Irwin.

7. Grafenauer, Božo. 2000. Lokalna samouprava na Slovenskem (teritorialno-organizacijske strukture). Maribor: Pravna fakulteta.

8. Grafenauer, Božo in Brezovnik, Boštjan. 2006. Javna uprava. Maribor: Pravna

fakulteta.

9. Haček, Miro. 1999. Financiranje lokalne samouprave. Denar 18: 18-19.

10. Hyman, David N.1996. Public finance. New York: The Dryden Press.

11. Interno gradivo občine Pesnica.

12. Milunovič, Vesna. 2001. Premoženje in učinkovito financiranje občin. V Vodnik po slovenski lokalni samoupravi, urednik S. Vlaj. Ljubljana: Inštitut za lokalno samoupravo pri Visoki upravni šoli.

13. Milunovič, Vilma. 2000. Občinske finance in premoženje. V Župan in občina,

urednik S. Vlaj. Ljubljana: Inštitut za lokalno samoupravo pri Visoki upravni šoli.

14. Milunovič, Vilma. 2005. Financiranje slovenskih občin. V Lokalna demokracija ІІ. Uresničevanje lokalne samouprave v Sloveniji, urednik M. Brezovšek, M. Haček. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.

15. Ministrstvo za finance RS. 2006. Primerna poraba občin, prihodek občin iz

glavarine in finančna izravnava za leti 2007 in 2008 [online]. Dostopno na: http://www.mf.gov.si/slov/fin_loks/izracuni/izracuni.htm [maj, 2007].

55

16. Ministrstvo za finance RS. Priprava proračuna občin. [online]. Dostopno na:

http://www.mf.gov.si/slov/fin_loks/priprava_proracuna/priprava_proracuna.htm [maj, 2007].

17. Ministrstvo za finance RS. Bilance proračunov občin. [online]. Dostopno na:

http://www.mf.gov.si/slov/fin_loksk/bilance.htm [maj, 2008].

18. Oplotnik, Žan. 2003. Problematika financiranja lokalnih skupnosti v Sloveniji. Davčno-finančna praksa 9: 4-8.

19. Oplotnik, Žan in France, Križanič. 2002. Model financiranja občin in bodočih

pokrajin v RS: Oris in analiza stanja ter predlogi sprememb Zakona o financiranju občin-raziskovalni projekt. Ljubljana: Ekonomski inštitut pravne fakultete.

20. Statistični urad Republike Slovenije. 2007. Slovenija v številkah 2007 [online].

Dostopno na: http://www.stat.si/doc/pub/slo_figures_07.pdf [maj, 2008]

21. Šmidovnik, Janez. 1995. Lokalna smouprava. Ljubljana: Cankarjeva založba.

22. Ustava Republike Slovenije. Uradni list RS: št. 33/91, 42/97, 66/00, 69/04, 68/06.

23. Vlaj, Stane in Vesna, Juvan-Gotovec. 1999. Predpisi o lokalni samoupravi. Ljubljana: Uradni list Republike Slovenije.

24. Vlaj, Stane. 2004. Lokalna samouprava: teorija in praksa. Ljubljana: Fakulteta za

upravo.

25. Zakon o financiranju občin. Uradni list RS: št. 80/94, 45/97, 56/98, 1/99, 59/99, 61/99, 123/06.

26. Zakon o javnih financah. Uradni list RS: št. 79/99, 124/00, 79/01, 30/02.

27. Zakon o lokalni samoupravi. Uradni list RS: št. 72/93, 6/94, 45/94, 57/94, 14/95,

20/95, 63/95, 6/96, 44/96, 26/97, 70/97, 10/98, 68/98, 74/98, 59/99, 70/00, 51/02, 108/03, 72/05, 100/05.

28. Žagar, Katarina. 2004. Lokalna samouprava: organizacija in funkcija. Ljubljana:

Ministrstvo za notranje zadeve, Direktorat za javno upravo, Upravna Akademija.

29. Železnik, Miran. 2002. Problematika financiranja občin v Sloveniji [online]. Ministrstvo za notranje zadeve, sektor za financiranje lokalnih skupnosti. Dostopno na: http://www.mnz.si/ si/upl/vrloksam/probfin.html (avgust, 2007)

56

PRILOGE PRILOGA 1: PRORAČUN OBČINE PESNICA ZA LETO 2007..................................... 57 PRILOGA 2: IZRAČUN FINANČNE IZRAVNAVE ZA LETO 2007............................. 63

57

PRILOGA 1: PRORAČUN OBČINE PESNICA ZA LETO 2007

58

59

60

61

62

63

PRILOGA 2: IZRAČUN FINANČNE IZRAVNAVE ZA LETO 2007