Upload
cecilia-benea
View
16
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
Finanţe publice 9
1. ROLUL ŞI DIMENSIUNILE SECTORULUI PUBLIC.
CONCEPTE PRIVIND FINANŢELE PUBLICE ŞI
FUNCTIILE LOR
Raţionamentele economice ale intervenţiei sectorului
public: eficienţa şi eşecul pieţei; Natura şi
dimensiunile intervenţiilor sectorului public
11
Etimologie şi delimitări conceptuale 12
Abordări conceptuale privind funcţiile finanţelor 27
Funcţia de repartiţie 29
Funcţia de control 30
Funcţia de reglare 31
Bunuri publice. Externalităţi. Politici publice 32
Obiectivele specifice unităţii de învăţare
Rezumat 39
Teste de autoevaluare 40
Bibliografie minimală 40
Obiective specifice:
La sfârşitul capitolului, vei avea capacitatea:
să stabileşti fundamentul economic al finanţelor publice;
să încadrezi finanţele publice in sistemul social;
să înţelegi care este rolul sectorului public;
sa descrii funcţiile de repartiţie, control si de reglare a finanţelor publice.
Timp mediu estimat pentru studiu individual: 7 ore
Finanţe publice 10
1.1. Raţionamentele economice ale intervenţiei sectorului public: eficienţa
şi eşecul pieţei; Natura şi dimensiunile intervenţiilor sectorului public
Realitatea istorică susţine şi demonstrează necesitatea guvernului. Finanţele
publice se referă la veniturile şi cheltuielile publice, o latură a economiei
politice care analizează politicile privind veniturile şi cheltuielile publice,
echivalentă cu economia sectorului public, urmărind şi impactul pe care îl au
politicile financiare publice asupra alocării resurselor şi distribuirii veniturilor.
Economiştii care analizează sectorul public nu au vedere doar efectele
veniturilor şi cheltuielilor publice la un moment dat, ci şi sensul în care acestea
ar trebui modificate. Opiniile în legătură cu modul în care guvernul ar trebui să
se implice în sfera economică sunt influenţate de abordările de natură
ideologică (Rosen&Gayer, 2010), privitoare la relaţia dintre individ şi stat.
Unii autori sunt de părere că scopul finanţelor publice este acela de a identifica
şi cunoaşte rolul statului în economie (Gruber, 2012).
A. Viziunea organică (colectivistă)
Societatea este privita ca un organism natural, în care fiecare individ este o
parte componentă, iar guvernul este inima acestuia. Individul are importanţă
doar ca parte a comunităţii/societăţii, iar bunăstarea individului poate fi definită
doar în corespondenţă cu bunăstarea societăţii. De exemplu, în Republica lui
Platon o activitate a unui cetăţean este oportună doar în condiţiile în care
conduce la o societate justă. Cea mai exagerată idee, care vine să sprijine
această viziune este furnizată de nazism, care printre altele susţine că
„…fiecare activitate din viaţa de zi cu zi are valoare doar dacă e în serviciul
tuturor…”.
În acest sens, scopul unei societăţi este stabilit de către stat, care trebuie să o
conducă spre realizarea sa. Desigur, aceste scopuri pot sa fie diferite, de
exemplu, în lumea lui Platon era vizată raţionalitatea perfectă, pe când în lumea
lui Hitler era vizată puritatea rasială
B. Viziunea mecanicistă (individualistă)
În această viziune, guvernul/statul nu este o parte organică a societăţii, el fiind
un mecanism creat de indivizi pentru a-şi atinge mai bine scopurile individuale.
Guvernul există pentru binele poporului/indivizilor, pentru a-i proteja
împotriva violenţei, iar pentru a face acest lucru, guvernul trebuie să deţină
monopolul asupra puterii de coerciţie, dezvoltându-se astfel anarhia. În acest
sens, Adam Smith în Avuţia naţiunilor susţinea că ”…guvernul trebuie să
protejeze societatea împotriva violenţei si invaziilor altor societăţi
independente..”.
Individul primează în fața statului; statul servește individul, prin furnizarea
unor servicii care nu pot fi alocate sau sunt alocate ineficient prin intermediul
pieței.
Finanţe publice 11
"Un guvern suficient de mare pentru a-ți oferi tot ceea ce îți dorești este un
guvern suficient de mare pentru a-ți lua tot ceea ce deții.... Cursul istoriei arată
că, atunci când guvernul crește, libertatea se reduce." Thomas Jefferson
Mai departe, opiniile cu privire al această viziune mecanicistă sunt divergente.
Libertarienii care cred într-un guvern foarte limitat sunt împotriva oricărui rol
economic al acestuia iar Adam Smith remarca următoarele: „…fiecare om,
atâta vreme cât nu violează legea, este lăsat perfect liber să-şi urmărească
interesul propriu în felul său…”. Pe de altă parte, social-democraţii cred că e
nevoie de o intervenţie substanţială a guvernului pentru binele individului,
intervenţii ce pot fi realizate in orice domeniu.
În legătură cu oportunitatea intervenţiei guvernului sunt foarte multe opinii.
Astfel, Bill Clinton, într-o intervenţie din 1996 a declarat că „era
guvernelor/sectoarelor publice mari s-a incheiat.” Dar, cum putem măsura
acest lucru? Un astfel de indicator ar fi cel al numărului de salariaţi din sectorul
public, dar acest indicator poate sa nu explice cel mai bine măsura în care
resursele societăţii sunt subiect al controlului guvernului. Astfel, un instrument
mai bun de măsurare a dimensiunii sectorului public/guvernului ar fi acela de a
determina volumul cheltuielilor publice totale anuale.
1.2. Etimologie şi delimitări conceptuale
Potrivit unei definiţii general acceptate, prin finanţe publice sunt desemnate
acele relaţii sociale-economice băneşti menite să constituie, să repartizeze şi să
gestioneze fondurile aflate la dispoziţia agenţilor economici şi a statului, în
scopul realizării principalelor atribuţii ale statului ca autoritate publică.
Etimologia termenului este mult mai veche, datează din antichitate, de la o
serie de expresii în latină, „fiare, finis, financia pecuniaria”, pentru sensurile
de soluţionare a unor diferendumuri legate de bani, de achitare a unei obligaţii
băneşti la o scadenţă fixată de autorităţi, de plată propriu-zisă a unei sume de
bani. În timpul împăratului Octavian August au fost înfiinţate „fiscus caesari”,
devenite ulterior administraţia generală a impozitelor şi taxelor din imperiu,
având structuri teritoriale adecvate şi conduse de către demnitari anume
însărcinaţi, numiţi „fisci procurator”.
În Franţa medievală circulau expresiile „finances” şi „financiers”, sau
„hommes de finances” pentru a desemna gospodăria publică şi arendaşii de
impozite ai regelui ca lucrători desemnaţi în administrarea patrimoniului
statului.
Termenul englezesc „finance” însemna suportul financiar al unei afaceri,
companii sau al unei persoane. Tot legată de bani a fost şi expresia germană
„Finantz” frecventă în secolele XV- XVII, când „Finantzer”era numită
persoana care oficia camăta sau alte forme de împrumuturi oneros remunerate
la scadenţe stabilite.
Cu timpul, expresia finanţe s-a îmbogăţit în conţinut, accepţiunea sa a integrat
toate relaţiile şi operaţiunile băneşti legate de constituirea şi administrarea unor
Finanţe publice 12
resurse financiare care susţin şi finanţează activitatea autorităţii publice în
interesul general al colectivităţii.
În vorbirea curentă noţiunea de finanţe este frecvent identificată cu aceea de
bani sau resurse în bani, indiferent de subiectul raporturilor de formare şi
circulaţie sau de administrare a acestora. Dar nici specialiştii în materie nu
împărtăşesc opinii la unison asupra acestor relaţii, considerându-le un domeniu
foarte cuprinzător al interacţiunii între comunitate şi autoritatea publică în
legătură cu resursele financiare publice.
Astfel, se includ în categoria finanţelor publice următoarele:
a) raporturile sociale de natură economică, pentru că privesc toate relaţiile create
în procesul de constituire, dirijare şi control al banului public;
b) fondurile băneşti aflate la dispoziţia statului, unde se includ toate prelevările
încasate, ca venituri şi orientate apoi, ca cheltuieli ale autorităţii publice;
c) cadrul juridic şi metodele concrete de administrare a banului public, pentru că
se referă la actele de dispoziţie autoritară şi/sau contractuală, cu care statul îşi
constituie propriile resurse preluând la dispoziţia sa o consistentă parte a
produsului intern brut;
d) măsurile concrete de intervenţionism statal în economie şi în societate,
concretizate într-o anumită orientare şi construcţie a politicii fiscale şi
bugetare.
Oricare din aceste accepţiuni sau definiţii permite o subscriere a sensului şi a
celorlalte, ajutând la o mai bună înţelegere a fenomenelor financiare şi a
raporturilor care le condiţionează. Constituite în toate timpurile şi sub formă
valorică bănească, finanţele publice au evoluat continuu şi firesc o dată cu
evoluţia însăşi a societăţii umane. Prin distribuiri şi redistribuiri de resurse
băneşti care se realizează între persoanele fizice şi juridice în baza cadrului
decizional al autorităţi publice centrale şi/sau locale, este afectată direct sau
indirect – întreaga economie naţională, dar şi membrii societăţii, consideraţi în
ansamblu sau individual.
Statul îşi realizează multiplele sale sarcini prin mobilizare de resurse şi prin
alocare de cheltuieli. Cu alte cuvinte, repartiţia sarcinilor publice de la stat se
concretizează în obligaţia fiscală stabilită în mod specific pentru o ţară şi o
anume etapă istorică; tot astfel, şi cheltuirea resurselor are loc în manieră
specifică, potrivit cu o anume ierarhizare a priorităţilor de politică generală.
Aşadar, mobilizarea, repartizarea şi utilizarea banului public este un proces
amplu şi complex care antrenează în acţiune următorii factori:
o pe de o parte, statul, ca autoritate publică şi subiect privilegiat în acest raport
de drept, căruia i se transferă, odată cu o parte din avuţia naţională, şi o parte
din puterea de cumpărare a agenţilor economici şi a populaţiei, în baza unui
complex cadru de prelevare diferenţiată;
o pe de altă parte, societatea, ca ansamblu de agenţi economici da şi indivizi
luaţi separat, cărora se re-transferă aceste fonduri prin variatele forme de
exercitare a atribuţiilor statului.
Finanţe publice 13
„Transferurile de putere de cumpărare şi redistribuirea de venituri şi avere
mijlocite de finanţe nu sunt un scop în sine, ci un mijloc prin care se urmăreşte:
ocuparea cât mai deplină a forţei de muncă, reciclarea disponibilităţilor băneşti
temporare din economie, combaterea fenomenelor inflaţioniste, evitarea
îndatorării peste măsură a ţării faţă de străinătate, asigurarea echilibrului
financiar şi a celui monetar, realizarea - în ultimă instanţă, a echilibrului
general, economic”.
Deşi circumscrise relaţiilor băneşti în general, finanţele publice vizează, în
accepţiunea analizei de faţă, numai acele relaţii bazate pe principiul prelevării
fără contraprestaţie la fondurile băneşti ale statului şi pe principiul alocării cu
titlu nerambursabil a acestor fonduri către diverşi beneficiari.
Îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii realizează focalizarea sensului
de finanţe publice în contextul de relaţii băneşti în general:
a) transferul de valoare în formă bănească dintre cei doi factori antrenaţi în
valorificarea fondurilor publice să semnifice simultan şi u transfer de putere
de cumpărare – de pildă, actele de vânzare-cumpărare a unor bunuri, sau plata
salariilor ori a altor forme remuneratorii au o expresie bănească, dar, întrucât
nu indică şi transfer al puterii de cumpărare, nu pot fi categorisite ca relaţii
financiare din grupa finanţelor publice;
b) transferul de valoare nu implică un echivalent materializat în contraprestaţie
directă, imediată sau individualizată - rezultă că nici u plătitor de impozite nu
va putea pretinde de la stat o presta ţie anume ca echivalent al sumei prelevate,
şi nici alocaţiile bugetare nu sun condiţionate de vărsămintele celor care au
constituit veniturile publice;
c) transferul de valoare şi de putere de cumpărare este, prin excelenţă, cu
caracter nerambursabil – deşi intră în categoria finanţelor publice, fac excepţie
de la acest caracter subscrierile la împrumuturile de stat, precum şi
transferurile din fondurile publice în condiţii explicite de rambursare, aşa cum
se efectuează acestea către diferite persoane fizice şi juridice.
Structura relaţiilor financiare aşa cum sunt acestea abordate de finanţele
publice include următoarele:
- relaţiile financiare clasice, denumite şi în sens restrâns, ca punct de început al
finanţelor publice, odată cu apariţia şi evoluţia statului şi a funcţiilor sale
tradiţionale, pentru că reflectă în modul cel mai relevant transferul
nerambursabil şi fără echivalent de resurse băneşti aşa cum sunt constituite
fondurile bugetului de stat şi cele extrabugetare;
- relaţiile financiare de credit, ca primă extensie a acestui transfer de resurse
financiare, însă cu titlu rambursabil şi pe o perioadă determinată, aşa cum
operează în principal instituţiile bancare;
- relaţiile financiare de asigurare, o a doua extensie a transferurilor, cu titlu
obligatoriu sau facultativ şi în schimbul unei prestaţii ulterioare pe care o
condiţionează un fenomen viitor, posibil, dar aleatoriu; astfel se constituie
fondurile de asigurare pentru răspundere civilă şi pentru pensia suplimentară.
Extensia sensului clasic al finanţelor publice marchează totodată extensia şi
diversificarea sarcinilor statului faţă de individ şi colectivitate, precum şi a
formulelor de implicare a statului ca autoritate publică, în viaţa societăţii.
Finanţe publice 14
Locul actual al finanţelor publice în viaţa social-economică este rezultatul firesc al
extensiei permanente a finanţelor clasice, tipice liberalismului din capitalismul
premonopolist al secolelor XVII – XVIII, până la finanţele moderne de astăzi, ca
stadiu care a debutat în secolul XIX ş se anunţă de durată în viitor.
Istoricul finanţelor publice plasează începuturile în aceeaşi epocă de apariţie şi
dezvoltare a sclavagismului, odată cu descompunerea formaţiunilor gentilice şi
închegarea unor noi forme de autoritate ş constrângere.
Doctrina stabileşte originile finanţelor în însăşi principiul de bază al existenţei umane,
principiu potrivit căruia scopul este obţinerea maximului de randament cu un minim
de efort. Activitatea publică îşi are explicaţia în insuficienţa efortului individual de a
satisface anumite cerinţe cum ar fi: apărarea în faţa inamicului, organizarea şi
practicarea cultului, vânătoarea pentru procurarea hranei sau pentru motive
expansioniste. Astfel s-a conturat cu timpul o delimitare a: nevoilor private, cele strict
limitate la individ şi posibil de acoperit prin iniţiativa şi efortul propriu – şi nevoile
publice, expresii ale unei colectivităţi de interese şi a căror acoperiri impunea
iniţiativa colectivă şi sprijinul organizat, instituţionalizat.
Statul apare astfel ca formă superioară de organizare şi conducere a cooperării
interumane, înfăptuită pentru a realiza nevoi şi interese publice şi ordonată pe structuri
complexe, ierarhizate central şi local.
Finanţele publice studiază condiţiile de funcţionare a sectorului public, din perspectiva
veniturilor şi a cheltuielilor impuse şi efectuate ca suport al atribuţiilor statului.
Omniprezenţa statului în viaţa economică şi socială de azi, talia sectorului public care
a cunoscut o spectaculoasă extensie mai ales în ultimele decenii – se poate măsura
prin volumul cheltuielilor publice în produsul intern brut, care a crescut de peste patru
ori, în condiţiile triplării produsul intern brut, aşa cum s-a realizat în principalele state
membre OCDE. În prezent statul furnizează prestaţii în variate domenii, efectuează
achiziţii pentru o multitudine de scopuri şi intervine prin pârghii specifice financiare şi
de reglementare, în corectarea deficienţelor inerente ale pieţei.
Fără a efectua o demarcaţie tranşantă a fazelor de evoluţie, istoriografia asociată
finanţelor publice reţine următoarele etape mari:
a) Perioada liberală (capitalismul premonopolist). Teoreticienii contemporani acestei
perioade susţineau supremaţia iniţiativei private în activitatea economică, iar
intervenţia statului trebuia să fie, pe cât posibil, neutră. Această teorie a fost lansată şi
dezvoltată de Francois Quesnay, Adam Smith, Jean Baptiste Say care conturau ca rol
al statului doar pe acela de a asigura cadrul pentru votarea şi respectarea legilor şi
pentru acţiunea indivizilor, conform clasicului principiu “laissez faire, laissez passer,
le monde va de lui même”...
Intervenţia statului era limitată la acele servicii care derivau di funcţiile sale
tradiţionale (armată, administraţie generală, construcţia şi întreţinerea lucrărilor
publice, etc.) şi care nu puteau fi îndeplinite din iniţiativă privată.
Câteva din principiile care s-au impus în această perioadă au fost:
Finanţe publice 15
- limitarea cheltuielilor publice: socotite ca un rău necesar, acestea trebuiau să-şi
păstreze limitele numai pentru a susţine acele servicii care nu puteau fi asigurate de
întreprinzătorii particulari; de aceea, orice depăşire a cheltuielilor pentru interese
publice (armată, ordine internă, etc.), era calificată ca risipă;
- neutralitatea impozitului: singura destinaţie a acestuia consta în a asigura statului
mijloace de finanţare a cheltuielilor sale, astfel încât cheltuielile cu caracter economic
sau social erau complet excluse;
- respectarea echilibrului bugetar anual: conform acestui principiu se excludea orice
idee de excedent sau deficit, socotite agravante pentru mediul de dezvoltare a
iniţiativei private; astfel: deficitul, rezultat din defectuoasa administrare a cheltuielilor,
putea fi acoperit prin creaţie de monedă, care însă ar fi generat inflaţie; prin împrumut,
ar fi generat bancruta statului din dificultatea de a stinge împrumutul şi de a achita
dobânda, fără a mai menţiona reportarea datoriilor în perspectivă istorică asupra
generaţiilor viitoare; excedentul, putea rezulta dintr-o defectuoasă tezaurizare de
bunuri în detrimentul iniţiativei private care, cu mai multă raţionalitate, altfel ar fi
putut beneficia de excesul de prelevări;
- limitarea împrumutului la circumstanţe excepţionale: derivă din principiul anterior şi
confirmă ideea de a se recurge la împrumuturi numai în situaţiile de forţă majoră, când
statul necesită rapid suplimentarea resurselor sale financiare şi nu se poate adopta o
soluţie alternativă.
Perceptele, recomandările formulate în această perioadă, chiar dacă nu îndeplinesc
condiţiile unei analize riguroase şi complete, denotă supremaţia legilor pieţei şi rolul
strict tradiţional al statului.
b) Perioada intervenţionistă (capitalismul monopolist) Evenimentele sociale, care s-au
succedat către sfârşitul secolului XIX şi care au culminat cu prima conflagraţie
mondială, au avut, şi în plan financiar, o reflectare, constând în amplificarea rolului
statului, ca urmare a consecinţelor războiului şi, îndeosebi, a crizei din 1929 – 1933,
ca epocă de început a tezelor lui J. M. Keynes.
Urmările celei de-a doua conflagraţii au însemnat o şi mai accentuată evoluţie în
concepţia despre rolul statului, cu influenţele de rigoare î planul finanţelor publice
Cheltuielile publice ating 30% din avuţia produsă, statul implicându-s din plin în
finanţarea unor ramuri economice şi sociale, cu mult peste graniţele socotite ca
tradiţionale în atribuţiile sale. Astfel, pe lângă armată şi industrie militară, statul
intervine deliberat în domeniul economic şi social, prin fapte mai mult ca prin
doctrină, cu intenţia explicită de a corija deficienţele create de jocul liber al
mecanismelor pieţei. Acţiunile statului îşi au cu atât mai mult justificarea, cu cât
consecinţele de ordin social declanşau perturbări grave în fizionomia socială.
Principalele principii care s-au impus în această perioadă au vizat:
- creşterea cheltuielilor cu solid caracter economic şi social, fapt ce semnifică o
extensie a atributelor tradiţionale ale statului;
- amplificarea şi diversificarea fiscalităţii, tradusă printr-o varietate de prelevări la
dispoziţia statului pentru susţinerea unui cât mai complex volum de activităţi;
Finanţe publice 16
- expansiunea deliberată a deficitelor bugetare, principiu situat la antipod faţă de ideile
precursorilor, şi implementat mai ales în scopul relansării economiei în depresiune, pe
seama creşterii cheltuielilor guvernamentale.
Abdicarea de la principiile financiare clasice semnifică amplificarea sistematică a
rolului tot mai activ al statului în plan economic şi social.
c) Perioada contemporană
Creşterea continuă a implicării statului a avut ca fundament teoretic transpunerea în
politica guvernamentală a tezelor şi teoriilor Keynesiste, concretizate în măsurile de
creştere a cererii globale; totodată, statul a fost impus ca răspunzător activ în
redistribuirea veniturilor, fapt concretizat în crearea şi consolidarea mecanismelor de
stat în asigurări şi protecţie socială, menite să netezească decalajele şi să absoarbă
dezechilibrele provocate de criză.
Implicarea tot mai activă a statului în tot mai variate domenii din viaţa social-
economică a determinat şi o completare a conţinutului şi naturii finanţelor publice,
potrivit ipostazelor de agent economic, redistribuitor, providenţă, bunăstare etc. O
formă extremă a dirijismului statal a reprezentat-o epoca partidului unic-stat, ca sistem
de comandă hipercentralizată, prin care statul a preluat integral la dispoziţia sa toate
categoriile de resurse ale societăţii, cu anihilarea oricărei iniţiative private.
Evenimentele ultimului deceniu şi jumătate au determinat noi mutaţii şi sub toate
aspectele, generate de propagarea interdependenţelor şi necesitatea de coordonare a
politicilor guvernamentale, pe fondul fenomenelor integraţioniste şi ale globalizării.
Doctrina liberală clasică a generat o politica fiscal-bugetară marcată de susţinerea unui
stat limitat, în care guvernul era responsabil pentru menţinerea ordinii de drept ,
protejarea proprietăţii private şi apărarea cetăţenilor împotriva intervenţiilor străine,
stat în care „homo oeconomicus”, condus de o mână invizibilă, îşi urmăreşte propriile
interese, proces care determină şi realizarea intereselor societăţii. Fondatorul doctrinei
este Adam Smith, dar la conturarea doctrinei s-au mai alăturat şi alţi economişti
precum D. Rocardo, J.S. Mill, J.B. Say. Erau suspicioşi în ce priveşte activitatea
guvernului, având credinţa că era, în mod frecvent, partizană, coruptă şi ineficientă,
dar admiteau şi câteva excepţii de la regula generală. Neintervenţionismul statal nu era
pentru ei un scop în sine ci, presupunea o creştere a libertăţilor individului şi, pe baza
lor, a „avuţiei naţiunii” în ansamblul său. Un fapt important al economiştilor clasici,
din perspectiva politicii fiscal-bugetare, era că bugetul de stat era izolat de viaţa
economică.
Pentru Adam Smith (1723-1790), David Ricardo (1772-1823) şi James Mill (1773-
1836) economia este percepută ca una care se auto-echilibrează, sensibilă la căderile
specifice ciclului economic, dar pe deplin capabilă să se autocorecteze, fără susţinere
din partea guvernului. Depresiunile nu pot fi permanente deoarece „oferta îşi creează
propria cerere” prin intermediul preţurilor automate şi ajustării ratelor dobânzii.
Această expresie e cunoscută ca „Legea lui Say” şi susţine că oferta de bunuri în exces
sau cererea de bani în exces tind să se autocorecteze. Doar Thomas Robert Malthus
(1766-1834) îşi exprimă îndoiala în legătură cu această problemă.
Adam Smith era susţinătorul ideii că fiecare individ va contribui la stat proporţional
cu capacitatea sa contributivă şi proporţional cu veniturile de care fiecare se bucură
fiind sub protecţia statului. Impozitarea este o problemă de „quid pro quo” aplicat în
corespondenţă cu principiul lui Locke, al dreptului folosirii veniturilor proprii, dar şi
în corespondenţă cu opinia asupra capacităţii de plată, ca regulă a impunerii juste,
independentă de beneficiile rezultate ca urmare a realizării cheltuielilor publice.
Finanţe publice 17
Opinia lui Adam Smith asupra datoriei publice este un produs direct al filosofiei sale
anti-mercantiliste (ideea de bază a teoriei şi politicii economice mercantiliste era
prezenţa şi intervenţia activă a statului în economie, atât ca agent economic de sine
stătător, cât şi sprijin fundamental al agenţilor economici privaţi (fie pe plan intern, fie
pe plan extern), printr-o minuţioasă şi severă politică protecţionistă în favoarea
întreprinzătorilor naţionali). Smith privea aparatul de stat ca ineficient din punctul de
vedere al creării bogăţiei şi excesiv de restrictiv în ce priveşte libertăţile individuale.
Astfel, statul în contextul finanţării cheltuielilor sale prin intermediul impozitelor sau
prin îndatorare transferă economiile de la comercianţi şi industriaşi şi risipeşte
asemenea fonduri în războaie nejustificate, cel mai adesea, ceea ce deviază resursele
dinspre bunurile de capital spre consum public. Şi impozitele, la fel ca şi
împrumuturile implică o deviere similară a resurselor, astfel, vor induce o reacţie
negativă suficientă să restrângă tendinţa cheltuielilor guvernului: „atunci când o
naţiune e deja supraimpozitată, nimic, decât necesitatea începerii unui nou război …
sau teama pentru securitatea naţională nu poate determina poporul să tolereze un nou
impozit” .
În concepţia clasică, împrumutul avea un rol negativ, deoarece mărea artificial bugetul
şi intensifica implicarea statului în economie. Iar cea mai importantă pierdere se
înregistrează atunci când agentul economic din industrie şi comerţ împrumută statul.
Astfel, împrumutul public utilizat pentru a asigura echilibrul bugetar public reduce
veniturile disponibile în economie, care ar putea fi utilizate în mod productiv la
nivelul sectorului privat. Prin intermediul scriiturilor sale, Smith semnalează o
abordare a analizei datoriei publice care va fi atacată de keynesişti, şi anume, faptul că
nu exista o sarcină a datoriei publice la momentul creării sale, ci, întreaga sarcină cade
asupra generaţiilor viitoare.
Singurul dintre clasici care nu a fost de acord cu asemenea implicaţii ale datoriei
publice a fost Thomas Robert Malthus care susţine că datoria, odată creată, nu
reprezintă cel mai mare rău. Din moment ce chiar şi cele mai mari forţe de producţie
sunt aproape inutile fără un anumit consum. Ar fi iraţional să se determine în anumite
circumstanţe că o diminuare neaşteptată a datoriei naţionale şi o eliminare a
impozitării trebuie neapărat să determine o creştere a avuţiei naţionale şi să asigure un
nivel ridicat de angajare a forţei de munca. Malthus s-a opus sistemului de transferare
a bunăstării in scopul susţinerii săracilor, deoarece, în opinia sa acesta ar fi
neproductiv.
În domeniul politicii resurselor fiscal-bugetare, Mill a pus bazele „teoriei sacrificiului”
conform cărei statul prelevă o parte din veniturile contribuabilului, determinându-l la
un sacrificiu pentru acoperirea cheltuielilor publice. El este de părere că, pentru a
realiza justiţia fiscală, criteriul care trebuie utilizat este cel al egalităţii sacrificiului,
fără a se face vreo distincţie între persoane şi clase sociale, fiind un adept al impunerii
proporţionale a venitului.
David Ricardo împărtăşeşte antipatia lui Smith în ce priveşte apelul la datorii create
prin deficite bugetare. Odată datoria publică acumulată, Ricardo este mult mai
tranşant decât Smith cu privire la cine ar trebui să suporte povara finanţării sale.
Efectele transferului anual de la contribuabili către debitori trebuie să depindă de
modul în care aceste categorii de plătitori vor angaja aceste resurse. Potrivit
economistului, viitoarele plăţi de impozite vor fi capitalizate în întregime de către
cetăţenii raţionali. În acest sens, Ricardo se distanţează de părerea lui Adam Smith.
Alegerea finanţării cheltuielilor publice, mai degrabă prin îndatorare decât prin
impozitare nu va schimba costul real al cheltuielilor guvernamentale pe parcursul
anilor. Ricardo a făcut menţiuni în legătură cu echivalenţa dintre impozite şi
îndatorare, dar a susţinut că indivizii nu se comportă cu perfectă precauţie precum
Finanţe publice 18
afaceriştii ipotetici pe care i-a dat ca exemplu în lucrarea sa. În cele din urmă, Ricardo
a anticipat revoluţia „public choice” , recunoscând că existenţa unei datorii naţionale
mari poate da motive celor care suportă sarcinile fiscale să le schimbe in contul altora.
„O ţară care a acumulat o datorie foarte mare este plasată într-o situaţie
artificială…devine în interesul fiecărui contribuabil să îşi retragă umărul de la
susţinerea sarcinii fiscale şi să cedeze plata din contul său în contul altuia iar tentaţia
de a se muta el împreună cu capitalul său într-o altă ţară, unde ar fi exceptat de la
asemenea sarcini devine astfel irezistibilă”. Unii autori sunt de părere că, mai ales
prin intermediul acestui citat, aşa-numita „teorie a echivalenţei ricardiene între
îndatorare şi impozitare”, izvorâtă în anii ’70 demonstrează o interpretare greşită a
opiniilor lui Ricardo asupra acestei teme.
Importanţa doctrinei clasice pentru conţinutul si problematica politicii fiscal-bugetare
este dată în special de seturile de principii privind echitatea şi justeţea impunerii
conturate de către economiștii care au slujit această orientare doctrinară. Astfel, în
primul rând Adam Smith propune patru principii care se referă la justeţea impunerii,
certitudinea impunerii, comoditatea perceperii taxelor şi eficacitatea impunerii sau
randamentul impozitului. Pe de altă parte, J.S. Mill propune două principii ce trebuie
reflectate în politica fiscal-bugetară de orientare liberală, şi anume principiul de
justiţie, susţinut sau pus în practică prin impunerea corespunzătoare sacrificiului egal,
şi principiul de neutralitate. O continuare a eforturilor pe aceeaşi traiectorie a realizat-
o şi A. Wagner, care a fost considerat un liberal cu viziuni sociale, ce a formulat
principiile superioare ale impunerii, de importanţă deosebită pentru politica fiscal-
bugetară. Acestea se refera la principii de politica financiară, principii de economie
publică, principiile de echitate ale impozitelor şi la principiile de administraţie fiscală,
care vin să completeze maximile fiscale propuse de Smith şi să clarifice acţiunile de
politică fiscal-bugetară de esenţă liberală clasică.
În esenţă, doctrina liberală clasică a avut un impact major în politica fiscal-bugetară
promovată de state, punând bazele solide ale unui cadru de acţiune cu justificări,
criterii şi elemente ce au determinat îmbunătăţirea distribuţiei bogăţiei şi a veniturilor
în societate.
Lecţia predominantă pe care au primit-o cei mai mulţi economişti după Marea Criză
are la baza trei idei importante: prima, aceea că economiile de piaţă sunt prin definiţie
instabile, a doua susţine că politica monetară este în cea mai mare parte ineficientă cu
privire la fluctuaţiile economice şi a treia, conform căreia, e nevoie de o politică
fiscal-bugetară activă pentru a se menţine un mediu economic stabil. Ingredientul
cheie al teoriei keynesiste este dat de ideea că fluctuaţiile din cerere implică
modificări în produsul naţional (output). Din moment ce consumul cuprinde cea mai
mare parte a cererii, Keynes s-a orientat asupra a ceea ce el a numit „funcţia
consumului”, o legătura stabilă între venitul menajelor şi consum. Această legătura
presupune că deciziile de politica fiscal-bugetară (precum, reduceri de impozite sau
modificări ale cheltuielilor publice) vor conduce la modificări în output mai mari.
Keynes susţinea că Marea Criză a fost cauzată de un declin inexplicabil al cererii şi că
ar putea fi remediat printr-o expansiune fiscală de magnitudine potrivită. Friedman
însă a dezvoltat ipoteza venitului permanent în lucrarea „A Theory of the
Consumption Function ”. El a pretins mai târziu că aceasta a fost cea mai importantă
contribuţie ştiinţifică a sa. Ipoteza de la care a pornit a fost că deciziile de consum ale
gospodăriilor nu depind de venitul curent (ca în paradigma keynesistă), ci de un venit
mediu ale gospodăriilor aşteptat de-a lungul întregii vieţi („venit permanent”). Pe
această bază, schimbările temporare în impozite vor avea un impact neglijabil asupra
venitului permanent. Una din imediatele implicaţii ale acestei ipoteze e aceea că
stimulii fiscal-bugetari de tip keynesist pot avea doar un efect limitat asupra
Finanţe publice 19
consumului şi produsului.
Una dintre cele mai importante probleme de politică fiscal-bugetară expuse de
Friedman a reprezentat-o necesitatea, existenţa şi scopul cheltuielilor publice, adică
dacă această componentă îndeplinește un rol activ în ansamblul politicii fiscal-
bugetare, știind fiind faltul că guvernele de orientare keynesistă au mizat pe o
majorare a acestora, considerându-le fundamentale pentru dezvoltarea socială şi
economică. Din această perspectivă, monetariştii au ajuns la concluzia că în pofida
efectelor pozitive pe termen scurt generate de efectuarea unei cheltuieli publice, deci
de realizarea unui obiectiv public, pe termen lung acestea reprezintă sursa împovărării
mediului privat, generând chiar instabilitate în mediul economic.
Laureatul premiului Nobel, Milton Friedman, a spus că nici un birocrat nu va cheltui
banii contribuabililor aşa cum contribuabilii înşişi ar putea-o face, argumentând că nu
politica fiscală, ci politica monetară ar fi cel mai important determinant al activităţii
economice. În timp ce marele economist argumenta cu convingere despre importanţa
ofertei de monedă pe termen scurt, de asemenea susţinea şi neutralitatea monedei pe
termen lung, spunând că pe termen lung banii influenţează doar preţurile dar nu şi
activitatea economică reală. „Prima şi cea mai importantă lecţie pe care o învăţăm din
istorie despre ceea ce poate să facă politica monetară…e aceea că politica monetară
poate să prevină ca banii înşişi să devină o sursă a dezechilibrelor ”.
Cele mai devastatoare pentru sintezele neoclasice au fost atacurile lui Friedman în
privinţa existenţei unei curbe Phillips stabile între rata inflaţiei şi nivelul şomajului. În
adresa sa din 1967 către Asociaţia Europeană de Economie, Friedman a respins teoria
originală a curbei Phillips pe motiv că e bazată pe variabile nominale şi nu pe cele
reale ale pieţei muncii. Potrivit lui Friedman curba Phillips pe termen lung este
verticală în cazul acestei rate şi nu presupune o relaţie trade-off între rata inflaţiei şi
nivelul şomajului.
Curba Phillips pe termen scurt, reformulată de Friedman sub forma „aşteptărilor
crescânde” este stabilă doar atunci când şomajul se menţine la nivelul ratei naturale.
Dacă guvernul intervine pentru a plasa şomajul sub rata şomajului natural, curba
Phillips pe termen scurt se va ridica oferind o relaţie inversă între rata inflaţiei şi
nivelul şomajului. Guvernul poate readuce curba Phillips pe termen scurt la situaţia
iniţială printr-un şomaj care depăşeşte rata naturală în scopul de a scăpa de
previziunile inflaţioniste. În aceste circumstanţe guvernul va folosi pe riscul său
politici fiscal-bugetare inflaţioniste.
Milton Friedman afirma că se pot obţine rezultate mai bune dacă deciziile se bazează
pe reguli şi nu pe deciziile discreţionare ale funcţionarilor guvernamentali. O regulă
de politică specifică este ajustarea automată a politicilor ca urmare a condiţiilor
macroeconomice. Politicile discreţionare sunt decizii de politică explicite, adoptate
după luarea în considerare a conjuncturii economice şi gândite pentru influenţarea
echilibrului macroeconomic.
Milton Friedman considera piaţa ca „esenţială pentru buna funcţionare a relaţiilor între
indivizi şi credea că pentru a prezerva libertatea trebuie limitat rolul guvernamental şi
acordată o importanţă primordială proprietăţii private, pieţei libere şi acordurilor
voluntare”.
În opinia sa, cheia bunei funcţionări a economiei de piaţă este libertatea de alegere a
oamenilor deoarece, exprimându-şi opţiunea pentru anumite mărfuri prin cumpărarea
lor, consumatorii transmit un semnal către producători, sugerând orientarea activităţii
lor în viitor. Ţinând seama de dinamica preţurilor, în funcţie de raportul dintre cerere
şi ofertă, producătorii vor aloca resursele în aşa fel încât să satisfacă opţiunea
Finanţe publice 20
consumatorilor, ceea ce va permite atât folosirea raţională a resurselor, cât şi sporirea
eficienţei activităţii economice.
Astfel, Friedman se pronunţă împotriva amestecului statului în fixarea preţurilor,
împotriva subvenţiilor acordate industriei şi agriculturii, a creşterii impozitelor pe
avere şi a deficitelor bugetare, ca şi împotriva „statului bunăstării generale”, susţinând
că politica fiscal-bugetară nu poate asigura stabilitatea economiei, „din moment ce
conţinutul acestea nu este suficient de bine cunoscut”.
Alături de monetarismul friedmanian există şi alte variante. Una dintre acestea este
varianta monetarismului bugetar promovat în SUA de K. Brunner şi A.H. Meltzer şi
în Marea Britanie de profesorul Minford. Susţinătorii monetarismului bugetar îi
reproşează lui Friedman faptul de a fi neglijat variabilele fiscal-bugetare în analiza
macroeconomică şi resping ideea că „numai banii contează”. Ei susţin că deficitul
bugetar exercită şi el o influenţă asupra nivelului producţiei şi al preţurilor şi că
structura sa afectează în mod direct panta şi poziţia curbei Phillips pe termen scurt.
În acest sens, monetarismul bugetar consideră că masa monetară este determinată şi în
cadrul unui proces bugetar. Astfel volumul deficitului bugetar nu este indiferent în
lupta contra inflaţiei. Creşterea datoriei publice va alimenta inflaţia pe cale ocolită,
datorită efectelor retroactive ale creşterii datoriei publice asupra pieţelor financiare.
Concepţia monetaristă a avut o mare audienţă în special la sfârşitul anilor ’70. Milton
Friedman exercitând o puternică influenţă asupra politicii guvernelor conduse de
Ronald Reagan (ajutat însă şi de Arthur Laffer) şi Margaret Thatcher, el fiind şi un
bun consilier al preşedinţilor Richard Nixon şi Gerald Ford.
În debutul anilor ’80, tot ca o reacţie la teoria keynesistă care a pus accentul pe cererea
de mărfuri şi la politica dirijistă care a insistat asupra intervenţiei statului în economie,
s-a format o nouă orientare teoretică denumită teoria economiei ofertei. Principalii
reprezentanţi ai acestei orientări sunt: Arthur Laffer, Paul Craig Roberts şi Norman
Ture. Problema fundamentală de la care porneşte teoria ofertei este aceea a stagnării
productivităţii produsă de politica dirijistă. Această stagnare este cauzată în mare parte
de „un sistem fiscal care distruge iniţiativa şi provoacă distorsiuni asupra
recompenselor cuvenite posesorilor factorilor de producţie şi implicit asupra modului
de alocare a resurselor comunităţii”.
Economiştii ofertei îşi focalizează în mod natural atenţia spre dezvoltarea şi
implementarea politicilor fiscal-bugetare care încurajează economisirea, investiţiile şi
stimulează piaţa muncii la cea mai mare posibilă rată de creştere economică.
Supply-side economics se bazează pe două idei cheie:
- guvernul este mai puţin eficient decât sectorul privat în ce priveşte alocarea
economiilor şi realizarea investiţiilor de capital;
- politicile fiscal-bugetare ale guvernului au efecte importante asupra stimulentelor
care influenţează acumularea capitalului şi creşterea ocupării forţei de muncă şi, în
consecinţă, creşterea economică.
Privitor la aspectul fiscal al politicii fiscal-bugetare, în conformitate cu teoria ofertei,
reducerea impozitelor ar contribui la creşterea veniturilor cuvenite după impozitarea
posesorilor de capital şi forţei de muncă. Acesta ar duce la sporirea ofertei de muncă
şi de capital, precum şi la creşterea în ritmuri mai înalte a numărului inovaţiilor şi a
productivităţii. Arthur Laffer a prezentat o relaţie între rata impozitelor şi nivelul
veniturilor din impozite, care arată că dacă se depăşeşte un anume nivel al ratei
impozitelor, orice nouă rată marginală a impozitelor duce la reduceri în veniturile
fiscale datorită reducerii activităţii economice şi apariţiei şi dezvoltării economiei
Finanţe publice 21
subterane. Această relaţie poartă numele de „Curba Laffer”. Această celebră curbă
aduce o nouă abordare a problematicii politicii fiscal-bugetare, în condiţiile în care
până la construirea sa pentru majorarea veniturilor fiscale prelevale la fondurile
publice se apela la o majorarea a cotei de impozitare a veniturilor, decizie care s-a
constat a fi eronată, fiind bazată pe un concept greșit, acela al directei proporţionalităţi
între cota de impozitare şi nivelul veniturilor fiscale prelevate. Odată cu aceasta s-a
demonstrat că e nevoie de o fundamentare judicioasă pentru alegerea unei cote de
impozitare care sa maximizeze veniturile fiscale atrase la fondurile financiare publice
şi că o majorare a cotei nu duce întotdeauna la majorarea veniturilor fiscale prelevate.
Impozitele pe venit sunt plătite atât de către gospodării cât şi de corporaţii.
Gospodăriile sunt sursa principală a economiilor dirijate în marea lor majoritate către
fonduri de investiţii de capital. Potrivit teoreticienilor ofertei, impozitarea veniturilor
dezavantajează atât economisirea cât şi investiţiile, reducând astfel acumularea
capitalului şi creşterea economică. Se poate observa că reducerea ratei efective de
impozitare a economiilor favorizează gospodăriile să economisească la orice rată dată
a dobânzii reale. De asemenea o reducere în rata de impozitare a investiţiilor dă
posibilitatea investitorilor să crească investiţiile, indiferent de rada dobânzii reale.
Astfel, efectele unei reduceri a ratei de impunere a investiţiilor şi economiilor
corespund unei creşteri în economiile şi investiţiile de echilibru. Economiştii ofertei
susţin că ratele de impunere asupra veniturilor câştigate din economii şi investiţii ar
trebui reduse, chiar până la excludere, deoarece sistemele de impunere a veniturilor au
efecte asupra ocupării forţei de muncă, care ar putea împiedica şi creşterea economică.
Astfel o reducere a ratei marginale de impozitare a veniturilor dă gospodăriilor motive
să ofere mai multe servicii (de muncă) la orice nivel real dat al salariului, astfel curba
ofertei de muncă se va deplasa către dreapta şi va determina o creştere a nivelului
ocupării forţei de muncă de echilibru, având ca rezultat şi o creştere în producţia reală.
Majoritatea economiştilor supply-side sunt în favoarea unui rol limitat al guvernului.
Cu toate acestea, ei recunosc că ar putea exista şi beneficii colective prin menţinerea
anumitor funcţii ale guvernului, cum ar fi apărarea naţională, siguranţa publică, şi
altele. În acest sens, dacă impozitele pe venit ar fi eliminate, alte surse noi de
impozitare ar trebui să le ia locul. Unii autori se pronunţă în favoarea înlocuirii
sistemului de impunere a venitului cu taxele pe consum, cum ar fi taxele pe vânzări
sau TVA. Un argument comun împotriva taxelor pe vânzări e acela că pot fi regresive.
Astfel, se poate întâmpla ca persoanele cu venituri reduse să-şi cheltuiască acele
venituri pe taxe pe vânzări în timp ce persoanele cu venituri mari să poată şi
economisi sau chiar câştiga venituri netaxabile din câştiguri de capital şi investiţii.
Aceste propuneri însă nu au putut fi aplicate iar economiştii s-au reorientat spre cota
unică de impunere, în care toate veniturile impozabile vor fi impozitate cu aceeaşi
rată. Această rată ar trebui însă setată la un nivel care să asigure echilibrarea
bugetului, iar această opţiune nu e una facil de realizat.
În ceea ce priveşte politica soldului bugetar în abordarea „supply-side economics”, ca
şi componentă de politică fiscal-bugetară, s-a emis opinia potrivit căreia deficitele
bugetare mari pot bloca cheltuielile private. Prin inducerea unei creşteri a ratei
dobânzii, cheltuielile cu acoperirea deficitului, ca urmare a unui împrumut de stat,
reduc investiţiile private. Dacă economisirea creşte odată cu creşterea ratei dobânzii,
atunci consumul privat poate, de asemenea, să scadă. Intervine astfel efectul de blocaj
(de evicţiune), reprezentând un transfer de resurse din sectorul privat către sectorul
guvernamental. Dacă investiţiile private atrag o acumulare a capitalului mai mare
comparativ cu cheltuielile guvernamentale, atunci creşterea economică pe termen lung
poate fi încetinită de cheltuielile pentru acoperirea deficitului.
Finanţe publice 22
În modelul clasic, excedentul are ca efect o reducere a ratei dobânzii care stimulează
investiţiile private. În acest timp, economiile private descresc, deci consumul privat va
creşte. Cu toate acestea, în modelul clasic, o creştere a economiilor guvernamentale
sub forma unor excedente bugetare induce o creştere echivalentă a cheltuielilor
private. Atunci, creşterea investiţiilor private tinde să încurajeze acumulările de
capital şi să ridice rata creşterii economice. Dar, prin susţinerea unui excedent,
economiile guvernamentale efective sunt în interesul indivizilor: se stabilesc taxe în
exces pentru acoperirea cheltuielilor proprii, iar apoi se canalizează taxele necheltuite
către pieţele financiare. Criticile survenite la adresa excedentelor guvernamentale
privesc abilitatea guvernului de a canaliza aceste economii forţate către destinaţii
productive, deoarece aceste economii pot fi direcţionate către activităţi cu rate de
recuperare joase, care vor genera rate joase de creştere economică.
Cele două laturi ale cheltuielilor publice pot fi modelate în condiţiile pieţei muncii şi
funcţiei de producţie: cheltuielile publice majorează productivitatea, dar cauzează
distorsiuni în oferta de muncă. Astfel, la un nivel redus al cheltuielilor, rata fiscală e
scăzută, iar costul marginal al impozitării e la fel de redus, în timp ce beneficiul
marginal obţinut de pe urma cheltuielilor publice e mare, ca şi veniturile câştigate,
raportându-ne la rata fiscală. Pe măsură ce cheltuielile şi rata fiscală cresc, acest venit
relativ scade, iar beneficiul marginal obţinut de pe urma realizării cheltuielilor
guvernamentale scade, şi costurile marginale cresc.
Neoclasicii au efectuat o analiză prin excelenţă microeconomică, acordând atenţia lor
principală studierii interdependenţei proceselor economice la nivelul firmei, al
producătorului şi consumatorului. O asemenea abordare pornea de la convingerea că
economia de piaţă la nivel macroeconomic se reglează de la sine, că echilibrul între
cerere şi ofertă se stabileşte automat. Keynes respinge acest punct de vedere şi susţine
că, deşi economia de piaţă este mai bună decât alte forme de organizare a vieţii
economice, ea are un şir întreg de neajunsuri, cum ar fi dezechilibrele, şomajul,
inegalităţi de avere şi venituri, etc. Toate aceste deficienţe pot fi explicate şi chiar
depăşite, dar numai printr-o abordare macroeconomică.
Keynesismul reprezintă una dintre cele mai importante doctrine economice ce a
provocat modificări substanţiale în problematica politicii financiare în general şi a
celei fiscal-bugetare în special, cu privire la rolul pe acarea aceasta din urmă îl are în
relansarea şi dezvoltarea economică şi socială, în contextul în care mecanismele pieţei
au început să nu mai facă faţă provocărilor şi să genereze rupturi ale sistemului
economico-social.
Astfel, în 1936, Keynes produce o noua abordare a măsurilor de politică fiscal-
bugetară, introducând bugetul public în mecanismul circuitelor economice. Keynes
susţinea că teoria clasică a ocupării forţei de muncă depindea de două postulate: rata
salariului era egală cu productivitatea marginală a muncii şi utilitatea salariului pentru
muncitor egalizează pierderea de utilitate marginală a angajării. Keynes a acceptat
primul postulat, dar l-a negat pe celălalt, deoarece ultimul implica imposibilitatea
existenţei şomajului involuntar, care de altfel, era evident oriunde în acea perioadă.
Mesajul central al Teoriei Generale era că economia nu era condusă de ofertă, iar
legea lui Say nu îşi mai dovedea utilitatea, sens în care, un nivel de echilibru al
venitului şi output-ului nu trebuie să corespundă unei situaţii de ocupare deplină.
Keynes şi-a justificat teoria prin intermediul mai multor ipoteze: consumul este în
primul rând o funcţie de venit şi nu o funcţie de rata dobânzii; injecţiile autonome în
cererea agregată vor fi accentuate de un multiplicator supraunitar, care era reciproca
înclinaţiei marginale spre economisire; acest multiplicator va fi aplicat în mod egal
cheltuielilor de investiţii publice şi private; rata/coeficientul de elasticitate a dobânzii
este foarte redus/ă; rata/coeficientul de elasticitate a cererii pentru bani este foarte
Finanţe publice 23
înaltă şi chiar infinită la anumite rate minime ale dobânzii iar funcţia de investiţie este
instabilă.
În acest context, politica monetară pare să fie incapabilă să mai crească economiile
„angajate” în recesiuni serioase doar prin intermediul mecanismului ratei dobânzii, în
absenţa stimulilor de natură fiscală. Keynes mai argumentează că multiplicatorul
poate să mai piardă din putere exact în momentul în care situaţia de ocupare deplină a
fost atinsă şi că lucrările publice sunt cel mai bine legate şi de un şomaj sever.
O presupunere implicită a abordării neoclasice este aceea că economia operează cu un
nivel de ocupare deplină. În condiţiile unui nivel al ocupării mai redus decât cel
deplin, abordarea keynesistă argumentează că deficitele bugetare nu vor conduce la
nici un efect de evicţiune. Fiind date salarii şi preţuri fixe, modificările din cererea
agregată induse de schimbări ale nivelului cheltuielilor publice şi al impozitelor
afectează utilizarea factorilor de producţie din economie, crescând outputul intern. O
politică fiscal-bugetară expansionistă, potrivit abordării keynesiste, conduce astfel la
creştere economică.
Teoria keynesistă aduce în discuţie potenţialul politicii fiscal-bugetare de a rezolva
problemele macro. Principiul este unul simplu: utilizarea stimulilor fiscal-bugetari
pentru a elimina şomajul şi a restricţiilor fiscale pentru a ţine inflaţia sub control.
Evoluţia keynesismului a început, de fapt, imediat după apariţia teoriei lui Keynes şi a
continuat chiar şi în timpul războiului când în Marea Britanie, William Beveridge a
elaborat în 1944 un raport asupra ocupării depline, „Full Employment in a Free
Society”, în care pornind de la teoria lui Keynes, se arăta că sarcina redresării
economiei naţionale şi a reducerii pierderii de putere de cumpărare revenea statului,
care era chemat să stimuleze creşterea cererii globale şi să facă investiţii capabile să
asigure sporirea producţiei la nivelul cererii globale. Beveridge considera că acest
obiectiv s-ar putea realiza prin sporirea cheltuielilor publice (pentru investiţii şi
acordarea de alocaţii celor cu venituri reduse) şi prin reducerea veniturilor bugetare
(diminuarea impozitelor ducând la creşterea cererii solvabile a populaţiei şi a
capacităţii de a investi a întreprinzătorilor). Deficitul bugetar, astfel apărut, urmând să
fie acoperit pe seama împrumuturilor de stat, pe această cale fiind atrase în circuitul
economic şi economiile neinvestite.
Deşi Teoria Generală sprijină în mod explicit programele de lucrări publice şi
expansiunea investiţiilor publice, nu acordă atenţie în mod direct implicaţiilor ce le
pot avea asupra bugetului. Astfel, autorul a schimbat austeritatea fiscală a doctrinei
clasice. Această modificare e sesizabilă la discipolii săi, în cea mai mare proporţie în
special la Abba P. Lerner (1943) si la Paul Samuelson (1948) care au promovat
doctrina finanţelor funcţionale. „Ideea centrală e aceea că politica fiscal-bugetară a
guvernului, cheltuielile şi impozitele sale, împrumuturile şi restituirile de datorii,
problema emisiunii monetare şi a retragerii banilor din circulaţie ar trebui abordate
prin urmărirea rezultatelor acestor acţiuni asupra economiei şi nu prin raportarea la
ceea ce o doctrină tradiţională stabileşte ca sănătos sau nesănătos. Principiul judecării
măsurilor fiscal-bugetare din perspectiva modului în care lucrează sau funcţionează în
economie îl putem numi finanţe funcţionale ”.
Lerner a stabilit trei legi ale finanţelor funcţionale care ar trebui să determine politica
fiscal-bugetară şi monetară a oricărui guvern. În primul rând, guvernul ar trebui să-şi
ajusteze cheltuielile şi impozitele astfel încât să menţină cererea agregată la un nivel la
care va cumpăra rezultatul ocupării depline la preţuri curente. În aceste condiţii
echilibrul sau dezechilibrul bugetar devine irelevant. A doua, guvernul trebuie să
împrumute bani sau să ramburseze datoriile doar prin modificarea ratei dobânzii.
Guvernul nu ar trebui să împrumute niciodată pentru a-şi finanţa deficitul bugetar, un
scop mai bine servit prin emisiunea de monedă. A treia lege, derivată din primele
Finanţe publice 24
două, guvernul ar trebui să emită sau să scoată din circulaţie bani într-un volum care
slujeşte obiectivelor finanţelor funcţionale.
Atunci când Paul Samuelson (care lua în considerare finanţarea deficitelor bugetare
prin împrumut doar dacă ritmul de creştere a datoriei publice este mai mic decât
ritmul de creştere economică), a îmbrăţişat doctrina finanţelor funcţionale fără
rezerve, în prima ediţie a cărţii Economics: An Introductory Analysis, din 1948
declaraţiile economice din timpul economiilor vestice de după război s-au mutat
decisiv în spatele acestei doctrine. Keynesiştii şi-au orientat atenţia către
comportamentul economiilor care sufereau de echilibru în condiţii de subutilizare a
forţei de muncă. Din acest motiv modelul keynesian dezvoltat de către John Hicks
(1937) şi extins de Alvin Hansen (1953) a fost explicat în termeni reali, fără nici o
referinţă la problemele potenţiale ale inflaţiei. Politica economică de natură
keynesiană a fost modificată gradual, nu fără un anumit grad de neînţelegeri interne a
keynesiştilor înşişi, devenind un compromis între modelul clasic şi cel keynesian,
cunoscut şi ca „sinteza neoclasică”. Acest compromis combină teoria keynesistă a
cererii agregate cu teoria clasica a ofertei agregate şi cu teoria „curbei Phillips”
privitoare la modul în care preţurile sunt ajustate în situaţia în care cererea agregată
depăşeşte oferta agregată pentru a furniza un model macroeconomic capabil să
încorporeze efectele reale şi inflaţioniste ale politicilor fiscal-bugetare şi monetare.
„În timp ce neokeynesiştii europeni (britanici în primul rând) au pus accentul pe
dezvoltarea teoriei keynesiste (pe dinamizarea ei), neokeynesiştii nordamericani au
pus accentul pe politica economică dirijistă”. Dintre keynesiştii americani care s-au
manifestat în deceniile şase şi şapte ale secolului trecut s-au remarcat: A.H. Hansen,
P.A. Samuelson, R. Solow, R.L. Klein, J. Tobin, W. Heller, F. Modigliani ş.a.
Ansamblul ideilor de inspiraţie keynesistă care au stat la baza dirijismului
nordamerican din deceniile şase şi şapte ale secolului trecut au fost denumite cu
termenul „new economics”.
Alvin H. Hansen, a fost cel care a realizat americanizarea lui Keynes. Cartea sa A
Guide to Keynes, apărută în 1953, este un ghid de lectură matematizată, dar în acelaşi
timp foarte accesibilă a Teoriei generale. În această carte, el prezintă, pornind de la o
schemă realizată de John Hicks, modelul IS-LM, model care, „după sistematizări
progresive, va constitui în anii ’50 şi ’60 cadrul principal al dezvoltării
macroeconomiei keynesiste, în versiunea sintezei neoclasice”.
În acest sens, Hansen atribuie o importanţă deosebită investiţiilor statului şi
cheltuielilor bugetare, în general, ca mijloc de luptă împotriva crizelor. Astfel, în
opinia sa „cheltuielile statului şi investiţiile private autonome constituie factorii cei
mai importanţi ai creşterii şi scăderii venitului naţional.” În lupta împotriva crizelor şi
şomajului, el propune să se folosească, între altele, cheltuielile bugetare ale statului,
inclusiv cele militare, impozitele, împrumuturile şi alte pârghii financiare. În
concepţia lui Hansen impozitele constituie un mijloc eficient de prevenire a crizelor şi
de înfăptuire a controlului asupra folosirii forţei de muncă. El menţionând în acest
scop trei tipuri de programe. Primul program, mecanismul de flexibilitate, ale cărui
componente erau impozitele, cheltuielile publice şi asigurările sociale şi vizează
adaptarea acestor componente la condiţiile concrete în care se regăseşte activitatea
economică, ceea ce va permite relansarea în perioadele de criză şi se realizează o
echilibrare de-a lungul unui ciclu economic. Al doilea, programul de compensare, are
ca şi componente principale impozitele şi cheltuielile publice şi vizează direct
acţiunea asupra oscilaţiilor ciclice, de sens contrar ale economiei. Ultimul program,
denumit sistemul stabilizator, presupun intervenţia semiautomată, funcţie de nivelul
anumitor indicatori economici, ca, de exemplu, indicele şomajului. Acesta prevede
Finanţe publice 25
modificarea automată a cotelor de impunere şi a mărimii cheltuielilor bugetare când
indicele şomajului creşte sau scade sub un anumit nivel stabilit anterior.
Profesorul american Paul Samuelson considera că regimul economic existent în ţările
occidentale este un regim mixt. „Economia mixtă–arăta acesta–se bazează, în primul
rând, pe sistemul preţurilor pentru organizarea lor economică, dar foloseşte o varietate
de intervenţii ale statului pentru a face faţă instabilităţii macroeconomice şi
imperfecţiunilor pieţei”. De asemenea, Samuelson considera la începutul anilor ’70 că
„în toate ţările lumii occidentale, guvernele şi băncile centrale au făcut dovada că ele
pot să învingă în lupta împotriva depresiunilor dacă popoarele le presează să intervină.
Aceşti doi aliaţi dispun de pârghii de politica fiscală [politică fiscal-bugetară, n.n.],
(precum cheltuielile publice şi impozitele) şi ale politicii monetare (operaţiuni în
cadrul pieţei publice, mutaţii ale ratei scontului, manipulări ale procentului de
acoperire obligatorie) pentru a deplasa curbele care determină numărul locurilor de
muncă şi venitul naţional”.
În acest sens, prin intervenţia sa în economie statul efectuează o serie de cheltuieli,
având caracter fie de consum, fie de investiţii. Cum cheltuielile publice se suportă, în
principal din impozite şi taxe, intervenţia statului capătă caracterul unui mijloc de
redistribuire a veniturilor, de majorare sau de reducere, după caz, a cererii de consum
a populaţiei ori a investiţiilor.
Economistul american scoate în evidenţă existenţa unor „stabilizatori încorporaţi”, a
unor pârghii care acţionează în mod automat pentru atenuarea ciclurilor economice. În
cadrul acestora se distinge rolul jucat de politica bugetară în general şi politica fiscală
în special. Este avut în vedere faptul că veniturile fiscale înregistrează aceeaşi evoluţie
ca şi venitul naţional, sporesc odată cu creşterea acestuia şi se restrâng odată cu
scăderea sa. „Pentru a tempera un boom – afirma Samuelson – este de dorit crearea
unui excedent bugetar. Or, pentru a crearea unui asemenea excedent există două
procedee care constau fie în comprimarea cheltuielilor publice, fie în sporirea
veniturilor fiscale. Tot două procedee există şi pentru a acţiona împotriva unei
recesiuni, şi anume sporirea cheltuielilor publice sau amputarea cotelor impozitelor.
Noi trebuie deci să ne felicităm pentru flexibilitatea automată, inerentă, într-o anumită
măsură, a sistemului nostru fiscal actual, ale cărui încasări tind să crească în
perioadele de inflaţie şi să descrească în perioadele de depresiune, deoarece ea
constituie un puternic factor de stabilitate a economiei generale şi de egalizare a
fazelor ciclului economic”.
În plus, un rol asemănător joacă şi ajutoarele de şomaj şi alte transferuri cu caracter
social. În perioadele favorabile ale ciclului, când gradul de folosire al forţei de muncă
este ridicat, prelevările la fondul de şomaj depăşesc plăţile făcute de acesta, ceea ce
are drept efect exercitarea unei influenţe stabilizatoare asupra excesului de cheltuieli.
În perioadele nefavorabile ale ciclului, când şomajul creşte, plăţile efectuate de la
acest fond depăşesc prelevările, contribuind la sporirea cererii solvabile.
Apoi şi programele de sprijinire a agriculturii acţionează ca stabilizatori încorporaţi.
În perioadele nefavorabile ale ciclului, când scade cererea de consum şi se prăbuşesc
preţurile de valorificare ale produselor agricole, are loc intervenţia statului pentru a
prelua o parte din recoltă menţinând preţurile la un nivel corespunzător. Ulterior, când
are loc creşterea preţurilor statul lichidează stocurile de produse, retrăgând astfel o
parte din sumele aflate în circulaţie şi menţinând nivelul preţurilor. Paul Samuelson
consideră însă insuficientă acţiunea stabilizatorilor cu acţiune automată fiind necesară
şi utilizarea altor măsuri alături de aceştia.
Conturarea cadrului specific, de natură keynesistă care a furnizat baza teoretică a
deciziilor de politică fiscal-bugetară şi nu numai în ţările şi perioadele în care s-a
Finanţe publice 26
apelat la teoriile născute pe acest teren ştiinţific a permis economiştilor să
caracterizeze perioada implementării ca reprezentând « treizeci de ani glorioşi » în
lupta cu şomajul şi instabilitatea economică, dar a presupus şi dezvoltarea unor
fenomene cu impact negativ asupra economiei, cum este inflaţia, care a determinat
exerciţiul altor minţi, la fel de valoroase.
Sarcina de lucru 1
Descoperiţi şi prezentați trăsăturile transferului de valoare specific
finanțelor publice, aşa cum sunt prezentate în bibliografia specificată
la finele unităţii:
1.3. Abordări conceptuale privind funcțiile finanțelor
Caracterul obiectiv al existenţei finanţelor ca şi a altor categorii economice se
relevă, în primul rând, prin funcţiile şi rolul ce revin acestora în viaţa
economică şi socială, concretizată sintetic prin producerea, repartiţia, schimbul
şi consumul produsului intern brut.
Într-o accepţiune sintetizatoare, conceptul de funcţie semnifică menirea socială
a categoriei respective. Această semnificaţie are în vedere capacitatea unei
categorii economice de a mijloci înfăptuirea unor procese ce nu se pot realiza
satisfăcător în absenţa sa. Asociată, de regulă cu acesta este folosită şi noţiunea
de rol al categoriei respective pentru a exprima rezultatele sau efectele
obtenabile pe seama îndeplinirii funcţiilor sale.
Aşadar, ca expresie generalizată a unui anumit grup de procese şi relaţii
economice, finanţele au de îndeplinit o anumită misiune socială, în sensul că
prin intermediul lor se înfăptuiesc anumite procese economico-sociale şi joacă
un rol important prin aportul adus la realizarea obiectivelor private sau ale
dezvoltării generale a societăţii, inclusiv la înfăptuirea diverselor activităţi
economice şi sociale.
Adaptat finanţelor, conceptul de funcţie atribuită acestora desemnează
capacitatea lor de a mijloci (în condiţii considerate optime) realizarea directă a
anumitor procese economice exprimate în formă bănească şi derularea relaţiilor
corespunzătoare dintre participanţi, ca şi influenţarea modului de înfăptuire a
acestora. Cel mai adesea, îndeplinirea funcţiilor finanţelor se concretizează în
formarea, repartizarea şi utilizarea fondurilor de resurse băneşti (financiare) în
contextul activităţilor economico-sociale în care sunt implicate persoane fizice
şi juridice, inclusiv autorităţi publice.
Condiţiile obiective de manifestare a finanţelor în ansamblu, dar şi pe
componente ale sferei de cuprindere a acestora, determină ca înfăptuirea
Finanţe publice 27
funcţiilor specifice lor să fie grefată pe folosirea banilor în funcţiile ce le revin
dată fiind forma bănească a proceselor şi relaţiilor economice pe care le
exprimă.
Literatura noastră de specialitate reţine, cel mai adesea, ca funcţii atribuite
finanţelor: funcţia de repartiţie şi funcţia de control, la care se adaugă, uneori,
şi o funcţie de reglare/stabilizare a economiei, fiecare dintre acestea mijlocind
procese economice de repartiţie a PIB, realizarea controlului financiar,
respectiv stimularea dezvoltării fenomenelor pozitive sau contracararea unor
fenomene dereglatoare, în economie şi societate.
În mod obişnuit, aceste funcţii ale finanţelor menţionate anterior sunt tratate ca
aparţinând tuturor componentelor acestora, dar cu deosebire funcţia de
reglare/stabilizare a economiei aparţine, în prim plan, finanţelor publice, deşi
manifestarea sa îşi găseşte suportul în interrelaţiile obiective dintre finanţe şi
procesele materiale din toate segmentele economiei reale, inclusiv cele din
activitatea întreprinderilor, ea revenind şi finanţelor private.
Este semnificativă în acest context abordarea distinctivă de către economiştii
Richard Musgrave şi Peggy Musgrave a trei funcţii atribuite finanţelor publice
(bugetului de stat), şi anume:
- funcţia de distribuire (a resurselor);
- funcţia de alocare (a resurselor);
- funcţia de stabilizare (reglare) a economiei.
Funcţia de distribuire apare ca o componentă a celei de repartiţie, semnificând
mijlocirea de către finanţe a unor procese de redistribuire a resurselor între
persoanele fizice şi juridice, cu implicarea autorităţilor publice. Această funcţie
se manifestă prin preluarea la fonduri publice a unor părţi din veniturile sau
averile diferitelor persoane fizice sau juridice sub forme ale impozitelor,
taxelor etc., iar apoi distribuirea lor sub forme ale cheltuielilor publice
efectuate potrivit unor criterii de echitate sau justiţie socială. În mod implicit,
îndeplinirea sa se concretizează în redistribuirea unei părţi a PIB între membrii
societăţii.
La rândul său, funcţia de alocare (alocativă) exprimă mijlocirea de către
finanţele publice a satisfacerii unor nevoi sociale prin oferta de utilităţi publice,
create pe seama resurselor financiare de care dispun autorităţile publice. Ea
presupune, în prim plan, alocarea resurselor necesare funcţionării entităţilor
publice şi realizării diferitelor obiective social-economice şi, pe această bază,
prestarea de servicii sau furnizarea unor bunuri către membrii societăţii, fie
gratuit, fie la preţuri mult inferioare valorii lor reale. Prin intermediul finanţelor
sunt dirijate, astfel, resursele destinate consumului public de bunuri şi servicii
în raport cu nevoile societăţii şi în corelaţie cu oferta privată, potrivit criteriilor
de optim economic şi social.
Aşa cum se va vedea ulterior, procesele aferente funcţiilor de distribuire şi
alocare concordă prin conţinutul lor cu cele caracteristice funcţiei de repartiţie,
iar în ceea ce priveşte funcţia de stabilizare, conţinutul său se identifică cu cel
al funcţiei de reglare a economiei.
Finanţe publice 28
În sinteză, luând în considerare abordările diferite şi principalele ipostaze în
care se manifestă, se poate admite că finanţele îndeplinesc următoarele funcţii:
- funcţia de repartiţie (alocare-distribuire);
- funcţia de control;
- funcţia de reglare /stabilizare a economiei.
1.4. Funcţia de repartiţie
Funcţia de repartiţie exprimă capacitatea finanţelor de a mijloci repartiţia
produsului naţional, respectiv a PIB în formă bănească, creând o premisă a
realizării acestui proces şi în formă materială.
Mijlocind repartizarea produsului naţional, finanţele concură la crearea
condiţiilor necesare producerii, circulaţiei şi consumului acestuia în formă
natural-materială, asigurând distribuirea şi redistribuirea în formă bănească a
unei mari părţi din acest produs, inclusiv redistribuirea veniturilor primare
rezultate în prima fază a repartiţiei.
Forma bănească a proceselor de repartiţie caracteristice funcţiei de repartiţie
îndeplinită de finanţe, constituie, în esenţă, o parte a aceluiaşi proces de
repartiţie a PIB, ce însoţeşte în mod necesar repartiţia şi consumul în formă
natural-materială, cu care se îmbină organic şi se condiţionează reciproc.
Manifestarea finanţelor în această funcţie presupune, în mod implicit,
realizarea unor fluxuri financiare vizând constituirea de fonduri băneşti şi
distribuirea lor la diverse niveluri ale organizării şi funcţionării economiei şi
societăţii. Intercondiţionările caracteristice îndeplinirii acestei funcţii, între
procesele băneşti - financiare şi procesele materiale ale reproducţiei sociale, se
concretizează prin întrepătrunderile dintre fluxurile materiale şi cele băneşti.
Prin prisma conţinutului bănesc - financiar al proceselor de distribuire şi
redistribuire, îndeplinirea acestei funcţii se realizează în două faze:
- constituirea fondurilor băneşti la dispoziţia entităţilor economice şi sociale,
inclusiv la dispoziţia statului;
- distribuirea pe destinaţii adecvate activităţilor entităţilor respective a
fondurilor băneşti constituite în faza anterioară.
Cele două faze ale funcţiei de repartiţie trebuie considerate ca două momente
ale aceluiaşi proces, între ele existând legături strânse, de intercondiţionare.
Prima fază se manifestă prin mobilizarea de resurse băneşti la dispoziţia
statului şi a entităţilor economice şi sociale şi formarea fondurilor financiare
ale acestora, nu ca scop în sine, ci în concordanţă cu nevoile ce se cer a fi
satisfăcute, concretizate prin destinaţiile ce urmează a fi date ulterior resurselor
mobilizate. Cea de-a doua fază presupune repartizarea pe destinaţii a fondurilor
băneşti astfel constituite, fiind condiţionată în mod inevitabil de desfăşurarea
procesului de mobilizare a acestor fonduri, în cuantumul şi momentele impuse
de nevoile ce trebuiesc satisfăcute pe seama acestora. Este evident că
procurarea resurselor băneşti la fondurile financiare, ca moment în
Finanţe publice 29
manifestarea acestei funcţii, se justifică numai prin prisma dirijării lor spre
satisfacerea anumitor nevoi, iar repartizarea şi folosirea pe destinaţii a unor
asemenea fonduri se poate realiza numai dacă, în prealabil, ele au fost
constituite.
Între aceste două faze ale funcţiei de repartiţie se manifestă raporturi de
interdependenţă, fiecare având, atât rolul de factor determinant, cât şi pe cel de
factor determinat. Astfel, prima fază este determinată în mod obiectiv de
existenţa şi mărimea nevoilor de resurse băneşti financiare ce se manifestă la
nivelul entităţilor respective. Aceste nevoi concretizează, de fapt, destinaţiile ce
trebuie date fondurilor constituite, în funcţie de acţiunile, respectiv activităţile
pentru a căror realizare sunt consumate resursele respective.
1.5. Funcţia de control
Finanţele se manifestă, nu numai ca mijlocitor al repartiţiei produsului naţional,
ci şi ca mijloc de exercitare a controlului asupra activităţii economico-sociale.
Necesitatea controlului asupra derulării proceselor economice şi sociale
decurge din condiţiile specifice în care sunt administrate diversele patrimonii,
incluzând şi preocuparea pentru asigurarea veridicităţii stării de fapt în toate
domeniile şi crearea unor premise favorabile obţinerii de rezultate pozitive
maxime în toate activităţile.
Ca funcţie atribuită finanţelor, funcţia de control are un caracter obiectiv, în
sensul că manifestarea fenomenelor financiare creează cadrul obiectiv pentru
executarea controlului financiar. Faptul că activitatea de control financiar se
exercită prin intermediul unor persoane care îndeplinesc, în cadrul juridic creat,
atribuţiuni de control financiar, imprimă acestuia şi o componentă subiectivă.
Semnificaţia aceasta rezidă în faptul că activitatea de control financiar se poate
executa de către persoane numite să efectueze munca de control, în prim plan,
apărând în acest caz funcţia administrativă îndeplinită de persoanele respective.
Exercitarea controlului financiar în plan obiectiv presupune existenţa, ca suport
al său, a relaţiilor financiare, inclusiv a unor operaţiuni băneşti pe care se
grefează controlul financiar. Aceasta mai presupune în mod implicit
manifestarea funcţiei de repartiţie cu cele două faze ale sale. În mod firesc
controlul financiar, ca expresie a funcţiei de control, se grefează pe operaţiunile
şi relaţiile băneşti privind constituirea şi distribuirea resurselor financiare, ce
configurează funcţia de repartiţie
Între cele două funcţii se manifestă anumite raporturi de intercondiţionare în
sensul că activitatea financiară ce concretizează funcţia de repartiţie permite
executarea controlului financiar, pe de o parte, iar pe de altă parte, controlul
financiar favorizează îndeplinirea funcţiei de repartiţie, generând chiar noi
procese de repartiţie.
Sfera de manifestare a funcţiei de control, deşi se bazează pe manifestarea
funcţiei de repartiţie, are dimensiuni mai largi, extinzându-se şi asupra altor
procese economico-sociale aflate în raporturi de intercondiţionare cu cele
Finanţe publice 30
financiare. Din acest unghi de vedere, două sunt domeniile principale de
exercitare a controlului financiar, şi anume:
- procesele materiale consumatoare de resurse financiare;
- procesele materiale generatoare de valoare nouă şi implicit de resurse
financiare noi.
Exercitarea controlului financiar prin prisma acestei funcţii include întregul
proces al reproducţiei sociale, nu numai sfera repartiţiei ci şi cele ale
producţiei, circulaţiei şi consumului, întrucât în fiecare dintre acestea se
realizează procese consumatoare sau generatoare de resurse financiare.
Funcţia de control exprimă capacitatea finanţelor de a mijloci exercitarea
controlului prin bani, în baza relaţiilor financiare.
Acesta este cunoscut şi sub denumirea de control bănesc, evidenţiind forma
bănească a proceselor economice şi sociale pe care se bazează controlul şi
implicând manifestarea banilor în funcţiile ce le revin.
1.6. Funcţia de reglare (stabilizare) a economiei
Funcţia de reglare (stabilizare) conturează manifestarea finanţelor în ipostaza
de mijlocitor al exercitării unor influenţe asupra evoluţiei vieţii economice şi
sociale şi mai ales a economiei în sensul dorit de către factorii de decizie pe
plan financiar, în primul rând, de către autorităţile publice.
Prin această funcţie, finanţele mijlocesc contracararea unor fenomene cu
caracter destabilizator (recesiunea, criza, şomajul etc.) care perturbă procesele
economice şi sociale, respectiv stimularea evoluţiei pozitive a acestor procese.
Această funcţie are ca suport dezvoltarea teoriei moderne a finanţelor prin
recunoaşterea impactului lor posibil stabilizator în economia de piaţă supusă
acţiunii unor factori specifici, care dereglează mecanismele sale imperfecte. O
asemenea funcţie exprimă capacitatea finanţelor de a mijloci reglarea
diverselor procese economice şi sociale prin influenţa indirectă exercitată
asupra derulării acestora sau uneori prin condiţionarea lor directă.
Suportul obiectiv al îndeplinirii acestei funcţii rezidă în intercondiţionarea ce
caracterizează derularea proceselor materiale cu procesele băneşti - financiare.
Acest suport s-a creat, în mod obiectiv, prin apariţia şi folosirea banilor în viaţa
economică şi socială, în condiţiile îndeplinirii funcţiilor specifice acestora.
Manifestarea finanţelor în funcţia de reglare (stabilizare) s-a fundamentat
teoretic prin doctrina intervenţionist-statală, găsind teren prielnic în condiţiile
implicării tot mai intense a statului în activitatea economică şi în problemele
sociale.
Reglarea activităţilor economice şi sociale cu ajutorul finanţelor poate fi
sintetizată sub trei aspecte principale:
- reglarea sau stabilizarea anticiclică;
- stimularea expansiunii (creşterii) economice;
Finanţe publice 31
- modernizarea, restructurarea şi adaptarea economiei la cerinţele pieţei interne
şi externe.
În ce priveşte primul aspect, manifestarea acestei funcţii constă în utilizarea
tehnicilor şi instrumentelor financiare ca mijloace pentru contracararea crizei
economice ca fenomen real sau posibil a se produce şi a şomajului, urmărind
asigurarea unei anumite stabilităţi a producţiei şi ocupării forţei de muncă,
respectiv atenuarea oscilaţiilor ciclice, determinate de alternarea perioadelor de
prosperitate cu cele de declin economic.
Al doilea aspect vizează folosirea tehnicilor şi instrumentelor financiare ca
factori propulsori ai activităţilor economice, prin care se realizează stimularea
investiţiilor şi implicit impulsionarea ritmului de creştere a producţiei, în
condiţiile încetinirii acestuia, al unei relansări a economiei stagnante.
Cel de al treilea aspect menţionat are în vedere implicarea finanţelor prin
tehnici şi instrumente specifice pentru realizarea proceselor de modernizare şi
restructurare a economiilor naţionale, susţinând eforturile agenţilor economici
privaţi sau angajând direct prin sectorul public, dezvoltarea anumitor segmente,
ramuri sau subramuri economice, redimensionarea altora şi adaptarea la
evoluţia cererii pe pieţele interne şi externe.
1.6. Bunuri publice. Externalităţi. Politici publice
În definirea bunurilor publice (Rosen&Gayer, 2010) putem începe, de
exemplu, de la următoarea întrebare: Care este diferenţa între apărarea
naţională şi o pizza? Aceasta întrebare ne va conduce la a determina dacă un
bun trebuie să fie furnizat/oferit pe filieră publică sau privată. Pentru a începe,
o primă mare diferenţă între cele două bunuri este aceea că două persoane nu
pot să consume o pizza simultan – dacă unul mănâncă o bucata din aceasta,
celălalt nu va mai putea să o mănânce. Din contra, dacă cineva „consumă” din
serviciile de protecţie oferite de armată, acest fapt nu diminuează în nici un fel
consumul aceluiaşi serviciu de către o altă persoană. O a doua mare diferenţă
consistă în faptul că, de exemplu, eu pot cu ușurință să te exclud de la a-mi
consuma pizza, dar nu pot face acelaşi lucru în ceea ce priveşte beneficierea de
apărarea naţională. Astfel, apărarea naţională este un bun public pur, care are
următoarele caracteristici:
- Non-rivalitate, odată ce este furnizat, costul adiţional generat de
consumul unei alte persoane este egal cu zero;
- Non-excludere, pentru a împiedica pe oricine să consume bunul, e ori
prea scump, ori imposibil.
Prin contrast, consumul unui bun privat, ca pizza este caracterizat de: rivalitate
şi excludere.
Există însă şi o altă categorie de bunuri publice, cele impure, consumul
acestora fiind într-o anumită măsură rival sau cu excludere.
Trebuie sa mai adăugam însă anumite aspecte:
Finanţe publice 32
- chiar dacă fiecare consumă aceeaşi cantitate de bun, nu trebuie să aibă aceeaşi
valoare pentru toţi;
- clasificarea ca bun public nu este absolută, depinde de condiţiile de piaţă şi de
stadiul dezvoltării tehnologice;
- un bun-marfă poate să satisfacă doar o parte a definiţiei bunurilor publice, dar
nu pe cealaltă;
- bunurile private nu sunt furnizate exclusiv de către sectorul privat (ex.:
serviciile medicale);
- furnizarea pe filieră publică a unui bun nu echivalează cu faptul că e produs
de sectorul public (de ex: servicii de ridicare a gunoiului).
Externalităţile (Rosen&Gayer, 2010) se referă la activitatea unei entităţi care
afectează bunăstarea altei entităţi, în afara mecanismelor pieţei.
Natura externalităţilor
Să pornim de la următorul exemplu: Să presupunem că Dan conduce o fabrică
ce aruncă deşeurile într-un râu fără proprietar. Luca trăieşte din peştele pe care
îl pescuieşte din acelaşi râu. Activitatea lui Dan o afectează negativ pe cea a lui
Luca într-un mod direct, care nu este rezultatul unei modificări de preţ, deci
răul făcut de Luca nu este inclus în deciziile de piaţă ale lui Dan. În acest
exemplu apa curată este un input pentru Dan, dar este şi o resursă limitată cu
utilizări alternative, cum ar fi pescuitul (pentru Luca) sau înotul. În aceste
condiţii, criteriul eficienţei cere ca, pentru apa pe care o foloseşte, Luca să
plătească un preţ care să reflecte valoarea apei ca resursă limitată ce poate fi
folosită pentru alte activităţi. Din contră, Luca plăteşte un preţ egal cu 0, şi, ca
şi consecinţă, foloseşte apa în cantităţi însemnate, în mod ineficient.
O externalitate e o consecinţă a eşecului sau incapacităţii de a stabili drepturile
de proprietate. Dacă cineva ar fi fost proprietarul acelui râu, indivizii ar fi
trebuit să plătească pentru folosirea sa, şi, astfel, externalitatea nu se mai
materializa.
Atâta timp cât cineva deţine o resursă, preţul său reflectă valoarea sa pentru
utilizări alternative, iar acea resursă este folosită în mod eficient. Prin contrast,
resursele care se află în proprietate comună sunt folosite în mod abuziv, pentru
că nimeni nu are un motiv de a le folosi în mod economic.
Finanţe publice 33
Fig. 1 Externalităţile: reprezentare grafică
În exemplul de mai sus, linia orizontală evidenţiază cantitatea de output
produsă de fabrica lui Dan, iar axa verticală prezintă preţul. Curba BM indică
beneficiul marginal al lui Dan pentru fiecare nivel de output (descrescător pe
măsură ce creşte nivelul). De asemenea, asociat fiecărui nivel de rezultat este
costul marginal privat (CMP), care reflectă plăţile făcute de Dan pentru
achiziţionarea inputurilor sale productive şi pe care le presupunem crescătoare
pe măsură ce rezultatul creşte. Fabrica lui Dan generează poluare, care
afectează negativ activitatea lui Luca. Presupunem că este o cantitate fixă de
poluare pe unitate de produs finit, astfel că pe măsură ce cantitatea de output
creşte, si cantitatea de poluare evoluează în acelaşi sens. Dauna marginală
(DM) produsă de poluare lui Luca este notată cu DM.
Dacă Dan ar dori să-şi maximizeze profitul, ce cantitate de produs finit ar
produce? Dan va produce fiecare cantitate de output până la nivelul la care
beneficiul marginal depăşeşte costul său marginal, deci va produce până când
BM>CMP, dar nu va produce când CMP>BM, deci până la nivelul Q1, nivel la
care CMP intersectează BM.
Din punctul de vedere al societăţii, producţia ar trebui să aibă loc atâta timp cât
beneficiul marginal pentru societate este mai mare decât costul marginal pentru
societate, care are două componente: în primul rând, este vorba despre
inputurile lui Dan (valoarea lor fiind reflectată în CMP), iar în al doilea rând
este vorba despre dauna marginală făcută de către Dan lui Luca, reflectată de
DM, ajungând la următoarea expresie: CSM=CPM+DM. Din punct de vedere
social, eficienţă cere ca producţia să se realizeze doar în cazul în care BM
(beneficiul marginal) este mai mare decât CSM (cost social marginal), deci
nivelul outputului ar trebui să fie Q*.
Analiza de mai sugerează următoarele:
- spre deosebire de cazurile în care nu apar externalităţi, pieţele private
n-ar trebui să producă nivelul de output eficient din punct de vedere social.
Atunci când un bun generează externalităţi negative, o cantitate prea mare din
acesta e produsă relativ la rezultatul eficient;
Finanţe publice 34
- modelul nu arată doar că eficienţa ar trebui sporită prin mişcarea de la
Q1 la Q*, ci furnizează şi o cale de măsurarea a beneficiilor rezultate ţinând
cont de acest lucru. Astfel, atunci când outputul se reduce de la Q1 la Q*, Dan
înregistrează o reducere de profit, calculată geometric prin distanţa verticală
dintre BM şi CPM. Dacă Dan e obligat să-şi reducă nivelul producţiei de la Q1
la Q*,, el va pierde diferenţa dintre curbele BM şi CPM pentru fiecare unitate
de producţie dintre Q1 la Q*, adică aria dcg. În acelaşi timp, Luca este afectată
în mod pozitiv de reducerea producţiei lui Dan, astfel că, pentru fiecare unitate
de producţie redusă de către Dan, Luca va câştiga o valoarea egală cu dauna
marginală asociată unităţii respective de producţie. În figura de mai sus,
câştigul lui Luca raportat la fiecare unitate de producţie la care renunţă Dan
este distanţa verticală dintre DM şi axa orizontală. Astfel, câştigul lui Luca prin
reducerea nivelului outputului de la Q1 la Q* este aria abfe, care este egală cu
aria cdhg. In concluzie, dacă outputul va fi redus de la Q1 la Q*, Dan va
pierde aria lui dcg, iar Luca va câştiga aria cdhg. Pornind de la condiţia că
societatea percepe un leu pentru Dan este egal cu un leu pentru Luca, atunci,
mişcarea de la Q1 la Q*, ca aduce un câştig net pentru societate egal cu
diferenţa dintre cdhg şi dcg, adică dhg.
- Analiza implică faptul că, în general, un nivel zero de poluare nu este
dezirabil din punctul de vedere al societăţii. Găsirea nivelului optim de poluare
înseamnă acceptarea unui compromis/echilibru între costurile şi beneficiile pe
care le implică. Deoarece toate activităţile productive implică şi un numit nivel
de poluare, ţintirea unui nivel minim de poluare implică interzicerea activităţii
productive, ceea ce nu e o soluţie eficientă.
Caracteristici ale externalităţilor:
- Externalităţile pot fi produse atât de către consumator, cât şi de
producător;
- Externalităţile sunt reciproce în natură;
- Externalităţile pot fi pozitive;
- Bunurile publice pot fi văzute ca o categorie specială de externalităţi.
În plus, putem lăsa deschise anumite teme de discuţie, precum:
- Care sunt poluatorii care fac rău celorlalţi?
- Care sunt activităţile care produc poluatori?
- Care e valoarea daunelor făcute?
Răspunsul privat la problema externalităţilor: Teorema lui Coase
Negocierea şi teorema lui Coase. Argumentul anterior menționat de noi era că,
cauza ineficienţei asociate externalităţilor se referă la absenţa drepturilor de
proprietate, deoarece, atunci când acestea există, indivizii pot să răspundă la
externalităţi negociind unii cu alţii. Pentru a înţelege cum se face acest lucru,
pornind de la exemplul anterior, să presupunem că Dan era proprietarul râului
în cauză. Să presupunem în continuare că această negociere între Dan şi Luca
nu implică costuri. Este posibil ca cele două părţi să negocieze o înţelegere în
aşa fel încât rezultatul să fie redus de la nivelul Q1?
Finanţe publice 35
Dan va fi de acord să nu producă o unitate dată de output atâta timp cât va
primi o sumă care va depăşi câștigul adiţional generat de producerea acelei
unităţi de output (BM-CPM). Pe de altă parte, Luca va fi de acord să-l
plătească pe Dan să nu producă o anumită cantitate de output, atâta timp cât
plata va fi mai mică decât dauna marginală făcută ei de producerea acelui
output, DM. Atâta timp cât suma pe care Luca este de acord să o plătească lui
Dan va depăşi costul lui Dan de a nu produce, există oportunitatea unei
negocieri. Algebric, cerinţa este: DM>(BM-CPM). Figura anterioară indică
faptul că la nivelul de output Q1, BM-CPM este zero, în timp ce DM e
pozitivă. Deci, DM depăşeşte BM-CPM, deci se poate negocia.
Similar, plata pe care Luca ar fi dispus să o facă este mai mare decât diferența
BM-CPM, la fiecare nivel de output de la dreapta lui Q*. spre deosebire, la
stânga lui Q*, suma de bani pe care Dan ar cere-o pentru aşi reduce nivelul
outputului va excede-o pe cea pe care Luca ar fi dispus să o plătească. Deci,
Luca îl va plăti pe Dan pentru ca acesta să-şi reducă capacitatea de producţie
doar până la nivelul Q*, nivelul eficient.
Însă, să presupunem că Luca era proprietarul apei respective. Dan nu ar fi putut
produce nimic fără permisiunea lui Luca de a folosi pârâul respectiv. Deci,
procesul de negociere ar fi presupus ca Dan să-l plătească pe Luca pentru aşi da
acordul să-i polueze apa. În acest sens, Luca va accepta un anumit nivel de
poluare atâta timp cât plata pe care o primeşte de la Dan pentru fiecare unitate
de output produsă de acesta depăşeşte dauna marginală (DM) cauzată de
producţia respectivă pescuitului său. Dan va considera că merită să plătească
pentru privilegiul de a produce atâta timp cât suma este mai mică decât BM-
CPM, pentru unitatea respectivă de output. Să notăm că pentru prima unitate de
producţie, profitul său marginal (BM-CPM) depăşeşte vizibil dauna pe care o
produce lui Luca, deci va avea motive mari să negocieze şi să producă această
unitate. Aplicând acelaşi raţionament pentru fiecare unitate adiţională de
producţie arată că ei au motivaţia de a negocia şi de a ajunge la o înţelegere,
până în momentul în care Luca îi va vinde lui Dan dreptul de a produce nivelul
Q*.
Analiza aceasta porneşte de la două presupuneri:
- Costul de negociere/tranzacționare pentru fiecare dintre cele două părţi
implicate este mic;
- Proprietarii resurselor pot identifica sursele care aduc daune proprietăţii
lor, şi, în mod legal, pot să le prevină.
Plecând de la aceste supoziţii, soluţia eficientă va fi atinsă independent de cine
este proprietarul, atâta timp cât cineva este proprietar. Acest rezultat, numită
teorema lui Coase, care subliniază că, odată ce drepturile de proprietate sunt
stabilite, nu este nevoie de o intervenţie guvernamentală pentru a rezolva
problema externalităţilor (Coase, 1960).
Oricum, externalităţi precum poluarea aerului implică milioane de oameni,
poluatori şi poluaţi, iar costurile unei negocieri între aceştia n-ar fi suficient de
reduse. Mai mult, chiar dacă s-ar stabili nişte drepturi de proprietate pentru aer,
n-ar fi limpede cum proprietarii acestuia ar fi capabili să identifice care dintre
miile de poluatori e responsabil pentru poluarea aerului lor şi în ce proporţie.
Finanţe publice 36
Teorema lui Coase este relevantă în situaţiile în care sunt implicate puţine
părţi, iar sursele externalităţilor sunt bine definite. În plus, cesiunea drepturilor
de proprietate e relevantă din punctul de vedere al distribuirii veniturilor.
Alte modalităţi de a rezolva externalităţile în mod privat sunt: fuziunile şi
convenţiile sociale
Răspunsul public la problema externalităţilor: taxe şi subvenţii
Taxele: Pornind de la exemplul anterior, Dan produce ineficient, deoarece
preţurile inputurilor sale sunt prea mici, iar preţurile outputurilor sale, la fel. O
soluţie naturală de rezolvare a acestei probleme, este introducerea unei taxe
pentru fiecare unitate de producţie a poluatorului, pe motiv că unele dintre
inputurile sale sunt prea ieftine. Această taxă se numeşte taxă pigouviană,
aplicată asupra fiecărei unităţi de producţie a poluatorului, de valoare egală cu
dauna marginală pe care o implică la nivelul eficient de output. Potrivit figurii
de mai jos, dauna marginală la nivelul de output eficient, Q* este distanţa cd,
aceasta este taxa pigouviană.
Cum va reacţiona Dan, daca va fi aplicată o taxă de cd u.m. pe unitate de
producţie? Taxa va creşte costul efectiv marginal al lui Dan. Pentru fiecare
unitate pe care o produce, Dan va trebui să plătească inputurile către ofertanţii
lor (măsurate de CPM) şi administraţiei fiscale (măsurat prin cd). Geometric,
noul cost privat marginal al lui Dan va fi determinat prin însumarea cd cu CPM
pentru fiecare unitate de producţie., asta înseamnă mişcarea în sus a CPM cu
distanţa cd.
Maximizarea profitului presupune ca Dan să producă până când beneficiul
marginal egalează costul marginal, care acum apare la intersecţia dintre BM cu
CPM+cd. Ca efect, taxa îl obligă pe Bart să ia în calcul costul externalităţii pe
care o generează şi îl determină să producă eficient. Astfel, taxa va genera
venituri de cd u.m. pentru fiecare id=OQ* unităţi produse, deci veniturile
fiscale (cd*id) sunt egale cu aria dreptunghiului ijcd.
Fig. 2 Taxele pigouviene
Finanţe publice 37
Va fi tentant ca aceste venituri să fie folosite pentru a-l compensa pe Luca, care
este încă afectat în mod negativ de activitatea lui Dan, chiar dacă în mai mică
măsură. E nevoie de precauţie însă, deoarece, dacă ar fi cunoscut faptul că
oricine doreşte să pescuiască în acel pârâu va primi o anumită sumă, atunci unii
ar alege să facă acest lucru, deşi, în alte condiții nu ar face-o. să aducem în
discuţie natura reciprocă a externalităţilor. Compensaţiile ar conduce la situația
în care cei care pescuiesc să ignore costurile pe care le impun producţiei lui
Dan, iar rezultatul ar fi o activitate de pescuit ineficient de extinsă în acele ape.
Aspectul important este acela că compensarea victimei poluării nu este
necesară pentru a se atinge punctul de eficiență, ci va duce la ineficienţă.
Apar anumite probleme în implementarea unui sistem fiscal pigouvian. În afară
de dificultăţile de estimare a funcţiei daunei marginale, e foarte dificil de găsit
cota de impozitare corectă. Pot fi făcute însă diverse compromisuri. De
exemplu, în cazul externalităţilor generate de emisiile dăunătoare de la maşini.
În teorie, o taxă asupra numărului de km parcurşi are în vedere eficienţa, însă
mai eficient ar fi să se ia în calcul locaţia şi perioada din zi în care au fost
parcurşi acei km, din moment ce poluarea este mai intensă în momentele de
trafic intens şi în zone considerate foarte poluate. Dar, o astfel de taxă ar fi greu
de administrat, astfel, ar putea fi introdusă o taxă pe combustibil, care deşi n-ar
conduce către cel mai eficient nivel, ar reprezenta o îmbunătăţire.
Subvenţiile: Presupunând că ar exista un număr fix de firme care poluează,
astfel, nivelul eficient de producţie, poate fi obținut prin plătirea poluatorului să
nu producă. Deşi această soluţie ar putea părea la început cam ciudată, ea
funcţionează la fel de bine ca varianta fiscală. Iar acest lucru se întâmplă
deoarece o subvenţie pentru a nu polua nu este decât o metodă de creştere a
costurilor efective de producţie ale poluatorului. Să presupunem că guvernul
anunţă că îi va plăti lui Dan o subvenţie egală cu segmentul cd, pentru fiecare
unitate de producţie sub nivelul Q1, pe care acesta nu o produce. Ce va face
Dan atunci? În figura de mai jos, beneficiul marginal al lui Dan .a nivelul de
producţie Q1 este distanţa dintre BM şi axa orizontală, ge. Costul marginal de
producţie la nivelul acesta este însumarea plăţilor pe care Dan le face către
furnizorii săi şi subvenţia CD la care renunţa producând. La nivelul Q1, acesta
este distanţa ek (eg+gk).
Finanţe publice 38
Fig.3. Subvenţiile pigouviene
Dar, ek depășește beneficul marginal, ge. Atâta timp cât costul marginal
depăşeşte beneficiul marginal în punctul Q1, Dan nu are sens să producă
această ultimă unitate de producţie. În schimb, ar putea renunţa la a mai
produce şi să primească subvenţia, ceea ce şi alege să facă: să nu producă mai
mult decât nivelul de producţie Q*. pentru toate nivelurile de producţie de la
dreapta lui Q*, suma costului privat marginal şi a subvenţiei depăşeşte
beneficul marginal. Pe de altă parte, în toate punctele de la stânga lui Q* Dan
preferă să renunţe la subvenţie şi să producă, deoarece costul de oportunitate
total, CPM+cd, este mai muc decât beneficul marginal.
Consecinţele de distribuţionale ale schemelor de taxe sau subvenţii sunt
diferite. Astfel, în loc să trebuiască să plătească o taxă egală cu ijcd, Dan
primeşte o subvenţie egală cu dfhc. Şi în cazul subvenţiilor apar unele
probleme de implementare: pe termen lung s-a putea ca multe firme să
dorească să se plaseze de-a lungul râului, şi, apoi, ar putea fi din punct de
vedere etic, indezirabile.
Sarcina de lucru 2
Descrieți in 8 rânduri care este legătura dintre funcția de repartiție si
funcția de control a finanțelor publice (utilizaţi sursele bibliografice):
Rezumat
Finanţe publice 39
Teste de autoevaluare
1) Potrivit economiştilor R. Şi P. Musgrave, finanţelor publice le sunt
caracteristice următoarele funcţii:
a) funcţia de distribuire;
b) funcţia de control;
c) funcţia de reglare/stabilizare.
2) Prima fază a funcţiei de repartiţie este:
Prin finanţe publice sunt desemnate acele relaţii sociale-economice băneşti
menite să constituie, să repartizeze şi să gestioneze fondurile aflate la
dispoziţia agenţilor economici şi a statului, în scopul realizării principalelor
atribuţii ale statului ca autoritate publică. Se includ în categoria finanţelor
publice următoarele: a) raporturile sociale de natură economică, pentru că
privesc toate relaţiile create în procesul de constituire, dirijare şi control al
banului public; b) fondurile băneşti aflate la dispoziţia statului, unde se includ
toate prelevările încasate, ca venituri şi orientate apoi, ca cheltuieli ale
autorităţii publice; c) cadrul juridic şi metodele concrete de administrare a
banului public, pentru că se referă la actele de dispoziţie autoritară şi/sau
contractuală, cu care statul îşi constituie propriile resurse preluând la
dispoziţia sa o consistentă parte a produsului intern brut; d) măsurile concrete
de intervenţionism statal în economie şi în societate, concretizate într-o
anumită orientare şi construcţie a politicii fiscale şi bugetare. Conceptul de
funcţie atribuită finanţelor publice desemnează capacitatea lor de a mijloci (în
condiţii considerate optime) realizarea directă a anumitor procese economice
exprimate în formă bănească şi derularea relaţiilor corespunzătoare dintre
participanţi, ca şi influenţarea modului de înfăptuire a acestora. Este
semnificativă abordarea distinctivă de către economiştii Richard Musgrave şi
Peggy Musgrave a trei funcţii atribuite finanţelor publice (bugetului de stat),
şi anume: - funcţia de distribuire (a resurselor); - funcţia de alocare (a
resurselor); - funcţia de stabilizare (reglare) a economiei. Funcţia de repartiţie
exprimă capacitatea finanţelor de a mijloci repartiţia produsului naţional,
respectiv a PIB în formă bănească, creând o premisă a realizării acestui proces
şi în formă materială. Finanţele se manifestă, nu numai ca mijlocitor al
repartiţiei produsului naţional, ci şi ca mijloc de exercitare a controlului
asupra activităţii economico-sociale. Necesitatea controlului asupra derulării
proceselor economice şi sociale decurge din condiţiile specifice în care sunt
administrate diversele patrimonii, incluzând şi preocuparea pentru asigurarea
veridicităţii stării de fapt în toate domeniile şi crearea unor premise favorabile
obţinerii de rezultate pozitive maxime în toate activităţile. Funcţia de reglare
(stabilizare) conturează manifestarea finanţelor în ipostaza de mijlocitor al
exercitării unor influenţe asupra evoluţiei vieţii economice şi sociale şi mai
ales a economiei în sensul dorit de către factorii de decizie pe plan financiar,
în primul rând, de către autorităţile publice.
Finanţe publice 40
a) elaborarea bugetelor publice;
b) constituirea fondurilor băneşti la dispoziţia entităţilor economice şi
sociale, inclusiv la dispoziţia statului;
c) distribuirea pe destinaţii adecvate activităţilor entităţilor respective a
fondurilor băneşti constituite în faza anterioară.
3) Formele de manifestare ale primei faze a funcţiei de repartiţie a finanţelor
sunt:
a) plata impozitelor;
b) contribuţiile la asigurările sociale;
c) cheltuielile publice.
4) Caracterul subiectiv al activităţii de control financiar:
a) manifestarea fenomenelor financiare creează cadrul obiectiv pentru
executarea controlului financiar;
b) presupune existenţa, ca suport al său, a relaţiilor financiare;
c) activitatea de control financiar se exercită prin intermediul unor
persoane.
5) Reglarea activităţilor economice şi sociale cu ajutorul finanţelor poate fi
sintetizată sub trei aspecte principale:
a) modernizarea economiei;
b) stimularea expansiunii (creşterii) economice;
c) reglarea sau stabilizarea anticiclică.
Bibliografie minimală
Dragomir, Georgeta (2005). Finanţe publice. Galaţi: Ed. Fundaţiei Academice
"Danubius", pp. 15-29.
Filip, Gh. (2002). Finanţe publice. Iaşi: Junimea, p. 9-32.
Filip, Gh. (coord). (2002). Finanţe. Iaşi: Junimea.
Gruber, J., (2012), Public Finance and Public Policy, 4th Edition, Worth
Publishers, New York,
Nuţă A, Nuţă F. (2009). Politici şi mecanisme fiscal-bugetare. Galaţi:
Europlus.
Nuţă F., Nuţă A. (2009). Implicațiile socio-economice ale politicilor fiscal-
bugetare. Galaţi: Europlus.
Rosen, H., Gayer, T., (2010) Public Finance, ninth Edition, New York:
McGraw- Hill/Irwin
Finanţe publice 41
Văcărel, I. (coord) (2007). Finanţe publice. Ediția a VII-a. Bucureşti: EDP, p.
31-66.