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Finanza di progetto e infrastrutture strategiche tra incertezze operative ed
interpretative.
Alfredo Cincotti
febbraio 2011
© Luiss Guido Carli. La riproduzione è autorizzata con indicazione della fonte o come altrimenti specificato. Qualora sia richiesta un’autorizzazione preliminare per la riproduzione o l’impiego di informazioni testuali e multimediali, tale autorizzazione annulla e sostituisce quella generale di cui sopra, indicando esplicitamente ogni altra restrizione
Dipartimento di Scienze giuridiche
CERADI – Centro di ricerca per il diritto d’impresa
PREMESSA
Il dr. Cincotti ha svolto un periodo formativo nell’Autorità di vigilanza
sui contratti pubblici di tre mesi a decorrere da ottobre 2010, periodo
successivamente prorogato di ulteriori tre mesi dietro richiesta del medesimo.
Alla data di inizio dello stage, in attuazione delle Linee Guida AVCP per
il 2010, l’Ufficio scrivente aveva già eseguito una prima elaborazione dei dati
dell’Osservatorio concernenti i contratti pubblici di partenariato pubblico privato al
fine di operare la scelta di un ristretto ma significativo numero di casi di studio
sui quali effettuare la vigilanza ai sensi dell’art.6 del DLgs. n.163/2006. Di
conseguenza era stata formulata alle amministrazioni aggiudicatrici una
circostanziata richiesta di documentazione e questa era già in gran parte
disponibile.
Il dr. Cincotti ha pertanto cooperato all’esame di dieci casi di studio
sulla finanza di progetto, sviluppando la vigilanza con la medesima
impostazione dell’Autorità e successivamente enucleando, sulla base del quadro
complessivo risultante dalle istruttorie, numero quattro opere di rilevante
importo (identificate con le lettere da A a D) poste a riferimento nel Lavoro di
cui si discute; svolgendo sul piano esperienziale un percorso in effetti più
ampio di quello illustrato nell’elaborato.
Inoltre, poichè nel frattempo l’Autorità aveva esplorato la possibilità di
un “ammodernamento” dell’istituto del Contraente Generale per estendere ad
esso la tecnica della finanza di progetto, Egli ha studiato le criticità poste da
una eventuale trasposizione tout court della tecnica della finanza di progetto
(capo III Titolo III, promotore finanziario, societa’ di progetto, locazione
finanziaria, artt.152-160 e 160-bis) alla realizzazione delle grandi opere (capo
IV, titolo III, del codice, infrastrutture strategiche e insediamenti produttivi).
Si comprendono così le origini, le argomentazioni e le conclusioni
recate nella tesi del dr. Cincotti.
Nell’elaborato sono stati affrontati segnatamente i seguenti temi:
l’allocazione dei rischi di costruzione, disponibilità e di domanda, tra Concendente e
Concessionario, alla luce della Decisione Eurostat 2004; i riflessi della sorpresa
geologica e della sorpresa archeologica nell’ambito più generale del rischio di
costruzione; gli aspetti critici del Piano economico e finanziario a sostegno
delle operazioni di finanza di progetto e i criteri di verifica della convenienza
economica e sostenibilità finanziaria degli investimenti tramite i parametri
riconosciuti e accettati a livello internazionale: TIR, WACC, ADSCR, LLCR; i
rapporti della finanza di progetto con la disciplina delle infrastrutture
strategiche.
Dopo le premesse sulle finalità dello studio e sulla provenienza dei dati,
un’ampia parte dell’elaborato ha riguardato la ricognizione dei quattro casi di
studio e le problematiche in tema di allocazione dei rischi; nella parte
conclusiva dello studio sono rassegnate le raccomandazioni ai soggetti pubblici
e privati per conseguire le condizioni ottimali agli investimenti, pur se le
concessioni esaminate sono ricche di elementi positivi e meritori
nell’impostazione. In particolare:
- La necessità di un’attenta pianificazione del cronoprogramma allegato allo
studio di fattibilità per minimizzare i ritardi nelle fasi precedenti la stipula
del contratto di concessione e fino all’approvazione del progetto esecutivo;
- Il trasferimento dei rischi deve essere meglio curato dalle stazioni
appaltanti, con previsioni più stringenti negli schemi di convenzione posti a
base della gara;
- Quanto al rischio di costruzione (additional costs), i pagamenti in conto
capitale, effettuati sia in fase di esercizio, sia in fase di costruzione, non
devono coprire sistematicamente ogni extra costo, qualunque ne sia il
motivo. Qualsiasi pagamento aggiuntivo non imputabile a fatti esterni
imprevedibili, limitati e circostritti alla forza maggiore o a ben definite (non
tutte) modifiche normative, deve essere sostenuto dalla parte privata; il
richio dovrebbe essere trasferito con rinuncia alle fattispecie di varianti in
corso d’opera e anche le varianti migliorative dovrebbero essere
tassativamente escluse;
- Il rischio di disponibilità deve essere trasferito con sistemi di penali più
efficaci e legate per quanto possibile alla misura di parametri automatici;
- Il rischio di domanda, qualora fosse il secondo rischio accollato alla PA,
anche per le opere fredde, deve essere trasferito almeno in parte al
concessionario con sistemi automatici di misurazione degli utenti
dell’opera;
- I canoni per i servizi acquistati dalla PA devono essere legati a sistemi di
misurazione quanto più oggettivi possibili e le penalità non devono essere
gestite con discrezionalità;
- La revisione dei piani economici e finanziari deve essere accuramente
circoscritta e contrattualizzata, così come la forza maggiore;
- La verifica di convenienza deve essere svolta tassativamente e con metodi
trasparenti e verificabili.
Tali conclusioni risultano del tutto condivisibili – e in linea con le
posizioni più illuminate sul punto - poiché la necessità di una rigorosa
applicazione della norma si pone con grande attualità: è nota infatti la tendenza
delle pubbliche amministrazioni a vedere la finanza di progetto come
un’alternativa alla carenza di risorse pubbliche, senza tuttavia operare le previe
verifiche di convenienza a ricorrere a un modello di partenariato pubblico
privato (cfr. det. n.1/2009). Tanto più alla luce delle possibili riforme
dell’ordinamento interno, laddove queste prevedono l’introduzione, tra l’altro,
della tassa di scopo come onere diretto a carico del cittadino per la
realizzazione di opere pubbliche.
Un aspetto singolare rimarcarto nello studio riguarda il trasferimento
del rischio di costruzione. Infatti il precetto sancito da Eurostat di evitare
additional costs affinché si possa ritenere trasferito il rischio di costruzione, è
recepito in senso lato, forse acriticamente, di ammettere tutte le fattispecie
definite nel nostro ordinamento come “varianti” (cfr. art.132 del codice).
Tale lettura, sembra argomentarsi nell’elaborato, non appare stringente
per le finalità sostanziali indicate da Eurostat: infatti, gli aumenti di costo in
corso d’opera (mediante l’emissione di stati di avanzamento dei lavori e
certificati di pagamento) non sarebbero mai disancorati da varianti o
componimenti bonari non formalmente aderenti all’art.132 del D.Lgs.
n.163/2006 o art.239 e seguenti del codice. Dunque le fattispecie di variante
sarebbero per definizione a carico del concedente nonostante il forte
coinvolgimento del concessionario nelle fasi di progettazione più significative
(livello definitivo ed esecutivo) e il rischio non sarebbe mai trasferibile (a parte
gli errori di progettazione, pressoché mai fatti valere).
Ma al di là della soluzione da dare al tema posto, inevitabilmente
affidata alle valutazioni del Giudice di merito, lo studio da un contributo di
peso alla discussione intorno alle regole della finanza di progetto e fa crescere
la coscienza critica in un settore dove, occorre sottolinare, si determina il grado
di indebitamento della comunità.
Con tali premesse, si esprime il più ampio apprezzamento per i
contenuti e la forma dell’elaborato.
Ing. Leonardo MICONI
FINANZA DI PROGETTO E INFRASTRUTTURE STRATEGICHE TRA INCERTEZZE OPERATIVE ED
INTERPRETATIVE
Introduzione
Nel corso degli anni dalla XIV alla XVI legislatura l’istituto della
finanza di progetto è stato oggetto di particolare interesse da parte del
Parlamento per diversi motivi.
In primo luogo, le teorie economiche, suffragate dall’evidenza empirica
in ambito internazionale, sottolineano l’esistenza di una relazione diretta tra
dotazione infrastrutturale e crescita economica di un Paese, ciò in ragione del
ruolo strategico che gli investimenti in infrastrutture certamente rivestono
nell’ambito delle dinamiche alla base dello sviluppo sociale ed economico.
Ebbene, le profonde trasformazioni che hanno interessato negli ultimi decenni
gli scenari economico-finanziari europei ed internazionali hanno evidenziato la
necessità di implementare nuove forme di finanziamento in grado di sostenere
il processo di crescita e di sviluppo del sistema infrastrutturale. Le crisi
finanziarie che hanno investito i mercati internazionali hanno ulteriormente
ridotto l’esposizione degli Stati nei confronti degli oneri connessi agli
investimenti infrastrutturali ed è emersa, quindi, la necessità di considerare
nuove modalità di finanziamento delle infrastrutture che prevedano, in
particolare, il coinvolgimento di risorse economiche e manageriali di natura
privata, trovando in tal modo una efficace soluzione ai problemi legati alla
concreta fattibilità delle opere pubbliche. Ebbene, la finanza di progetto si
presta perfettamente a tale scopo, infatti, secondo un’autorevole definizione
fornita da Peter K. Nevitt, il project financing consiste in “Un’operazione di
finanziamento di una particolare unità economica nella quale un finanziatore è
soddisfatto di considerare, sin dallo stadio iniziale, il flusso di cassa e gli utili
dell’unità economica in oggetto come la sorgente di fondi che consentirà il
rimborso del prestito e le attività dell’unità economica come garanzia collaterale
del prestito”1.
Il secondo motivo di tale attenzione è rappresentato senz’altro
dall’introduzione di una normativa speciale per la realizzazione di opere
strategiche necessarie allo sviluppo del paese, ovvero, l’emanazione della legge
n. 443 del 21 dicembre 2001 (“legge obiettivo”). Infatti, nel momento in cui
Governo e Parlamento hanno adottato (con delibera CIPE n. 121 del 21
dicembre 2001 e con i successivi Documenti di Programmazione Economica e
Finanziaria) un programma considerevole di opere strategiche (ad oggi 235
ndr), il problema della copertura (anche parziale) dei costi del programma
attraverso finanziamenti privati ha assunto una importanza particolare. Di
conseguenza, si è dato maggiore spazio a schemi procedurali flessibili e
parzialmente derogatori2 rispetto alla disciplina generale vigente in materia di
1 M. Comana, Il Project Financing per le opere di media dimensione, Franco Angeli, 2003
2 Il comma 2 dell’art. 1 della legge obiettivo n. 443/2001, di delega al Governo, prevedeva, tra l’altro “ .. introduzione di specifiche deroghe alla vigente disciplina in materia di aggiudicazione di lavori pubblici e di
lavori pubblici3. Nell’ottica della finanza di progetto, infatti, i privati sono
chiamati a concorrere in misura determinante alla realizzazione di un’impresa
inserita in un piano di sviluppo programmatico di opere pubbliche necessarie a
soddisfare l’interesse della collettività.
Bisogna inoltre tenere ben presente il dato storico: le norme sulla
finanza di progetto sono state introdotte in Italia, per la prima volta, nel 1998
(legge 18 novembre 1998, n. 415, c.d. “Merloni ter”, la quale ha a sua volta
modificato la legge n. 109 del 1994, appunto “legge Merloni”), ma, come
l’esperienza insegna, è solo dopo un dato numero di anni che le modifiche del
quadro normativo cominciano ad avere effetti sul mercato. Pertanto
l’attenzione politica si è rivolta con rinnovato interesse, proprio negli anni dalla
XIV alla XVI Legislatura, al nuovo istituto.
Inoltre, non bisogna dimenticare che la Comunità Europea, attraverso
il proprio Ufficio Statistico (“Eurostat”), a tale aspetto dedica da tempo una
costante attenzione4. Infatti, l’11 febbraio 2004 Eurostat ha diffuso, attraverso
la pubblicazione di una specifica “decisione”, un preciso modello di sviluppo
per una corretta gestione di un’operazione di finanza di progetto. E’ stata così
introdotta uno specifico modus operandi che, attraverso una corretta allocazione
di quelli che vengono definiti “rischi”, dovrebbe condurre allo sviluppo del
progetto con la migliore realizzazione degli interessi delle parti.
In particolare, risulta necessario evidenziare che il problema di una
corretta applicazione degli istituti relativi alla finanza di progetto si pone
anch’esso con grande attualità. Infatti, è nota la fiducia delle amministrazioni
pubbliche a vedere la finanza di progetto come un’alternativa alla carenza di
risorse pubbliche senza operare le previe verifiche di convenienza a ricorrere a
realizzazione degli stessi, fermo il rispetto della normativa comunitaria, finalizzate a favorire il contenimento dei tempi e la massima flessibilità degli strumenti giuridici; in particolare in caso di ricorso a contraente generale, previsione che lo stesso, ferma restando la sua responsabilità, possa liberamente affidare a terzi l’esecuzione delle proprie prestazioni .. ; previsione della possibilità di costituire una società di progetto ai sensi dell’art. 37-quinquies della l. n.109/94, anche con la partecipazione di istituzioni finanziarie, assicurative e tecnico operative già indicate dallo stesso contraente generale nel corso della procedura di affidamento”.
3 L’art. 19 della previgente legge n. 109/1994 non ammetteva che oggetto del contratto di appalto potesse essere l’esecuzione con qualsiasi mezzo di un’opera perché prendeva in considerazione due tipi contrattuali, da un lato la sola esecuzione di un lavoro sulla base della progettazione esecutiva predisposta o, comunque, messa a disposizione dalla committenza, oppure la progettazione esecutiva congiuntamente alla esecuzione (consentita esclusivamente per lavori di manutenzione, restauro e scavi archeologici ovvero nel caso in cui il valore della componente tecnologica ed impiantistica risultasse superiore alla metà del valore dell’intera opera).
4 cfr. Decisione Eurostat 11.02.2004.
un differente modello di Partenariato Pubblico Privato5 (“PPP”) e a fronte di
una scarsa capacità della stessa Pubblica Amministrazione (“PA”) a
confrontarsi e a negoziare con il partner privato nell’ambito di procedure di
formazione del contratto molto complesse6.
Dunque, per acquisire una visione più completa dello “stato dell’arte”
in materia di PPP, con l’ausilio della Direzione Vigilanza Lavori presso
L’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture
(“AVCP”), la quale ha posto in essere una prima attività di vigilanza sulla
finanza di progetto al fine sviluppare un modello più efficace di controllo sui
contratti di PPP, si è cercato di indagare con attenzione sulle modalità
attraverso le quali i soggetti coinvolti (Pubblica Amministrazione in veste di
concedente, operatore economico in veste di concessionario) affrontano
un’operazione di PPP ed in particolare di finanza di progetto nell’ambito delle
infrastrutture strategiche.
Per tutto quanto appena esposto, il presente elaborato cerca di trovare
delle soluzioni operative ponendo particolare attenzione alle modalità di
allocazione dei rischi nella finanza di progetto stessa ed alle conseguenze che
tale impostazione determina sull’intero progetto.
La seguente attività di analisi è stata dunque svolta utilizzando
esperienze concrete con l’intento di:
. avere indicazioni sul trasferimento dei rischi e conoscere il livello di
scostamento rispetto alle decisioni Eurostat nel panorama italiano delle opere
pubbliche;
. individuare eventuali azioni correttive;
. ricavare suggerimenti generali in tema di finanza di progetto;
5 cfr. determinazione AVCP n.1/2009
6 cfr. artt.153 e succ. del D.Lgs. n.163/2006
DECISIONE EUROSTAT 11 FEBBRAIO 2004
La decisione Eurostat 11 febbraio 2004 ha individuato tre rischi
rilevanti in merito alle operazioni di Partenariato Pubblico Privato ed in
particolare: rischio di costruzione; rischio di domanda; rischio di disponibilità.
I contratti di PPP non vanno inseriti nel bilancio del soggetto aggiudicatore
(off-balance), con evidente risparmio di spesa per la Pubblica
Amministrazione, se il partner privato assume almeno due di tali rischi:
. il rischio di costruzione;
. un rischio a scelta tra rischio di disponibilità e rischio di domanda.
I contratti di PPP vanno invece registrati nel bilancio dell’ente pubblico
(on-balance) nel caso in cui manchi detto trasferimento dei rischi, in tal caso gli
investimenti vengono considerati a carico della PA.
Bisogna premette in particolare:
. il rischio di costruzione si intende trasferito se la PA non prevede
pagamenti a copertura di ritardi nei tempi di consegna, aumento dei costi in
corso d’opera, mancato rispetto degli standard di progetto, inconvenienti di
tipo tecnico, mancato completamento dell’opera. Le maggiori perplessità
sussistono proprio su come debba intendersi effettuato in concreto il
trasferimento del rischio di costruzione. Persino uno dei soggetti
maggiormente attivi nell’analisi della problematica, l’Unità Tecnica Finanza di
Progetto (“UTFP”), ha mostrato incertezza in diverse occasioni, affermando
prima: “L’assunzione del rischio da parte del privato, implica che non sono
ammessi pagamenti pubblici che non siano correlati alle condizioni prestabilite
nel contratto di costruzione dell’opera.”; poi, in palese contraddizione con
quanto appena esposto: “Potrebbe essere prevista l’iscrizione di riserve prevista
dalla legge”.
Tale ultima lettura non appare coerente con le finalità sostanziali
indicate da Eurostat. Infatti, ad una attenta lettura del testo della decisione in
originale, è possibile comprendere che il rischio di costruzione debba
intendersi trasferito qualora siano evitati “additional costs”, espressione questa
entro cui ricomprendere qualsiasi tipo di costo aggiuntivo, comprese quelle
fattispecie a cui l’UTFP sembra riferirsi con la seconda della affermazioni
riportate, le quali sono definite nel nostro ordinamento “varianti in corso
d’opera” (cfr. art.132 del Codice). In effetti, gli aumenti di costo in corso
d’opera (mediante l’emissione di stati di avanzamento dei lavori e certificati di
pagamento) dipendono nella totalità dei casi dall’applicazione degli artt. 132 e
239 del Codice (il primo reca appunto la disciplina delle varianti in corso
d’opera, il secondo quella del componimento bonario in caso di oneri
aggiuntivi iscritti dall’appaltatore tra i costi di realizzazione dell’opera).
Dunque, se si aderisse a tale impostazione in merito trasferimento del rischio di
costruzione, tutte le fattispecie di variante sarebbero per definizione a carico
del concedente e il rischio non sarebbe mai trasferibile (a parte gli errori di
progettazione, pressoché mai fatti valere). Una impostazione di tal senso ha
chiaramente una sua logica laddove l’opera venga realizzata tramite il cd.
appalto tradizionale. Se invece si decide di optare per un istituto come quello
della finanza di progetto, in cui lo scopo principale per la Pubblica
Amministrazione è quello di realizzare un risparmio di spesa, non risulta
possibile ragionare nei medesimi termini e concedere al soggetto privato la
possibilità di “approfittare” dell’incapacità a contrarre della PA stessa, il tutto al
fine di realizzare un’opera pubblica quasi totalmente a spese della collettività
passando per giunta attraverso un lungo periodo di gestione della stessa.
. il rischio di disponibilità (capacità del concessionario di erogare le
prestazioni contrattuali per volumi e standard di qualità) si intende trasferito se
è prevista l’applicazione, da parte del committente nei confronti del soggetto
aggiudicatario, di penali aventi un impatto significativo e non simbolico e che
vengano inflitte senza alcuna forma di discrezionalità (es. riduzione dei
pagamenti legati alla prestazione eseguita dal privato). Nuovamente l’UTFP
precisa: “Affinché il rischio di disponibilità sia effettivamente trasferito è necessario che i
pagamenti pubblici siano correlati all’effettivo grado di disponibilità fornito dal privato, al
loro volume e secondo la qualità predeterminata, in applicazione del principio take-and-pay.”
. infine, il rischio di domanda (variazioni della domanda, che non
dipendano dalla qualità inadeguata dei servizi, ma da fattori esterni quali la
congiuntura economica, le tendenze di mercato, la concorrenza indiretta,
l’obsolescenza tecnologica, ecc.) si intende trasferito se la Pubblica
Amministrazione non effettua pagamenti indipendenti dal livello di domanda
espressa dall’utente finale.
1. IL RISCHIO DI COSTRUZIONE, LA SORPRESA
ARCHEOLOGICA E LA SORPRESA GEOLOGICA
Ciò che costituisce il cuore della presente analisi è il modo in cui
generalmente viene allocato il rischio di costruzione, ponendo particolare
attenzione alla possibilità di trasferire in capo al Concessionario sia il rischio
derivante dalla cd. sorpresa geologica che quello derivante dalla cd. sorpresa
archeologica, merita certamente uno specifico approfondimento in
considerazione delle conseguenze che l’allocazione di questo rischio comporta
sulla esecuzione del contratto di concessione.
In particolare, a fronte delle modalità con le quali dovrebbe essere
trasferito il rischio di costruzione, cioè rinunciando esplicitamente nelle
convenzioni alle fattispecie di variante di cui all’art.132 del Codice, occorre
verificare se il trasferimento in capo al Concessionario degli aumenti di costo
derivanti dalle due maggiori fonti di incremento del costo, rispettivamente
sorprese archeologiche e geologiche, sia praticabile senza con questo
comportare la trasformazione del contratto da commutativo, nozione nella
quale si inquadrano i contratti di appalto e di concessione, a contratto aleatorio.
Per poter comprendere le considerazioni che seguono, risulta però necessaria
una premessa.
Come è noto, i contratti possono essere catalogati in contratti a
prestazioni corrispettive e contratti unilaterali o con prestazioni a carico di una
sola delle parti. Sono contratti a prestazioni corrispettive quei contratti che
determinano l’insorgere di obbligazioni per entrambe le parti del rapporto
contrattuale. Sono invece contratti unilaterali quei contratti che fanno sorgere
obblighi in capo ad una sola delle parti.
Nell’ambito dei contratti a prestazioni corrispettive è possibile
distinguere i contratti aleatori e quelli commutativi.
Il criterio distintivo riguarda la causa del contratto ed attiene, in modo
particolare, alla presenza o meno del rischio in merito alla produzione degli
effetti del contratto.
Il contratto commutativo non implica l’assunzione di alcun rischio a
carico delle parti, le quali, al momento della stipula, sono a conoscenza di quale
sarà, rispettivamente, il vantaggio ed il sacrificio a cui andranno incontro. Nel
contratto commutativo, in altri termini, il valore della prestazione e della
controprestazione è predeterminato nel suo ammontare.
Si parla invece di contratto aleatorio qualora il valore della prestazione
e/o della controprestazione è legato ad un elemento di incertezza, sicché, al
momento della conclusione, le parti non conoscono quali siano i vantaggi e
quali i sacrifici.
Ebbene, è pacifico che il contratto di concessione, così come il
contratto di appalto, rientri nell’ambito della nozione di contratto
commutativo. Tuttavia, occorre osservare che in ogni contratto, per sua natura,
esiste un margine di rischi, il quale è connaturato a tutte le operazioni
commerciali. Questa alea normale del contratto non vale a rendere aleatorio,
agli effetti di legge, un contratto che è e rimane commutativo.
Di conseguenza, l’inserzione nel contratto di concessione di una
clausola che, in deroga all’art. 132 del Codice, escluda la possibilità per
l’appaltatore di domandare la revisione del prezzo nell’ipotesi in cui si verifichi
la c.d. sorpresa geologica addossa all’appaltatore un rischio che non eccede la
normale alea contrattuale, con la conseguenza che essa non è idonea a
trasformare la concessione da un contratto commutativo qual è, in contratto
aleatorio.
Tali argomentazioni sono sostenute da diverse pronunce
giurisprudenziali tramite le quali è possibile svolgere un ragionamento.
Il punto di partenza di tale ragionamento è l’inquadramento della
sorpresa archeologica nella nozione di forza maggiore così da poter riferire alla
stessa alcune pronunce giurisprudenziali aventi quale specifico oggetto la
sorpresa geologica, anch’essa rientrante nel perimetro della medesima nozione.
Infatti: “nell'ambito di un appalto di opera pubblica correttamente i giudici del
merito inquadrano il rinvenimento di reperti archeologici come causa di forza
maggiore impeditivi della prosecuzione dei lavori.” (Cass. Civ., Sez. I, 14
maggio 2005, n. 10133)
Definito tale concetto è ora possibile, attraverso l’analisi delle pronunce
appena citate, delineare chiaramente un quadro in base al quale non si abbia lo
snaturamento del contratto di appalto qualora venga posto sul contraente il
maggiore costo derivante dalle evenienze medesime.
Infatti: “ […] è legittima la clausola con la quale, in deroga all'art. 1664
c.c., le parti abbiano escluso il diritto dell'appaltatore all'equo compenso per le
eventuali difficoltà impreviste incontrate nella realizzazione dell'opera, con la
conseguenza che, nella ricorrenza di tale clausola, nulla è dovuto per la c.d.
sorpresa geologica". (Trib. Catania, Sez. I, 28 gennaio 2006)
“ […] è pacifico per i contratti di appalto, la possibilità delle parti di
derogare dall’art.1664 codice civile, ben potendosi porre a carico dell’esecutore
il rischio collegato a eventuali maggiori costi per la sorpresa geologica.” (Cass.
Civ. Sez. II, 5 settembre 1997, n.8570)
“ La deroga alla disciplina dell'art 1664 c.c. (onerosità o difficoltà
dell'esecuzione) nel cosiddetto appalto a forfait non comporta alcuna
alterazione della struttura o della funzione dell'appalto, nel senso di renderlo un
contratto aleatorio, ma solo un ulteriore allargamento del rischio, senza che
questo, pur così ulteriormente allargato, esorbiti dall'alea normale di questo
tipo contrattuale. Pertanto, il mancato adeguamento del prezzo convenuto per
l'appalto al maggior costo non può integrare arricchimento senza causa a
favore del committente, non concretandosi l'arricchimento in un accadimento
estraneo alla volontà contrattuale ed al consenso prestato alla parte
impoverita.” (Cass. Civ. Sez. I, 15 luglio 1996, n. 6393)
“In tema di opere pubbliche, la clausola contrattuale con cui,
riproducendo il contenuto dell'art. 1 d.P.R. 16 luglio 1962, n. 1063, l'impresa
dichiara di aver esaminato la situazione dei luoghi e di averne valutato i riflessi
sull'esecuzione dell'opera, lungi dal costituire una mera clausola di stile o dal
risolversi in un riconoscimento della remuneratività dei prezzi dell'appalto, si
traduce in un'attestazione della presa di conoscenza delle condizioni locali e di
tutte le circostanze che possono influire sull'esecuzione dell'opera; essa,
pertanto, pone a carico dell'appaltatore un preciso dovere cognitivo, cui
corrisponde una altrettanto precisa responsabilità, determinando un
allargamento del rischio, senza però comportare un'alterazione della struttura e
della funzione del contratto, nel senso di renderlo aleatorio”. (Cass. Civ. Sez. I,
18 febbraio 2008 n. 3932)
“La disciplina concernente la revisione prezzi nel contratto d'appalto
(art. 1664 c.c., applicabile anche agli appalti pubblici) ha carattere dispositivo,
onde è consentito alle parti derogarvi in varia misura, senza che il carattere
commutativo del contratto di appalto venga meno, trasformando il rapporto in
senso aleatorio”. (Cass. civ. Sez. Unite Sent., 5 giugno 2008, n. 14824)
“L’istituto della revisione è preordinato, nell’attuale disciplina, alla
tutela dell’esigenza per amministrazione di evitare che il corrispettivo del
contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo, tali da
sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del
contratto. Solo in via mediata l’istituto tutela l’interesse dell’impresa a non
subire l’alterazione dell’equilibrio contrattuale conseguente alle modifiche dei
costi che occorrano durante l’arco del rapporto e che potrebbero indurla ad
una surrettizia riduzione degli standard qualitativi delle prestazioni”. (Cons. di
Stato Sez. V, 09 giugno 2008, n. 2786).
2. LA RICERCA DEI DATI
Le considerazioni svolte in merito al trasferimento dei rischi e le
modalità con cui l’amministrazione si muove all’interno delle procedure di cui
agli art. 161 e ss. del Codice sono state utilizzate come criterio di valutazione
per l’analisi di alcuni “cases history” attraverso lo studio dei dati reperiti presso
l’AVCP.
Un problema non semplice si è posto al momento della ricerca delle
informazioni sui contratti di partenariato pubblico privato, data la mancanza in
Italia di una banca dati dedicata a tale settore, né è stato agevole l’utilizzo della
banca dati dell’Autorità stessa.
La ricognizione dei contratti da esaminare e attuati ex artt. 161 e ss. del
D.Lgs. n.163/2006 è stata compiuta combinando i dati forniti dall’Osservatorio
dell’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici e dall’Unità Tecnica
Finanza di Progetto istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. Le
stazioni appaltanti, infatti, hanno un onere di comunicazione anche nei riguardi
dell’UTFP alla luce dell’art.44, comma 1-bis, D.l. n.248 del 2007, convertito
nell’art.1, comma 1, della legge 28.02.2008, n.317.
A completamento di un attento studio dei dati pervenuti, sono stati
selezionati n. 4 progetti sui quali porre l’attenzione e tramite i quali poter
esprimere una valutazione sulle modalità di applicazione della disciplina della
finanza di progetto sul territorio nazionale.
3. CONVENIENZA ECONOMICA E SOSTENIBILITÀ
FINANZIARIA
In relazione ai progetti esaminati è stata inoltre verificata la validità del
Piano Economico e Finanziario (“PEF”), al fine di comprenderne i punti
cardine ed al fine di dare una visione più ampia di quelli che potrebbero essere
7 cfr. circolare della PCM del 27.03.2009.
gli effetti di una non corretta allocazione dei rischi, ponendo in particolare
l’accento sulla convenienza economica e sulla sostenibilità finanziaria degli
investimenti attraverso l’analisi di alcuni indicatori normalmente impiegati e
riconosciuti a livello internazionale:
Convenienza economica:
VAN (valore netto attualizzato del flusso di cassa misurato in euro
come differenza tra Ricavi meno Costi o capacità del progetto di produrre
ricchezza); in formula:
∑i Ri / (1+t)n - ∑i Ci / (1+t)n > 0 (con t = tasso di sconto)
TIR (tasso di sconto che rende nullo il VAN o tasso di redditività
interna del progetto TIR; in formula:
∑i Ri / (1+TIR)n - ∑i Ci / (1+TIR)n = 0 → TIR
WACC o Ke (costo medio ponderato del debito, dei soci (equity E) e
del concessionario (senior debt, D); in formula:
WACC = Kd (1-t) + Ke
Con: Kd = costo del capitale di debito; t = aliquota fiscale; Ke = costo
del capitale di rischio
Se TIR > WACC, la convenienza economica è certificata.
Sostenibilità finanziaria:
ADSCR (rapporto annuale tra il flusso di cassa del progetto al netto
delle tasse e il servizio del debito totale di quota capitale e interessi); in formula:
1,2 < ADSCR < 1,6
LLCR (come sopra, per tutto il periodo debitorio D ed E)
1,2 < LLCR < 1,6
Dunque, con le dovute semplificazioni, è stata accertata relativamente
ai dati dichiarati, la convenienza economica mediante il confronto del TIR con
il WACC e con il Ke (TIR > WACC e Ke), la sostenibilità finanziaria con la
verifica dei valori ADSCR e LLCR, accertando che gli stessi fossero ricompresi
all’interno del range 1,2 – 1,6 riconosciuto a livello internazionale quale misura
entro la quale questi due valori devono muoversi.
E’ necessaria una specificazione:
L’analisi finanziaria e la verifica dell’equilibrio economico-finanziario
avvengono tramite l’aggregazione delle voci del bilancio d’esercizio in un piano
di conti integrato e sviluppato su più esercizi prospettici: il “Piano Economico-
Finanziario” - PEF8 (in particolare, nell’ambito di una concessione di
costruzione e gestione, la redazione del PEF è prevista come obbligatoria ai
sensi dell’art. 143, comma 7 e dell’art. 153, comma 1 del Codice sui contratti
pubblici - D.Lgs. n. 163/2006).
Il PEF, strumento di pianificazione strategica e di valutazione
reddituale, deve essere coerente e tradurre in termini monetari quanto riportato
nella convenzione stipulata (o da stipulare) con il privato; vale a dire che è lo
sviluppo numerico, negli anni del piano - pari alla durata della concessione - dei
dati relativi al progetto e contenuti nella convenzione.
Esso è strutturato in un sistema di conti interdipendenti, e per la sua
predisposizione si individuano un insieme di ipotesi da utilizzare come base
informativa per la costruzione degli schemi di “conto economico previsionale”
(sintesi della redditività e del ciclo economico dell’investimento), dello “stato
patrimoniale previsionale” (rappresentazione del patrimonio, delle fonti di
capitale e degli investimenti effettuati nel nuovo progetto d’investimento) e del
“piano previsionale dei flussi di cassa” (cash flow) generati dall’investimento.
Tale ultimo piano riporta, in particolare, le entrate e le uscite monetarie
che si prevede deriveranno dalla gestione del nuovo progetto di investimento,
considerando pertanto il ciclo finanziario dell’investimento e la capacità o
meno dell’iniziativa di sostenere con le risorse a sua disposizione le uscite
previste e, quindi, l’esistenza o meno dell’equilibrio monetario in relazione sia
alla fase di costruzione che di gestione.
Esso permette, quindi, di individuare la disponibilità o il fabbisogno di
denaro in cassa alla fine di ciascun periodo temporale di riferimento, affinché si
possano predisporre le azioni necessarie per fronteggiare i periodi di maggiore
carenza di liquidità.
Per una corretta elaborazione del PEF è necessaria, pertanto,
un’approfondita analisi dei dati di input, la cui definizione e successione negli
anni del piano sono tra gli aspetti più complessi da valutare. Essi sono, ad
esempio: le ipotesi di gestione operativa (ricavi operativi, costi operativi,
utenze, tariffe etc.), la quantificazione degli ammortamenti, le fonti di
8 Unità Tecnica Finanza di Progetto, PPP e PF: Gli aspetti economici, 2009.
finanziamento, le ipotesi fiscali e quelle relative alla tempistica e tecniche,
nonché le ipotesi di gestione finanziaria, sulle riserve e sul capitale circolante
etc.
4. DESCRIZIONE DEI CASI DI STUDIO
Nel seguito si riportano brevi descrizioni degli interventi e dei caratteri
salienti delle concessioni.
4.1. Progetto A
L’opera autostradale è realizzata dalla Regione Lombardia in attuazione
della LR 4.05.2001, n.9 (programmazione e sviluppo della rete viaria di
interesse regionale) e regolamento di attuazione 8.07.2002, n.4 (procedure di
concessione delle autostrade regionali). Ai sensi della citata normativa le
funzioni di Ente concedente sono state attribuite in house alla società regionale
I.L. SpA.
Il Concessionario risulta l’ATI C. designata aggiudicataria provvisoria in
data 31.07.2007. L’ATI in data 22.11.2007 ha dato luogo alla Società di
progetto Società progetto A SpA.
I termini della concessione dall’1.01.2006 al 31.12.2051 originariamente
previsti, sono stati superati per effetto del contenzioso in fase di aggiudicazione
e dovranno essere riallineati alla nuova data di sottoscrizione della convenzione
del 3.12.2007.
L’ autostrada ha una lunghezza complessiva pari a 59,341 Km, del tipo
chiuso, con 5 stazioni di immissione.
La piattaforma stradale è di mt. 26,50 corrispondente al Tipo A del DM
recante norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade. Una
specifica del progetto è insita nel franco dei manufatti e nelle adeguate
soluzioni per gli svincoli, adatti a consentire più agevoli trasporti eccezionali e
fuori sagoma. Tra gli elementi qualificanti del progetto vi è la sicurezza, con la
scelta di tipologie costruttive, sezioni stradali, pavimentazioni, barriere e
segnaletica, sperimentate nella tratta Piacenza Brescia.
La realizzazione dell’intervento è suddivisa in tre fasi:
- fase 1 in esercizio entro 24 mesi dall’approvazione del progetto
esecutivo;
- fase 2: entro 168 mesi dall’esercizio delle opere della fase 1;
- fase 3: entro 228 mesi dall’esercizio delle opere della fase 1.
La concessione, di durata pari a 46 anni - decorrenti dalla data di
efficacia della convezione - ha per oggetto la progettazione definitiva e il
relativo studio di impatto ambientale, la progettazione esecutiva, l’esecuzione
dei lavori in tre fasi e la gestione funzionale ed economica dell’autostrada, in
condizioni di equilibrio economico e finanziario.
Al concessionario spetta: il diritto alla riscossione dei pedaggi
percependo le tariffe e gli altri proventi derivanti dall’attività di gestione; porre
in essere l’attività pubblicitaria negli spazi di pertinenza autostradale; lo
svolgimento di attività funzionali.
Il concedente eroga al concessionario – ai sensi dell’art.7, comma 5,
lett. a), della citata LR – una somma di 108 Mln di euro, in funzione del
progressivo avanzamento dei lavori e da rimborsare secondo le cadenza del
piano economico finanziario allegato alla convenzione.
A decorrere dall’entrata in esercizio delle opere della fase 1 (tratte da
1A a 1D) e per l’intera durata della concessione, il concessionario, entro 90
giorni dalla chiusura dell’esercizio, si impegna a riversare al concedente, che a
sua volta lo riversa tempestivamente alla Regione, l’8 % dei ricavi da pedaggio
(art.29 della convezione).
La tariffa di pedaggio è aggiornata e rivalutata secondo apposita
disciplina e dei dati ISTAT.
Allo stato, e dopo un lungo contenzioso sulla individuazione del
Promotore, è stato redatto il progetto definitivo sottoposto alla valutazione di
impatto ambientale, risultata positiva con prescrizioni e si è in attesa
dell’emissione del decreto di conclusione del procedimento in seno al
Ministero dell’Ambiente.
L’investimento complessivo per la realizzazione dei suddetti interventi
è stato stimato in € 955.686.000,00 IVA compresa.
E’ ancora in corso la progettazione (approvazione del progetto
definitivo e successiva redazione del progetto esecutivo).
4.2. Progetto B
L’opera infrastrutturale è realizzata, di concerto, dal Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti e dalla Regione Lombardia in attuazione della
Legge obiettivo.
Le funzioni di Ente concedente sono espletate, ai sensi di cui all’art. 1
comma 979 della Legge n. 296 del 27 dicembre 2006 (“Legge finanziaria per il
2007”), da CAL S.p.A., società costituita il 19 febbraio 2007 e partecipata da
Anas S.p.a. (la quale esplica le funzioni di Ente concedente nei limiti di quanto
previsto dalla Convenzione di concessione n. 1009 CD 19 dicembre 2002) e
I.L. S.p.a. (società interamente partecipata dalla Regione Lombardia). Bisogna
sottolineare come l’espletamento delle funzioni di Ente Concedente, nelle
modalità appena descritte, rappresenti un esempio efficiente del modello
riconosciuto come Partenariato Istituzionale.
Il Concessionario risulta la RTI formata dalla società T. S.p.a. in veste
di promotore e la I. S.p.a. quale mandataria, RTI designato aggiudicatario
definitivo in data 30 gennaio 2009. E’ stata all’uopo successivamente costituita
la società di progetto Progetto B S.p.a.
La convezione è stata sottoscritta del 29 luglio 2010.
L’opera si sviluppa per circa 33.0 Km attraverso la pianura lombarda
interessando principalmente il territorio della provincia di Milano (circa 22.6
Km) e solo marginalmente quello della provincia di Lodi (circa 7.4 Km).
Vengono interessati dall’intervento complessivamente 27 territori comunali, di
cui 20 in provincia di Milano e 7 in provincia di Lodi.
La concessione ha una durata pari a 56 anni, di cui 50 anni per la
gestione dell’opera a partire dalla data di apertura al traffico, decorrenti dalla
data di efficacia della convenzione, la quale, risulta subordinata (art. 42 della
convenzione) all’emanazione del decreto interministeriale di approvazione della
convenzione stessa elaborato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasposti
e dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, nonché, alla successiva
registrazione da parte della Corte dei Conti.
L’investimento complessivo per la realizzazione dell’opera è stato
stimato in € 2.092.864.580,00 IVA compresa.
La concessione ha per oggetto la progettazione definitiva ed esecutiva,
la costruzione e l’esercizio dell’opera e delle aree di servizio previste lungo il
tracciato nonché la valutazione, lo studio e lo sviluppo della progettazione
definitiva delle opere indicate dall’art. 6 e dall’art. 7 dell’Accordo di Programma
di cui all’allegato C della convenzione medesima.
Al Concessionario spettano: Il diritto di riscuotere i pedaggi; Il diritto di
incassare gli introiti derivanti dall’esercizio dell’attività pubblicitaria; Il diritto di
accordare, a titolo oneroso, le concessioni relative alle occupazioni ed alle
utilizzazioni della sede del collegamento autostradale e relative pertinenze e di
introitarne i proventi.
Il concessionario assume inoltre gli obblighi della progettazione,
costruzione ed esercizio del collegamento autostradale.
Il concessionario è tenuto a versare al concedente:
. un canone di concessione annuo pari al 2,4 % determinato sulla base
dei proventi netti da pedaggi;
. un canone annuo per attività collaterali pari al 2 % dei proventi
riscossi in relazione a tali attività collaterali.
La tariffa di pedaggio è aggiornata e rivalutata secondo i dati ISTAT.
I termini della concessione dall’27 marzo 2009 al 27 marzo 2064
originariamente previsti, sono stati superati per effetto delle osservazioni
sollevate, relativamente al primo schema di convenzione tra la CAL S.p.a. e la
Società di Progetto B S.p.a. recante la data del 27 marzo 2009, dal Ministero
delle Infrastrutture e dei Trasporti con nota del 16 giugno 2009. Tali
osservazioni hanno condotto all’elaborazione di un diverso schema di
convenzione aggiornato al 24 luglio 2009 e valutato positivamente dal CIPE
con delibera n. 109 del 6.11.2009.
Dunque, i termini della convenzione dovranno essere riallineati alla
nuova data di sottoscrizione del 29 luglio 2010. Allo stato è in fase di
elaborazione la progettazione definitiva.
4.3. Progetto C
L’opera infrastrutturale, inserita tra quelle di preminente interesse
nazionale, è realizzata dalla Regione Lombardia in attuazione della Legge n. 443
del 21 dicembre 2001(“Legge Obiettivo”).
Il Concessionario risulta un’ATI composta da diverse società esperte
nel settore.
In data 05 giugno 2006 è stata all’uopo costituita ex art. 37 quinquies
della Legge n. 109 dell’11 febbraio 1994 la Società di progetto Progetto C S.p.a.
con un capitale sociale pari ad Euro 25.000.000,00.
In data 14 giugno 2006 è stata sottoscritta la convenzione di
concessione tra il Comune e la Progetto C S.p.a.
L’investimento complessivo per la realizzazione dell’opera è stato
stimato in € 643.944.000,00 IVA compresa.
L’opera è concepita come una Linea di Metropolitana Leggera
Automatica. La Linea avrà una lunghezza di 5,5 Km con nove stazioni e
diverse interconnessioni.
E’ stato inoltre stabilito il sistema di armamento su ferro e il sistema di
alimentazione a 750 Vcc da terza rotaia. La linea sarà servita da veicoli articolati
con ruote in ferro e quattro casse in lega leggera con equipaggiamenti esterni al
fine di rendere le stesse facilmente accessibili e libere. Le stazioni saranno
dotate di sistemi automatizzati di controllo dei titoli di viaggio sia in entrata che
in uscita nonché di segnaletica e di tutta la strumentazione necessaria a rendere
il servizio il più confortevole possibile.
La concessione ha una durata pari a 31 anni e 9 mesi, di cui 4 anni e
10 mesi per la progettazione e l’esecuzione dei lavori e 26 anni e 11 mesi per la
fase di gestione economico-finanziaria dell’opera, decorrenti dalla data di
stipulazione della convenzione.
La concessione ha per oggetto la progettazione definitiva ed esecutiva,
la costruzione e l’esercizio della Metropolitana e di tutte le pertinenze poste a
servizio dell’opera.
Al concessionario spettano:
. il diritto di gestire il servizio di trasporto pubblico percependo i ricavi
di qualsiasi natura connessi allo stesso, esclusi i ricavi derivanti dalla vendita dei
titoli di viaggio effettuata in nome e per conto del concedente;
. il diritto di gestire l’attività pubblicitaria ed incassare i relativi introiti
versando al concedente il 60% degli incassi che superino la cifra di €
400.000,00;
. il diritto di gestire le pertinenze dell’infrastruttura ed i relativi spazi
commerciali;
. il diritto di utilizzare le pertinenze dell’infrastruttura per la posa di
eventuali tubazioni, strutture e/o reti di telecomunicazione;
. il diritto di utilizzare il materiale di risulta o di commercializzarlo,
fermo restando il diritto del Concedente di percepire da tale operazione il 50%
dei ricavi ottenuti;
. il diritto di riscuotere il Contributo Statale in Conto Investimenti nella
misura di € 257.368.986,00, il Contributo Comunale in Conto Investimenti
nella misura di € 53.631.014,00 ed il Corrispettivo in Conto Gestione secondo
quanto stabilito all’art. 11 della convenzione.
Il Concessionario, inoltre, assume i seguenti obblighi:
. provvedere, a propria cura e spese alla progettazione secondo gli
standard di qualità ISO 9000,alla costruzione nonché all’esercizio della
Metropolitana nel rispetto di Parametri di disponibilità, di Regolarità
dell’esercizio e di Puntualità dell’esercizio;
. eseguire gli interventi di manutenzione dell’opera;
. garantire un servizio di video-sorveglianza;
. effettuare rilevazioni statistiche inerenti all’utilizzo della Linea;
. predisporre conteggi analitici dei costi e dei ricavi;
. stipulare tutte le garanzie e coperture assicurative previste dalla legge e
dalla convenzione;
. archiviare e registrare in appositi data-base i dati provenienti dai
sistemi automatici di rilevazione rendendo tali archivi elettronici disponibili per
il concedente;
. impegnarsi per un periodo di tre anni dalla firma della convenzione a
fornire le opere complementari che dovessero rendersi necessarie;
. provvedere alla nomina del Direttore dei Lavori nonché del
Coordinatore per la progettazione e per l’esecuzione;
. provvedere a propria cura e spese alle espropriazione ed alle
occupazioni temporanee così come previste nel piano delle espropriazioni
predisposto dal Concessionario stesso;
. provvedere alla rimozione dei Sotto-Servizi e dei Sovra-Servizi;
. provvedere alla bonifica delle aree;
. provvedere all’omologazione delle attrezzature;
. provvedere ai collaudi .
La tariffa di pedaggio di cui alla relazione del PEF, è aggiornata e
rivalutata secondo idati ISTAT.
Per quanto riguarda l’entrata in esercizio delle opere, la Metropolitana
dovrà essere realizzata entro 58 mesi dalla stipula della convenzione.
Progetto C S.p.a. ha emesso, nel mese di maggio 2010, un nuovo
cronoprogramma il quale risulta avallato dall’Alta Vigilanza e dal RUP. A causa
delle due varianti progettuali approvate nonché di problemi di carattere
espropriativo la data di ultimazione dell’intera tratta ha subito uno spostamento
di circa sedici mesi ed il costo dell’opera ha subito un incremento pari ad Euro
92.708.667,76.
Ad oggi i lavori risultano in corso di svolgimento.
4.4. Progetto D
L’intervento è realizzato in veste di Ente Concedente da Anas SpA, in
attuazione della legge obiettivo n. 443 del 6.12.2001, mediante contratto di
concessione ex art. 19, commi 2 e 2 bis, legge n. 109/94.
Il concessionario è stato individuato in un’ composta da diverse
imprese esperte nel settore.
In data 1.3.2006, è stata costituita la Società di progetto Progetto D
S.p.A.. Di tale società fa parte la medesima ANAS SpA.
La convenzione di concessione è stata stipulata in data 1.08.2007 la
quale, sottoposta all’esame del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasposti,
veniva approvata in data 22.11.2007 e registrata dalla Corte dei Conti in data 31
gennaio 2008.
L’investimento complessivo per la realizzazione dell’opera è stato
stimato in € 1.039.468.000,00 IVA compresa.
L’opera riguarda un collegamento autostradale a pedaggio articolato in
due tronchi di complessivi di Km. 90.2, tra di loro connessi a mezzo di un
tratto di Km.19 e correlate opere complementari di viabilità. La realizzazione
dell’intervento è suddivisa in progettazione esecutiva, costruzione e gestione,
poiché la progettazione definitiva è stata espletata da ANAS.
La concessione ha una durata pari a 27 anni e 6 mesi, di cui 4 anni per
l’esecuzione dei lavori decorrenti dalla data di efficacia della convenzione e 23
anni e 6 mesi per la fase di gestione economico-finanziaria dell’opera
decorrenti dalla data di ultimazione dei lavori.
La concessione ha per oggetto la progettazione definitiva ed esecutiva,
la costruzione e l’esercizio dell’opera autostradale escluse le aree servizio
previste lungo il collegamento, le quali, invece, saranno realizzate e gestite dal
concedente.
La validità della concessione risulta dunque decorrere, a causa dello
slittamento della sua efficacia, dal 11 febbraio 2008 (data di comunicazione alla
Società di progetto dell’avvenuta registrazione della convenzione presso la
Corte dei Conti).
Al concessionario spettano:
. il diritto di riscuotere i pedaggi;
. il diritto di riscuotere dal concedente un prezzo pari ad Euro
200.000.000,00 IVA esclusa;
. accordare a titolo oneroso e tramite procedura ad evidenza pubblica le
concessioni relative all’occupazione del Collegamento autostradale e delle sue
pertinenze.
Il concessionario assume inoltre, tra i vari obblighi, quello di
corrispondere al Concedente un canone pari al 2% dei ricavi da traffico ed
un’ulteriore canone pari al 90% di qualsiasi ricavo derivante da attività
collaterali che eventualmente venissero sub-concesse dal Concedente.
La situazione dello stato dell’intervento è piuttosto articolata data la
suddivisione in tronchi e lotti.
Alcuni lotti risultano completati oltre il 50 %, altri al 23 %, altri in
attesa di esercizio. In alcuni lotti il progetto ha subito rallentamenti per
approfondimenti sul versante dell’impatto ambientale.
Il Tronco I, Lotto 4/3 e Lotto 5 risultano completati oltre il 50 % al 31
agosto 2010.
L’opera risulta comunque in ritardo sul cronoprogramma a causa dei
rallentamenti derivanti sia dal ritrovamento di reperti archeologici di notevole
rilevanza storica (necropoli longobarda), sia dal protrarsi oltre i limiti previsti
dell’iter di Valutazione di Impatto Ambientale.
5. RIEPILOGO DEGLI INVESTIMENTI
Di seguito si riportano i principali elementi dei quadri economici degli
interventi al fine di evidenziare gli apporti di capitale privato. In sintesi, per
capitale di rischio si intende l’apporto del capitale sociale e dei mutui eventuali
contratti dai singoli soci; per capitale di debito si intendono una serie di linee di
finanziamento attivate dalle società di progetto per varie finalità (ad esempio:
stand-by, iva, bridge, working capital, ecc.)
Tab. 1 – Riepilogo degli investimenti e canoni
PROGETTO
IMPORTO TOTALE INVESTIMENTO(€)
FONDI PUBBLICI (€)
FONDI PRIVATI (€)
CANONE
ALLA PA
PROGETTO A
95
5.686.000
108.000.
000
(RECU
PERATI)
1
1,30%
(
0 %)
(EQUITY)
CAPITALE DI
RISCHIO: 50.000.000
(QUASI
EQUITY + SENIOR
DEBT) CAPITALE
DI DEBITO
5
,23 %
8
3,50 %
8,00
%
DE
I RICAVI
PEDAGGIO
PROGETTO B
2.0
92.864.580 0
0
%
CAPITALE
DI RISCHIO:
464.945.240
CAPITALE
DI DEBITO
2
2,21 %
7
7,79 %
2,4
% DEI
RICAVI DA
PEDAGGIO
PROGETTO C
64
3.944.000
350.069.
000
5
4,4 %
CAPITALE
DI RISCHIO:
44.592.000
CAPITALE
DI DEBITO:
249.334.000
6
,9 %
3
8,7 %
NE
SSUNO
PROGETTO
IMPORTO TOTALE INVESTIMENTO(€)
FONDI PUBBLICI (€)
FONDI PRIVATI (€)
CANONE
ALLA PA
PROGETTO D
1.0
39.468.000
200.000.
000
1
9,25%
CAPITALE
DI RISCHIO:
200.000.000
(di cui €
70.000.000,00 versati
da Anas S.p.a. in qualità
di Socio SPV)
CAPITALE
DI DEBITO
1
9,25%
6
1,50 %
2,4
% DEI
RICAVI DA
PEDAGGIO
+ 2
% DALLE
TRATTE Già
REALIZZAT
E + 90 %
SUB-CONC.
Si osserva la differenza del sostegno pubblico nelle due categorie di
investimenti: nelle opere calde (progetto A, B e D) il contributo pubblico è
molto contenuto, mentre nell’opera tiepida (progetto C) è certamente più
elevato.
6. RIEPILOGO ALLOCAZIONE DEI RISCHI SECONDO I
CONCEDENTI
Nel quadro seguente si riportano le modalità di trasferimento dei rischi
dichiarate dai concedenti.
Tab. 2 – Allocazione dei rischi dichiarati dai concedenti
RISCHIO DI COSTRUZIONE
RISCHIO DI DOMANDA
RISCHIO DI DISPONIBILITA’
PROGETTO A
LLA
PA
AL
CONC.
ALLA
PA
AL
CONC.
ALLA
PA
AL
CONC.
PROGETTO A
* *
N
ON
DEFINIT
O
NO
N
DEFINITO
PROGETTO B
*
*
N
ON
DEFINIT
O
NO
N
DEFINITO
PROGETTO C * * *
RISCHIO DI COSTRUZIONE
RISCHIO DI DOMANDA
RISCHIO DI DISPONIBILITA’
PROGETTO A
LLA
PA
AL
CONC.
ALLA
PA
AL
CONC.
ALLA
PA
AL
CONC.
PROGETTO D
N
ON
DEFINIT
O
N
ON
DEFINIT
O
N
ON
DEFINIT
O
N
ON
DEFINIT
O
N
ON
DEFINIT
O
NO
N
DEFINITO
L’asterisco è stato talvolta collocato dal concedente in entrambe le
colonne, a significare la parziale allocazione del rischio stesso tra le due parti.
La tabella evidenzia la scarsa attitudine delle amministrazioni a
verificare preventivamente la convenienza ad assumere la finanza di progetto
quale strumento per la realizzazione dell’intervento.
7. RIEPILOGO DELLO STATO DEL PROCEDIMENTO
Nel seguito si riportano i dati principali sullo stato di avanzamento delle
opere.
Tab. 3 – Stato del procedimento
PROGETTO
DATA DI SOTTOSCRIZIONE DELLA CONVENZIONE
DURATA DEI LAVORI
DURATA DELLA GESTIONE (A)
PROGETTAZIONE
DEFINITIVA O ESECUTIVA IN CORSO
OPERE IN CORSO
OPERE IN ESERCIZIO
PROGETTO A
03.12.
2007
D
A 2 ANNI
A 19 ANNI
44 * - -
PROGETTO B
29.07.
2010 6 50 * - -
PROGETTO C
14.06.
2006
4,
9
26,
1 - * -
PROGETTO D
01.08.
2007 4
23,
5
DI
ALCUNI
CASELLI
D
I ALCUNI
TRONCHI
-
PROGETTO
DATA DI SOTTOSCRIZIONE DELLA CONVENZIONE
DURATA DEI LAVORI
DURATA DELLA GESTIONE (A)
PROGETTAZIONE
DEFINITIVA O ESECUTIVA IN CORSO
OPERE IN CORSO
OPERE IN ESERCIZIO
E
TRONCHI
,
BARRIER
E E
IMPIANTI
DI LINEA
Nei casi esaminati, solo 2 su 4 si trovano in fase di esecuzione delle
opere e nessuno in fase di esercizio, neppure laddove il tempo di esecuzione
delle opere è contenuto (es. metro tranvia di Latina).
La tabella elaborata, alla quinta colonna, pone in particolare evidenza la
difficoltà delle amministrazioni di acquisire dal concessionario la progettazione
definitiva ed esecutiva in tempi celeri.
8. RIEPILOGO DEGLI INDICI DI RENDIMENTO
Gli indici di rendimento, così come spiegati in precedenza, sono stati
desunti dai PEF e risultano i seguenti.
Tab. 4 – Riepilogo degli indici di rendimento
PROGETTO
VAN
(Valore Attualizzato Netto)
(€x1.000)
TIR
DEL PROGETTO
(Tasso Interno di Rendimento del progetto)
TIR EQUITY
(Tasso Interno di Rendimento degli azionisti)
WACC
(costo medio ponderato del capitale di rischio e di debito)
ADSCR O DSCR
(tasso di copertura del servizio di debito)
LLCR
(DSCR intero periodo del servizio di debito)
DIRETTRICE MANTOVA-CREMONA
- 4,92 % - - 1,31 -
TANGENZIALE EST DI MILANO
- 8,23 % 8,39 % 6,56 % 1,42 1,42
METRO DI MILANO-LINEA 5
- 5,79 % 5,76 % - 1,32 1,45
PROGETTO
VAN
(Valore Attualizzato Netto)
(€x1.000)
TIR
DEL PROGETTO
(Tasso Interno di Rendimento del progetto)
TIR EQUITY
(Tasso Interno di Rendimento degli azionisti)
WACC
(costo medio ponderato del capitale di rischio e di debito)
ADSCR O DSCR
(tasso di copertura del servizio di debito)
LLCR
(DSCR intero periodo del servizio di debito)
AUTOSTRADA
ASTI-CUNEO 805.267 7,22 % - - - -
La convenienza economica viene valutata in base al valore del TIR
progetto, il quale deve essere superiore al WACC (come è evidente non tutti
l’hanno calcolato). La sostenibilità finanziaria è assicurata dal valore ADSCR, il
quale deve essere sempre compreso nel range 1,2 – 1,6 indicato dalla letteratura
internazionale come accettabile per tali tipi di investimenti. Analogamente
l’indice LLCR deve essere compreso nei medesimi limiti di accettabilità
riportati per ADSCR.
9. IL TRASFERIMENTO DEI RISCHI
Al fine esprimere una valutazione il più possibile completa in merito al
trasferimento dei rischi più volte richiamati, sono state esaminate le
convenzioni di concessione dei diversi progetti, ponendo attenzione ai singoli
articoli, al fine di ottenere informazioni il più possibile coerenti con la realtà dei
fatti.
In effetti, in merito alla gestione dei rischi caratterizzanti l’istituto è
emerso un quadro generalmente deficitario e indifferente alla maggiore o
minore attitudine delle opere a generare flussi di cassa.
Di seguito le valutazioni sviluppate.
9.1. Il rischio di costruzione
9.1.1. PROGETTO A
L’esecuzione dei lavori è disciplinata nell’art.19 della convenzione, dove
si legge: “Le maggiori spese per opere in variante e/o richieste dal concedente
che il concessionario concordi di attuare sono a carico del concedente”.
Al comma 5 dell’art.19, si legge: “Le opere in variante di cui all’art.132
del codice, sono ammesse nel rispetto dei limiti e delle condizioni previste da
tale disposizione.”
Sempre nella fase di esecuzione, l’art. 20.2 della convenzione prevede
che qualora “Il reperimento dei reperti archeologici richieda significative
varianti con aggravio dei costi, il concedente si impegna, su iniziativa del
concessionario, a concordare l’adeguamento del Piano economico finanziario ..
accordando un’estensione della durata della concessione o individuando altre
soluzioni al fine di tenere indenne il concessionario dall’aggravio dei costi”.
Il rischio è evidentemente non trasferito.
9.1.2. PROGETTO B
L’art.11.5, lett. c), prevede una disciplina delle varianti nei limiti
dell’art.176 del Codice. Ebbene, in base al comma 5, lett. a) dell’art.176, solo le
varianti indotte da forza maggiore, sorpresa geologica, sopravvenute
prescrizioni di legge, o di enti terzi, restano a carico del concedente.
Restano quindi escluse le varianti del progetto di cui agli artt. 56, 57 e
132 del Codice. L’art.26, punto 2), lett. da a) ad e), riproducendo le fattispecie
di variante di cui all’art.132 del codice, in contraddizione con quanto previsto
nel precendente articolo 11.5, determina un mancato trasferimento del rischio
di costruzione.
9.1.3. PROGETTO C
La disciplina contenuta all’art.15 della convenzione prevede la revisione
del PEF, nei modi indicati all’art. 36 della convenzione stessa, il quale stabilisce
che la copertura degli oneri aggiuntivi e straordinari potrà essere realizzata in
tutti i casi in cui risulti necessario realizzare varianti in corso d’opera nei modi
di cui all’art.25 della Legge 109/1994. Essendo l’art. 25 della legge “Merloni” il
corrispondente dell’attuale art 132 del Codice, ed avendo più volte evidenziato
che l’applicazione di tale disposizione dovrebbe essere esclusa nelle ipotesi di
finanza di progetto al fine di realizzare un effettivo trasferimento del rischio di
costruzione, tale previsione determina un significativo trasferimento del rischio
di costruzione in capo alla Pubblica Amministrazione.
Inoltre, l’art. 20, comma 2, prevedendo la sospensione dei lavori in caso
di ritrovamenti archeologici e considerando i medesimi causa di Forza
Maggiore, comporta una ulteriore di revisione del PEF a carico del concedente.
Tale impostazione viene confermata dal disposto dell’art 21, dove
esplicitamente si prevede per i casi appena richiamati sia la dilazione dei termini
della concessione sia la revisione del PEF.
9.1.4. PROGETTO D
All’art. 9, comma 5, della convenzione viene imposto il risarcimento del
danno a favore del concedente per qualsiasi inadempimento degli obblighi
posti in virtù della convenzione stessa a carico del concessionario. Bisogna
intendere dunque compreso tra gli obblighi appena citati, quello di completare i
lavori secondo i tempi stabiliti all’interno del cronoprogramma nonché in
maniera conforme a quanto indicato nel testo della convenzione.
L’art. 11, comma 6, della convenzione espressamente pone in capo al
concessionario il rischio di costruzione, limitando le ipotesi di revisione del
PEF ai soli casi di forza maggiore ed alle ipotesi di fatti posti in essere da terzi e
non riconducibili alla responsabilità del concessionario. Si legge infatti: “Ai
sensi dell’art.7 della delibera CIPE n.1 del 26.1.2007, il rischio di costruzione è
posto a carico del concessionario, successivamente all’approvazione del
progetto definitivo dell’opera da parte del concedente ad esclusione dei casi in
cui l’eventuale incremento dei costi di costruzione sia determinato da forza
maggiore e da fatti di terzo non riconducibili a responsabilità del
Concessionario”.
Bisogna però precisare al riguardo la mancata individuazione all’interno
della convenzione della definizione analitica del concetto di “forza maggiore”.
Infine, gli artt. 25 e 26 prevedono un sistema di penali congegnato al
fine di garantire la corretta esecuzione dei lavori sia dal punto di vista della
tempistica di realizzazione sia dal punto di vista della conformità dell’opera con
il testo della convenzione.
9.2. Il rischio di domanda
Occorre innanzitutto distinguere tra opere calde (le autostrade:
Progetto A, B e D) e opere tiepide (linee metropolitane: Progetto C).
9.2.1. Opere calde:
Come era prevedibile, il rischio di domanda è risultato trasferito
interamente in capo al concessionario. Nelle rispettive convenzioni non è
prevista alcuna garanzia di pagamento di livelli minimi di traffico ed è sempre
presente la ripartizione di eventuali extra utili per volumi di traffico superiori al
flusso del PEF, nonché dei restanti utili di gestione (cfr. tab. fonti-impegni).
9.2.2. Opere tiepide:
Nell’art.7, lett.j), della convenzione del Progetto C, fino al 5 anno il
concedente ristora solo il 10 % del mancato introito da riduzione del numero
di viaggiatori previsto nel PEF (viaggiatori misurati attraverso gli introiti); dal
sesto anno le parti hanno concordato di rivedere tale accordo senza altre
specificazioni; dunque, per i primi 5 anni vi è un ragionevole trasferimento del
rischio, mentre, per la successiva durata della convenzione non vi è alcuna
garanzia per il concedente.
Nel Progetto C (art.10 della convenzione), inoltre, si rinviene un
sistema di pagamenti molto avanzato in quanto il corrispettivo semestrale in
conto gestione (Cg) è formato da un aliquota minima garantita pari al 68 % del
volume di viaggiatori previsto nel PEF, ed una restante aliquota commisurata al
numero di viaggiatori effettivamente trasportati e misurati con un sistema
automatico al passaggio nei tornelli di accesso alle stazioni, anche per gli utenti
provenienti da altre linee e con abbonamento.
Bisogna sottolineare anche la capacità dell’algoritmo del canone in
conto gestione (art.10, co. 3, lett. b), di mantenere fermo il valore del canone
qualora il numero dei viaggiatori misurati superasse i passaggi soglia minimi
garantiti.
Vi è così un’ampia fascia (del 32 %) entro cui il PEF dipende dal
mercato. Nel caso b) il canone non può aumentare oltre il tetto fissato nel
PEF. Un caso questo dove l’equilibrio del PEF è basato anche sulla misura
automatica del numero di viaggiatori, più similmente alle autostrade.
9.3. Il rischio di disponibilità
E’ risultato articolato in modo piuttosto variegato.
9.3.1. Opere tiepide:
Pur essendo previsto un sistema di controllo della qualità e della
puntualità del servizio fondato su:
Garanzia di Euro 10.000.000,00 di cui all’art. 35, comma 3;
Sistema automatico di penali di cui all’art. 26;
Risoluzione del contratto di cui all’art. 37;
non può essere considerata sufficientemente garantita l’esecuzione degli
obblighi in convenzione per le seguenti considerazioni:
In primo luogo, il controllo sulla qualità e puntualità della prestazioni
(art. 26) risulta protrarsi per un periodo di tempo eccessivamente breve, vista la
previsione di liberazione della garanzia di cui all’art. 35, comma 3 nel caso di
rispetto dei parametri prestazionali previsti agli “Allegati K ed X” nei soli 24
mesi successivi all’inizio dell’esercizio dell’opera. In secondo luogo, la penale
massima applicabile, nonostante il meccanismo di applicazione sia automatico,
risulta eccessivamente ridotta sia nella quantità sia nell’ampiezza del periodo di
possibile irrogazione, essendo prevista l’adozione di penali per un massimo di €
10.000.000 fino al collaudo definitivo dell’opera.
Infine, è previsto all’art.37 un meccanismo di risoluzione della
convenzione, per mancanze prestazionali da parte del concessionario, alquanto
generico, così come già evidenziato per le altre opere tiepide.
9.3.2. Opere calde:
Sono stati riscontrati sistemi di calcolo algoritmi abbastanza simili e
molto efficaci nel collegare la Tariffa alla disponibilità e qualità del servizio di
trasporto garantito dall’opera. Un caso per tutti (gli altri non si discostano
molto) è il Progetto A. In breve, la tariffa è condizionata da vari indicatori della
qualità del servizio prestato:
Incidentalità: riguarda la valutazione del numero di incidenti verificatisi
nell’anno di gestione, la loro gravità valutata con il numero di morti e di feriti,
nei limiti della proprietà ed escluse le aree di servizio;
Stato delle pavimentazioni: si valuta la rugosità e la regolarità delle
pavimentazioni mediante una macchina di misura del c.d. CAT (coefficiente di
aderenza trasversale);
Congestione per cantieri: si considera il numero di cantieri e la relativa
dimensione, le ore notturne e diurne, in riferimento al Piano di manutenzione
annuale approvato dal concedente; nell’algoritmo si considera anche la
congestione per forza maggiore;
Congestione per caselli/barriere: si valuta con sistemi automatici l’entità
delle code in corrispondenza di tutti i caselli.
In apposito allegato della convenzione è riportata una tabella dove si
mette in relazione la qualità del servizio erogato (qk) con la riduzione
percentuale della tariffa (pk). Nel caso il concessionario raggiunga livelli di
eccellenza del valore attribuito alla qualità (qk), il concedente valuta il
riconoscimento di un aumento dello 0,5 % per ciascun parametro superiore alla
soglia, oltre al tasso di inflazione programmato.
Nella convenzione, vi sono poi norme di decadenza della concessione
qualora il concessionario applichi tariffe difformi da quelle convenute. Fatte
salve le prerogative degli Enti finanziatori, di sostituire il concessionario (diritto
di subentro ex art. 159 del Codice).
10. VALUTAZIONI SULL’EFFETTIVO TRASFERIMENTO DEI
RISCHI.
In conclusione, alla luce di quanto appena affermato, appare evidente
che nel solo Progetto D è stato soddisfacentemente assicurato il trasferimento
del rischio di costruzione in capo al concessionario, con rinuncia
all’applicazione dell’art.132 del Codice come causa di aggiornamento del PEF.
Sembrerebbe invece corretto riporre in capo al concedente i maggiori
costi derivanti dalle variazioni normative intervenute in corso d’opera o da
alcune ipotesi di forza maggiore (guerra, terrorismo, sommossa, sabotaggi,
vandalismo, scioperi, terremoti, inondazioni o simili eventi). Bisogna
comunque sottolineare la possibilità di contrattualizzare in modo puntuale tali
casi di forza maggiore al fine di evitare incertezze e conseguenti sovra costi per
il concedente nell’applicazione dell’istituto in corso d’opera.
Tale allocazione dei rischi, a ragion del vero, non comprimerebbe le
prerogative del concessionario, il quale, va ricordato, dopo l’aggiudicazione, è
tenuto a svolgere la progettazione definitiva ed esecutiva per la quale è
ammessa la possibilità di ulteriori indagini preliminari sul campo; qualora
occorressero variazioni, il concessionario le troverebbe riconosciute nell’art.169
del regolamento di attuazione del Codice e vedrebbe garantito il riallineamento
del PEF prima dell’avvio dei lavori.
Come visto in precedenza, quanto affermato risulta in completa
coerenza con la possibilità di ampliare la quantità di rischio assunta dal
concessionario, senza per questo comportare l’automatica trasformazione del
contratto stesso da contratto commutativo a contratto aleatorio. Possibilità di
deroga questa, da un lato confermata da una consolidata giurisprudenza sul
punto, dall’altro necessaria poiché i contratti di concessione devono essere
caratterizzati dal trasferimento non simbolico dell’alea di rischio di costruzione
in capo al concessionario.
A conferma di quanto appena detto, anche la UTFP nel 2005 ha inteso
richiamare tale modalità di trasferimento del rischio di costruzione, infatti, in
diverse relazione elaborate dall’Unità Tecnica è possibile leggere:“La necessità
di varianti dovrà pertanto essere limitata ad alcuni casi specifici laddove se ne
ravvisi l’effettiva necessità. E’ da valutare la possibilità che alcuni rischi specifici
(inquinanti, ritrovamenti archeologici, ordini bellici, ecc. ecc.), che nella
proposta sono collocati per intero alla parte pubblica, vengano trasferiti,
almeno in parte, ad assicurazioni.”
Dunque richiamare nelle convenzioni di concessione la disciplina di
cui all’art.132 del Codice, comporta il mancato trasferimento del rischio di
costruzione.
Quanto al rischio di domanda, nelle opere calde il trasferimento è stato
integralmente conseguito, prevedendosi inoltre la riscossione di un canone
consistente a favore della PA (cfr. Tab.11).
Anche nella metropolitana esaminata le amministrazioni hanno
ricercato ugualmente un buon compromesso per trasferire almeno una parte
del rischio di mercato.
In merito al rischio di disponibilità, questo sembra efficacemente
trasferito nelle opere calde ed nelle opere tiepide. In particolare, si è ricercato di
trasferire una consistente parte del rischio attraverso tre operazioni: il
collegamento del canone di gestione con il flusso dei viaggiatori; un sistema
evoluto di misurazione automatica dei passaggi ai tornelli di accesso alle
stazioni; la previsione di metodi di aggiornamento delle tariffe.
Ciò che è realmente accaduto in merito al trasferimento dei tre rischi
può essere riassunto schematicamente nella seguente tabella.
Tab.5 - Riepilogo dei rischi
RISCHIO DI COSTRUZIONE
DI DOMANDA
DI DISPONIBILITA’
PROGETTO P
A CO
NC. A C
ONC. PA
CONC.
DIRETTRICE MANTOVA-CREMONA
* * *
TANGENZIALE EST DI MILANO
* * *
METRO DI MILANO-LINEA 5
* * *
RISCHIO DI COSTRUZIONE
DI DOMANDA
DI DISPONIBILITA’
PROGETTO P
A CO
NC. A C
ONC. PA
CONC.
AUTOSTRADA ASTI-CUNEO
* * *
Se si confrontano i dati della tab.2 (rischi dichiarati) con la tab.5 (rischi
riscontrati), si evidenzia una evidente differenza nelle convinzioni di
allocazione del rischio di costruzione. Il rischio di disponibilità e di mercato
risultano invece in accordo con i dati riscontrati.
Bisogna poi ulteriormente considerare la valutazione espressa
relativamente al c.d. rischio amministrativo, derivante dalla possibile dilatazione
dei tempi nella fase compresa tra la scelta del promotore o concessionario e
l’approvazione del progetto esecutivo e relativa consegna dei lavori, infatti, i
ritardi di natura burocratica evidenziati nel corso dell’analisi dei singoli progetti
senza alcun dubbio costituiscono un forte disincentivo all’utilizzazione della
procedura di finanza di progetto per quelli che sono i soggetti protagonisti
della stessa.
11. CONCLUSIONI
Da quanto sin qui evidenziato emerge in tutta evidenza come il project
financing consista in un’operazione finanziaria strutturata e complessa, basata
essenzialmente sulla possibilità di realizzare un’opera e di recuperare i capitali
investiti (di debito e di rischio) attraverso i flussi di cassa generati dal progetto.
Il fulcro di tale operazione è costituito, in particolare, dalla complessiva
gestione dei rischi del progetto e degli accordi contrattuali, nonché dalla
corretta elaborazione del piano economico-finanziario.
La strutturazione di un’operazione di partenariato pubblico privato
basata sul project financing presuppone complessi processi di negoziazione di
contratti commerciali e finanziari volti all’allocazione ottimale dei rischi, in
modo da permettere l’individuazione della bancabilità delle iniziative
progettuali.
Da ciò si evince che l’utilizzo della finanza di progetto non può
rappresentare una scelta incondizionata e meramente discrezionale, quanto
piuttosto un’opzione percorribile solo a seguito di un’analisi dettagliata di tutti
gli elementi che permettono di “assemblare” un’iniziativa di project financing.
Si osserva, infine, che l’utilizzo del project financing da parte della
Pubblica Amministrazione non può derivare unicamente dalla volontà di
limitare l’utilizzo di risorse finanziarie proprie, quanto piuttosto dalla possibilità
di trasferire talune tipologie di rischio all’operatore privato, in modo da meglio
garantire l’Amministrazione stessa dagli inconvenienti che possono verificarsi
nel ricorso a procedure così complesse, garantendo al contempo il migliore
impiego delle risorse apportate dai privati.
Tuttavia, va detto che per conseguire reali vantaggi dall’utilizzo degli
strumenti di partenariato pubblico privato, la semplificazione delle fasi di
realizzazione delle opere pubbliche e la certezza delle regole applicabili
costituiscono due elementi indispensabili, al fine anche di incoraggiare
l’apporto finanziario e manageriale dei privati.
Le criticità riscontrate suggeriscono alcuni criteri generali da seguire
nella finanza di progetto:
La necessità di un’attenta pianificazione del cronoprogramma allegato
allo studio di fattibilità per minimizzare i ritardi nelle fasi precedenti la stipula
del contratto di concessione e fino all’approvazione del progetto esecutivo;
Il trasferimento dei rischi dovrebbe essere meglio curato dalle stazioni
appaltanti, con previsioni più stringenti negli schemi di convenzione posti a
base della gara;
Quanto al rischio di costruzione (additional costs), i pagamenti in conto
capitale, effettuati sia in fase di esercizio, sia in fase di costruzione, non
dovrebbero coprire sistematicamente ogni extra costo, qualunque sia il motivo.
Qualsiasi pagamento aggiuntivo non imputabile a fatti esterni ed imprevedibili,
limitati e circoscritti ad alcune ipotesi di forza maggiore o a ben definite
variazioni normative, deve essere sostenuto dalla parte privata; il rischio di
costruzione dovrebbe essere trasferito con rinuncia espressa all’applicazione
della disciplina delle varianti in corso d’opera;
Il rischio di disponibilità dovrebbe essere trasferito tramite la previsione
di sistemi di penali più efficaci e quanto più possibile automatici;
Il rischio di domanda, soprattutto in merito alle opere fredde dovrebbe
essere trasferito almeno in parte al concessionario con sistemi automatici di
misurazione degli utenti dell’opera;
I canoni per i servizi acquistati dalla PA dovrebbero essere legati a
sistemi di misurazione il più oggettivi possibile e le penalità non devono essere
gestite con discrezionalità;
La revisione dei piani economici e finanziari dovrebbe essere
accuratamente circoscritta e contrattualizzata, così come la forza maggiore;
La verifica di convenienza deve essere svolta tassativamente e con
metodi trasparenti e verificabili.
Proprio in merito a quest’ultimo punto, è apparso singolare il caso
limite del progetto C, il quale, alla richiesta di documentare in merito, ha
precisato: “L’entità economica prevista per l’opera in oggetto .. non era
compatibile con il bilancio comunale. Per questo motivo è stato escluso
l’appalto tradizionale”.
In proposito, si ripete, bisogna utilizzare cautela nell’uso della finanza
di progetto quale sistema per realizzare un investimento con l’intervento del
privato.
Infatti, non per tutte le tipologie di opere vi è convenienza: nelle opere
tiepide, caratterizzate da un flusso di cassa molto debole, la pubblica
amministrazione finanzia in conto capitale una elevata aliquota del costo di
costruzione (cfr. tab. 1), copre sempre ogni costo aggiuntivo (rischio di
costruzione) ed è ovviamente obbligata ad acquistare il servizio per gli utenti e
a pagare comunque una soglia minima garantita (sistema take-or-pay) (rischio di
domanda), soglia sottoposta ad aggiornamenti indicizzati. Tutto questo, spesso
a fronte di un sistema di penalità (rischio di disponibilità) ancora da
sperimentare.
Ciò si traduce in una mera operazione di prestito nella quale si deve
garantire all’Ente finanziatore, tramite il concessionario, l’invariabilità degli
indici di rendimento del capitale investito.
In realtà, come indicato dall’UTFP e dall’Autorità nella det. nr.1 del
2009, l’unico metodo per evitare l’uso improprio della finanza di progetto, è la
verifica preventiva della convenienza a ricorrere al modello di partenariato
pubblico privato, verifica da svolgersi preferibilmente con il metodo cd. Value
for Money.
Dunque, le definizioni date in ordine al trasferimento dei rischi,
dovrebbero essere rivisitate tipologia per tipologia, per renderle da un lato più
stringenti, dall’altro per evitare possibili contraddizioni. In alcune categorie di
opere fredde infatti, il pagamento dei canoni da parte della PA avviene, come
detto in precedenza, sotto il principio del c.d. take-or-pay (prendi o paga) e non
del principio take-and-pay (prendi e paga), nonostante i due precetti siano
raccomandati indistintamente. Ebbene, il primo approccio può essere
ragionevole per un ospedale, non altrettanto per una metropolitana.
