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UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
ESCOLA DE ARTES, CIÊNCIAS E HUMANIDADES
ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
FISCALIZAÇÃO OPERACIONAL DE OBRAS PÚBLICAS
São Paulo 2012
2
Maria Fernanda Constantino
FISCALIZAÇÃO OPERACIONAL DE OBRAS PÚBLICAS
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Programa de Pós-Graduação em Gestão de Políticas Públicas da Escola de Artes, Ciências e Humanidades da Universidade de São Paulo, para a obtenção do Certificado de Pós-Graduação Lato Sensu. Prof. Orientador: Prof. Dr. Fernando Coelho
São Paulo 2012
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Meus agradecimentos
Ao TCE, pela oportunidade;
Ao meu Diretor, Abílio, pela compreensão;
Aos meus amigos da DCG, pelo incentivo;
Ao meu Pai;
Ao meu Irmão;
E ao meu Amor.
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Resumo: Este trabalho aponta para um novo enfoque de fiscalização das obras e serviços de engenharia realizados pela Administração Pública, a fiscalização de natureza operacional. O modelo de fiscalização adotado atualmente pelos órgãos de controle externo no Brasil, no caso, os Tribunais de Contas, avalia apenas os aspectos de conformidade dos atos de gestão, verificando a legalidade e a economicidade destes. Aspectos importantes para a avaliação da qualidade dos atos, como eficiência, eficácia e efetividade, não são usualmente analisados. Diante da ausência de avaliação da qualidade das ações e políticas públicas que envolvam a realização de obras, podem-se ter atos que atendam aos requisitos formais e de regularidade, mas que não atendam aos anseios da sociedade para solução de problemas ou oferta de benefícios. Neste trabalho, abordam-se as novas linhas de fiscalização que podem ser adotadas pelos Tribunais de Contas e as direções que essas podem tomar em busca da avaliação da eficiência, eficácia e efetividade das obras e serviços de engenharia, medindo-se os benefícios por elas proporcionados. Palavras-chave: obras públicas; fiscalização operacional; efetividade.
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Sumário
1 – Introdução .......................................................................................................... 7
1.1 – Apresentação ............................................................................................... 7
1.2 – Justificativa ................................................................................................... 9
1.3 – Objetivos ..................................................................................................... 10
1.4 – Metodologia ................................................................................................ 10
2. Conceitos ............................................................................................................ 12
2.1. Obras públicas ............................................................................................. 12
2.2 – Controle na Administração Pública ........................................................ 17
2.3 – Métodos de fiscalização ........................................................................... 18
3 - Contextualização ............................................................................................. 22
3.1 – Modelo de fiscalização do TCE/SP ........................................................ 23
3.2 – A fiscalização nos demais Estados da Federação .............................. 34
4 – Fiscalização operacional em obras públicas ......................................... 39
4.1 – Fase preliminar de licitação ..................................................................... 40
4.2 – Fases interna e externa da licitação ...................................................... 43
4.3 – Fase contratual .......................................................................................... 43
4.4 – Fase posterior à contratação .................................................................. 44
5 – Considerações finais..................................................................................... 47
Referência bibliográfica ...................................................................................... 51
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Siglas
ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas
ART – Anotação de Responsabilidade Técnica
CF – Constituição Federal
CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente
CONFEA – Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
CREA – Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
DFIT – Departamento Britânico para o Desenvolvimento Internacional
EIA – Estudo de Impacto Ambiental
INTOSAI – International Organization of Supreme Audit Institutions
(Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores).
NAG’s – Normas de Auditoria Governamental
PROMOEX - Programa de Modernização do Sistema de Controle Externo
dos Estados, Distrito Federal e Municípios Brasileiros
ONU – Organização das Nações Unidas
SCI – Sistema de Controles Internos
SDG – Secretaria Diretoria Geral
SEPROG – Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de
Governo
RIMA – Relatório de Impacto Ambiental
TC – Tribunal de Contas
TCE – Tribunal de Contas do Estado
TCU – Tribunal de Contas da União
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1 – Introdução
1.1 – Apresentação
O presente trabalho visa proporcionar um panorama diferente
daquele atualmente vislumbrado quando da fiscalização de obras públicas.
Com a evolução das formas de controle dos gastos públicos,
aqui incluído até mesmo o controle social, que vem crescendo
paulatinamente, tem-se ampliado as áreas e pontos a serem observados e
controlados pelos órgãos incumbidos dessa tarefa. Essa fiscalização, feita
sob um novo enfoque, é chamada de auditoria operacional.
Embora essa auditoria seja atribuição dos Tribunais de Contas
prevista na Constituição Federal – CF, desde 1988, o conceito de auditoria
operacional apenas se definiu a partir do emprego pelo Tribunal de Contas
da União - TCU, em 1998, da metodologia de auditoria de desempenho
utilizada pelo Departamento Britânico para o Desenvolvimento Internacional
– DFID, em razão de um projeto de cooperação técnica. Dois anos depois,
em 2000, o TCU criou a Secretaria de Fiscalização e Avaliação de
Programas de Governo – a SEPROG, centralizando nessa unidade
especializada o desenvolvimento dos trabalhos de auditoria operacional.
Em 2004, a Organização Internacional de Entidades
Fiscalizadoras Superiores – INTOSAI descreveu as características e
princípios próprios dessa modalidade de auditoria e publicou as Diretrizes
para Aplicação de Normas de Auditoria Operacional, traduzidas para o
português pelo Tribunal de Contas do Estado da Bahia (BAHIA, 2005).
Em setembro de 2005, o Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão propôs aos Tribunais de Contas a criação do
Programa de Modernização do Sistema de Controle Externo dos Estados,
Distrito Federal e Municípios Brasileiros – PROMOEX, para apoiar a
implementação da Lei de Responsabilidade Fiscal e, assim, exercerem suas
competências de forma mais eficaz. Esse programa objetivava, ainda, o
8
fortalecimento institucional do sistema de controle externo e a modernização
dos Tribunais, sendo uma de suas ações prioritárias a realização de
auditorias operacionais.
A citada fiscalização operacional, como se verá adiante,
consiste na observância dos requisitos de eficiência, eficácia e efetividade
das ações desenvolvidas pela Administração Pública. Até recentemente,
esse tipo de controle não era exercido pelos Tribunais de Contas e demais
órgãos de controle.
O enfoque dado nas fiscalizações dos atos de gestão, na
maioria das vezes, se dá sob a ótica legalista, ou seja, voltada para o
cumprimento das formalidades legais, sem se avaliar a qualidade desses
atos ou o alcance das metas estabelecidas. Mas, cada vez mais, apenas a
forma correta dos atos não satisfaz o interesse público, existindo outras
vertentes a se observar, como a eficácia das medidas tomadas e a
efetividade das ações realizadas.
Essas novas formas de controle têm crescido, principalmente
por estarem aliadas à transparência administrativa. Hoje, a sociedade tende
a dar mais importância a esses novos trabalhos, já que os resultados
alcançados por eles causam mais impacto em suas vidas dos que as
auditorias tradicionais.
Em 2011, o Instituto Rui Barbosa, que consiste numa
associação civil de estudos e pesquisas dos Tribunais de Contas, publicou
um manual intitulado Normas de Auditoria Governamental (BARBOSA,
2011), discorrendo sobre a importância em se desenvolver esse tipo de
trabalho.
A proposta de fiscalização de obras públicas sobre o enfoque
operacional, busca medir a efetividade dos gastos feitos com esse setor, que
representa uma porcentagem considerável dos orçamentos dos Estados e
Municípios.
9
Ao se analisar a eficiência, eficácia e a efetividade na aplicação
dos recursos públicos investidos em obras, aspectos a serem avaliados na
auditoria operacional, tenta-se coibir a prática de atos de gestão com intuitos
meramente populistas ou com um planejamento inadequado, que podem
levar a um esvaziamento dos cofres públicos sem benefícios concretos para
a sociedade.
1.2 – Justificativa
A necessidade de se realizar auditorias de natureza
operacional, inclusive em decorrência da exigência contida no artigo 70 e
seguintes da CF, e a atualidade do tema, levaram à eleição do mesmo como
objeto desse trabalho.
Quanto à escolha da auditoria específica de obras públicas, ela
se deu pela existência de poucos estudos sobre métodos de análise das
dimensões da eficiência, eficácia e efetividade em obras, levando a uma
limitação da qualidade dos trabalhos realizados pelos órgãos fiscalizatórios.
Hoje, na maioria dos casos, a fiscalização limita-se à
observância da efetiva realização da obra e cumprimento das regras
impostas, com base nos princípios da legalidade e economicidade. No
entanto, parece clara a necessidade de se efetuar essa fiscalização baseada
também na adoção da metodologia do tipo operacional, analisando-se, por
exemplo, o atendimento dos objetivos propostos quando da contratação para
execução da obra.
A área de execução de obras e serviços de engenharia, ainda
é a responsável por grande parte dos investimentos públicos, por englobar
muitos campos, como por exemplo, infraestrutura urbana, saneamento
básico, educação, estímulo ao desenvolvimento econômico, à geração de
empregos, à preservação do meio ambiente, à melhoria da saúde da
população, etc.
10
Especificamente sobre auditoria operacional de obras públicas,
não se encontrou um modelo utilizado por órgãos fiscalizadores que
pudesse ser disseminado como uma boa prática. O Tribunal de Contas do
Estado de São Paulo realiza esse tipo de controle, mas dada a ausência de
normas e estudos sobre o tema, o faz utilizando métodos próprios, ainda não
padronizados e que também não foram sistematizados.
A análise dos métodos empregados pelos diferentes órgãos de
controle externo, além da ampliação do conhecimento sobre o tema, poderia
ajudar num melhor direcionamento das atividades de fiscalização e,
consequentemente, na superação das limitações hoje encontradas para
realização de auditorias operacionais de obras públicas.
1.3 – Objetivos
O objetivo geral deste trabalho é disseminar novas práticas e
métodos de auditoria que possam auxiliar no estabelecimento de
procedimentos fiscalizatórios para avaliação da eficácia, eficiência e
efetividade das obras e serviços de engenharia contratados pela
Administração Pública.
Com este estudo, busca-se uma ampliação na abordagem
atualmente dada às fiscalizações de obras públicas realizadas pelo Tribunal
de Contas do Estado de São Paulo, com a possibilidade de inclusão de
procedimentos que permitam a análise de outros aspectos, além dos já
usualmente observados.
1.4 – Metodologia
Para o desenvolvimento do presente trabalho, foram feitas
pesquisas documentais através de consulta bibliográfica a textos,
normativos, publicações e também divulgações de trabalhos nos endereços
eletrônicos dos Tribunais de Contas Estaduais.
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Buscou-se a existência de procedimentos, manuais e
instruções dos Tribunais de Contas que expusessem as práticas de
fiscalização de obras públicas utilizadas, seja com cunho operacional ou
não, e que pudessem levar a uma sistematização de métodos de auditoria
operacional possíveis de serem empregados.
As informações coletadas foram analisadas, observando-se
também normas gerais sobre tipos de auditoria, controle, obras públicas e
demais assuntos relacionados ao tema. Não foram feitos estudos de caso
nem pesquisas in loco.
Neste primeiro capítulo, estão dispostos os motivos que
levaram à realização do estudo e os objetivos almejados. No segundo
capítulo constam conceitos importantes para compreensão do tema. O
capítulo 3 traz o cenário atual da fiscalização e os métodos utilizados pelo
Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e demais TC’s do Brasil. No
quarto capítulo está exposto um novo enfoque que pode ser dado às
fiscalizações, sob a ótica operacional e, por fim, o quinto e último capítulo
traz as considerações finais ao trabalho.
12
2. Conceitos
Para uma melhor compreensão do trabalho, alguns conceitos e
exposições sobre o tema são importantes, como o conceito de obra pública
e suas fases e as diferentes formas de auditoria.
2.1. Obras públicas
Como o trabalho trata especificamente da fiscalização de obras
públicas, são feitas considerações acerca do tema, com conceitos, os
procedimentos para contratação e execução de uma obra, sua fiscalização,
etc.
O Tribunal de Contas da União publicou uma cartilha intitulada
Obras Públicas – Recomendações Básicas para a Contratação e
Fiscalização de Obras de Edificações Públicas (UNIÃO, 2009). Nessa
cartilha, obra pública é conceituada como toda construção, reforma,
fabricação, recuperação ou ampliação de bem público (UNIÃO, 2009, p. 9).
A execução e conclusão adequadas de uma obra pública
dependem de uma série de etapas que se iniciam previamente à licitação e
se constituem em passos fundamentais para a garantia de sucesso do
empreendimento. O cumprimento ordenado dessas etapas pode levar à
obtenção de um conjunto de informações precisas que refletirão em menor
risco de prejuízos à Administração.
Abaixo são feitas considerações básicas sobre cada uma das
etapas a serem seguidas para que a contratação de uma obra pública ocorra
de maneira satisfatória, tendo sido as mesmas extraídas do Manual de
Obras Públicas do TCU (UNIÃO, 2009, p. 10 e ss.).
2.1.1 - Fase preliminar de licitação
Essa etapa possui fases muito importantes para o
embasamento da tomada de decisão acerca da realização da licitação.
Nessa fase devem ser identificadas as necessidades, estimados os recursos
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e escolhida a melhor alternativa para atendimento do interesse dos
beneficiários. São elas:
a) Programa de necessidades
Antes do início dos projetos, o órgão deve avaliar as
necessidades que precisam ser supridas, definindo as ações e
empreendimentos que podem representar a solução para essas
necessidades. As opções elencadas são relacionadas para o estudo de
viabilidade.
Aqui, devem ser definidas características básicas, como por
exemplo, o fim a que se destina o empreendimento, futuros usuários,
dimensões necessárias, equipamentos e mobiliários a serem instalados,
entre outros.
A área de influência do empreendimento, bem como a
população e a região que serão beneficiadas, também devem ser
consideradas.
b) Estudos de viabilidade
Esses estudos objetivam eleger o empreendimento que melhor
responda ao programa de necessidades, avaliando-se os aspectos técnicos,
ambientais e socioeconômicos de cada alternativa considerada.
Uma noção aproximada dos custos de cada solução será
necessária nessa fase, para auxiliar na escolha da opção mais viável.
c) Anteprojeto
O anteprojeto consiste na representação técnica da opção
aprovada no estudo de viabilidade. Sua elaboração não é sempre
obrigatória, podendo ser elaborado somente em casos de obras de grande
porte.
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Ele deve conter os principais elementos de arquitetura,
estrutura e das instalações em geral do empreendimento, o padrão de
acabamento a ser utilizado e, ainda, o custo médio da obra.
Apenas ele não é suficiente para se licitar, um projeto mais
completo deve ser elaborado mas, o anteprojeto deve integrar o processo
licitatório.
2.1.2 – Fase interna da licitação – projeto básico
Após a definição do empreendimento a ser realizado, devem se
iniciar os preparativos para a contratação da execução, que na maioria das
vezes, ocorre através de licitação. Todos os atos praticados até a publicação
do edital integram a parte interna da licitação, quando ainda não há
publicidade dos atos. Nessa fase será elaborado o projeto básico e definidos
os critérios da licitação.
O projeto básico, elemento essencial para a licitação, deve
abranger toda a obra e possuir os requisitos estabelecidos no artigo 6°,
inciso IX da Lei de Licitações (BRASIL, 1993). Ele é composto pelas plantas,
memoriais descritivos, orçamento detalhado e cronograma físico-financeiro
do empreendimento.
É importante frisar que a inconsistência ou inexistência dos
elementos que devem compor o projeto básico pode ocasionar problemas
futuramente, podendo frustrar todo o procedimento licitatório. Há, inclusive,
decisão do TCU (UNIÃO, 2007) no sentido de que projetos básicos
incompletos podem significar a nulidade dos atos e contratos1.
Havendo necessidade de licenças, ambientais ou de outros
tipos, elas devem ser providenciadas nessa fase, caso contrário, há o risco
1 Acórdão nº 353/2007: 5. [...] Além disso, é bom lembrar que, nos exatos termos do art. 7º, § 6º, da Lei 8.666/1993, são nulos de pleno direito os atos e contratos derivados de licitações baseadas em projeto incompleto, defeituoso ou obsoleto, devendo tal fato ensejar não a alteração do contrato visando à correção das imperfeições, mas sua anulação para realização de nova licitação, bem como a responsabilização do gestor faltoso.
15
de que essas não sejam aprovadas e todo o trabalho realizado seja perdido
ou, ainda, que as exigências impliquem na necessidade de alterações
consideráveis nos projetos para que haja aprovação.
Terminados os projetos e determinadas as especificações
técnicas, deve-se elaborar um orçamento detalhado, que deve integrar o
projeto básico.
O cronograma físico-financeiro, também parte integrante do
projeto básico, consiste numa estimativa de quando e quanto dos recursos
orçamentários são necessários em cada etapa da execução do contrato. Ele
pode, e deve sofrer alterações no decorrer da obra, sempre que houver
necessidade de se adequar os prazos e respectivas etapas de execução.
Além do projeto básico, nessa fase pode ser necessária a
elaboração do projeto executivo, que apresenta todos os elementos
necessários à realização do empreendimento, com nível máximo de
detalhamento de todas as etapas da obra. A Lei 8.666/93, estabelece que
ele deve ser prévio ao início da execução, mas, excepcionalmente, ele pode
ser desenvolvido no decorrer da execução, mediante autorização expressa
da Administração.
Um ponto essencial a se destacar é que o órgão contratante
deve prever os recursos orçamentários que assegurem o pagamento das
obrigações a serem contratadas, de acordo com o cronograma físico-
financeiro. Caso a execução ultrapasse um exercício financeiro, deve haver
previsão no Plano Plurianual.
2.1.3 – Fase externa da licitação
Realizados todos os procedimentos internos elencados
anteriormente, o edital pode ser publicado, dando-se publicidade ao
procedimento licitatório. O edital deve atender a todas as exigências e
16
parâmetros determinados na Lei 8.666/93, como escolha da modalidade2,
regime3 e tipo4 de licitação, exigências para habilitação dos concorrentes,
critérios de julgamento e recursos.
Essa fase inicia-se com a publicação do edital e se encerra
com a assinatura do contrato. Todas as exigências legais e as disposições
contidas no edital deverão ser cumpridas.
Com o término da análise das propostas e apuração do licitante
vencedor, ocorrem a homologação e a adjudicação. A homologação é o ato
administrativo através do qual a autoridade superior reconhece a legalidade
do procedimento licitatório e declara válido o certame. Já a adjudicação é o
ato posterior à homologação, através do qual a autoridade competente
atribui ao vencedor o objeto da licitação.
2.1.4 – Fase contratual
Com a assinatura do contrato administrativo e expedição da
ordem de serviço para início da execução contratual, tem início essa fase.
Ela se encerra com o recebimento da obra. Para que seja válido, esse
contrato deve conter todas as cláusulas obrigatórias elencadas no artigo 55
da Lei 8.666/93 e ainda, seguir todas as disposições editalícias e contratuais
relacionadas à execução.
Finda a execução das obras, com a entrega da mesma, a
Administração emite Termos de Recebimento Provisório e Definitivo, dando
por encerrado o contrato. A contratada deve entregar a obra ou serviços
prontos para o uso, inclusive com as licenças necessárias ao funcionamento
expedidas.
2 Modalidades de licitação: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão - Lei 8.666/93, artigo 22. 3 Regimes de licitação: empreitada por preço global, por preço unitário, integral, ou tarefa - Lei 8.666/93, artigo 47. 4 Tipos de licitação: menor preço, melhor técnica ou técnica e preço - Lei 8.666/93, artigo 45, § 1°.
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O recebimento, mesmo que definitivo da obra, não exclui as
responsabilidades da contratada, devendo esta responder por vícios ocultos
ou problemas porventura existentes5.
2.1.5 – Fase posterior à contratação
Após o recebimento definitivo do empreendimento, tem início a
fase relativa à sua utilização, onde estão incluídas sua operação e as
intervenções necessárias à manutenção das condições técnicas definidas
em projeto, de modo que sua vida útil e, consequentemente, seus
benefícios, sejam prolongados pelo máximo de tempo possível.
2.2 – Controle na Administração Pública
A Administração Pública pode ser entendida como o conjunto
de órgãos instituídos e mantidos para a realização dos objetivos do governo,
ou como o conjunto de funções essenciais e necessárias para o atendimento
ao interesse público. Para consecução do seu fim primordial, a satisfação do
interesse público, a Administração Pública aplica os recursos que arrecada,
visando suprir as necessidades da coletividade.
Com o intuito de garantir a lisura dos atos de gestão praticados
pelos gestores públicos, são impostas regras a serem seguidas. Para
verificar o cumprimento dessas regras e o respeito à supremacia do
interesse público, necessário se faz o controle dessas ações.
Podemos citar três formas de controle exercidos sobre a
Administração Pública no Brasil: o controle interno, o controle social, e o
controle externo. O controle interno é aquele exercido pela Administração
sobre si mesma; o controle social é aquele efetuado pela participação da
sociedade diretamente sobre a atividade do Estado; e o controle externo, é
aquele efetuado por órgãos independentes, dentro da própria Administração.
5 Lei 10.406/2002 (Código Civil), artigo 441 e Lei 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor), artigo 12 e Lei 8.666/93, artigos 69 e 73, § 2°.
18
No Brasil, o controle externo foi instituído por delegação
constitucional, sendo aquele que cabe ao Congresso Nacional e
Assembléias Legislativas, com o auxílio do Tribunal de Contas da União e
dos Tribunais de Contas Estaduais e Municipais.
Dentre as competências a serem exercidas pelos órgãos de
controle externo, segundo o artigo 70 da Constituição Federal de 1988, está
a fiscalização operacional, objeto do presente trabalho. Assim dispõe o
citado artigo:
“A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder” (grifo nosso).
Além da diferenciação acerca das formas de controle, existem
ainda variados métodos de fiscalização/controle que podem ser
empregados, havendo diversos enfoques possíveis, como o financeiro, o
legal ou de conformidade e o operacional. Abaixo, discorre-se sobre esses
métodos.
2.3 – Métodos de fiscalização
Para a conceituação de alguns termos empregados no decorrer
do texto, utilizou-se o manual Normas de Auditoria Governamental – NAG’s
Aplicáveis ao Controle Externo Brasileiro (BARBOSA, 2011). Assim, todos
os conceitos abaixo foram extraídos dessa publicação.
A publicação desse manual teve como um de seus objetivos o
estabelecimento de um padrão nacional de atuação das diversas equipes de
trabalho de cada Tribunal de Contas - TC, contribuindo também para o
aprimoramento das práticas de auditoria empregadas nos TC’s brasileiros,
que se ressentiam de um conjunto de normas específicas para a realização
das auditorias governamentais, em todas as suas modalidades.
19
Sua elaboração se deu a partir de estudos que se iniciaram no
âmbito do TCE da Bahia em 2006. No processo de elaboração das NAG’s,
foram utilizados como referências os Princípios Fundamentais de Auditoria
Governamental incluídos nas normas da INTOSAI, assim como preceitos
estabelecidos pelo Conselho Federal de Contabilidade e de outras
instituições internacionais, além da legislação pertinente aos Tribunais de
Contas brasileiros e da experiência prática de seus profissionais de
auditoria. Tais normas foram adaptadas, no entanto, para que refletissem a
experiência prática do setor público, as obrigações constitucionais e legais,
bem como as responsabilidades específicas dos TC’s brasileiros.
“As NAG’s definem os princípios básicos que devem reger as atividades de auditoria governamental dos TC’s brasileiros, fornecendo subsídios que permitem determinar os procedimentos e as práticas a serem utilizados no planejamento, na execução das auditorias, na elaboração dos relatórios, sendo aplicáveis tanto às auditorias de regularidade, incluindo as auditorias contábil, orçamentária, financeira, patrimonial e de cumprimento legal das contas públicas, quanto às de natureza operacional, em todos os seus enfoques, ou seja, economicidade, eficácia, eficiência, efetividade e equidade e relação ao meio ambiente” (BARBOSA, 2011, p. 7).
A auditoria, que em resumo, é uma ação de verificação, pode
ser conceituada amplamente como:
“Exame independente, objetivo e sistemático de dada matéria, baseado em normas técnicas e profissionais, no qual se confronta uma condição com determinado critério, com o fim de emitir uma opinião ou comentários” (BARBOSA, 2011, p. 11).
A auditoria é diferente da fiscalização, que também consiste
numa ação de verificação, só que feita de forma sistemática e contínua
(COSTA, 2009, p. 5). No TCE de São Paulo, a Ordem de Serviço SDG n°
002/2011, determina que seja utilizada a expressão “fiscalização” e não
“auditoria” (SÃO PAULO, 2011). Assim sendo, desse ponto em diante do
presente trabalho, a expressão comumente utilizada “auditoria operacional”,
será trocada pela expressão “fiscalização operacional", em respeito à citada
20
Ordem de Serviço. Exceção será feita nos casos de reproduções textuais em
que o termo “auditoria” seja utilizado.
Depois dessa elucidação, passa-se para outro tipo de
fiscalização, mais específica, denominada governamental. Ela se refere às
fiscalizações realizadas no setor público. Pode ser conceituada como:
“Auditoria governamental: exame efetuado em entidades da administração direta e indireta, em funções, subfunções, programas, ações (projetos, atividades e operações especiais), áreas, processos, ciclos operacionais, serviços, sistemas e sobre a guarda e a aplicação de recursos públicos por outros responsáveis, em relação aos aspectos contábeis, orçamentários, financeiros, econômicos, patrimoniais e operacionais, assim como acerca da confiabilidade do sistema de controles internos (SCI). É realizada por profissionais de auditoria governamental, por intermédio de levantamentos de informações, análises imparciais, avaliações independentes e apresentação de informações seguras, devidamente consubstanciadas em evidências, segundo critérios de legalidade, legitimidade, economicidade, eficiência, eficácia, efetividade, equidade, ética, transparência e proteção ao meio ambiente, além de se observar a probidade administrativa e a responsabilidade social dos gestores da coisa pública” (BARBOSA, 2011, p. 11).
Esse tipo de fiscalização pode ser dividido em: de regularidade
e operacional. A auditoria de regularidade analisa a conformidade dos atos
de gestão praticados e por sua vez, subdivide-se em: auditoria contábil, com
foco nas demonstrações contábeis e outros relatórios financeiros e auditoria
de cumprimento legal, onde se verifica a observância das disposições legais
aplicáveis. Já a auditoria operacional consiste:
“No exame de funções, subfunções, programas, ações (projetos, atividades, operações especiais), áreas, processos, ciclos operacionais, serviços e sistemas governamentais com o objetivo de se emitir comentários sobre o desempenho dos órgãos e das entidades da Administração Pública e o resultado das políticas, programas e projetos públicos, pautado em critérios de economicidade, eficiência, eficácia, efetividade, equidade, ética e proteção ao meio ambiente, além de aspectos de legalidade” (BARBOSA, 2011, p. 12) (grifo nosso).
21
O que diferencia uma auditoria operacional das demais é a
análise de um ou mais dos aspectos de efetividade, eficácia e eficiência, os
quais serão conceituados a seguir:
“Efetividade: refere-se ao resultado real obtido pelos destinatários das políticas, dos programas e dos projetos públicos. É o impacto proporcionado pela ação governamental”.
“Eficácia: diz respeito ao grau de realização de objetivos e de alcance das metas”.
“Eficiência: racionalidade com que os recursos alocados a determinados programas governamentais são aplicados. Refere-se à extensão em que a unidade econômica maximiza seus benefícios com um mínimo de utilização de tempo e recursos. Preocupa-se com os meios, os métodos e os procedimentos planejados e organizados, a fim de assegurar a otimização da utilização dos recursos disponíveis” (BARBOSA, 2011, p. 13).
A auditoria de natureza operacional ainda se subdivide,
podendo ser feita tanto na modalidade que avalia o desempenho operacional
como na que avalia o programa em si.
A auditoria de desempenho operacional tem o foco na
economicidade, eficiência e eficácia das ações públicas, examinando, para
tanto, como os órgãos e entidades públicos operam a gestão de seus
recursos, ações e práticas antieconômicas e ineficientes, o alcance das
metas previstas, a obediência aos ditames legais.
Já auditoria para avaliação de programas e projetos
governamentais busca apurar em que medida as ações implementadas
lograram produzir os efeitos pretendidos pela Administração.
22
3 - Contextualização
Historicamente, o controle exercido sobre os atos de gestão
praticados pela Administração Pública se dá sob a ótica da conformidade,
com observância do cumprimento das disposições normativas sobre o tema
e da economicidade.
Com relação às obras públicas, esse enfoque não é diferente.
Hoje, na maioria das vezes, observam-se apenas os aspectos da legalidade
e da economicidade. Os aspectos referentes à eficiência, eficácia e
efetividade, que implicariam numa análise da qualidade dos projetos e
atendimento das necessidades reais dos usuários beneficiados, não são
analisados.
No Estado de São Paulo o Decreto n° 56.565, de 22 de
dezembro de 2010, dispõe sobre as regras a serem observadas para a
aprovação e contratação de projetos básicos de obras e serviços de
engenharia e arquitetura. Nele, estão elencados os aspectos do projeto
básico que devem ser analisados quando da leitura das notas explicativas
que compõem os projetos. Esses projetos, por sua vez, devem ser enviados
para aprovação pelos órgãos competentes.
Nesse projeto, conforme descrito no Anexo I do Decreto n°
56.565/2010, há a necessidade de se demonstrar a “funcionalidade,
adequação ao interesse público, segurança e durabilidade” das obras e
serviços de engenharia. Esses aspectos poderiam, superficialmente, serem
comparados à análise da eficiência, eficácia e efetividade do
empreendimento, mas essa verificação estaria longe de ser completa.
No Brasil, além da legislação que trata do controle da
Administração Pública, a respeito de obras e serviços de engenharia tem-se
também a normatização setorial, onde atuam o Conselho Federal de
Engenharia, Arquitetura e Agronomia – CONFEA, a Associação Brasileira de
23
Normas Técnicas – ABNT e os Conselhos Regionais de Engenharia,
Arquitetura e Agronomia – CREA’s.
Em resumo, as obras públicas acabam passando por três
formas de controle, sendo: uma realizada pelos fiscais da contratante do
empreendimento, que acompanham a execução da obra, verificando as
exigências técnicas e legais; outra pelos órgãos de controle externo, que
verificam os processos que levaram à contratação da obra e a própria obra
in loco, emitindo relatórios de fiscalização para as devidas autuações; e, por
fim, pelo controle dos órgãos técnicos, como CONFEA e CREA, que
verificam a regularidade profissional do contratado e do fiscal do contratante,
através das Anotações de Responsabilidade Técnica – ART’s6, que devem
ser feitas antes do início das obras.
3.1 – Modelo de fiscalização do TCE/SP
Os Tribunais de Contas geralmente possuem manuais que
trazem os procedimentos que devem ser seguidos para a fiscalização de
seus objetos de controle. Como o presente trabalho se refere à fiscalização
de obras públicas, o modelo de fiscalização tratado será o que se refere às
obras e serviços de engenharia.
O roteiro atual para fiscalização de obras públicas do TCE de
São Paulo, leva à observação do cumprimento dos requisitos formais, desde
o planejamento até a conclusão das obras, sem a observância das esferas
da efetividade, eficácia e eficiência
Esse roteiro guia os trabalhos a serem desempenhados pelas
Diretorias de Fiscalização do Tribunal, que são as responsáveis pela
realização das fiscalizações de conformidade.
6 A ART é o documento que define, para os efeitos legais, os responsáveis técnicos pelo
empreendimento – obra e serviço. Ela deve ser registrada na jurisdição onde for executada a atividade técnica. De acordo com a Lei 6.496/77, todo contrato, escrito ou verbal, para execução de obras ou prestação de serviços profissionais referentes à Engenharia, Arquitetura e agronomia, fica sujeito à ART (MINAS GERAIS, 2012).
24
Os procedimentos prescritos devem ser realizados junto aos
órgãos que contrataram a execução da obra (na origem) e também na
própria obra, durante sua execução e/ou término. Abaixo, transcreve-se esse
roteiro (SÃO PAULO, 2010) com as observações consideradas cabíveis.
“Na origem:
1) Verificar nos autos o relatório do impacto ambiental, quando tratar-se de obra modificadora do meio ambiente (Lei 8.666/93, art. 12, e Resolução CONAMA 001, de 23.01.86, art, 2º)”;
O Relatório de Impacto Ambiental – RIMA, consiste no
documento escrito que traz as conclusões do Estudo de Impacto Ambiental –
EIA. Portanto, o EIA possui maior abrangência que o RIMA.
A exigência do EIA/RIMA é decorrência do princípio da
avaliação prévia dos impactos ambientais, pelo qual antes de qualquer
modificação no meio ambiente ou quando houver o risco de que esta
aconteça, devem ser realizados estudos para dimensionamento de sua
extensão. Após sua realização, o EIA/RIMA devem ser submetidos à
aprovação pelo órgão estadual competente para concessão de licença para
a execução das obras.
Essas licenças devem integrar o projeto básico, conforme
preconiza o art. 6, IX da Lei 8.666/93. Quando o projeto não estiver de
acordo com as exigências legais, podem ser necessárias alterações no
projeto, que acarretem aumento dos custos da obra, ou ainda, a
inviabilização do prosseguimento da mesma.
Para que não haja nenhuma irregularidade formal, o EIA/RIMA
deve constar nos autos do processo de contratação da obra para que
possam ser analisados pelo TCE.
2) “Verificar se houve a indevida participação do autor do projeto na licitação da obra (Lei 8.666/93, art. 9º)”;
25
O autor do projeto do empreendimento, pessoa física ou
jurídica, pode participar da licitação exclusivamente a serviço da
Administração interessada, nunca prestando consultoria ou como
participante, mesmo que indiretamente, pela existência de vínculo de
natureza técnica, comercial, econômica, financeira ou trabalhista com
qualquer das empresas concorrentes.
3) “Verificar se o projeto da obra contempla as exigências contidas nos artigos 11 a 14 da Lei Estadual nº 11.283/02, de forma a assegurar o acesso de pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida (banheiros acessíveis, rampas de acesso, elevadores acessíveis, etc.)”;
A acessibilidade é uma questão de conscientização, tanto dos
profissionais que projetam e constroem como daqueles responsáveis pela
aprovação e fiscalização dos empreendimentos, desde a fase de aprovação
dos projetos até a expedição de “habite-se”7.
No II Seminário Estadual de Acessibilidade, realizado em
Florianópolis/SC, em novembro de 2009, concluiu-se que é preciso que se
adotem providências no sentido, dentre outros, de que os Tribunais de
Contas atuem “desde a análise dos projetos, para que as construções,
edificações e espaços urbanísticos atendam aos requisitos de
acessibilidade” (OLIVEIRA, 2010, p. 320).
4) “Verificar se o cronograma físico-financeiro apresenta distribuição adequada de serviços e custos, e se vem sendo cumprido”;
O cronograma físico-financeiro consiste numa apresentação
visual das fases da obra que serão realizadas em determinados períodos e
os valores a serem gastos em cada uma dessas. Essa programação
organizada permite que o contratado faça uma melhor gestão da obra, por
exemplo, comprando materiais no momento correto, sem necessidade de
7 Habite-se é uma certidão que autoriza o imóvel recém-construído ou reformado a ser
ocupado. É concedida pela Prefeitura Municipal da cidade onde o empreendimento encontra-se localizado. É a garantia de que a construção seguiu corretamente tudo o que estava previsto no projeto aprovado, tendo cumprido a legislação que regula o uso e a ocupação do solo urbano. (MAIA NETO)
26
gastos com armazenamento em estoques nos canteiros ou, com a
contratação de mão de obra em momentos inadequados.
A elaboração desse cronograma também permite que os
administradores prevejam quando os gastos deverão ocorrer, auxiliando
também na realização de reservas orçamentárias.
O Manual de Fiscalização de Obras Públicas, publicado pelo
TCU, trata desse cronograma como um instrumento de auxílio para a
estimativa dos recursos orçamentários necessários ao longo de cada
exercício financeiro. Importante se colocar que, após o início das obras,
sempre que o prazo e as respectivas etapas de execução sofrerem
alterações, há necessidade de adequação do cronograma físico-financeiro,
de modo que se mantenha refletindo as condições reais do serviço
contratado.
5) “Verificar se existe o alvará de construção da obra (legislação municipal)”;
O artigo 182 da Constituição Federal expõe que a política de
desenvolvimento urbano implantada e executada pelos municípios, tem o
objetivo de ordenar o desenvolvimento das funções sociais da cidade, além
de garantir a qualidade de vida de seus habitantes. Assim, os municípios
elaboram e aprovam normas que disciplinam o uso e ocupação do solo.
Cada município pode ter uma disciplina diferente, mas de modo
geral, seguem padrões, como a necessidade de autorização administrativa
(ou alvará para construir) para execução de obras de construção,
reconstrução total ou parcial, modificação, acréscimo, reforma e conserto de
edificações em geral, etc.
Nenhuma obra executada, seja por particular ou pelo poder
público, pode descumprir as normas referentes ao uso ou ocupação do solo.
Segundo OLIVEIRA (2010, p. 85):
27
“A Licença para Construir, emitida pelo Poder Público Municipal, é obrigatória, pois, o disciplinamento e a fiscalização do uso do solo urbano é competência municipal e, os projetos devem ser, previamente, aprovados pelo setor competente do município”.
6) “Verificar se o corpo técnico e os responsáveis pela obra, apresentados pela contratada, correspondem com a relação de profissionais constantes do contrato (Lei 8.666/93, arts. 13, § 3º e 30, §1º, I)”;
Para apresentação de propostas na licitação, pode-se exigir a
comprovação da capacidade técnica da empresa concorrente, buscando-se
qualidade na prestação dos serviços.
Essa comprovação deve-se dar através da apresentação de
atestados de responsabilidade técnica emitidos por entidades profissionais
competentes, onde se demonstre a capacidade dos profissionais
pertencentes aos quadros da empresa. Importante se observar que, para
toda obra ou serviço de engenharia realizado, deve haver anotação, através
da ART, junto ao Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e
Agronomia - CREA, designando-se um responsável pelos serviços.
O TCE deve conferir se os atestados juntados durante a fase
licitatória referem-se aos profissionais elencados na fase de contratação. Os
profissionais indicados pelo licitante para fins de comprovação da
capacidade técnico-profissional deverão participar da obra ou serviço objeto
da licitação, admitindo-se, no entanto, a substituição destes por profissionais
de experiência equivalente ou superior, desde que aprovada pela
Administração. Mas, qualquer exigência de o profissional participar até o fim
do contrato é ilegal.
7) “Verificar se a contratada mantém preposto aceito pela Administração, no local da obra ou serviço, para representá-la na execução do contrato (Lei 8.666/93, art. 68)”;
Para fins operacionais, o contratado deverá indicar um agente
para representá-lo perante a Administração e, toda comunicação entre
28
contratante e contratada, deverão ocorrer através desse representante,
preferencialmente, por escrito.
A verificação da ocorrência de nomeação desse preposto deve
ser observada pelo TCE.
8) “Verificar se foi designado fiscal para acompanhamento da execução da obra e se este está devidamente habilitado e credenciado junto ao CREA (Lei 8.666/93, art. 67)”;
A lei preceitua que deve haver a nomeação de um profissional
para o exercício da função de fiscal. A função deste será a de garantir o
cumprimento integral do contrato, da forma como pactuado. Ele deve exigir
da contratada o cumprimento integral de todas as suas obrigações.
A fiscalização dos serviços deverá se efetivar no local da obra,
através de visitas periódicas, tantas quantas forem necessárias.
Para nomeação desse profissional é necessária a edição de
uma Portaria, que o designará por ato específico, ou de uma ART
detalhando a atividade a ser por ele exercida. A verificação pelo TCE se
baseará na existência ou não desses documentos.
9) “Verificar se a Administração aplicou as sanções cabíveis, quando houver inexecução parcial ou total do contrato (Lei 8.666/93, arts. 77, 78, 86 e 87)”;
A inexecução total ou parcial do contrato, de acordo com as
disposições previstas no edital e contrato, pode ensejar a rescisão contratual
ou a aplicação de outras medidas de caráter sancionatório.
Tanto os motivos que podem levar à rescisão, como as
penalidades passíveis de serem aplicadas, estão elencadas respectivamente
nos artigos 78 e 87 da Lei 8.666/93. Mas, independentemente da previsão
legal, deve haver previsão contratual ou no edital a respeito dessas medidas,
já que não é permitida discricionariedade para aplicação dessas.
29
Segundo entendimento do TCU (UNIÃO, 2006), a
discricionariedade não faculta ao gestor a opção entre aplicar ou não as
penalidades previstas em lei, mas apenas sopesar a gravidade dos fatos e
os motivos da não execução, para escolher entre as penas elencadas nos
artigos 86 e 87 da Lei 8.666/938.
Ocorrendo casos de inexecução contratual, o agente
administrativo deve apanhar os responsáveis pelos atos lesivos, sob pena
de ser responsabilizado pessoalmente, caso haja comprovação de sua
omissão por culpa ou dolo.
O TCE, ao verificar a aplicação de sanções nos casos de não
cumprimento do contrato, busca meios de visualizar o controle exercido
pelos órgãos quando da execução de contratos e a seriedade quanto ao seu
cumprimento.
10) “Verificar se, em havendo supressão de obras, bens ou serviços, para os quais a contratada já houvera adquirido os materiais, a Administração os pagou pelos custos de aquisição regularmente comprovados (Lei 8.666/93, art. 65, § 4º)”;
A supressão de obras, bens ou serviços não pode ofender a
equação econômico-financeira da contratação, para tanto, ocorrendo
qualquer desses casos, a contratada tem direito à indenização pelas
despesas efetuadas, desde que as comprove regularmente.
O TCE deverá averiguar se os valores pagos pela
Administração correspondem àqueles comprovados pela contratada.
11) “Verificar se a liberação de pagamento de parcelas da obra está de acordo com a medição das etapas já concluídas”;
As “planilhas de medição” ou apenas “medições”,
correspondem aos documentos onde devem ser evidenciados com exatidão
8 Acórdão 2558/2008: “O âmbito de discricionariedade na aplicação de sanções em
contratos administrativos não faculta ao gestor, verificada a inadimplência injustificada da contratada, simplesmente abster-se de aplicar-lhe as medidas previstas em lei, mas sopesar a gravidade dos fatos e os motivos da não execução para escolher uma das penas exigidas nos arts. 86 e 87 da Lei 8.666/93, observado o devido processo legal.”
30
os quantitativos dos serviços executados, para o adequado pagamento pela
Administração à contratada.
Os pagamentos pelos serviços executados devem
corresponder aos valores contidos nas medições, não se admitindo o
pagamento por serviços ainda não executados.
12) “Verificar se ocorreu duplicidade de pagamento de um mesmo serviço por fontes distintas de recursos, em caso de contratação da obra mediante convênio, como por exemplo, Estado e Município (CF/88, art, 37, caput)”;
Os convênios podem ocorrer entre diferentes entes da
federação, como por exemplo, Estados e Municípios. A existência de
diferentes entes pode acarretar pagamentos duplicados. Para essa
verificação, o TCE pode-se valer de sistemas para consulta dos dados
orçamentários, que trarão as diferentes fontes de recursos destinados para
cada ação ou programa.
13) “Verificar se o pagamento de etapas em atraso, tomou-se por base para reajustamento a data prevista no cronograma financeiro”;
O prazo mínimo para reajustamento do contrato é de 12
meses, contados da apresentação da proposta e não da contratação em si.
Caso ocorram atrasos na execução dos serviços, estes passarão a ser
realizados em prazo diverso daquele inicialmente previsto no cronograma
físico-financeiro.
O problema que pode ser encontrado nesse ponto é o
pagamento da parcela da obra realizada em atraso com os valores
correspondentes à data da conclusão da etapa, que já podem ter sofrido o
reajuste previsto no contrato. O correto seria o pagamento dos valores
correspondentes à data que deveria ter sido concluída a etapa, sem
reajuste, se for o caso.
31
14) “Verificar se no pagamento de etapas concluídas com antecedência, tomou-se por base para reajustamento a data da efetiva execução do serviço”;
Caso a etapa de uma obra seja concluída antes do prazo
previsto no cronograma físico-financeiro, o pagamento por ela deve
corresponder aos valores referentes à data da sua conclusão e não aos
valores que deveriam ser pagos caso ela tivesse sido concluída no prazo
inicialmente previsto.
A irregularidade pode se referir à possibilidade de pagamento
dessa etapa concluída antecipadamente, com os valores que seriam pagos
na data inicialmente prevista para a sua execução, que poderiam
corresponder aos valores já reajustados pelo decurso do tempo.
Assim, havendo antecipação da conclusão de etapas, os
valores pagos devem corresponder àqueles do dia, e não àqueles que
poderiam ser válidos na data inicialmente prevista para a conclusão.
15) “Verificar se houve recebimento provisório no caso da obra envolver aparelhos, equipamentos e instalações sujeitas à verificação de funcionamento (Lei 8.666/93, art. 74, III)”;
O recebimento provisório de bens e serviços poderá ser
dispensado em casos específicos elencados no artigo 74 da Lei 8.666/93.
No entanto, quando se tratar de aparelhos, equipamentos e instalações
sujeitos à verificação de funcionamento e produtividade, não poderá haver
essa dispensa.
Assim, o TCE deverá verificar a existência de Termo de
Recebimento Provisório desses bens e serviços.
16) “Verificar no caso de obra paralisada, os motivos do atraso e da paralisação”;
A contratada deve apresentar justificativas para o atraso e/ou
paralisação de serviços, assim como deve a Administração prestar essas
justificativas quando for ela a parte que tiver dado causa ao problema.
32
Essas verificações pelo TCE ajudariam na avaliação dos
motivos da paralisação, se justificados ou não, e na avaliação dos controles
por parte da contratante.
17) “Verificar, se no caso de obra rodoviária e/ou saneamento, se houve levantamento das condições físicas das áreas selecionadas e os critérios técnicos adotados para definição dessas áreas (Lei 8.666/93, art. 6º, IX)”;
Essa verificação é feita no Projeto Básico, que deve conter
estudos técnicos preliminares sobre as condições do local onde será
realizado o serviço. Esses estudos permitem um maior planejamento da obra
e seus custos.
18) “Verificar se, num conjunto de obras para um mesmo fim, houve padronização por tipo ou classe, de acordo com o projeto (Lei 8.666/93, art. 11)”;
A padronização pode ser utilizada como meio de redução de
custos e otimiza a conservação dos bens. O TCE avalia a adoção dessa
prática, que não se trata de uma decisão discricionária do administrador, já
que consta de previsão legal, ou seja, é regra imposta pela Lei. A não
utilização de projeto-padrão deve ser exceção, fundamentada pela
Administração.
“Na obra”:
Quanto aos itens seguintes, não serão feitas muitas
considerações, posto alguns já terem sido tratados como pontos a serem
vistos na origem. Nas visitas in loco, o TCE pode verificar a aplicação prática
dessas regras.
1) “Verificar se foram utilizados projetos padronizados por tipo, categoria ou classe, nos casos do empreendimento pertencer a um conjunto de obras destinadas ao mesmo fim (Lei 8.666/93, art. 11)”;
2) “Verificar se foram cumpridas as ações de acessibilidade, de forma a assegurar o ingresso e locomoção de pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade
33
reduzida, em conformidade com os artigos 11 a 14 da Lei Estadual nº 11.263/02 (banheiros acessíveis, rampas de acesso, elevadores acessíveis, etc.)”;
3) “Verificar se existe placa de identificação da obra e se os dados constantes da mesma correspondem aos indicados no processo de licitação e no contrato (Lei 5.194/66, art. 16)”;
4) “Verificar se a contratada mantém preposto aceito pela Administração”;
5) “Verificar se a administração designou fiscal para acompanhamento da obra”;
6) “Verificar se a execução da obra está de acordo com o cronograma físico”;
7) “Verificar se as ligações de água, luz e gás estão funcionando adequadamente”;
8) “Verificar, no caso de obra concluída, se o seu uso cumpre a finalidade para a qual foi construída. Se possível, fazer um relatório detalhado com fotos. No caso de obra inacabada ou paralisada, relatar a situação encontrada e também, se possível, documentar com fotos”.
E, para facilitar os trabalhos da fiscalização na aplicação
destes novos procedimentos, na origem e no local da obra, o TCE traz
sugestões de planilhas para auxílio à execução da fiscalização. Esse Roteiro
de Verificação da Execução da Obra, consta como Anexo neste presente
trabalho.
Dos procedimentos acima elencados, nota-se que nenhum
deles possibilita a verificação da existência de um estudo direcionado, que
permita uma análise do planejamento do empreendimento, no sentido de se
verificar os objetivos almejados, as necessidades a serem sanadas, a
existência de avaliação junto aos beneficiários diretos e com os profissionais
que podem ser afetados pelas obras, etc.
A ausência de análises desse tipo, dificulta a avaliação da
eficácia, eficiência e, principalmente, da efetividade do programa, já que uma
34
comparação entre os benefícios proporcionados e aqueles almejados, fica
prejudicada.
3.2 – A fiscalização nos demais Estados da Federação
Assim como no TCE São Paulo, os demais órgãos de controle
externo possuem manuais que determinam os procedimentos que as
equipes devem seguir durante as fiscalizações em obras públicas. Esses
manuais geralmente são documentos internos, não disponibilizados para o
público em geral.
Visando conhecer os procedimentos adotados pelos Tribunais
de Contas, buscou-se nos endereços eletrônicos dos mesmos, documentos
que contivessem instruções a respeito da fiscalização de obras públicas.
Dos trinta endereços eletrônicos pesquisados, sendo 27 de
Tribunais de Contas Estaduais, dois Municipais e o do Tribunal de Contas da
União, em seis deles encontrou-se alguma menção, em citações ou
documentos, à fiscalização de obras públicas. Importante frisar que isso não
implica que os demais Tribunais não possuam esses procedimentos
predeterminados, mas apenas, que eles podem não ter sido disponibilizados
ao público.
No TCE do Rio de Janeiro, o Ato Normativo nº 79, de 03 de
março de 2005, estabelece normas e procedimentos a serem observados
nas atividades de fiscalização, controle e acompanhamento de obras e
serviços de engenharia, mas muito pouco se fala sobre os procedimentos
em si.
No citado Ato, é possível se identificar que na análise dos
processos de contratação dos serviços e nos projetos das obras, os pontos
analisados referem-se ao cumprimento dos dispositivos legais e à
economicidade. O disposto no artigo 3º deste Ato Normativo determina que:
“os editais de concorrência referentes a obras e serviços de engenharia deverão ser encaminhados (...) para exame, à luz
35
da legislação pertinente, dos elementos dos projetos, básico e/ou executivo, e dos aspectos ambientais, bem como quanto ao aspecto da economicidade”.
O TCE da Bahia não disponibiliza para consulta manual dos
procedimentos por ele adotados para fiscalização de obras públicas, mas
sua Resolução nº 52, de 21 de julho de 2011, que dispõe sobre o
encaminhamento das informações referentes a obras para o TCE, por meio
de sistemas, permite que se faça uma breve consideração sobre o tema.
As informações que deverão ser encaminhadas mensalmente
pelos titulares dos órgãos e entidades da administração pública para o TCE,
são as “informações sobre os projetos, obras e serviços de engenharia, bem
como das licitações, dispensas, inexigibilidades e contratações a eles
relacionados (...)”, segundo disposto no artigo 1º, caput.
No art. 2º do mesmo diploma, quando há a conceituação de
Projeto Básico, o foco das fiscalizações na economicidade e aspectos legais
fica evidenciado, não sendo feita menção a nenhuma técnica de análise que
verifique a eficácia, eficiência e a efetividade das obras:
“Projeto básico – conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução” (grifo nosso).
Já o Tribunal de Contas de Pernambuco possui um extenso
Manual de Orientações Técnicas para Contratação e Execução de Obras e
Serviços de Engenharia Públicos (PERNAMBUCO, 2010), editado em julho
de 2010. Embora esse Manual seja uma cartilha voltada aos gestores do
poder municipal, já é possível notar-se uma certa preocupação com a
efetividade da obra.
Ao tratar do planejamento, o Manual coloca:
36
“antes do desenvolvimento das ações diretamente interligadas às obras e serviços de engenharia alguns procedimentos devem ser observados. Assim, identificação das carências da população e definição de prioridades constituem etapas preliminares que devem ser materializadas em projetos e programas de governo” (PERNAMBUCO, 2010, p. 5).
Ainda no Estado de Pernambuco, uma Resolução do TCE
(PERNAMBUCO, 2009) dispõe sobre os procedimentos de controle interno
relativos a obras e serviços de engenharia a serem adotados pela
Administração Direta e Indireta Municipal. Do disposto nesse documento,
extrai-se o mesmo tipo de fiscalização dos Tribunais anteriores, voltada
exclusivamente à conformidade e economicidade.
No endereço eletrônico do Tribunal de Contas do Ceará, foi
encontrada apenas uma notícia9 acerca da inclusão da análise dos aspectos
de acessibilidade na fiscalização de obras públicas, a partir de 2012, o que
inviabiliza qualquer análise sobre o teor dos procedimentos fiscalizatórios
adotados pelo órgão.
O Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul,
promoveu o lançamento de um Manual Técnico de Auditoria de Obras e
Serviços de Engenharia, em outubro de 2007. Ele foi instituído por meio de
resolução administrativa, aprovada por unanimidade. Essa informação foi
obtida de uma notícia publicada no site do TCE, em 200710.
O citado manual não foi disponibilizado para consulta no site,
mas nessa matéria consta a descrição dos fatores de risco em projetos que
são citados no Manual, como por exemplo:
“... A insuficiência ou a inexistência de estudo de viabilidade técnica-econômica; ausência de licitação para a contratação de projetos; não-elaboração do projeto básico; ausência ou insuficiência de memorial descritivo; ausência ou insuficiência de plantas, cortes e perfis do empreendimento; projetos básico
9 Disponível em: http://www.tce.ce.gov.br/sitetce/Sessao.noticia.tce?id=654 Acesso em 09
abr. 2012. 10
Disponível em http://www.tce.ms.gov.br/portal/lista_noticias/detalhes/192585. Acesso em 09 abr. 2012.
37
e executivo não consideram integralmente os requisitos de segurança, funcionalidade e adequação ao interesse público e ausência ou insuficiência do relatório de impacto ambiental para empreendimentos potencialmente modificadores do meio ambiente, entre outros” (grifos nossos).
Diante do trecho citado, já é possível encontrar um viés de
fiscalização operacional das obras e serviços, quando se tenta considerar,
ao menos, o aspecto da funcionalidade.
Na cartilha Obras Públicas – Aspectos de Execução e Controle,
publicada pelo TCE de Santa Catarina (SANTA CATARINA, 2005), há uma
descrição dos procedimentos, bem como explicações acerca deles, a serem
seguidos pelos gestores quando da realização de obras públicas. Além
disso, elenca as atribuições de todos os setores que deverão atuar nas
obras, como o de contabilidade e fiscalização pelo contratante. Não há
menção sobre a fiscalização da efetividade dos projetos, afora quando se
trata do planejamento da obra, momento em que se deverão considerar as
metas do governo.
O TCE do Espírito Santo também possui uma apostila
destinada a auxiliar gestores na execução de obras: Obras Públicas –
Orientações aos Ordenadores de Despesas (ESPÍRITO SANTO). Nesta, não
há menção sobre sua atuação como órgão de controle ou sobre os
procedimentos de fiscalização que seus servidores devem adotar no
desempenho de suas funções.
O Tribunal de Contas da União também possui uma cartilha
com o intuito de orientar os gestores. Ela está em sua segunda edição e é
intitulada Obras Públicas – Recomendações Básicas para a Contratação e
Fiscalização de Obras de Edificações Públicas (UNIÃO, 2009).
“A cartilha visa orientar órgãos e entidades da Administração Pública que não possuem equipes técnicas especializadas – por exemplo, prefeituras de pequenos e médios municípios – quanto aos procedimentos a serem adotados na execução de obras, desde a licitação até a construção, passando pela elaboração de projetos e pela respectiva fiscalização. Este
38
material também pode ser utilizado por municípios de maior porte, bem como pelos demais órgãos públicos” (UNIÃO, 2009, P. 9).
Da análise dessas informações disponíveis, nota-se que os
procedimentos relacionados à fiscalização de natureza operacional não
existem, ou não estão disponibilizados para consulta. Isso dificulta uma
padronização dos métodos utilizados pelos Tribunais de Contas. Essa não-
padronização não contribui para que os julgamentos e entendimentos se
tornem uniformes.
39
4 – Fiscalização operacional em obras públicas
Como exposto no decorrer do texto, atualmente a área de foco
das fiscalizações realizadas em obras públicas é o controle da legalidade,
regularidade e da economicidade dos atos de gestão.
Com a evolução das formas de controle e as novas vertentes
da fiscalização, avaliar além da conformidade, os aspectos de eficácia,
eficiência e efetividade, tornou-se uma necessidade face aos anseios da
sociedade moderna, que cada vez mais preza pela transparência na
administração de recursos públicos.
Em uma análise superficial dos procedimentos de fiscalização
divulgados pelos órgãos de controle externo, especificamente, os Tribunais
de Contas, não se encontrou uma sistematização de procedimentos de
natureza operacional que pudessem ser analisados.
Pensando em uma forma de se atender aos ditames
constitucionais e às aspirações da sociedade, buscaram-se métodos de
fiscalização de obras que pudessem contribuir para uma avaliação da
qualidade desses atos, com observância da eficácia, eficiência e efetividade,
uma fiscalização operacional.
Nesse capítulo, são elencadas novas possíveis análises a
serem feitas nos processos de contratação para execução de obras
públicas. Esses diferentes enfoques podem ser incorporados às rotinas de
fiscalização, contribuindo para uma avaliação mais completa das ações do
governo, não apenas sob a ótica da conformidade das contratações, mas
também de sua rentabilidade, utilidade, efetividade e racionalidade.
O TCE de São Paulo, assim como outros Tribunais de Contas
do Brasil, já realiza essa fiscalização operacional de obras públicas, mas o
faz analisando um número irrisório de contratos anualmente. Ainda, essa
fiscalização não tem seus procedimentos pré-estabelecidos, o que acaba
dificultando também a obtenção de documentos junto aos órgãos
40
fiscalizados, que diante de novas solicitações do TCE, pode não ter
formalizados os documentos requeridos.
Ainda, essa fiscalização acontece apenas em um momento da
obra, é pontual, não havendo um acompanhamento de sua execução e,
como visto, o processo para contratação de uma obra pública envolve várias
fases e procedimentos. A detecção de problemas logo que eles surjam,
contribui para uma melhor solução.
A nova vertente exposta pede que a fiscalização seja realizada
em mais de uma fase do contrato, e não apenas uma vez, sendo na maioria
dos casos, após a conclusão da obra.
Abaixo, as sugestões consideradas cabíveis são elencadas de
acordo com cada fase do procedimento para contratação da execução de
obras públicas, iniciando-se antes da assinatura do contrato. Essa prática
preventiva tem o intuito de inibir a corrupção, prevenir eventuais erros de
projeto e até a possibilidade de que, no futuro, essa obra venha a ser
paralisada ou abandonada.
4.1 – Fase preliminar de licitação
Esta fase corresponde ao planejamento da obra, dentro do
órgão executor. O Tribunal de Contas ainda não tem conhecimento do início
dos procedimentos para contratação da execução de uma obra ou serviço
de engenharia.
Para avaliar os atos praticados nessa fase, o TCE pode
solicitar os documentos a ela relativos quando já tiver conhecimento do
processo licitatório e for fiscalizá-lo. Essa análise é para verificar o
planejamento feito pelo órgão contratante e sua qualidade.
Em relação a cada um dos procedimentos que podem aqui ser
praticados, seguem sugestões para análise dos aspectos de natureza
operacional pela fiscalização:
41
a) Programa de necessidades
A realização dessa etapa deve produzir um relatório
explicitando as necessidades da Administração que levaram à contratação
da obra, devendo conter também os dados a respeito dos levantamentos
efetuados e das justificativas para as propostas de empreendimentos
elaboradas.
O TCE, hoje, não analisa qualquer estudo preliminar que possa
ter sido feito pelo órgão para elaboração do projeto básico. Solicitando esse
tipo de documento, pode-se verificar:
a realização de estudos demográficos da região a ser
beneficiada ou atingida pela intervenção a ser realizada, para
que se possa ter um melhor dimensionamento da demanda ou
das necessidades que devem ser supridas;
os critérios utilizados para eleição dos serviços a serem
prestados, quando for o caso;
os critérios para escolha do lugar para alocação do
empreendimento;
as estimativas a respeito da demanda a ser atendida, a
depender do tipo de obra realizada;
as estimativas quanto às dimensões necessárias;
os levantamentos realizados junto aos órgãos
diretamente relacionados com o local a sofrer intervenção, a
respeito de problemas já existentes e suas particularidades;
as propostas apresentadas como soluções aos
problemas existentes ou para o cumprimento das metas pré-
estabelecidas.
42
b) Estudos de viabilidade
Nessa etapa, o órgão contratante faz a análise das propostas
elencadas no programa de necessidades para a escolha da opção mais
viável. Da análise dos documentos produzidos nessa fase, o TCE pode
verificar:
se foram realizados estudos sobre a viabilidade de cada
projeto apresentado no programa de necessidades;
se foram feitos orçamentos dos custos aproximados de
cada projeto antes da decisão pelo mais viável;
os critérios usados para seleção do
projeto/empreendimento considerado mais viável;
as justificativas para a seleção de determinado projeto;
a relação custo-benefício entre o resultado pretendido
com a obra e seu custo.
c) Anteprojeto
Os anteprojetos devem ser elaborados somente nos casos de
obras de grande porte, mas, não há empecilhos para sua elaboração em
qualquer empreendimento.
Por se tratar de algo mais próximo de um rascunho do projeto
definitivo, a manifestação das partes diretamente interessadas na obra, pode
contribuir com informações importantes para o adequado desenvolvimento
do projeto.
Neste caso, o TCE pode analisar:
a participação do órgão que sofrerá a intervenção, na
elaboração do projeto, com o intuito de se evitar a necessidade
de adequações posteriores;
43
as consultas aos órgãos responsáveis pelos
equipamentos que possam ser instalados para conhecimento
das especificidades técnicas exigidas;
existência de orçamentos prévios.
4.2 – Fases interna e externa da licitação
Na fase interna devem ser seguidos os procedimentos para
publicação do edital de licitação, com todas as suas formalidades. Para que
seja dada publicidade ao processo de contratação, o projeto básico deverá
estar concluído e aprovado pelos órgãos competentes, e as licenças prévias
exigidas para início da obra, já devem ter sido concedidas, antes mesmo da
publicação do edital.
Aqui, resumidamente, o TCE verifica, quando for o caso, os
estudos de impacto ambiental realizados; analisa o cumprimento das
formalidades exigidas pela Lei 8.666/93; analisa quesitos de acessibilidade
nos projetos e o cronograma físico-financeiro; e ainda, verifica a concessão
de alvará de construção da obra, de acordo com a legislação municipal.
Na fase externa, que tem início com a publicação do edital, é
feita a escolha do licitante vencedor, com base nos critérios previamente
definidos no edital e de acordo com os preceitos legais.
Por serem essas fases destinadas ao cumprimento de
exigências legais, não cabem análises com enfoque no lado operacional,
sendo assim, o TCE realiza a fiscalização nos moldes que a faz hoje.
4.3 – Fase contratual
Durante a execução da obra, além dos aspectos já verificados
usualmente pela fiscalização, o TCE pode verificar:
se a obra está sendo, ou foi, realizada de acordo com o
inicialmente previsto;
44
se o sistema de controle utilizado pela contratante é
adequado, de forma a evitar desperdício de materiais, por
exemplo;
a ocorrência de alterações no projeto que poderiam ter
sido evitadas com o melhor planejamento;
a possível existência de problemas com relação à
instalação dos equipamentos por divergências nas
especificações técnicas;
a compatibilidade entre o andamento da obra, as
medições realizadas e o cronograma físico-financeiro
atualizado, através da realização de visitas;
a existência de Termos de Recebimento Provisório e
Definitivo sem pendências ou, quando estas existirem,
verificação da solução dada a essas;
a existência das licenças necessárias para
funcionamento, como alvará do Corpo de Bombeiros, licenças
da Prefeitura e outras porventura existentes.
4.4 – Fase posterior à contratação
Finda a execução da obra ou serviço de engenharia, o
empreendimento deve ser destinado ao uso.
O início da utilização do imóvel permite que se faça uma
avaliação da efetividade da obra realizada, pois são produzidos dados que
embasam esse tipo de análise, como por exemplo, número de atendimentos
realizados, existência de demanda reprimida, impactos causados no
entorno, etc.
O controle externo pode avaliar a efetividade verificando e
mensurando, quando for o caso:
45
o funcionamento adequado do local e dos equipamentos
instalados;
a existência de problemas relacionados à obra, como
infiltrações, rachaduras, qualidade dos materiais e serviços;
os controles utilizados pela contratante, que permitam
medir o desempenho em termos de economia e eficiência dos
programas;
os sistemas de produção e armazenamento de dados
utilizados que permitam a coleta de informações que
possibilitem a avaliação de desempenho do programa;
os dados referentes à demanda do local, para
verificação da adequação do planejamento inicial às
necessidades;
o alcance das metas e objetivos inicialmente almejados;
o impacto social provocado pelo empreendimento, se
positivo ou negativo;
o impacto social decorrente da execução da obra ou da
finalização de um empreendimento que tenha alterado o
entorno e o meio ambiente onde tenha sido inserido;
os resultados obtidos a partir do programa ou ação
governamental em que estava inserida a obra, se estes
correspondem às necessidades que deram origem à ação;
se houve equidade na distribuição dos recursos da ação
governamental implementada e nos resultados obtidos;
se a ação correspondeu à política pública definida.
46
A possibilidade de realização dessas análises, permite que seja
avaliada a eficiência, a eficácia e a efetividade das obras e serviços de
engenharia realizados pela Administração Pública.
Deve-se sempre ter em mente, que ao se avaliar a efetividade,
busca-se medir os benefícios auferidos pela população atingida com a
execução do investimento público, a partir do resultado final obtido pela
gestão de todos os recursos públicos envolvidos. Isso se dá diferentemente
da avaliação da eficácia e da eficiência, onde são focados mais os aspectos
da organização da contratada e da contratante, principalmente.
A avaliação da efetividade fica mais concentrada na fase
posterior à contratação, pois é momento em que se pode efetivamente medir
os resultados obtidos com a execução da obra, inserida em uma política
pública.
47
5 – Considerações finais
A atuação dos órgãos de controle no Brasil vem passando por
uma modificação quanto ao foco das fiscalizações por eles efetuadas. Até há
pouco tempo, a análise da conformidade realizada por eles era a única
vertente de uma fiscalização, onde eram analisados requisitos formais,
previstos em lei, e a economicidade das ações.
Com a evolução das formas de controle, mudanças nos pontos
a serem observados nas fiscalizações foram se tornando necessárias, como
uma forma de se avaliar a qualidade dos investimentos feitos pelos gestores
públicos e não apenas a regularidade desses.
Diante dessas mudanças, abordou-se nesse trabalho os tipos,
as formas de controle e os aspectos analisados nas fiscalizações atualmente
realizadas pelos Tribunais de Contas Estaduais, órgãos de controle externo.
Como proposto inicialmente, tratou-se do novo enfoque que se
tem vislumbrado quanto ao controle dos atos de gestão, onde são
analisados, além da conformidade, a qualidade desses atos e os benefícios
auferidos com eles. Essa nova forma de controle, denominada auditoria
operacional, aqui tratada como fiscalização operacional, analisa os aspectos
da eficácia, eficiência e efetividade das ações praticadas.
Ao se observar os procedimentos atuais de fiscalização de
obras públicas do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, pode se
identificar a carência de procedimentos que levem a uma análise operacional
das obras e serviços de engenharia fiscalizados.
A partir daí, foram elencadas ações de fiscalização que
auxiliam na avaliação operacional dos atos de governo relacionados à
execução de obras ou serviços de engenharia. São eles:
solicitação de relatório elaborado no Programa de
Necessidades desenvolvido pela contratante;
48
solicitação dos Estudos de Viabilidade realizados e suas
conclusões;
solicitação de anteprojetos, no caso de grandes obras;
visitas in loco para verificação das condições do imóvel
após o término da execução do contrato;
solicitação de dados que permitam medir o impacto da
obra ou serviço de engenharia na sociedade;
solicitação de dados que permitam a comparação entre
os resultados obtidos e os objetivos traçados quando do
planejamento do programa;
questionamentos à contratante sobre os controles
existentes para garantia de economia e eficiência do programa;
questionamentos à contratante acerca da existência de
sistemas de controle e armazenamento de dados que possam
fornecer informações à fiscalização;
solicitação de estudos sobre possíveis impactos sociais
e ambientais ocasionados pela obra.
Esses novos procedimentos devem ser unidos aos já
existentes, não se deixando, de fazer a análise dos aspectos formais do
contrato.
Os órgãos da Administração Pública devem ser informados
desses novos procedimentos de fiscalização, para que passem a formalizar
os novos documentos que podem ser solicitados. Haverá um período de
adaptação, visto que, na maioria das vezes, não há formalização ou mesmo
a realização de estudos preliminares à elaboração do projeto básico, por
exemplo.
49
A implantação dos procedimentos de fiscalização sugeridos no
presente trabalho, exigem modificações nas rotinas de trabalho existentes
do TCE hoje. Pode ser necessário um maior número de servidores para
realização de tais análises, já que essas demandariam mais tempo.
Observação importante é de que esses servidores não
necessariamente precisam ser da área de engenharia, em que pese o tema
relacionado seja “obras e serviços de engenharia”. Isso é possível, pois não
são analisados aspectos técnicos da obra, que exigiriam conhecimento na
área. Em alguns pontos, como por exemplo, escolha do projeto mais viável,
a consulta a um especialista pode ser útil.
Alguns outros pontos que poderiam ser colocados precisam de
um estudo mais aprofundado, como a possibilidade de criação de
indicadores para mensuração dos benefícios auferidos com determinada
obra.
A qualificação de servidores, tanto dos órgãos de fiscalização
como das contratantes, sobre o enfoque operacional a ser dado, também
deve ser estudada.
Para a realização do trabalho, a principal limitação encontrada
foi o reduzido número de estudos e informações sobre fiscalizações
operacionais de obras públicas. É possível se encontrar textos sobre
fiscalizações operacionais e sobre fiscalizações em obras públicas, mas
sobre fiscalizações operacionais em obras públicas, encontramos apenas
dois trabalhos realizados no Rio Grande do Sul.
À análise do conteúdo dos citados trabalhos, incorporou-se a
rotina de fiscalização da Diretoria de Contas do Governador, que realiza
fiscalizações operacionais também em obras. A limitação, nesse caso, foi a
inexistência de uma sistematização dos procedimentos realizados.
Ainda, nos endereços eletrônicos dos demais Tribunais de
Contas da Federação, não existem muitas informações disponíveis sobre os
50
procedimentos por eles utilizados, dificultando eventuais consultas e
comparações dos métodos empregados.
51
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organizacional e metodologias de auditoria para atuação no campo de
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52
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53
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09 abr 2012
54
Anexo
ROTEIRO DE VERIFICAÇÃO DA EXECUÇÃO DA OBRA
Na origem: 1 – Verificar nos autos o relatório do impacto ambiental, quando tratar-se de obra modificadora do meio ambiente (Lei 8.666/93, art. 12, e Resolução CONAMA 001, de 23.01.86, art. 2º); 2 - Verificar se houve a indevida participação do autor do projeto na licitação da obra (Lei 8.666/93, art. 9º); 3 – Verificar se o projeto da obra contempla as exigências contidas nos artigos 11 a 14 da Lei Estadual nº 11.263/02, de forma a assegurar o acesso de pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida (banheiros acessíveis, rampas de acesso, elevadores acessíveis, etc); 4 – Verificar se o cronograma físico-financeiro apresenta distribuição adequada de serviços e custos, e se vem sendo cumprido; 5 – Verificar se existe o alvará de construção da obra (legislação municipal); 6 – Verificar se o corpo técnico e os responsáveis pela obra, apresentados pela contratada, correspondem com a relação de profissionais constante do contrato (Lei 8.666/93, arts. 13, § 3º e 30, § 1º, I); 7 – Verificar se a contratada mantém preposto aceito pela Administração, no local da obra ou serviço, para representá-la na execução do contrato (Lei 8.666/93, art. 68); 8 – Verificar se foi designado fiscal para acompanhamento da execução da obra e se este está devidamente habilitado e credenciado junto ao CREA (Lei 8.666/93, art. 67); 9 – Verificar se a Administração aplicou as sanções cabíveis, quando houver inexecução parcial ou total do contrato (Lei 8.666/93, arts. 77, 78, 86 e 87); 10 – Verificar se, em havendo supressão de obras, bens ou serviços, para os quais a contratada já houvera adquirido os materiais, a Administração os pagou pelos custos de aquisição regularmente comprovados (Lei 8.666/93, art. 65, § 4º);
55
11 – Verificar se a liberação de pagamento de parcelas da obra está de acordo com a medição das etapas já concluídas; 12 – Verificar se ocorreu duplicidade de pagamento de um mesmo serviço por fontes distintas de recursos, em caso de contratação da obra mediante Convênio, como por exemplo, Estado e Município (CF/88, art. 37, caput); 13 – Verificar se no pagamento de etapas em atraso, tomou-se por base para reajustamento a data prevista no cronograma financeiro; 14 – Verificar se no pagamento de etapas concluídas com antecedência, tomou-se por base para reajustamento a data da efetiva execução do serviço; 15 – Verificar se houve recebimento provisório no caso da obra envolver aparelhos, equipamentos e instalações sujeitas à verificação de funcionamento (Lei 8.666/93, art. 74, III); 16 – Verificar no caso de obra paralisada, os motivos do atraso e da paralisação; 17 – Verificar, no caso de obra rodoviária e/ou saneamento, se houve levantamento das condições físicas das áreas selecionadas e os critérios técnicos adotados para definição dessas áreas (Lei 8.666/93, art. 6º, IX); 18 – Verificar se, num conjunto de obras para um mesmo fim, houve padronização por tipo ou classe, de acordo com o projeto (Lei 8.666/93, art. 11); Na obra: 1 – Verificar se foram utilizados projetos padronizados por tipo, categoria ou classe, nos casos do empreendimento pertencer a um conjunto de obras destinadas ao mesmo fim (Lei 8.666/93, art. 11); 2 – Verificar se foram cumpridas as condições de acessibilidade, de forma a assegurar o ingresso e locomoção de pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida, em conformidade com os artigos 11 a 14 da Lei Estadual nº 11.263/02 (banheiros acessíveis, rampas de acesso, elevadores acessíveis, etc); 3 – Verificar se existe placa de identificação da obra e se os dados constantes da mesma correspondem aos indicados no processo de licitação e no contrato (Lei 5.194/66, art. 16); 4 – Verificar se a contratada mantém preposto aceito pela Administração;
56
5 - Verificar se a Administração designou fiscal para acompanhamento da obra; 6 – Verificar se a execução da obra está de acordo com o cronograma físico; 7 – Verificar se as ligações de água, luz e gás estão funcionando adequadamente; 8 – Verificar, no caso de obra concluída, se o seu uso cumpre a finalidade para a qual foi construída. Se possível, fazer um relatório detalhado com fotos. No caso da obra inacabada ou paralisada, relatar a situação encontrada e também, se possível, documentar com fotos.
OBSERVAÇÕES
Para facilitar os trabalhos da Auditoria na aplicação destes novos
procedimentos, na origem e no local da obra, apresentamos, como
sugestão, as planilhas que se seguem:
57
UNIDADE DE FISCALIZAÇÃO __________
Processo nº Contratante: Contratada: Número do Contrato: Data da assinatura: Objeto do Contrato: Autoridade que firmou o Contrato: Relator: PLANILHA PARA O ROTEIRO DE VERIFICAÇÃO DA EXECUÇÃO DE OBRA PÚBLICA VERIFICAÇÃO NA ORIGEM
Item Quesitos/Questões Sim Não Prejudicado Observações
1
Consta nos autos o relatório de impacto ambiental?
(Quando tratar-se de obra modificadora do meio ambiente - Lei 8.666/93, art. 12 e Resolução CONAMA 001, de 23.01.86, art.2º)
2 Houve a indevida participação do autor do projeto na licitação da obra? (Lei 8.666/93, art. 9º)
3
O projeto da obra contempla as exigências contidas nos artigos 11 a 14 da Lei Estadual nº 11.263/02, de forma a assegurar o acesso de pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida (banheiros acessíveis, rampas de acesso, elevadores acessíveis, etc);
4
O cronograma físico-financeiro apresenta distribuição adequada de serviços e custos?
O cronograma físico-financeiro vem sendo cumprido?
5 Consta nos autos o alvará de construção da obra?
6
O corpo técnico e os responsáveis pela obra, apresentados pela Contratada, correspondem com a relação constante no contrato? (Lei
58
Item Quesitos/Questões Sim Não Prejudicado Observações
8.666/93, art. 13,§ 3º e 30, § 1º, I)
7 A Contratada mantém preposto junto a obra para representá-la? (Lei 8.666/93, art.68)
8
A Administração designou fiscal, credenciado junto ao CREA, para acompanhar a execução da obra? (Lei 8.666/93, art. 67)
9
Houve aplicação de sanção, pela Administração, por inexecução parcial ou total da obra? (Lei 8.666/93, arts. 77,78,86 e 87)
10
Havendo supressão de obra, bens ou serviços, para os quais a contratada já houvera adquirido os materiais, a Administração os pagou pelos preços de aquisição? (Lei 8.666/93, art. 65, § 4º)
11
A liberação de pagamentos de parcelas da obra está de acordo com a medição das etapas já concluídas?
12
Houve duplicidade de pagamento de um mesmo serviço por fontes diversas de recursos, em caso de contratação da obra mediante convênio? (Como por ex: Estado e Município – CF/88, art. 37, “caput”)
13
No caso de pagamento de etapas em atraso, tomou-se por base, para reajustamento, a data prevista no cronograma financeiro?
14
No caso de pagamento de etapas concluídas com antecedência, tomou-se por base a data da efetiva execução dos serviços?
15
No caso da obra envolver aparelhos, equipamentos e instalações sujeitos à verificação de funcionamento, houve o recebimento provisório? (Lei 8.666/93, art. 74, III)
59
Item Quesitos/Questões Sim Não Prejudicado Observações
16 A Obra está paralisada? (anotar os motivos da paralisação ou do atraso)
17
No caso de obra rodoviária ou de saneamento, houve levantamento das condições físicas das áreas selecionadas? (especificar a data do levantamento)
Na definição dessas áreas foram adotados critérios técnicos? (Lei 8.666/93, art. 6º, IX)
18
Num conjunto de obras, para um mesmo fim, houve padronização por tipo ou classe de acordo com o projeto? (Lei 8.666/93, art. 11)
19
Há Anotações da Responsabilidade Técnica – ART, do CREA, do responsável técnico pela obra? (Lei 6.496/77, arts. 1º e 2º)
VERIFICAÇÃO NA OBRA
Item QUESITOS/QUESTÕES SIM NÃO PREJUDICADO OBSERVAÇÕES
1 A construção obedece a perfeita padronização especificada no projeto? (Lei 8.666/93, art. 11)
2
Foram cumpridas as condições de acessibilidade, de forma a assegurar o ingresso e locomoção de pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida, em conformidade com os artigos 11 a 14 da Lei Estadual nº 11.263/02 (banheiros acessíveis, rampas de acesso, elevadores acessíveis, etc);
3 Há placa de identificação da obra, cujos dados correspondem aos do processo da licitação?
60
Item QUESITOS/QUESTÕES SIM NÃO PREJUDICADO OBSERVAÇÕES
(Lei 5.194/66, art. 16)
4 O preposto da Contratada tem participado da execução da obra?
5
O fiscal designado pela Administração tem acompanhado a execução da obra?
6 A execução da obra está de acordo com o cronograma físico?
7
As ligações de água, luz e gás, após o recebimento provisório, estão funcionando adequadamente?
8
No caso de obra entregue, o seu uso cumpre a finalidade para a qual foi construída?
Em qualquer situação que se encontrar a obra (acabada, inacabada ou paralisada) relatar detalhadamente e, se possível, documentar com fotos datadas.
________, em de de .