Foro sobre Fiscalidad y Cohesión social en América

Latina

Madrid, 7-9 de junio de 2010

Taller 3: La promoción de una ciudadanía fiscal

El deber tributario y la construcción de la

ciudadaníaCaso: Bogotá

Carmenza Saldías Barreneche

Contenido

Antecedentes

El deber tributario, ¿política de Estado?Cultura tributaria y estrategia fiscalLos resultados de la estrategia

Los limites a la estrategia

Para seguir… haciendo Hacienda

Antecedentes

• El siglo XXI es el siglo de las ciudades• La planeación territorial es una

condición para la reducción de la pobreza, la desigualdad y el fomento al crecimiento económico y la democracia

• En la globalización la regulación de la glocalización representa una oportunidad para el Gobierno Local

• La gobernanza territorial representa una posibilidad de construcción de una ética de lo público

¿Qué sabe usted de Bogotá?Año de Fundación: 1.538

Población 2008: aprox. 7’000.000

15% del país

NBI 8%Pobreza por ingresos 45%

Tasa de homicidios 2008 19 x 100.000 hab.

PIB 2009 aprox. US$60 billones

25% del país

Única ciudad que cumplirá ODM - Naciones Unidas en 2015

Ranking América Economía 2009 6°

Contexto político

… - 1980s - Colombia era una sociedad aislada, cerrada y centralista

En ese contexto, Bogotá:Equivalía a centralismo: “síndrome de la capital”Sin entidad propia ni dirigencias localesDedicada al autoabastecimiento urbano

Comienzo de la Descentralización

Del caos al León de Oro 1990 -2010

1991. Constitución Política de Colombia: Distrito Capital1993. Estatuto Orgánico: mayoría de edad. 1994-1997. Fortalecimiento institucional: cultura ciudadana y mejor gobierno – Autonomía territorial. Confianza. Deber tributario. Planeación y Fiscalidad.1998-2000. Mejoras en infraestructura, equipamientos, movilidad. Ley de ordenamiento territorial.2001-2003. Productividad y competitividad . Ordenamiento territorial e integración regional.2004-2007. Equidad social, ordenamiento territorial e integración regional.2008 – al presente. Sostenibilidad y ordenamiento regional vs. Metro

11www.inta-net.org

12www.inta-net.org

De isla …

… a archipiélagos …

Bogotá Distrito Capitalárea urbana

Bogotá Urbana y rural

Departamento de Cundinamarca

Ciudad Región (2001-2007)Región Capital (2008)

Región CentralBogotá, Cundinamarca,

Boyaca, Meta y Tolima

… del mundo

… del país

El deber tributario,¿política de Estado?

Todos ponen, 1995- 1997

Recurso público, recurso sagrado 1995-1997

Recurso público

Recurso sagrado

Recurso Públicosagrado

Todos ponen

El principio “todos ponen”, que hace posible el “todos toman”, determina opciones entre:

• Fines: el patrimonio común y la distribución social de los beneficios logrados.

• Medios: los que estimulan la participación, la responsabilidad compartida, la opción por la cooperación y la exigencia de que se aporte según la especialidad y la capacidad.

Para lograr equidad

Una estructura tributaria que capta adecuadamente los ingresos provenientes de las dinámicas social y económica, en particular a través de la política de suelo en un entorno regional, contribuye a acortar la brecha fiscal: entre el tamaño de las demandas y los recursos disponibles para atenderlas, en un tiempo dado.

Tributar para redistribuir

Principales propósitos de la tributación:

Gastos de funcionamiento de la administración

Gastos de mantenimiento y operación de la ciudad

Hacer nuevas inversiones y generar bienes que tod@s pueden disfrutar y solo el Estado puede ofrecer

Proveer un colchón para asegurar que quienes estén o lleguen a estar en situación de vulnerabilidad no queden por debajo de un nivel de vida aceptable

Al garantizar unos mínimos para tod@s, la tributación se convierte en el mecanismo fundamental para la redistribución de la riqueza

Cohesión Social

Creación de riqueza

Gestión de lo público

OrdenamientoTerritorial

Eficiencia y eficacia

Formación deCapital HumanoAcceso a Mercados

Economía deReproducción y cuidado

Habitat

Sostenibilidad Uso y ocupación

Entorno

SeguridadProtección Social

Convivencia

Plataformas Competitivas

Factores estratégicos del Gobierno territorial

REGIÓNRED URBANO REGIONAL CIUDAD

CALIDAD DE VIDA PRODUCTIVIDADSOSTENIBILIDAD

FISCALIDAD TRIBUTACIÓNPOLÍTICA DE SUELO

Área Estratégica del Gobierno territorial

Cultura tributaria y Estrategia fiscal

Crecimiento sostenido de los ingresos para la modernización y la inversión distrital

– Acuerdos de racionalización tributaria, sobretasa a la gasolina, valorización por beneficio local

– Presupuestos anuales con alto nivel de agregación

– Cupos de endeudamiento– Fortalecimiento de la liquidez y el manejo

de Tesoreria– Conversión en sociedades por acciones de

la ETB y la EEB – Estatuto Presupuestal

Estrategia financiera Plan Formar Ciudad 1995-1997

Objetivos de la estrategia financiera

Racionalización tributaria– Simplificación de la estructura– Sistematización del recaudo – Incorporación de la red bancaria para el pago de los impuestos– Formación y actualización catastral y censos de contribuyentes– Programas de recuperación de cartera, fiscalización y cobro

Generación de una cultura tributariaAceptación de los deberes tributarios por parte de los ciudadanosTransparencia del sistema Fortalecimiento de las relaciones entre los ciudadanos y el Distrito

Nuevas fuentes de ingreso Participación privada en la financiación del desarrollo por medio de mecanismos como los aportes y las concesionesFinanciación en mercados internacionales, tanto multilaterales como privados

Cultura tributaria

Conjunto de acciones con pretensión de sistematicidad que se financian mediante presupuesto de inversión y se diseñan con objetivos directos e impactos indirectos con el fin de mejorar la disposición de un sistema político a aceptar voluntariamente la carga y los procedimientos de tributos, tasas y contribuciones que se destinan a la provisión de bienes y servicios comunes o de bienes y servicios meritorios para el mismo sistema político que decide imponérselas.

Paul Bromberg, 2009

En cuanto al gasto

Austeridad en el gasto de funcionamiento:Profesionalización de la gestión DistritalReestructuración administrativaControl estricto sobre los gastos generales Resolver el tema de seguridad social: salud y pasivos

pensionales

Eficiencia en la inversión:Manejo financiero optimo de los recursos públicosFortalecimiento de los instrumentos de

programación, ejecución, seguimiento y evaluación presupuestal

Desarrollos de mecanismos para planeación e inversión local

Desarrollo de mecanismos que dieran a los ciudadanos mayor control sobre las inversiones

Estrategia Fiscal II 2001- 2003

• Fortalecimiento de la Planeación

Establecimiento de la plusvalía simultáneamente con la revisión del POTInstrumentos de gestión y financiación asociados a la planificación urbana y

regional

• Debates sobre fortalecimiento fiscal y tributario

Establecimiento de impuestos voluntarios

• Propuesta y debates sobre Reforma Administrativa

Control y seguimiento presupuestal por resultados

• Promoción a instancias intersectoriales y multilaterales

Consejo Regional de CompetitividadComité Intergremial Mesa de Planificación RegionalParticipación y presencia en escenarios e instancias de ciudades

La fuerza de la inercia2004- 2007

• Reforma Administrativa

• Fortalecimiento de la capacidad de planeación

• Diferenciación de la población objetivo de Cultura tributaria: Formar. Informar. Incentivar.

• Creación de entidades y mecanismos que den viabilidad al propósito de aumento de la inversión privada

Corporación Invest in Bogotá Bogotá Emprendedora

Resultados de la estrategia

Variables críticas del Gobierno Local

– Sostenibilidad política• Sistema político: mecanismos de toma de

decisiones• Calidad del aparato de gestión

– Sostenibilidad territorial• Ambiental• Social: calidad de vida urbana• Integración regional

– Sostenibilidad fiscal

Paul Bromberg, 2009

0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

Inversión

DeudaFuncionamiento

Miles de Millones de $ Constantes 2004

Bonos P.

0

1.000

2.000

3.000

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5.000

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Inversión

DeudaFuncionamiento

Miles de Millones de $ Constantes 2004

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Inversión

DeudaFuncionamiento

Miles de Millones de $ Constantes 2004

Bonos P.

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4.000

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6.000 Miles de Millones de $ Constantes 2004

Corrientes

TransferenciasCrédito

Otros de Capital

Disminución de capital de EEB - Codensa

0

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6.000 Miles de Millones de $ Constantes 2004

Corrientes

TransferenciasCrédito

Otros de Capital

Disminución de capital de EEB - Codensa

Miles de Millones de $ Constantes 2004

Corrientes

TransferenciasCrédito

Otros de Capital

Disminución de capital de EEB - Codensa

US

D

1S

SS

3

USD

1904

1523

1142

761

38

USD

1904

1523

1142

761

38

USD 2004

USD 2004

Cultura Tributaria

Incremento de Ingresos Tributarios

Racionalización del Gasto

Alta capacidad de Ahorro/Inversión

Eficiente Administración de la tesorería y el endeudamiento

Institucionalización de la Gestión y control de Riesgo Financiero

Planeación Financiera, Presupuesto Orientado por Resultados, Marco Fiscal de Mediano Plazo

Planeación, ordenamiento territorial, integración regional

Calificación de riesgo AAA

Sostenibilidad, seguridad fiscal y financiera

En los últimos 4 años el crecimiento real de los ingresos tributarios ha sido7.05% promedio anual.

14,56%

5,73%

74,09%

-4,40%

21,23%

6,39% 5,48%

-2,03%-0,62% -1,81%

8,83%

22,15%

10,01%

6,73%9,15%

11,04%

1,29%

-10,00%

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

70,00%

80,00%

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Reforma Administrativa. Estatuto Orgánico de Bogotá – Cambio periodo ICA –

Sistema de Autoavalúo

Adopción de la Sobretasa a la Gasolina

Recesión Económica –Caída de los precios de

los bienes

Reforma Tributaria ICA –Aumento de las Tarifas en un 38% - Actualización Catastral

Recuperación de la Actividad Económica –

Ajustes Automáticos de los predios por IVIUR

Las caídas significativas de los periodos:1999 – 2001 y la que ya ha empezado aevidenciarse en 2008 responden alcomportamiento de la economía mundial,que han presentado menorescrecimientos.

Dirección Distrital de Impuestos, 2009

Bogotá: Ingresos Administración Central 2009

Evolución Ingresos totales Administración Central 1990-2009

Los ingresos totales de la Admón. Central responden a la dinámica económica del país y de la ciudad, a la capacidad de generar recursos de las empresas distritales, a las relaciones Distrito-Nación y a los ajustes normativos en el estatuto tributario local.

Millones de pesos de 2009

  2009 p % PIB

1. Ingresos 6.679.239 5,52%

1.1. Ingresos Corrientes 4.140.958 3,42%

1.1.1. Tributarios 3.874.262 3,20%

1.1.1.1. Predial Unificado 757.859 0,63%

1.1.1.2. Industria, Comercio y Avisos 2.093.898 1,73%

1.1.1.3. Vehículos Automotores 287.970 0,24%

1.1.1.4. Consumo de Cerveza 269.973 0,22%

1.1.1.5. Sobretasa a la Gasolina 300.664 0,25%

1.1.1.6. Otros Ingresos Tributarios 163.898 0,14%

1.1.2. No Tributarios 266.696 0,22%

1.2. Transferencias 2.003.077 1,66%

1.2.1. Nación 1.990.379 1,65%

1.2.1.1. SGP 1.988.075 1,64%

1.2.1.3. Otras Nación 2.304 0,00%

1.2.2. Entidades Distritales 1.270 0,00%

1.2.3. Otras Transferencias 11.428 0,01%

1.3. Recursos de Capital 535.203 0,44%

1.3.1. Rendimientos por Operaciones Financieras 170.095

0,14%

1.3.2. Exced. Finan. Estapublicos y Utilid. Empresas 252.205

0,21%

1.3.3. Otros Recursos de Capital 112.904 0,09%

P: preliminarSecretaria de Hacienda, 2010

Bogotá: Gastos, balance total y balance primario

Administración Central 2009Evolución de los gastos totales de la

Administración Central 1990-2009

El gasto total de la Admón. Central se multiplicó casi por tres en un lapso de diez años (1990-2000), pasó del 3% al 9% del PIB distrital.

Millones de pesos de 2009

Inversión

Deuda

Corrientes

  2009 p % PIB

2. Gastos 7.074.624 5,85%

2.1. Gastos de Funcionamiento 1.300.066 1,07%

2.1.1. Servicios Personales 433.519 0,36%

2.1.2. Gastos Generales 112.391 0,09%

2.1.3. Transferencias para Funcionamiento 754.156 0,62%

2.2. Servicio de la Deuda 276.754 0,23%

2.2.1. Interna 90.117 0,07%

2.2.1.2. Intereses 89.597 0,07%

2.2.1.3. Comisiones y Otros 520 0,00%

2.2.2. Externa 100.186 0,08%

2.2.2.2. Intereses 97.723 0,08%

2.2.2.3. Comisiones y Otros 2.463 0,00%

2.2.3. Transferencia Servicio de Deuda 86.451 0,07%

2.3. Inversión 5.497.804 4,54%

2.3.1. Directa 2.902.150 2,40%

2.3.2. Transferencias para Inversión 2.595.654 2,15%

Balance Total -395.385 -0,33%

Balance Primario -205.082 -0,17%

P: preliminarSecretaria de Hacienda, 2010

Co

mp

osi

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ICA

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Contribuyentes ICA

2.000 contribuyentes (1.2% del total) aportaron el 74% del total recaudado

$1.25 billones Secretaria de Hacienda, 2010

Usos del sueloDerechos de urbanización /

construcción

Gestión del sueloCargas y beneficios

La riqueza de las ciudades

$$$$$

A nivel CIUDAD

A nivel ZONA

L

A nivel LOCAL

Escalas Reparto

Herramientas de reparto de cargas & beneficiosInstrumentos dePlanificación

PLANES MAESTROS

P.O.T

U.P.Z.

PLANES ZONALES

PLANES ORDENAMIENTO

ZONAL

PLANES PARCIALES

PLANES IMPLANTACIÓN

PLANES REGULARIZACIÓN

URBANIZACIONES

CONSTRUCCIÓN INDIVIDUAL

ValorizaciónValorización TarifasTarifas Derechos Construcción

Asignación C & B

PlusvalíaPlusvalía

Inversión enInfraestructu

rasY suelos

PrioridadesInversión en

Infraestructurasy suelos

Generación porbeneficios

urbanísticosPrioridades

Generación porBenéficos

urbanísticos

Origina pagoPor licenciasUrbanismo yconstrucción

Invierte en VISTipo I

Cobro e inversiónPor beneficio

general

Cobro e inversiónPor beneficio

Zonal

Cobro e inversiónPor beneficio

Local

Cobro einversiónGeneral

Cobro einversió

nSectore

sespecífi

cos

Cobro einversió

nSectore

sespecífi

cos

Aporte suelosPor

certificados

Aporte suelos

Por certificados

Aporte suelos e

inversionesPor

edificabilidado certificados

Determinan

Cargasurbanístic

as

RepartenC & B entre

planesParciales

RepartenC & BEntre

Unidades

Entrega decesiones

y deaportes

adicionalesCompensacionesCon certificados

Pago a Fondos deCompensaciones

A nivel REGIÓN

Inversión enInfraestructu

ras

Cobro e inversiónPor beneficio

general

Cobro einversiónGeneral

Lineamientos regionales

Planes estratégicos

Las dos caras del desarrollo urbano y regional

Pregunta de cultura tributaria en Encuesta de Cultura ciudadana Bogotá

como vamos 2008• Porcentaje de personas que esta completamente

de acuerdo y de acuerdo con la siguiente afirmación: “Pago los impuestos porque es un deber ciudadano”:

• Medellín 2007 = 72%• Santa Marta 2006 = 80%• Cali 2006 = 87%• Barranquilla 2008 = 91%• Bogotá 2008 = 93%• Belo Horizonte 2008 = 94%

Vigencia Universo Obligados Oportunos % Cumplimiento

2007 873.657 697.527 80%2008 975.718 750.518 77%2009 1.068.990 815.484 76%

Vigencia Universo Obligados Oportunos % Cumplimiento

2007 1.860.102 1.649.031 89%2008 1.889.245 1.668.202 88%2009 1.981.077 1.754.609 89%

Vigencia % Cumplimiento2007 86%2008 84%2009 84%

Impuesto de Vehículos

Impuesto Predial Unificado

Cumplimiento promedio

Dirección Distrital de Impuestos, 2009

Cumplimiento oportuno

Los limites a la estrategia

El Metro, poner en riesgo la legitimidad y la confianza, además

de la sostenibilidad¿para volver a depender de la

Nación?

La resistencia al cambio

•Gran ciudad central

•Fenómeno de suburbanización

•Perdida de límites de asentamientos históricos: continuo suburbano.

•Ocupación de zonas de montaña y bosques

•Galpones destinados a la floricultura

•Mezcla con corredores industriales, viviendas campestres y condominios

•Alteración del paisaje

•Perdida de valor ambiental

El resultado de la urbanización

MOT, 2009

Sistema verde intersticial

La Manzana Regional

49www.inta-net.org INTA-UNCRD, 2010

INTA-UNCRD, 2010

J.A. Acebillo, 2006

Solución convencional

Inter modalidadFacilidades para las transferenciasMovilidad sostenibleAvances logísticosDistribución de cargas y beneficios

J.A. Acebillo, 2006

Solución actual

J.A Acebillo, 2006

Municipio Industria Comercio Servicios

Mosquera 6,67 6,25 6,25Cota 4,80 5,27 7,05Madrid 6,54 7,60 7,47Tabio 5,13 6,17 7,74Chía 4,50 4,83 5,00Bogotá 11,04 11,04 9,6

Fuente: Estatutos Tributarios vigentes municipales, Secretarias de Hacienda Municipal. Cálculos propios SDP

Tarifa en ICA según actividad. Municipios cercanos a Bogotá 2009 (x

mil)

Competencia ruinosa entre algunos de los municipios cercanos a Bogotá para incentivar la movilidad de contribuyentes. En ICA las principales estrategias son vía tarifa o exenciones.

Cota es uno de los municipios con tarifas más bajas de la región. Recientemente implementó una exención que va desde el 30% hasta el 90% del impuesto para industrias que se trasladen a este municipio hasta por 8 años (Acuerdo 20 y 24 de 2009).

La presencia de nuevas industrias genera presiones sobre el gasto (vías, infraestructura) que no puede ser financiado fácilmente, ya que se perciben menores ingresos a causa de las exenciones.

La presencia de nuevas industrias genera presiones sobre el gasto (vías, infraestructura) que no puede ser financiado fácilmente, ya que se perciben menores ingresos a causa de las exenciones.

Exenciones tributarias: Canibalismo tributario

Secretaria de Hacienda, 2010

Cooperando ganamos todos

Cooperar No cooperar

Cooperar 3, 3 0, 5

No cooperar 5, 0 1, 1

Ejemplo: Dilema del prisionero

A

B

Cada agente gana más si no coopera y el otro sí coopera, lo que genera incentivos a no cooperar. Sin embargo, si ninguno coopera cada uno gana menos que si se pusieran de acuerdo.

Secretaria de Hacienda, 2010

La reversa en la descentralización

Presupuesto de la Nación 2010

66%

Ingresos corrientes : ¿recentralización fiscal?

Finanzas en blanco y negro

La distribución del presupuesto de 2010

NaciónMonto aprobado: 148

billones de pesos– Fuentes:

• Ingresos corrientes 45% • Recursos de capital 50% • Recursos propios de

entidades públicas 5%– Distribución de los gastos

• Funcionamiento 60% • Servicio y pago de la deuda

24% • Inversión 16%

– Los recursos para seguridad y defensa superarán por primera vez los de educación

• 14,2% del Producto Interno Bruto (PIB)

BogotáMonto aprobado: 9

billones de pesos– Fuentes:

• Ingresos corrientes 48% • Transferencias22% • Recursos de capital 30%

– Distribución de los gastos• Funcionamiento 15%• Servicio y pago de la

deuda 7%• Inversión 78%

• Presupuesto consolidado: 14 billones de pesos

Nadie sabe para quien trabaja…

El déficit fiscal de la Nación no se ha corregido,

después de cerca de 15 años y otras tantas

“reformas tributarias”

Promesas en mármol de Carrara

Para seguir… Hacienda Pública

Cultura tributaria

– No debe ser:• Un programa/proyecto aislado de la entidad de impuestos• Una campaña publicitaria para la época de recaudo • Fuente de recursos sino de cohesión de la ciudadanía

– Debería ser parte de una política pública de estado para el cambio cultural y la formación de ciudadanía y ciudad

– Exige compromiso del Estado frente al gasto: Ética publica– Implica debates y decisiones sobre:

• Descentralización. Competencias y recursos. Entrega de poder. Equilibrio de poderes territoriales

• Autonomía. Fortalecimiento de la capacidad de toma de decisiones• Cambios por la globalización. Efectos fiscales para fuentes

nacionales. Competencia por nuevas fuentes territoriales• Modernización económica. Terciarización. Concesiones de servicios

públicos

Muchas gracias