Fortaleza institucional de las agencias reguladoras en México

Fortaleza institucional de las agencias reguladoras en México

Documento de Investigación en Regulación Núm. 2012-03. Noviembre 2012.

La Comisión Federal de Mejora Regulatoria

(COFEMER) es un órgano administrativo des-

concentrado, con autonomía técnica y operati-

va, sectorizado a la Secretaría de Economía del

Gobierno Federal de México y fue creada en el

año 2000 mediante reformas a la Ley Federal

de Procedimiento Administrativo.

El precepto de la COFEMER es promover

la transparencia en la elaboración y aplicación

de las regulaciones y que éstas generen bene-

ficios superiores a sus costos y el máximo pro-

vecho para la sociedad.

La COFEMER es la agencia del Gobierno

Federal encargada de impulsar la política de

mejora regulatoria en el país. Como parte de

las funciones establecidas en su mandato, la

COFEMER revisa el marco regulatorio nacional,

diagnostica su aplicación y elabora en conse-

cuencia propuestas legislativas y administra-

tivas, así como programas para mejorar la re-

gulación en actividades o sectores económicos

específicos.

Fortaleza institucional de las agencias reguladoras en México

Documento de Investigación en Regulación Núm. 2012-03. Noviembre 2012.

La Comisión Federal de Mejora RegulatoriaLa Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) es un órgano administrativo desconcentrado, con auto-nomía técnica y operativa, de la Secretaría de Economía del Gobierno Federal de México. COFEMER fue creada en el año 2000 mediante reformas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. El mandato de la COFEMER es promover la transparencia en la elaboración y aplicación de las regulaciones y que éstas generen beneficios superiores a sus costos y el máximo beneficio para la sociedad.

COFEMER es la agencia del Gobierno Federal encargada de impulsar la política de mejora regulatoria en el país. Dentro de sus funciones establecidas en su mandato, COFEMER revisa el marco regulatorio nacional, diagnostica su aplicación y elabora propuestas legislativas y administrativas, así como programas para mejorar la regulación en actividades o sectores económicos específicos.

El presente documento está disponible en: www.cofemer.gob.mx

Edición gráfica:

Primera edición: noviembre de 2012

Impresión de 300 ejemplares en Graffiti

Impreso en México/Printed in Mexico

Derechos Reservados: Comisión Federal de Mejora Regulatoria COFEMER

Mensaje del Titular de la Comisión Federal de Mejora RegulatoriaLa Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) tiene dentro de sus atribuciones revisar el marco regula-torio nacional, diagnosticar su aplicación y elaborar para su propuesta al Titular del Ejecutivo Federal, proyectos de disposiciones legislativas y administrativas, así como programas para mejorar la regulación en actividades o sectores económicos específicos, acorde con el artículo 69-E fracción primera de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

De esta manera, COFEMER ha preparado una serie de diagnósticos en materia regulatoria de diversos sectores clave de la economía mexicana, siguiendo metodologías ampliamente utilizadas y que obedecen a las mejores prácticas internacionales.

En el presente estudio se realiza un análisis de la fortaleza institucional de los órganos reguladores de tipo social, económico y financiero, partiendo del contexto teórico de agente-principal, en el cual se desarrollan los be-neficios de la delegación y se toman en cuenta las implicaciones a la hipótesis de credibilidad. Para ello se utiliza la metodología desarrollada por Fabrizio Gilardi (2001), que permite analizar algunos reguladores de cada tipo. Los reguladores sociales incluyen: la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA), el Servicio Nacio-nal de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA), la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS) y el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI); los económicos: la Comi-sión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL), la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y la Comisión Federal de Competencia (COFECO); y los financieros: la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF) y la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR).

En México, una de las agendas más importantes para generar mayores niveles de competitividad y detonar el crecimiento económico del país radica en fortalecer el sistema regulatorio. La prioridad de la reforma regulatoria debe centrarse en corregir los fallos de gobierno que se presentan ante el limitado diseño institucional de las agen-cias encargadas de regular. Esto implica la revisión profunda del marco institucional de las propias agencias, lo cual impacta significativamente en el aparato regulatorio nacional y determina el desempeño de los mercados. Si bien, desde hace ya varios años México pasó de un Estado proveedor de bienes y servicios a un Estado regulador, la fortaleza del sistema regulatorio es sin duda una tarea pendiente.

La COFEMER, como órgano técnico encargado de promover el mejoramiento de la regulación en el país, proporciona este tipo diagnósticos con la finalidad de identificar oportunidades en nuestro marco regulatorio y con ello promover mejores políticas públicas con amplio impacto social. El objetivo es potenciar la productividad y la competitividad de la economía mexicana, lograr mayores tasas de crecimiento sostenido, detonar la creación de empleos y generar mayores beneficios a la sociedad. Esperamos que el presente estudio sea de utilidad para el lector y contribuya de manera significativa en el logro de los objetivos arriba mencionados.

Alfonso Carballo PérezTitular de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria

Reconocimientos El presente estudio fue realizado por Alfonso Carballo Pérez, Ignacio Rafael Camacho Mier y Terán, Margherita Corina y Eduardo Esteban Romero Fong.

Se contó con la asistencia de Elisa Hernández Rodríguez, Fernando Israel Aguilar Romero, Ulises Salvador López Basurto, Octavio García Hernández, Arleth Astrid Barrientos Navar, Nicolás Pedro Falkner González, Arturo Romero Yáñez y Sergio Eduardo Domínguez Rodríguez. Igualmente, se agradece el apoyo de Eduardo Pérez Motta, Presidente la Comisión Federal de Competencia (COFECO), y los titulares de las agencias analizadas.

Durante el análisis y elaboración del documento se recibieron comentarios y valiosas contribuciones de Ricardo Salgado Perrilliat, del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI); Haley Re-yes Pérez, del Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA); Héctor Gutiérrez Ahumada y Aldo Gerardo Padilla Pestaño, de la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA); Patri-cio Enrique Caso Prado y Ricardo H. Cavazos Cepeda, de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS); Susana Ivana Cazorla Espinosa, de la Comisión Reguladora de Energía (CRE); así como de Víctor Pavón Villamayor y Ramiro Robledo López, de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL).

Contenido

Resumen ejecutivo 11

Introducción 17

Marco teórico de las agencias reguladoras 23

Los reguladores en México 33

Análisis de la fortaleza de los reguladores 63

Los reguladores desde una perspectiva internacional 73

Agencias reguladoras independientes en transporte y medio ambiente 109

Conclusiones y recomendaciones de política regulatoria 117

Bibliografía 123

Referencias electrónicas 127

Anexos 131

Resumen ejecutivo

En el presente estudio se analiza la fortaleza institucional de las agencias reguladoras de tipo social, económico y financiero. Para ello, se parte del contexto teórico del modelo de agente-principal y se utiliza el enfoque desa-rrollado por Fabrizio Gilardi,1 el cual adapta a las agencias reguladoras la metodología originalmente desarrollada por Cukierman2 para bancos centrales.

Cabe notar que la evaluación realizada en el presente estudio no considera el desempeño de las agencias, sino únicamente su marco institucional, dado por disposiciones legales y administrativas cuya determinación no compete directamente a los reguladores. Es de resaltar que, pese a las limitaciones generadas por el propio diseño institucional, el desempeño de los órganos reguladores en México ha sido destacado, ya que han contribuido en generar condiciones de productividad, competencia y eficiencia en algunos mercados de la economía nacional.

Como muchos otros países, México ha experimentado un proceso de transformación durante las últimas décadas, al pasar de un Estado proveedor de bienes y servicios a un Estado regulador. En este proceso se crearon agencias reguladoras a las que les fueron otorgados poderes y funciones que originalmente realizaba el gobierno central. El proceso de delegación a órganos relativamente independientes estuvo originalmente ligado a la esta-bilidad en la política monetaria, mediante la dotación de una mayor independencia hacia los bancos centrales y reguladores financieros. Mediante esta visión se pretendía que la política monetaria no estuviera sujeta a los ciclos políticos, evitando así crisis recurrentes motivadas ante la errática intervención del Gobierno.

1 Gilardi, Fabrizio. Policy Credibility and Delegation of Regulatory competencies to Independent Agencies: A Comparative Empirical Consideration. First YEN research meeting on Europeanisation, 2001.

2 Cukierman, Webb y Neyapti. Measuring the Independence of Central Banks and its Effect on Policy Outcomes, The World Bank Economic Review, 1992.

12 Fortaleza Institucional de los Reguladores · Estudios de la regulación 13Comisión Federal de Mejora Regulatoria

Tabla 1. Reguladores en México.

Tipo de regulador Regulador Año de Creación

EconómicoComisión Reguladora de Energía (CRE)Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL)Comisión Federal de Competencia (COFECO)

199319951993

Social

Comisión Federal para la Protección Contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS)

Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA)

Comisión Nacional de Agricultura y Pesca (CONAPESCA)Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección

de Datos (IFAI)

2001

2001

20012002

Financiero

Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNVB)Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF)Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro

(CONSAR)

1995, antes CNB (1915)19901996

Fuente: elaboración propia.

Posteriormente, la delegación de poderes en agencias reguladoras se intensifica ante los procesos de privatiza-ción, liberalización y desregulación llevados a cabo en diversos países europeos y latinoamericanos. Los nuevos participantes en las áreas privatizadas requerían mayores garantías de los gobiernos respecto a la consistencia de las políticas regulatorias en el largo plazo. Ello, en virtud de que la credibilidad de los propios gobiernos había sido fuertemente cuestionada en periodos de crisis. Finalmente, a partir de la década de 1970 se presenta un proceso de creación de agencias reguladoras de tipo social en Estados Unidos, proceso que se extiende a diversos países a partir de la década de 1990 y se intensifica en México a partir del año 2000.

Por lo anterior, la creación de agencias reguladoras en diversos países ha venido a generalizarse en las últimas décadas derivado de la transformación que el propio Estado ha tenido al pasar de proveedor de bienes y servicios a uno regulador. En las últimas décadas diversos países en el mundo han experimentado la creación de agencias reguladoras, a las que se les otorgaron poderes y funciones que originalmente realizaban los gobiernos centrales, con la finalidad de otorgar mayor certidumbre para lograr una mayor consistencia en las políticas públi-cas en el largo plazo y con ello evitar que las mismas estén sujetas a los ciclos políticos.

Por un lado, los reguladores sociales atienden problemas de protección al interés público, como la salud, la seguridad, el medio ambiente o la cohesión social; sin embargo, los reguladores sociales también inciden en sectores caracterizados por altas inversiones e impactan en la productividad de un país.

Por otra parte, la presencia de monopolios naturales y mercados naturalmente concentrados explica la creación de órganos reguladores de tipo económico, toda vez que los mercados por sí solos no lograrían alcanzar resultados eficientes en la producción de bienes y servicios. La regulación económica interviene directamente en las decisiones de mercado imponiendo restricciones a la empresa regulada en materia de precios, cantidades, servicios y barreras a la entrada, salida o movilidad, con el objeto de buscar el mejoramiento de la eficiencia de los mercados.

Finalmente, los reguladores financieros tienen un doble propósito. Por una parte, el desarrollo del sistema financiero implica un claro efecto positivo sobre el crecimiento económico cuando por medio del financiamiento se permite a las empresas una mayor acumulación de capital o innovación tecnológica que la que alcanzarían en ausencia del crédito. Por otra parte, la regulación del sector financiero tiene un sentido de protección a los intere-ses del público y a la estabilidad económica en general, ya que los reguladores financieros buscan evitar que las entidades financieras caigan en quiebra y afecten los recursos del público ahorrador.

En el presente documento se realiza un estudio de la fortaleza institucional de los reguladores socia-les, económicos y financieros. En primera instancia, se elabora un análisis de los reguladores de tipo social: la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS), el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA), la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA) y el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI). Posteriormente, se analizan los reguladores sectoriales de tipo económico: la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL), la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y la Comisión Federal de Competencia (COFECO). Asimismo, se estudian tres reguladores financieros: la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF) y la Comi-sión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR). Además se estudia a un órgano supervisor de las agencias reguladoras y que forma parte importante dentro del sistema regulatorio: la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER). Finalmente, se señalan algunas áreas de la economía nacional en las que actualmente no existen órganos reguladores dotados con una fortaleza institucional.3

Los órganos reguladores analizados se encuentran bajo la figura de órganos desconcentrados, la cual data de diciembre de 1976, cuando el Estado era un proveedor de bienes y servicios y no un Estado regulador. Por ello, la figura de los órganos desconcentrados no considera la delegación total de poderes, sino de una de-legación parcial. El marco institucional vigente previsto para órganos desconcentrados se encuentra en la lógica típica de relación de agente-principal, en donde se busca evitar que el agente actúe de manera independiente del principal, de manera que se minimicen los costos asociados con el proceso de delegación. Por ello, el diseño institucional vigente no considera las implicaciones de la hipótesis de credibilidad descrita por Gilardi, que sos-tiene que la independencia es un requisito de los reguladores. De esta manera, el diseño institucional vigente del sistema regulatorio en México tiene una gran limitación al no considerarse las implicaciones de la hipótesis de credibilidad planteada por Gilardi.

El índice de Gilardi mide el nivel de fortaleza institucional de las agencias reguladoras, tomando valores que van de 0 a 1, donde 1 representa el máximo nivel de fortaleza. El índice de Gilardi cuenta con 21 indica-dores agrupados en 5 categorías:

i) Estatus del jefe de la agencia;

ii) Estatus de la junta directiva;

iii) Relación de la agencia con el gobierno y el parlamento;

iv) Autonomía financiera y organizacional; y

v) Competencias regulatorias.

Las principales conclusiones de la investigación son las siguientes (Gráfica 1):

a) De los cuatro reguladores sociales analizados, tres de ellos (CONAPESCA, SENASICA y COFEPRIS) cuentan con niveles de fortaleza institucional muy similares entre sí, que fluctúan entre 0.40 y 0.44, inferiores a los que presentan los reguladores económicos. En cambio, el IFAI se destaca por contar con un nivel de fortaleza institucional muy superior del resto de los reguladores sociales e incluso de los reguladores económicos, al contar con un índice de Gilardi de 0.85.

b) Los dos reguladores sectoriales de tipo económico analizados (COFETEL y CRE), cuentan con niveles de fortaleza institucional relativamente aceptables, pero con oportunidades de mejora, en virtud de que sus índices son de 0.59 y 0.57, respectivamente, inferiores al índice que presenta la COFECO

3 Por su naturaleza, la COFECO podría considerarse un regulador económico transversal, mientras la COFEMER, un órgano supervisor.


(0.72). Asimismo, es importante resaltar que el índice calculado para la COFEMER, la cual es una agencia supervisora de reguladores dentro del sistema regulatorio nacional, es de 0.34.

c) Los reguladores financieros analizados tienen niveles de fortaleza institucional idénticos, con índices de Gilardi que se ubican en 0.24, inferiores a los tres reguladores económicos analizados y a los cuatro reguladores sociales. Esto ubica a los reguladores financieros como los que tienen mayores áreas de oportunidad en cuanto a su fortaleza institucional.

d) Las áreas de oportunidad de la COFEPRIS, el SENASICA y la CONAPESCA se encuentran, princi-palmente, en el estatus del titular de dichas agencias y en la carencia de una Junta Administrativa, donde se cuente con comisionados con atribuciones específicas en la política regulatoria y donde las decisiones de política pública sean tomadas dentro de esta Junta como órgano colegiado. Asimismo, el presente estudio recomienda tomar medidas para robustecer el marco institucional de dichas agencias en lo que se refiere a su relación con el Gobierno y con el Congreso Federal, así como en lo que se refiere a la autonomía financiera.

e) En la misma línea, las áreas de oportunidad en cuanto al marco institucional de la COFETEL y de la CRE se encuentran, principalmente, en la compartición de competencias para regular, toda vez que ambas agencias comparten facultades con sus respectivas secretarías de Estado o con otra autoridad.

f) Las áreas de oportunidad de la CNBV, la CNSF y la CONSAR se encuentran principalmente en el estatus del titular de dichas agencias y en la carencia de una Junta Administrativa, por lo que se re-comienda que cuenten con periodos específicos en el encargo, disposiciones para su remoción y su designación por el titular del Ejecutivo Federal o un órgano colegiado. Al igual que en las agencias de tipo social, el presente estudio recomienda tomar medidas para robustecer el marco institucional de dichas agencias en lo que se refiere a su relación con el Gobierno y Congreso Federales, así como en lo que se refiere a la autonomía financiera. Adicionalmente, se recomienda que estos órganos tengan mayores competencias para regular sus sectores sin depender de la opinión de otras autoridades o agencias.

Gráfica 1. Índice de Gilardi.

Se observa que en el marco institucional de una agencia reguladora también deben considerarse mecanismos de control que blinden a los reguladores de ser capturados por la industria regulada.4 El debate en México se ha

centrado más en la independencia de los reguladores que en los controles. Esta visión puede resultar limitada ya que, de no establecerse controles adecuados, se correría el riesgo de que dichos poderes se estén delegando, en sí, a grupos de interés en perjuicio del bienestar de la sociedad, generando el peor de los escenarios posibles.

En virtud de lo anterior, la existencia de agencias transversales, y en particular, de agencias superviso-ras como la COFEMER, ayuda a conformar un sistema de gobernanza regulatoria en el que se institucionalizan controles efectivos y se fomenta la participación de distintos sectores de la sociedad, mediante la revisión de las regulaciones y la transparencia de las resoluciones de los órganos reguladores. Todo lo anterior es consistente con las mejores prácticas internacionales.

Las agencias reguladoras deben ser visualizadas dentro de un sistema de regulación, lo que requiere nece-sariamente de la creación de nuevas figuras institucionales. La agenda para lograr estas transformaciones institucionales se encuentra, definitivamente, en manos del Congreso Federal, en virtud de que se requieren modificaciones de tipo legal, e incluso de tipo constitucional para considerar las nuevas figuras de agencias reguladoras independientes acorde con las nuevas necesidades del país.

Se debe señalar que el país ha seguido la dirección correcta al crear agencias caracterizadas por actuar con autonomía técnica y operativa; sin embargo, existe un largo camino por recorrer en lo que se refiere a dotar a las agencias mexicanas de mayor fortaleza institucional y crear agencias en los ámbitos en los que han sido olvidadas.

4 La captura se refiere a una situación en la que las acciones de la agencia reguladora responden a los intereses de la industria que debe regular y no al interés social.

CNSF

CNBV

CON

SAR

COFE

MER

SEN

AICA

CON

APES

CA

COFE

PRIS

CRE

COFE

TEL

COFE

CO IFAI

0.24 0.24 0.24

0.340.40 0.43 0.44

0.57 0.59

0.72

0.85

Económicos Sociales Financieros Supervisor

Introducción

El presente estudio tiene como propósito analizar la fortaleza institucional de las agencias reguladoras de tipo social, económico y financiero, y el órgano supervisor en México; además, se determinan las áreas en las que actualmente no existen órganos independientes que realicen funciones regulatorias en contraposición con las mejores prácticas internacionales. Debe notarse que la evaluación realizada en esta investigación no considera el desempeño de las agencias, sino únicamente su marco institucional, dado por disposiciones legales y adminis-trativas cuya determinación no compete directamente a los reguladores.

La fortaleza institucional influye de manera muy importante en el desarrollo económico del país al reducir los fallos de gobierno, los cuales se presentan cuando los tomadores de decisiones responden a sus propios intereses en lugar del interés general. En este sentido, una larga serie de estudios5 ha mostrado que para el crecimiento sostenido de las naciones es necesaria la creación de instituciones inclusivas y sólidas que protejan la competencia y los derechos de propiedad. Así, en las últimas décadas, diversos países han experimentado la creación de agencias reguladoras a las que se les otorgaron poderes y funciones que originalmente realizaban los gobiernos centrales, fortaleciendo de esta manera el marco institucional.

El proceso de delegación a órganos relativamente independientes estuvo ligado con los procesos de pri-vatización, liberalización, desregulación y reformas al Estado llevados a cabo por varios países, en donde los participantes del sector productivo requerían mayores garantías de los gobiernos en cuanto a la consistencia de las políticas públicas en el largo plazo, en virtud de que la credibilidad de los propios gobiernos había sido fuerte-mente cuestionada en periodos de crisis.

La privatización de las compañías estatales, por consiguiente, ha implicado que el gobierno deba enfocar-se en la necesidad de contar con un mejor marco regulatorio en virtud de la influencia económica y política que

5 Acemoglu, et al. (2001, 2008, 2012).


las instituciones ejercen sobre el desarrollo económico. En este sentido, la gobernanza regulatoria surge como un factor importante que determina hasta cierto punto el funcionamiento de la economía, mediante la creación de arreglos institucionales que permitan un funcionamiento de manera inclusiva para los agentes de la economía.

En la mayor parte de los países de América Latina las primeras agencias reguladoras se enfocaron en el sector financiero; posteriormente se enfatizó la regulación de otros sectores económicos, y finalmente, surgieron los reguladores sociales (con mayor lentitud a lo observado en los países europeos).6 Mientras que en 1979 exis-tían sólo 43 agencias reguladoras en América Latina (principalmente financieras), en 2002 el número se había incrementado a 134. En 1979, 21 agencias eran nominalmente independientes, mientras que a finales de 2002 su número se había multiplicado por seis hasta llegar a 119.7 En el caso de Estados Unidos, el interés sobre los reguladores sociales también es posterior a los económicos, iniciando en la década de 1970.8

En México se tiene como antecedentes la creación de la Comisión Nacional Bancaria, creada por De-creto del 24 de diciembre de 1924. Si bien desde 1915 tenía su antecedente en la Comisión Reguladora e Inspectora de Instituciones de Crédito, respondiendo a la necesidad de contar con un organismo encargado de llevar a cabo la supervisión de las instituciones bancarias, la Comisión fue dotada de una competencia especia-lizada y organización administrativa propia, así como de amplia libertad funcional, por lo que desde entonces correspondía a la figura de agencia reguladora que conocemos actualmente. Se podría decir que la Comisión Nacional Bancaria se conformó como el primer órgano regulador del país, incluso previo al Banco de México, fundado en 1925. No obstante, es en 1995 cuando se presenta la creación de la actual Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), la cual se presenta mediante la fusión de las anteriores Comisión Nacional Ban-caria y la Comisión Nacional de Valores.

Los demás reguladores del sector financiero surgen en la década de 1990, como es el caso de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, que surge el 27 de diciembre de 1989 como resultado de la escisión de la Comi-sión Nacional Bancaria y de Seguros en dos organismos denominados: Comisión Nacional Bancaria y Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF), la cual se constituye el 3 de enero de 1990 como un órgano desconcen-trado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Asimismo, la Comisión Nacional del Sistema de Aho-rro para el Retiro (CONSAR) surge de la necesidad de hacer más eficiente el manejo de las pensiones privadas, para lo cual se crea dicho órgano en 1992 con la emisión de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, con facultades para regular a las administradoras de fondos para el retiro.

Respecto a los reguladores económicos, éstos surgen en la primera mitad de la década de 1990, de la mano de los procesos de privatización y apertura comercial llevados a cabo por el Gobierno mexicano. En este sentido, en 1993 se crean la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y la Comisión Federal de Competencia (COFECO), y en 1995 se establece la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL).

Por último, la creación de reguladores sociales complementa la necesidad de desarrollar instituciones más inclusivas que permitan la protección de la sociedad en aras de que ésta se desarrolle plenamente y, por lo tanto, aumente su productividad y el desarrollo económico. Asimismo, en la escala política, permiten la transparencia y el buen manejo de los recursos públicos mediante instituciones que protegen a la población civil de la concentra-ción del poder político mediante el crecimiento de la participación social.

6 Jordana J, Levi-Faur, D. ¿Hacia un Estado Regulador Latinoamericano? La difusión de agencias reguladoras autónomas por países y sectores. Serie: América Latina, 2005.

7 Ibídem.8 En el caso de Estados Unidos, el interés sobre los reguladores económicos también tiene varias décadas. Los trabajos de George

Stigler sin duda marcan un nuevo enfoque al cual se le ha conocido como la Teoría Económica de la Regulación; o bien, el enfoque de la regulación de la Escuela de Chicago, en la que se destaca el riesgo que existe de que los reguladores sean capturados por los sectores que deben regular. Stigler G. The theory of economic regulation. The Bell Journal of Economics and Management Science, 1971.

En México, los reguladores sociales surgen de manera casi simultánea a partir del año 2000. Entre 2001 y 2002 se crean la Comisión Federal para la Protección Contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS), el Servicio Nacio-nal de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA), la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA) y el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI).

Por lo anterior, en el caso mexicano se incrementó sustancialmente la creación de agencias reguladoras independientes (ARIs) desde la década de 1990. La Tabla 2 muestra las principales ARIs mexicanas, clasifica-das de acuerdo con sus funciones regulatorias: financieras, económicas o sociales.

Tabla 2. Agencias reguladoras independientes en México.

Tipo de regulador Regulador Año de Creación

EconómicoComisión Reguladora de Energía (CRE)Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL)Comisión Federal de Competencia (COFECO)

199319951993

Social

Comisión Federal para la Protección Contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS)

Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA)

Comisión Nacional de Agricultura y Pesca (CONAPESCA)Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección

de Datos (IFAI)

2001

2001

20012002

Financiero

Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNVB)Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF)Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro

(CONSAR)

1995, antes CNB (1915)19901996


Los reguladores sociales tienen como propósito garantizar el cumplimiento de objetivos relacionados con la pro-tección del interés público. Las regulaciones de este tipo tienen como propósito proteger la salud, la seguridad, el medio ambiente y la cohesión social.9 Para garantizar lo anterior, los órganos reguladores deben gozar de cierta fortaleza institucional.

Por otro lado, los reguladores económicos son agencias encargadas de garantizar el cumplimiento de diversos objetivos sectoriales relacionados con la eficiencia económica. La regulación económica interviene en las decisiones de mercado, imponiendo restricciones a la empresa regulada en materia de precios, cantidades, servicios y barreras a la entrada, salida o movilidad,10 con el objetivo de buscar el mejoramiento de la eficiencia de los mercados, aumentando así el bienestar social.

Los reguladores financieros tienen un doble propósito: por una parte, verifican que la canalización del aho-rro o excedente producido por las empresas, instituciones y economías domésticas y su transferencia hacia otras empresas y economías domésticas deficitarias, así como al propio Estado, se desarrolle de manera segura para el país garantizando la estabilidad económica; y por otra parte, se encarga de proteger los intereses del público mediante la regulación prudencial, evitando colapsos que afecten sus ahorros.

9 OECD. Regulatory Reform: A Synthesis. OECD Publishing, 1997.10 Ibídem.


Para observar el marco institucional como un sistema, el presente estudio incluye el análisis de dos agen-cias transversales, estudiadas simultáneamente con los órganos reguladores sectoriales: la COFECO y la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), que son órganos creados para consolidar los procesos de reforma horizontal; el primero asegura la competencia económica; el segundo evalúa el impacto de la regulación.

La existencia de agencias reguladoras sectoriales y transversales11 en combinación con agencias reviso-ras como la COFEMER, ayuda a conformar un sistema de gobernanza regulatoria en el que se institucionalizan controles efectivos y se fomenta la participación de distintos sectores de la sociedad mediante la revisión de las regulaciones y la transparencia de las resoluciones de los órganos reguladores. En este sentido, las agencias transversales tienen un papel fundamental en el ciclo de gobernanza, ya que al estar encargadas de la supervisión y elaboración de normas en distintos sectores, son menos susceptibles a la captura regulatoria, de forma que dan fortaleza al sistema de regulatorio.12

En el presente estudio se analiza la fortaleza de los reguladores sociales, económicos, financieros y un órgano supervisor en México, partiendo del contexto teórico del modelo de agente-principal. Este enfoque ha sido ampliamente utilizado para el estudio de agencias reguladoras, en el que se señala un proceso racional de delegación de poderes por parte del Estado (el cual es democráticamente elegido y se desempeña en el papel del principal) hacia las agencias reguladoras (ajenas a procesos políticos o democráticos y se desempeñan como el agente). Esto ha modificado de manera sustancial la gobernanza regulatoria en el mundo, emergiendo así un nuevo Estado regulador en sustitución del Estado positivo y proveedor de bienes y servicios.13

El análisis de la regulación tomará como referencia el enfoque considerado por Fabrizio Gilardi, en el sen-tido de que también se consideran las implicaciones sobre la hipótesis de credibilidad.14

Gilardi afirma que el modelo del agente-principal es adecuado, pero insuficiente para comprender la lógica de la delegación hacia las agencias reguladoras. Mientras que en un modelo típico de agencia se busca evitar que el agente actúe de manera independiente del principal, de manera que se minimicen los costos de agencia asociados con el propio proceso de delegación, garantizando con ello la alineación de objetivos entre ambos ac-tores. En el caso de las agencias reguladoras, la independencia es uno de los objetivos en sí y brinda credibilidad a las políticas públicas.15

El estudio también reconoce que la plena independencia de las agencias reguladoras no es necesaria-mente deseable si su marco institucional excluye mecanismos de control que blinden a los reguladores de ser capturados por la industria regulada. No obstante, el debate en México se ha centrado más en la independencia de los reguladores que en los controles. Esta visión puede ser limitada, ya que si la delegación de poderes del Estado a los reguladores se realiza sin controles adecuados, se corre el riesgo de que dichos poderes sean cap-turados por grupos de interés en perjuicio del bienestar de la sociedad, generando así el peor de los escenarios posibles.

En el presente estudio se aborda de manera comparada la fortaleza institucional de los reguladores so-ciales, económicos, financieros y un órgano supervisor: los sociales incluyen a la COFEPRIS, el SENASICA, la

11 Las agencias reguladoras sectoriales son aquellas que están dedicadas a la supervisión y/o elaboración de normas en un solo sector. En contraste, las agencias reguladoras transversales se establecen con el propósito de supervisión y/o elaboración de normas dirigidas a todos los sectores (por ejemplo, COFECO y COFMER en México).

12 La captura se refiere a una situación en la que las acciones de la agencia reguladora responden a los intereses de la industria que debe regular y no al interés social.

13 Majone G. From the Positive to the Regulatory State: Causes and Consequences of Changes in the Mode of Governance. Journal of Public Policy, 1997.

14 Gilardi F. Policy Credibility and Delegation of Regulatory competencies to Independent Agencies: A Comparative Empirical Consideration. First YEN research, 2001.

15 Ibídem.

CONAPESCA y el IFAI; posteriormente, los económicos incluyen a la COFETEL, la CRE y la COFECO; los financie-ros, por su parte, incluyen el análisis de manera comparada de la fortaleza institucional de la CNBV, la CNSF y la CONSAR; finalmente se incluye el análisis de un órgano supervisor: la COFEMER.

Algunas agencias previamente mencionadas son analizadas de manera comparada con agencias que tie-nen funciones similares en otros países como Brasil, Colombia, Chile, Estados Unidos, Canadá y países europeos.

En suma, el presente estudio analiza a las agencias reguladoras como parte fundamental de un sistema de gobernanza regulatoria. En este sentido, la fortaleza institucional de las agencias juega un papel relevante en la fortaleza del sistema regulatorio en su conjunto, lo cual impacta significativamente en la productividad, eficiencia y crecimiento económico de un país. La agenda para mejorar la regulación y, por ende, incrementar la productivi-dad del país, necesariamente debe considerar cambios institucionales con la finalidad de fortalecer a las agencias reguladoras tanto de tipo financiero como económico y social. En este sentido, las agencias reguladoras deben ser visualizadas dentro de un sistema de regulación, lo que requiere necesariamente la creación de nuevas figuras institucionales en nuestro marco legal.

Debe notarse que, por su naturaleza, las implicaciones asociadas con las agencias reguladoras analizadas no se aplican necesariamente a la COFEMER, debido a que ésta no puede considerarse un órgano regulador. El andamiaje institucional de esta Comisión, por consiguiente, puede diferir sustancialmente del resto de los orga-nismos analizados. En este sentido, existen dos visiones respecto a la fortaleza institucional de las agencias super-visoras de la regulación en la agenda internacional: la primera plantea que, al considerarse un órgano de control, su cercanía al gobierno está plenamente justificada y es deseable para impulsar la mejora regulatoria; la segunda sostiene que, como parte de un sistema de gobernanza regulatoria eficiente, su falta de fortaleza institucional pue-de representar un freno a la independencia de las agencias reguladoras, por lo que es indispensable fortalecerla.

El país ha seguido la dirección correcta al crear agencias caracterizadas por actuar con autonomía técnica y operativa; sin embargo, existe un largo camino por recorrer en lo que se refiere a dotar a las agencias mexicanas de mayor fortaleza institucional y crear agencias en los ámbitos en los que han sido olvidadas. No obstante, en la actualidad aún existen áreas en donde la falta de reguladores independientes ha derivado en falta de continuidad de las políticas públicas y eficiencia para ciertos mercados. En concreto, la regulación medio ambiental (de tipo social) y la regulación del transporte se han mantenido al margen en lo referente a la creación de ARIs.

Marco teórico de las agencias reguladoras

La teoría del agente y el principalComo se mencionó en la introducción, uno de los modelos más utilizados para explicar el funcionamiento de las agencias reguladoras independientes (ARIs) es el modelo de agente-principal. De acuerdo con Stephen Ross, se dice que se ha creado una relación de agencia entre dos partes cuando una –designada como el agente–, actúa por o como representante de la otra, designada como el principal.16

Los objetivos típicos de la delegación son:

i) Beneficiarse de la división del trabajo y la especialización;

ii) Evitar problemas de acción colectiva; y

iii) Mejorar la eficiencia en la toma de decisiones.

Ross afirma que prácticamente cualquier acuerdo contractual del tipo empleado-empleador o el estado y sus gobernados contiene elementos importantes de agencia.17

Los principales problemas que se enfrentan en las relaciones de agencia se refieren a la asimetría de in-formación que existe entre el principal y el agente y a que ambos son actores racionales con funciones de utilidad que no coinciden. Algunos problemas típicos son:

16 Ross S. The Economic Theory of Agency: The Principal’s Problem. American Economic Association, 1973.17 Ibidem.


i) Selección adversa: el agente naturalmente posee información sobre sus atributos, de la que carece

el principal, quien no puede saber si está seleccionando al agente más capacitado para realizar las

funciones que busca delegar.

ii) Riesgo moral: las acciones del agente no son directamente observables por el principal y los costos

de monitoreo pueden ser muy altos.

iii) Choques externos: el resultado de las decisiones del agente puede verse afectado por choques ex-

ternos no observables por parte del principal, por lo que el agente puede argumentar que la entrega

de malos resultados no es su responsabilidad.

Los problemas de agencia pueden ser minimizados mediante el uso de mecanismos de control, como el diseño de contratos que posean una estructura de incentivos adecuada, el establecimiento de procesos de selección que lleven al agente a revelar información oculta, el requerimiento de reportes y otras formas de monitoreo que permi-tan controlar las acciones del agente, y el establecimiento de contrapesos institucionales que limiten la posibilidad del agente de tomar acciones unilaterales en perjuicio del principal.

La diferencia entre las preferencias del agente y las del principal y la deficiencia en la estructura de incen-tivos o la conformación institucional de la agencia derivan en “costos de agencia” (agency losses), que se refieren a los costos asociados con los que el agente se desvíe de las preferencias del principal. Para reducir los costos de agencia es fundamental que se establezcan los controles de manera ex ante y ex post, y que la estructura de incentivos sea eficiente.18

Mark Thatcher sostiene que la teoría del agente-principal aplica correctamente a la creación de ARIs, y afirma que la regulación difiere de otras tareas burocráticas en que los intereses suelen estar más concentrados y la información es más asimétrica.19 La asimetría de la información característica de algunos sectores hace que la necesidad de agencias especializadas se incremente.

Considerando que algunos sectores económicos requieren de inversiones de capital muy significativas, es fundamental que exista un compromiso creíble por parte del gobierno en cuanto a la recuperación de los gastos de capital. La creación de agencias independientes permite incrementar la credibilidad de los compromisos gu-bernamentales.

De acuerdo con Thatcher, la creación de ARIs respondió a una lógica funcional en la que se buscó:

i) Reducir asimetrías de información;

ii) Eludir la culpa por decisiones impopulares;

iii) Cumplir con compromisos en materia de políticas públicas; y

iv) Lidiar con asuntos técnicos complejos.20

En este sentido, Fabrizio Gilardi afirma que el modelo del agente-principal es adecuado pero insuficiente para comprender la lógica de la delegación a ARIs.21 Mientras que en un modelo típico de agencia se busca evitar que el agente actúe de manera independiente (aunque esto ocurra con frecuencia), en el caso de los reguladores la inde-

pendencia es uno de los objetivos. En general, la delegación a ARIs obedece a factores que típicamente no se consi-deran en los modelos de agente-principal, como la incertidumbre política asociada con los regímenes democráticos.

Una forma de entender las razones por las que se crean ARIs consiste en observar las políticas públicas como derechos políticos o de autoridad de los gobernantes en un momento determinado. A diferencia de la pro-piedad privada, los derechos políticos pueden estar sujetos a los procesos electorales. Por ello, la literatura señala la necesidad de crear organismos ajenos a los ciclos políticos, toda vez que esto permite que las estrategias deter-minadas por la coalición gobernante en un periodo t no sean desechas por coaliciones futuras en un periodo t + 1.

De esta manera, se presenta un proceso de delegación de poderes de gobiernos democráticamente ele-gidos hacia agencias reguladoras operadas mediante mecanismos que están desvinculados del proceso demo-crático.22 Esto permite dar credibilidad y consistencia a las políticas públicas en el largo plazo por parte de los gobiernos que se encuentran en un periodo específico de tiempo. Como se ha señalado, un ejemplo ampliamente discutido consiste en la desvinculación de los bancos centrales de los ciclos políticos como manera de garantizar una consistencia en la política monetaria en el largo plazo23

Beneficios de la fortaleza institucional de las ARIsComo se señaló anteriormente, la fortaleza de las ARIs no puede explicarse con los argumentos típicos del modelo de agente-principal. La necesidad de expertise, por ejemplo, no explica por qué los gobiernos renuncian a algunas de sus facultades para otorgarlas a agentes parcialmente fuera de su control.

La fortaleza institucional, sin embargo, permite elevar el nivel de compromiso del Gobierno con los inver-sionistas en industrias con altos niveles de capital, evita vaivenes asociados con la democracia y ayuda a eludir la responsabilidad de decisiones que no aportan beneficios políticos. No obstante, si la independencia no va asociada con controles y transparencia, puede derivar en captura.

De acuerdo con Stigler, la regulación es diseñada y operada en beneficio de la industria. A diferencia de lo que señala la teoría del interés público (el estado actúa en beneficio de los ciudadanos), los políticos actúan conforme a sus propios intereses, sobre los que los grupos organizados (quienes cuentan con poder económico y político) pueden tener una influencia considerable.24 En las agencias reguladoras, los intereses de los regulados pueden penetrar con relativa facilidad si no existen controles adecuados. La posibilidad de captura se incrementa conforme mejor es la organización de la industria y menor la oposición que enfrenta. Por ello, algunos autores señalan que un exceso de independencia de las agencias reguladoras sin que existan mecanismos que eviten la captura, no es necesariamente deseable. En este sentido, para que un marco institucional de ARIs se encuentre suficientemente sólido, también deben considerarse mecanismos de control que blinden a los reguladores de ser capturados por la industria regulada.

En relación con lo anterior, Jean-Jacques Laffont señala que existen dos tipos de reguladores que deben ser temidos: aquellos sin poder y bajo el control total del Gobierno y aquellos con excesiva independencia, que puedan ser capturados por la industria regulada.25 Por lo tanto, con el fin de evitar la captura regulatoria, deben instituirse mecanismos de control eficientes.

18 Los controles ex ante se refieren a aquellos que se instituyen para elegir correctamente a los agentes y establecer mecanismos que limiten su discrecionalidad. Los controles ex post se refieren principalmente al monitoreo.

19 Thatcher M. Delegation to Independent Regulatory Agencies in Western Europe. Documento presentado en la 29th ECPR Joint Session of Workshop, 2001.

20 Ibidem.21 Gilardi F. Policy Credibility and Delegation of Regulatory competencies to Independent Agencies: A Comparative Empirical

Consideration. Documento elaborado para la reunión de First YEN en Europeanisation, 2001.

22 Véase Majone G. From the Positive to the Regulatory State: Causes and Consequences of Changes in the Mode of Governance. Journal of Public Policy, 1997.

23 Kydland and Prescott E. Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans. The Journal of Political Economy, 1977.24 Stigler G. The theory of economic regulation. The Bell Journal of Economics and Management Science, 1971.


Los mecanismos de control sobre las ARIs analizados por la literatura consisten en el monitoreo (directo o indirecto, mediante “alarmas de fuego”, una forma de monitoreo en la que se reducen los costos de control de la agencia bajo el supuesto de que sus faltas pueden ser reportadas por los afectados), en los cuales se instituyen procedimientos administrativos y contrapesos institucionales. Otros mecanismos de control sobre las agencias reguladoras se observan en el otorgamiento del presupuesto, la organización interna, las designaciones y los cambios en la legislación.

La transparencia de los órganos reguladores puede constituirse en un mecanismo eficaz para evitar la captura y promover la eficiencia en la regulación. La transparencia permite la aplicación de “alarmas de fuego”.

De acuerdo con Jean-Jacques Laffont y Jean Tirole, la división de poderes puede servir como un método de control para los órganos reguladores.26 El establecimiento de agencias reguladoras de tipo sectorial y agencias de tipo transversal con funciones regulatorias similares puede ayudar a evitar la captura regulatoria y fomentar el establecimiento de precios y tarifas eficientes.27

El mismo autor señala que una primera razón para duplicar el número de agencias reguladoras es la competencia tipo yard-stick. Utilizando la correlación de las señales de cada uno de los reguladores, el principal puede obtener, sin costo, la información que necesita sobre el regulado.28 En este sentido, la presencia de más de una agencia regulando a un mismo sector puede ayudar a incrementar el nivel de bienestar social.

Una segunda razón señalada por Laffont para propiciar la separación de poderes en materia regulatoria consiste en que ayuda a evitar la captura. El autor señala que incrementar el número de individuos que deben ser sobornados antes de recibir un permiso puede ser óptimo.29 Por último, se señala que la separación de poderes puede ayudar a incrementar el compromiso intemporal de los reguladores, reducir el riesgo de cometer errores y generar incentivos a mantener una buena reputación.

Johansen también afirma que la independencia de las agencias debe estar acotada para evitar la captura, pero señala que ciertos métodos, como la transparencia, pueden ser más adecuados que otros, como los nombra-mientos, para acotar la autonomía y al mismo tiempo incrementar la legitimidad del órgano regulador.30

Medición de la fortaleza institucionalDebido a la importancia de la fortaleza institucional para las ARIs, se han desarrollado algunos índices de in-dependencia, partiendo del desarrollado por Cukierman, Webb y Neyapti en 1992 para los bancos centrales.31

Cukierman et al., consideran cuatro categorías para evaluar la independencia formal de los bancos centrales:

25 Laffont J. Regulation and Development. Cambridge University Press, 2005. 26 Laffont J, Tirole, J. The Politics of Government Decision Making: Regulatory Institutions. Journal of Law, Economics, & Organization,

1990.27 El establecimiento de agencias sectoriales tiene sentido en mercados grandes y complejos, como podría ser el mexicano,

pero puede resultar excesivo en países pequeños como quienes integran las regiones de Centroamérica y el Caribe. Laffont J. Regulation and Development. Cambridge University Press, 2005.

28 La competencia tipo yard-stick se refiere al establecimiento de regulación con base en el funcionamiento de un mercado eficiente. Laffont J. Regulation and Development. Cambridge University Press, 2005.

29 Laffont J. Regulation and Development. Cambridge University Press, 2005. 30 Johannsen KS. Regulatory Independence in Theory and Practice- a Survey of Independent Energy Regulatorsin Eight European

Countries. Institute of Local Government Studies AKF Forlaget, 2003.31 Cukierman A, Webb S, Neyapti B. Measuring the Independence of Central Banks and Its Effect on Policy Outcomes. The World

Bank Economic Review, 1992.

estatus del jefe de la agencia, formulación de las políticas, objetivos del banco y limitaciones a los préstamos realizados al Gobierno.

Cukierman et al. observan que las disposiciones legales de los bancos centrales no son lo único que se debe tomar en cuenta al momento de determinar su independencia. En ocasiones, las reglas formales pueden alejarse significativamente de lo que ocurre en la práctica. Como consecuencia, los autores elaboran dos indica-dores adicionales que miden la independencia informal de los bancos:

i) La rotación de gobernadores del banco central; y

ii) Un cuestionario de nueve preguntas dirigido a especialistas de política monetaria en diversos bancos

centrales.32

Gilardi adapta la estructura desarrollada por Cukierman utilizando las primeras tres categorías, pero añade el estatus de la junta directiva como una categoría adicional en el análisis (elemento aportado originalmente por Kreher en 1997). El índice de independencia formal de Gilardi cuenta con 21 indicadores agrupados en cinco categorías: estatus del jefe de la agencia, estatus de la junta directiva, relación de la agencia con el Gobierno y el Parlamento, autonomía financiera y organizacional y competencias regulatorias.33

El índice de Gilardi toma valores entre 0 y 1 (donde 1 es “máxima independencia”) y se basa únicamente en la estructura institucional formal de las agencias (tomando información de leyes, reglamentos y demás ordena-mientos jurídicos). El cálculo del índice es simplemente el promedio de cada una de las categorías incluidas (en este sentido, Gilardi argumenta que cualquier ponderación que pueda realizarse es plenamente discrecional).34

Además de considerar la independencia formal de las agencias, Gilardi sugiere que debe tomarse en cuenta la independencia real de las mismas (qué tan autónomas son en la práctica). Los indicadores que podrían utilizarse son la rotación del jefe de la agencia y un índice de vulnerabilidad política (la fracción de los cambios políticos que van acompañados dentro de un periodo de seis meses por un reemplazo del jefe de la agencia), debido a la juventud de la mayor parte de los órganos reguladores europeos al momento de creación del índice; sin embargo, Gilardi omite estos indicadores.

Un elemento adicional que ha sido considerado por otros autores, como Johansen, se refiere a la inde-pendencia de las agencias reguladoras respecto a sus regulados (el cual puede indicar hasta qué punto se evita la captura regulatoria).35

Naturaleza de los reguladores sociales y económicosExiste un campo amplio y variado de aplicación para las ARIs de tipo social. La regulación en estas agencias se encarga de proteger al interés público en áreas en donde existen, principalmente, problemas de información o externalidades negativas como el riesgo asociado con la producción y comercialización de alimentos, medicamen-tos o equipos y aparatos.

32 Ibídem.33 Ver el Anexo 1 para conocer los 21 indicadores analizados por Gilardi.34 Gilardi F. Policy Credibility and Delegation of Regulatory competencies to Independent Agencies: A Comparative Empirical

Consideration. Documento elaborado para la reunión de First YEN en Europeanisation, 2001.35 Johannsen K. Regulatory Independence in Theory and Practice- a Survey of Independent Energy Regulators in Eight European

Countries. Institute of Local Government Studies AKF Forlaget, 2003.


La regulación social también atiende riesgos relacionados con la salud humana, animal o vegetal, así como los riesgos asociados con la seguridad en el transporte o en los centros de trabajo. Este tipo de agencias en particular juegan un papel importante en la regulación que busca evitar daños al medio ambiente o que busca preservar ciertos recursos que se encuentran disponibles, pero escasos; incluso, los reguladores sociales atienden problemas relacionados con la cohesión social.

Algunos argumentos utilizados para justificar la delegación a ARIs pueden aplicarse en mayor medida a los reguladores económicos y financieros que a los sociales (por ejemplo, lo referente a la credibilidad de los compromisos y la necesidad de proteger las inversiones privadas). Como consecuencia del argumento de cre-dibilidad, Gilardi afirma que la expectativa teórica es que los reguladores económicos sean más independientes que los reguladores sociales.36 En efecto, los resultados obtenidos por el autor indican que los reguladores más independientes en Europa son reguladores económicos, en particular aquellos asignados al sector telecomu-nicaciones y energía (utilities). No obstante, el impacto de los reguladores sociales en la población civil y en la economía (mediante la regulación de sectores como el farmacéutico o agropecuario) es lo suficientemente gran-de como para que su fortaleza sea un atributo deseable. En particular, bajo un enfoque de regulación basada en riesgos, la necesidad de especialización y credibilidad hace que las ARIs sociales requieran cada vez más un diseño institucional que les permita actuar con independencia de los ciclos electorales y de actores económicos y políticos.

Los reguladores sociales deben su surgimiento a preocupaciones crecientes por el medio ambiente, la salud y la seguridad. En Estados Unidos, muchos reguladores sociales surgieron en la década de 1970, con altas expectativas sobre los resultados que traería su constitución. Dichos resultados no fueron alcanzados en su tota-lidad debido a la imposibilidad de controlar el comportamiento de los individuos.37

La teoría económica indica que las decisiones racionales de los privados en un mercado competitivo asignarán eficientemente los recursos disponibles. La racionalidad económica asume que los individuos poseen información completa sobre los beneficios y costos de consumir cierto bien; sin embargo, existen fallas de mer-cado que llevan a ineficiencias en la asignación de los recursos y, por lo tanto, se justifica la intervención guber-namental. En el tema de la regulación social, existen dos tipos de problemas: información asimétrica sobre los riesgos para los individuos y la presencia de externalidades negativas.

Para que se justifique la intervención gubernamental, la racionalidad económica supone que las fallas de mercado son suficientemente grandes como para justificar los costos de dicha intervención, tomando en cuenta que la medida sea efectiva en resolver la deficiencia en el mercado. Los gobiernos pueden utilizar mecanismos basados en la regulación para aminorar las fallas de información, los riesgos y los daños que puede generar la presencia de externalidades. En este sentido, las agencias reguladoras de tipo social tienen como objetivo ga-rantizar que las regulaciones sean efectivas para resolver las deficiencias del mercado que se generan ante los problemas de información o la presencia de externalidades negativas. Por ello, para lograr la efectividad de las regulaciones y atender este tipo de problemas, resulta viable que las ARIs sociales también cuenten con cierta fortaleza institucional.

En el tema de regulación económica, existe el problema de los monopolios naturales e industrias de redes. Por lo tanto, la regulación interviene en las decisiones de mercado imponiendo restricciones a la empresa regula-da en materia de precios, cantidades, servicios y barreras a la entrada, salida o movilidad, con el objeto de buscar el mejoramiento de la eficiencia de los mercados. Esto puede traducirse en menores precios para los consumido-res, mayor innovación, mayor productividad y diversificación de productos, aumentando así el bienestar social; sin

36 Para un estudio más profundo sobre la diferencia entre reguladores sociales y económicos, véase, Giraldi F. The Formal Independence of Regulators: A comparison of 17 Countries and 7 Sectors. Swiss Political Science, 2005.

37 Viscusi KW, Harrington JE, Vernon JM. Economics of Regulation and Antitrust. MIT Press, 2005.

embargo, si la regulación no se realiza con base en criterios de eficiencia, puede derivar en una situación inferior a la observada sin regulación.38

Naturaleza de los reguladores financierosLas instituciones del sistema financiero canalizan el ahorro o excedente producido por las empresas, instituciones y economías domésticas; además, posibilitan su transferencia hacia otras empresas y economías domésticas deficitarias, así como al propio Estado, lo cual es aprovechado para proyectos de inversión o financiación de gastos corrientes y planes de consumo. El desarrollo del sistema financiero implica un claro efecto positivo sobre el crecimiento económico cuando por medio del crédito se permite a las empresas una mayor acumulación de capital o innovación tecnológica que la que alcanzarían en ausencia de financiamiento.

La estabilidad del sistema financiero resulta de gran importancia para el desarrollo de un país, ya que a través de este se transfieren los riesgos derivados de las actividades de intermediación entre sectores y países, siendo además donde se refleja el contagio de las situaciones de crisis que se pueden presentar a nivel global, por lo que el análisis del riesgo sistémico y el sano desarrollo del sistema financiero son indispensables para garantizar el crecimiento económico.

La regulación del sector financiero, además de perseguir la finalidad de la eficiencia en los mercados, tiene un sentido de protección a los intereses del público y a la estabilidad económica en general, ya que el sistema financiero canaliza los recursos de la sociedad y, en ese sentido, tiene un amplio impacto en la economía. Como consecuencia de los cambios en la arquitectura financiera internacional, la globalización de los mercados, los procesos de innovación financiera y la tendencia a la inestabilidad de los sistemas financieros, los reguladores financieros han establecido una serie de procedimientos y mecanismos concebidos para contribuir a mantener la estabilidad del sistema y proteger la función de intermediación que desarrollan las entidades financieras y su papel en el sistema de pagos nacional.

Específicamente, los reguladores financieros buscan reducir la probabilidad de quiebras de entidades financieras y, cuando a pesar de todo éstas ocurren, los reguladores procuran evitar el contagio a otras institucio-nes para salvaguardar la fortaleza del sistema. En consecuencia, los reguladores financieros funcionarán correc-tamente en la medida en que incentiven la disciplina de mercado (carácter preventivo) y aseguren bases sólidas en materia de supervisión y corrección temprana de dificultades (regulación prudencial).

Ex ante, los reguladores financieros deben incentivar a las instituciones financieras a ser responsables de llevar a cabo una gestión prudente y una administración de riesgos sólida. Ex post, los reguladores financieros deben mantener una serie de mecanismos que procuren mitigar los efectos sobre los usuarios de los servicios y el sistema financiero en su conjunto de los problemas de una o más instituciones financieras. De esta manera, dentro de los objetivos de la supervisión y la regulación prudencial destacan los siguientes:

i) Incentivar la seguridad y la salud de los sistemas financieros.

ii) Definir requisitos de capital con base en criterios relacionados con los riesgos asumidos.

iii) Mejorar los niveles de eficiencia de las entidades financieras.

iv) Fortalecer la supervisión bancaria.

v) Promover la transparencia de la información de los sistemas financieros.

38 En este sentido, la crítica de Averch Johnson muestra las debilidades de la intervención gubernamental en los mercados, que puede derivar en sobreinversión de las empresas dominantes.


Para lograr dichos objetivos, los reguladores recurren al diseño de una “red de seguridad financiera”, compuesta habitualmente por los siguientes elementos básicos: regulación y supervisión prudencial, prestamista de última instancia, esquema de resolución bancaria y sistema de seguros de depósito.

Cabe señalar que el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea señala que un sistema eficaz de supervi-sión bancaria debe asentarse en tres pilares:

i) Los requerimientos de capital, con la finalidad de garantizar un mínimo nivel de solvencia.

ii) Los requerimientos de revelación de información, para garantizar un marco de transparencia en el

mercado financiero.

iii) Las atribuciones y responsabilidades de los organismos reguladores, con el objetivo de garantizar la

correcta aplicación de los métodos de determinación del capital de las instituciones financieras, en

especial cuando se trate de mediciones internas.

En la actualidad, los reguladores financieros en el mundo aspiran a cumplir con los objetivos de la supervisión y la regulación prudencial y la aplicación del Acuerdo de Basilea III, cuya implementación está prevista iniciar en 2013 como parte importante en el diseño de su red de seguridad financiera.

Finalmente, la última razón que justifica la regulación financiera y el papel de los reguladores en el mer-cado se enfoca en dos cuestiones relacionadas con el nivel de competencia en el sector: primero, la posibilidad de la concentración de mercado, lo cual encarecería los costos de los servicios financieros a sus usuarios, y en consecuencia la cantidad óptima social; y en segundo término, la posibilidad de que una mayor competencia pudiera implicar altos riesgos y, en consecuencia, mayor fragilidad del sistema.

Relevancia de los reguladores financieros en términos de las crisis financierasEn términos generales, las instituciones financieras cumplen importantes funciones en la economía, como:

i) Transformación de activos, que se refiere a que canalizan los recursos excedentes de algunos agen-

tes hacia otros que necesitan recursos para aprovechar oportunidades de inversión productiva o

para suavizar su consumo.

ii) Ofrecen acceso al sistema de pagos.

iii) Asignan recursos y administran riesgos financieros, como señala Merton (1993).

iv) Proveen de liquidez, como señala Diamond y Dybvig (1983).

v) Procesan información y monitorean a los deudores, de acuerdo con Leland y Pyle (1977).

Por la relevancia de las funciones antes mencionadas, las crisis financieras implican grandes costos a la economía y debilitan las estructuras internas del sistema financiero, haciéndolo más propenso a caer en nuevas crisis, de-bilitando así aún más la economía en general, tal como señalan Bernanke y Gertler (1990); incluso, otros autores como Kaminsky y Reinhart (1998) muestran, con base en evidencia empírica, que los vínculos financieros inter-nacionales juegan un papel significativo en la explicación de crisis financieras simultáneas y el contagio financiero a nivel internacional.

Por lo anterior, las crisis financieras generalmente han propiciado que los reguladores realicen una revisión del marco regulatorio y de supervisión en la mayoría de los países afectados, con el objetivo de resolver en el corto plazo las causas de originaron la crisis, así como de evitar que ésta pueda repetirse.

Específicamente, los reguladores buscan que las instituciones financieras administren con base en mejores prácticas los riesgos y que sean menos vulnerables a cambios en el entorno económico, interno y externo, que pudieran acelerar el deterioro de su cartera y poner en riesgo la salud del sistema financiero en su conjunto.

A la fecha, la regulación mexicana cumple efectivamente con los pilares del Acuerdo de Basilea II, por lo que nuestro país posee un sistema bancario sólido y una alta capitalización. Un ejemplo de lo anterior es la fortaleza que mostró el sistema financiero mexicano ante la reciente crisis subprime en 2008.

Mientras que en Estados Unidos los principales bancos de inversión otorgaron créditos a personas con un alto perfil de riesgo de incumplimiento para después deshacerse de dicho riesgo mediante la venta de ins-trumentos estructurados a inversionistas que no conocían dichos riesgos, los bancos en México cumplían con procedimientos y modelos bien definidos para medir los diversos riesgos financieros a los que estaba expuestos, a la par de altos niveles de capitalización en función de dichos riesgos.

El éxito mexicano se debe en gran parte a que la crisis de 1994-1995 puso de manifiesto las debilidades del sistema financiero y, en consecuencia, significó altos costos, por lo que los organismos reguladores realizaron cambios sustanciales al marco regulatorio, así como en la efectividad de la supervisión, vigilando la liquidez y el apalancamiento de las instituciones, contrario a lo observado recientemente en las instituciones de crédito de Estados Unidos que han sufrido fuertes pérdidas a partir de la crisis subprime de 2008.

A partir de la experiencia de la crisis de 1994-1995 se han realizado esfuerzos importantes para fortalecer la regulación y la supervisión del sistema. A su vez, la estabilidad macroeconómica ha favorecido el sano desa-rrollo del sistema financiero mexicano. Por lo tanto, el contagio financiero de la crisis subprime hacia México no se dio a partir de las posiciones de los balances de las instituciones financieras, sino por la volatilidad en el tipo de cambio.

Por su parte, el Comité de Basilea ya alista los criterios para un nuevo acuerdo que controle a través de los riesgos de liquidez y el apalancamiento de las instituciones bancarias. Una mayor regulación, como se plantea en Basilea III, no evitará futuras crisis por sí misma, ya que sólo blinda a los bancos contra choques externos o sólo se concentran en cuestiones muy específicas, sin entender las relaciones entre los agentes, especialmente en los mecanismos de contagio entre las instituciones financieras con importancia sistémica, mientras que genera mayores incentivos para mantener un mercado de crédito fuera de la banca, un mercado no regulado, por lo que no necesariamente se reduce el riesgo del sistema, como mencionan Hanson, Kashyap y Stein (2010).

Naturaleza del órgano supervisorUno de los factores más importantes para promover la calidad regulatoria es la existencia de un órgano supervi-sor, ya que a través de este se muestra el compromiso político del Gobierno central, se comunica la necesidad de calidad regulatoria entre los agentes involucrados en el proceso de regulación y se minimiza la posibilidad de que los regulados capturen a las agencias reguladoras, principalmente donde existen altas concentraciones de renta.39

39 OECD. Regulatoty Policy and Governance. OCDE Publishing, 2011.

32

Las funciones principales de las agencias supervisoras son la coordinación y la supervisión; sin embargo, el organismo señala que la función de mayor reto consiste en darles atribuciones para cuestionar la regulación y sus reformas, a través de la MIR,40 lo cual significa que se les otorgue la capacidad de vetar una regulación que no cumple con los requisitos de calidad. Por otra parte, estas agencias también están encargadas de mantener el orden en la estrategia, evitando la duplicidad de funciones y de asesorar y apoyar en el cambio cultural en la forma de implementar la regulación.41

40 La manifestación de impacto regulatorio (MIR) es una herramienta de uso general en los países de la OCDE. La mayoría de los países desarrollados la emplean para el análisis de sus regulaciones. De acuerdo con la OCDE, la MIR es una herramienta de decisión en donde: se evalúan sistemática y consistentemente, los impactos potenciales seleccionados provenientes de acciones gubernamentales y se comunica la información de los tomadores de decisiones.

41 OECD. Oversight Bodies for Regulatory Reform. OECD Publishing, 2007.

Reguladores socialesCon base en la definición de la OCDE para “regulación social” se identificaron al menos cuatro agencias regula-doras que cuentan marcadamente con atribuciones para atender este tipo de problemática en México. Las agen-cias que serán analizadas en esta sección son: la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS), el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA), el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI) y la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA).

Tanto la COFEPRIS como el SENASICA son órganos reguladores que surgieron en el 2001 y comparten una serie de características institucionales y funciones enfocadas en la prevención de riesgos. La CONAPESCA también surge en ese mismo año, pero con el propósito de lograr un aprovechamiento sustentable de las especies marítimas y de promover la acuacultura. El IFAI, por último, surge en 2002 como parte de una iniciativa para me-jorar el acceso de los ciudadanos a la información pública y proteger la información relativa a los datos personales que entregan a empresas en la realización de algún tipo de transacción (atribución que se fortalece en 2010).

Antecedentes y atribuciones de la COFEPRISHasta el 2001, a través de la Subsecretaría de Regulación y Fomento Sanitario, la Secretaría de Salud realizaba las acciones de regulación y control sanitario. El 5 de julio de 2001, con la publicación en el Diario Oficial de la Federación del “Decreto por el que se crea la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios”, se establece un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Salud con autonomía técnica, admi-nistrativa y operativa, teniendo por objeto el ejercicio de las atribuciones que en materia de regulación, control y fomento sanitarios establezca la Ley General de Salud y demás ordenamientos aplicables.

Los reguladores en México

Fortaleza Institucional de los Reguladores · Estudios de la regulación


La COFEPRIS fue integrada por la Dirección General de Medicamentos y Tecnologías para la Salud, la Dirección General de Control Sanitario de Productos y Servicios, la Dirección General de Salud Ambiental, el La-boratorio Nacional de Salud Pública y la Dirección de Control Sanitario de la Publicidad, que se encontraban ads-critas a la Subsecretaría de Regulación y Fomento Sanitario, por lo que, inicialmente, las estructuras programática y funcional eran las mismas con las que operaba dicha Subsecretaría, pero con una denominación diferente. De esta forma, las Direcciones Generales continuaron realizando acciones de regulación y control sanitario en sus respectivos ámbitos de competencia, pero ahora con diferentes criterios y visiones; sin embargo, por las nuevas tendencias para hacer más efectiva y eficiente a la administración pública, fue necesario replantear la conforma-ción de la Comisión Federal.

En consecuencia, el 30 de junio de 2003 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por el que se adicionan los artículos 17bis, 17bis 1, 17bis 2, y se reforman los artículos 313, fracción I y 340, a la Ley General de Salud”, mediante el cual se fortaleció el carácter rector de la COFEPRIS. Particularmente, se adicionó el artículo 17bis y se reformaron los artículos 340 y 341 de la Ley, estableciendo que a través de la COFEPRIS, la Se-cretaría de Salud debe ejercer el control y vigilancia de los establecimientos de salud; medicamentos y otros insumos para la salud; disposición de órganos, tejidos, células de seres humanos y sus componentes; alimentos y bebidas, productos de perfumería, belleza y aseo; tabaco, plaguicidas, nutrientes vegetales, sustancias tóxicas o peligrosas para la salud; productos biotecnológicos, suplementos alimenticios, materias primas y aditivos que intervengan en la elaboración de los productos anteriores; así como prevenir y controlar los efectos nocivos de los factores ambientales en la salud del hombre; y ejercer el control sanitario de las donaciones y trasplantes de órganos, tejidos y células de seres humanos, así como de la disposición de sangre.

Asimismo, se adicionó el Artículo 17bis 1 y 17bis 2 a dicha Ley, en el que se reitera a la COFEPRIS como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Salud con autonomía administrativa, técnica y operativa, cuyo presupuesto es constituido por las asignaciones establecidas en el Presupuesto de Egresos de la Federación y por ingresos obtenidos por concepto de donativos nacionales e internacionales, rescate de seguros y otros ingresos de carácter excepcional, estableciéndose además, que al frente de ésta habrá un comisionado nombrado por el Presidente de la República, a propuesta del Secretario de Salud.

Partiendo de esta reforma a la Ley General de Salud, el 13 de abril de 2004 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Reglamento de la COFEPRIS, con el que se derogó el Decreto de su creación (dado que la estructura de la Comisión ya estaba prevista a nivel de Ley) y se puntualizaron las competencias que hasta el día de hoy pertenecen a la COFEPRIS, mismas que pueden observarse en la Tabla 3.

Tabla 3. Competencias de la COFEPRIS.

Regulación y fomento sanitario de la producción, comercialización, importación, exportación, publicidad o exposición involuntaria de:

Medicamentos y Tecnología para

la Salud

Sustancias tóxicas o Peligrosas

Productos y Servicios

Salud en el Trabajo

Saneamiento Básico

Riesgos derivados de factores ambientales

· Medicamentos· Aparatos y dispositivos

médicos· Sangre y

hemoderivados· Trasplantes de órganos· Servicios de salud

· Plaguicidas· Fertilizantes· Precusores

químicos· Químicos

esenciales

· Alimentos· Bebidas· Tabaco· Perfumería y

belleza· Biotecnológicos

· Exposición laboral

· Agua· Mercados· Residuos· Rastros· Emergencias

sanitarias

· Agua· Aire· Suelo

Fuente: elaboración propia

Para el ejercicio de sus funciones y atribuciones, la COFEPRIS está integrada en la actualidad por ocho unidades administrativas y cuatro órganos de consulta y opinión: los consejos Interno, Científico, Consultivo de la Publicidad y Consultivo Mixto.

Con estas reformas, se establecieron las políticas regulatorias y de fomento encaminadas a proteger a la población contra riesgos sanitarios, como premisa fundamental del Gobierno Federal, permitiendo que los obje-tivos, programas y proyectos se realicen en un marco de legalidad, transparencia, eficiencia y sustento técnico y científico pero, sobre todo, que correspondan a las prioridades que la población demanda.

Antecedentes y atribuciones del SENASICAEl Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA) fue creado en 2001 como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), mediante el Reglamento Interior de esta Dependencia publicado el 10 de julio de ese año. Previo a su creación, las funciones del SENASICA eran realizadas por la Comisión Nacional de Sanidad Agropecuaria, la Dirección General de Sanidad Vegetal y la Dirección General de Salud Animal, adscritas a la SAGARPA. En 2003 se autoriza la adscripción de la Dirección General de Inocuidad Agroalimentaria, Acuícola y Pesquera al SENASICA.

Las funciones del SENASICA consisten en aplicar y vigilar el cumplimiento de las disposiciones en materia de sanidad vegetal y sanidad animal e imponer las sanciones respectivas; expedir Normas Oficiales Mexicanas (NOMs) y otras disposiciones jurídicas con el fin de combatir plagas y enfermedades que afecten a la agricultura y a la ganadería; y realizar análisis de riesgos, entre otras (Tabla 4).

Tabla 4. Competencias del SENASICA.

Principales atribuciones del órgano regulador

Análisis de Riesgo

Inspecciones de Sanidad

Verificaciones y certificaciones

Vigilar cumplimiento de

disposiciones

Expedir NOM’s

Armonización de medidas sanitarias

· Plagas· Enfermedades

· Agropecuaria· Acuícola· Pesquera

· Productos· Procesos· Servicios· Instalaciones

· Sanidad vegetal· Sanidad animal

· Controlar plagas· Aplicar programas

de sanidad

· Con otros países· Con organismos

internacionales


Dentro de su visión institucional se destaca la de regular, administrar y fomentar las actividades de sanidad, inocuidad y calidad agroalimentaria, reduciendo los riesgos inherentes en materia agrícola, pecuaria, acuícola y pesquera, en beneficio de los productores, consumidores e industria.

Al SENASICA le compete, entre otras funciones, regular y vigilar que los animales, vegetales, sus produc-tos o subproductos que se importan, movilizan o exportan del territorio nacional no pongan en riesgo el bienestar general. Asimismo, esta agencia constata la calidad e inocuidad de productos en materia agropecuaria, acuícola y pesquera.

La regulación del SENASICA atiende problemas relacionados con los fallos de información y de externali-dades que se pueden presentan en las actividades agrícolas, pecuarias, acuícolas y pesqueras, asociadas con el riesgo. De conformidad con la Ley Federal de Sanidad Animal, el SENASICA tiene facultades de diagnóstico, pre-


vención, control y erradicación de enfermedades y plagas de los animales. Asimismo, la Ley Federal de Sanidad Vegetal le otorga facultades de promover y vigilar las regulaciones fitosanitarias, diagnosticar y prevenir la disemi-nación de plagas que afectan a los vegetales, sus productos y subproductos, establecer medidas fitosanitarias, y regular la efectividad biológica, aplicación, uso y manejo de insumos.

El SENASICA está cargo de un Director en Jefe, nombrado por el Secretario y cuenta con un Consejo Técnico, integrado por el Secretario que lo preside, los subsecretarios, el Oficial Mayor y el Coordinador General de Ganadería, subsecretarios de diversas secretarías de Estado, otros representantes de organismos federales y representantes de organizaciones sociales y productores del sector agroalimentario.

Antecedentes y atribuciones del IFAIEl IFAI tiene su origen en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG), publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 11 de junio de 2002. En dicha Ley se establece que el IFAI es “un órgano de la Administración Pública Federal, con autonomía, operativa, presu-puestaria y de decisión encargado de difundir el ejercicio del derecho de acceso a la información; resolver sobre las solicitudes de acceso a la información y proteger los datos personales en poder de las dependencias y entidades”.

Por otra parte, en el Decreto del Instituto Federal de Acceso a la Información pública del 24 de diciem-bre de 2002 se establece que “El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública es un organismo des-centralizado, no sectorizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con domicilio legal en la Ciudad de México”.

El IFAI está integrado por cinco comisionados nombrados por el Ejecutivo Federal, que pueden ser obje-tados por el Senado. Los comisionados no pueden ser removidos sin causa justificada y duran en su cargo siete años sin posibilidad de reelección. Asimismo, a los comisionados se les prohíbe que ocupen otros cargos con excepción de puestos docentes, científicos o de beneficencia.

La Ley dispone la independencia plena del Instituto y también exige independencia política de los comi-sionados, así como prohibir que estos hayan ocupado cargos como secretarios de Estado, Procurador, Senador, Diputado Federal, dirigente de un partido o Gobernador, entre otros, durante el año previo a su nombramiento. El titular del Instituto es uno de los comisionados y dura en su encargo dos años, renovables una sola vez. El titular es electo por el pleno y tiene la atribución de ser el representante legal.

De acuerdo con el artículo 37 de la LFTAIPG, el IFAI cuenta con amplias atribuciones en materia de infor-mación y protección de datos personales, entre las que se encuentran:

i) Revisión y resolución de los recursos de revisión interpuestos por los solicitantes.

ii) Establecimiento de lineamientos para el manejo y protección de datos personales.

iii) Establecimiento de los criterios de clasificación, desclasificación y custodia de la información reser-

vada y confidencial.

No obstante, como señala la fracción V, en caso de incumplimiento, el IFAI sólo tiene la atribución de “hacer las recomendaciones a las dependencias y entidades para que se dé cumplimiento a lo dispuesto en el Artículo 7 [poner a disposición del público la información no confidencial o reservada]”. Las sanciones administrativas no recaen directamente en el Instituto, sino que son determinadas conforme a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP). En términos de la LFTAIPG, sin embargo, podría entenderse que el IFAI es totalmente competente para regular.

El 5 de julio de 2010 se publica en el DOF la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Pose-sión de los Particulares (LFPDPPP), en la que se otorgan nuevas atribuciones al IFAI, como lo es la emisión

de lineamientos para el contendido y alcances de los avisos de privacidad en coadyuvancia con la Secretaría de Economía (SE); la promoción de Normas Oficiales Mexicanas (NOMs) en la materia en coadyuvancia con la SE y la aplicación de infracciones (Tabla 5).

Tabla 5. Competencias del IFAI.


Vigilar y recomendar

Establecer lineamientos y

políticas de datos personales

Promover y ejecutar capacitación de

servidores públicos

Establecer y revisar

Coadyuvar con el Archivo General

de la Nación

Difundir beneficios sobre

manejo público de la información

· Sobre el cumplimiento de transparencia

· Solicitudes de acceso a la información

· Manejo

· Mantenimiento

· Seguridad

· Protección

· Manejo de información

· Responsabilidades del buen uso

· Protección de datos personales

· Clasificación

· Desclasificación

· Custodia de la información reservada y confidencial

· Elaboración y aplicación de los criterios

· Catalogación y conservación de documentos

· Organización de archivos de las dependencias y entidades

· A servidores públicos

· A particulares

· Mediante publicación de estudios e investigaciones


Antecedentes y atribuciones de la CONAPESCALa CONAPESCA fue creada por Decreto Presidencial expedido el 5 de junio de 2001, con las atribuciones corres-pondientes a la entonces Subsecretaría de Pesca y las direcciones Generales de Política y Fomento Pesquero; Administración de Pesquerías; Infraestructura Pesquera, y Acuacultura.

La Comisión es un órgano administrativo desconcentrado de la SAGARPA y tiene entre sus atribuciones proponer y coordinar la política nacional en materia de aprovechamiento de los recursos pesqueros y acuícolas; regular el uso, aprovechamiento y conservación de los recursos pesqueros y el desarrollo de la acuacultura, et-cétera.

La CONAPESCA está a cargo de un Comisionado, nombrado y removido por el Titular del Ejecutivo Fede-ral, por conducto del Secretario de Agricultura y cuenta con un Consejo Técnico, integrado por el Secretario de Agricultura (quien los preside), los subsecretarios y el Oficial Mayor de dicha dependencia, así como los titulares del SENASICA, del Servicio de Información y Estadística Agroalimentaria y Pesquera, del Instituto Nacional de la Pesca y por el Titular de la Comisión.

Conforme al artículo 5° del decreto de creación de la CONAPESCA, el Consejo Técnico tiene la atribu-ción de coadyuvar en la formulación y aplicación de las medidas de política pesquera y acuícola, aprobar los proyectos de programas y presupuestos de la Comisión, evaluar los informes que someta a su consideración el comisionado y aprobar la creación del Consejo Nacional de Acuacultura y Pesca, entre otras (Tabla 6).


Tabla 6. Competencias de la CONAPESCA.


Proponer y participar, sobre

productos acuícolas y pesqueros

PromoverRegular sobre la flota pesquera y artes de la pesca

Participar DeterminarOperar y

supervisar

· Políticas y accio-nes a programas de abasto y comercialización

· Proyectos de investigación

· Formación · En repre-sentación de SAGARPA

· Zonas de captura y cultivo

· Instalaciones y equipos de SAGARPA

· Criterios generales para establecer instrumentos económicos

· Establecimiento de zonas de acuacultura

· Organización · Elaboración e instrumentación de políticas

· Reservas en aguas interiores y frentes de playa

· Instrumentación del SIAP

· Política general de inspección

· Construcción de parques y unidades de producción acuícola

· Introducción de especies acuáticas

· Programas de fomento

· Viveros · Mantener regis-tro nacional de la pesca

· Vigilancia · Creación de zonas portuarias pesqueras

· Capacitación · Criaderos · Programas de administración y regulación pes-quera y acuícola

· Homologación y armonización de medidas con otros países

· Esquemas para administración, conservación y mantenimiento

· Determinación de niveles de incidencia

· Reservas de espe-cies acuáticas

· Establecimiento y regulación de los sitios de desembarque y acopio

· Mejora, Construcción y equipamiento de embarca-ciones, plantas procesadoras y desarrollo tecnológico

· Reconocimien-to de zonas libres y de baja prevalencia de enfermedades y plagas (acuíco-las y pesqueras)

· Épocas y zonas de veda

· Mejoras en la infraestructura productiva

· Organización y capacitación

· Bases de inves-tigación

· Medias admi-nistrativas y de control

· Medidas para incrementar la productividad del trabajo

· Comités consul-tivos nacionales de normaliza-ción

· Coordinación de acciones de las unidades administrati-vas y otras autoridades relacionadas

· Prestar servicios de asesoría


Naturaleza jurídica de los reguladores socialesResulta importante destacar que la COFEPRIS, el SENASICA y la CONAPESCA tienen la figura de órganos admi-nistrativos desconcentrados de la Administración Pública Federal. Este tipo de figura fue creada desde diciembre de 1976 mediante la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, muchos años antes de la creación de los órganos reguladores aquí analizados. A decir de esta ley, para una mayor eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos pueden contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán faculta-des específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones aplicables.

Por su parte, el IFAI es un organismo descentralizado no sectorizado de la Administración Pública Fede-ral el cual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Fe-deral, es una entidad creada por ley o por decreto del Congreso de la Unión o por Decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.

En síntesis, los órganos desconcentrados como la COFEPRIS, el SENASICA y la CONAPESCA son órganos gubernamentales adscritos a la Administración Pública Centralizada, los cuales tienen autonomía técnica y admi-nistrativa, mas no financiera. La COFEPRIS se encuentra jerárquicamente subordinada a la Secretaría de Salud, mientras que el SENASICA y la CONAPESCA están jerárquicamente subordinados a la SAGARPA. El IFAI, por su parte, es un organismo descentralizado no sectorizado de la Administración Pública Paraestatal, que cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propio.

Es importante destacar que la figura relativa a los órganos administrativos desconcentrados data de di-ciembre de 1976. En esa época, el Estado era un proveedor de bienes y servicios en diversos sectores, tanto de tipo social como económico; no era un Estado regulador. En 1976 aún no se daba en México ni en muchas partes del mundo el proceso de delegación de poderes del Gobierno hacia agencias reguladoras. De hecho, la figura de los órganos administrativos desconcentrados de 1976 no fue creada considerando un marco institucional carac-terizado por la delegación total de poderes, sino de una delegación parcial.

La lógica anterior resulta lejana a las características de un nuevo Estado regulador surgido en México en la década de 1990. Por tal razón, parecería que la creación de agencias reguladoras en México bajo la figura de órganos desconcentrados obedeció a una lógica pragmática de utilizar el andamiaje institucional ya previsto en la legislación diseñada en 1976, en lugar de crear una legislación ex profeso que considerara a las agencias reguladoras como parte de un nuevo sistema de gobernanza regulatoria que atendiera la nueva realidad del país.

En este sentido, al preverse que las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos pueden contar con órganos desconcentrados, para una mayor eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, que les están jerárquicamente subordinados, esta lógica obedecería más a una relación de agente-principal en donde se busca evitar que el agente actúe de manera independiente del principal, de manera que se minimicen los costos de agencia asociados con el propio proceso de delegación, garantizando con ello la alinea-ción de objetivos entre ambos actores. Por tal motivo, en el diseño institucional vigente de los órganos administra-tivos desconcentrados no considera las implicaciones sobre la hipótesis de credibilidad descrita por Gilardi, razón por la cual se podría decir que es un modelo insuficiente para comprender la lógica de la delegación hacia las agencias reguladoras, donde la independencia es uno de los objetivos en sí. Esto cobra mayor relevancia cuando las agencias reguladoras inciden sobre ciertos sectores que son relevantes en la economía nacional.

El impacto económico de los reguladores socialesExisten otros órganos que cuentan con atribuciones para regular aspectos propios de la regulación social. Se puede destacar la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), la cual tiene funciones de regular la transmisión de derechos, promover en el ámbito nacional el uso eficiente del agua y su conservación en todas las fases del ciclo


hidrológico. Incluso, en situaciones de emergencia, escasez extrema, o sobreexplotación, la CONAGUA puede tomar las medidas para garantizar el abastecimiento del uso doméstico y público urbano, a través de la expedición de regulaciones.

Por otra parte, la Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía (CONUEE) tiene dentro de sus atribuciones propiciar el uso óptimo de energía desde su explotación hasta su consumo, emitiendo para ello regu-laciones y ordenando visitas de verificación en las que puede requerir la presentación de información a personas que realicen actividades relativas al aprovechamiento sustentable de energía. La CONUEE también emite opinio-nes vinculatorias para las dependencias y organismos descentralizados de la Administración Pública Federal y recomendaciones a entidades federativas, municipios y a los particulares en relación con las mejores prácticas en materia de aprovechamiento sustentable de la energía.

En este sentido, los reguladores sociales tienen diversas actividades para proteger el interés público. No obstante, la actuación de este tipo de agencias también tiene un impacto significativo en ciertos sectores de la economía, que incluso puede ser superior al impacto que algunos reguladores económicos tienen en la sociedad; por ejemplo, el sector farmacéutico (el cual es regulado por la COFEPRIS), tiene impactos que inciden directa-mente en los gastos de la población. Se estima que el gasto en salud de los mexicanos representa casi el 6% del producto interno bruto (PIB), del cual el gasto en medicamentos e insumos no duraderos es de 28%. Adicional-mente, la participación total de la industria farmacéutica en el PIB de México se estima en 1.3%.42

El valor de la industria farmacéutica en México ha crecido de manera significativa, al pasar de 125 mil millones de pesos en 2005 a 151 mil millones de pesos en 2009, razón por la cual esta industria mexicana ocupa el décimo primer lugar a nivel mundial. El impacto de la industria farmacéutica es aún más significativo cuando se analiza frente al PIB manufacturero, que representa el 7.8% del total. El sector genera 78,500 empleos directos y 330,000 indirectos.43

Por otra parte, de acuerdo con la OCDE, México registra el consumo per cápita más bajo en medicamentos de todos los países que integran el organismo internacional: “El gasto y volumen de consumo per cápita de México representan el 35% y 22.6% del promedio de la OCDE, respectivamente”.44 La OCDE sostiene que el bajo nivel de consumo no se debe a la posición económica del país, ya que éste “es apenas 30% del valor esperado para su nivel de ingreso per cápita”.45 En este sentido, una regulación adecuada en el mercado farmacéutico puede ser clave para un mercado como el mexicano, en el que el precio de los medicamentos es 25.9% más alto en términos nominales que el obtenido en una muestra de 12 países y 77% mayor en términos de tipo de cambio PPP (Gráfica 2). La diferencia en los precios se debe en mayor medida a los precios del fabricante que a los márgenes de distribución.46

Otro ejemplo que puede citarse es el sector agroalimentario, regulado por el SENASICA, en el cual el impacto social y económico es considerable, toda vez que en este sector labora 13% de la población ocupada. Asimismo, de acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), la producción agropecuaria en México fue de 337 mil millones de pesos al cuarto trimestre de 2009, equivalente a 3.8% del PIB. Sólo en lo que se refiere a productos animales, el valor de la producción fue de aproximadamente 250 mil millones de pesos.47

42 Caso P. Esquema Regulatorio de Medicamentos en México: Oportunidades y retos. Presentación realizada para el evento “Nuevas Ideas para una Regulación basada en Riesgo y Gobernanza Regulatoria en México”, julio 13 de 2011. Ciudad de México, D.F.

43 Ibídem. 44 OCDE. Recomendaciones para promover un marco regulatorio más favorable a la competencia en el mercado farmacéutico. OECD

Publishing, 2009.45 Ibídem. 46 Ibídem.47 Sistema de Información Agroalimentaria y Pesquera (SIAP), 2009.

Gráfica 2. Índice de precios al público de medicamentos(EUA= 100, Tipo de Cambio Nominal, 2005)

Fuente: elaboración propia con datos de la OCDE, 2009.

Por su impacto económico, ciertos reguladores sociales también requieren de un diseño institucional sólido que garantice una consistencia de las políticas públicas en el largo plazo y que sea ajeno a los ciclos políticos. En particular, esta lógica de fortaleza institucional cobra sentido en aquellos sectores caracterizados por grandes inversiones y con un amplio impacto económico en el país, los cuales requieren de mayores garantías en cuanto a la consistencia de las políticas públicas de largo plazo.

La fortaleza institucional para los reguladores sociales, al igual que en los reguladores económicos, permite elevar el nivel de compromiso del gobierno con los inversionistas en industrias con altos niveles de capital, evita vaivenes asociados con la democracia y ayuda a eludir la responsabilidad de decisiones que no aportan beneficios políticos. Asimismo, el proceso de delegación de poderes a agencias reguladoras sociales permite dar credibilidad y consistencia a las políticas públicas en el largo plazo por parte de los gobiernos que se encuentran en un periodo específico. En este sentido, la problemática que atienden agencias como COFEPRIS, CONAPESCA, SENASICA y el IFAI encuadran en esta lógica de fortaleza institucional por su relación ante sectores caracterizados por su amplio impacto económico.

Reguladores económicosLa regulación económica nace por la existencia de los fallos de competencia; no obstante, en el momento en que el Estado interviene para atenuarlas, surgen debilidades por parte de este último, principalmente debidas a la asimetría de información en los procesos regulatorios. Por lo anterior, se crean agencias reguladoras, las cuales cuentan con el conocimiento y las herramientas necesarias para regular al sector. Para lograr un buen desempeño de los mercados, se requiere de agencias independientes del poder político y de las firmas reguladas, para que la actividad reguladora tenga buenos resultados y estos se transfieran a los consumidores.

Los reguladores económicos aún pueden fortalecerse, aunque la reciente reforma política, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 9 de agosto de 2012 (en la que se estipuló que el Senado ratificará los nombra-mientos del Ejecutivo para los comisionados de estas agencias), les otorgó una ligera mejora en materia de forta-leza institucional. Asimismo, el reciente fallo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el que se determinó la autonomía de la COFETEL para tomar decisiones en cuanto a tarifas de interconexión, impactó favorablemente el índice de Gilardi en lo referente a su relación con el Gobierno y el Congreso.

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91 90 87 85 81 81 806970 65


Antecedentes y atribuciones de la COFETELEn 1940 se expidió la Ley sobre Vías Generales de Comunicación y Medios de Transporte, cuyo objeto era regular todas las vías generales de comunicación y medios de transportes, incluidas las telecomunicaciones. Posterior-mente, en 1990 se expidió el Reglamento de Telecomunicaciones, con el objetivo de regular la instalación, el establecimiento, el mantenimiento, la operación y la explotación de redes de telecomunicación, con lo cual se otorgó a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) la facultad de promover, en beneficio de los usua-rios, una competencia efectiva y equitativa entre los diferentes concesionarios del servicio de telecomunicaciones.

En 1995 se emitió la Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT) mediante la cual se prevé la creación de la COFETEL, en el artículo Undécimo Transitorio, como órgano administrativo desconcentrado de la SCT, con autonomía técnica y operativa, y con el objetivo de regular y promover el desarrollo eficiente de las telecomunica-ciones. En su Decreto de Creación, se establecía que la COFETEL contaría con cuatro comisionados, incluyendo a su Presidente, designados por el Titular del Ejecutivo Federal, a través del Secretario de Comunicaciones y Transportes, sin establecer disposición alguna sobre el periodo máximo en el que se quedarían al cargo y sobre su renombramiento.

Las atribuciones de la COFETEL establecidas en ese fomento fueron: opinar respecto a las solicitudes para el otorgamiento, la modificación, la prórroga y la cesión de concesiones y permisos en materia de telecomu-nicaciones; elaborar y administrar los planes técnicos fundamentales y expedir las normas oficiales mexicanas en materia de telecomunicaciones; someter a la aprobación de la Secretaría el programa sobre bandas de fre-cuencias del espectro radioeléctrico; establecer los procedimientos para la adecuada homologación de equipos; administrar el espectro radioeléctrico y promover su uso eficiente; promover y vigilar la eficiente interconexión de los equipos y redes públicas de telecomunicaciones; proponer al titular de la SCT la imposición de sanciones por infracciones a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables; entre otras.

Por otra parte, se establecía que el presupuesto de la COFETEL y los lineamientos para su ejercicio estu-vieran sujetos a la normatividad que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) hubiera establecido para las unidades de gasto autónomo, y que el mismo no hubiera podido ser objeto de transferencia a otras unidades administrativas de la Secretaría.

Para otorgar a la COFETEL mayor fortaleza institucional, el 11 de abril de 2006 se reforman varios artículos de la LFT en los que se especifica el periodo de nombramiento de los comisionados de la COFETEL, así como el periodo de su Presidente y la renovación de los miembros del Pleno, entre otros.

Con el fin de valorar el impacto que generó la reforma de 2006 a la LFT, en el marco regulatorio de la COFETEL, se estimó el índice de Gilardi relativo a 1996, el cual arrojó un resultado de 0.31 puntos; y el relativo al 2006, el cual arrojó un resultado de 0.54 puntos (Gráfica 3). De esta manera se observa que, en efecto, entre 1996 (año de creación de la COFETEL) y 2006, después de las reformas a la LFT, se realizaron cambios en el marco regulatorio que beneficiaron a la COFETEL en cuanto a su fortaleza institucional (ver Anexo 9).

Gráfica 3. Índice de Gilardi*

*En 2012, con la reforma política se logró un incremento en la fortaleza institucional de la COFETEL a 0.59.


0.31

COFETEL 1996 COFETEL 2006

0.54

Por lo anterior, se puede observar que las reformas en 2006 a la LFT fueron positivas para consolidar una mayor fortaleza en términos formales para la COFETEL. En particular, en el momento en que se creó la COFETEL, no se le otorgaron facultades para encargarse de la política de personal y no se estableció el periodo en que estarían al cargo los comisionados, ni las causas para su remoción. Asimismo, se estipulaba que el Presidente del órgano era designado por el Presidente de la República y no por el pleno. Estas disposiciones mantenían una dependencia latente entre el pleno de la Comisión y la SCT.

Con las reformas a la LFT, en 2006, se dotó al órgano de mayor estabilidad y poder para regular al sector de las telecomunicaciones. En particular, se estableció un periodo fijo de nombramiento y la renovación de los comi-sionados. Asimismo, se establecieron reglas para el despido de los comisionados y se precisó la imposibilidad para los integrantes del pleno de desempeñar cualquier otro cargo. Adicionalmente, se dio facultad a la Comisión de ex-pedir y publicar un informe anual sobre el desempeño de sus funciones y, en cuanto a la autonomía financiera y or-ganizacional, se dio facultad a la agencia para formular anualmente los presupuestos de la Comisión y proponerlos directamente a la SHCP; sin embargo, la SCT sigue teniendo a su cargo el otorgamiento, modificación, prórroga y cesión de concesiones y permisos en materia de telecomunicaciones, así como de su revocación. Corresponde a la Secretaría aprobar el programa sobre bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico para usos determinados, con sus correspondientes modalidades de uso y coberturas geográficas que serán materia de licitación pública y, en particular, imponer sanciones por infracciones a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables. No obstante, un paso importante hacia un mayor fortalecimiento institucional de la COFETEL ocurrió en el momento en que la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que ésta tenía plenas y exclusivas facultades en materia de radio y televisión, y recientemente, en la determinación de tarifas de interconexión.

En la actualidad, para el desarrollo de sus funciones la COFETEL posee un órgano de gobierno que es el Pleno, el cual se encuentra integrado por cinco Comisionados, incluido a su Presidente (Tabla 7).

Tabla 7. Competencias de la COFETEL.


Investigar Administrar Emitir opinión VigilarSometer a aprobación de la SCT

Coordinar Expedir

· En materia de telecomu-nicaciones.

· Espectro ra-dioeléctrico.

· Sobre otorgamiento, modificación, prórroga, cesión y revocación de concesiones y permisos en materia de telecomunica-ciones.

· La obser-vancia a lo dispuesto en los títulos de concesión y permisos.

· El programa sobre bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico para usos determinados

· Los procesos de licitación.

· Disposicio-nes administrati-vas.

· Registro de las Telecomunica-ciones

· Asuntos Inter-nacionales.

· La imposi-ción de las sanciones.

· Planes técni-cos funda-mentales.

· El Cuadro Nacional de Atribución de Frecuencias.

· Normas oficia-les mexicanas, en materia de telecomunica-ciones.



Antecedentes y atribuciones de la CRELa Comisión Reguladora de Energía (CRE) fue creada por Decreto Presidencial el 4 de octubre de 1993, mismo que entró en vigor el 3 de enero de 1994. Desde 1995, con la expedición de la Ley de la Comisión Reguladora de Energía, este órgano cuenta con facultades de regulación en materia de energía eléctrica, entre otras. A partir de ese año, la CRE se constituyó como autoridad reguladora y pasó de ser un órgano consultivo en materia de electricidad a un órgano desconcentrado de la Secretaría de Energía, con autonomía técnica y operativa.

Las facultades de la CRE incluyen, por un lado, el otorgamiento y la revocación de permisos para las ac-tividades de generadores privados y, por el otro, la aprobación de los instrumentos de regulación y metodologías que rigen la relación entre los permisionarios y el suministrador. Eso comprende, entre otros, la aprobación de las metodologías para el cálculo de las contraprestaciones por los servicios que preste el suministrador a los permisio-narios, además de los modelos de convenios y contratos a celebrar con la Comisión Federal de Electricidad (CFE).

El objetivo fundamental de la CRE es promover el desarrollo eficiente de las actividades a las que se refiere el Artículo 2 de su propia Ley, mediante una regulación que permita: salvaguardar la prestación de los servicios públicos, fomentar una sana competencia, proteger los intereses de los usuarios, propiciar una adecuada co-bertura nacional y atender la confiabilidad, estabilidad y seguridad en el suministro y prestación de los servicios.

El 28 de noviembre de 2008 se publicaron en el DOF diversos decretos que representaron los acuer-dos alcanzados en el Congreso de la Unión en torno a cómo debía modificarse el funcionamiento del sector energético y sus instituciones. En particular, por lo que toca a las responsabilidades de la CRE, se aprobaron: el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de la Comisión Re-guladora de Energía; el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Regla-mentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, y el Decreto por el que se expide la Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética. Estas reformas fortalecieron a la Comisión en cuanto a su autonomía de gestión y de decisión, además de que le confirieron mayores atribuciones para regular el desarrollo de otras actividades de la industria de los hidrocarburos, así como la generación con fuentes renovables de energía.

Algunos de los cambios y adiciones más importantes de la reforma de 2008 fueron los siguientes:

i) Plena autonomía de la CRE para emitir sus decisiones.

ii) Requerimiento de publicación de un informe anual que deberá ser enviado al Congreso de la Unión.

iii) Los comisionados podrán ser designados nuevamente, por única ocasión, por un período igual.

iv) La Comisión se encargará de aprobar y expedir las disposiciones administrativas de carácter general

aplicables a las personas que realicen actividades reguladas (ver Anexo 10). La Gráfica 4 muestra

cómo cambió el índice de Gilardi con la Reforma de 2008.

Gráfica 4. Índice de Gilardi*

*En 2012, con la reforma política se logró un incremento en la fortaleza institucional de la CRE a 0.57.


0.48

CRE 1995 CRE 2008

0.55

Con base en lo anterior se puede observar que la Reforma de 2008 tuvo un impacto positivo en términos de proporcionar a la CRE mayor fortaleza; en particular, al especificar que existe la posibilidad de renovar los nombramientos de los comisionados, incluyendo al Presidente, por única ocasión, eliminando la posibilidad de ser renombrados más de una vez. Asimismo, en otorgarle en autonomía de gestión y decisión (Tabla 8).

Adicionalmente, en la Ley de la CRE emitida en 1995 se le daba la atribución al Presidente de la Comi-sión de publicar un informe anual sobre el desempeño de las funciones de la misma, con pocas especificacio-nes en comparación con la Reforma de 2008, en la cual se describe de manera puntual que el informe deberá ser enviado al Congreso de la Unión y que deberá incluir: “…entre otros elementos sobre el desempeño de las funciones de la Comisión, lo siguiente: un registro de los permisos otorgados durante el año; un listado de las solicitudes de permisos no otorgados durante el año y la fundamentación de las deliberaciones adoptadas por los comisionados”.48

Antecedentes y atribuciones de la COFECOLa COFECO se creó en 1993 con la entrada en vigor de la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE), misma que se publicó en el DOF el 22 de diciembre de 1992. De acuerdo con el artículo 23 de la Ley, la COFECO es un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Economía, con autonomía técnica y operativa, y tiene a su cargo prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones. Asimis-mo, en dicho artículo se señala que la COFECO goza de autonomía para dictar sus resoluciones.

Las decisiones de la COFECO son tomadas en forma autónoma y por mayoría de votos por un Pleno cons-tituido por cinco comisionados, incluyendo al Presidente de la Comisión. Los comisionados son nombrados por el Presidente de la República por un periodo de diez años, no renovable y no pueden ser removidos de sus cargos, excepto por causa grave.

El Presidente de la Comisión es nombrado por el Ejecutivo Federal por un periodo de cuatro años, reno-vable por una sola ocasión y es el responsable de coordinar los trabajos e instrumentar las políticas internas de la Comisión. El Presidente tiene la facultad de presentar al Titular del Ejecutivo Federal un informe anual sobre el desempeño de la COFECO.

El papel de la COFECO como regulador económico transversal se diferencia de los reguladores sectoriales en que tiene atribuciones para regular en todos los sectores en materia de concentraciones y de prácticas monopó-licas absolutas y relativas. Su papel como promotor de la competencia es clave en una economía con altos niveles de concentración como la mexicana.

En reconocimiento de su importancia como agencia reguladora, en 2011 se llevó a cabo una reforma cuyo fin fue incrementar las atribuciones de la COFECO y elevar las sanciones asociadas con la comisión de prácticas monopólicas. La reforma, a su vez, permite a la COFECO: “Ordenar la corrección o supresión de la práctica mo-nopólica o concentración de que se trate” y “Ordenar la desconcentración parcial o total de una concentración de las prohibidas por esta Ley”.49 La reforma modificó sustancialmente los poderes de la Comisión en cuanto a sus atribuciones y en el tipo de sanciones que impone respecto a prácticas monopólicas, y moderadamente su estructura institucional. En este sentido, aunque la reforma fue benéfica en lo que se refiere a atribuciones, en el agregado se redujo la fortaleza de la COFECO ante el menor periodo para el Presidente de la misma y su posibilidad de renovación (Tablas 9 y 10).

48 Artículo 7, fracción VIII de la Ley de la CRE.49 LFCE, Artículo 35, fracciones I y II.


Tabla 8. Competencias de la CRE.


Otorga y revoca permisos

EstableceVerificación/ controversias

Opina Define Aprueba y expide

· En electricidad. · Tarifas para el suministro y venta de ener-gía eléctrica.

· Realizar visitas de verificación

· A solicitud de la SENER, sobre las necesidades de crecimiento o sustitución de capacidad de generación del SEN.

· Diferentes tipos de actividades pri-vadas admisibles (modalidades) y establece las re-glas básicas para el otorgamiento de los permisos. correspondientes.

· Los términos y condiciones generales que regirán las VPM del gas natural presentadas por PEMEX.

· En gas natural. · Precio máximo del gas natural y del gas L.P.

· Aplicar sanciones · Sobre la conve-niencia de que la CFE ejecute los proyectos o que los par-ticulares sean convocados para suminis-trar la energía eléctrica.

· Términos de las fuentes de ener-gías renovables, aplicables para el trámite de permi-so con la CRE.

· Metodología para el cálculo de la tarifas de gas natural.

· En gas LP mediante ductos y plantas de almacena-miento.

· Tarifas de almacenamiento y transporte para gas L.P.

· Dirimir controver-sias

· Sobre los términos y con-diciones de las convocatorias y bases de licita-ción correspon-dientes.

· Directivas sobre la determinación de tarifas de transporte y distribución de gas LP por medio de ductos.

· Energías reno-vables.

· Criterios y bases para determinar el monto de las aportaciones de los gobiernos locales para obras específi-cas del servicio público de ener-gía eléctrica.

· Directivas sobre la determinación del precio límite superior del gas LP objeto de VPM.

· Los requisitos para tramitar un permiso de generación de energía, así como las obligaciones y condiciones vinculadas con el permiso.

· Metodologías para el cálculo de las contra-prestaciones por los servicios de conducción, transformación y entrega de ener-gía eléctrica.


Tabla 9. Índices de Gilardi para la COFECO antes, después de la Reforma de 2011 y en la actualidad.

COFECO antes de la reforma COFECO después de la reforma COFECO actualmente

0.73 0.70 0.72

Tabla 10. Competencias de la COFECO.


Investigar Resolver sobre Emitir opinión Participar Promover Publicar

· Monopolios. · Casos de su competencia

· Vinculatoria en materia de compe-tencia económica a las dependencias.

· Con las dependencias competentes en la celebración de tratados internacionales.

· Con autoridades federales, locales y municipales, que sus actos observen los principios de libre concurrencia.

· Lineamientos en materia de competencia económica.

· Prácticas mono-pólicas.

· Condiciones de competencia efectiva.

· Sobre las consultas que le sean formu-ladas por agentes económicos

· En la celebración de convenios o acuerdos institucionales

· La aplicación de los principios de competencia y libre concurrencia.

· Al menos cada 5 años, criterios técnicos, previa consulta pública.

· Concentracio-nes.

· Existencia de poder sustancial en el mercado relevante.

· En materia de com-petencia respecto a leyes, reglamentos, acuerdos, etc.

· Cada 5 años, evaluación de las aportaciones de la Comisión al bienestar del consumidor.

· La incorpora-ción de medida promotoras en materia de competencia económica.

· Respecto a iniciativas de leyes, reglamentos y decretos.



Naturaleza jurídica de los reguladores económicosAl igual que los reguladores sociales, la COFETEL, la CRE y la COFECO tienen la figura de órganos administra-tivos desconcentrados de la Administración Pública Federal. Los órganos desconcentrados son instituciones gubernamentales con autonomía técnica y operativa. La COFETEL se encuentra jerárquicamente subordinada a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes; la CRE a la Secretaría de Energía; y la COFECO y la COFEMER a la Secretaría de Economía. En cambio, el IFAI es un organismo descentralizado no sectorizado de la Administra-ción Pública Paraestatal, que cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propio y con una mayor autonomía al no estar jerárquicamente subordinado a ninguna agencia gubernamental.

Por su impacto en la sociedad, los reguladores económicos requieren de un diseño institucional só-lido que garantice una consistencia de las políticas públicas en el largo plazo y que esté ajeno de los ciclos políticos.

La fortaleza institucional de los reguladores económicos permite elevar el nivel de compromiso del Gobier-no con los inversionistas en industrias con altos niveles de inversión, evita vaivenes asociados con la democracia y ayuda a eludir la responsabilidad de decisiones que no aportan beneficios políticos. Asimismo, el proceso de delegación de poderes a agencias reguladoras económicas permite dar credibilidad y consistencia a las políticas públicas en el largo plazo por parte de los gobiernos que se encuentran en un periodo específico. En este sentido, la problemática que atienden agencias como COFETEL y CRE, encuadran en esta lógica de fortaleza institucional por su relación ante sectores caracterizados por un amplio impacto económico.

El papel de agencias transversales como la COFECO, por ejemplo, es fundamental para garantizar que los reguladores sectoriales actúen con independencia, con transparencia y con el objeto de promover regulaciones cuyos beneficios sean superiores a sus costos.

Reguladores financierosLos reguladores del sector financiero contemporáneo surgen en la década de 1990, como es el caso de la Comi-sión Nacional de Seguros y Fianzas (el 27 de diciembre de 1989) como resultado de la escisión de la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros en dos organismos denominados: Comisión Nacional Bancaria y Comisión Na-cional de Seguros y Fianzas, la cual se conforma el 3 de enero de 1990 como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

El Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) fue creado mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF), el 27 de marzo de 1992, con las entidades participantes: la Comisión Nacional del Siste-ma de Ahorro para el Retiro (CONSAR), las Administraciones de Fondos para el Retiro (Afores), las Sociedades de Inversión Especializadas en Fondos para el Retiro (Siefores), las empresas operadoras de la Base de Datos Nacional SAR, las entidades receptoras, las instituciones de crédito liquidadoras y los institutos de seguridad social.

Las autoridades financieras encargadas de regular y supervisar a las instituciones financieras se muestran en la Gráfica 5.

Como se puede observar en la Gráfica 5, los dos ejes rectores del sistema financiero mexicano son:

i) La Secretaría de Hacieda y Crédito Público (SHCP), y

ii) El Banco de México (Banxico).50

También son consideradas las comisiones nacionales supervisoras que regulan y supervisan las acciones específicas de las instituciones financieras como:

Banco de México

CONSARCNBV CNSF

Entidad autónoma del estado

Órganos desconcentrados

Secretaria de Hacienday Crédito Público

Subsecretaria de Hacienday Crédito Público

i) Comisión Nacional Bancaria y de Valores

ii) Comisión Nacional de Seguros y Fianzas

iii) Comisión Nacional de Seguro de Ahorro para el Retiro

Gráfica 5. Autoridades financieras.

Antecedentes y atribuciones de la CNBVLa Comisión Nacional Bancaria se creó por Decreto del 24 de diciembre de 1924, aunque desde 1915 tenía su antecedente en la Comisión Reguladora e Inspectora de Instituciones de Crédito. Desde entonces, correspondía a la figura de agencia reguladora que conocemos actualmente para evolucionar y abarcar otros sectores adicionales al bancario, hasta que en 1995 se transforma en la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), fusionando a las anteriores Comisión Nacional Bancaria (que data de 1989) y Comisión Nacional de Valores.

Esta consolidación respondió a la necesidad de tener un solo organismo que correspondiera a las opera-ciones de las entidades financieras que se orientan hacia un esquema de banca integral. La regulación de estos sectores responde a la relevancia que tiene en la economía la función de asignación de recursos hacia actividades productivas que ofrecen ambos sectores.

En el sistema bancario, la CNBV supervisa a 142 instituciones, de las cuáles 118 entidades se concentran en el sector bursátil, y 160 instituciones supervisadas en el sector bancario y bursátil. La importancia de estas instituciones radica en que son sectores clave de la economía, debido a que gran parte del ahorro, inversión y financiamiento se canalizan a través de este medio. A su vez, los bancos también tienen un papel fundamental en las políticas monetarias y crediticias del Gobierno por medio de actividades de préstamo y depósito.

50 El Banco de México es el banco central del Estado Mexicano; constitucionalmente autónomo, su finalidad principal es proveer a la economía de moneda corriente, y tiene como objetivo principal procurar la estabilidad del poder adquisitivo del peso. Adicionalmente, se encarga de promover el sano desarrollo del sistema financiero y propiciar el buen funcionamiento de los sistemas de pagos, para lo cual realiza un seguimiento permanente de las instituciones que lo integran, promueve reformas a la legislación vigente, y emite regulaciones.

Las normas emitidas por el Banco de México tienen por objeto regular las operaciones de crédito, de depósito y los servicios que ofrecen los bancos y las casas de bolsa; además, se encarga de regular el mercado de derivados bursátiles, mercado importante en el control de riesgos financieros y entidades económicas, ya que ofrece productos de cobertura.


El 28 de abril de 1995, con la publicación en el DOF de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Va-lores (LCNBV), se creó este órgano desconcentrado de la SHCP, con autonomía técnica y facultades ejecutivas en los términos de esta Ley, con el objetivo de supervisar y regular, en el ámbito de su competencia, a las entidades financieras, con la finalidad de procurar su estabilidad y correcto funcionamiento, así como mantener y fomentar el sano y equilibrado desarrollo del sistema financiero en su conjunto, en protección de los intereses del público, además de supervisar y regular a las personas físicas y demás personas morales, cuando realicen actividades previstas en las leyes relativas al sistema financiero. Dicha Ley tuvo varias reformas publicadas en el DOF con fechas 1 de junio de 2001, 15 de junio de 2007, 13 de agosto de 2009 y 21 de agosto de 2009.

Partiendo de las diversas reformas a la LCNBV, fue hasta el 12 de agosto de 2009 que se publicó en el DOF la estructura orgánica definitiva de la CNBV, la cual se encuentra reflejada en el Reglamento Interior de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, con la que hace frente a sus atribuciones y responsabilidades, entre otras, en materia de: supervisión consolidada, combate a la delincuencia organizada e investigaciones sobre posibles infracciones a la normatividad.

Aunado a lo anterior, cuenta con un Reglamento de Supervisión de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, el cual tiene por objeto regular el ejercicio de la función de supervisión que compete a la propia Comisión, respecto de las entidades financieras y personas que realicen actividades previstas en las leyes relativas al sistema financiero, así como la función de supervisión a que se refiere el párrafo que antecede comprende el ejercicio de las facultades de inspección, de vigilancia y de prevención y corrección que los ordenamientos legales y demás disposiciones aplicables le confieren a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (Tablas 11 y 12).

Tabla 11. Competencias de la CNBV.

Competencias de la CNBV

Establecer regulación en los

sectores

Establecer normatividad

AutorizarInvestigar y sancionar

Fungir Supervisa y regula

· Bancos · Para procurar la estabilidad y correcto fun-cionamiento de las instituciones financieras.

· La constitución y operación, así como determinar el capital mínimo, de aquellas entidades que señalan las leyes.

· Aquellos actos de personas físicas así como de personas morales que no siendo entida-des del sector financiero, hagan suponer la realización de operaciones vio-latorias de las leyes que rigen a las citadas entidades, pu-diendo al efecto ordenar visitas de inspección a los presuntos responsables.

· Como órgano de consulta del Gobierno Federal en materia finan-ciera.

· A las personas físicas y morales cuando realizan actividades financieras.


sectores




· Bursátil · Para que las entidades cumplan debida y eficazmente las operaciones y servicios

· Las personas físicas que celebren operaciones con el público, de ase-soría, promoción, compra y venta de valores, como apoderados de los intermediarios del mercado de valores, en los términos que señalen las leyes aplicables a estos últimos.

· Aquellos actos o hechos que contravengan lo previsto en las regulación

· Asesor de los interesados en prestar servicios financieros.

· A las personas físicas y morales cuando realizan actividades financieras.

· Sociedades de inversión

· Para mantener y fomentar el sano y equili-brado desarrollo del sistema financiero en su conjunto, para proteger los intereses de los usuarios.

· Banca de desarrollo y entidades de fomento



Tabla 12. Padrón de entidades financieras supervisadas por la CNBV.

Grupos Financieros

Bancario BursátilSociedades de

inversión

Organizaciones y actividades auxiliares del

crédito

Entidades de ahorro y crédito popular

Empresas que prestan servicios a entidades financieras

Sociedades controlado-ras de grupos financieros

Instituciones de banca múltiple

Instituciones de banca de desarrollo

Sociedades financieras de objeto limitado

Oficinas de re-presentación y agencias de bancos extranjeros

Fondos y fideicomisos gubernamen-tales

Organismos de fomento

Bursátil valores

Bolsa de valores

Casas de Bolsa

Especialistas Bur-sátiles

Instituciones para el depósito de valores

Sociedades califica-dores de valores

Sociedades que ad-ministran sistemas para facilitar las operaciones con valores

Oficinas de represen-tación de casas de bolsa

Contrapartes cen-trales

Organismos autorre-gulatorios

Bursátil derivados

Bolsa de futuros y opciones

Operadores del mer-cado de futuros y opciones cotizados en bolsa

Socios liquidadores del mercado de futuros y opciones cotizados en bolsa

Formadores de mercado de futuros y opciones

cotizados en bolsa

Cámaras de compen-sación del mercado de futuros y opcio-nes cotizados en bolsa

Sociedades operadoras de socie-dades de inversión

Sociedad de inversión de deuda, capital, renta variable y objeto limitado

Sociedades va-luadoras de sociedades de inversión

Sociedades distribui-doras de acciones de sociedades de inversión

Arrendadoras financieras

Empresas de factoraje financiero

Almacenes generales de depósitos

Uniones de crédito

Sociedades de ahorro y préstamo

Casas de cambio

Sociedades financieras de objeto múltiple

Sociedades cooperativas de ahorro y préstamos popular

Federaciones de entidades de ahorro y crédito popular

Sociedades financieras populares

Fondo de protección

Fondo de supervisión auxiliar de sociedades cooperativas de ahorro y préstamo y de protec-ción a sus ahorradores

Sociedades financieras comunitarias

Empresas de servicios comple-mentarios o conexos de grupos financieros

Empresas de servicios comple-mentarios o conexos de banca

Empresas de servicios comple-mentarios o conexos de organi-zaciones auxiliares

Empresas de servicios comple-mentarios o conexos de casas de bolsa

Inmobiliarias Bancarias

Inmobiliarias de Casas de bolsa

Sociedades de Información Crediticia

Proveedores de Precios

Asesores de Inversión


Antecedentes y atribuciones de la CNSF La Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF) es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), creado mediante los artículos 108, 108-A, 108-B, 108-C de la Ley General de Insti-tuciones y Sociedades Mutualistas de Seguros y 68 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas. Tiene como finalidad ejercer las facultades y atribuciones que le confieren dichas leyes, así como otras leyes, reglamentos y disposiciones aplicables.

El 5 de junio de 2000 se publicó en el Diario oficial de la Federación (DOF) la estructura orgánica de la CNSF, la cual se encuentra reflejada en el Reglamento Interior de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, con la que hace frente a sus atribuciones y responsabilidades. Asimismo, cuenta con un reglamento de inspec-ción y vigilancia publicado en el DOF el 26 de enero del 2004, el cual tiene por objeto regular el ejercicio de sus facultades respecto a las instituciones de seguros, las sociedades mutualistas de seguros, las instituciones de fianzas, y las demás personas y empresas sujetas a las mismas, conforme a lo dispuesto por las leyes General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros y Federal de Instituciones de Fianzas, así como a otras leyes, reglamentos y disposiciones administrativas aplicables en materia de seguros y fianzas.

La CNSF es un órgano desconcentrado de la SHCP, cuya función es supervisar que la operación de los sectores asegurador y afianzador se apegue al marco normativo, preservando la solvencia y estabilidad financiera de las instituciones para garantizar los intereses del público usuario (Tabla 13).

La CNSF se rige por lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, la Ley Federal de Instituciones de Fianzas y su propio Regla-mento Interior, y, regula a 124 entidades financieras, de las cuales 99 son compañías de seguros, 15 de fianzas y 10 instituciones de pensiones. Las entidades anteriores adquieren relevancia al ser un mecanismo de transmisión de riesgo tanto para personas como para empresas. La importancia de un mercado de seguros en una economía reside en que permite el intercambio de riesgos financieros.

El padrón de entidades financieras supervisadas por la CNSF son las siguientes:

i) Instituciones de seguros.

ii) Instituciones de fianzas.

iii) Instituciones de pensiones.

iv) Instituciones de crédito a la vivienda.

v) Instituciones de garantía financiera.

vi) Reaseguradoras extranjeras para tomar reaseguro y reafianzamiento.


Tabla 13. Competencias de la CNSF.

Competencias de la CNSF


sectores




· Seguros · Para preservar la solvencia y estabilidad finan-ciera de dichas instituciones para garantizar los intereses de los usuarios que contratan sus productos.

· La constitución y operación, así como determinar el capital míni-mo, de aquellas instituciones de seguros y fianzas.

· Aquellos actos o hechos que contravengan lo previsto en las regulación

· Como órgano de consulta de la SHCP, en el régi-men asegurador y afianzador

· A las personas físicas y morales cuando realizan actividades sobre seguros y fianzas

· Fianzas · Para promover el sano desarro-llo de las mismas con el propósito de extender la cobertura de sus servicios a la ma-yor parte posible de la población Para mantener y fomenta el sano y equilibrado de-sarrollo del sis-tema financiero en su conjunto, para proteger los intereses de los usuarios.

· Las personas físicas que funjan como agentes de seguros y fianzas.


Antecedentes y atribuciones de la CONSAREl 23 de mayo de 1996, con la publicación en el Diario Oficial de la Federación (DOF) de la Ley de los Sis-

temas de Ahorro para el Retiro, se creó un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), con autonomía técnica y facultades ejecutivas en los términos de dicha Ley, el cual se creó con el objeto de regular el funcionamiento de los sistemas de ahorro para el retiro y sus participantes previstos en esta Ley y en las leyes del Seguro Social, del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

La Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR) es un órgano administrativo des-concentrado de la SHCP, que tiene por objeto proteger los ahorros para el retiro de los trabajadores y se rige por lo dispuesto en la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro. De esta manera, la CONSAR regular el Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR), el cual abarca las aportaciones de los trabajadores y las empresas durante la vida laboral del trabajador, dichas aportaciones son manejadas a través de un sistema de cuentas individuales, que servirán al trabajador una vez alcanza la edad de retiro (Tabla 14).

Por otra parte, la CONSAR regula a las empresas administradoras de fondos para el retiro (afores), que son las empresas que administran estas cuentas individuales. Estas entidades deben contar con la autorización de la CONSAR para su funcionamiento y constitución. Actualmente, la CONSAR regula a 16 afores.

La importancia de este sector reside en que permite canalizar grandes flujos de ahorro de los trabajadores hacia oportunidades de inversión rentables, cuyos recursos posteriormente permitan a los trabajadores, una vez que se jubilen, un nivel de ingreso estable.

El padrón de entidades financieras supervisadas por la CONSAR son las siguientes:

i) Sociedades de inversión especializadas de fondos para el retiro.

ii) Administradoras de fondos para el retiro.

iii) Empresas operadoras de la base de datos nacional de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.

iv) Entidades receptoras.

Tabla 14. Competencias de la CONSAR.

Competencias de la CONSAR


sectores



FungirSupervisa y

regula

· Instituciones financieras relacionadas con el sector del ahorro para el retiro (Afores y Siefores).

· Establecer los me-canismos, criterios y procedimientos para el funcionamiento de los sistemas de ahorro para el retiro, previstos en las leyes del Instituto Mexica-no del Seguro Social (IMSS) y del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE).

· Normatividad para establecer las formas, términos y demás característi-cas a las que deben sujetarse los recur-sos e información entre los diversos participantes.

· Proteger los intere-ses de los trabajado-res y sus beneficia-rios, asegurando la administración eficiente del ahorro.

· Para la organización, operación, funcionamiento y fusión de las administradoras y sociedades de inversión, las autorizaciones para la adquisi-ción de acciones de las adminis-tradoras y del capital fijo de las sociedades de inversión, en los términos de esta ley y las autorizaciones para que las administradoras realicen activi-dades análogas o conexas a su objeto social.

· Aquellos actos o hechos que contravengan lo previsto en las regulación.

· Como órgano de consulta de la SHCP,

· Consultor para dar soporte y asistencia téc-nica, ya sea de forma directa o indirecta, para el óptimo funcionamiento de los sistemas informativos y proteger los intereses de los cuentahabien-tes.

· Orientador a los trabajadores en los sistemas de ahorro para el retiro.

· A las personas físicas y morales cuando realizan actividades relacionadas con los sistemas de ahorro para el retiro.



Naturaleza jurídica de los reguladores financieros Al igual que los reguladores sociales y económicos, la CNBV, la CNSF y la CONSAR tienen la figura de órganos administrativos desconcentrados de la Administración Pública Federal. Por su parte, el Banco de México es un organismo descentralizado no sectorizado de la Administración Pública Federal el cual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, es una entidad creada por ley o por Decreto del Congreso de la Unión o por Decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios.

En síntesis, los órganos desconcentrados como la CNBV, la CNSF y la CONSAR son órganos gubernamen-tales adscritos a la Administración Pública Centralizada, los cuales tienen autonomía técnica y administrativa, mas no financiera, y se encuentran subordinados jerárquicamente a la SHCP.

El impacto económico de los reguladores financieros (T3)En conjunto, los órganos reguladores del sistema financiero abarcan a un gran número de entidades fi-

nancieras y productos, por lo que su impacto económico es relevante. Tan sólo el crédito total otorgado al sector privado representa 23% del Producto Interno Bruto (PIB), de acuerdo con la Encuesta de Evaluación Coyuntural del Mercado de Crédito de Banco de México, el cual es utilizado principalmente para la obtención de capital de trabajo. Asimismo, los servicios financieros tienen un amplio uso en la población, en la que 36% de la población (entre 19 y 44 años) tiene una cuenta de débito o nómina, de acuerdo con la Encuesta de Uso de Servicios Fi-nancieros de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a 2009 (Gráficas 6 y 7).

Respecto a los recursos del público, el sector bancario capta una importante cantidad de recursos, llegan-do a niveles de 16.21% del Producto Interno Bruto (PIB); además, conforme al sistema de cuentas nacionales en México, los servicios financieros y de seguros aportaron 2.54% al PIB en 2003 para llegar hasta 4.46% en 2010 (Gráficas 8 y 9).

Gráfica 6. Estructura del sistema financiero mexicano (Composición por tipo de entidad financiera, 2005).

Gráfica 7. Estructura del sistema financiero mexicano (Composición por tipo de entidad financiera, 2011).

Fuente: Elaboración propia con estadísticas de BANXICO. Reporte sobe el Sistema Financiero, cifras a junio de 2011.

Gráfica 8. Captación de recursos en moneda nacional (% PIB).

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco de México.

10/2

009

11/2

009

12/2

009

01/2

010

02/2

010

03/2

010

04/2

010

05/2

010

06/2

010

07/2

010

08/2

010

09/2

010

10/2

010

11/2

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12/2

010

01/2

011

02/2

011

03/2

011

04/2

011

05/2

011

16.5%

16.0%

15.5%

15.0%

14.5%

14.0%

13.5%

15.6%

15.0%

15.9%

15.4%

15.4% 15.4%

15.2% 15.2%

15.1%

15.3%

15.6%15.8%

16.1%

16.4%16.2%

15.5%

14.9%14.8%

14.9%

Banca Múltiple 52%

Inst. de Fomento 14%

Otras Inst. fin. 1%

Casas de Bolsa 7%

Sofoles y Sofomes 4%

Sociedades de Inversión 8%

Aseguradoras 5%

Afores 9%

Banca Múltiple 51%

Inst. de Fomento 9%

Casas de Bolsa 4%

Sofoles y Sofomes 3%

Sociedades de Inversión 12%

Aseguradoras 6%

Afores 14%

Ahorro y Créd. Pop. 1%


Gráfica 9. Aportación porcentual del sector financiero al PIB (2003-2010).

Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI.

A lo largo de la historia, la banca comercial ha sido el intermediario más importante del sistema financiero. En la actualidad cuenta con más de la mitad del total de los activos de dicho sistema; el resto de los activos pertene-cen a las Sociedades de Inversión Especializada en Fondos para el Retiro (Siefores), la Banca de Desarrollo, las Sociedades de Inversión, las Instituciones de Seguros, las Casas de Bolsa y en menor medida, están en manos de las Sociedades Financieras de Objeto Limitado (Sofoles) y de las Organizaciones Auxiliares del Crédito (OACs).

Asimismo, del total de los activos que mantiene la banca comercial, éstos se encuentran altamente con-centrados, ya que 79% están solamente en manos de siete bancos (los más grandes del sistema), en tanto que el resto se divide entre los otros 34 bancos que mantienen operaciones en México; 17 bancos catalogados como medianos tienen 10% de los activos mencionados; las 15 filiales clasificadas como pequeñas mantienen 9%; y finalmente, los 5 bancos asociados con cadenas comerciales (BACC), poseen 2% (Gráfica 10 y Tabla 15).

Gráfica 10. Tenencia de activos del sistema financiero.

Fuente: Elaboración propia con datos de BANXICO. Reporte sobre el Sistema Financiero, cifras a agosto de 2011.

5.0%

4.5%

4.0%

3.5%

3.0%

2.5%

2.0%

2.6%

2.6%

3.2%

3.1%

3.4%

3.4%3.6%

4.5%

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

51 El Banco de México clasifica en cuatro grupos a los bancos que se encuentra operando en nuestro país: • Bancos grandes: Banamex, BBVA Bancomer, Banco Santander, Banorte, HSBC y Scotiabank Inverlat. • Bancos medianos: Banca Afirme, Banca Mifel, Banco del Bajío, Banco Inbursa, Banco Interacciones, Banco Invex, Banco

Regional de Monterrey, Ve por Más, Bansi, Ixe Banco, Banco Compartamos, Banco Monex, Banco Autofin, Banco Amigo, Banco Regional, Banco Multiva y Consultoría Internacional Banco.

• Bancos asociados con cadenas comerciales: Banco Azteca, Banco del Ahorro Famsa, Banco Fácil, Bancoppel, Banco Wal-Mart. • Filiales pequeñas: Royal Bank of Scotland, American Express, Credit Suisse, J.P. Morgan, Bank of America, Bank of Tokyo-

Mitsubishi, Deutsche Bank, ING Bank, Barclays Bank, Prudential Bank, UBS Bank, New York Mellon y Volkswagen Bank.

Tabla 15. Reporte sobre el sistema financiero.

SectorRecursos

(miles de pesos)

Banca comercial 4,189,246,589.00

Arrendadoras financieras 5,752,088.50

Empresas de factoraje financiero 1,241,683.81

Sociedades financieras de objeto limitado (recursos totales) 66,520,868.73

Sociedades financieras de objeto múltiple 214,513,364.09

Entidades de ahorro y crédito popular (recursos totales) 76,403,075.43

Uniones de crédito 36,097,668.79

Sociedades de inversión 1,312,102,409.93

Instituciones de seguros 535,053,511.62

Instituciones de pensiones 148,344,747.69

Instituciones de seguros especializadas en salud 2,560,496.47

Almacenes generales de depósito 9,651,761.14

Fondos de fomento económico 165,887,954.51

Casas de bolsa 323,736,032.33

Sociedades de inversión especializadas en fondos para el retiro 1,636,434,513.62

Fuente: Elaboración propia con estadísticas de BANXICO. Reporte sobe el Sistema Financiero, cifras a agosto de 2011.

En este sentido, por su impacto económico, los reguladores financieros requieren de un diseño institucional sólido que garantice una consistencia de las políticas públicas en el largo plazo y que los mantenga ajenos a los ciclos políticos.

La fortaleza institucional para los reguladores financieros, al igual que en los reguladores económicos y sociales, permite elevar el nivel de compromiso del Gobierno con los inversionistas en industrias con altos niveles de capital, evita vaivenes asociados con la democracia y ayuda a eludir la responsabilidad de decisiones que no aportan beneficios políticos. Asimismo, el proceso de delegación de poderes a agencias reguladoras financieras permite dar credibilidad y consistencia a las políticas públicas en el largo plazo por parte de los gobiernos que se encuentran en un periodo específico.

Bancos grandes 78.76%

Bancos medianos 10.19%

Filiales pequeñas de bancos extranjeros 9.37%

Asociados a cadenas comerciales 0.02%

Banca múltiple 51.3%

Afores 13.6%

Sociedades de inversión 11.5%

Instituciones de fomento 9.2%

Seguros 6.1%

Fianzas 0.2%

Casas de bolsa 3.9%

Sofoles y sofomes reguladas 1.1%

Sofoles y sofomes no reguladas 1.9%

Organizaciones auxiliares de crédito 0.1%

Entidades de ahorro y crédito popular 1%


Órgano supervisorUno de los factores más importantes para promover la calidad regulatoria es la existencia de un órgano supervisor, ya que a través de este se muestra el compromiso político del Gobierno central, se comunica la necesidad de calidad regulatoria entre los agentes involucrados en el proceso de regulación y se minimiza la posibilidad de que los regulados capturen a las agencias reguladoras, principalmente donde existen altas concentraciones de renta;52 además, uno de los elementos más importantes para determinar la fuerza de la política de mejora regulatoria se refiere a la fortaleza del órgano regulador, lo cual se logra a través de la ubicación del mismo en el centro del Gobierno (con apoyo del más alto nivel) o mediante el otorgamiento de cierta autonomía. En el caso de México, con la creación de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) se buscó dar autonomía al supervisor para mejorar la calidad de la regulación que fuera sustentable en el largo plazo.

Antecedentes y atribuciones de la COFEMERLa COFEMER se crea en el año 2000 con las reformas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA), cuyo propósito se centraba en institucionalizar la política de mejora regulatoria a través de la inclusión de un Título Tercero A dentro de la mencionada disposición legal. La COFEMER se crea como un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Economía y cuenta con autonomía técnica y operativa para el ejercicio de sus atribuciones. Es la oficina encargada de promover la política de mejora regulatoria que originalmente había realizado la Unidad de Desregulación Económica de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial. Su objetivo es “promover la transparencia en la elaboración y aplicación de las regulaciones y que éstas generen beneficios superiores a sus costos y el máximo beneficio para la sociedad.”

A diferencia de las agencias previamente analizadas, la COFEMER no es un órgano regulador, sino una agencia encargada de supervisar que la regulación genere beneficios superiores a su costos y de promover la política de mejora regulatoria en el país (quizá por tal motivo dicha agencia no cuenta con un órgano colegiado de decisión). La LFPA establece que contará con un Director General, designado por el Titular del Ejecutivo Federal y con un Consejo integrado por los titulares de las secretarías de Economía, de Hacienda y Crédito Público, el Procurador Federal del Consumidor, y los demás servidores públicos que establezca el Ejecutivo. Cabe señalar que este Consejo tiene como facultad ser el enlace entre los sectores público, social y privado para recabar las opiniones en materia de mejora regulatoria. El Director General no cuenta con un periodo fijo de nombramiento y no existen disposiciones jurídicas sobre su despido, la posibilidad de desarrollar otros cargos y la renovación de su nombramiento.

Como en el caso de la COFECO, la COFEMER tiene un trabajo transversal en los diferentes sectores regula-dos. Se podría decir que dentro del sistema de gobernanza regulatoria, la COFEMER tiene un papel de agencia de supervisión, la cual realiza revisiones exhaustivas de la regulación propuesta por las dependencias y organismos descentralizados de la Administración Pública Federal, con la finalidad de promover la transparencia en la elabo-ración y aplicación de la regulación y garantizar que los beneficios sean superiores a los costos y que se obtenga el máximo beneficio para la sociedad. El papel de la COFEMER cobra relevancia toda vez que garantiza que la nueva regulación sea emitida mediante una evaluación ex ante que garantice que los posibles impactos que se generarán en la sociedad sean positivos (Tabla 16).

52 OECD Regulatoty Policy and Governance OCDE Publishing (2011).

Tabla 16. Competencias de la COFEMER.

Principales atribuciones del órgano

Elaborar DictaminarEmitir opinión

sobreAdministrar Brindar Publicar

· Proyectos de disposiciones legislativas y administrativas y programas para mejorar la regulación en ac-tividades o sec-tores económicos específicos.

· Anteproyectos a los que se refiere el artículo 69-H y las manifestacio-nes de impacto regulatorio.

· Los programas de mejora regulatoria de las dependencias y los organismos descentralizados de la Adminis-tración Pública Federal.

· El Registro Fede-ral de Trámites y Servicios.

· Asesoría técnica en materia de mejora regu-latoria a las dependencias y organismos descentralizados, a los estados y municipios.

· Un informe anual sobre el desempeño de las funciones de la Comisión y los avances de las dependencias y organismos descentralizados en sus progra-mas de mejora regulatoria.


Análisis de la fortaleza de los reguladores

El objetivo del presente estudio es determinar la fortaleza de las agencias reguladoras de tipo social, económico y financiero, para lo cual se utiliza el método desarrollado por Gilardi.53 Por lo anterior, se procedió a analizar el marco jurídico de las siguientes agencias:

· Social: CONAPESCA, SENASICA, COFEPRIS e IFAI · Financiero: CNBV, CNSF y CONSAR

· Económico: COFETEL, COFECO y CRE · Órgano supervisor: COFEMER

La primera conclusión es que de los cuatro reguladores sociales analizados, tres (CONAPESCA, SENASICA y COFEPRIS) cuentan con niveles de fortaleza institucional muy similares entre sí, cuyos índices fluctúan entre 0.40 y 0.44, inferiores a los índices de los reguladores económicos (excepto el IFAI54 (0.85), mientras que los reguladores fi-nancieros analizados cuentan con niveles de fortaleza institucional iguales entre sí, con un índice de 0.24 (Gráfica 11).

Es importante mencionar que el índice sobre la fortaleza institucional para agencias reguladoras propuesto por Gilardi considera cinco aspectos:

i) El estatus del jefe de la agencia. ii) El estatus de la Junta Directiva. iii) La relación con el Gobierno y con el Parlamento. iv) La autonomía financiera y organizacional. v) Las competencias reguladoras.

53 Gilardi F. Policy Credibility and Delegation of Regulatory competencies to Independent Agencies: A Comparative Empirical Consideration. Documento elaborado para la primera reunión de investigación sobre la europeización del YEN, 2001.

54 Las características únicas del IFAI implican que su constitución debe analizarse de manera independiente a la de los otros tres reguladores sociales. Como consecuencia, en ocasiones se habla genéricamente de los reguladores sociales entendidos como COFEPRIS, SENASICA y CONAPESCA.


Gráfica 11. Índice de Gilardi de las agencias reguladoras analizadas.


Por tal motivo, a continuación se analizará cada uno de estos componentes para las agencias reguladoras men-cionadas con la finalidad de conocer cuáles son los aspectos en donde dichas agencias cuentan con las mayores fortalezas, así como las áreas de oportunidad más significativas. No obstante, para el caso del Banco de México se efectuará un análisis utilizando la metodología propuesta por Cukierman, que es específica para el caso de los bancos centrales, por lo que no es comparable con el índice de fortaleza institucional utilizado para las demás agencias reguladoras.

Es importante señalar que, debido a que las agencias reguladoras financieras cuentan con un diseño institucional casi idéntico, el análisis de estos cinco aspectos también brinda los mismos resultados para las tres agencias reguladoras financieras estudiadas mediante el indicador de Gilardi (CNBV, CNSF y CONSAR), por lo que en adelante nos referiremos a ellas como las “comisiones financieras”, para de brindar mayor simplicidad a este estudio.

Estatus del jefe de la agenciaDe acuerdo con el análisis de Gilardi, el primer aspecto que debe ser evaluado es el relativo al estatus que tiene el jefe de la agencia reguladora. Este es un indicador muy importante, ya que en la medida que el jefe de la agencia cuente con ciertas fortalezas proporcionadas por el propio marco institucional, la agencia reguladora también se verá robustecida para cumplir con su mandato.

De acuerdo con el índice de Gilardi, la evaluación del estatus del jefe de la agencia debe centrarse en los siguientes componentes:

i) El periodo en el cargo. El mejor escenario se presenta cuando se tiene un periodo superior a los ocho

años; y el peor, cuando no existe un periodo fijo o claramente establecido para el jefe de la agencia.

ii) Designación del jefe de la agencia. El mejor escenario; es decir, una calificación de 1, se presenta

cuando dicha designación es realizada por la junta administrativa de la agencia; y el peor (una ca-

lificación de 0), se presenta cuando es realizado por uno o dos secretarios del ramo. Es importante

mencionar que cuando la designación del jefe de la agencia es realizada por el Congreso, esto re-

presentaría una puntuación de 0.5 y cuando se lleva a cabo mediante un procedimiento en el que

participa el Ejecutivo y Legislativo, representa una calificación de 0.75.

iii) La manera en que puede ser removido el jefe de la agencia. El escenario de mayor fortaleza se

presenta cuando el despido es imposible, mientras que el peor escenario se da cuando existe plena

discrecionalidad para ser removido por quien lo nombra.

iv) Posibilidad de que el jefe de la agencia ocupe otros cargos en el gobierno. El mejor escenario se

presenta cuando el jefe de la agencia no puede ocupar otros cargos, mientras que el peor se presen-

ta cuando no existen disposiciones específicas que señalen lo anterior.

v) Renovación del nombramiento del jefe de la agencia. El mejor escenario se presenta cuando no

es posible renovar su nombramiento; el peor escenario, cuando dicha renovación se puede realizar

más de una vez.

vi) Independencia como requisito formal del nombramiento. El mejor escenario se presenta cuan-

do existe un requisito formal de independencia; el peor, cuando no existe ninguna mención al

respecto.

La estructura institucional de las agencias reguladoras sociales y financieras se caracteriza por contar con varias áreas de mejora, con la finalidad de que dichas agencias cuenten con marcos institucionales acordes con las mejores prácticas internacionales.

En primer lugar, se puede observar que los jefes de agencia de las agencias reguladoras sociales (excepto el IFAI) y financieras no cuentan con un periodo determinado para ejercer el cargo. Esto significa que en el indica-dor Gilardi cuentan con una calificación equivalente a 0, en contraste con la CRE, la COFETEL y el IFAI, en donde los jefes de estas agencias cuentan con periodos específicos de cinco, cuatro y dos años, respectivamente; sin embargo, cabe aclarar que el periodo de dos años para ocupar el cargo, al jefe de agencia del IFAI le representa en este indicador un puntaje de tan solo 0.2. En este sentido, el IFAI podría fortalecerse aún más en la medida de que se extienda a entre seis y ocho años el periodo en el cargo del jefe de la agencia, y con ello lograr un puntaje de 0.8 en este indicador.

Por otro lado, tanto en la COFEMER, como en la COFECO, en la CRE, en la CONAPESCA y en la COFEPRIS, la designación del jefe de la agencia es realizada por el titular del Ejecutivo Federal, mientras que en el caso de la COFETEL es realizado por el Pleno del mismo órgano. En el caso del SENASICA, la designación la realiza el titular de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA); y en el caso de las comisiones financieras, la designación la realiza el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

Lo anterior contrasta con la designación del Comisionado Presidente del IFAI, que es realizada por la junta directiva, en concordancia con las mejores prácticas internacionales. De hecho, la estructura institucional de COFEPRIS, SENASICA, CONAPESCA y COFEMER se caracteriza por la ausencia de un órgano colegiado de decisión, lo que contrasta con lo que ocurre en los reguladores económicos (COFETEL, CRE) o en el IFAI; ade-más, el Comisionado Presidente del IFAI no puede ser removido sin causa justificada, lo que le representa una mayor fortaleza.

Asimismo, el marco jurídico de la CRE, COFETEL, COFECO y del IFAI dispone que el jefe de la agencia no puede ocupar otros cargos en el Gobierno, a diferencia de los otros reguladores y el supervisor, donde no existe disposición jurídica al respecto, representando un resultado parcial de 1 y 0, respectivamente. La renovación para ocupar nuevamente el cargo de jefe de la agencia está previsto para las cuatro agencias (Gráfica 12).

De acuerdo con el análisis anterior, se observa que esta dimensión presenta un amplio margen de mejora. El establecimiento de periodos fijos para los titulares de la COFEPRIS, SENSICA, CONAPESCA y las comisiones financieras y la especificación de que el despido debe estar basado en políticas definidas, así como la inclusión de una cláusula de independencia para su titular podría darle mayor fortaleza institucional a los reguladores sociales y financieros.

CNSF

CNBV

CON

SAR

COFE

MER

SEN

AICA

CON

APES

CA

COFE

PRIS

CRE

COFE

TEL

COFE

CO IFAI

0.24 0.24 0.240.34 0.40 0.43 0.44

0.57 0.590.72

0.85



Finalmente, aunque el IFAI cuenta con una destacada fortaleza institucional, resulta importante valorar un periodo de tiempo mayor a los dos años en el que el Comisionado Presidente pueda ocupar dicho cargo. Se recomienda, como mínimo, y en concordancia con las buenas prácticas internacionales, un periodo de seis años.

Gráfica 12. Estatus de los jefes de las agencias reguladoras.


Estatus de la junta directivaDe acuerdo con el análisis de Gilardi, el segundo aspecto que debe ser evaluado es el relativo al estatus que tiene la junta directiva. Este indicador es muy importante, ya que en la medida que la ésta cuente con una fortaleza proporcionada por el propio marco institucional, la agencia reguladora también se verá robustecida.

De acuerdo con el índice de Gilardi, la evaluación del estatus de la junta directiva debe centrarse en los siguientes componentes:

i) El periodo en el cargo. El mejor escenario se presenta cuando se tiene periodo superior a los ocho

años; el peor se da cuando no existe un periodo fijo o claramente establecido para los miembros de

la junta directiva.

ii) Designación de los miembros de la junta directiva. El mejor escenario se presenta cuando dicha de-

signación es realizada por el jefe de la agencia; el peor, cuando es realizado por uno o dos secretarios

del ramo. Es importante mencionar que cuando la designación de los miembros de la junta directiva

es realizada por el Congreso, esto representaría una puntuación de 0.5 y cuando se realiza mediante

un procedimiento en el que participa el Ejecutivo y Legislativo, representa una calificación de 0.75.

iii) La manera en que pueden ser removidos los miembros de la junta directiva. El escenario de mayor

fortaleza se presenta cuando el despido es imposible, mientras que el peor escenario ocurre cuando

existe plena discrecionalidad de ser removido por quien lo nombra.

iv) Posibilidad de que los miembros de la junta directiva ocupen otros cargos en el Gobierno. El mejor

escenario se presenta cuando los integrantes de la junta directiva expresamente no puede ocupar

otro cargo, mientras que el peor escenario se presenta cuando no existen disposiciones específicas

que señalen lo anterior.

v) Renovación del nombramiento de los miembros de la junta directiva. El mejor escenario se pre-

senta cuando no es posible renovar su nombramiento; el peor, cuando dicha renovación se puede

realizar más de una vez.

vi) Independencia como requisito formal del nombramiento de los miembros de la junta directiva. El

mejor escenario es cuando existe un requisito formal de independencia en el nombramiento; el peor,

cuando no existe ninguna mención al respecto.

Los reguladores sociales (con excepción del IFAI), se caracterizan por tener consejos formados por miembros del Gobierno Federal, además de miembros de los gobiernos locales en el caso de la COFEPRIS y representan-tes del sector productivo y social en el SENASICA; sin embargo, tanto COFEPRIS como SENASICA, CONAPES-CA y las comisiones financieras carecen de órganos colegiados como existen en el IFAI, la CRE y la COFETEL.

En el caso de la COFETEL, la CRE y la COFECO, sus juntas directivas están compuestas por comisionados designados por el Ejecutivo y el Congreso, que ocupan sus cargos por cinco años, con posibilidad de renovación en el caso de la CRE; por ocho años y con posibilidades de renovación en el caso de la COFETEL; y diez años sin posibilidad de renovación en el caso de la COFECO. Los tres órganos se caracterizan porque los miembros de su junta directiva pueden ser despedidos por causas debidamente justificadas y el marco jurídico en los tres casos dispone que la junta directiva no pueda ocupar otros cargos en el gobierno.

En el caso de COFEPRIS, sin embargo, el órgano interno tiene únicamente funciones consultivas, mientras que en el SENASICA y la CONAPESCA, el Consejo Técnico tiene facultades para aprobar los programas internos e interinstitucionales llevados a cabo por los organismos. El diseño del IFAI contrasta notoriamente con el del resto de las ARIs sociales y se asemeja en gran medida al de los reguladores económicos. Su junta administrativa está compuesta por comisionados designados por el Ejecutivo/Senado, independientes del Gobierno Federal, que ocupan sus cargos por siete años, sin posibilidad de renovación y no pueden ser despedidos sin causa justificada.

El establecimiento de órganos colegiados de decisión en las ARIs sociales y financieras permitiría incre-mentar sustancialmente su fortaleza institucional. Los reguladores se fortalecerían significativamente si con la creación de dichos órganos se instituyeran periodos fijos para los comisionados, con restricciones en la renova-ción y la imposibilidad de despidos injustificados (Gráfica 13).

Gráfica 13. Estatus de las juntas directivas de las agencias reguladoras.


CNSF

CNBV

CON

SAR

COFE

MER

SEN

AICA

CON

APES

CA

COFE

PRIS

CRE

COFE

TEL

COFE

CO IFAI

0.06 0.06 0.06 0.10 0.10 0.100.04

0.59 0.620.74

0.87


CNSF

CNBV

CON

SAR

COFE

MER

SEN

AICA

CON

APES

CA

COFE

PRIS

CRE

COFE

TEL

COFE

CO IFAI

0.06 0.06 0.06 0.10 0.060.21 0.21

0.50 0.46 0.47

0.73



En síntesis, en el marco institucional de las comisiones financieras y de las agencias reguladoras sociales (excepto el IFAI) se observan áreas de oportunidad significativas en cuanto al diseño de su junta directiva, en contraste con lo que ocurre con el IFAI y los reguladores económicos, en donde se cuenta con una destacada fortaleza institucional.

Relación con el Gobierno y el ParlamentoEl tercer aspecto analizado en el índice de Gilardi se refiere a la relación de la agencia reguladora con el Gobierno y el Parlamento (en el caso de México, el Congreso Federal). En esta dimensión se presenta mayor fortaleza de la agencia en la medida que cuente con mayor independencia expresa tanto del Gobierno como del Parlamento, en todos los sentidos, incluso en sus obligaciones formales. En este aspecto, un exceso de independencia puede no ser totalmente deseable. De acuerdo con el índice de referencia, la evaluación del estatus de la junta directiva debe centrarse en los siguientes componentes:

i) La independencia de la agencia queda formalmente establecida. En este caso, la respuesta es

dicotómica, donde 1 indica que, en efecto, la independencia de la agencia se expresa formalmente

y 0 en caso contrario.

ii) Obligaciones formales de la agencia ante el Gobierno. En este caso, la mayor puntuación se pre-

senta cuando la agencia no tiene obligación alguna ante el gobierno, mientras que la menor ponde-

ración se presenta cuando la agencia es totalmente responsable ante el Gobierno.

iii) Obligaciones formales de la agencia ante el Parlamento/Congreso Federal. En este caso, la mayor

puntuación se presenta cuando la agencia no tiene obligación alguna ante el Congreso, mientras

que la menor puntuación se presenta cuando la agencia es totalmente responsable ante el Con-

greso. Resulta importante señalar que este indicador considera una calificación de 0.67 cuando la

agencia debe presentar al Congreso un informe solo para información, y una calificación de 0.33

cuando debe presentar un informe al Congreso para su aprobación.

iv) Quién, además de un Tribunal, puede revocar una decisión de la agencia sobre la que tiene com-

petencia exclusiva. En este caso, la mayor calificación es cuando nadie puede revocarle a la agencia

una decisión tomada, mientras que la peor calificación se presenta cuando la decisión puede ser

revocada incondicionalmente por el Gobierno.

En este ámbito las comisiones financieras obtienen puntuaciones a media tabla; es decir, de 0.50 al igual que la COFEPRIS, el SENASICA y la CONAPESCA, mientras que el IFAI, la COFECO y la CRE obtuvieron 0.92 y la COFETEL 0.83. Lo anterior se debe a que las agencias no son directamente responsables ante el Gobierno o el Congreso y sus decisiones; en general, sólo pueden ser revocadas por un tribunal. En este sentido, en el rubro de la revocación de una decisión de la agencia sobre la que tiene competencia exclusiva, en el caso de la CRE y de la COFECO, sólo un tribunal puede revocar una decisión de la agencia, a diferencia de la COFETEL y de la COFEMER, en las que el Gobierno puede participar en este aspecto.

Por otro lado, tanto la COFEPRIS, como CONAPESCA, SENASICA y las comisiones financieras, presentan áreas de oportunidad en los primeros dos indicadores. Ninguno tiene independencia formal y ambos son com-pletamente responsables ante el Gobierno por sus acciones. Por ello, la fortaleza de los reguladores sociales y financieros en esta dimensión se encuentra muy por debajo de la observada para reguladores económicos y para

el IFAI, toda vez que estos órganos sí cuentan con independencia formal y no tienen obligación alguna frente al Gobierno, destacando el caso de este último, que además tiene establecido que sus decisiones sólo pueden ser revocadas por un tribunal.

El caso del IFAI contrasta, de nuevo, con el del resto de los reguladores sociales. El Instituto cuenta con independencia formal, como lo indica el artículo 34 de la LFTAIPG en su párrafo 4° “El Instituto, para efectos de sus resoluciones, no estará subordinado a autoridad alguna, adoptará sus decisiones con plena independen-cia…”, por lo que no es responsable ante el Gobierno y su única obligación ante el Congreso es la entrega de un reporte informativo anual. Las decisiones del IFAI, por último, sólo pueden ser revocadas por un tribunal (Gráfica 14).

Gráfica 14. Relación con el Gobierno y el Parlamento de las agencias reguladoras.


Autonomía financiera y organizacionalLa cuarta dimensión en el índice de Gilardi se refiere a la autonomía financiera y organizacional. Este aspecto resulta muy importante para la fortaleza de las agencias reguladoras para que puedan cumplir adecuadamente con su mandato. Este indicador es dividido en cuatro componentes:

i) Origen del presupuesto. En este componente, la mayor puntuación se presenta cuando el origen del

presupuesto es el financiamiento externo, mientras que la menor puntuación se le otorga cuando

proviene del Gobierno. Cabe hacer la precisión de que en el presente estudio únicamente se analiza

la fortaleza institucional de los reguladores en su relación con el Gobierno; no se analiza el problema

de captura regulatoria, tema que podría ser sensible en este componente.

ii) Control del presupuesto. La mayor fortaleza que considera este indicador se presenta cuando la

agencia, y solo la agencia, es la que controla su presupuesto; la peor, cuando el control corresponde

al Gobierno.

CNSF

CNBV

CON

SAR

COFE

MER

SEN

AICA

CON

APES

CA

COFE

PRIS

CRE

COFE

TEL

COFE

CO IFAI

0.50 0.50 0.50

0.17

0.50 0.50 0.50

0.921.00

0.92 0.92



iii) Decisión sobre la organización interna de la agencia. La mayor fortaleza en este indicador se pre-

senta cuando la agencia, y solo la agencia, es quien decide su organización interna; la peor, cuando

dicha organización es determinada por el Gobierno.

iv) Política del personal de la agencia. La mayor fortaleza que considera este indicador se presenta

cuando la agencia, y solo la agencia, es la que determina su política de personal, mientras que la

peor puntuación se presenta cuando dicha política es determinada por el Gobierno.

En el caso de los reguladores sociales, al igual que en los reguladores económicos y las comisiones financieras, el presupuesto de los órganos reguladores es provisto por el Gobierno. Asimismo, al tratarse de órganos desconcen-trados, deben negociar su presupuesto con la Secretaría respectiva, situación que sólo es diferente en los casos del IFAI y de la COFETEL.55

En lo que se refiere a la organización interna, en todas las agencias reguladoras, ésta es definida tanto por las agencias como por el Gobierno, con excepción del IFAI. El control sobre la política de personal difiere entre las agencias analizadas: mientras que la COFEPRIS maneja a su personal de manera independiente, SENASICA y CONAPESCA (adscritos a la SAGARPA) dependen del Oficial Mayor y del Secretario para los nombramientos de más alto nivel. En el caso de la COFEMER, COFETEL y COFECO, el reglamento interior es expedido por el titular del Ejecu-tivo Federal, a diferencia de la CRE, donde es el Pleno de la Comisión quien lo expide. Asimismo, destaca que en las tres comisiones financieras el control sobre su personal es decidido por la agencia en conjunto con otras autoridades e, incluso, su estructura organizacional es aprobada por la Junta de Gobierno, en la que participa la SHCP que, además, es la Secretaría encargada de brindar la autorización posterior en términos presupuestales (Gráfica 15).

Gráfica 15. Autonomía financiera y organizacional de las agencias reguladoras.


Como consecuencia de lo anterior, se observa que de los órganos analizados sólo el caso del IFAI muestra un diseño completamente independiente para determinar su presupuesto, elaborar su reglamento interior y designar a los servidores públicos a su cargo.56

55 Debe notarse que, a diferencia de los otros reguladores, la COFETEL, a pesar de ser un órgano desconcentrado, cuenta con autonomía presupuestaria.

56 Artículo 37 de la LFTAIPG, fracciones XVI, XVII y XVIII.

Competencias regulatoriasEl quinto y último componente analizado en el índice de Gilardi se refiere a las competencias para regular. De acuerdo con el índice de referencia, la evaluación sobre las competencias reguladoras sólo cuenta con un com-ponente, en el cual se analiza si las competencias para regular al sector recaen exclusivamente en la agencia, lo cual daría la mayor ponderación; es decir 1, mientras que el peor escenario se presenta cuando la agencia sólo tiene competencia para asesorar. Es importante señalar que el índice de Gilardi establece una ponderación equivalente a 0.75 cuando las competencias regulatorias están compartidas con otra agencia independiente; por ejemplo, si una agencia reguladora comparte competencias con la COFECO; sin embargo, cuando la agencia comparte competencias con el Parlamento o el Gobierno, se tendría una calificación equivalente a 0.5 y 0.25 en este indicador, respectivamente.

En México, todos los reguladores sociales son competentes para regular sus respectivos sectores y no comparten facultades con otra agencia o Secretaría de Estado.

Por su parte, los reguladores financieros son competentes para regular sus respectivos sectores, pero comparten facultades con otra agencia o Secretaría de Estado, ya que en muchas de sus decisiones, particular-mente para las autorizaciones que emiten a los entes regulados, requieren de la opinión favorable de la SHCP y, en su caso, del Banco de México; además, en el caso de escisiones y fusiones, deben consultar también previa-mente a la COFECO. La baja puntuación en este ámbito contrasta con la obtenida por los reguladores sociales, con la COFEMER y con la COFECO, siendo sólo igual a la que muestran la COFETEL y la CRE, que también comparten atribuciones con la Secretaría a la que se encuentran adscritos o con otra autoridad (por ejemplo, en el caso de la CRE que comparte competencias con la SHCP y la COFETEL con la Secretaría de Comunicaciones y Transportes) (Gráfica 16).

Gráfica 16. Competencia para regular de las agencias reguladoras.


Después de haber analizado las cinco dimensiones separadamente, se pueden ver de manera clara las diferen-cias entre las agencias reguladoras y las áreas de oportunidad en las que se puede intervenir en cada una para otorgarles un mayor grado de fortaleza institucional. En particular, la gran diferencia entre los órganos reguladores sectoriales y los transversales está marcada por la última dimensión (competencia para regular) en donde, de los reguladores económicos analizados, sólo la COFECO tiene plena independencia para regular en el sector de su competencia.

CNSF

CNBV

CON

SAR

COFE

MER

SEN

AICA

CON

APES

CA

COFE

PRIS

CRE

COFE

TEL

COFE

CO IFAI

0.33 0.33 0.33 0.33 0.33 0.330.46

0.58 0.63

0.46

0.75

Económicos Sociales Financieros Supervisor CNSF

CNBV

CON

SAR

COFE

MER

SEN

AICA

CON

APES

CA

COFE

PRIS

CRE

COFE

TEL

COFE

CO IFAI

0.25 0.25 0.25

1.00 1.00 1.00 1.00

0.25 0.25

1.00 1.00


72 Fortaleza Institucional de los Reguladores · Estudios de la regulación

El caso del IFAI contrasta con los reguladores analizados, ya que cuenta con un diseño institucional muy sólido (más que cualquiera de las agencias internacionales estudiadas), cuyos márgenes de mejora son menores. Uno de los pocos indicadores que podría mejorar la autonomía del Instituto se encuentra en el periodo de desig-nación del titular, que podría ampliarse de dos a seis o más años, sin posibilidad de renovación.

Como conclusión, puede afirmarse que existe un margen de mejora institucional para las agencias analiza-das, cuyos jefes de agencia y junta directiva se encuentran en posiciones de menor fortaleza que la observada en el caso del IFAI. Asimismo, en lo que se refiere a la autonomía financiera y organizacional, en todas las agencias reguladoras existe la intervención del Gobierno en el control del presupuesto o en la organización interna. Por otra parte, la COFETEL, la CRE y las comisiones financieras, no son totalmente competentes para regular en su sector, impactando negativamente en el resultado del Índice.

Respecto a la relación con el Gobierno, los reguladores sociales y las comisiones financieras son totalmen-te responsables ante este y no cuentan con atribuciones para elaborar sus reglamentos interiores ni designar a todos los funcionarios a su cargo (excepción hecha de la COFEPRIS). Por otra parte, la composición, las facul-tades y la falta de disposiciones en materia de despidos y de renovación de cargos son las principales áreas de oportunidad en cuanto a las Juntas de Gobierno de las agencias.

Si bien en el sector financiero es especialmente importante la coordinación entre autoridades para poder hacer frente al riesgo sistémico y tomar decisiones que beneficien al sistema en su conjunto, debido a sus carac-terísticas especiales de interrelación ente los diversos sujetos regulados, se aprecia que existen otras instancias y órganos creados específicamente para brindar coherencia y homogeneidad a las decisiones que atañen al siste-ma financiero, como muestra la reciente creación del Comité de Estabilidad del Sistema Financiero y el Consejo Nacional de Inclusión Financiera.

Los reguladores desde una perspectiva internacional

Con el fin de analizar la fortaleza institucional de los reguladores sociales, económicos y financieros en México, se realizó un comparativo internacional. De esta manera, se tiene la oportunidad de conocer el posicionamiento de nuestros reguladores respecto a su fortaleza institucional frente a órganos similares en países con los cuales tenemos una estrecha relación comercial o con los que competimos en los mercados internacionales.

Comparativo COFEPRIS

Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) (Brasil)La ANVISA fue creada en 1999 a través de la Ley Núm. 9.782, con el objetivo de “proteger y promover la salud pública, garantizando la seguridad de los productos y servicios y participar en la construcción de su acceso” y fue vinculada al Ministerio de Salud de Brasil. Su creación fue necesaria debido al debilitamiento de la administración pública como proveedor principal de servicios públicos; además, había necesidad de regular las actividades pro-ductivas de interés público para estimular la competencia y la innovación.

La agencia fue concebida bajo un régimen especial denominado “Autarquía”, caracterizado por la inde-pendencia administrativa, la estabilidad de sus dirigentes durante el periodo de mandato y la autonomía finan-ciera. La ANVISA es dirigida por un Consejo de Administración colegiado, compuesto por cinco miembros electos por el Presidente y aprobados previamente por el Senado.

ANVISA ejerce el control sanitario de los productos y servicios sometidos a vigilancia sanitaria, como medicamentos, alimentos, cosméticos, desinfectantes, derivados del tabaco, productos médicos, sangre y he-


moderivados, así como servicios de salud; además, junto con el Ministerio de Relaciones Exteriores, controla los puertos, aeropuertos y fronteras en materia de vigilancia sanitaria. Su ámbito de competencia abarca el monitoreo y supervisión de procesos, insumos y tecnologías relacionadas con la salud. En el ámbito económico, monitorea los precios de medicamentos y tiene participación en la Cámara de Medicamentos (CAMED) de Brasil.

Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) (Colombia)En Colombia, después de la expedición de la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema General de Seguridad Social en Salud, el cual cambió y reorganizó la prestación de los servicios de salud e integró la salud pública, el sistema de seguridad social y la provisión de servicios privados. En particular, el artículo 245 de la Ley 100 ordenó la creación del INVIMA. En ejecución de este mandato fue expedido el Decreto 1290 de 1994, por medio del cual se preci-saron las funciones del INVIMA y se estableció su organización básica. Posteriormente se definió su naturaleza: ser un establecimiento público de orden nacional, de carácter científico y tecnológico, con personalidad jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, perteneciente al Sistema de Salud y con sujeción a las disposiciones generales que regulan su funcionamiento.

El objeto del INVIMA es “la ejecución de las políticas en materia de vigilancia sanitaria y de control de ca-lidad de medicamentos, productos biológicos, alimentos, bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos médico-quirúrgicos, odontológicos, productos naturales homeopáticos y los generados por biotecnología, reactivos de diagnóstico, y otros que puedan tener impacto en la salud individual y colectiva”.

Food and Drug Administration (FDA) (Estados Unidos)La FDA tiene sus orígenes en 1906, cuando se autorizó supervisar a la industria de alimentos a través de la Divi-sion of Chemistry del Departamento de Agricultura de EUA. En 1927, dicha División se segmentó en la Food, Drug and Insecticide Administration (su nombre actual se consolida hasta 1930) y el Bureau of Chemistry and Soils (a cargo de asuntos no regulatorios).

La FDA cobra especial importancia como agente regulador en materia sanitaria a partir de 1938, cuando un producto provocó la muerte de más de 100 personas en EUA tras ser introducido al mercado sin haber sido aprobado conforme a la ley. Como consecuencia, se promulgó la Ley Federal de Alimentos, Medicamentos y Cos-méticos de Estados Unidos de América (Federal Food, Drug, and Cosmetic Act) de 1938, la cual daba poder a la FDA de examinar todos los nuevos medicamentos antes de ser introducidos en el mercado de ese país.

Sus facultades y obligaciones se han ido actualizando a través de diversos instrumentos (Acts). En la actualidad, depende directamente del Department of Health and Human Services (DHHS) y es responsable de proteger la salud pública, asegurando la seguridad y eficacia de medicamentos humanos y veterinarios, productos biológicos, dispositivos médicos, suministro de alimentos, cosméticos y productos que emiten radiación, así como regular la industria del tabaco.

European Medicines Agency (EMA) (Europa)La Agencia Europea de Medicamentos (EMA) es una agencia descentralizada de la Unión Europea (UE). Su principal responsabilidad es la protección y promoción de la salud pública y animal, a través de la evaluación y supervisión de medicinas para el ser humano y los animales.

Derivado de lo anterior, la Agencia es responsable de realizar el procedimiento centralizado para los medi-camentos de uso humano y animal. Este procedimiento resulta en una autorización de mercado válida en todos los países de la UE, así como en Islandia, Liechtenstein y Noruega.

La Agencia es regida por un Consejo de Administración independiente, que consiste en 35 miembros designados para actuar en el interés público y no para representar a ningún gobierno, organización o sector. El periodo de designación dura tres años y puede renovarse.

El Director Ejecutivo es el representante legal de la Agencia, su periodo de designación es de cinco años, con un posible periodo más de renovación. Él el responsable de todas las operaciones, la dotación del personal y el programa de trabajo anual; además, realiza la declaración de intereses junto con los miembros del Consejo. Cerca de 80% de su presupuesto se deriva de las cuotas y cargos a las compañías farmacéuticas, y únicamente 20% es otorgado por la UE (Gráfica 17).

Gráfica 17. Índice de independencia de Gilardi para reguladores de la salud humana.


El comparativo internacional indica que la fortaleza institucional de la COFEPRIS aún puede robustecerse signifi-cativamente. El caso más relevante es el de Brasil, que cuenta con un regulador social cuya fortaleza es mayor a la observada en varios reguladores económicos. Las gráficas 18-21 muestran el comparativo de las agencias en cada una de las dimensiones analizadas. Se omitió la gráfica sobre competencias regulatorias debido a que todas las agencias obtuvieron un valor de 1 (todas son totalmente competentes para regular sus sectores respectivos).

COFE

PRIS

M

éxico FD

A EU

A

INVI

MA

Colo

mbi

a

EMA UE

ANVI

SA

Bras

il

0.440.52 0.53

0.720.84

Gráfica 19. Relación con el Gobierno y el Parlamento.

COFE

PRIS

FDA

INVI

MA

EMA

ANVI

SA

0.500.59

0.75 0.75

1.00

Gráfica 18. Estatus del jefe de agencia.

COFE

PRIS

FDA

INVI

MA

EMA

ANVI

SA

0.21 0.18

0.04

0.570.69


Gráfica 20. Estatus de la junta directiva.

COFE

PRIS

FDA

INVI

MA

EMA

ANVI

SA

0.040.10 0.10

0.38

0.63

Gráfica 21. Autonomía financiera y organizacional.

COFE

PRIS

FDA

INVI

MA

EMA

ANVI

SA

0.46

0.75 0.750.88 0.88


En todos los casos ANVISA, la agencia reguladora de Brasil, es la que obtiene el indicador más alto ya que, con-trario a los casos de Colombia, Estados Unidos y México (que forman parte de los ministerios de salud), ésta se podría entender como un organismo descentralizado. Las principales áreas de oportunidad de la COFEPRIS se encuentran en las primeras dos dimensiones: estatus del titular y estatus de la junta directiva, debido a que no existen periodos fijos para el jefe de la agencia, su nombramiento es realizado por el Ejecutivo sin necesidad de ratificación, el despido es discrecional, no se requiere tener reputación de independencia y se permite la renova-ción ilimitada. ANVISA, por el contrario, tiene periodos fijos para su presidente y su junta directiva, la reputación de independencia es obligatoria, la renovación es posible una sola vez y no puede haber despidos sin causa justificada.

En cuanto a la relación con el Gobierno y el Parlamento, la principal diferencia radica en que se estipula formalmente la independencia de ANVISA (no así la de COFEPRIS) y que no es totalmente responsable ante el Gobierno.

Por último, en lo que se refiere a la autonomía financiera y organizacional, el origen del presupuesto para AVINSA es gubernamental y externo, mientras que en COFEPRIS es sólo gubernamental; además, el control, la organización interna y la política de personal de este último es llevada por la agencia y el Gobierno, mientras que en el caso de Brasil sólo es manejado por la agencia.57

Comparativo SENASICA

Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) (Chile)El SAG fue establecido en 1989. De acuerdo con su Ley Orgánica, se trata de una “Institución funcionalmente descentralizada y territorialmente desconcentrada”. Es competente para establecer exigencias de internación de mercancías que puedan portar agentes causales de plagas para los vegetales o que transmitan enfermedades a los animales.

57 Ver el cuadro comparativo de las agencias en materia de salud humana en Anexos.

El SAG se caracteriza porque las atribuciones que le corresponden son llevadas a cabo por el Director Nacional y los directores regionales y porque es competente para otorgar los certificados fito y zoosanitarios que acreditan el cumplimiento de las exigencias establecidas por los países destino de las exportaciones.

Canadian Food Inspection Agency (CFIA) (Canadá)La CFIA se estableció en 1997 como agencia del Jefe de Estado en Canadá, aunque responde directamente ante el Ministerio de Agricultura. El presidente de la Agencia es nombrado por el Gobernador General (representante del Jefe de Estado en Canadá), quien a su vez escucha el consejo del Gabinete.

El presidente de la agencia tiene las facultades para designar al personal de la agencia, la cual es respon-sable de la administración y cumplimiento de la legislación establecida por el Ministerio de Agricultura en materia de fertilizantes, salud animal, cárnicos y productos agrícolas. Las atribuciones de la agencia son compartidas con el Gobierno.

Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) (Argentina)El SENASA fue creado en 1996 mediante la fusión del Servicio Nacional de Sanidad Animal y el Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal. Se constituyó como un organismo descentralizado con autonomía económico finan-ciera y técnico administrativa, con personalidad jurídica propia bajo la jurisdicción de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos.

El SENASA tiene la facultad de implementar las políticas nacionales en materia de sanidad animal y ve-getal, verificando el cumplimiento de las normas aplicables. Asimismo, es competente para controlar el tráfico de importaciones y exportaciones de productos de origen animal y vegetal, fertilizantes, productos fármaco-veterina-rios y agroquímicos. La conducción del SENASA está a cargo de un presidente, un vicepresidente ejecutivo y un consejo de administración.

European Food Safety Authority (EFSA) (Europa)La EFSA, creada en 2002, se encarga de proveer consejo técnico y científico a las instituciones europeas y los Estados miembros, tanto por iniciativa propia, como a petición de la Comisión Europea, el Parlamento o los Esta-dos miembros.

La organización de la EFSA consiste en una junta directiva de 14 miembros, cuyo periodo en el cargo es de cuatro años, renovable una vez por un máximo de cinco años. Los miembros de la junta eligen al Director Ejecutivo por un periodo de cinco años, renovable una vez.

El estudio comparativo (Gráfica 22) muestra que los reguladores con funciones similares a SENASICA presentan una alta variabilidad en sus niveles de fortaleza. En particular, destaca el caso europeo, ya que la EFSA sólo tiene funciones consultivas, lo cual reduce drásticamente su nivel de fortaleza en relación con la EMA. Las gráficas 23-27 muestran el comparativo de las agencias en cada una de las dimensiones analizadas.


CFIA

Ca

nadá

SEN

ASIC

A M

éxico

EFSA

UE

SEN

ASA

Arge

ntin

a

SAG

Ch

ile

0.300.40 0.43

0.63 0.68

Gráfica 22. Índice de independencia de Gilardi para reguladores de salud animal y sanidad vegetal.

CFIA

Ca

nadá

SEN

ASIC

A M

éxico

EFSA

UE

SEN

ASA

Arge

ntin

a

SAG

Ch

ile

0.380.33

0.580.46

0.88


CFIA

SEN

ASIC

A

EFSA

SEN

ASA

SAG

0.200.06

0.57

0.330.26

Gráfica 23. Estatus del jefe de agencia.

CFIA

SEN

ASIC

A

EFSA

SEN

ASA

SAG

0.58 0.50

0.67

1.00 1.00


CFIA

SEN

ASIC

A

EFSA

SEN

ASA

SAG

0.25

1.00

0.00

1.00 1.00

Gráfica 27. ECompetencia para regular.

Al igual que la COFEPRIS, el SENASICA es un regulador en donde el Gobierno influye de manera importante en términos formales. El periodo indefinido en el cargo tanto del jefe de la agencia como de la junta directiva, así como el que no exista el requisito de independencia, reduce su fortaleza institucional y lo coloca como uno de los reguladores menos independientes.

Por otro lado, en lo que se refiere a las obligaciones con el Gobierno, éstas son nulas en el caso de Chile y Argentina, mientras que el SENASICA es totalmente responsable ante su Secretaría; además, para el SENASICA, el origen y control del presupuesto, la organización interna y la política personal, son compartidas entre la agencia y el Gobierno, mientras que el SAG de Chile tiene una independencia casi total en cada uno de los componentes de esta dimensión.58

A diferencia de lo que ocurre con las agencias que se encargan de regular principalmente la salud huma-na, con atribuciones similares a las de la COFEPRIS, las agencias equivalentes al SENASICA presentan niveles importantes de variación respecto a sus competencias regulatorias. La agencia europea (EFSA) sólo tiene capaci-dad para asesorar, mientras que la canadiense (CFIA) comparte atribuciones con el Gobierno. En esta dimensión, la independencia del SENASICA es total.

Comparativo COFETEL

Federal Communications Commission (FCC) (Estados Unidos)La Comisión Federal de Comunicaciones59 (Federal Communications Commission, FCC) es una agencia guber-namental independiente que regula las comunicaciones por teléfono, radio, televisión, satélite y cable en Estados Unidos. La FCC se creó por la Ley de Comunicaciones de 1934 y responde directamente al Congreso.

Son cinco los comisionados que dirigen la FCC, los cuales son nombrados por el Presidente y ratificados por el Senado. Sólo tres de los comisionados pueden pertenecer al mismo partido político y ninguno puede parti-cipar en negocios relacionados con la Comisión. El Presidente de selecciona a uno de los comisionados para que sea el presidente de la FCC.

Todos los comisionados ejercen su cargo por un periodo de cinco años sin renovación; las decisiones se deben reportar a la legislación correspondiente y no pueden ser refutadas por ningún ente. La fuente de finan-ciamiento es mixta: una parte vía presupuesto gubernamental y otra mediante cuotas e impuestos aplicados a las empresas que regula.

Autoritá per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM) (Italia)La Autoridad para las Garantías en las Comunicaciones (Autoritá per le Garanzie nelle Comunicazioni, AGCOM) es una autoridad independiente, creada por la Ley 249 de 1997. La AGCOM le reporta al Parlamento, el cual estableció sus poderes y definió su reglamento.

El Consejo se constituye por el Presidente y los comisionados, los cuales duran siete años en el cargo, sin posibilidad de ser renombrados. El presidente de la Autoridad es nombrado por el Presidente de la República, con


CFIA

SEN

ASIC

A

EFSA

SEN

ASA

SAG

0.09 0.10

0.33 0.370.26


58 Ver Anexos.59 Telecommunications Act of 1934.


la propuesta del presidente del Consejo, de los ministros de relaciones internas y el Ministro de comunicaciones; además, debe contar con la opinión del Parlamento, a diferencia de los comisionados, que son elegidos por las cámaras de Senadores y de Diputados.

Los comisionados no pueden ejercer alguna actividad profesional, ser administradores o dependientes de sujetos públicos o privados, como tampoco tener cargos en otras oficinas públicas, comprendiéndose los cargos para las elecciones o de representación en los partidos políticos, ni tampoco tener intereses directos o indirectos en las empresas que operan en el mismo sector de competencia de la Autoridad.

Por último, la AGCOM tiene autonomía de gestión de los gastos en los límites establecido por el Ministerio de Hacienda. Todas las disposiciones y los reglamentos son aprobados por mayoría absoluta; sin embargo, la Autoridad emite opinión para la repartición de las frecuencias, las cuales deben ser aprobadas por el Ministro de comunicaciones.

Agéncia Nacional de Telecomunicações (ANATEL) (Brasil)La agencia reguladora en telecomunicaciones en Brasil es la Agencia Nacional de Telecomunicaciones (Agéncia Nacional de Telecomunicações, ANATEL), creada en 1997 como el único organismo para regular el sector de las telecomunicaciones. Posee independencia administrativa, ausencia de subordinación jerárquica y estabilidad a plazo fijo de sus líderes. Asimismo, posee autonomía financiera, ya que su financiamiento es mixto: mediante cuotas o presupuesto del Gobierno.

La ANATEL está constituida por cinco comisionados, incluyendo al presidente, elegidos por cinco años y nombrados por el Presidente de la República, después de la aprobación del Senado. Las resoluciones de la agen-cia no pueden ser revocadas por algún otro organismo que no sea el tribunal y su reglamento debe ser aprobado por el Gobierno.

Australian Communications and Media Authority (ACMA) (Australia)En Australia, la regulación en telecomunicaciones es ejercida por la Comisión Australiana de Competencia y Con-sumo (ACCC) y la oficina encargada del mercado de las telecomunicaciones (ACMA). La ACCC es responsable de los aspectos competitivos del mercado de telecomunicaciones. La ACMA, por su parte, tiene como objetivos el monitoreo y la fiscalización de los aspectos técnicos de la regulación en telecomunicaciones.

ACMA fue creada con el Australian Communications and Media Authority Act en 2005, en el cual se esti-pula formalmente su independencia sin intervención de ninguna otra agencia o el Gobierno, por lo cual es la única designada para regular el sector de telecomunicaciones. Está integrada por cinco miembros60 designados por el Gobernador General; su duración en el cargo es de cinco años, con posibilidad de reelección y pueden ocupar cargos externos a sus obligaciones en la agencia, mediante previa aprobación.

En cuanto a su independencia, tanto el Consejo como el presidente del mismo deciden la organización interna de la agencia; sin embargo, ACMA es responsable ante el Parlamento a través del Ministerio de Comuni-caciones, Tecnologías de Información y Artes. En cuanto a lo financiero, ACMA tiene el derecho a ser financiada por la Commonwealth, lo que implica la dependencia de la agencia del presupuesto gubernamental. El presidente de la ACCC es parte del Comité de ACMA.

Las decisiones emitidas por la junta directiva de la ACMA sólo pueden ser revocadas por la corte, pero está establecido que tales decisiones, antes de ser emitidas, deben contar con la opinión favorable de la ACCC.

Canadian Radio-television Telecommunications Commission (CRTC) (Canadá)El órgano responsable de las telecomunicaciones en Canadá es la Comisión Canadiense de la Radio-Televisión y Telecomunicaciones61 (Canadian Radio-Televisión and Telecommunications Commission, CRTC). La agencia determina los servicios sujetos a regulación de precios; sin embargo, en materia de estándares de calidad o admi-nistración del espectro radioeléctrico, la Comisión actúa bajo directivas emanadas por el Ministerio de Industria.

El órgano directivo de la CRTC está integrado por ocho miembros, designados por el gabinete del Primer Ministro, por un periodo de cinco años. El órgano se financia a través de cuotas e impuestos que aplica a las em-presas reguladas. Las decisiones que toma la CRTC están controladas por el Gobierno y el Parlamento, quienes pueden refutarlas. Las decisiones tomadas por la CRTC pueden ser apeladas en tres instancias: en primer lugar, ante ella misma; luego ante la Corte Federal de Apelaciones; y finalmente, ante el gabinete del Primer Ministro.

Organismo Regulador de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL) (Perú)El OSIPTEL es quien tiene a su cargo la regulación del mercado de telecomunicaciones en Perú; es un órgano desconcentrado del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción, creado en 1994 con el Texto Único Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones. Se encarga de regular el comportamiento de las empre-sas operadoras, garantizar la calidad y eficiencia del servicio brindado al usuario, y regular las tarifas.

OSIPTEL tiene competencia para regular el sector, con excepción de las concesiones, de las cuales se encarga el Ministro de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción y al cual la agencia rinde cuentas.

Los miembros del consejo directivo, así como el presidente, son designados por un plazo de tres años me-diante resolución suprema del Presidente de la República. OSIPTEL es un organismo dependiente directamente del Presidente de la República, pero cuenta con autonomía administrativa, económica y financiera. Su fuente de financiamiento son cuotas que aportan las empresas que regula, mientras que el reglamento por el cual OSIPTEL se rige, es creado por la misma agencia; sin embargo, debe ser aprobado por el Gobierno.

Office of Communications (OFCOM) (Reino Unido)La Oficina de Comunicaciones62 (Office of Communications, OFCOM) es el agente regulador del sector telecomu-nicaciones en el Reino Unido. Esta agencia está a cargo de todas las regulaciones, tanto las económicas como las de carácter técnico que se aplican al sector telecomunicaciones.

Las funciones que desempeña la OFCOM son, entre otras, crear las condiciones bajo las cuales se otorgan licencias, asegurar que se cumplan los términos bajo los cuales las licencias se entregan, mantener y promover la competencia efectiva y asegurar la eficiencia de los servicios. Es un departamento no ministerial e independiente y su principal forma de regulación es monitoreando los precios y ejecutando las condiciones establecidas en todas las licencias otorgadas.

60 En la actualidad, la agencia está en un periodo de transición en el que se pasará a un directorio formado por siete miembros.

61 Canadian Radiotelevision and Telecommunications Commission Act.62 Office of Communications Act 2002


El órgano directivo está compuesto por diez miembros nombrados por el gabinete del Primer Ministro, que duran en su cargo cinco años; su director general es nombrado por el Secretario de Comercio e Industria durante cinco años. El financiamiento de la agencia proviene de los impuestos aplicados a las empresas de radio y televisión para obtener licencias de operación, de las multas aplicadas a las empresas que regula y del Gobierno a través del Ministerio de Comercio e Industria.

La OFCOM debe rendir cuentas anuales ante el Ministerio de Comercio e Industria y sus decisiones y accio-nes pueden ser refutadas por el Tribunal de Apelación de Competencia, órgano judicial especializado en materia de regulación y competencia en el Reino Unido.

La Gráfica 28 muestra los resultados obtenidos, cuyo resumen se encuentra en el Anexo 6.El comparativo internacional indica que la fortaleza institucional de la COFETEL aún puede robustecerse,

aunque se encuentra a media tabla a nivel internacional. El caso más relevante es el de Estados Unidos (0.80 pun-tos), que cuenta con un regulador económico, cuya fortaleza casi alcanza la observada en el IFAI (0.85 puntos).

Las gráficas 29-33 muestran el comparativo de las agencias en cada una de las dimensiones analizadas.Como se puede observar, Estados Unidos ha podido reflejar la independencia que se le otorga a la FCC.

En el momento de su diseño, se generó no sólo seguridad para regular, sino también para intervenir en el merca-do; además, el Gobierno de Estados Unidos dio plena autonomía y libertad a la FCC para tomar sus decisiones, controlar su presupuesto, administrar el personal interno y regular el sector como agencia única con atribuciones específicas; esta última característica es la que la diferencia de la mayoría de las agencias.

La agencia italiana, AGCOM, presenta una elevada fortaleza institucional en la que el presidente de la Agencia y sus Comisionados son elegidos por el Ejecutivo y el Legislativo, por un periodo de siete años, sin po-sibilidad de ser renombrados, sin poder ocupar otros cargos y sin despidos relacionados con las políticas; sin embargo, a diferencia de la FCC, no es plenamente competente para regular en su sector, tal como ocurre en el caso de la COFETEL.

Por otra parte, Canadá y Reino Unido se encuentran en situaciones similares, ya que el Gobernador en Consejo, jerarquizado como un Secretario del Ejecutivo, tiene gran injerencia dentro de la CRTC. Esto debilita al regulador al momento de ejercer sus funciones y alcanzar sus objetivos y, por tanto, afecta el funcionamiento del mercado. Una ventaja comparativa de Canadá en el índice, es su fuente de financiamiento, que se da únicamente por cuotas, lo cual permite eludir el control político. No obstante, como se ha mencionado, esto podría afectar su independencia en relación con el sector regulado.

OSIPTEL, de Perú, se encuentra por debajo de México, toda vez que en el caso de OSIPTEL existen ciertas variables que no están planteadas en la Ley de Telecomunicaciones de Perú. El despido sucede sólo por razones no relacionadas con las políticas, mientras que el nombramiento, al igual que en México, lo hace el Ejecutivo colectivamente. El presupuesto de OSIPTEL debe ser, por ley, financiado con lo recaudado por concepto de de-rechos, tasas, canon radioeléctrico y multas. Esto permite que la agencia tenga un mejor desempeño económico que refleje mayor seguridad para las empresas e incentive la inversión.

Por último, ACMA, tiene menor fortaleza institucional que la COFETEL, debido a que quien nombra al jefe de la agencia y a la junta directiva es el Ejecutivo, que los puede remover en cualquier momento. Asimismo, la agencia no tiene pleno control de su presupuesto, que proviene del Gobierno, ni controla a su personal; sin em-bargo, dicha agencia tiene plena competencia para regular en su sector.

En el caso de México, las áreas de oportunidad respecto a los países hasta aquí analizados son su fuente de financiamiento, que proviene sólo del Gobierno y, en particular, sus atribuciones para regular el sector.

OFC

OM

G

B

OSI

PTEL

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CRTC

Ca

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ACM

A Au

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COFE

TEL

Méx

ico

ANAT

EL

Bras

il

AGCO

M

Italia

FCC

EUA

0.45 0.48 0.51 0.58 0.590.64

0.730.80

OFC

OM

OSI

PTEL

CRTC

ACM

A

COFE

TEL

ANAT

EL

AGCO

M

FCC

0.280.19

0.39

0.21

0.460.34

0.87

0.61

OFC

OM

OSI

PTEL

CRTC

ACM

A

COFE

TEL

ANAT

EL

AGCO

M

FCC

0.280.19

0.39

0.21

0.460.34

0.87

0.61

OFC

OM

OSI

PTEL

CRTC

ACM

A

COFE

TEL

ANAT

EL

AGCO

M

FCC

0.71

0.881.00

0.540.63

0.75

0.63

0.88

OFC

OM

OSI

PTEL

CRTC

ACM

A

COFE

TEL

ANAT

EL

AGCO

M

FCC

0.75

0.92

0.50

0.92 0.92 0.921.00

0.92

OFC

OM

OSI

PTEL

CRTC

ACM

A

COFE

TEL

ANAT

EL

AGCO

M

FCC

0.25 0.25 0.25

1.00

0.25

1.00

0.25

1.00

Gráfica 28. Comparativo internacio-nal índice de Gilardi-COFETEL.

Gráfica 29. Estatus del jefe de la agencia.




Gráfica 33. Competencia para regular.



Comparativo CRE

Federal Energy Regulatory Commission (FERC) (Estados Unidos)La Comisión Federal de la Regulación Energética (Federal Energy Regulatory Comission, FERC) es una agencia gubernamental independiente que regula la transmisión interestatal de electricidad, gas natural y petróleo en Estados Unidos. Asimismo, se encarga de revisar las propuestas de construcción de gasoductos interestatales y terminales de gas natural, así como proyectos hidroeléctricos.

Cinco comisionados dirigen a la FERC, los cuales son nombrados por el Presidente y ratificados por el Senado. Sólo tres de los comisionados pueden pertenecer al mismo partido político y ninguno puede tener interés económico en negocios relacionados con la Comisión. El Presidente de EUA selecciona a uno de los comisionados para que sea el presidente de la FERC y todos los comisionados ejercen su cargo por un periodo de cinco años, sin renovación.

A pesar de que la Comisión tiene la facultad para aplicar cuotas e impuestos a las empresas del sector que regula, tiene la obligación de transferir todos los ingresos percibidos al Fondo General de la Tesorería. En ese sentido, la fuente de financiamiento de la agencia depende del presupuesto gubernamental y de las cuotas.

Agéncia Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) (Brasil)En Brasil, la Agencia Nacional de Energía Eléctrica (Agéncia Nacional de Energia Elétrica, ANNEL) regula el sector eléctrico. La ANNEL fue creada en 1996 con la Ley Núm. 9427 como único organismo para regular el sector eléc-trico. Posee independencia administrativa, la ausencia de subordinación jerárquica y la autonomía financiera. Los ingresos de la agencia provienen de la recaudación de la tasa de inspección de los servicios de electricidad; de los recursos ordinarios de capital del Tesoro Nacional previstos; del producto de la venta de publicaciones, material técnico, datos e información; de la utilidad de operación financiera; del producto de acuerdos o contratos con enti-dades, empresas y organismos, públicos o privados, nacionales o internacionales; de donaciones; y de los valores derivados de la venta o alquiler de bienes muebles e inmuebles de su propiedad.

La ANEEL está constituida por cinco comisionados, incluyendo al presidente, elegidos por cuatro años y nombrados por el Presidente de la República. El nombramiento de los miembros del Consejo y del presidente requiere la aprobación del Senado.

Australian Energy Regulator (AER) (Australia)El Regulador Australiano de Energía (Australian Energy Regulator, AER) forma parte de la ACCC. Fue establecido por la Parte IIIAA del Trade Practices Act de 1974 y opera como una entidad legal independiente.

El AER regula el mercado de ventas al por mayor de electricidad y es responsable de la regulación eco-nómica de las redes de transmisión y distribución de electricidad y gas del mercado eléctrico nacional. El AER también es responsable de hacer cumplir la Ley Nacional de Electricidad y las reglas que se derivan de ésta, además de la Ley Nacional de Gas y las reglas que se deriven en todas las jurisdicciones, excepto en Australia Occidental.

En la actualidad, el AER está integrado por tres miembros designados por el Gobernador General. Su duración en el cargo no puede ser mayor a cinco años. Los miembros del Consejo tienen la facultad de decidir la organización interna de la agencia. El AER tiene la obligación de entregar un reporte anual de sus operaciones al Ministro para su presentación al Parlamento. Las decisiones del AER están sujetas a revisión judicial únicamente por la Corte Federal de Australia.

Office of Gas and Electricity Markets (OFGEM) (Reino Unido)En el Reino Unido, la regulación en el mercado de electricidad y el mercado de gas es ejercida por la Office of Gas and Electricity Markets (OFGEM). La OFGEM fue creada con el Gas Act de 1986 como la autoridad encargada del sector electricidad y gas en el Reino Unido. Se estipula formalmente su independencia como el único cuerpo gubernamental con decisión final sobre los temas que le competen, de relevancia para el sector.

OFGEM está gobernada internamente por una autoridad, la cual se conforma por un jefe de la agencia, designado por el Secretario de Estado,63 cinco miembros ejecutivos y ocho miembros no ejecutivos, designados por los mismos miembros de la autoridad. La duración del jefe de la agencia en su cargo es de cinco años, con posibilidad de reeleción, además de que puede ocupar cargos externos a sus obligaciones en la agencia. Los miembros están en su cargo por un periodo menor a cuatro años a discreción de la autoridad y tanto el Consejo como el jefe de la agencia tienen la facultad de decidir la organización interna de la agencia.

En particular, el Comité de Auditorías ha sido el más activo en implementar estrategias en relación con la política interna, financiamiento y temas administrativos. OFGEM se financia por fuentes externas. En el periodo 2010-2011, su ingreso fue de £58 millones. Las decisiones emitidas por la junta directiva de OFGEM no pueden ser revocadas por nadie más que por la Corte.

Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minas (OSINERGMIN) (Perú)El 24 de enero de 2007, conforme a la Ley 28964, se creó el OSINERGMIN, que tiene a su cargo la regulación, supervisión y fiscalización de las actividades que se realizan en los subsectores de electricidad, hidrocarburos y minería, así como el cumplimiento de las normas legales y técnicas referidas a la conservación y protección del medio ambiente en el desarrollo de dichas actividades.

El OSINERGMIN tiene personalidad jurídica propia y goza de autonomía funcional, técnica, administrativa, económica y financiera. El Consejo Directivo está integrado por cinco miembros: dos propuestos por el Ministro de Energía y Minas (uno de los cuales lo presidirá); dos elegidos de las ternas que proponga el Presidente del Consejo de Ministros; y uno elegido de la terna que proponga el Ministro de Economía y Finanzas.

El organismo cuenta con independencia respecto a sus asuntos internos, ya que el Consejo Directivo tiene la función de aprobar el reglamento de organización y funciones y el cuadro de asignación de personal del OSINERGMIN; además, el presidente del Consejo Directivo ejerce funciones ejecutivas de dirección del or-ganismo regulador; sin embargo, el Ministro de Energía y Minas es el encargado de aprobar el presupuesto del OSINERGMIN.

La Gráfica 34 muestra los resultados obtenidos, cuyo resumen se presenta en el Anexo 7.

63 The Secretary of State for Business, Innovation and Skills (anteriormente: The Secretary of State for Trade and Industry).


CRE

Méx

ico

OFG

EM

Rein

o Un

ido

OSI

NER

GM

IN

Perú

AER

Aust

ralia

FERC

EU

A

ANAT

EL

Bras

il

0.57 0.57 0.58 0.60 0.62 0.66

CRE

OFG

EM

OSI

NER

GM

IN

AER

FERC

ANAT

EL

0.50 0.49 0.56

0.380.48

0.64

CRE

OFG

EM

OSI

NER

GM

IN

AER

FERC

ANAT

EL

0.59

0.26

0.40 0.380.56 0.47

CRE

OFG

EM

OSI

NER

GM

IN

AER

FERC

ANAT

EL

0.920.84

0.58 0.50 0.58 0.50

CRE

OFG

EM

OSI

NER

GM

IN

AER

FERC

ANAT

EL

0.58

1.00

0.63

1.00

0.75 0.71

CRE

OFG

EM

OSI

NER

GM

IN

AER

FERC

ANAT

EL

0.25 0.25

0.75 0.75 0.75

1.00

Gráfica 34. Comparativo interna-cional índice Gilardi para reguladores de energía.







El comparativo internacional indica que la fortaleza institucional de la CRE aún puede robustecerse. El caso más relevante en cuanto a su fortaleza institucional es el de Brasil, que cuenta con un grado de fortaleza institucio-nal igual a 0.66. Las gráficas 35-39 muestran el comparativo de las agencias en cada una de las dimensiones analizadas.

El comparativo internacional indica que la fortaleza institucional de la CRE se encuentra en niveles me-nores que los demás países analizados. Por lo anterior, se pueden emprender acciones enfocadas a mejorar este resultado. Del análisis comparativo, las dimensiones institucionales más relevantes son:

i. que los comisionados no puedan desempeñar otros cargos;

ii. que los nombramientos no sean renovables;

iii. libertad de organización interna, política de personal y/o control presupuestal; y

iv. competencia total para regular el sector.

En resumen, las fortalezas encontradas entre los reguladores internacionales anteriores son: La agencia reguladora de Brasil, ANEEL, posee fortaleza en varias categorías. A grandes rasgos, respecto

a sus ventajas, es una agencia con completa libertad para decidir su organización interna y su política de personal en conjunto con controles normativos.

AER es la agencia con la mayor experiencia en la regulación de su sector; sin embargo, el Gobernador Ge-neral tiene múltiples facultades sobre los miembros del consejo. Por otro lado, la agencia no es la única que se en-carga de regular el sector eléctrico y tiene la obligación de elaborar un informe para ser presentado al Parlamento.

En el caso de la FERC, de Estados Unidos, sus fortalezas están en la junta directiva: los miembros de la agencia no pueden desempeñar otras actividades profesionales, el nombramiento no es renovable y la agencia no tiene obligaciones ante el Congreso; además, cuenta con completa libertad sobre su organización interna, su política de personal y su presupuesto.

Reino Unido posee una experiencia significativa en materia de regulación. A pesar de lo anterior, la OFGEM establece periodos fijos para el jefe de la agencia, no así para los miembros de la Junta Directiva; ade-más, la OFGEM trabaja en conjunto con otras agencias gubernamentales pertenecientes a diferentes sectores y con agencias para consumidores.

Otros aspectos importantes, pero que se presentan en sólo dos agencias fueron la total independencia en los mecanismos de nombramiento del jefe y los miembros de la Junta Directiva (el caso de Brasil), así como que los despidos no obedecían a cuestiones de política (Brasil y Perú).

En el caso de la CRE de México se han identificado áreas de oportunidad con el objetivo de mejorar su fortaleza institucional. En el aspecto de la autonomía financiera y organizacional, tanto la CRE como el Gobierno tienen control sobre el presupuesto; sin embargo, su origen proviene del Gobierno. Esta es un área de oportunidad para reforzar institucionalmente a esta comisión, dándole mayor libertad sobre sus recursos presupuestales. La posibilidad de recibir recursos externos debe ser considerada, pero tendría que implementarse con suficientes controles.

Por el lado de la competencia para regular, se observa que la CRE no tiene pleno control en los aspectos relacionados con el sector energético. Por lo tanto, la CRE se beneficiaría en términos de independencia si se le otorgara una mayor exclusividad de competencias para regular a su sector.

Simulación de acción de mejoraDel análisis realizado, se desprende que la última dimensión “competencia para regular”, es la variable con mayor impacto en el resultado del índice de Gilardi de la COFETEL y de la CRE, sea a nivel nacional o internacional; por ejemplo, en el caso de la COFETEL se desprende que los órganos reguladores de Australia, Brasil y Estados


Unidos gozan de plena competencia para regular en su sector, y no hay intervención de un tercero o del propio Gobierno en algunas de las facultades otorgadas en la legislación aplicable. En el caso del sector regulado por la CRE, sólo Brasil goza de plena competencia para regular en su sector.

Analizado lo anterior, se puede simular con un ejemplo el impacto que generaría en el índice de Gilardi un cambio en la última dimensión del índice para la COFETEL y para la CRE, suponiendo que las dos comisiones gocen de plena competencia para regular en su sector (gráficas 40 y 41).


Como se puede observar, la última dimensión, relativa a la competencia para regular, impacta de manera sus-tancial en el índice calculado para la CRE y la COFETEL, otorgándoles mayor fortaleza institucional respecto a la que actualmente poseen (0.72 y 0.74 puntos), en lugar de 0.57 y 0.59, respectivamente, ocupando una posición competitiva a nivel internacional.

Comparativo COFECO

Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) (Perú)El INDECOPI es el organismo encargado de “Vigilar la libre iniciativa privada y la libertad de empresa […]; De-fender la libre y leal competencia, sancionando las conductas anticompetitivas […]; Proteger los de derechos de los consumidores […]; Vigilar el proceso de facilitación del comercio exterior […]; Establecer políticas de nor-malización, acreditación y metrología, y Administrar el sistema de otorgamiento y protección de los derechos de propiedad intelectual en todas sus manifestaciones […]”, entre otras atribuciones.64

OFG

EM

OSI

NER

GM

IN

AER

FERC

ANAE

EL

CRE

0.57 0.58 0.60 0.62 0.660.72

Gráfica 40. Comparativo internacio-nal índice de Gilardi CRE con cam-bios en la quinta dimensión.

Gráfica 41. Comparativo internacio-nal índice de Gilardi COFETEL con cambios en la última dimensión.

OFC

OM

OSI

PTEL

CRTC

ACM

A

ANAT

EL

AGCO

M

COFE

TEL

FCC

0.45 0.48 0.51 0.580.64

0.73 0.74 0.80

64 Artículo 3°, Reglamento de Organización y Funciones del INDECOPI.

65 Artículo 8°, Reglamento de Organización y Funciones del INDECOPI.66 LEY 15/2007, del 3 de julio, de Defensa de la Competencia, artículo 19, párrafo 1°.

El INDECOPI abarca un gran número de atribuciones, equivalentes a las que poseen varias agencias mexicanas como la COFECO, la Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO), el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial (IMPI) y el Instituto Nacional del Derecho de Autor (INDAUTOR), así como atribuciones pro-pias de la Secretaría de Economía (SE).

El Instituto, por su magnitud, está conformado por varios órganos directivos y tiene una estructura organi-zacional que incluye un Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual, siete comisiones de Defensa de la Competencia, y tres direcciones de la Propiedad Intelectual.

El Consejo Directivo del Instituto está integrado por cinco miembros: dos representantes de la Presidencia del Consejo de Ministros, un representante del Ministerio de Economía y Finanzas, un representante del Ministe-rio de Comercio Exterior y Turismo, y uno de los representantes de la Presidencia del Consejo de Ministros es el presidente y tiene una duración de cinco años en su cargo. El Presidente del Consejo “sólo puede ser removido de su cargo por la comisión de falta grave, […]”.65

Comisión Nacional de la Competencia (CNC) (España)La CNC es “una entidad de Derecho Público con personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y priva-da, adscrita al Ministerio de Economía y Hacienda”.66 La Comisión es dirigida por un órgano colegiado formado por el Presidente y seis consejeros (uno de los cuales ostenta el cargo de vicepresidente).

El presidente y los miembros del Consejo son nombrados por el Gobierno mediante Real Decreto, a pro-puesta del Ministro de Economía y Hacienda, previa comparecencia ante la Comisión de Economía y Hacienda del Congreso. El mandato del presidente y los consejeros es de seis años, sin posibilidad de renovación y con carácter de irrevocable. En ningún caso será causal de remoción una decisión relacionada con las políticas.

La autoridad de la Comisión en materia de defensa de la competencia es compartida con los “órganos competentes de las Comunidades Autónomas”, con los cuales debe coordinarse mediante la creación de me-canismos de información y comunicación. Las atribuciones de la Comisión incluyen: aplicar la ley en materia de concentraciones económicas y aplicar las regulaciones en materia de competencia establecidas por la Unión Europea.

Autorité de la Concurrence (AC) (Francia)La agencia en materia de competencia económica de Francia surge en 2009 como sucesora del Consejo de la Concurrencia. La Autoridad de la Concurrencia (Autorité de la Concurrence, AC) se encarga de aplicar la legis-lación nacional y comunitaria (de la UE) en materia de competencia y cuenta con independencia en la toma de decisiones. La agencia es plenamente competente para regular.

La AC es una institución colegial compuesta por 17 miembros nombrados por periodos de cinco años, con posibilidad de renovación. Los miembros no pueden ser removidos de sus cargos, excepto bajo ciertas condicio-nes. La Autoridad es representada por un presidente, nombrado por decreto y por recomendación del Ministro encargado de la economía.


Australian Competition and Consumer Commission (ACCC) (Australia)De acuerdo con el Consumer and Competition Act (CCA) de 2010, la ACCC es un cuerpo con personalidad jurídi-ca y patrimonio propios y es dirigida por un presidente nombrado por el Gobernador General, con aprobación del Ministro. El mandato del presidente es de cinco años o menos, con posibilidad de renovación. El presidente de la Comisión puede ser removido de su cargo por el Gobernador General en caso de mal comportamiento, incapaci-dad física o mental o por ocupar otro empleo pagado sin el consentimiento del Ministro.

La organización de la agencia es determinada por el Gobernador General y el Ministro, quienes eligen a los vicepresidentes de la Comisión, así como a sus miembros asociados. Los integrantes de la Comisión y sus miembros asociados forman lo que podría considerarse como una “junta directiva”, aunque en sentido estricto, ésta no está definida en la Ley. Los integrantes de dicha “junta”, deciden por mayoría de votos en las reuniones que determine al Presidente de la ACCC. Los miembros de la Comisión están sujetos a las mismas normas que el presidente y, en este sentido, son nombrados por periodos de cinco años, renovables y pueden ser removidos por el Gobernador General.

Las atribuciones de la ACCC son compartidas con el Gobierno y con el Tribunal de la Competencia (Austra-lian Competition Tribunal, ACT) y sus decisiones pueden ser revocadas por este bajo determinadas condiciones. Asimismo, la ACC está obligada a cumplir con las direcciones del Ministro y los requerimientos del Parlamento, con excepción de determinadas subsecciones de la Ley (CCA); la independencia de la ACCC, por lo tanto, es poco significativa.

Federal Trade Commission Act (FTC) (Estados Unidos)En Estados Unidos, después de la expedición de la Ley de la Comisión Federal de Comercio de 1914, se creó la Comisión Federal de Comercio, cuyo propósito era prevenir métodos desleales de competencia. En la actualidad, con las modificaciones que se han hecho, la Comisión se ha convertido en la administradora de las leyes que protegen al consumidor y tiene la autoridad para adoptar toda industria normativa que regule el comercio.

El acta de la Comisión Federal de Comercio fue una de las más importantes que impuso el presidente Woodrow Wilson contra los fideicomisos. Desde su concepción, la Comisión se establece bajo la ley Clayton, la ley antimonopolio y la ley de la FTC.

La FTC se compone por el Buró de Competencia, el Buró de Protección al Consumidor, el Buró de Economía, las Oficinas Regionales y las Oficinas de Asuntos Regionales. En particular, es a través del Buró de Competencia como la Comisión hace cumplir las leyes antimonopolio. Por otra parte, la Comisión es una agencia independiente del Gobierno de Estados Unidos; sin embargo, su presupuesto no sólo proviene de este último, sino también de fuentes externas.

La Comisión está compuesta por cinco comisionados que son designados por el Presidente de la Nación, con la aprobación del Senado, y no puede ser formada por más de tres comisionados del mismo partido. Los co-misionados, incluido el presidente, tendrán un periodo en el cargo de siete años y no podrán estar ligados a otras ocupaciones, trabajos o negocio; además, los comisionados podrán ser removidos por el Presidente de Estados Unidos por ineficiencia, negligencia o malversación en la oficina.

Conselho Administrativo de Defesa Econòmica (CADE) (Brasil)El CADE es un organismo creado por la Ley 4.137 del 10 de septiembre de 1962 y fue transformado jurídicamente en un régimen de autarquía bajo la Ley 8.884 (1994); es decir, con independencia administrativa, estabilidad

de sus dirigentes durante el periodo de mandato y autonomía financiera. El CADE está vinculado al Ministerio de Justicia, que tiene como finalidad prevenir las infracciones de orden económico.

El Consejo Administrativo del CADE se compone por un presidente y seis consejeros, seleccionados por el Presidente de la República y aprobados por el Senado. El periodo en el cargo, para ambos casos, es de dos años y se permite únicamente una renovación; además, dichos cargos deben ser de dedicación exclusiva y sólo se permiten las acumulaciones establecidas por la Constitución.

A nivel administrativo, el CADE es la encargada de tomar la decisión final sobre los asuntos de com-petencia. La autoridad juega tres funciones principales: preventiva, represiva y educativa. El papel preventivo corresponde al análisis de los actos de concentración y las operaciones de fusión, incorporación y asociación (artículo 54 de la Ley 8.884/94). El papel represivo se refiere al análisis de conductas antimonopolicas previstas en el artículo 20 y siguientes de la Ley 8.884/94. Finalmente, el papel educativo es la difusión de la cultura de competencia presente en el artículo 7 de la Ley 8.884/94.

Gráfica 42. Índice Gilardi para reguladores de competencia.


El comparativo internacional (Gráfica 42) indica que la COFECO cuenta con fortaleza institucional significativa, aunque aún puede robustecerse. El caso más relevante en los indicadores de competencia es el de Estados Uni-dos (0.79 puntos). Las gráficas 43-47 muestran el comparativo de las agencias en cada una de las dimensiones analizadas.

ACCC

Au

stra

lia

INDE

COPI

Pe

rú

CNC

Espa

ña AC

Fran

cia

COFE

CO

Méx

ico

CADE

Br

asil

FTC

EUA

0.38

0.63 0.66 0.69 0.72 0.730.79

ACCC

INDE

COPI

CNC AC

COFE

CO

CADE FTC

0.13

0.38

0.700.59

0.47 0.520.70

ACCC

INDE

COPI

CNC AC

COFE

CO

CADE FTC

0.13

0.42

0.70

0.42

0.74

0.520.70

Gráfica 43. Estátus del jefe de agencia.

Gráfica 44. Estatus de junta direc-tiva


Gráfica 45. Relación con el Gobier-no y Parlamento.


Gráfica 46. Autonomía financiera y organizacional

ACCC

INDE

COPI

CNC AC

COFE

CO

CADE FTC

0.25

0.500.59

0.840.92

0.750.67

ACCC

INDE

COPI

CNC AC

COFE

CO

CADE FTC

0.75

1.00

0.75

1.00 1.00 1.00 1.00AC

CC

INDE

COPI

CNC AC

COFE

CO

CADE FTC

0.63

0.88

0.580.63

0.46

0.88 0.88


La COFECO es el regulador económico analizado en el que influye más el Gobierno en cuanto a su autonomía financiera y organizacional, lo que disminuye significativamente su fortaleza institucional. No obstante, en la dimensión que mide la relación con el Gobierno y el Parlamento, la COFECO obtiene el puntaje más alto de las agencias utilizadas en el comparativo. Lo anterior se explica principalmente por sus nulas obligaciones con el Gobierno y el Parlamento. En este aspecto, el regulador mexicano cuenta con características adecuadas, ya que a pesar de contar con independencia considerable, los controles como la presentación de un reporte informativo para el Gobierno se consideran correctos. En este sentido, un exceso de independencia puede no ser totalmente deseable.

Por otra parte, la COFECO tiene un área de oportunidad importante en el estatus del jefe de agencia, que mejoraría si se incrementara el periodo que el jefe de la agencia pudiera estar en el cargo y lo nombrara la junta administrativa.

Comparativo CNBV

Federal Reserve System (FRS) (Estados Unidos)El Sistema de la Reserva Federal (Federal Reserve System, FRS) fue creado el 23 de diciembre de 1913, a través del Federal Reserve Act; uno de sus objetivos es “supervisar y regular las instituciones bancarias para garantizar la seguridad y la solidez de la banca nacional y el sistema financiero y para proteger los derechos crediticios de los consumidores”. Su creación fue necesaria debido a que durante el siglo XIX y principios del XX, los pánicos financieros afectaron la economía norteamericana, hecho que llevó a la quiebra de bancos y empresas. El crédito de corto plazo es una importante fuente de liquidez cuando un banco experimenta un amplio número de retiros durante un pánico financiero.

De este modo, el sistema bancario norteamericano fracasó en proporcionar con eficacia recursos a las instituciones que estaban experimentando problemas, lo cual contribuyó significativamente a la vulnerabilidad de la economía a los pánicos financieros. En particular, como resultado de una crisis en 1907, se demandó al Congreso de Estados Unidos establecer una institución que pudiera ayudar a prevenir y contener turbulencias financieras de este tipo.

Jurídicamente, se trata de un sistema federal, compuesto por un organismo central, del gobierno de la Junta de Gobernadores en Washington, DC, y los doce bancos regionales de la Reserva Federal. La Junta y la responsa-bilidad de reserva de los bancos comparten la supervisión y regulación de determinadas instituciones financieras y actividades para ofrecer servicios bancarios a las instituciones de depósito y al Gobierno Federal, así como garan-tizar que los consumidores reciban información adecuada y trato justo en sus negocios con el sistema bancario. El FRS es considerado como un banco central independiente porque sus decisiones no tienen que ser ratificadas por el Presidente o cualquier otra persona en la rama ejecutiva del Gobierno. El sistema está, sin embargo, sujeto a la supervisión del Congreso de EUA y debe trabajar dentro del marco de los objetivos generales de política económica y financiera establecida por el Gobierno. Por lo tanto, la descripción del sistema como “independiente dentro del gobierno” es más precisa.

Securities and Exchange Commission (SEC) (Estados Unidos)Antes de la Gran Depresión de 1929, en Estados Unidos, hubo poco apoyo para regular los mercados de valores. Las propuestas para que el Gobierno solicitara información financiera y evitara la venta fraudulenta de acciones nunca se implementaron. Asimismo, tentados por la posibilidad de obtener crédito fácil, la mayoría de los inversio-nistas dieron poca importancia a los riesgos sistémicos que surgieron del abuso generalizado de la financiación de los valores en los que estaban invirtiendo. De este modo, con la aprobación de Securities Act en 1933 y la apro-bación de la Securities Exchange Act en 1934 (esta última dando origen a la Comisión de Bolsa y Valores [SEC]), se buscó un diseño para restaurar la confianza en los mercados de capital proporcionando a los inversores y los mercados información más confiable y reglas claras.

El objetivo de la SEC es “proteger a los inversionistas, mantener la justicia, el orden, la eficiencia en los mercados y facilitar la formación de capital”.

La SEC está formada por cinco miembros comisionados, con duración de cinco años. Uno de ellos es designado por el Presidente, como presidente de la Comisión; es decir, el Director Ejecutivo de la agencia. Por ley, no más de tres de los comisionados pueden pertenecer al mismo partido político, garantizando el apartidismo.


Las responsabilidades de la agencia están organizadas en cinco divisiones y 18 oficinas, cada una de ellas tiene su sede en Washington, DC. La Comisión (de aproximadamente 3500 personas) se encuentran en Washington y en once oficinas regionales en todo EU.

La Comisión de Bolsa y Valores tiene la responsabilidad de interpretar las leyes federales de valores; emitir nuevas normas y modificar las normas existentes; supervisar la inspección de las empresas de valores, corredores de bolsa, asesores de inversión y agencias de calificación; supervisar las organizaciones privadas de regulación en los valores, contabilidad y auditoría de los campos; coordinar la regulación de los valores de EU con las autorida-des federales, estatales y extranjeras. Para lograr esto, la SEC exige a las empresas que tienen valores bursátiles negociables, revelar al público toda la información financiera pertinente a su disposición (como banco común de información) para que los inversionistas puedan juzgar y decidir por sí mismos si la inversión en los títulos y obligaciones de determinadas empresas constituyen una buena inversión.

Office of the Superintendent of Financial Institutions (OSFI) (Canadá)La Oficina del Superintendente de Instituciones Financieras (Office of the Superintendent of Financial Institutions, OSFI) se estableció el 2 de julio de 1987 por la Office of the Superintendent of Financial Institutions Act. Esta ley creó un organismo regulador único responsable de la regulación y supervisión de todos los bancos del Gobierno Federal, autorización o registro, las compañías de seguros, sociedades fiduciarias y préstamo, cooperativas de crédito y sociedades fraternales beneficio.

Con el fin de garantizar un marco normativo moderno para el sistema financiero de Canadá, el Gobierno introdujo la legislación para fusionar la Oficina del Inspector General de Bancos (OIGB) y el Departamento de Seguros (DOI) en lo que actualmente conocemos como la OSFI. El DOI fue establecido a comienzos del siglo pa-sado, en gran parte en respuesta a los problemas experimentados en la industria. El papel del DOI fue supervisar los seguros de vida con licencia federal y de la propiedad y las compañías de seguros generales, compañías fidu-ciarias y de préstamos y planes de pensiones y de prestación de servicios actuariales para el Gobierno. El OIGB se estableció en la década de 1920 como resultado de la incapacidad del Banco Principal para regular bancos autorizados de Canadá.

Uno de los objetivos de la OSFI es “la supervisión de las instituciones y planes de pensiones para deter-minar si están en buenas condiciones financieras y de cumplimiento de los requisitos del plan de financiamiento mínimo, respectivamente.”

Las actividades de la OSFI se pueden dividir en dos grandes funciones: la regulación y la supervisión. En cuanto a la regulación, el reglamento implica aportaciones en el desarrollo y la interpretación de las leyes y reglamentos, la emisión de directrices y la aprobación de las solicitudes de instituciones reguladas federalmente como exige la legislación financiera. En cuanto a la supervisión, incluye la evaluación de la seguridad y solidez de las instituciones financieras reguladas por el Gobierno Federal y los planes de pensiones, así como el uso de las facultades de supervisión, con la finalidad de intervenir de manera oportuna para proteger los derechos e intere-ses de los depositantes, asegurados y los miembros del plan de pensiones.

La OSFI es una agencia gubernamental independiente que reporta al Parlamento a través del Ministro de Hacienda. Una variedad de procesos se utilizan para asegurar la ejecución eficaz del mandato de la OSFI, inclui-das las instituciones financieras del Comité de Supervisión (FISC), que se reúne al menos trimestralmente para facilitar el intercambio de información entre OSFI, el Departamento de Hacienda, Banco de Canadá, Corporación Canadiense de Seguros de Depósitos (CDIC) y la Agencia de Consumo en Materia Financiera de Canadá (FCAC) en asuntos relacionados con la supervisión de las instituciones financieras. OSFI también trabaja estrechamente con las operaciones financieras y Centro de Análisis de Canadá (FINTRAC), que es responsable de antilavado de dinero y contra.

The Australian Prudential Regulation Authority (APRA) (Australia)La Autoridad de la Regulación Prudencial Australiana (Australian Prudential Regulation Authority, APRA) fue creada el 1 de julio de 1998 a través de la Australian Prudential Regulation Authority Act 1998 y en la actualidad supervisa las instituciones que mantienen aproximadamente $3.7 trillones en activos por cada 22 millones de depositantes australianos, asegurados y miembros del fondo de jubilación.

APRA es el regulador de la industria de servicios financieros. Su principal responsabilidad es supervisar los bancos, cooperativas de crédito, sociedades, compañías de seguros generales y reaseguros, seguros de vida, sociedades de ayuda mutua y la mayoría de los miembros de la industria de la jubilación. Está financiada princi-palmente por las industrias que supervisa y lo recaudado se utiliza para la supervisión de la industria financiera. Cada año, el importe de la tasa se determina por el Ministro de Ingresos y el Tesorero Adjunto de la industria, previa consulta con sus órganos de representación. La suma determinada representa el mínimo y el máximo de la cotización y la tasa (como porcentaje de los activos reportados o saldos) que se aplicará. Una copia de las de-terminaciones está disponible dentro de cada sector de la industria.

APRA es una autoridad estatutaria; su grupo ejecutivo está compuesto por tres miembros designados por el Tesorero; son responsables de determinar los objetivos, prioridades y estrategias. Asimismo, está organizada en cinco divisiones: División de Instituciones Especializadas; Instituciones de la División de Diversificación; Políticas, División de Investigación y Estadísticas; División de Apoyo de Supervisión; y Servicios Corporativos de la División. Con excepción de Servicios Corporativos, cada división está dirigida por un Director General Ejecutivo.

Cuando el APRA propone nuevas normas prudenciales o guías prácticas prudenciales o cambios de normas y guías existentes, existe un periodo de consultas con la industria sobre las propuestas. APRA libera las versiones finales de las normas prudenciales una vez que la consulta con la industria se ha terminado.

El objetivo de APRA es “hacer cumplir las normas prudenciales y prácticas diseñadas para asegurar que, en caso razonable, las promesas financieras efectuadas por las instituciones que supervisan se cumplan dentro de un sistema financiero estable, eficiente y competitivo.”

Banco Central Do Brasil (BCB) (Brasil)El BCB fue creado por ley Núm. 4.595 del 31 de diciembre de 1964; es una institución autónoma federal y forma parte del Sistema Financiero Nacional (SFN). Antes de la creación del Banco Central, las autoridades moneta-rias brasileñas fueron la Superintendencia de Moneda y Crédito (SUMOC), el Banco de Brasil (BB) y el Tesoro Nacional.

La SUMOC fue creada en 1945 para ejercer el manejo de la política monetaria y preparar la base para un banco central; tenía la responsabilidad de establecer la reservas; es decir, la relación de requerimientos para los bancos comerciales, las tasas de descuento, la asistencia financiera para otorgar liquidez y la fijación de la tasa de interés.

En sus inicios, el BCB llevó a cabo las funciones del Banco de Gobierno; esto es, controlar las operaciones de comercio exterior, ejecutar operaciones en divisas de empresas del sector público y del Tesoro Nacional, así como ejecutar las reglas establecidas por el SUMOC. El Banco Central se convirtió en el banco emisor de moneda, pero actuó de acuerdo con las necesidades del BB. Asimismo, contenía los depósitos de los bancos, aunque no fue el único titular de los depósitos de las instituciones financieras, ya que éstas también colocaban sus reservas en el BB. El BCB era agente financiero del Gobierno, encargado de administrar la deuda pública federal, pero no era el cajero de la Tesorería Nacional, ya que también era una función del BB.


El Gobierno brasileño tomó la decisión de conseguir una reorganización financiera. En 1985 inició una rediseño de las funciones del Banco Central, el Banco de Brasil y el Tesoro Nacional. En un proceso que siguió hasta 1988, las funciones de la autoridad monetaria fueron progresivamente transferidas desde el Banco de Brasil al Banco Central, mientras que las actividades llevadas a cabo por este, como las relacionadas con los incentivos económicos y la administración de la deuda pública federal, fueron transferidas a la Tesorería Nacional.

El principal objetivo del BCB es llevar a cabo el manejo del Sistema Financiero Nacional y por la Ley de 1964 se le atribuyó la competencia de supervisar el desarrollo de los bancos comerciales, la banca múltiple, los bancos de inversión, los bancos de ahorro federal, las empresas de crédito, el financiamiento y la inversión, entre otros.

European Banking Authority (EBA) (Unión Europea)La crisis financiera de 2008 reveló numerosas deficiencias en materia de supervisión financiera, puso de mani-fiesto la falta de cooperación, de coordinación y de coherencia entre los Estados miembros de la Unión Europea en la gestión nacional de las prácticas de las entidades financieras. Por ello, mediante el Reglamento (UE) núm, 1093/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo del 24 de noviembre de 2010, se crea una Autoridad Europea de Supervisión (European Banking Authority, EBA) que contribuirá a la integración y a la estabilidad en el sector bancario en Europa y a una supervisión mejor y más coherente; sin embargo, las actividades de EBA comenzaron oficialmente el 1 de enero de 2011, asumiendo todas las tareas existentes y en curso, así como las responsabili-dades del Comité de Supervisores Bancarios Europeos (CEBS).

El objetivo de EBA es salvaguardar la estabilidad y eficacia del sistema bancario, así como prestar especial atención a todo riesgo sistémico potencial planteado por las entidades financieras, cuya quiebra o mal funciona-miento pueda socavar el funcionamiento del sistema financiero o de la economía real. Actúa en el ámbito de activi-dad de las entidades de crédito, los conglomerados financieros, las empresas de inversión, las entidades de pago y las entidades de dinero electrónico.

EBA está dotada de personalidad jurídica y tiene su sede en Londres. La autoridad debe asumir determi-nadas tareas, en especial: contribuir al establecimiento de normas y prácticas reguladoras y de supervisión, su-pervisar y analizar el mercado y las tendencias del crédito, en particular a hogares y PYMEs, además de promover la protección de los depositantes e inversores.

Para alcanzar tales objetivos, la EBA elabora proyectos, normas técnicas de regulación y de ejecución, emite directrices, recomendaciones y construye una base de datos (con acceso centralizado) de las entidades financieras del ámbito de su competencia.

La EBA está dotada de una Junta de Supervisores encargada de definir las orientaciones relacionadas con sus actividades. Esta Junta está compuesta por un presidente (el máximo representante de la autoridad nacional competente), un representante de la Comisión, un representante del Banco Central Europeo, un representante de la JERS, y un representante de cada una de las otras dos Autoridades Europeas de Supervisión. La EBA también dispone de un Consejo de Administración que tiene la facultad, entre otras cosas, de proponer el programa de tra-bajo anual y plurianual, ejercer determinados poderes presupuestarios para adoptar el plan de política de personal, la adopción de disposiciones especiales sobre el derecho de acceso a los documentos y proponer los informes anuales.

Swiss Financial Market Supervisory Authority (FINMA) (Suiza)La Autoridad Supervisora del Mercado Financiero Suizo (Swiss Financial Market Supervisory Authority, FINMA) fue creada a través de la Federal Act on the Swiss Financial Market Supervisory Authority (FINMASA), ley que fue

aprobada por el Parlamento el 22 de junio de 2007. Posteriormente, el 15 de octubre de 2008, el Consejo Federal ratificó las disposiciones de aplicación FINMASA y la ley entró en vigor plenamente el 1 de enero de 2009. FIN-MASA establece bajo una sola autoridad la supervisión de los bancos, las compañías aseguradoras, las casas de cambio y los comerciantes de valores, así como los demás intermediarios financieros en Suiza. La Ley fusiona tres entidades: la Oficina Federal de Seguros Privados (FOPI), la Comisión Federal de Banca Suiza (SFBC) y la Autori-dad de Control de Lavado de Dinero.

El objetivo de FINMA es “proteger a los acreedores, inversores, asegurados y cerciorarse de que el funcio-namiento general de los mercados financieros cumple con la legislación. Por lo tanto, ayuda a reforzar la buena imagen y la competitividad de suiza como un centro financiero.” (artículo 5, FINMASA).

FINMA está estructurada como una institución pública. Tiene independencia funcional, institucional y financiera, así como una estructura de gestión moderna con una Junta Directiva, la Junta Ejecutiva y la Oficina Federal Suiza de auditoría como auditor externo. Como un contrapeso a la independencia de FINMA, debe rendir cuentas y está sujeta a la supervisión política general del Gobierno Federal.

Como organismo regulador del Estado, FINMA está dotada de autoridad suprema sobre los bancos, com-pañías de seguros, bolsas, comerciantes de valores y planes de inversión colectiva. Es responsable de la lucha contra el lavado de dinero y, cuando es necesario, realiza procedimientos de reestructuración financiera y proce-dimientos de bancarrota.

FINMA otorga licencias de operación para empresas y organizaciones sujetas a su supervisión, monito-rea a las instituciones supervisadas respecto al cumplimiento de las leyes necesarias, ordenanzas, directivas y reglamentos. Cuando es necesario y en la medida que lo permite la ley, FINMA impone sanciones, proporciona asistencia administrativa y regula. En otras palabras, participa en la modificación de las leyes y legislaciones co-rrespondientes, emite circulares y donde está autorizado a hacerlo, emite sus propios estatutos.

El comparativo internacional (Gráfica 48) indica que la fortaleza institucional de la CNBV aún puede robustecerse significativamente en comparación con sus contrapartes internacionales. El caso más relevante en cuanto a fortaleza institucional es el de Estados Unidos, que cuenta con un regulador financiero como es la FSR, cuya fortaleza es mayor a la observada en varios reguladores económicos, aunque se debe principalmente a que también funge como Banco Central. Las gráficas 49-53 muestran el comparativo de las agencias en cada una de las dimensiones analizadas.

La comparación internacional muestra que las principales áreas de oportunidad de la CNBV se encuen-tran en el estatus del titular y en el estatus de la junta directiva ya que, contrario a los casos de Estados Unidos y la Unión Europea, no existe un periodo definido para la ocupación del cargo, no hay disposiciones jurídicas para su despido y no hay requisitos formales que establezcan su independencia política, por lo que existe discrecionalidad para ser removidos por quienes los nombran.

De las buenas prácticas internacionales, es notable que un área de mejora institucional se encuentra en la estructura financiera y organizacional; por ejemplo, en el caso de Estados Unidos y de Suiza, tanto la FSR como FINMA, respectivamente, gozan de autonomía financiera y organizacional, por lo que se podrían entender como organismos descentralizados. El origen del presupuesto de la CNBV es el Gobierno, quien tiene injerencia sobre la organización interna de la agencia, así como en la política de personal y en el control de pre-supuesto. Por ello, es importante señalar que aunque la CNBV mantiene obligaciones formales con el Gobierno, una de las grandes fortalezas de la agencia es que se estipula formalmente su independencia, además de que no tiene obligaciones con el Congreso y nadie puede anular sus decisiones.

En lo que se refiere a la competencia, existen áreas de oportunidad para la CNBV. En Canadá y Suiza las competencias para regular al sector recaen exclusivamente en OSFI y FINMA, respectivamente; en Europa y Estados Unidos, las competencias regulatorias de EBA y de la FSR, respectivamente, están compartidas con otra agencia independiente; y en México, las competencias regulatorias de la CNBV se comparten con el Gobierno.


Gráfica 48. Indicador de Gilardi para reguladores financieros (sector banca y valores).







APRA

CNBV

BCB

OSF

I

ABE

SEC

FIN

MA

FED

0.23

0.060.15 0.18

0.630.53

0.17

0.49

APRA

CNBV

BCB

OSF

I

ABE

SEC

FIN

MA

FED

0.140.06

0.10

0.29 0.27

0.53

0.06

0.57

APRA

CNBV

BCB

OSF

I

ABE

SEC

FIN

MA

FED

0.140.24

0.48 0.490.60 0.60 0.61 0.63

APRA

CNBV

BCB

OSF

I

ABE

SEC

FIN

MA

FED

0.340.50

0.75

0.59

0.92

0.67

0.83

0.59

APRA

CNBV

BCB

OSF

I

ABE

SEC

FIN

MA

FED

0.00

0.33

0.63

0.42 0.46

0.75

1.00 1.00

APRA

CNBV

BCB

OSF

I

ABE

SEC

FIN

MA

FED

0.00

0.25

0.75

1.00

0.75

0.50

1.00

0.50

Comparativo CNSF

Federal Reserve System (FSR) (Estados Unidos)Ver descripción de la sección anterior.

Securities and Exchange Commission (SEC) (Estados Unidos)Ver descripción de la sección anterior.

Office of the Superintendent of Financial Institutions (OSFI) (Canadá)Ver descripción de la sección anterior.

Financial Services Agency (FSA) (Japón)En junio de 1998, la Agencia de Servicios Financieros (FSA, por sus siglas en inglés) fue establecida como un órgano administrativo responsable de la inspección y supervisión del sector financiero privado, así como de la vigi-lancia de las operaciones bursátiles. Administrativamente, en ese momento, se encontraba adscrita directamente a la Oficina del Primer Ministro.

Posteriormente, en diciembre de ese mismo año, se creó la Comisión de Reconstrucción Financiera (FRC, por sus siglas en inglés), misma que respondía ante la Oficina del Primer Ministro y a cuya jurisdicción pasó la FSA.

En enero de 2011, tras la reorganización de los ministerios gubernamentales, la FSA pasó a ser un órgano externo de la Oficina del Gabinete, mientras que la FCR fue desintegrada, por lo que la Agencia asumió las res-ponsabilidades sobre la disposiciones de las instituciones no financieras.

Anteriormente, las actividades de la FSA eran llevadas a cabo por el Ministerio de Finanzas, a través del Buró de Seguridad, el Buró Bancario, la Secretaría del Ministerio, a través del Departamento de Inspección Finan-ciera y la Comisión de Vigilancia de Seguridad y Comercio.

En la actualidad, la FSA es responsable de asegurar la estabilidad del sistema financiero japonés, proteger a los ahorradores, aseguradoras e inversionistas. Asimismo, la regulación y supervisión financiera que lleva a cabo la FSA tiene tres objetivos principales:

i) Establecimiento de un sistema financiero estable.

ii) Protección de los usuarios y mejoramiento del sistema en conveniencia de los mismos.

iii) Establecimiento de mercados financieros justos y transparentes.

Australian Securities and Investments Commission (ASIC) (Australia)La ASIC es un organismo independiente del Gobierno de Australia, que opera bajo la dirección de seis comisiona-dos de tiempo completo designados por el Gobernador General, a propuesta del Tesorero.


La organización comenzó a operar en 1991 como la Comisión de Valores de Australia (ASC), que susti-tuye a las empresas nacionales, a la Comisión de Valores (NCSC) y a las oficinas de Asuntos Corporativos de los estados y territorios. En 1998, la organización asumió la responsabilidad de la protección del consumidor en la jubilación, el seguro y la captación de depósitos y recibió el nombre de la Comisión Australiana de Valores e Inver-siones. En 2010, la ASIC asumió responsabilidades adicionales sobre las empresas que emiten crédito fiduciario, crédito al consumo y de corretaje de finanzas, así como la supervisión de la negociación en Australia con licencia de capital, derivados y los mercados de futuros.

La función y las competencias de la ASIC se establecen en la Australian Securities and Investments, Ley de la Comisión de 2001 dicha ley obliga a la ASIC a mantener, facilitar y mejorar el funcionamiento del sistema financiero, promover la participación de confianza y con conocimiento de los inversionistas y los consumidores en el sistema financiero, recibir, procesar y almacenar, de manera eficiente y rápida, la información que se tiene, además de tener a disposición del público la información sobre empresas y otras entidades tan pronto como sea posible.

La ASIC regula a las empresas de Australia, los mercados financieros, las organizaciones de servicios finan-cieros y profesionales que trabajan y asesoran en inversiones, jubilación, seguros, captación de depósitos y crédito.

Superintendencia de Seguros Privados (SUSEP) (Brasil)La SUSEP fue creada por el Decreto Ley Núm. 73, el 21 de noviembre de 1966, está directamente vinculada al Ministerio de Hacienda; es el órgano ejecutivo de la política trazada por el Consejo Nacional de Seguros Priva-dos (CNSP) y es también la entidad responsable de la supervisión y el control de los seguros y la capitalización en los mercados de Brasil; surgió de la necesidad de regular los seguros, las operaciones de reaseguro, la autorización de empresas para operar seguros privados y los agentes calificados.

Jurídicamente, la SUSEP es una autarquía vinculada al Ministerio de Hacienda, administrada por un Con-sejo Directivo, compuesto por un superintendente y por cuatro directores. También forman parte de este órgano colegiado, sin derecho a voto, el Secretario General y el Procurador General. Corresponde al Consejo Directivo establecer las políticas generales de la Autoridad, con la finalidad de la ordenación de las actividades de comer-cialización, cumplir y hacer cumplir las decisiones del CNSP y aprobar instrucciones, circulares y consejos de orientación sobre asuntos de su competencia.

El presidente de la Junta a la Superintendencia, que tiene también a su cargo la administración, actúa para promover la autoridad y su representación en el Gobierno y la sociedad.

La SUSEP está encargada de la regulación, supervisión, control y promoción de seguros, pensiones y anualidades de una forma rápida, eficiente, ética y transparente, encaminada a la protección de los derechos de los consumidores y los intereses de la sociedad en general. Asimismo, protege la captación de ahorro popular que se efectúa a través de las operaciones de seguro, previsión privada abierta, de capitalización y reaseguro; además, fiscaliza la constitución, organización, funcionamiento y operación de las sociedades aseguradoras, de capitalización, entidades de previsión privada abierta y reaseguradoras, en el carácter de ejecutora de la política trazada por el CNSP.

Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) (Chile)La SVS fue creada por el Decreto Ley Núm. 3.538, del 23 de diciembre de 1980, y tiene por objeto la fiscalización de las actividades y entidades que participan de los mercados de valores y de seguros en Chile, la protección de

los derechos de los inversionistas y asegurados para coadyuvar al desarrollo de los mercados de valores y segu-ros a través de una regulación y una fiscalización que facilite el funcionamiento de estos, de manera confiable y transparente.

La SVS es una institución autónoma, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que se relaciona con el Gobierno a través del Ministerio de Hacienda. La SVS vela porque las personas o instituciones supervisadas, desde su iniciación hasta el término de su liquidación, cumplan con las leyes, reglamentos, estatutos y otras dis-posiciones que rijan el funcionamiento de estos mercados.

El Decreto mediante el que se creó la SVS establece que su jefe superior es el Superintendente de Valores y Seguros, quien tiene su representación legal, judicial y extrajudicial, siendo nombrado por el Presidente de la República. A su vez, la SVS está estructurada en tres áreas funcionales:

• Área de Valores. Tiene a su cargo la supervisión de las entidades relacionadas con el mercado

de valores: sociedades anónimas abiertas, emisión de valores de oferta pública (acciones, bonos,

efectos de comercio, cuotas de fondos de inversión), bolsas de valores, cámaras de compensación,

intermediarios de valores, auditores externos, administradoras de fondos mutuos y sus fondos, ad-

ministradoras de fondos de inversión y sus fondos, administradoras de fondos de inversión de capital

extranjero y sus fondos, clasificadoras de riesgo, sociedades securitizadoras, administradoras de

fondos para la vivienda y sus fondos, depósito centralizado de valores, entre otras.

• Área de Seguros. Tiene a su cargo la supervisión de las entidades que participan en el mercado de

los seguros: compañías de seguros, compañías de reaseguro, corredores de seguros, liquidadores

de seguros, agentes de seguros y agentes administradores de mutuos hipotecarios endosables; ade-

más, tiene a su cargo el registro de reaseguradores extranjeros y corredores de reaseguro nacional y

extranjero.

• Área Central. Tiene por función proveer el soporte administrativo necesario para que la institución

cumpla sus labores adecuadamente.

Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ) (Unión Europea)El 24 de noviembre de 2010 se expidió el Reglamento (UE) núm. 1094/2010 del Parlamento Europeo y del Con-sejo, mediante el cual se crea una autoridad europea de supervisión, denominada Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ). El presente reglamento establece que dicha autoridad forma parte del conjun-to de medidas puestas en marcha para reformar el Sistema Europeo de Supervisión Financiera (SESF) que crea otros tres organismos de supervisión de actividades financieras que son la Junta Europea de Riesgo Sistémico, la Autoridad Bancaria Europea y la Autoridad Europea de Valores y Mercados (FR).

Está autoridad surge como respuesta a las serias deficiencias de supervisión que se han puesto en evi-dencia con la crisis financiera. En este sentido, la AESPJ deberá actuar con vistas a mejorar el funcionamiento del mercado interior, en particular garantizando un nivel elevado, efectivo y coherente de regulación y supervisión, con la finalidad de brindar protección a los tomadores de seguros y pensiones de jubilación, con la finalidad de garantizar la integridad, eficiencia y correcto funcionamiento de los mercados financieros, para mantener la estabilidad del sistema financiero y reforzar la coordinación de la supervisión internacional en beneficio del conjunto de la economía (en particular las entidades financieras y otras partes interesadas, los consumidores y los asalariados).


El objetivo de la AESPJ es salvaguardar la estabilidad y eficacia del sistema financiero. Actúa principal-mente en el ámbito de las actividades de:

i) Las empresas de seguros y reaseguros;

ii) Los conglomerados financieros;

iii) Los fondos de pensiones de empleo;

iv) Los intermediarios de seguros;

v) La gobernanza empresarial;

vi) La auditoría;

vii) La información financiera.

La AESPJ está dotada de personalidad jurídica y tiene su sede en Fráncfort del Meno (Alemania). La AESPJ está dotada de una Junta de Supervisores encargada de definir las orientaciones vinculadas a sus actividades y se compone de un presidente, que es el máximo representante de la autoridad pública nacional competente; un representante de la comisión; un representante de la JERS y un representante de cada una de las otras dos auto-ridades europeas de supervisión. Asimismo, dispone de un consejo de administración.

Swiss Financial Market Supervisory Authority (FINMA) (Suiza)Ver descripción de la sección anterior.

El comparativo internacional (Gráfica 54) indica que la fortaleza institucional de la CNSF aún puede robustecerse significativamente. El caso más relevante en cuanto a la fortaleza institucional es el de Japón, que cuenta con un regulador financiero como es la FSA, cuya fortaleza es mayor a la observada en varios regulado-res económicos. Las gráficas 55-59 muestran el comparativo de las agencias en cada una de las dimensiones analizadas.

En la mayoría de los casos, la FSA (agencia reguladora de Japón), es la que obtiene el indicador más alto, con excepción de la dimensión relativa a la autonomía financiera y organizacional, en razón de que la planifica-ción y coordinación de las regulaciones tienen que sujetarse a supervisión por parte de las diversas oficinas que constituyen la FSA. Asimismo, se observa que Suiza, Brasil y México son los que tienen el indicador más bajo, en virtud de que sus decisiones dependen de órganos superiores.

Las principales áreas de oportunidad en materia institucional para la CNSF se encuentran en las primeras dos dimensiones: estatus del titular y estatus de la junta directiva, debido a que no existen periodos definidos para el titular de la Comisión; su nombramiento es realizado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sin necesidad de ratificación; el despido es discrecional y se permite la renovación ilimitada. La FSA, por el contrario, tanto para su presidente como para su junta directiva, tiene periodos fijos de menos de cuatro años o a discreción de quien lo nombra; la reputación de independencia es obligatoria dentro del periodo del cargo; no puede haber despidos sin causa justificada; y el renombramiento es imposible.

En cuanto a la relación con el Gobierno y el Parlamento, la principal diferencia radica en que se estipula formalmente la independencia de la FSA y no así la de la CNSF y en que la FSA no es totalmente responsable ante el Gobierno. Respecto a la autonomía financiera y organizacional, el control, organización interna y política de personal de la CNSF es llevada por la propia Comisión y el Gobierno, mientras en el caso de Japón es manejada únicamente por el Ministerio de Servicios Financieros. Otra importante área de oportunidad se encuentra en la competencia para regular.

Gráfica 54. Indicador de Gilardi para reguladores financieros (sector sector seguros).






ASIC

CNSF

SUSE

P

OSF

I

AESP

J

FIN

MA

FED

SEC

SVS

FSA

0.140.24

0.48 0.490.60 0.61 0.63 0.60 0.63

0.84

ASIC

CNSF

SUSE

P

OSF

I

AESP

J

FIN

MA

FED

SEC

SVS

FSA

0.23

0.060.15 0.18

0.63

0.17

0.49 0.53

0.10

0.78

ASIC

CNSF

SUSE

P

OSF

I

AESP

J

FIN

MA

FED

SEC

SVS

FSA

0.140.06

0.10

0.29 0.27

0.06

0.57 0.53

0.00

0.67

ASIC

CNSF

SUSE

P

OSF

I

AESP

J

FIN

MA

FED

SEC

SVS

FSA

0.00

0.25

0.75

1.00

0.75

1.00

0.50 0.50

1.00 1.00

ASIC

CNSF

SUSE

P

OSF

I

AESP

J

FIN

MA

FED

SEC

SVS

FSA

0.00

0.33

0.63

0.42 0.45

1.00 1.00

0.75 0.75 0.75

ASIC

CNSF

SUSE

P

OSF

I

AESP

J

FIN

MA

FED

SEC

SVS

FSA

0.34

0.50

0.75

0.59

0.920.83

0.590.67 0.67

1.00



Comparativo CONSAR

Federal Reserve System (FRS) (Estados Unidos)Ver descripción de la sección anterior.

Securities and Exchange Commission (SEC) (Estados Unidos)Ver descripción de la sección anterior.

Office of the Superintendent of Financial Institutions (OSFI) (Canadá)Ver descripción de la sección anterior.

Australian Securities and Investments Commission (ASIC) (Australia)Ver descripción de la sección anterior.

Superintendencia de Seguros Privados (Brasil)Ver descripción de la sección anterior.

Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ) (Unión Europea) Ver descripción de la sección anterior.

Superintendencia de Pensiones (SP) (Chile)La SP es el organismo contralor que representa al Estado al interior del sistema chileno de pensiones. Es una enti-dad autónoma, cuya máxima autoridad es el Superintendente. Se relaciona con el Gobierno a través del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, por intermedio de la Subsecretaría de Previsión Social.

La SP fue creada por la Ley 20.255 de marzo de 2008 como sucesora y continuadora legal de la Super-intendencia de Administradora de Fondos de Pensiones, creada por el Decreto Ley Núm. 3.500, de 1980, que inició sus funciones a contar del 1° de mayo de 1981. Se rige por un estatuto orgánico contenido en el Decreto con Fuerza de Ley Núm. 101 de 1980, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social.

Este organismo contralor, técnico y altamente profesionalizado, cuyo objetivo es la supervigilancia y control del Sistema de Pensiones Solidarias que administra el Instituto de Previsión Social, de las Administradoras Priva-das de Fondos de Pensiones (AFP) y de la Administradora de Fondos de Cesantía (AFC), entidad que recauda las cotizaciones, invierte los recursos y paga los beneficios del seguro de cesantía.

Su misión es que los beneficios y las prestaciones del sistema de pensiones (tanto contributivo como solidario) y del seguro de cesantía sean entregados en tiempo y forma a sus beneficiarios, velar por la seguridad de los ahorros previsionales para vejez, invalidez, sobrevivencia y por los ahorros de cesantía pertenecientes a los trabajadores y pensionados chilenos, promover el desarrollo y perfeccionamiento del sistema de pensiones de capitalización individual y de seguro de cesantía vigentes en Chile, así como resguardar los fondos de pensiones y de seguro de cesantía a través de la generación de un marco normativo adecuado y de una fiscalización cons-tructiva que ayude a aumentar la confianza de los usuarios en el Sistema de Pensiones y de Seguro de Cesantía.

La política institucional está dirigida al tratamiento oportuno y adecuado de las solicitudes de beneficios, al resguardo de los fondos y la solución expedita de los problemas e inquietudes que puedan presentar, así como a resguardar las garantías estatales comprometidas de los beneficiarios del sistema de pensiones solidarias y de los afiliados de los sistemas de pensiones y del seguro de cesantía, sean estos cotizantes (trabajadores activos) o pensionados.

El comparativo internacional (Gráfica 60) indica que la fortaleza institucional de la CONSAR aún puede robustecerse significativamente. El caso más relevante en cuanto a fortaleza institucional es el de Estados Unidos, que cuenta con un regulador financiero como es la FRS, cuya fortaleza es mayor a la observada en varios regula-dores económicos, debido principalmente a que también tiene la naturaleza de banco central, como se comentó anteriormente.

Gráfica 60. Indicador de Gilardi para reguladores financieros (sector pensiones).


Las gráficas 61-65 muestran el comparativo de las agencias en cada una de las dimensiones analizadas. El comparativo internacional muestra que, además de las autoridades estadounidenses, también la AESPJ

(de la Unión Europea) es la que presenta los índices de fortaleza institucional más elevados y que, en compara-ción con dichas agencias, la CONSAR muestra sus principales áreas de oportunidad en cuanto a las primeras dos dimensiones (estatus del titular y estatus de la junta directiva), debido a que no existen periodos definidos para el titular de la Comisión, su nombramiento es realizado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sin necesidad de ratificación, el despido es discrecional y se permite la renovación ilimitada.

Respecto a la relación con el Gobierno y el Parlamento, la principal diferencia radica en que no se estipula for-malmente la independencia de la CNSF y a que ésta es totalmente responsable ante el Gobierno; además, en lo que se refiere a la autonomía financiera y organizacional, el origen del presupuesto de la CNSF es sólo gubernamental. Asimismo, el control, la organización interna y la política de personal es llevada por la propia Comisión y el Gobierno.

ASIC

CON

SAR SP

SUSE

P

OSF

I

AESP

J

SEC

FED

0.140.24

0.430.48 0.49

0.60 0.60 0.63








ASIC

CON

SAR SP

SUSE

P

OSF

I

AESP

J

SEC

FED

0.23

0.06 0.04

0.15 0.18

0.630.53 0.49

ASIC

CON

SAR SP

SUSE

P

OSF

I

AESP

J

SEC

FED

0.00

0.33

0.75

0.63

0.42 0.46

0.75

1.00

ASIC

CON

SAR SP

SUSE

P

OSF

I

AESP

J

SEC

FED

0.00

0.25 0.25

0.75

1.00

0.75

0.50 0.50

ASIC

CON

SAR SP

SUSE

P

OSF

I

AESP

J

SEC

FED

0.34

0.50

0.670.75

0.59

0.92

0.670.59

ASIC

CON

SAR SP

SUSE

P

OSF

I

AESP

J

SEC

FED

0.140.06

0.00

0.10

0.29 0.27

0.53 0.57

Se observa que la CONSAR tiene un bajo nivel de fortaleza en cuanto a sus competencias para regular, ya que diversas funciones las comparte con otras agencias del Gobierno, a diferencia de lo que se observa en las mejores prácticas internacionales.

Comparativo Banco de MéxicoPara el caso del Banco de México, como se mencionó, se utiliza una metodología diferente para el cálculo de su independencia formal la cual, si bien es la base del modelo implementado por Gilardi, no es comparable con este. Por ello se utiliza el indicador de independencia formal de Cukierman para evaluar al Banco de México y compa-rarlo con sus contrapartes en Estados Unidos, Canadá, Australia, Brasil, la Unión Europea y Suiza.

Para tal efecto, se utilizaron los cálculos efectuados por Crowe y Meade67 con datos de 2003 para los países indicados y, para el caso de México, se realizó un cálculo propio apegado a la metodología de Cukierman utilizando la información disponible más reciente. Esto trae como resultado que el indicador de independencia formal del Banco de México es relativamente alto (0.73), en comparación con el de los demás países analizados, siendo superado sólo por el caso del Banco Central Europeo (BCE), que registra 0.83 (Gráfica 66).

Gráfica 66. Indicador Cukierman para bancos centrales.


Cabe señalar que los cálculos de Crowe y Meade ubicaban al Banco de México con un indicador de Cukierman de 0.64, el cual sigue estando por arriba del resto de los países analizados, excepto el BCE; sin embargo, se efectuó el nuevo cálculo considerando que los autores ubicaban que la entidad tiene un mandato que no es exclusivamente de estabilidad de precios, sino que tiene otros objetivos compatibles como la estabilidad del sistema financiero. No obstante, la Ley del Banco de México establece en su artículo 2 que “El Banco de México tendrá por finalidad pro-veer a la economía del país de moneda nacional. En la consecución de esta finalidad tendrá como objetivo priorita-rio procurar la estabilidad del poder adquisitivo de dicha moneda. Serán también finalidades del Banco promover el sano desarrollo del sistema financiero y propiciar el buen funcionamiento de los sistemas de pagos.”, por lo que se consideró que en cuanto a la dimensión de los objetivos del Banco Central, el Banco de México encuadra en el máximo puntaje, lo que a su vez genera la nueva estimación de 0.75.

67 Crowe y Meade Central Bank Independence and Transparency: Evolution and Effectiveness. IMF Working Paper, 2008.

Aust

ralia

Bras

il

Cana

dá

Esta

dos

Unid

os

Suiza

Méx

ico

Unió

n Eu

rope

a

0.29

0.46 0.47 0.480.63

0.730.83

Agencias reguladoras independientes en transporte y medio ambiente

Si bien en México se han creado agencias reguladoras en ámbitos tan disímiles como las telecomunicaciones y la pesca, aún existen áreas de oportunidad en lo que se refiere a la creación de agencias en sectores como el transporte y el medio ambiente. En esta sección se analiza la experiencia internacional en materia de agencias reguladoras independientes (ARI) que no han sido creadas en México.

Debe notarse que adicionalmente a los reguladores de tipo económico y social existe una gran cantidad de organismos que regulan ambos aspectos (reguladores híbridos), destacando las agencias que regulan el trans-porte, que se caracterizan por tener atribuciones tanto de regulador social (mediante el cuidado de la seguridad de los pasajeros y tripulantes), como de regulador económico (al administrar el funcionamiento eficiente del transporte, así como de los aeropuertos, líneas aéreas, etcétera).

ARI en materia de transporteEn México no existen agencias reguladoras creadas para regular los servicios que se prestan en autotransportes, puertos, ferrocarriles o aeronáutica, a diferencia de otros países, los cuales gozan de los beneficios que aportan estas agencias. Por tal motivo, a continuación se realiza un análisis de la fortaleza institucional de este tipo de agencias en seis países (Estados Unidos, Brasil, Argentina, Australia, Canadá y Perú), que se encuentran estre-chamente vinculadas a industrias con altos niveles de inversión (Tabla 17 y Gráfica 67).


Tabla 17. Reguladores en materia de transporte.

Regulador (país, año de creación)

Qué regula Tipo de regulador

FAA (EUA, 1958) Aviación Social y económico

ANAC (Brasil, 2005) Aviación Social y económico

ANTAQ (Brasil, 2001) Transporte marítimo Social y económico

ANTT (Brasil, 2001) Transporte terrestre Social y económico

ANAC (Argentina, 2007) Aviación Social

ORSNA (Argentina, 1997) Aeropuertos Social y económico

CNRT (Argentina, 1996) Transporte automotor y ferroviario Social y económico

CASA (Australia, 1995) Mejorar y promover la seguridad aérea Social

NTC (Australia, 2004)Operaciones en el transporte, estándares de seguridad, pesos y dimensiones

Social

CTA (Canadá, 1996)Aprueba y otorga licencias, permisos y certificados de aptitud. Decide sobre asuntos relacionados con el transporte aéreo, ferroviario y marítimo.

Social y económico

APN (Perú, 2003)Actividades y servicios, infraestructuras e instalaciones ubicados en los puertos marítimos, fluviales y lacustres.

Social y económico

Fuente: Elaboración propia.

Federal Aviation Agency (FAA) (Estados Unidos) La FAA fue creada por el Federal Aviation Act de 1958 como la autoridad nacional de aviación en Estados Unidos. Es una agencia del Departamento de Transporte (DOT), con plenos poderes para regular y supervisar todos los aspectos de la aviación civil en dicho país. Es un órgano híbrido, debido a que regula tanto medidas de seguridad como aspectos económicos.

La agencia cuenta con una Junta de Aeronáutica Civil, formada por cinco miembros designados por el Presidente, con el consentimiento del Senado, que tienen una duración de seis años en sus puestos y está dirigida por un administrador, elegido de la misma manera. Se prohíbe que cualquiera de los miembros de la junta ejerza cualquier otro negocio, vocación o empleo y se hace explícito que su despido debe obedecer a cuestiones de ineficiencia, omisión de deber o malversación en el cargo.

Asimismo, la agencia tiene autonomía operativa y técnica; es totalmente competente para regular en el sector; además, no mantiene una dependencia estricta con el Gobierno al sólo tener obligaciones de carácter informativo y no de aprobación. Por lo anterior, el índice de independencia de Gilardi arroja una calificación de 0.76 puntos, mostrando un alto grado de fortaleza institucional.

Civil Aviation Safety Authority (CASA) (Australia) La CASA fue establecida el 6 de julio de 1995 como autoridad con personalidad jurídica propia, independiente de la Commonwealth. Está encargada de llevar a cabo la regulación de la seguridad de las operaciones aéreas civiles tanto en Australia como de las aeronaves australianas en el extranjero.

En el cálculo del índice de Gilardi, CASA obtuvo un valor de 0.45 puntos; los rubros que más impactaron en este resultado fueron lo del estatus del titular, el estatus de la junta directiva y la competencia para regular. Lo anterior, toda vez que CASA cuenta con una junta directiva, integrada por un director y hasta por cuatro miembros más (incluido el presidente y el vicepresidente de la junta directiva), los cuales pueden estar al cargo por no más de tres años; el titular y los integrantes de la junta directiva pueden ocupar otras oficinas con permiso del Ejecutivo y la agencia no tiene plena competencia para regular, ya que el Gobierno puede regular algunos aspectos de este sector.

National Transport Commission (NTC) (Australia) La NTC tuvo como antecesor a la National Road Transport Commission, creada en 1991 para desarrollar y coor-dinar la reforma regulatoria de las políticas en el sector del autotransporte. En 2004 se extendió la competencia de la agencia para incluir al sector ferroviario y al transporte intermodal, formando la NTC, que desarrolla y presenta las recomendaciones de reforma al Australian Transport Council (ATC).

El índice de Gilardi para la NTC tuvo un valor de 0.31 puntos, lo cual indica una falta de fortaleza ins-titucional, siendo la agencia con menos autonomía de las analizadas. Los rubros que más impactaron en este resultado fueron el del estatus del titular, el estatus de la junta directiva y la competencia para regular. Al igual que CASA, en la NTC el titular y la junta directiva están en el cargo por un periodo que no excede los tres años, existe la reelección y el despido es sólo por razones no relacionadas con las políticas; sin embargo, para el rubro de la competencia para regular, la NTC es competente sólo para asesorar a la ATC.

Canadian Transportation Agency (CTA) (Canadá)La CTA se creó mediante el Canadian Transportation Act en el 1996; es un regulador económico independiente y un tribunal cuasi judicial que toma decisiones en un amplio rango de cuestiones que involucran el transporte aéreo, terrestre (por ferrocarril) y marítimo.

En el índice de Gilardi, la CTA obtuvo un valor de 0.48 puntos. Los rubros que impactaron en este resulta-do fueron el de la competencia para regula (en donde tanto la agencia como el Gobierno son responsables) y en la relación con el Gobierno, en donde en el punto de la anulación de las decisiones de la agencia se encontró que el Gobierno puede realizar esto de manera incondicional.

Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) (Brasil) La ANAC brasileña se creó en septiembre de 2005, con la finalidad de satisfacer el interés público, desarrollar y promover la infraestructura en materia de aviación civil. Las disposiciones legales estipulan que la agencia debe actuar con independencia, imparcialidad, legalidad y publicidad. La ANAC es competente para regular y super-visar los servicios aéreos, los productos aeronáuticos, la formación y capacitación del personal especializado y la seguridad de la aviación civil. Asimismo, aprueba los procedimientos administrativos de las licitaciones y las concesiones de infraestructura aeronáutica y aeroportuaria.

La ANAC fue establecida en un régimen de autarquía especial, caracterizado por la independencia ad-ministrativa, la autonomía financiera y la ausencia de subordinación jerárquica, así como el mando fijo de sus dirigentes. La agencia es dirigida por una junta formada por cinco miembros, electos de manera escalonada por un periodo de cinco años, que sólo pueden ser removidos por causas no relacionadas con sus políticas.


Por lo anterior, el índice de independencia para la agencia muestra un resultado de 0.54 puntos. Las va-riables que más impactan en su resultado son la del estatus del titular y del estatus de la junta directiva, debido a que en muchos indicadores no hay disposiciones específicas (se muestra un resultado de 0.34 para las dos dimensiones mencionadas).

Agencia Nacional de Transporte Terrestre (ANTT) y Agencia Nacional de Transporte Fluvial (ANTAQ) (Brasil)La ANTAQ y la ANTT fueron creadas por la Ley Núm. 10.233 el 5 de junio de 2001; gozan de autonomía adminis-trativa, financiera y funcional, término fijo de sus líderes, obligados por el Ministerio Departamento de Transportes y Puertos y la Presidencia de la República.

La ANTAQ posee competencia tanto en aspectos económicos como sociales. Tiene como funciones regu-lar, supervisar y controlar las actividades de prestación de servicio de transporte de agua y la explotación de las infraestructuras portuarias y vías navegables para asegurar el movimiento de personas y bienes en cumplimiento de las normas en los costos de fletes y aranceles. En su esfera de acción también está la aplicación de tarifas para maximizar los beneficios económicos en comparación con los costos por las inversiones realizadas. La ANTT también es un órgano híbrido, pero realiza sus funciones en el transporte terrestre.

La ANTT y la ANTAQ cuentan con la misma forma de organización y estructura, por lo cual el índice de Gilardi es de 0.54 puntos para ambas agencias, debido a que en algunas áreas se delegan facultades y existen menos controles que en otras áreas. En el área de obligaciones con el Gobierno y el Congreso no existen muchos controles ni obligaciones, sólo se tiene que entregar un informe anual para información al Gobierno; sin embargo, en cuanto al rubro competencia para regular, se muestra que dichas agencias tienen que compartir facultades con el Gobierno. En las dimensiones de estatus de la junta directiva y estatus del titular, las agencias muestran un equilibrio de facultades y controles con el Gobierno, por lo cual en cada rubro se muestra un resultado de 0.47 y 0.55, respectivamente.

Autoridad Portuaria Nacional (APN) (Perú)La APN fue creada el 1 de marzo del 2003 por la Ley del Sistema Portuario Nacional, con el objetivo de fortalecer la competitividad de los puertos nacionales y fomentar la inversión privada en los puertos, entre otros. Es un orga-nismo público descentralizado del Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

El índice de Gilardi para esta agencia mostró un valor de 0.48 puntos. Las dimensiones que más impac-taron fueron el de la competencia para regular, en donde tanto la agencia como el Gobierno son responsables de regular el sector portuario, y el estatus de la junta directiva y de su titular, en donde destacan: el no existir un requisito de independencia y el que no existan disposiciones específicas para que los integrantes de la junta directiva y su titular puedan ocupar otras oficinas.

Comisión Nacional de Regulación de Transporte (CNRT) (Argentina)La CNRT tiene como funciones el control y la fiscalización de los operadores de los servicios de transporte automo-tor y ferroviario, así como la protección de los derechos de los usuarios; busca mayor seguridad, mejor operación, confiabilidad, igualdad y asegurar un adecuado desarrollo del transporte en todas sus modalidades, entre otras.

El resultado del índice de Gilardi para la CNRT fue de 0.56 puntos. Tanto el indicador de estatus del titu-lar como el de estatus de la junta directiva tienen una calificación igual (0.50), lo cual demuestra que cuentan con algunas facultades, pero no con completa autonomía, ya que depende en gran medida de las decisiones y disposiciones del Gobierno, y sus comisionados son nombrados por el Ejecutivo. Respecto a las obligaciones que enfrenta con el Gobierno, sólo tiene que presentar un informe anual y su independencia formal está bien definida. El presupuesto proviene del Gobierno, pero es controlado por la agencia y la política personal es manejada por la agencia. Por último, comparte facultades con el Gobierno para regular el sector que le corresponde.

Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos (ORSNA) (Argentina)El ORSNA es un organismo dependiente del Ministerio de Infraestructura y Vivienda; tiene como funciones regu-lar, controlar y fiscalizar todos los servicios que se prestan a los pasajeros y usuarios en los aeropuertos. Está ad-ministrado por un directorio integrado por cuatro miembros, que nombra el Poder Ejecutivo Nacional, que ejercen su cargo por tres años y pueden ser reelectos. En cuanto al presupuesto, este se genera tanto en la agencia como en el Gobierno, pero el control está sólo en manos de la agencia.

ORSNA presenta un índice de Gilardi de 0.55 puntos, ya que los miembros del directorio son nombrados por el Ejecutivo, pero sólo pueden ser sustituidos por razones fundamentadas y no pueden ocupar otros cargos. Sólo se tiene que presentar un reporte anual para información y su independencia formal está bien establecida. El origen del presupuesto es tanto gubernamental como externo, pero es controlado por la propia agencia, que cuenta con autonomía organizacional al controlar su política de personal y su organización. Comparte facultades con el Gobierno, por lo cual pierde fortaleza; esa es la razón por la cual esta dimensión tiene una calificación de 0.25.

Administración Nacional de Aviación Civil (ANAC) (Argentina)La ANAC tiene la función de elaborar y aprobar la planificación a corto, mediano y largo plazos de la Aviación Civil en términos de servicios portuarios y de seguridad aérea; además, puede ejercer la fiscalización y control de los aeródromos públicos y privados, intervenir en la elaboración de proyectos normativos e implementar programas y proyectos de diseño relacionados con la infraestructura aeroportuaria nacional. Por otra parte, es la encargada de estimular la aeronavegación, dentro de un marco compatible con el normal desarrollo de la vida de la comunidad y de protección del medio ambiente.

Esta agencia sólo regula y supervisa cuestiones sociales. Asimismo, le compete implementar programas y proyectos de diseño relacionados con la construcción y el adecuado mantenimiento de la infraestructura aero-portuaria nacional; estimular la aeronavegación, adoptando las medidas de control necesarias para optimizar la seguridad de los vuelos y aplicando las sanciones correspondientes.

Este organismo carece de junta directiva y el titular es nombrado por el Ejecutivo, que dura en su cargo cuatro años y su despido sólo se puede llevar a cabo por razones no relacionadas con la política y puede renovar su cargo una vez. Por otra parte, no tiene obligaciones con el Gobierno y el origen y control de su presupuesto están a cargo de la agencia y el Gobierno. Por lo anterior, el índice de Gilardi da un resultado de 0.39 puntos, toda vez que, al no contar con una junta directiva, pierde autonomía en sus decisiones internas y en la estructura de su organización. Asimismo, las facultades otorgadas para regular tiene que compartirlas con el Gobierno, lo que provoca que se mantenga con mayor dependencia al mismo.


Gráfica 67. Índice de Gilardi para ARI.

Fuente: Elaboración propia.

Como puede verse en la Gráfica 67, en consonancia con lo estudiado por Gilardi, los reguladores híbridos pre-sentan mayores niveles de fortaleza institucional que los reguladores sociales (ANAC-Argentina, CASA-Australia y NTC-Australia).68 Destaca la FAA, una agencia con plenas competencias para regular y con un alto nivel de independencia.69

Lo anterior resulta relevante para el sector transporte de nuestro país, en virtud de que en México las atri-buciones para regular a este importante sector se encuentran adscritas a las direcciones generales dependientes de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. En este tipo de regulación no existe un proceso de delegación por parte del Gobierno hacia una agencia reguladora. El sector de transporte se caracteriza por contar con altos niveles de inversiones e impacta significativamente en la eficiencia del mismo sector transporte y en el sector turismo.

Asimismo, dentro las atribuciones para regular la materia se consideran aspectos de tipo social, como lo es la seguridad en el transporte, pero también se consideran rubros de tipo meramente económico. En este sentido, valdría la pena evaluar la conveniencia de considerar un marco institucional que garantice un proceso de delegación de poderes del Gobierno a una agencia reguladora independiente de nueva creación (o tres agencias especializadas, en su caso).

ARI en materia de medio ambienteUna de las funciones de los reguladores sociales consiste en procurar la conservación del medio ambiente y por este medio fomentar la salud. En línea con la creación de agencias reguladoras independientes (ARI) en materia de salud humana y animal y sanidad vegetal, en diversos países se han creado órganos reguladores independien-tes en materia medioambiental.

FAA

CNRT

ORS

NA

ANAC

ANTT

ANTA

Q

ANAC CT

A

APN

CASA NTC

0.76

0.56 0.55

0.39

0.54 0.54 0.550.48 0.48 0.45

0.31

EUA Argentina Brasil Canadá Perú Australia

68 Giraldi F. The Formal Independence of Regulators: A comparison of 17 Countries and 7 Sectors. Swiss Political Science, 2005. 69 Para ver el comparativo completo, consultar la sección de Anexos.

Environmental Protection Agency (EPA) (Estados Unidos)La EPA fue creada en 1976, durante la administración del presidente Richard Nixon, con la finalidad de proteger la salud y el medio ambiente. La agencia regula estándares de calidad en materia de agua, aire y suelo, verifican-do la correcta aplicación de normas sobre residuos sólidos, pesticidas y sustancias tóxicas.

Las funciones de la EPA están establecidas en tres “actos”: Clean Air Act, Clean Water Act y Toxic Subs-tances Control Act. Su titular es designado por el Presidente, con aprobación del Senado, a quien rinde cuentas de manera directa, ya que la agencia no depende de ningún departamento (Secretaría de Estado).

Agencia Europea del Medio Ambiente (EEA) (Unión Europea)La EEA es una agencia consultiva de la Unión Europea cuyo propósito es proporcionar información científica y apoyo técnico en materia de protección del medio ambiente a la comunidad y los estados miembros. En particular, la agencia debe proporcionar información objetiva a la Comisión Europea para que ésta pueda identificar, preparar y evaluar las acciones y la legislación en materia ambiental.

Las decisiones de la EEA son tomadas por una junta directiva, constituida por un representante de cada uno de los 32 estados miembros, dos representante de la Comisión Europea y dos representantes del Parlamento Europeo. La Junta decide sobre la adopción de programas de acción multianuales, aprobación del presupuesto, presentación de reportes anuales y otros documentos estratégicos y, asimismo, es la encargada de nombrar al Director Ejecutivo y a los miembros del Bureau (presidente y cuatro vicepresidentes). El Bureau se encarga de tomar las decisiones ejecutivas de la agencia.

Environment Agency (EA) (Reino Unido) La EA es un organismo subordinado a la Secretaría de Medio Ambiente, Alimentos y Asuntos Rurales y tiene el propósito de proteger y mejorar el medio ambiente y promover el desarrollo sustentable. Está constituida por una junta directiva, compuesta por 12 miembros, incluyendo al Presidente, que son responsables ante los ministros por su organización y desempeño.

Los miembros de la Junta son nombrados por el Secretario, con excepción del representante del Gobierno Galés. El jefe de la agencia coordina a siete directores que se encargan de llevar a cabo las políticas nacionales. Por otra parte, cada región tiene su propio director.

Considerando las tres agencias ambientales arriba señaladas, la Gráfica 68 muestra el índice de Gilardi para cada una de ellas.

Se puede observar que las agencias ambientales de Estados Unidos y del Reino Unido (Environmental Protection Agency y Environment Agency, respectivamente), cuentan con niveles muy similares entre sí, en con-traste con la Agencia Europea del Medio Ambiente, la cual tiene una relativa debilidad institucional.

En materia de regulación social, se observa que México tiene una agenda pendiente en relación con otros países, en virtud de la ausencia de una agencia reguladora en materia ambiental. Debe notarse que la Co-misión Nacional del Agua (CONAGUA) tiene algunas atribuciones de regulador en materia de medio ambiente, pero son limitadas. En contraste, entre el 5 de junio del 2000 y el 4 de junio de 2001, el Instituto Nacional de Ecología (INE), órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), tuvo claras atribuciones de regulador ambiental; sin embargo, con la reforma de 2001, este Instituto perdió las


atribuciones de regulador ambiental para convertirse en un instituto enfocado en la investigación científica. En la actualidad, las atribuciones en materia de regulación ambiental no se encuentran delegadas, sino que son admi-nistradas desde la agencia central, la SEMARNAT.

Gráfica 68. Índice de Gilardi para reguladores ambientales.

Fuente: elaboración propia.70

0.34

0.580.61

EEA EPA EA

70 Para revisar el comparativo completo, consultar la sección de Anexos.

Conclusiones y recomendaciones de política regulatoria

Con la creación de agencias reguladoras de tipo económico a partir de la década de 1990, y de tipo social a partir del 2000, México ha dado pasos en la dirección adecuada al permitir que se generen organismos especializados que den continuidad a las políticas públicas con criterios de eficiencia y productividad. La fortaleza institucional de las agencias de tipo social, económico y financiero desempeña un papel relevante en la fortaleza misma del sistema regulatorio, lo cual impacta significativamente en la productividad, eficiencia y crecimiento económico del país, mediante la protección a la competencia económica y a la calidad de vida de sus ciudadanos. Por ello, la agenda de mejora regulatoria en México necesariamente debe considerar cambios institucionales para forta-lecer a las agencias reguladoras desde una perspectiva de sistema de gobernanza regulatoria.

Los reguladores sociales tienen un impacto significativo en determinados sectores de la economía, los cua-les pueden ser superiores al de ciertos reguladores económicos. Por tal motivo, los reguladores sociales requieren de un diseño institucional sólido que garantice una consistencia de las políticas públicas en el largo plazo (que sean ajenos a los ciclos políticos). En particular, esta lógica de fortaleza institucional cobra sentido en los sectores caracterizados por grandes inversiones y con un amplio impacto económico en el país.

En el caso de los reguladores económicos, cobra sentido hablar de fortaleza institucional toda vez que se regulan sectores caracterizados por grandes inversiones de largo plazo y con un amplio impacto económico en el país, los cuales requieren mayores garantías en cuanto a la consistencia de las políticas públicas de largo plazo y las condiciones de competencia que garantizan las instituciones inclusivas.

Los reguladores financieros, por su parte, tienen un papel preponderante en la economía por su doble fun-ción (que implica tanto la promoción de las actividades económicas mediante el financiamiento y la transferencia eficiente de recursos entre agentes económicos, como la protección a los intereses del público y la estabilidad financiera del país), al evitar el contagio de riesgo sistémico interno y global. Lo anterior cobra especial relevancia


en estos momentos de crisis financiera en los países desarrollados y volatilidad en los mercados internacionales de valores y de deuda.

En nuestro marco regulatorio existen agencias reguladoras de tipo social, económico y financiero que cuentan con cierto grado de fortaleza institucional, agencias como la COFEPRIS, CONAPESCA, SENASICA, IFAI, COFETEL, CRE, COFECO, CNBV, CNSF y la CONSAR, encuadran en ésta lógica institucional por su relación ante sectores caracterizados por un amplio impacto económico. No obstante, si se compara a estas agencias con un órgano regulador como el IFAI, o con otros organismos reguladores en el mundo, puede notarse que hay una agenda pendiente para fortalecer a nuestros reguladores.

Durante el análisis se mostró que los reguladores financieros en México, con excepción del Banco de México, cuentan con importantes áreas de oportunidad en materia de fortaleza institucional. La CNBV, la CNSF y la CONSAR registran niveles de fortaleza idénticos debido a que tienen un mismo diseño institucional, pre-sentando un índice de Gilardi de 0.24, menor que los reguladores económicos y sociales analizados.71 A pesar de lo anterior, cabe destacar el desempeño favorable que las agencias reguladoras financieras han mostrado ante la turbulencia internacional que se vive desde 2008, por lo que con el análisis aquí efectuado sólo se en-cuentran áreas de oportunidad para brindarles una mayor fortaleza institucional que permita que sus políticas exitosas puedan garantizar su permanencia ante los cambios e inercias propias del quehacer gubernamental y político.

Resulta importante destacar que todas las agencias analizadas, con excepción del IFAI, tienen la figura de órganos administrativos desconcentrados de la Administración Pública Federal, los cuales tienen autonomía técnica y operativa, más no financiera (a excepción de la COFETEL).

Mientras que los reguladores sociales sectoriales, los reguladores económicos y los reguladores financie-ros se encuentran en una relación jerárquica de subordinación ante las secretarías de Estado del Gobierno Fe-deral, el IFAI y el Banco de México cuentan con una mayor autonomía al no estar jerárquicamente subordinados a ninguna agencia gubernamental. Por ello, los resultados del índice de Gilardi son consistentes con la fortaleza institucional que otorga el marco jurídico en el país.

Fortalecer institucionalmente a los reguladores permitirá a México el paso a instituciones más igualitarias política y económicamente. Lo anterior incentivará la inversión, aumentará la productividad y protegerá la calidad de vida de la población mexicana.

Áreas de oportunidadDe acuerdo con Majone (2001),72 existen dos razones principales para justificar la delegación de facultades a las agencias reguladoras: incrementar la credibilidad de las políticas a través de la independencia y promover una mayor eficiencia en la toma de decisiones. La fortaleza institucional es una característica crucial de las políticas regulatorias, ya que permite asegurar que se realicen los compromisos a largo plazo en favor del interés público. De igual manera, reduce la incertidumbre de las políticas que realizan estos organismos debido a que éstas no están sujetas a los ciclos políticos.

En general, se observa que las áreas de oportunidad para fomentar la fortaleza de las agencias reguladoras son establecer de manera expresa:

71 Conforme a los resultados el estudio “Fortaleza Institucional de los Reguladores Sociales en México”, publicado por la COFEMER en septiembre de 2011. Disponible en: www.cofemer.gob.mx

72 Majone G. Two Logics of Delegation: Agency and Fiduciary Relations in EU Governance. European Union Politics, 2001.

i) Plazos específicos para su titular;

ii) Procesos claros sobre la manera de removerlo;

iii) Que la designación del titular sea realizada por la junta administrativa del órgano regulador;

iv) Que el jefe de la agencia no pueda ocupar otros cargos en el gobierno;

v) Que su nombramiento no sea renovable; y

vi) Que la independencia sea un requisito formal para su designación.

Por otra parte, una mejora sustancial radicaría en establecer de manera expresa:

i) Plazos específicos para el periodo que ejercerán en sus cargos los comisionados miembros del órga-

no colegiado, de preferencia superiores a seis años;

ii) Procesos claros sobre la manera de remover a los comisionados y que dichas razones sean ajenas a

aspectos políticos;

iii) Que la designación de los comisionados sea realizada mediante un mecanismo de designación entre

el Ejecutivo Federal y el Congreso Federal;

iv) Que los comisionados no puedan ocupar otros cargos en el Gobierno;

v) Que el nombramiento de los comisionados no sea renovable; y

vi) Que la independencia sea un requisito formal de su nombramiento.

Por último, es necesario dotar a las agencias de:

i) Mayor autonomía financiera;

ii) Capacidad para determinar su organización interna;

iii) Capacidad para determinar sus políticas de personal;

iv) Independencia formal;

v) Revocabilidad sólo por un tribunal; y

vi) Competencia para regular su respectivo sector.

Reguladores socialesEl área de oportunidad más grande de la COFEPRIS, SENASICA y CONAPESCA se encuentra en los dos primeros componentes. En cuanto a los estatus de su titular, estas tres agencias cuentan con una fortaleza institucional, en índice de Gilardi, equivalente a 0.21, 0.06 y 0.21, respectivamente, debido a que no tienen periodos específicos para que su jefe se encuentre al frente de la institución. En el caso de CONAPESCA y COFEPRIS sus titulares son designados por el Presidente de la República y pueden ser removidos de manera discrecional, mientras que en SENASICA, su titular es designado por el titular de la SAGARPA y no existe disposición expresa para realizar su despido. En ninguno de los tres casos existe un requisito formal de independencia para su titular.

Por otra parte, resultan evidentes las áreas de oportunidad de la CONAPESCA, SENASICA y COFEPRIS en cuanto a la carencia de una junta directiva. El índice de Gilardi en este rubro fue de 0.10, 0.10 y 0.04, respecti-vamente, mientras que el IFAI cuenta con una calificación de 0.87 en esta categoría. Por ello, el presente estudio recomienda fortalecer institucionalmente a la COFEPRIS, SENASICA y CONAPESCA mediante el establecimiento de una junta directiva, en la que se cuente con comisionados con atribuciones específicas en la política regulato-ria y que las decisiones de política pública sean tomadas dentro de esta junta como órgano colegiado.


Asimismo, se recomienda tomar medidas para robustecer el marco institucional de la CONAPESCA, SE-NASICA y COFEPRIS en lo que se refiere a su relación con el Gobierno y Congreso federales. En este rubro, el índice de Gilardi dio una calificación de 0.5 para estas tres agencias. En este sentido, se recomienda establecer formalmente:

i) La independencia de estas agencias; y que

ii) además de un tribunal, nadie pueda revocar una decisión de la agencia sobre la que tiene compe-

tencia exclusiva.

En lo que se refiere a la autonomía financiera, existe también una debilidad institucional en la CONAPESCA, SENASICA y COFEPRIS, al contar con un resultado en el índice del Gilardi de 0.33, 0.33 y 0.46, respectiva-mente. En el caso del IFAI, existe una mayor fortaleza en este rubro toda vez que su indicador de Gilardi fue de 0.75, la cual es una calificación aceptable. En este sentido, se recomienda establecer una combinación de su financiamiento entre el Gobierno Federal y financiamiento externo. Asimismo, resultaría importante que estas tres agencias controlaran por completo su presupuesto, decidieran su organización interna y se encargaran de su política de personal. Para ello, es muy importante realizar cambios legales para considerar una figura distinta a la de los órganos desconcentrados. Resulta importante reconocer que todas las agencias antes señaladas cuentan con atribuciones para ser los únicos reguladores competentes sobre sus áreas.

Reguladores económicos y órgano supervisorUna de las áreas de oportunidad más grandes de la COFETEL y de la CRE reside en la categoría de competencia para regular, ya que ambas agencias comparten facultades con sus respectivas secretarías de Estado o con otra autoridad. Por lo tanto, estas dos agencias cuentan con un índice de Gilardi para este componente de 0.25, a diferencia de los tres órganos transversales (COFECO, COFEMER e IFAI), que cuentan con un índice de Gilardi para este rubro de 1.00, siendo totalmente competentes para regular.

Respecto a la competencia para regular, se procedió a realizar una simulación con la COFETEL y la CRE, comparándolas a nivel internacional con otras agencias reguladoras, en el caso en que se les otorgara plena competencia para regular en su respectivo sector. El resultado que se obtuvo es que tanto la COFETEL como la CRE se posicionarían entre las agencias con la mayor fortaleza institucional a nivel internacional, pasando de un índice de Gilardi de 0.59 a 0.74 en el caso de la COFETEL, y de 0.57 a 0.72 en el caso de la CRE. Una mejora sustancial radicaría en otorgarle a estas dos comisiones exclusividad en las competencias para regular sus res-pectivos sectores.

Por otra parte, existen áreas de oportunidad para la COFETEL, CRE, COFECO y COFEMER en el compo-nente de estatus del jefe de la agencia, dado que estas cuatro agencias cuentan con una fortaleza institucional en el índice de Gilardi, equivalente a 0.46, 0.50, 0.47 y 0.1, respectivamente, en función de que en el caso de la COFETEL, la CRE y la COFECO su jefe se encuentra al frente de la institución por un periodo de entre cuatro y cinco años, mientras que la COFEMER no tiene un periodo específico. En el caso de la CRE, COFEMER y COFE-CO, sus titulares son designados por el Presidente de la República, a diferencia de la COFETEL, que es elegido por la junta directiva.

En lo que se refiere a la remoción del titular, para la COFETEL, CRE y COFECO, este puede ser removido sólo por razones no relacionadas con las políticas, mientras que en el caso de la COFEMER, no se establece una disposición al respecto. Tomando como referencia las mejores prácticas internacionales, los reguladores económicos cuentan con una fortaleza institucional aceptable respecto al estatus de sus titulares. No obstante, existen áreas de mejora en los plazos asignados y en la ausencia de requisitos de independencia para sus titulares.

Asimismo, en concordancia con las mejores prácticas internacionales, se recomienda tomar medidas para robustecer el marco institucional de la COFETEL, CRE, COFECO y COFEMER en lo que se refiere a la autonomía financiera. En este rubro, el índice de Gilardi dio una calificación de 0.63, 0.58, 0.46 y 0.33, respectivamente. En este sentido, se recomienda establecer una combinación del financiamiento de las agencias entre el Gobierno Federal y financiamiento externo. De tal manera, resultaría importante que estas agencias controlaran su propio presupuesto, decidieran su organización interna y se encargaran exclusivamente de la política de personal. Para ello resulta muy importante realizar cambios legales para considerar una figura distinta a la de los órganos des-concentrados. Todas estas medidas, sin embargo, requerirían de una transparencia absoluta en el manejo de los recursos financieros.

Reguladores financieros (T3)Las áreas de oportunidad más grandes de la CNBV, CNSF y CONSAR se encuentran en los dos primeros com-ponentes. En cuanto a los estatus de su titular, estas tres agencias cuentan con una fortaleza institucional, en índice de Gilardi, equivalente a 0.06, debido a que no tienen periodos específicos para que su jefe se encuentre al frente de la institución, además de que sus titulares son designados por la SHCP y pueden ser removidos de manera discrecional. En ninguno de los tres casos existe un requisito formal de independencia para su titular.

Resulta evidente el área de oportunidad institucional de los reguladores financieros en cuanto a su Junta de Gobierno. El índice de Gilardi en este rubro fue de 0.06, por lo que se recomienda fortalecer institucionalmente a la CNBV, la CNSF y la CONSAR mediante el establecimiento de una junta administrativa en donde se cuente con comisionados con atribuciones específicas en la política regulatoria y que las decisiones de política pública sean tomadas dentro de esta junta como órgano colegiado.

Se recomienda tomar medidas para robustecer el marco institucional de los reguladores financieros en lo que se refiere a su relación con el Gobierno y Congreso federales. En este rubro, el índice de Gilardi dio una calificación de 0.5 para estas tres agencias, por lo que se recomienda establecer formalmente:

i) La independencia de estas agencias; y que

ii) además de un tribunal, nadie pueda revocar una decisión de la agencia sobre la que tiene compe-

tencia exclusiva.

En lo que se refiere a la autonomía financiera, existe también un área de oportunidad institucional para la CNBV, CNSF y CONSAR, al contar con un resultado en el indicador del Gilardi de 0.33, por lo que se recomienda es-tablecer una combinación de su financiamiento entre el Gobierno Federal y financiamiento externo. Asimismo, resultaría importante que estas tres agencias controlaran a cabalidad su propio presupuesto, decidieran su or-ganización interna y se encargaran totalmente de la política de personal, como se indicó para los reguladores sociales y económicos.

Resulta importante reconocer que, a diferencia de la COFECO y de los reguladores sociales, la CNBV, CNSF y CONSAR no cuentan con atribuciones para ser los únicos reguladores sobre sus áreas. En este sentido, el índice de Gilardi para este rubro es de 0.25 para dichas agencias, ya que para el ejercicio de diversas funciones, entre las que se encuentran la de emitir autorizaciones a los sujetos regulados, están sujetos a la opinión favorable de la SHCP, el Banco de México y, en algunos casos, la COFECO, además de que otras agencias reguladoras del sector financiero forman parte de su Junta de Gobierno e inciden en sus decisiones.

El presente estudio también analizó la fortaleza formal del Banco de México, para lo cual se comparó el indicador de Cukierman de dicha entidad con el que registran los Bancos Centrales de Estados Unidos, Canadá, Australia, Brasil, Unión Europea y Suiza, lo que mostró que el indicador de fortaleza formal del Banco de México es relativamente alto (0.75), en comparación con el de los demás países analizados, siendo superado sólo por el


Banco Central Europeo (BCE) (0.83). En virtud de lo anterior, no se identifican áreas de oportunidad para dicho organismo, ya que tiene un nivel de fortaleza acorde con los estándares internacionales.

En el presente estudio se concluye que la fortaleza de los reguladores resulta muy importante para ga-rantizar la consistencia de las políticas públicas en el largo plazo, con la finalidad de lograr una mayor eficiencia en cuanto a su actuación en favor del interés público, pero también una mayor productividad de los sectores económicos en el país. No obstante, dicha fortaleza debe ser asociada con transparencia y controles para evitar captura regulatoria.

Para que el marco institucional de una agencia reguladora sea suficientemente sólido, deben considerarse mecanismos de control que blinden a los reguladores de ser capturados por la industria regulada. El debate en México se ha centrado más en la independencia de los reguladores que en los controles. Esto puede resultar riesgoso, ya que si la delegación de poderes del Estado a los reguladores se realiza sin controles adecuados, se corre el riesgo de que dichos poderes se estén delegando, en sí, a grupos de interés en perjuicio del bienestar de la sociedad, generando el peor de los escenarios posibles.

El estudio analiza a las agencias reguladoras como parte fundamental de un sistema de gobernanza regu-latoria, lo que requiere necesariamente la creación de nuevas figuras institucionales en nuestro marco legal. La agenda para lograr estas transformaciones institucionales definitivamente se encuentran en manos del Congreso Federal, en virtud de que se requieren modificaciones de tipo legal, e incluso de tipo constitucional, para consi-derar la nueva figura de agencias reguladoras independientes.

Finalmente, se debe señalar que el país ha seguido la dirección correcta al crear agencias caracterizadas por actuar con autonomía técnica y operativa; sin embargo, existe un largo camino por recorrer en lo que se refiere a dotar a las agencias mexicanas de mayor fortaleza institucional y crear agencias en los ámbitos en los que han sido olvidadas, como en el sector transporte y el medioambiental.

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• EFSA: www.efsa.europa.eu.

• EMA: http://www.ema.europa.eu.

• EPA: www.epa.gov/espanol.

• FAA: http://faa.gov.

• FDA: www.fda.gov.



• INVIMA: http://web.invima.gov.co.

• ORSNA: www.orsna.gov.ar.

• SAG: http://www.sag.cl.

• SENASA: www.senasa.gov.ar


• SIAP: www.siap.gob.mx.

Anexos

133Comisión Federal de Mejora Regulatoria

Anexo 1. Cuestionario

Dimensión Indicadores Código numérico

A) Estatus del jefe de la agencia

1) Periodo en el cargo

más de 8 años 1

6 a 8 años 0.8

5 años 0.6

4 años 0.4

Periodo fijo de menos de cuatro años o a discreción de quien lo nombra 0.2

No hay periodo fijo 0

2) ¿Quién nombra al jefe de la agencia?

La junta administrativa 1

Una compleja mezcla del ejecutivo y el legislativo 0.75

El legislativo 0.5

El ejecutivo colectivamente 0.25

Uno o dos secretarios 0

3) Despido

El despido es imposible 1

Sólo por razones no relacionadas con las políticas 0.67

No existen disposiciones específicas para el despido 0.33

A discreción de quien lo nombra 0

4) ¿Puede el jefe de la agencia ocupar otros cargos en el gobier-no?

No 1

Sólo con permiso del ejecutivo 0.5

No existen disposiciones específicas 0

5) ¿Es renovable el nombramiento?

No 1

Si, una vez 0.5

Si, más de una vez 0

6) ¿Es la independencia un requisito formal del nombramiento?

Si 1

No 0



B) Estatus de la junta directiva

7) Periodo en el cargo

Más de 8 años 1

6 a 8 años 0.8

5 años 0.6

4 años 0.4

Periodo fijo de menos de 4 años o a discreción de quien lo nombra 0.2

No hay periodo fijo 0

8) ¿Quién nombra a la junta directiva?

El jefe de la agencia 1

Una compleja mezcla del ejecutivo y el legislativo 0.75

El legislativo 0.5

El ejecutivo colectivamente 0.25

Uno o dos secretarios 0

9) Despido

El despido es imposible 1

Sólo por razones no relacionadas con las políticas 0.67

No existen disposiciones específicas para el despido 0.33

A discreción de quien lo nombra 0

10) ¿Pueden los miembros de la junta directiva ocupar otros cargos en el gobierno?

No 1

Sólo con permiso del ejecutivo 0.5

No existen disposiciones específicas 0

11) ¿Es renovable el nombramiento?

No 1

Si, una vez 0.5

Si, más de una vez 0

12) ¿Es la independencia un requisito formal del nombramiento?

Si 1

No 0


C) Relación con el gobierno y el parlamento

13) ¿Se estipula formalmente la independencia de la agencia?

Si 1

No 0

14) ¿Cuáles son las obligaciones formales de la agencia ante el gobierno?

Ninguna 1

Presentación de un informe anual sólo para información 0.67

Presentación de un informe anual que debe ser aprobado 0.33

La agencia es totalmente responsable 0

15) ¿Cuáles son las obligaciones formales de la agencia ante el parlamento?

Ninguna 1

Presentación de un informe anual sólo para información 0.67

Presentación de un informe anual que debe ser aprobado 0.33

La agencia es totalmente responsable 0

16) ¿Quién, además del tribunal, puede revocar una decisión de la agencia sobre la que tiene competencia exclusiva?

Nadie 1

Un orgnismo especializado 0.67

El gobierno, con requisitos 0.33

El gobierno, incondicionalemente 0

D) Autonomía financiera y organizacional

17) ¿Cuál es el origen del presupuesto de la agencia?

Financiamiento externo 1

El gobierno y financiamiento externo 0.5

El gobierno 0

18) ¿Quién controla el presupuesto?

La agencia 1

La oficina contable o el tribunal 0.67

Tanto el gobierno como la agencia 0.33

El gobierno 0

19) ¿Quién decide la organización interna de la agencia?

La agencia 1

La agencia y el gobierno 0.5

El gobierno 0

20) ¿Quién se encarga de la política de personal de la agencia?

La agencia 1


El gobierno 0



E) Competencias reguladoras

21) ¿Quién es competente para regular en este sector?

Sólo agencia 1

La agencia y otra autoridad independiente 0.75

La agencia y el parlamento 0.5


La agencia sólo tienen competencia para asesorar 0

Traducción de Federico Hernández Arroyo (2007).

Anexo 2. MetodologíaPara determinar los índices de independencia de las agencias fue necesario adoptar criterios homogéneos para cada una de las preguntas planteadas en el índice de Gilardi.

En lo que se refiere al estatus del titular, el periodo en el cargo se determinó con base en el marco jurídico; en caso de que el presidente fuera un comisionado de la junta directiva y no existieran disposiciones específicas para su cargo, se adoptaron las correspondientes al órgano colegiado. Se adoptó el mismo criterio para las pre-guntas que se refieren al nombramiento, despido, posibilidad de ocupar otros cargos, renovación e independen-cia respecto al Gobierno.

Para la segunda dimensión, estatus de la junta directiva, las preguntas se respondieron conforme a las disposiciones jurídicas aplicables. En este sentido, cabe recalcar que la legislación mexicana no contempla el requisito de tener reputación de independencia para las agencias reguladoras sociales, excepción hecha del IFAI.

Respecto a la relación con el Gobierno y el Parlamento se requirieron tomar decisiones sobre los criterios a utilizar, principalmente en la pregunta 13 “¿Se estipula formalmente la independencia de la agencia?” Si bien podría afirmarse que existen distintos niveles de autonomía para las agencias reguladoras, la pregunta es dicóto-ma y sólo permite responder “Sí” o “No”.

Con el fin de homologar criterios se determinó que sólo puede contestarse “Sí” para las agencias en las que se estipula formalmente la autonomía de decisión. El criterio busca, al mismo tiempo, responder correcta-mente a la pregunta y permitir el máximo nivel de variabilidad en el índice (con el fin de obtener la mayor infor-mación posible). Si bien las agencias reguladoras estudiadas se caracterizan por ser órganos desconcentrados y, por consiguiente, están jerárquicamente subordinadas a sus respectivas secretarías (art. 17 LOAPF), en algunas sólo se otorga autonomía técnica y operativa, y en otras se señala expresamente que existe autonomía de decisión. Estas últimas obtuvieron la máxima calificación en el índice.

La siguiente pregunta (14), referida a las responsabilidades con el Gobierno, también requirió adoptar criterios claros y homogéneos. Cuando no se señalan responsabilidades específicas en la legislación, como lo es la entrega de un informe sólo para información o uno que debe ser aprobado por el Gobierno, tuvo que tomarse la decisión entre “ninguna responsabilidad” o “la agencia es totalmente responsable”. Esto se determinó con base en la autonomía de la que goza la agencia respecto a la Secretaría (si existe supervisión directa por parte del Gobierno o no).

Para la pregunta 15, en caso de que no existieran obligaciones específicas en las leyes o reglamentos correspondientes, se determinó que la agencia no tenía responsabilidades respecto al Parlamento.

En lo que se refiere a la posibilidad de anular decisiones de la agencia (pregunta 15), en caso de no existir disposiciones legales que lo especificaran, se determinó que únicamente los tribunales tenían esta atribución.

En la dimensión que se refiere a la autonomía financiera y organizacional de la agencia se tomaron los siguientes criterios:

i) En lo que se refiere al origen del presupuesto, en caso de que la agencia no tuviera atribuciones para

cobrar por sus servicios a los regulados, se determinó que el presupuesto provenía exclusivamente

del Gobierno (la opción de recibir donaciones no se consideró suficientemente significativa como

para modificar las respuestas a esta pregunta).

ii) El control del presupuesto puede depender tanto de la agencia como del Gobierno cuando la primera

requiere negociar su presupuesto con la Secretaría correspondiente o puede depender únicamente

de la agencia cuando ésta lo negocia directamente con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

(SHCP). El criterio adoptado buscó, nuevamente, otorgar la máxima variabilidad posible al índice y

responder de manera correcta a las propuestas planteadas.


iii) En lo que se refiere a la organización interna de la agencia, se determinó que ésta depende única-

mente de la propia agencia cuando tiene atribuciones para expedir su propio reglamente interno. En

otro caso, tanto el Gobierno como la agencia intervienen en su organización.

iv) En la política de personal se determinó que siempre que el jefe de la agencia o la junta directiva pue-

dan remover libremente a su personal, la política depende sólo de la agencia. En este sentido, debe

notarse que la existencia del Servicio Civil de Carrera puede considerarse una forma de intervención

del Gobierno en el manejo de personal de la agencia. No obstante, las agencias tienen atribuciones

para determinar las condiciones necesarias para acceder a una plaza.

La última pregunta resulta de mayor importancia que las anteriores, debido a su alta ponderación sobre el resul-tado final del índice. Se determinó que siempre que la agencia fuera autónoma para realizar las labores de otor-gamiento de permisos y licencias, inspección y regulación, ésta era totalmente competente para regular el sector.

Anexo 3. Reguladores sociales y

reguladores económicos y financieros

Fuen

te: e

labo

ració

n pr

opia

.


Anexo 4. Comparativo Internacional COFEPRIS (Reguladores sociales)

Anexo 5. Comparativo internacional SENASICA (Reguladores sociales)




Anexo 6. Comparativo internacional COFETEL (Reguladores económicos)


Anexo 7. Comparativo internacional CRE (Reguladores económicos)



Anexo 8. Comparativo internacional COFECO (Reguladores económicos)


Anexo 9. Comparativo COFETEL (Reguladores económicos)

COMPARATIVO ÍNDICE GILARDI COFETEL

Dimensión Indicador 1996 2006 Diferencias

A) Estatus del jefe de agencia 1) Periodo en el cargo 0 0.4 En el 2006 se establece un periodo en el cargo

de 4 años.

2) Quién lo nombra 0.25 1En 1996 el presidente de la COFETEL era electo por el Presidente de la República.

3) Despido 0.33 0.33

4) Otras oficinas 0 1En el 2006 se establece que el presidente no puede ocupar otros cargos.

5) Renovación 0 0

6) Requisito de indepen-dencia

0 0

B) Estatus de la junta directiva 7) Periodo en el cargo 0 0.8

En el 2006 se establece un periodo en el cargo de 8 años.

8) Quién lo nombra 0.25 0.25

9) Despidos 0.33 0.67En el 2006 se establecen las causas de remoción del cargo.

10) Otras oficinas 0 1En el 2006 se establece que los comisionados no pueden ocupar otros cargos.

11) Renovación 0 0.5En 1996 el Decreto disponía que el nombramiento de los comisionados fuera renovable más de una vez, a diferencia del 2006 que es solo una vez.


0 0

C) Relación con el Gobierno y el Parlamento

13) Independencia formal 1 1

14) Obligaciones con el Gobierno

0 1En el 2006 se otorgó la facultad a la Comisión de expedir y publicar un informe anual sobre el desempeño de sus funciones.

15) Obligaciones con el Parlamento

1 1

16) Anulación de las deci-siones de la Agencia

1 0.33

El tribunal fiscal pueden anular las decisiones de la COFETEL; así como, los recursos de revisión que se interponen contra actos de la COFETEL son resueltos por el Secretario de Comunicaciones y Transportes.



D) Autonomía financiera y organizativa

17) Origen del presu-puesto 0 0

18) Control del presupuesto 0.33 1

En el 2006 se dio facultad a la agencia para for-mular anualmente el presupuesto de la COFETEL y proponerlo directamente a la SHCP, a diferencia del 1996 que era a través de la SCT.

19) Organización interna 0.5 0.5

20) Política de personal 0.5 1En el 2006 se otorgan facultades a la COFETEL para encargarse de la política del personal


21) Competente para regular

0.25 0.25

Índice de independencia 0.31 0.54


Anexo 10. Comparativo CRE (Reguladores económicos)

COMPARATIVO ÍNDICE GILARDI CRE


A) Estatus del jefe de agencia

1) Periodo en el cargo 0.6 0.6


3) Despido 0.67 0.67

4) Otras oficinas 1 1

5) Renovación 0 0.5

En el Artículo 6 de la Ley de la CRE de 1995 sólo se menciona que los periodos eran renovables en comparación con la Reforma de 2008 que se especifica que existe posibilidad de ser renombrado por única ocasión por un periodo igual.


0 0

B) Estatus de la junta directiva

7) Periodo en el cargo 0.6 0.6


9) Despidos 0.67 0.67

10) Otras oficinas 1 1

11) Renovación 0 0.5

En el Artículo 6 de la Ley de la CRE de 1995 sólo se menciona que los periodos eran renovables en comparación con la Reforma de 2008 que se especifica que existe posibilidad de ser renombrado por única ocasión por un periodo igual.


0 0

C) Relación con el Gobierno y el Parlamento 13) Independencia formal 0 1

En el artículo 1 de la Ley de la CRE de 1995 sólo mencionaba que la CRE gozaba de autonomía técnica y operativa, y con la Reforma se fortaleció a la Comisión en cuanto a su autonomía de gestión y de decisión.

14) Obligaciones con el Gobierno

1 1

15) Obligaciones con el Parlamento

1 0.67

En el Artículo 7 de la Ley de la CRE de 1995 sólo se menciona que se el Presidente de la Comisión tiene la facultad de publicar un informe sobre el desempeño de las funciones de la Comisión, sin embargo, con la Reforma de 2008, se especifica que el informe deberá ser enviado al Congreso de la Unión.

16) Anulación de las deci-siones de la Agencia

1 1



D) Autonomía financiera y organizativa

17) Origen del presu-puesto 0 0

18) Control del presupuesto 0.33 0.33

19) Organización interna 1 1

20) Política de personal 1 1


21) Competente para regular

0.25 0.25

Índice de independencia 0.48 0.55


Anexo 11. Comparativo internacional

CNBV (Reguladores financieros)



CNSF (Reguladores financieros)


CONSAR (Reguladores financieros)


Anexo 14. ARI en transporte y medio ambiente (Reguladores ambientales)

Anexo 15. Reguladores en materia de transporte

E.U.A Argentina Brasil


Canadá Perú Australia

COMISIÓN FEDERAL DE MEJORA REGULATORIABlvd. Adolfo López Mateos # 3025, piso 8

Col. San Jerónimo AculcoDel. Magdalena ContrerasC.P. 10400, México, D.F

Teléfono: 5629 9500 ext. 22602Fax: 5629 9687

Correo: [email protected]ágina de Internet: www.cofemer.gob.mx.

El presente documento está disponible en:

www.cofemer.gob.mx

Otras publicaciones :

Tabaquismo en México: análisis y

recomendaciones de mejora regulatoria.

Documento de Investigación en Regulación

Núm. 2012-01. Abril 2012

El problema de la obesidad en México: diagnóstico y acciones regulatorias para

enfrentarlo. Documento de Investigación en

Regulación Núm. 2012-02. Agosto 2012

Reforma Regulatoria en América Latina. Noviembre 2012

Documents

Fortaleza institucional de las agencias reguladoras en México