FREDERICO AMADO - Editora Juspodivm · Frederico Amado e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspon- dentes, e da assistência social pela

F R E D E R I C O A M A D O

DIREITO PREVIDENCIÁRIO

27CoordenaçãoLeonardo Garcia

coleção

SINOPSESpara concursos

2020

11ª ediçãorevista, atualizada e ampliada

De acordo com aREFORMA CONSTITUCIONAL PREVIDENCIÁRIA

EMENDA 103/2019

Sinopses_Conc v27_Amado_Dir Previdenciario.indb 3 17/10/2019 17:04:59

1C a p í t u l o

A Seguridade Social no Brasil

1. EVOLUÇÃO HISTÓRICA E COMPOSIÇÃO

No Brasil, a seguridade social é um sistema instituído pela Constituição Federal de 1988 para a proteção do povo brasileiro (e estrangeiros em determinadas hipó-teses) contra riscos sociais que podem gerar a miséria e a intranquilidade social, sendo uma conquista do Estado Social de Direito, que deverá intervir para realizar direitos fundamentais de 2ª dimensão.

Eventos como o desemprego, a prisão, a velhice, a infância, a doença, a mater-nidade, a invalidez ou mesmo a morte poderão impedir temporária ou definiti-vamente que as pessoas laborem para angariar recursos financeiros visando a atender às suas necessidades básicas e de seus dependentes, sendo dever do Estado Social de Direito intervir quando se fizer necessário na garantia de direitos sociais.

Mas nem sempre foi assim no Brasil e no mundo. No estado absolutista, ou mesmo no liberal, eram tímidas as medidas governamentais de providências posi-tivas, porquanto, no primeiro, sequer exista um Estado de Direito, enquanto no segundo vigorava a doutrina da mínima intervenção estatal, sendo o Poder Público apenas garantidor das liberdades negativas (direitos civis e políticos), o que agra-vou a concentração de riquezas e a disseminação da miséria.

Nessa evolução natural entrou em crise o estado liberal, notadamente com as guerras mundiais, a Revolução Soviética de 1917 e a crise econômica mundial de 1929, ante a sua inércia em solucionar os dilemas básicos da população, como o trabalho, a saúde, a moradia e a educação, haja vista a inexistência de interesse regulatório da suposta mão livre do mercado, que de fato apenas visava agregar lucros cada vez maiores em suas operações mercantis.

Deveras, com o nascimento progressivo do Estado Social, o Poder Público se viu obrigado a sair da sua tradicional contumácia, passando a assumir gradativa-mente a responsabilidade pela efetivação das prestações positivas econômicas e sociais (direitos fundamentais de segunda dimensão), valendo destacar em nosso tema os direitos relativos à saúde, à assistência e à previdência social.


20 DIREITO PREVIDENCIÁRIO – Vol. 27 • Frederico Amado

De efeito, a Constituição Federal de 1988 foi a primeira a instituir no Brasil o sistema da seguridade social, que significa segurança social, englobando as ações na área da previdência social, da assistência social e da saúde pública, estando prevista no Capítulo II, do Título VIII, nos artigos 194 a 204, que contará com um orçamento específico na lei orçamentária anual.

`` Como esse assunto foi cobrado em concurso?No concurso do CESPE para Procurador do Município de Aracaju em 2007, foi considerado errado o seguinte enunciado: A positivação do modelo de seguridade social na ordem jurídica nacional ocorreu a par-tir da Constituição de 1937, seguindo o modelo do bem-estar social, em voga na Europa naquele momento. No caso brasileiro, as áreas representativas dessa forma de atuação são saúde, assistência e pre-vidência social.

Esse conjunto de ações da seguridade social, abarcando as suas três áreas (previdência, assistência social e saúde) são tanto do setor público quanto do setor privado.

`` Como esse assunto foi cobrado em concurso?(2018/CESPE/EMAP/Analista Portuário/Área Jurídica) Com referência à organização e ao custeio da seguridade social, julgue o item subse-quente. O sistema de seguridade social compreende um conjunto de ações de iniciativa exclusiva dos poderes públicos, que se destinam à garantia de saúde, previdência e assistência à sociedade.

Questão falsa.

Entre os direitos sociais expressamente previstos no artigo 6º, da Lei Maior, encontram-se consignados a saúde, a previdência social, a proteção à materni-dade e à infância, bem como a assistência aos desamparados, reafirmando a sua natureza de fundamentais.

Deveras, dentro da seguridade social coexistem dois subsistemas: de um lado o subsistema contributivo, formado pela previdência social, que pressupõe o pagamento (real ou presumido) de contribuições previdenciárias dos segurados para a sua cobertura previdenciária e dos seus dependentes.

Do outro, o subsistema não contributivo, integrado pela saúde pública e pela assistência social, pois ambas são custeadas pelos tributos em geral (especial-mente as contribuições destinadas ao custeio da seguridade social) e disponíveis a todas as pessoas que delas necessitarem, inexistindo a exigência de pagamento de contribuições específicas dos usuários para o gozo dessas atividades públicas.


21Cap. 1 • A Seguridade Social no Brasil

Sistema de Seguridade Social no Brasil

Subsistema Contributivo

Previdência Social

Subsistema Não Contributivo

Assistência Social

Saúde Pública

`` Importante:A previdência social é contributiva, razão pela qual apenas terão direito aos benefícios e serviços previdenciários os segurados (aqueles que contribuem ao regime pagando as contribuições previdenciárias) e os seus dependentes. Já a saúde pública e a assistência social são não con-tributivas, pois para o pagamento dos seus benefícios e prestação de serviços não haverá o pagamento de contribuições específicas por parte das pessoas destinatárias.

`` Como esse assunto foi cobrado em concurso?No concurso do CESPE para Procurador do Município de Natal em 2008, foi considerado errado o seguinte enunciado: A seguridade social com-preende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social, sendo certo que o acesso a tais direitos ocorre mediante contribuição do beneficiário. Por seu turno, no concurso do CESPE para Técnico Judiciário do TRT RN em 2010, foi considerado errado o seguinte enunciado: A previdência social, por seu caráter necessariamente contributivo, não está inserida no sistema cons-titucional da seguridade social.

Assim, como a saúde pública e a assistência social não são contributivas, não se há de falar em arrecadação de contribuições específicas dos beneficiários, ao contrário da previdência social.

`` Como esse assunto foi cobrado em concurso?No concurso do CESPE para Juiz Federal da 5ª Região em 2013, foi con-siderado errado o seguinte enunciado: De acordo com o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial, o poder público, na execução das polí-ticas relativas à saúde e à assistência social, assim como à previdência social, deve atentar sempre para a relação entre custo e pagamento de benefícios, a fim de manter o sistema em condições superavitárias.



2. DEFINIÇÃO E NATUREZA JURÍDICA

A seguridade social no Brasil consiste no conjunto integrado de ações que visam a assegurar os direitos fundamentais à saúde, à assistência e à previdência social, de iniciativa do Poder Público e de toda a sociedade, nos termos do artigo 194, da Constituição Federal.

Assim, não apenas o Estado atua no âmbito da seguridade social, pois é auxi-liado pelas pessoas naturais e jurídicas de direito privado, a exemplo daqueles que fazem doações aos carentes e das entidades filantrópicas que prestam servi-ços de assistência social e de saúde gratuitamente.

Atualmente, ostenta simultaneamente a natureza jurídica de direito funda-mental de 2ª e 3ª dimensões, vez que tem natureza prestacional positiva (direito social) e possui caráter universal (natureza coletiva).

3. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA

Em regra, caberá privativamente à União legislar sobre seguridade social, na forma do artigo 22, inciso XXIII, da Constituição Federal:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

[...]

XXIII – seguridade social.

Contudo, será competência concorrente entre as entidades políticas legislar sobre previdência social, proteção e defesa da saúde, dos portadores de defi-ciência, da infância e juventude, na forma do artigo 24, incisos XII, XIV e XV, da Lei Maior:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concor-rentemente sobre:

[...]

XII – previdência social, proteção e defesa da saúde;

[...]

XIV – proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;

XV – proteção à infância e à juventude.

Note-se que os municípios também entrarão na repartição dessas competên-cias, pois aos mesmos caberá legislar sobre assuntos de interesse local, assim como suplementar a legislação estadual e federal no que couber, nos moldes do artigo 30, incisos I e II, da Constituição Federal.

Há uma aparente antinomia de dispositivos constitucionais, pois a seguridade social foi tema legiferante reservado à União pelo artigo 22, inciso XXIII, enquanto



a previdência social, a saúde e temas assistenciais (todos inclusos na seguridade social) foram repartidos entre todas as pessoas políticas.

Essa aparente antinomia é solucionada da seguinte maneira: apenas a União poderá legislar sobre previdência social, exceto no que concerne ao regime de previdência dos servidores públicos efetivos dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, que poderão editar normas jurídicas para instituí-los e discipliná--los, observadas as normas gerais editadas pela União e as já postas pela própria Constituição.

Outrossim, os estados, o Distrito Federal e os municípios também poderão editar normas jurídicas acerca da previdência complementar dos seus servidores públicos, a teor do artigo 40, §14, da Constituição Federal. Contudo, entende-se que apenas a União possui competência para legislar sobre a previdência comple-mentar privada, pois o tema deve ser regulado por lei complementar federal, con-forme se interpreta do artigo 202, da Constituição Federal, tendo sido promulgada pela União as Leis Complementares 108 e 109/2001.

`` Importante:Por força da Emenda 103/2019, a competência para legislar sobre regras gerais de inatividade remunerada de policiais militares e bombeiros dos estados e Distrito Federal passou a ser privativa da União, tendo sido alterado o inciso XXI do artigo 22 da Constituição.

Dessa forma, analisando do ponto de vista previdenciário, busca-se unifor-mizar por lei federal as regras gerais da inativação remunerada e pensões por morte dos policiais militares e bombeiros dos estados da federação, a fim de que haja um único regramento a ser editado pelo ente central, deixando aos estados somente a suplementação de acordo com as peculiaridades locais.

Assim, caberá à União reger os requisitos gerais das inatividades remuneradas e pensões por morte das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares, o que acarretará a ulterior suspensão das normas locais no que for contrário.

Entende-se que as regras locais permanecerão em vigor até a edição de lei geral por parte da União.

No que concerne à saúde e à assistência social, a competência acaba sendo concorrente, cabendo à União editar normas gerais a serem complementadas pelos demais entes políticos, conforme as suas peculiaridades regionais e locais, tendo em conta que todas as pessoas políticas devem atuar para realizar os direi-tos fundamentais na área da saúde e da assistência social.

Nesse sentido, as normas gerais sobre a saúde foram editadas pela União através da Lei 8.080/90, que dispõe sobre as condições para a promoção, proteção



e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspon-dentes, e da assistência social pela Lei 8.742/93, que dispõe sobre a organização da assistência social no Brasil.

`` Importante:Em provas objetivas orienta-se o avaliando a seguir a alternativa que expressar literalmente o texto da Constituição Federal neste tema, pois as bancas examinadoras têm seguido este padrão.

`` Como esse assunto foi cobrado em concurso?No concurso do CESPE para Advogado do Instituto de Previdência dos Servidores do Estado do Espírito Santo em 2010, foi considerado errado o seguinte enunciado: A competência concorrente dos estados, do DF e dos municípios alcança todas as áreas da seguridade social previstas no art. 194 da CF, inclusive assistência social e saúde.

4. PRINCÍPIOS INFORMADORES

Com o advento do constitucionalismo pós-positivista, os princípios passaram à categoria de normas jurídicas ao lado das regras, não tendo mais apenas a função de integrar o sistema quando ausentes as regras regulatórias, sendo agora dota-dos de coercibilidade e servindo de alicerce para o ordenamento jurídico, pois axiologicamente inspiram a elaboração das normas-regras.

É possível definir os princípios como espécie de normas jurídicas com maior carga de abstração, generalidade e indeterminação que as regras, haja vista não disciplinarem por via direta as condutas humanas, dependendo de uma interme-diação valorativa do exegeta para a sua aplicação.

Com propriedade, é prevalente que no atual patamar do constitucionalismo o conflito entre princípios não se resolve com o sacrifício abstrato de um deles, devendo ser equacionada a tensão de acordo com o caso concreto, observadas as suas peculiaridades, manejando-se o Princípio da Proporcionalidade.

Outrossim, é preciso destacar que muitas vezes o próprio legislador já operou a ponderação entre princípios ao elaborar as regras, não cabendo ao intérprete (juiz, administrador público e particulares) contrariar a decisão legislativa, salvo quando atentar contra a Constituição Federal.

De sua vez, a maioria dos princípios informadores da seguridade social encontra-se arrolada no artigo 194, da Constituição Federal, sendo tratados como objetivos do sistema pelo constituinte, destacando-se que a sua interpretação e grau de aplicação variará dentro da seguridade social, a depender do campo de incidência, se no subsistema contributivo (previdência social) ou no subsistema não contributivo (assistência social e saúde pública).



Princípios da seguridade

social �

• Universalidade da cobertura e do atendimento

• Uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais

• Seletividade e distributividade

• Irredutibilidade do valor dos benefícios

• Equidade de participação no custeio

• Diversidade da base de financiamento

• Gestão quadripartite

• Solidariedade

• Precedência da fonte de custeio ou contrapartida

• Orçamento diferenciado

4.1. Universalidade da cobertura e do atendimento

A seguridade social deverá atender a todos os necessitados, especialmente através da assistência social e da saúde pública, que são gratuitas, pois indepen-dem do pagamento de contribuições diretas dos usuários (subsistema não contri-butivo da seguridade social).

Ao revés, a previdência terá a sua universalidade limitada por sua necessá-ria contributividade, vez que o gozo das prestações previdenciárias apenas será devido aos segurados (em regra, aqueles que exercem atividade laborativa remu-nerada) e aos seus dependentes, pois no Brasil o sistema previdenciário é contri-butivo direto.

Logo, a universalidade previdenciária é mitigada, haja vista limitar-se aos beneficiários do seguro, não atingindo toda a população.

Este princípio busca conferir a maior abrangência possível às ações da segu-ridade social no Brasil, de modo a englobar não apenas os nacionais, mas tam-bém os estrangeiros residentes, ou até mesmo os não residentes, a depender da situação concreta, a exemplo das ações indispensáveis de saúde, revelando a sua natureza de direito fundamental de efetivação coletiva.

Todavia, é preciso advertir que a universalidade de cobertura e do atendi-mento da seguridade social não têm condições de ser absoluta, vez que inexistem recursos financeiros disponíveis para o atendimento de todos os riscos sociais existentes, devendo se perpetrar a escolha dos mais relevantes, de acordo com o interesse público, observada a reserva do possível.

Segundo Marcelo Leonardo Tavares (2009, pg. 03), “a universalidade, além do aspecto subjetivo, também possui um viés objetivo e serve como princípio: a


2C a p í t u l o

Contribuições para o custeio

da seguridade social

1. NOTAS INTRODUTÓRIAS

Além dos recursos provenientes dos orçamentos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, a manutenção da seguridade social contará com as receitas decorrentes das contribuições para a seguridade social, que têm apli-cação vinculada ao sistema securitário, por serem tributos afetados ao sistema.

Com propriedade, toda a sociedade deverá financiar a seguridade social bra-sileira, de maneira direta ou indireta, ante o seu caráter universal que objetiva a proteção do povo contra os riscos sociais selecionados pelo legislador, consoante o interesse público, através de prestações na área da saúde pública, assistência e previdência social.

`` Como esse assunto foi cobrado em concurso?No concurso do CESPE para Técnico Judiciário do TRT RN em 2010, foi con-siderado correto o seguinte enunciado: A seguridade social é financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos estados, do Distrito Federal (DF) e dos municípios e de contribuições sociais.

Contudo, há uma exceção “temporária” no artigo 76, do ADCT, da Constituição, que criou a DRU – Desvinculação de Receitas da União, prorrogada até 31 de dezem-bro de 2015 pela Emenda Constitucional nº 68/2011, que permitiu que até 20% do montante arrecadado com as contribuições sociais tenham destinação diversa.

Coube à Emenda Constitucional 93/2016 prorrogar e ampliar a DRU, que agora abarca 30% da arrecadação da União relativa às contribuições sociais, sem pre-juízo do pagamento das despesas do Regime Geral da Previdência Social, às con-tribuições de intervenção no domínio econômico e às taxas, já instituídas ou que vierem a ser criadas até a referida data até 31 de dezembro de 2023.

Ademais, foram inseridos os artigos 76-A e 76-B que instituíram a DRU em favor dos estados, Distrito Federal e municípios até 31 de dezembro de 2023 e



no mesmo importe de 30% das receitas relativas a impostos, taxas e multas, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais, e outras receitas correntes, salvo recursos desti-nados ao financiamento das ações e serviços públicos de saúde e à manutenção e desenvolvimento do ensino (incisos II e III do § 2º do art. 198 e o art. 212 da Constituição Federal) e receitas de contribuições previdenciárias e de assistência à saúde dos servidores.

`` Importante:Com o advento da Emenda 103/2019 (art. 2º), a DRU não mais se aplica às contribuições para a seguridade social, tendo havido perda de interesse governamental na sua manutenção nesta área, pois desde o ano de 2016 as despesas da seguridade social passaram a superar as receitas, limitando-se o superávit ao ano de 2015.

Existe um orçamento específico para a seguridade social, ao lado do orça-mento fiscal e do de investimentos nas empresas estatais, para onde são desti-nadas as contribuições, competindo à União cobrir a eventual falta de recursos financeiros para o pagamento dos benefícios previdenciários.

Apenas poderão os recursos do orçamento da seguridade social ser utilizados para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, se aprovada autorização legislativa específica, nos termos da excepcional previsão do artigo 167, inciso VIII, da Constituição Federal.

Insta destacar que dentro da categoria tributária “contribuições sociais”, exis-tem duas espécies: contribuições para a seguridade social e contribuições sociais gerais, conforme já se pronunciou o STF no julgamento da ADI 2.556, de 09.10.2002, sendo que somente as primeiras se submetem ao regime jurídico do artigo 195, da Constituição.

Deveras, em regra, apenas a União tem competência para instituir as contri-buições para a seguridade social, salvo no que concerne ao regime de previdência social dos servidores públicos efetivos dos estados, do Distrito Federal e dos muni-cípios, pois há permissivo para que essas pessoas políticas criem contribuições para o custeio dos respectivos regimes previdenciários, a teor do artigo 149, §1º, da CRFB.

`` Qual o entendimento do STF sobre o assunto?Com base nesse regime, o STF pronunciou a inconstitucionalidade de lei do Estado de Minas Gerais que criou contribuição compulsória para o custeio da assistência à saúde, benefícios fomentados pelo Regime Próprio de Previdência dos Servidores daquele Estado, no julgamento da ADI 3.106, de 14.04.2010.


99Cap. 2 • Contribuições para o custeio da seguridade social

`` Como esse assunto foi cobrado em concurso?No concurso do CESPE para Auditor Fiscal de Controle Externo – Direito do TCE SC em 2016, foi considerado errado o seguinte enunciado: Con-forme o entendimento dos tribunais superiores, será inconstitucional lei complementar estadual que institua contribuições previdenciárias com-pulsórias para o custeio de serviços de assistência à saúde dos servi-dores públicos do respectivo estado, cabendo restituição proporcional do valor referente ao custeio dos serviços de assistência à saúde caso o servidor tenha deles usufruído (erro na parte final do enunciado).

Conquanto exista no Brasil corrente doutrinária minoritária que sustente a natureza não fiscal dessas contribuições, especificamente as previdenciárias, é certo que é amplamente prevalente a sua natureza fiscal.

`` Qual o entendimento do STF sobre o assunto?O STF já se pronunciou repetidas vezes que as contribuições para a segu-ridade social possuem natureza tributária (vide RE 556.664, de 12.06.2008; RE 342.336, de 20.03.2007, dentre outros julgados).

Ao contrário dos impostos, taxas e contribuições de melhoria, tributos tradicio-nais previstos expressamente no CTN, que são diferenciados pela natureza jurídica específica do seu fato gerador da respectiva obrigação, não se identifica a natu-reza jurídica de uma contribuição para a seguridade social através da delimitação da sua hipótese de incidência.

Deveras, é plenamente possível que uma contribuição securitária tenha o mesmo fato gerador de um imposto, como ocorre na tributação sobre o lucro das pessoas jurídicas, considerado fato imponível tanto do imposto de renda quanto da contribuição social sobre o lucro líquido.

Dentre as espécies tributárias, o que define uma contribuição para a seguri-dade social é a sua finalidade de custeio do sistema securitário, independente-mente da natureza do fato gerador, pois são tributos finalísticos.

No mais, o artigo 27, da Lei 8.212/91, ainda aponta outras receitas para o custeio da seguridade social, tais como as multas, a atualização monetária e os juros moratórios; a remuneração recebida por serviços de arrecadação, fis-calização e cobrança prestados a terceiros; as doações, legados, subvenções e outras receitas eventuais; 50% dos valores obtidos e aplicados na forma do pará-grafo único do art. 243 da Constituição Federal e 40% do resultado dos leilões dos bens apreendidos pelo Departamento da Receita Federal do Brasil.

`` Como esse assunto foi cobrado em concurso?No concurso do CESPE para Procurador do Estado em Alagoas em 2008, foi considerado errado o seguinte enunciado: Constitui receita da segu-



ridade social 50% do resultado dos leilões dos bens apreendidos pelo departamento da Receita Federal. De seu turno, do concurso para Audi-tor Fiscal da RFB em 2009, a ESAF apresentou o seguinte enunciado: Além das contribuições sociais, a seguridade social conta com outras receitas. Não constituem outras receitas da seguridade social: a) as multas; b) receitas patrimoniais; c) doações; d) juros moratórios; e) sessenta por cento do resultado dos leilões dos bens apreendidos pela Secretaria da Receita Federal do Brasil. Gabarito letra E.

`` Como esse assunto foi cobrado em concurso?No concurso da FCC para Procurador da Prefeitura de Recife em 2014, foi considerada correta a letra D: Constituem outras receitas da Seguri-dade Social, EXCETO: a) as receitas provenientes de prestação de outros serviços e de fornecimento ou arrendamento de bens. b) as multas, a atualização monetária e os juros moratórios. c) a remuneração rece-bida por serviços de arrecadação, fiscalização e cobrança prestados a terceiros. d) 50% do resultado dos leilões dos bens apreendidos pelo Departamento da Receita Federal. e) as doações, legados, subvenções e outras receitas eventuais.

`` Importante:A arrecadação desses tributos é tão importante que há vedação no artigo 195, §3º, da Constituição Federal, para que o Poder Público con-trate com as pessoas jurídicas em débito com a seguridade social, bem como lhes conceda incentivos fiscais ou creditícios.

2. A RELAÇÃO JURÍDICA DE CUSTEIO DA SEGURIDADE SOCIAL

A relação de custeio da seguridade social é nitidamente de índole tributária, porquanto as contribuições sociais são modalidade de tributos, uma vez superada a divisão tripartite do CTN, com o advento do atual ordenamento constitucional.

É possível defini-la como um vínculo jurídico obrigacional público, em que o sujeito ativo (Estado) é credor do sujeito passivo (responsável ou contribuinte), que deverá promover o recolhimento de contribuição destinada ao custeio da seguridade social, acrescida de eventuais consectários legais (multas, juros de mora e correção monetária), uma vez realizada em concreto a hipótese de inci-dência prevista em lei stricto sensu, observada a base de cálculo, a alíquota e os prazos legais.

De acordo com o artigo 121, parágrafo único, do CTN, contribuinte é a pessoa que tem relação pessoal e direta com a situação que constitua o respectivo fato gerador, enquanto o responsável, apesar de não revestir a condição de contri-buinte, tem obrigação decorrente de expressa previsão legal.


101Cap. 2 • Contribuições para o custeio da seguridade social

A responsabilidade, por seu turno, poderá ser por substituição ou por trans-ferência, a depender do momento em que ocorra. Conforme lições de Ricardo Alexandre (2008, pg. 209), “na responsabilidade por substituição, a sujeição pas-siva do responsável surge contemporaneamente à ocorrência do fato gerador. Já na responsabilidade por transferência, no momento do surgimento da obrigação, determinada pessoa figura como sujeito passivo, contudo, num momento poste-rior, um evento definido em lei causa a modificação da pessoa que ocupa o pólo passivo da obrigação, surgindo, assim, a figura do responsável, conforme definida em lei”.

3. CONTRIBUIÇÕES PARA A SEGURIDADE SOCIAL EM ESPÉCIE

As contribuições para a seguridade social estão previstas no artigo 195, da Constituição Federal, a cargo de diversas fontes de custeio, cujo texto foi refor-mado pela Emenda 20/1998, exigindo-se lei complementar para a criação de novas fontes não previstas no texto constitucional.

`` Como esse assunto foi cobrado em concurso?No concurso do CESPE para Procurador do Estado em Alagoas em 2008, foi considerado correto o seguinte enunciado: É possível a instituição de outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social além daquelas previstas na CF, desde que por lei com-plementar.

Contudo, a despeito da exigência de lei complementar para a criação de novas contribuições para a seguridade social, a teor do artigo 195, §4º, da Constituição Federal, não lhes é aplicável o disposto no artigo 154, I, da CRFB, ou seja, é plena-mente válida a instituição de novas contribuições sociais cumulativas e com mesmo fato gerador ou base de cálculo dos impostos, mas não de outras contribuições sociais.

`` Qual o entendimento do STF sobre o assunto?No julgamento do RE 258.470, de 21.03.2000, o STF reafirmou a sua juris-prudência no sentido de que “não se aplica às contribuições sociais novas a segunda parte do inciso I do artigo 154 da Carta Magna, ou seja, que elas não devam ter fato gerador ou base de cálculos próprios dos impostos discriminados na Constituição”.

`` Como esse assunto foi cobrado em concurso?No concurso do CESPE para Promotor de Justiça do ES em 2010, foi con-siderado correto o seguinte enunciado: De acordo com a jurisprudência do STF, a contribuição nova para o financiamento da seguridade social, criada por lei complementar, pode ter a mesma base de cálculo de imposto já existente.



De efeito, com base no artigo 195, incisos I/IV, serão analisadas as contribui-ções para a seguridade social pagas pelas empresas, empregadores e equipa-rados (contribuição previdenciária patronal, COFINS e CSLL), pelos trabalhadores e demais segurados do RGPS (contribuição previdenciária) e pelo importador de bens ou serviços do exterior (COFINS).

A receita dos concursos de prognósticos oriunda dos apostadores de jogos e loterias oficiais também será analisada, conquanto não goze de natureza tributária em razão da sua facultatividade.

• Incidentes sobre a fo lha de salário e demais ren-dimentos do trabalho pagos ou creditados a qualquer título à pessoa física que lhe preste ser-viço, mesmo sem víncu lo empregatício.

• Incidentes sobre a receita ou o faturamento.

• Incidentes sobre o lucro.

Contribuições das empresas, emprega-dos e equiparados

Contribuições dos tra-balhadores e demais segurados do RGPS

Concurso de prognósticos

Contribuição do importador de bens ou serviços do exte-

rior

Custeio da Seguridade Social

(art. 195, CF)

`` Como esse assunto foi cobrado em concurso?No concurso do CESPE para Juiz Federal da 2ª Região em 2013, foi conside-rada correta a letra E: Conforme a CF, a seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, e de determinadas contribuições.Nesse sentido, as contribuições sociais constitucionalmente previstas incluem a contribuição: a) sobre o domínio econômico incidente sobre a venda de petróleo e derivados. b) do exportador de serviços para o exterior. c) do aposentado pelo RGPS. d) da pensionista de trabalhador falecido que se tenha aposentado pelo RGPS. e) da entidade equiparada a empresa, na forma da lei, incidente sobre o faturamento.

3.1. Contribuições do empregador, da empresa e da entidade a ela equipara-da na forma da lei

A) Incidentes sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;


11C a p í t u l o

Regras gerais dos Regimes Próprios de

Previdência Social

1. DISPOSIÇÕES INICIAIS E INOVAÇÕES DA EMENDA 103/2019

Este Capítulo objetiva apenas analisar as normas gerais dos regimes de pre-vidência social dos servidores públicos efetivos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, assim como dos militares dos estados e do Distrito Fede-ral, intitulados de Regimes Próprios de Previdência Social, cuja base normativa fundamental se encontra no artigo 40, da Constituição Federal.

O Regime Próprio de Previdência Social – RPPS é o regime de previdência, estabelecido no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que assegura, por lei, aos servidores titulares de cargos efetivos, pelo menos, os benefícios de aposentadoria e pensão por morte previstos no art. 40 da Constitui-ção Federal.

O tema ganhou extrema complexidade com a publicação da Emenda 103/2019. A fim de já ir familiarizando o leitor com a nova previdência do servidor público, vamos listar de modo superficial as principais mudanças realizadas pela Reforma Constitucional:

• A competência para legislar sobre regras gerais de inatividade remune-rada de policiais militares e bombeiros dos estados e Distrito Federal pas-sou a ser privativa da União;

• Restou inserido o instituto da readaptação, permitindo que o servidor público titular de cargo efetivo possa ser readaptado para exercício de cargo cujas atribuições e responsabilidades sejam compatíveis com a limi-tação que tenha sofrido em sua capacidade física ou mental, enquanto permanecer nesta condição, desde que possua a habilitação e o nível de escolaridade exigidos para o cargo de destino, mantida a remuneração do cargo de origem;

• A concessão de aposentadoria no RGPS passa a gerar a extinção da relação de trabalho com a Administração Pública, quer celetista ou mesmo estatu-tária, o que atinge servidores efetivos de municípios que não criaram RPPS;



• Vedou-se que o complemento de aposentadorias e pensões por morte do RPPS seja feito pelos entes políticos, salvo no caso de regime de previ-dência complementar e de lei de extinção de RPPS que poderão prever os complementos;

• Afastou-se uma garantia do titular de mandato eletivo que possui cargo efetivo no serviço público, de modo que a Constituição não mais garante que os valores das remunerações para fins previdenciários sejam conser-vados como se o servidor estivesse no exercício do cargo efetivo, podendo agora ser considerados os valores das remunerações do mandato eletivo;

• Vedou-se a incorporação de vantagens de caráter temporário ou vincula-das ao exercício de função de confiança ou de cargo em comissão à remu-neração do cargo efetivo;

• Não mais são citados no caput do artigo 40 da Constituição todos os entes políticos, de modo que não há mais imposição constitucional para que todos os entes políticos constituam RPPS, sendo o grande foco os municí-pios brasileiros;

• A aposentadoria por invalidez do servidor efetivo passa a se chamar de aposentadoria por incapacidade permanente, sendo necessário para a sua concessão um requisito adicional: não cabimento da readaptação;

• A renda mensal da aposentadoria por incapacidade permanente e das demais aposentações foi desconstitucionalizada, cabendo a aplicação da regra de transição do artigo 26 da Emenda;

• A aposentadoria por incapacidade por doenças graves, contagiosas ou incuráveis não mais possui garantia de proventos integrais;

• Fixou-se como regra permanente para os servidores federais efetivos a seguinte idade mínima para o deferimento de aposentadoria voluntária: a) 65 anos, homens; b) 62 anos, mulheres;

• O teto da aposentadoria passa a ser o teto do RGPS para os novos servi-dores públicos empossados no novo regime, respeitado o valor mínimo de um salário mínimo;

• Caberá ao ente federativo aprovar lei ordinária para regular o valor dos proventos de aposentadoria do seu servidor efetivo, quebrando a uni-formidade nacional, o que será uma lástima e com enorme insegurança jurídica;

• As aposentadorias especiais no RPPS eram uma determinação constitucio-nal. Agora passaram a ser um ato discricionário do legislador, ao inserir expressamente no texto constitucional a expressão “poderão”, via lei com-plementar da entidade política;


589Cap. 11 • Regras gerais dos Regimes Próprios de Previdência Social

• Os professores do ensino infantil, fundamental e média conservaram o direito de reduzir 5 anos na idade no benefício de aposentadoria por idade em relação às regras ordinárias, que no serviço público federal são de 65 anos para os homens e 62 para as mulheres, reduzindo na área federal para 60 anos para os professores e 57 anos de idade para as pro-fessoras;

• Possibilita que a pensão por morte do servidor público possa ter renda inferior a um salário mínimo, desde que o dependente seja beneficiário de renda formal, a exemplo de salário ou de aposentadoria;

• A regra permanente não mais trata da renda da pensão por morte, fazendo remissão à lei do respectivo ente federativo, que necessariamente terá que tratar de modo diferenciado a morte dos policiais, agentes penitenciá-rios e agentes socioeducativos por agressão em decorrência da sua função de risco;

• Passa a ser obrigatória a criação do regime de previdência complementar pelas entidades federativas que possuam RPPS (era facultativo);

• Abriu-se em favor das entidades abertas de previdência complementar (EAPC’s) a possibilidade de gerir planos de previdência complementar dos servidores públicos;

• O abono de permanência em serviço passa a ser de pagamento facultativo;

• O valor do abono não mais é fixado no valor da contribuição previdenciária devida pelo servidor público, podendo ser inferior a esse valor, não tendo sido previsto sequer um limite mínimo;

• Exige que a União edite uma lei complementar estabelecendo normas gerais sobre os Regimes Próprios de Previdência Social.

No âmbito dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, a aposentadoria voluntária com modificação de na idade mínima, dependerá de emenda às res-pectivas Constituições e Leis Orgânicas, sendo conservado o antigo regime consti-tucional provisoriamente. O mesmo se aplica ao benefício de pensão por morte.

Dessa forma, existem regras da Emenda 103/2019 que se aplicam aos servido-res de todas as esferas de governo. Por outro lado, existem regras que somente serão aplicáveis aos servidores dos estados, Distrito Federal e municípios se a legislação local for ulteriormente modificada, como os requisitos/renda para as aposentadorias e valor da pensão por morte.

Foram preservados sem alteração somente os seguintes parágrafos do artigo 40 da Constituição:

§ 1º, inciso II – compulsoriamente, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, aos 70 (setenta) anos de idade, ou aos 75 (setenta e cinco)



anos de idade, na forma de lei complementar; (Inciso com redação dada pela Emenda Constitucional nº 88, de 2015)

§ 8º – É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios estabelecidos em lei. (Parágrafo com redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, de 2003)

§ 10 - A lei não poderá estabelecer qualquer forma de contagem de tempo de contribuição fictício. (Parágrafo com redação dada pela Emenda Constitu-cional nº 20, de 1998)

§ 11 – Aplica-se o limite fixado no art. 37, XI, à soma total dos proventos de inatividade, inclusive quando decorrentes da acumulação de cargos ou empregos públicos, bem como de outras atividades sujeitas a contribuição para o regime geral de previdência social, e ao montante resultante da adição de proventos de inatividade com remuneração de cargo acumulável na forma desta Constituição, cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, e de cargo eletivo. (Parágrafo com redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

§ 16 – Somente mediante sua prévia e expressa opção, o disposto nos §§ 14 e 15 poderá ser aplicado ao servidor que tiver ingressado no serviço público até a data da publicação do ato de instituição do correspondente regime de previdência complementar. (Parágrafo com redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

§ 17 – Todos os valores de remuneração considerados para o cálculo do benefício previsto no § 3° serão devidamente atualizados, na forma da lei. (Parágrafo acrescido pela Emenda Constitucional nº 41, de 2003)

§ 181 – Incidirá contribuição sobre os proventos de aposentadorias e pen-sões concedidas pelo regime de que trata este artigo que superem o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201, com percentual igual ao estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos. (Parágrafo acrescido pela Emenda Constitucional nº 41, de 2003)

Algumas regras se aplicam aos servidores públicos de todos os entes fede-rativos. Outras normas são aplicáveis, de início, apenas aos servidores federais, cabendo a edição de emenda às respectivas Constituições e Leis Orgânicas para a sua aplicação no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Dessa forma, de modo não isonômico, os servidores federais passaram a ter novas regras previdenciárias quase todas mais restritivas de direitos, que somente serão aplicáveis aos servidores dos demais entes políticos por alteração na legis-lação local.

Entende-se que há uma inconstitucionalidade neste discrímen, pois as regras gerais de aposentadorias e pensões por morte no serviço público devem ser as

1. Este parágrafo seria revogado, mas o Senado barrou.


591Cap. 11 • Regras gerais dos Regimes Próprios de Previdência Social

mesmas para todos os servidores públicos, não sendo razoável o tratamento dife-renciado, pois ofensivo ao Princípio da Isonomia.

Nitidamente houve o endurecimento das regras de custeio e de benefícios para os servidores públicos e seus dependentes, o que sempre é indesejável, pois não há felicidade na restrição de direitos sociais.

De acordo com o novel caput do artigo 40 da Constituição, “o regime pró-prio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente federativo, de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.

Com a alteração do caput do artigo 40 da Constituição, agora o dispositivo nomina o regime previdenciário básico dos servidores públicos efetivos de RPPS – Regime Próprio de Previdência Social.

Mas a grande modificação, que certamente passará despercebida por muitos, é que não são citados todos os entes políticos, de modo que não há mais impo-sição constitucional para que todos os entes políticos constituam RPPS, sendo o grande foco os municípios brasileiros.

Considera-se equilíbrio financeiro a garantia de equivalência entre as receitas auferidas e as obrigações do RPPS em cada exercício financeiro, ao passo que equilíbrio atuarial a garantia de equivalência, a valor presente, entre o fluxo das receitas estimadas e das obrigações projetadas, apuradas atuarialmente, a longo prazo, devendo os RPPS passar por avaliações e reavaliações atuariais com o obje-tivo de dimensionar os compromissos do Plano de Benefícios e estabelecer o Plano de Custeio para a observância do equilíbrio financeiro e atuarial.

É vedado o pagamento de benefícios, mediante convênios ou consórcios entre Estados, entre Estados e Municípios e entre Municípios, por força do artigo 1º, inciso V, da Lei 9.717/98.

`` Importante:Por força da Emenda Constitucional 20/98, ao servidor ocupante, exclu-sivamente, de cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, bem como de outro cargo temporário ou de emprego público, aplicar-se-á o Regime Geral de Previdência Social.

Por força da Emenda 103/2019, aplica-se ao agente público ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão declarado em lei de livre nomea-ção e exoneração, de outro cargo temporário, inclusive aos detentores de mandato eletivo, ou de emprego público, o Regime Geral de Previ-dência Social.

Houve uma ampliação do conteúdo desde parágrafo. A expressão “servidor” foi substituída por “agente público”, de maior abrangência, assim como foi inse-rido o detentor de mandato eletivo.



Dessa forma, apesar de já previsto pelas Leis 9.506/97 e 10.887/2004, agora consta expressamente do texto constitucional que o titular de mandato eletivo será segurado do Regime Geral de Previdência Social.

Por outro lado, registre-se que o titular de mandado eletivo que é servidor efetivo amparado por RPPS permanecerá vinculado ao RPPS, conforme expressa-mente consignado no texto constitucional2 e na Lei 8.213/913.

`` Qual o entendimento do STF sobre o assunto?“O sistema previdenciário dos ocupantes de cargos comissionados foi regulado pela Lei 8.647/1993. Posteriormente, com a EC 20/1998, o art. 40, § 13, da CF determinou a filiação obrigatória dos servido-res sem vínculo efetivo ao regime geral de previdência. Como os detentores de cargos comissionados desempenham função pública a título precário, sua situação é incompatível com o gozo de quais-quer benefícios que lhes confira vínculo de caráter permanente, como é o caso da aposentadoria. Inadmissível, ainda, o entendi-mento segundo o qual, à míngua de previsão legal, não se deva exigir o preenchimento de requisito algum para a fruição da apo-sentadoria por parte daqueles que desempenham a função pública a título precário, ao passo que, para os que mantêm vínculo efetivo com a administração, exige-se o efetivo exercício no cargo por cinco anos ininterruptos ou dez intercalados (art. 193 da Lei 8.112/1990).” (RMS 25.039, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 14-2-2006, Segunda Turma, DJE de 18-4-2008.)

`` Como esse assunto foi cobrado em concurso?No concurso do CESPE para Analista Executivo da SEGER-ES em 2013, foi considerado errado o seguinte enunciado: A CF faculta a filiação ao RGPS ou ao respectivo RPPS aos servidores da União, de estado, do Distrito Federal ou de município que ocupem, exclusivamente, cargo em comis-são, cargo temporário ou emprego público.

De efeito, em termos de RPPS, a competência legislativa é concorrente, com-petindo a União editar normas gerais, cabendo aos demais entes políticos instituir os seus respectivos regimes de previdência para os servidores públicos efetivos e militares.

2. Art. 38. Ao servidor público da administração direta, autárquica e fundacional, no exercício de man-dato eletivo, aplicam-se as seguintes disposições: IV - em qualquer caso que exija o afastamento para o exercício de mandato eletivo, seu tempo de serviço será contado para todos os efeitos legais, exceto para promoção por merecimento;

3. Art. 11. São segurados obrigatórios da Previdência Social as seguintes pessoas físicas: I - como empregado: j) o exercente de mandato eletivo federal, estadual ou municipal, desde que não vinculado a regime próprio de previdência social; (Incluído pela Lei nº 10.887, de 2004)


Documents

FREDERICO AMADO - Editora Juspodivm · Frederico Amado e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspon- dentes, e da assistência social pela