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Pablo Andrade A., Ph D (c), SPT, York University

Profesor Agregado, Universidad Andina Simón Bolivar Negociando el Cambio:

Fuerzas sociales y políticas en la Asamblea Constituyente Ecuatoriana de 1998. .

El trabajo que se presenta a continuación discute el proceso que llevó a la adopción

de una nueva constitución ecuatoriana en 1998. El examen de ese proceso se hace en

relación al problema más general de la democratización en el Ecuador, su dinámica, límites

y posibilidades. Postulamos que el examen de la democratización en el Ecuador debe

realizarse considerando las trayectorias en el largo plazo tanto de la formación de las

instituciones políticas de la democracia liberal en este país, como de los conflictos por

incorporar / excluir a un actor político emergente, el movimiento indígena ecuatoriano.

El examen sitúa a la adopción de una nueva constitución política, en Junio de 1998,

como un momento de formalización de transformaciones políticas intensas; un período de

cambio que se inició en febrero de 1997 con el derrocamiento del Presidente Abdalá

Bucaram. El análisis de la evidencia ofrecida muestra que ese momento de formalización

puso en escena el problema de la construcción de una sociedad política democrática en el

Ecuador contemporáneo. Esta “puesta en escena” (Leffort) involucró tanto la activación de

reglas de juego informales de la política ecuatoriana, como la escenificación de un conflicto

de larga duración en la constitución de la democracia ecuatoriana; esto es, la

posibilidad/capacidad para incluir a las poblaciones rurales como miembros plenos y

legítimos de la sociedad política. Nuestro examen propone que el sentido de las

instituciones políticas establecidas en la Constitución de 1998 debe buscarse en tres

fuentes: la política de los (partidos) políticos, las transformaciones de largo plazo de las

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poblaciones rurales ecuatorianas y la política del movimiento indígena, y el proceso mismo

de toma de decisiones de la Asamblea Constituyente de 1998 en sí.

1. El problema: la construcción de una sociedad política democrática en el Ecuador.

Veinte años antes de que la Asamblea Nacional Constituyente adoptara la

constitución actualmente vigente en el Ecuador, este país había inaugurado su más reciente

experimento con la democracia liberal. La instauración de competencia electoral entre

partidos políticos, y el imperio de un estado de derecho que garantizaba y expandía las

libertades políticas de los ecuatorianos fueron los dos elementos característicos de la nueva

democracia ecuatoriana. También lo fue su sentido de proyecto, establecido en la

Constitución de 1978; un proyecto que se pretendía garantizase la igualdad social, el

sentido de comunidad nacional y la libertad política. La trayectoria post-1978 de la

sociedad política ecuatoriana ha seguido una orientación que al tiempo que afirma las

libertades políticas, incluso expandiéndolas hacia áreas imprevisibles hace 24 años,

erosiona tanto el sentido de pertenencia a una comunidad política como la igualdad social1.

La liberalización de la política ecuatoriana no ha sido acompañado a la formación

de una sociedad política democrática. Para ser más precisos, en el Ecuador la protección de

las libertades de los individuos de la interferencia del estado ha avanzado y se ha expandido

(liberalización); no ha ocurrido lo mismo con la creación de una sociedad política de

mantener y conservar una tensión entre igualdad, libertad y comunidad (democratización).

1 La erosión del “sentido de pertenencia” en la forma de la ciudadanía ha sido una referencia constante en la literatura ecuatoriana de ciencia política al menos desde 1984 (véase Andrade, 1997). Los estudios sobre distribución de riqueza, un indicador bastante certero del grado de igualdad social, han señalado la tendencia

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De hecho, podría afirmarse que la evolución de la economía y la política hacia una mayor

liberalización ha ocurrido en detrimento de la democratización de la sociedad ecuatoriana;

esta relación conflictiva convulsionó entre 1997 y el 2000.

El período 1997-2000 en Ecuador puede ser caracterizado como políticamente

turbulento. Dos golpes de estado, cuatro presidentes de la república , una junta cívico

militar de breve existencia, la presencia constante de movilizaciones sociales nacionales, y

una actividad electoral constante bastarían para justificar esa calificación. Pero, además en

esos cinco años de la historia política reciente del Ecuador se produjo una transformación

mayor en las instituciones de la sociedad política; entre diciembre de 1997 y junio de 1998

se desarrolló una Asamblea Constituyente que terminó adoptando una nueva Constitución.

En el examen que sigue proponemos que los cambios en las instituciones políticas

ecuatorianas, así como la turbulencia general del período en cuestión, pueden entenderse en

términos de procesos políticos de largo plazo. Dos elementos integran esa perspectiva de

largo plazo, por un lado, la interacción entre instituciones políticas formales e informales, y

por otro las contradicciones políticas provocadas por la participación creciente en lo

nacional público de un movimiento social y político de origen rural, el movimiento

indígena2.

constante entre 1982 y el presente a una mayor concentración de riqueza e ingreso en las élites del país, (véase Larrea, Carlos, 1997) 2 Por “origen rural del movimiento indígena” entiendo no sólo sus raíces históricas, sino también su base social. Aún cuando puede argumentarse que la dirigencia y espacios de acción política del movimiento indígena se han “urbanizado” crecientemente desde 1992, por lo menos, también es posible mostrar que esa “urbanización” es relativa. En primer lugar porque, como lo ha señalado Zamosc (1992), la capacidad del movimiento indígena para movilizar demostraciones se basa esencialmente en su apelación a comunidades campesinas/indígenas organizadas y rurales. En segundo lugar, porque aún cuando el movimiento indígena ha logrado controlar algunas áreas estadística y legalmente reconocidas en el Ecuador como “urbanas”, dichas áreas constituyen en realidad un hinterland rural (sobre este punto véase Cameron, 2001, y North y Cameron, 1999)

4

Los análisis políticos anglosajones frecuentemente confunden el mantenimiento de

las instituciones de la democracia política (elecciones, sistemas de partidos políticos

pluralistas y las libertades liberales tradicionales) con las instituciones políticas en sí, aún

cuando enuncien la existencia e importancia de instituciones políticas informales (véase

p.ej.: Whitehead, 1999, Dahl, 1999, Mainwaring y Scully, 1995). Es necesario, entonces,

precisar a qué nos referimos cuando hablamos de “instituciones políticas informales”.

Entendemos por tales a procesos organizativos frustrados, pero que dejan rastro en la forma

de nuevas organizaciones, modos de acción social, ideas y reglas de juego –incluso

personajes- que persisten aún cuando ya pasó el momento histórico de su formación inicial.

Esta concepción nos permite reconsiderar el concepto de “institucionalización” tal y como

se lo ha propuesto para el estudio de la política y los sistemas políticos latinoamericanos.

En su uso convencional, el concepto de institucionalización distingue entre reglas de juego

político (prácticas y organizaciones) “firmemente establecidas y ampliamente conocidas”,

que son al mismo tiempo valoradas y estables, y otras reglas de juego “incipientes”

(Mainwaring & Scully, 1995: 4). Esta distinción, que permite clasificar los sistemas

políticos latinoamericanos en dos tipos, altamente institucionalizados e incipientes, implica

un desplazamiento de la atención desde las reglas de juego realmente existentes (por

informales que éstas sean) hacia las reglas de juego que se esperaría existan y se hallen

claramente formalizadas (p.ej. en la existencia de partidos políticos firmemente

establecidos). Este deslizamiento teórico lleva a adoptar una óptica prescriptiva según la

cual los sistemas políticos en los que se comprueba la mayor correspondencia posible entre

las reglas de juego formales e informales de la política son tomados como modelos

(democráticos) frente aquellas otras situaciones en los que la correspondencia prescrita es

menor.

5

Desde la perspectiva que aquí proponemos es posible pensar que cambios

dramáticos en las reglas del juego político, o incluso rupturas más o menos cíclicas de tales

reglas de juego, son instituciones políticas en sí mismas. Tal situación depende de la

estabilización en el largo plazo no sólo de expectativas sobre la permanencia de ciertas

prácticas u organizaciones, sino también de la expectativa que esas prácticas u

organizaciones pueden ser coartadas en su desarrollo o interrumpidas a partir del uso de

estrategias políticas informales, pero ampliamente aceptadas y valoradas como legítimas.

La perspectiva que así emerge nos permite reintegrar en la reflexión teórica la

tensión entre reglas de juego altamente formalizadas y otras reglas de juego informales,

pero estables. Las implicaciones teóricas de la adopción de tal perspectiva son mayores, y

no pretendemos elaborarlas por completo en el presente trabajo, baste con señalar que

implica un cambio de concepción de la política democrática como tecnología, que opera en

encuadres (contextos) estables y relativamente predecibles, a una visión de la política

democrática como complejas interacciones entre fuerzas sociales y políticas3; interacciones

que además se juegan simultáneamente en planos formales e informales.

La interacción entre instituciones formales e informales de la política en el Ecuador

ha sido una fuente histórica de complejidad, esta se ha incrementado desde 1990 por las

demandas sociales y políticas levantadas por el movimiento indígena. Se puede argumentar

que existen antecedentes históricos en los que también puede verse no sólo la fuerza de un

movimiento rural campesino, sino también los cambios político - institucionales que tal

movimiento provocó. Basta citar los ejemplos de las movilizaciones campesinas por la

Reforma Agraria en el período 1930-1950 (Clark, 1997, 1998, 1999),y el rol de los grupos

3 Sobre las implicaciones filosóficas del cambio de perspectiva propuesto y sus raíces en el pensamiento democrático occidental contemporáneo, véase Mc. Cormik, 2000.

6

campesinos en la alianza con la clase media en la Gloriosa de 1944 (Becker, 2000). Para no

mencionar el episodio más espectacular de la irrupción rural en el Ecuador, la Revolución

Liberal de 1876-1900.

Sin embargo, en ninguno de esos antecedentes históricos puede comprobarse la

presencia de un partido político de los campesinos que haya tenido un rol central en la

formación de alianzas inter clases4. Tampoco puede encontrarse hasta 1990 un movimiento

campesino que niega serlo y que ha dado tan poca atención a la distribución de la tierra,

como sí ocurrió entre 1997 y el 2000. Esta es una diferencia esencial con el movimiento

por la Reforma Agraria de 1930-1963, especialmente durante la revolución Gloriosa de

1944-455, y el actual movimiento indígena, que si bien no puede considerarse “campesino”

en un sentido tradicional de “movimiento de clase (consciente de sí)”, sí puede analizarse

como “campesino” en tanto que los actores de las movilizaciones sociales impulsadas por

el movimiento indígena son sociológicamente hablando campesinos6.

El movimiento rural ecuatoriano de 1997-2000 no es sui géneris sólo en este

sentido, puesto que esa supuesta originalidad se pierde cuando lo comparamos con otros

movimientos rurales latinoamericanos, de base campesina, pero con reivindicaciones y

4 Los datos que proporcionan tanto Clark como Becker podrían, sin embargo, ser interpretados en el sentido de que si bien no existió un partido campesino como tal, las organizaciones campesinas incipientes del período habrían jugado ese rol. 5 Los estudios sobre el movimiento indígena ecuatoriano permiten entender el porqué las reivindicaciones de clase, o campesinas, así como porqué la auto-identificación de la CONAIE, la mayor organización del movimiento, se haya apartado cuidadosamente de la denominación de “campesino”. Remito al lector a esa abundate literatura. 6 Marc Becker ha señalado las continuidades existentes entre el movimiento indígena contemporáneo y el movimiento campesino de los treinta (Becker, 2001:16). Collins (2000: 42) ha indicado que “el tema de la tierra es una preocupación central de los constituyentes de la CONAIE en las dos regiones (la Sierra y la Amazonía)” (la traducción y el destacado son míos). Zamosc (1992) ha mostrado cómo resulta teóricamente débil intentar una comprensión del movimiento indígena ecuatoriano contemporáneo sin prestar atención a las transformaciones del área rural en las décadas de los setenta y ochenta, tal omisión lleva a confundir la lucha por definir en términos “expresivos” la identidad del movimiento como “indígena”, y por tanto autónoma, en lugar de “campesina”, y por tanto dependiente de partidos políticos urbanos, un rastro histórico que ha sido

7

procesos organizativos que pueden caracterizarse como “étnicos”7 . Tampoco resulta

especial que, como lo ha propuesto Barrington Moore, los conflictos entre campesinos y

propietarios rurales y urbanos sean centrales para el contenido de una trayectoria política

hacia la democracia. Incluso puede argumentarse que para el caso ecuatoriano tal

centralidad ha dado origen tanto a formas de “revolución desde arriba” (1876 - 1925, 1946-

1948, 1984-88, 1992-1996), como a transformaciones políticas reformistas, de corte

autoritario (1925-1932, 1942-1945, 1963-1978) o democrático (1945-6, 1948-1961, 1979-

1984, 1988-1992)8. Por el contrario, son esos antecedentes y la presencia de soluciones

políticas siempre temporales a los conflictos que emergen de las estrategias, demandas y

movilizaciones sociales generadas por los movimientos rurales ecuatorianos –pasados y

presentes- las que nos obligan a trazar relaciones entre el examen de la de las

transformaciones políticas adoptadas en la Asamblea Constituyente y la política del

movimiento indígena.

2. La historia institucional de la Asamblea Constituyente de 1998.

El establecimiento, consolidación y valoración social de las instituciones políticas

formales ecuatorianas, es decir la historia de su institucionalización en el Ecuador moderno,

muestra que la erosión y reemplazo de tales instituciones por otras es en sí misma una

constante, una regla de juego, informal pero estable. Este elemento se constituye en el

frecuentemente olvidado por analistas ecuatorianos y anglosajones (véase por ejemplo Barrera, 2000, Selverston, 2000). 7 La comparación obligada es con el movimiento indígena Guatemalteco y la identidad maya; sin embargo esa comparación resulta forzada por la ausencia en el Ecuador de una guerra civil con claros componentes racistas, así como por las peculiares de la trayectoria histórica de desarrollo de Guatemala (North y Simmons: 1999, Crosby: 1999). Sobre el movimiento indígena ecuatoriano como una forma de etnopolítica véase Selverston, 2000: 14.

8

primer dato de partida para el presente examen del proceso político que culminó con la

adopción de una nueva Constitución en 1998.

Es también posible establecer un segundo dato a partir del examen de la historia

política del Ecuador en el siglo XX, y muy especialmente de los cambios constitucionales.

Las constituciones ecuatorianas han buscado garantizar formas privilegiadas de acceso y

control del Estado y sus recursos para una coalición dominante, y regular las relaciones

entre el Estado y la sociedad civil dentro de los parámetros establecidos por esas garantías.

La Constitución ecuatoriana de 1998 sería fruto de un proceso complejo de

interacciones entre las instituciones políticas formales e informales ecuatorianas vigentes

entre 1979 y 1997. Esas instituciones fueron los recursos primarios para la acción política

de las fuerzas sociales y políticas ecuatorianas que buscaban, en primer lugar, crear (o

consolidar) una coalición política dominante, y, en segundo lugar, fijar garantías para el

acceso privilegiado al control del Estado y sus recursos, y establecer un nuevo modo de

regulación de las relaciones entre Estado y sociedad civil. Aún cuando las interacciones

entre las fuerzas sociales y políticas que aspiraban a crear una nueva coalición dominante, o

a consolidar la coalición en el poder, tienen una larga historia, el examen aquí propuesto se

centra en el período de creación y realización de la Asamblea Constituyente, es decir entre

Marzo de 1997 y Junio de 1998; tal elección se justifica por dos razones. Primera, la

creación de la Asamblea Constituyente implicó la adopción de un dispositivo político ad

hoc para el procesamiento del conflicto entre la coalición en el poder y las fuerzas políticas

que buscaban ampliar esa coalición o crear una nueva. Segunda, precisamente esa

característica excepcional permitiría desentrañar el juego entre instituciones políticas

8 Rueschmeyer, Stepehens y Stephens: 1992. Maiguashca y North: 1994

9

formales e informales que, postulamos, caracteriza a la dinámica política de la democracia

ecuatoriana.

Hemos señalado que el período que precedió y acompañó a la creación y realización

de la Asamblea Nacional Constituyente ecuatoriana de 1997-8 fue turbulento.

Característicamente este momento histórico estuvo marcado por la coexistencia de

instituciones políticas establecidas, como los partidos políticos, que dominaban el juego

político, pero en condiciones de permanente movilización social que contestaba ese

dominio.

El antecedente inmediato de los acontecimientos confusos del período fue el golpe

de estado y la caída del Presidente Abdalá Bucaram, en Febrero de 1997. El golpe de

estado de febrero de 1997 tuvo varios elementos dramáticos, el más destacado la presencia

masiva de demostraciones contra el Presidente Bucaram en las calles. Esa movilización

social, en la que tuvieron un rol destacado los sindicatos públicos y las organizaciones del

movimiento indígena, especialmente la CONAIE, contribuyó a obscurecer el hecho de que

el golpe de estado de febrero de 1997 fue llevado a cabo por una combinación de fuerzas

parlamentarias y militares. Como resultado del golpe de estado se configuraron el escenario

y los actores protagónicos del período de la Asamblea Constituyente.

El escenario estuvo caracterizado por la rápida erosión de las instituciones políticas

de la democracia ecuatoriana; examinemos brevemente ese proceso de erosión. En primer

lugar, el golpe de estado en sí mismo fue una ruptura de las reglas de juego formalmente

establecidas, tanto porque el Congreso destituyó al Presidente con un argumento legal de

dudosa validez dentro del marco vigente, como por la intervención directa de las Fuerzas

Armadas en el golpe, y porque una vez destituido el Presidente, la coalición golpista

10

actuando desde el Congreso desconoció el orden de sucesión presidencial9 . El conjunto de

rupturas realizadas desde el Congreso culminó en el establecimiento de una fórmula de

estabilización provisional del Ejecutivo, relativamente frecuente en la historia política

ecuatoriana, un gobierno interino.

Esas acciones del Congreso, junto a las presiones ejercidas por los sindicatos

públicos y el movimiento indígena, principalmente, así como las acciones del Ejecutivo,

introdujeron un modo de acción central para el período inmediatamente posterior a febrero

de 1997, la creación de instituciones políticas ad hoc. Estos actos de creación constituyen

el segundo factor de erosión de las instituciones políticas formales.

La creación de la Asamblea Nacional de 1997 como órgano específicamente

encargado de reformar la Constitución de 1978 subvirtió el ordenamiento constitucional de

1978. En la Constitución de 1978 se dictaba que las iniciativas de reforma constitucional

debían ser conocidas y procesadas por el Congreso Nacional. Sin embargo, en Mayo de

1997 el Ejecutivo, mediante un acto plebiscitario, conocido como “Consulta Popular”,

estableció una nueva institución, la Asamblea Nacional, y suspendió las atribuciones del

Congreso para reformar la Constitución vigente.

Los actos del parlamento y el Ejecutivo, a su vez, llevaron a realizar dos elecciones

no previstas para el período 1996-2000, una para conformar la Asamblea Nacional con

representantes electos, en noviembre de 1997, y una elección general, para constituir un

nuevo gobierno y un nuevo parlamento en Mayo de 1998. Estas elecciones brindaron la

oportunidad para que entraran en acción, además del desconocimiento de las reglas de

9 En la Constitución de 1978 se preveía que en ausencia temporal del Presidente, éste sería reemplazado por el Vicepresidente, no se contemplaba el caso de ausencia definitiva del Presidente. Este defecto en la Constitución de 1978 fue usado por el Congreso para elegir un Presidente Interino, Fabián Alarcón, el cual fue principalizado luego de que la coalición golpista forzó a la Vicepresidenta a renunciar.

11

juego formalmente existentes, otras instituciones informales de la política ecuatoriana, que

se analizan a continuación. El resultado electoral de noviembre de 1997, otorgó a los

partidos políticos el control de la conformación de la Asamblea Nacional Constituyente.

El párrafo precedente parecería contener una contradicción. En teoría una

democracia se caracteriza por tener elecciones y por el cuasi monopolio de los partidos

políticos para constituir gobiernos y otras oficinas electivas, ambas particularidades son

instituciones formales de la democracia contemporánea. Sin embargo, estas instituciones

políticas formalmente existentes para el caso ecuatoriano, no son las únicas10; en la

evaluación de las acciones de los partidos, y sus consecuencias para el proceso político

ecuatoriano se deben considerar las instituciones informales en las que se inscriben.

Catherine Conaghan (1995, p. 459-61) ha señalado que los partidos políticos

ecuatorianos que emergieron a partir de los años sesenta, y cuya presencia fue central en el

período 1997-1998, son partidos con un enfoque instrumental de la política, con

mecanismos informales de reclutamiento de partidarios, y especializados en la competencia

electoral. De manera que la profesionalización de los partidos ocurre en la competencia

electoral, y sus miembros se convierten en profesionales en manejar y ganar elecciones.

Según Conaghan este tipo especial de socialización hace que los representantes electos de

los partidos políticos hayan desarrollado y afinado destrezas para oponerse, atacar a los

gobiernos en ejercicio, desacreditar a los rivales y engendrar laberintos constitucionales.

La Consulta Popular de abril de 1997 había establecido la obligación de convocar a

una Asamblea Nacional, pero no los mecanismos de esa convocatoria, ni quiénes

conformarían dicho cuerpo; estos “detalles” se dejaban para resolución del parlamento y el

10 Por ejemplo, el gobierno interino de 1997-1998 no fue constituido mediante elecciones, aunque sí por la acción y con miembros de partidos políticos.

12

Ejecutivo. La propuesta del movimiento indígena y sus aliados por convocar a una

Asamblea Nacional basada en “representantes funcionales”, es decir en representantes

elegidos por las organizaciones del movimiento indígena, Ongs y otros movimientos de la

sociedad civil, fue rechazada. De igual manera, fue rechazada una comisión de reformas

constitucionales constituida por el Ejecutivo, con “expertos” en temas constitucionales.

Finalmente, el Ejecutivo y el Parlamento decidieron convocar a elecciones para conformar

la Asamblea Nacional, con la condición de que tales representantes fueran elegidos sobre

una base provincial y regional. Los criterios para conformar la Asamblea Nacional fueron

esencialmente dos, primero, garantizar la representación de todas las provincias

ecuatorianas, y segundo, mantener una proporcionalidad en la representación por regiones.

La convocatoria a elecciones para la Asamblea Nacional se realizó en septiembre de 1997,

con lo que el proceso electoral se realizó en un tiempo extremadamente corto, un mes. En

las condiciones en las que fue convocada la Asamblea Nacional, los partidos políticos

emplearon su especialización para reclutar a - o afirmar lealtades de- caciques locales

quienes actuaron como representantes11. De igual manera, el predominio de los partidos

políticos como actores principales de la Asamblea se fortaleció por el simple hecho de que

éstos competieron contra movimientos sociales y otras agrupaciones políticas en un terreno

que estos últimos desconocían. Finalmente, al estar integrada la Asamblea por políticos

11 La forma de establecer representantes indicaba que se eligerían 25 representantes por la Costa (1/233.000 habs.), 33 de la Sierra (1/159 000 habs.), 10 de la Amazonía (1/53.000 habs.) y 2 de Galápagos (1/7.000 habs). La papeleta electoral establecía que debía constar el nombre del candidato a “asambleísta” y el partido político. Las reglas de atribución de puestos en la asamblea asignaban a los candidatos más votados la representación total de la provincia, de manera que las minorías fueron eliminadas de la representación en la Asamblea (Vistazo, no. 722, septiembre 18, 1997). Un análisis sociológico de la composición social de los representantes en la Asamblea, publicado por Vistazo en Enero de 1998 (Vistazo, no. 729, Enero 8, 1998), mostraba que el 90% eran hombres, el 71% pertenecía a partidos políticos (con un “alto número”, indeterminado por la fuente, de “afiliados recientes”), el 44% eran abogados, el 63% habían ocupado algún cargo público. Estos tres últimos datos nos permiten afirmar la idea de que se trataba de “caciques locales”, por otro lado el ex-Presidente Hurtado justificaba su participación en las elecciones por la Asamblea diciendo que “trataba de evitar que se conformara un cuerpo con representantes y políticos de segunda línea”.

13

profesionalizados en estrategias de oposición, competencia agresiva y creación de

“laberintos constitucionales”, estos profesionales configuraron el campo de la Asamblea de

manera que fuese predecible, es decir en condiciones en las cuales pudiesen desplegar su

repertorio estratégico.

El éxito de los partidos políticos en captar la representación en la Asamblea, sin

embargo, no implicaba necesariamente que éstos tenían estrategias políticas claras, o ni

siquiera una agenda política claramente establecida sobre el tipo de constitución deseable.

Esos problemas de estrategia y agenda se solucionaron durante el transcurso de la

asamblea. Tres partidos políticos fueron claves para la creación de un escenario conocido,

el Partido Social Cristiano (PSC), la Democracia Popular (DP), y el Frente Radical

Alfarista (FRA). Estos partidos estuvieron en ventaja frente a los otros partidos presentes

en la Asamblea no sólo porque contaban con una mayoría de representantes electos, sino

también porque eran al momento dominantes tanto en el Parlamento como en el Ejecutivo.

De entre ellos, sin embargo, únicamente la Democracia Popular contaba con una estrategia

política clara que establecía la política de alianzas, y tácticas para que la Asamblea adoptará

un rol constituyente limitado al conocimiento y adopción de reformas constitucionales. Los

otros dos miembros de la coalición, el PSC y el FRA, como lo demostrarían en el

transcurso de la Asamblea, estaban más interesados en manejar la crisis, es decir en

gobernar en un contexto de alta movilización política e inestabilidad, y en crear condiciones

favorables para su continuación en el poder mediante nuevas elecciones u otros

mecanismos12.

12 Esta lógica de manejo de crisis, que como hemos señalado siguiendo a Conaghan, se manifestó en varios actos del Congreso, dominado por el PSC, y el Ejecutivo, en poder del FRA. Entre los más destacados cabe mencionar la iniciativa del Ejecutivo por transformar el acuerdo parlamentario que constituía su gobierno en una suerte de elección plebiscitaria mediante la Consulta Popular. Respecto al Congreso, éste aceptó de mala

14

Si bien no puede establecerse una continuidad absoluta entre el “think tank”

liderado por el ex – Presidente Osvaldo Hurtado, CORDES (Corporación de Estudios para

el Desarrollo), y las estrategias y acciones políticas de la Democracia Popular, el partido de

Hurtado en 1997, también es cierto que al momento de la Asamblea el conjunto de los

representantes de la DP intentaron implementar las estrategias políticas e ideas de

CORDES. CORDES, al menos desde Enero de 199713, había desarrollado un trabajo

sistemático que ligaba la reforma de la Constitución de 1978 con la Asamblea

Constituyente de 1997 y una posible agenda para la reforma de las instituciones políticas.

El “Proyecto CORDES-GOBERNABILIDAD”, establecido en Enero de 1997,

desarrolló sus ideas sobre la gobernabilidad y ayudó a diseñar las estrategias políticas de la

Democracia Popular, en gran medida en paralelo a los acontecimientos políticos que

precedieron y acompañaron a la Asamblea Constituyente. Ya en abril de 1997, es decir al

menos seis meses antes de las elecciones para la Asamblea Constituyente, el “Proyecto ...”

preveía que aún cuando los movimientos sociales habían sido actores claves en el golpe de

estado de febrero de 1997, éstos tendrían una representación mínima en la Asamblea

Constituyente, y que por lo tanto “la clase política institucionalizada” sería el actor

protagónico de la Asamblea Constituyente. De igual manera, el “Proyecto” recomendaba

limitar la capacidad de la Asamblea para contribuir al desorden político del país,

reduciendo sus atribuciones exclusivamente al campo de las reformas constitucionales –

como diferente a la posibilidad de desconocer al parlamento y al Ejecutivo vigentes y

gana la limitación de su facultad para reformar la Constitución, e intentó entre junio y agosto de 1997 diferir el establecimiento de la Asamblea hasta después de las elecciones generales de 1998. Incluso luego de que la Asamblea se había instalado y procesado algunas reformas constitucionales, tanto el Ejecutivo como el Congreso intentaron limitar el período de sesiones de la Asamblea hasta abril de 1998. Para un relato de cómo fueron vistas esas acciones del Congreso y el Ejecutivo desde los Asambleístas véase Hurtado, 1998: 30-40, y Vera, 1999: 10-15 13 Véase CORDES, “Presentación” en CORDES: 1997

15

constituir un nuevo gobierno. Finalmente, el “Proyecto” avanzaba estrategias para

“posicionar la agenda de reforma política entre los miembros de la Asamblea y ante los

medios”14.

El rol de CORDES en la Asamblea no puede ser exagerado al punto de

transformarlo en una hipótesis conspirativa, pero es necesario reconocerlo. No sólo que su

figura más destacada, el ex - Presidente Hurtado, tenía el conocimiento y destrezas

adquiridas de un consumado político profesional ecuatoriano, sino que además había hecho

propias las discusiones del “think tank,” buscando conscientemente transformar esas

discusiones en acciones políticas. Dos de sus acciones fueron particularmente destacadas.

Primera, construyó y lideró la mayoría de representantes de la Asamblea que dominó las

discusiones de este cuerpo hasta abril de 1998. Al hacerlo dotó de liderazgo a “una clase

política que es un grupo heterogéneo, sin un proyecto político común” (CORDES, 1997:

17). Segunda, Hurtado colocó la agenda de la gobernabilidad al centro de las discusiones

de la Asamblea Constituyente. Esta posición privilegiada lo obtuvo Hurtado desde el

primer día de trabajo de la Asamblea, en su discurso inaugural se lee:

“La Asamblea Nacional, que hoy se inaugura en Ambato, ofrece una extraordinaria oportunidad para corregir ese problema de gobernabilidad que sufre el país, que provoca la inestabilidad política, incertidumbre económica e impide que las instituciones públicas se beneficien de la continuidad y así puedan trabajar con un horizonte de diez, de veinte y de treinta años, indispensable para el progreso del Ecuador .... La Asamblea nos ofrece también la oportunidad de mejorar la calidad de nuestra democracia, elevar sus rendimientos económicos y sociales, hacerla una institución del pueblo y de sus problemas y no un ámbito de disputas de intereses personales y partidistas” (Hurtado, 1998: 14-15)

Los análisis políticos ecuatorianos han confundido el éxito de Hurtado y CORDES

en fabricar un liderazgo y una agenda común con supuestos “intereses objetivos de la clase

dominante ecuatoriana y mundial” representada en los “partidos de derecha” (véase por

14 Véase: CORDES, 1997: 17-19

16

ejemplo, Moreano, 1998: 135). Por el contrario, si algo puede decirse sobre los partidos

políticos “de derecha” es que entre diciembre de 1997 y junio de 1998 no contaban con la

capacidad para impulsar y representar los “intereses objetivos” de clase alguna. En efecto,

dada la existencia de un contexto político altamente impredecible, confrontados con una

movilización social activa, y forzados a prepararse para una competencia electoral clave

para sus intereses en Mayo de 1998, los únicos intereses objetivos que podían los partidos

políticos de derecha intentar avanzar en la Asamblea eran los de su propia supervivencia15.

La ilusión de la confrontación entre dos posiciones políticas claramente definidas,

una de derecha, abanderada de la gobernabilidad, y otra de izquierda, que habría avanzado

un proyecto de democracia participativa basada en la expansión de la representación

política de los sectores populares, se ve favorecida por las estrategias adoptadas por los

partidos políticos tradicionalmente considerados de izquierda en el Ecuador, la Izquierda

Democrática (ID), el Partido Socialista (PSE), el Movimiento Popular Democrático (MPD),

y más recientemente los “movimientos” Pachakutik y Nuevo País16. Estos partidos

ciertamente se encontraban en minoría en la Asamblea, no sólo porque contaban con un

menor número de representantes, sino también porque fueron incapaces de formar una

coalición homogénea con capacidad para avanzar un proyecto político común. Las

estrategias empleadas por estos partidos tenían un denominador común, también basado en

16 Las leyes electorales ecuatorianas permiten la participación en competencias electorales de “movimientos políticos” e “independientes”. Unos y otros deben, en la práctica, actuar como máquinas electorales lo cual hace difícil distinguirlos de los “partidos políticos” oficialmente reconocidos como tales, por tanto para propósitos argumentativos no distinguiremos entre “movimientos políticos” oficialmente reconocidos como competidores electorales y “partidos políticos”.

17

los aprendizajes institucionales que Conaghan ha señalado, la oposición al gobierno en

ejercicio y sus aliados en la Asamblea, y la creación de “laberintos constitucionales”17

Adicionalmente, los partidos de izquierda confrontaban un reto inmediato para

aumentar sus capacidades de poder e incluso sobrevivir, formar y consolidar una alianza

estable con los sindicatos públicos y el movimiento indígena; es decir con los dos actores

consensualmente considerados como centrales para el derrocamiento del ex – Presidente

Bucaram. Los partidos de izquierda ecuatorianos son organizaciones urbanas difusas, que

carecen de vínculos orgánicos con asociaciones que puedan agregar los intereses de los

sectores populares a nivel nacional. Excepciones parciales a esta regla al momento de la

Asamblea eran Pachakutik, por su vinculación con la Confederación de Nacionalidades

Indígenas del Ecuador (CONAIE), y el MPD, por su relación estrecha con el sindicato de

maestros públicos (UNE).

El examen de las cambiantes alianzas entre los partidos de izquierda muestra que la

lógica de las acciones de estos partidos buscaban precisamente formar una coalición con

Pachakutik, compartir los vínculos que éste tenía con el movimiento indígena –y

transitoriamente con sindicatos públicos y grupos de interés especiales- o convertirse en

representantes (temporales) de esos otros aliados del movimiento indígena. El apoyo de

17 La evidencia sobre la primacía de una lógica política de asegurar la supervivencia de los partidos políticos y obtener condiciones favorables para las elecciones de Mayo de 1998 la proporcionan las propias acciones políticas de esos partidos. En abril de 1998, el partido mayoritario de la coalición de derecha, y que ha sido consensualmente considerado como el partido con mayores y más claros vínculos con la clase dominante ecuatoriana, el PSC, se retiró de la Asamblea. Esta acción, según el ex – Presidente Hurtado, no sólo comprometía a las reformas constitucionales que la Asamblea todavía no había procesado, y que incluían algunos de las demandas de los representantes “de izquierda”, sino también al conjunto de la reforma, pues “nada había sido realmente aprobado a ese momento” (Hurtado, 1988: 37-9). El retiro del PSC de la Asamblea no tenía necesariamente el sentido de un boicot a la reforma constitucional, debe recordarse que este partido tenía comprometidos en la Asamblea a caciques provinciales que resultan claves como intermediarios en la operación de la maquinaria electoral. Para el PSC, y así lo entendió su liderazgo, era más importante asegurar una representación máxima en el futuro parlamento, a ser elegido en Mayo de 1988, que continuar enfrascado en un “laberinto constitucional” que respaldaba un programa político relativamente ajeno, sobre este punto véanse las declaraciones de Jaime Nebot a la revista Vistazo, Febrero de 2001.

18

Pachakutik era además codiciado por el relativamente alto número de representantes que

tenía en la Asamblea (7)18. El contraste lo ofrece la política de alianzas hacia el MPD,

siendo éste el único partido ecuatoriano con vínculos fuertes y estables con un grupo

corporativo, los maestros públicos, es también un partido poco atractivo para formar

coaliciones, precisamente porque su inclusión en una coalición no expande mayormente la

influencia social de la coalición. El MPD pudo así jugar un rol de comodín en distintos

momentos de la Asamblea, fue miembro de la coalición “de izquierda” en temas tales como

el bloqueo de las reformas a la seguridad social propuesta por los partidos “de derecha”,

pero “desertó” de la alianza en otros temas19 .

Al igual que para el caso de la coalición PSC-DP-FRA, la coalición “de izquierda”

tuvo que construir un lenguaje y una agenda comunes tras las cuales avanzar sus intereses,

tácticas de oposición y estrategias de alianza. La idea central que sirvió a tales propósitos

fue “la plurinacionalidad”. En efecto, el tema de la plurinacionalidad al momento de la

Asamblea incluía un conjunto de demandas por el reconocimiento/inclusión de derechos

colectivos específicos para los pueblos/nacionalidades indígenas y afroecuatorianos, así

como de varios otros grupos de interés (organizaciones feministas, de derechos humanos, y

ecologistas, principalmente)20. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurrió con la coalición

de la gobernabilidad, la coalición “de izquierda” no contaba con un think tank, o un partido

18 La disputa por la alianza con Pachakutik no sólo involucró a los partidos de “izquierda”, también la Democracia Popular intentó incluir a Pachakutik en la coalición que dominó inicialmente la Asamblea Nacional, proponiendo la 2da Vicepresidencia de la Asamblea a Nina Pacari, representante por Pachakutik y destacada dirigente del movimiento indígena. 19 Este rol de comodín creó tensiones al interior de la coalición “de izquierda”, provocando incluso acusaciones de “traición”. Véase, Vera: 1999. 20 El sentido de la “plurinacionalidad” como un término omnibus que articulaba un conjunto heterogéneo de demandas fue creado en la Asamblea NacionalConstituyente del Pueblo de Noviembre de 1997, y recogido en el documento “Proyecto de Constitución Política del Estado plurinacional del Ecuador”, oficialmente presentado por la CONAIE a la Asamblea el 9 de enero de 1998 (véase Secretaría General de la Asamblea Constituyente – Programa de Apoyo al Sistema de Gobernabilidad Democrática: 1998, p.4)

19

político, que pudiese jugar un rol similar en cuanto a crear una estrategia coherente y

estable. El lugar de ese think tank lo ocupaba en parte el conocimiento acumulado a lo

largo de la década de los noventa en varios grupos de estudio informales, y organizaciones

de investigación, por intelectuales y cientistas sociales cercanos al movimiento indígena,

los sindicatos públicos, las organizaciones de trabajadores, y organizaciones no -

gubernamentales que trabajaban en temas tales como derechos humanos, medio – ambiente

y derechos de la mujer21.

Los actores de las demostraciones populares de febrero de 199722, por su parte,

organizaron en Octubre de 1997 una “Asamblea Constituyente del Pueblo”, que permitió

poner en común el conjunto de demandas exigidas por sectores populares rurales y urbanos,

así como incorporar elementos del debate intelectual de los años precedentes sobre el

contenido de la Reforma Constitucional. Más adelante se detalla el papel que esta

Asamblea tuvo en la formulación de las demandas de plurinacionalidad23.

21 Aunque la historia de la formación de ese conocimiento acumulado está por escribirse, la lectura de textos sobre la plurinacionalidad, derechos colectivos y democracia participativa, así como entrevistas realizadas por este autor muestran que se repiten propuestas de reforma constitucional, nombres de organizaciones e incluso personajes, algunos de los cuales fueron incluso candidatos o representantes a la Asamblea Constituyente de 1998. Los “polos de acumulación” más destacados de ese conocimiento son FLACSO, ILDIS, y Fundación Esquel (véase por ejemplo Foro de la Ciudadanía: 1994). 22 Esta última organización venía actuando al menos desde 1996 como una federación relativamente suelta de varias organizaciones de sindicatos públicos, ONGs, intelectuales, y grupos de base urbanos de tendencia izquierdista en coordinación con la CONAIE. El punto más alto de la alianza Coordinadora de Movimientos Sociales (CMS) – CONAIE fue en febrero de 1997, cuando ambas organizaciones (y la Federación de Trabajadores Petroleros del Ecuador, FETRAPEC), organizaron las demostraciones masivas contra el Presidente Bucaram. 23 La llamada “Asamblea del Pueblo” estuvo acompañada por una gran movilización social que continuó el clima de “la política en las calles” iniciado en febrero de 1997. Sin embargo los procedimientos parlamentarios adoptados una vez constituida la Asamblea establecían representaciones formales. La composición social de la Asamblea muestra que ésta fue predominantemente serrana, indígena y de intelectuales urbanos vinculados a ONGs o universidades, así: indígenas 26%, movimientos sociales 27%, sindicatos públicos y privados 11%, seguro campesino y otras organizaciones campesinas 9%, otros (intelectuales y ONGS) 27% (Vistazo, n. 725, Nov 6, 1997, p. 24-27). Dado que esas representaciones no es establecieron por elecciones generales, sino en base al criterio de “representatividad de las organizaciones”, las proporciones ofrecidas podrían considerarse un indicador aproximado de cómo los integrantes de la coalición “plurinacionalista” auto-percibían la correlación de fuerzas en la alianza; esto es la alianza estuvo constituida (y dominada) por indígenas, “movimientos sociales” urbanos, e intelectuales urbanos. Sobre los procedimientos de la Asamblea del Pueblo puede verse Andolina: 1998, 26-7

20

2.1. Toma de decisiones, representación y negociación en la Asamblea Constituyente.

Un examen superficial del proceso de la Asamblea Nacional Constituyente, o que

tome en cuenta únicamente las noticias de prensa del período, muestra que una vez

definidas las coaliciones de mayoría y minoría del cuerpo constitucional (a partir del 20 de

diciembre de 1997) éstas impulsaron sus intereses en dos sentidos principales. La coalición

de mayoría, bajo la divisa de la gobernabilidad, concentró su atención en proyectos de

reforma al sistema electoral y de partidos políticos, podríamos llamar entonces a esta

coalición los “reformadores políticos”. La coalición de minoría, agrupada bajo la divisa de

la plurinacionalidad, presentó y apoyó proyectos de reforma que abarcaban un espectro

amplio de temas, fuertemente centrados en la creación de nuevos derechos y en el control

de los gobernantes por los gobernados. Esta comprobación parecería avalar la hipótesis de

que hubo un alineamiento claro de fuerzas políticas de derecha, que intentaban preservar el

orden establecido y fortalecer las capacidades del ejecutivo, enfrentadas a fuerzas políticas

de izquierda, que buscaban cambiar el orden político y fortalecer las capacidades de la

ciudadanía.

Sin embargo, el estudio detenido de las decisiones tomadas por la Asamblea

muestran que tanto “reformistas políticos” como “plurinacionalistas” tuvieron más de una

coincidencia en temas tales como las reformas políticas necesarias para crear condiciones

de estabilidad política, y los derechos sobre los cuales los pueblos indígenas, y otros grupos

afectados por desigualdades políticas podían reclamar titularidad. De igual manera, se

puede comprobar que ninguna de las dos coaliciones fue monolítica en la búsqueda de sus

21

intereses, de hecho aunque las configuraciones generales se mantenían (reformistas

políticos vs. plurinacionalistas), las coaliciones se deshacían y re-articulaban

constantemente, en relación al establecimiento de uno u otro tipo de garantía de acceso

privilegiado a recursos estatales, o protecciones económicas.

En realidad se pueden comprobar al menos tres tipos de dinámicas en las decisiones

adoptadas por la Asamblea. La primera responde a un juego simplificado de oposición

entre “reformistas políticos” y “plurinacionalistas”; esta dinámica permitía establecer

posiciones ideológicas claramente diferenciadas y no negociables. La segunda dinámica

corresponde a decisiones adoptadas con el voto de estos dos coaliciones; esta modalidad

corresponde a los acuerdos que alcanzaban los representantes en las comisiones de la

Asamblea. Finalmente, están aquellas decisiones que favorecían a uno u otro grupo de

interés, que trasgredían los alineamientos entre “reformistas políticos” y

“plurinacionalistas”. Una síntesis de esas dinámicas puede verse en la tabla 1.

22

Tabla 1.

Resumen del proceso de reforma constitucional, temas selectos. Temas de Reforma

Presentado por

Aprobación Movilización Social

Mecanismos extra-Asamblea de negociación

Plurinacionalidad, expansión de los derechos civiles, protección de derechos humanos, revocatoria del mandato

CONAIE, MPD, PSE, FRA, DP, ID, varias organizaciones sociales, PSC.

Debate en varias comisiones, aprobación del tema de los derechos colectivos, aprobación de la expansión de derechos civiles y protección de los derechos humanos, aprobación de la revocatoria del mandato: Unánime, o por mayoría de 2/3

Asamblea del Pueblo. Varias marchas convocadas por: FUT, Foro de la Niñez, organismos de derechos humanos, grupos de interés especializados temáticamente (mujeres, niños, medio ambiente)

Mesa de Concertación sobre las propuestas del Movimiento Indígena Mesa de Concertación sobre Reforma Política y el Movimiento de Mujeres.

Reformas al sistema de partidos, elecciones, gobernabilidad

PSC, DP, FRA, ID

Debate en la comisión de partidos y elecciones (Segunda), aprobadas con modificaciones por mayoría simple

Grupo de Cusín.

Derechos de los trabajadores: huelga, seguridad social.

DP, PSE (a nombre del FUT), Cámaras de la Producción del Guayas – PSC

Debate en varias comisiones, aprobadas con modificaciones por mayoría simple.

En el tratamiento del seguro campesino, movilización convocada por el Seguro Campesino.

Mesas de Concertación sobre Reforma Constitucional

23

Movilización convocada por el Frente Unitario de Defensa del Iess

Propiedad de empresas públicas

DP, ID, PSC, FRA, PSE, MPD, Pachakutik, varias organizaciones sociales

Debate en varias comisiones, aprobadas por mayoría simple

Movilizaciones varias convocadas por el FUT, varios sindicatos públicos. Asamblea Popular

Mesas de Concertación sobre Reforma Constitucional. Varias recomendaciones formuladas por el Grupo de Cusín.

Descentralización

DP, ID, PSC, FRA, CONAIE, Pachakutik, Junta Provincial del Guayas

Debate en varias comisiones, aprobadas por unanimidad o por mayoría de 2/3

Movilizaciones violentas convocadas por el CONCOPE

Garantías de derechos corporativos específicos

Varios representantes de todos los partidos políticos, actuando en nombre de: federaciones de pequeños comerciantes, juntas artesanales, sindicatos públicos, cámaras de agricultura, grupos de mujeres, varias ONGs. CONAIE, para la aprobación del CODENPE.

Debate en varias comisiones: aprobadas por unanimidad o mayoría de 2/3.

Movilizaciones esporádicas, convocadas por las organizaciones involucradas. Movilizaciones violentas convocadas por la Policía Nacional

Fuente: Secretaría General de la Asamblea Nacional Constituyente – Programa de Apoyo al Sistema de Gobernabilidad Democrática, Proyectos de Reformas presentados a la Asamblea

24

Nacional Constituyente, Quito: Gobierno del Ecuador – Banco Interamericano de Desarrollo, 1998.

Archivos del H. Congreso Nacional del Ecuador: Actas de la Asamblea Nacional Constituyente.

Elaboración: Pablo Andrade A.

Como muestra la tabla 1 podemos distinguir al menos tres situaciones o trayectorias

respecto a la aprobación de reformas: reformas aprobadas por unanimidad o 2/3 partes con

presencia de fuertes movilizaciones sociales anteriores a la Asamblea, reformas aprobadas

por unanimidad o 2/3 partes con presencia de fuertes movilizaciones sociales durante la

Asamblea, y reformas aprobadas por mayoría simple (50% +1 votos). Dado que el patrón

que emerge de las dos primeras situaciones es el de “decisión por consenso”, podríamos

llamar a la última situación “decisión por imposición”.

La primera situación corresponde a los aspectos que los analistas ecuatorianos

consideran generalmente como los más progresivos de la Constitución de 1998. Entre esos

aspectos se encuentran la ampliación de derechos civiles y la adopción de nuevas formas de

derecho, como por ejemplo los derechos colectivos de los pueblos indígenas, o protecciones

específicas a mujeres, niños y adolescentes, y derechos medioambientales. La segunda

situación puede verse en el tema de la descentralización , la reforma de la seguridad social

y la reforma de la Policía Nacional. La decisión por imposición se registra únicamente en

las reformas al sistema político ecuatoriano (sistema de partidos, elecciones, composición

del parlamento y balance entre el Ejecutivo y el Legislativo), y en las reformas al papel del

estado en la economía (participación activa como empresario en la economía y papel del

estado en la distribución del excedente económico).

La primera situación en la hipótesis del enfrentamiento simplificado entre

“reformistas políticos” y “plurinacionalistas” no debería haberse producido. Cabría esperar

25

según la hipótesis del alineamiento simple que el proyecto de plurinacionalidad fuera no

sólo presentado ante la Asamblea por representantes cercanos al movimiento indígena y/o

a los grupos de interés mencionados, como en efecto ocurrió, sino también que quienes

apoyaron y efectivamente votaron por la incorporación de esos derechos a la nueva

constitución fueran principalmente esos mismos representantes, en alianza con disidentes

de la coalición interesada en la reforma política. Esto no ocurrió; como puede verse en la

tabla 1, no fueron sólo asambleístas disidentes los que apoyaron la incorporación del núcleo

central del programa de la plurinacionalidad24, sino que este programa fue apoyado también

por los principales actores de la coalición de la reforma política en bloque. ¿Cómo explicar

este contra sentido? Antes de proceder a esa explicación es necesario aclarar en qué

consistió la segunda trayectoria para la adopción de disposiciones constitucionales en la

Constitución de 1998.

La segunda trayectoria corresponde a reformas que fueron adoptadas por

unanimidad o mayoría de 2/3, pero sólo luego de que la Asamblea fuera objeto de fuertes

presiones dramatizadas en movilizaciones sociales violentas. Los tres casos que mejor

ilustran el tercer tipo de trayectoria son los proyectos de descentralización, las reformas al

Seguro Social Campesino, y las reformas a la Policía Nacional. En los tres casos las

fuentes de prensa y los testimonios de ex - asambleístas25 permiten rescatar algunos

elementos comunes.

Las movilizaciones fueron llevadas a cabo por grupos híbridos compuestos por

servidores estatales (según el caso: empleados de los Consejos Provinciales, funcionarios

24 Las entrevistas a varios ex-asambleístas nos permiten además precisar que también dentro de la coalición de los plurinacionalistas, la idea de plurinacionalidad en su versión más radical fue rechazada, y en su lugar se propuso la de incorporación de derechos colectivos a la Constitución. 25 Véase Vistazo .... Vera .... Hurtado .....

26

del Seguro Social Campesino, miembros de la Policía Nacional) y beneficiarios de esos

servicios (respectivamente: grupos de pobladores de las provincias de la Sierra, campesinos

afiliados al Seguro Social Campesino, miembros de las brigadas barriales de la Policía

Nacional). De igual manera, en los tres casos se produjeron choques entre los

manifestantes, que buscaban ingresar al lugar donde se encontraba reunida la Asamblea (la

Academia de Guerra de la Fuerza Terrestre, o el Municipio de Riobamba) y el ejército

(encargado de proteger a la Asamblea). En los tres casos la movilización desapareció luego

de que una comisión ad hoc de asambleístas aceptaron las demandas de los movilizados y

las presentaron ante la Asamblea. Como puede verse, el denominador común de los tres

casos fue la ausencia inicial de representación de los intereses de los movilizados en la

Asamblea, que se solucionó mediante la creación de una comisión específica de la

Asamblea que tenía por misión explicar a los demandantes las reformas en discusión, y

recabar las demandas de los grupos movilizados para presentarlos ante la comisión que

discutía el punto en conflicto, o al pleno de la Asamblea, con lo cual se creaba una

representación temporal ad hoc.

Las trayectorias descritas nos permiten ampliar el análisis incorporando dos

variables que van más allá de la hipótesis de alineación simplificada de intereses/actores.

La adopción de una u otra institución (o reforma) constitucional dependía del número de

representantes con el que contaba una determinada posición, pero también de la presencia y

éxito de mecanismos de negociación, al interior y al exterior de la Asamblea. Esta última

variable es esencial para explicar el porqué la mayor parte de las decisiones de la asamblea

fueron tomadas por unanimidad o por el voto de las 2/3 partes de los asambleístas. Con la

incorporación de estas variables obtenemos la tabla 2.

27

Tabla 2.

Tipo de resolución según representación y negociación.

Tipo de resolución Representación Negociación

Por unanimidad o acuerdo con movilización previa a la Asamblea

Si Si

Por unanimidad o acuerdo con movilización durante la Asamblea

Inicialmente No Creada Ad Hoc

Inicialmente No Creada Ad Hoc

Por unanimidad o acuerdo sin movilización

Si Si

Disposición por imposición

Si Si, fracasa

Elaboración: Pablo Andrade.

Como puede verse el patrón de toma de decisiones por unanimidad o acuerdo es un

productos de la acción conjunto de mecanismos de representación y negociación. Las

decisiones que fueron adoptadas según el patrón del consenso (unanimidad o acuerdo)

estuvieron precedidas por demostraciones callejeras u otras manifestaciones de

movilización social. Los demandantes impulsaron sus intereses a través de demostraciones

callejeras, las cuales jugaban un rol expresivo tanto de las demandas en cuestión como de

su arraigo social, o simplemente de la capacidad de los actores para movilizar a (segmentos

de) la población en su respaldo. Una vez que esas demandas eran consideradas como parte

de las reformas constitucionales en curso la movilización social pasaba a ocupar un papel

secundario en la toma de decisiones, para ello era necesario garantizar la representación en

la Asamblea Constituyente de los actores demandantes. Una vez que los actores

demandantes se constituían en intereses representados y eran negociados, la movilización

social disminuía y tendía a desaparecer.

28

El patrón general del consenso admitía dos variantes. La primera corresponde a la

acción política de la CONAIE y sus aliados urbanos entre febrero y octubre de 1997. La

segunda variante fue implementada sobre el modelo general movilización – representación

– negociación por actores demandantes que por una u otra razón estaban excluidos de la

representación en las coaliciones “reformistas políticos” o “plurinacionalistas”26

El segundo elemento que puede observarse en la tabla 2 es que en el caso de las

instituciones constitucionales adoptadas por imposición se comprueba el fracaso (o la

ausencia) de mecanismos de negociación, y la falta de movilizaciones sociales como

mecanismos de presión para lograr representación o crear mecanismos de negociación ad

hoc. Este caso parecería apuntar a que el factor clave para la adopción de una u otra

disposición institucional fue la representación; más concretamente, el número de

representantes de un determinado tipo de intereses en la asamblea.

La hipótesis de la alineación simplificada de fuerzas políticas sólo permite explicar

ese último caso; el que resulta marginal respecto del conjunto de las instituciones adoptadas

en la Constitución de 1998. En otras palabras, lo que requiere explicación es la compulsión

al consenso, no el mantenimiento o imposición de posiciones estratégicas. Tal explicación

requiere dar cuenta de dos nuevos componentes, primero, la creación de una ideología

“nativa” (ecuatoriana) de la democracia como negociación del control del estado, y,

segundo, la política del movimiento indígena en el marco de las instituciones que la

Asamblea Constituyente de 1998 buscaba crear para la realización práctica de esa forma de

democracia. En lo que sigue tocaremos brevemente el problema de la construcción de la

26 Recordemos que en la “Asamblea del Pueblo”, el foro que sirvió para recoger las demandas de “los pluriculturalistas” sólo el 9% de los representantes correspondían al Seguro Social Campesino, y no tuvieron representación ni los trabajadores de los consejos provinciales ni, menos aún, la Policía Nacional y poblaciones a ella vinculadas. Tampoco es posible trazar, hasta donde la evidencia disponible indica, una

29

ideología democrática ecuatoriana27, concentrándonos por el momento en el análisis de la

política del movimiento indígena.

3. Los orígenes sociales de la democracia negociada28.

La Constitución ecuatoriana de 1998 figura un curioso tipo de institucionalidad

democrática. La democracia formal establecida en 1998 conserva instituciones liberales

típicas; establece que los gobiernos, el parlamento, y la mayor parte de las oficinas públicas

locales se constituyen a partir de elecciones; instituye la existencia y primacía de un “estado

de derecho” (rule of law) como límite a “las tendencias ilegales del estado”, y como

protección a las libertades y derechos de los individuos y de minorías; crea garantías para la

existencia de una oposición política; instituye y preserva la división de poderes entre el

legislativo, el Ejecutivo y el judicial (Cameron, 1998: 6). Al mismo tiempo, la

Constitución de 1998 pone fuera del escrutinio público, o del control del legislativo, a un

amplio conjunto de atribuciones del Ejecutivo (p.ej. en el nombramiento y remoción de

ministros, y en el manejo de la política económica, principalmente); adicionalmente, la

Constitución establece agencias estatales que no son controladas por el Ejecutivo, ni

susceptibles al rendimiento de cuentas a través de mecanismos firmemente establecidos en

una democracia liberal pura. El caso más claro de este tipo de agencias es el Consejo de

Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE), el cual si bien tiene

su antecedente más inmediato en el Consejo de Planificación y Desarrollo Indígena

relación fuerte de representación entre estos tres grupos y los partidos que conformaban la coalición de “reformadores políticos”. 27 Hemos avanzado algunas hipótesis de trabajo sobre este problema en Andrade, 1999.

30

(CONPLADEIN), creado por el Presidente Alarcón, su establecimiento por decreto

ejecutivo a partir de 1998 recoge los lineamientos creados en la Constitución de 1998.

Finalmente, la Constitución de 1998, consagra derechos colectivos que salen de la tradición

liberal, en tanto que son otorgados a grupos humanos como tales29. El conjunto de esas

instituciones constitucionales no liberales (aunque sí pluralistas) apuntan a la inclusión de

los indígenas (principalmente) en el manejo de recursos estatales. Proponemos que se

puede dar cuenta de esta lógica inclusiva, y de la combinación entre instituciones liberales

y no liberales, mediante el análisis de las luchas de poder entre clases en el Ecuador

contemporáneo.

La literatura sobre el proceso político en el Ecuador del siglo XX ha establecido el

rol decisivo de la clase media en la democratización de la sociedad política ecuatoriana, así

como los límites de tal democratización(por ejemplo, North: 1984, Rueschmeyer, Stephens

& Stephens: 1992). Rueschmeyer y colaboradores han señalado que la clase media ha sido

el actor principal en la trayectoria que llevó tanto a la democratización inicial (1948-1961),

como al segundo período de democratización, que se inició en 1978, y que esa acción

democratizadora se cumplió a través de partidos políticos que se formaron como

organizaciones de tipo clientelar cuyo objetivo era la inclusión de una generación de

nuevos políticos, quienes tenían oportunidades muy limitadas para promover sus

ambiciones en los partidos tradicionales (Conaghan, 1995: 446).

28 Tomo prestado el subtítulo del trabajo clásico de Moore sobre los terratenientes y campesinos en el origen de las democracias occidentales. 29 Para Trujillo (2000: 9), los derechos colectivos “(incorporan)...los pueblos indígenas al Estado en calidad de instituciones públicas no estatales ... las circunscripciones territoriales indígenas están comprendidas en cuanto entidades que integran el régimen seccional autónomo” (es decir como unidades administrativas del Estado). Kymlica ha propuesto que el reconocimiento de derechos colectivos no necesariamente rompe con el estado liberal, aún si se admite la validez de este argumento, está claro que la justificación de los derechos colectivos dentro del liberalismo exige un giro especial en la tradición liberal, que recoge más bien elementos pluralistas (sobre este punto véase Taylor: 1999).

31

Los partidos de la clase media continuaron la tradición institucional de los partidos

políticos ecuatorianos originales, es decir fueron creados como redes clientelares, dirigidas

desde arriba y concentradas en la competencia electoral. Estos partidos, además, se

hallaban “típicamente dominados por un pequeño grupo de líderes fundadores,

frecuentemente vinculados entre sí por lazos de parentesco, o incluso por un solo

individuo” (idem, la traducción es mía). Dadas esas características, y su presencia

fuertemente urbana, la capacidad de estos partidos para incluir y promover los intereses de

los pobladores rurales era limitada. De hecho, podría argumentarse a partir del análisis

ofrecido por North (1984) que los partidos políticos de la democracia post –1978, encarnan

y continúan una trayectoria hacia la democracia que había institucionalizado una fuerte

concentración de la riqueza, el debilitamiento progresivo de los trabajadores industriales

urbanos, el predominio de los intereses urbanos sobre los rurales, y el dominio de una

burguesía de origen terrateniente con intereses industriales, comerciales y –cada vez más-

financieros.

En resumen, tanto por la estructura de poder en la cual actuaban los partidos

políticos de la democracia post-1978 como por sus características como instituciones, los

principales actores de la política ecuatoriana entre 1978 y 1996 pudieron permanecer ciegos

a los cambios que se habían acumulado en las áreas rurales del país. Esa ceguera se

manifestaba en dos tipos de políticas que hicieron crisis en febrero de 1997. En primer

lugar, los partidos políticos existentes carecían de vínculos corporativos o clientelares con

los sectores rurales organizados, y por lo tanto no podían representar los intereses y

demandas de éstos ante la sociedad política (polys). En segundo lugar, las políticas de

ajuste estructural, adoptadas de manera selectiva y espasmódica, desde 1982 en adelante

32

incrementaron la pobreza de los sectores rurales, y afirmaron las tendencias estructurales a

la concentración del ingreso en favor de las elites agroexportadoras (Larrea, 1997:41).

Esos dos factores, ausencia de representación y ajuste estructural, han sido

reiteradamente señalados en la literatura como vinculados a la emergencia y política del

movimiento indígena (Selverston: 2000, Walsch: 2000, Barrera: 2000, Zamosc: 1994, entre

otros) . Sin embargo, la atención de esa literatura ha recaído fundamentalmente en las

demostraciones de resistencia que el movimiento indígena protagonizó en los noventa ante

políticas de ajuste que atacaban directamente los intereses rurales, como por ejemplo el fin

de la Reforma Agraria y la adopción de una nueva regulación agraria en 1994. Proponemos

que las relaciones entre ausencia de representación en la sociedad política de los sectores

populares rurales organizados y ajuste estructural es, primero, mucho más permanente, y,

segundo, más continua de lo que la literatura existente pretende.

Un efecto de los programas ecuatorianos de ajuste estructural, frecuentemente

descrito pero débilmente analizado, ha sido la reducción de la presencia del estado como

proveedor de servicios básicos para el desarrollo humano en las áreas rurales, a saber,

infraestructura de riego para las propiedades rurales medianas y pequeñas, infraestructura

sanitaria, educación y salud. North y Cameron (1999) han argumentado que los efectos

sobre el desarrollo rural de esa ausencia, secular en algunas localidades rurales, en

concurrencia con la permanencia de una estructura de concentración de recursos

económicos (tierra, capital y crédito), no han logrado compensarse con la proliferación de

proyectos de desarrollo manejados por organizaciones no gubernamentales o directamente

33

por las comunidades rurales30. Al mismo tiempo, estudios recientes sobre los cambios

rurales han mostrado que la presencia de esas organizaciones no gubernamentales, y un

renovado activismo indígena y campesino, han creado una fuerte densidad de capital social

en las áreas rurales ecuatorianas (Martínez, 1999).

Tanto el retiro del estado de las áreas rurales como el crecimiento de los niveles de

organización de los campesinos inciden a través de una variable intermedia en el activismo

político del movimiento indígena; a saber, las relaciones que los campesinos indígenas

habían establecido con el estado ecuatoriano durante los años setenta y principios de los

ochenta. Aún cuando es verdad que la trayectoria del desarrollo ecuatoriano después de la

Segunda Guerra Mundial favoreció la reconfiguración y diversificación de las élites

dominantes terratenientes tradicionales en una burguesía empresarial (North, 1984,

Conaghan, 1987, Larrea, 1997), también es cierto que la tímida reforma agraria de los

sesenta, setenta y ochenta generalizó las relaciones salariales en el campo, creó dinámicas

de intermediación entre los campesinos y el estado nacional, e impulsó un proceso de

densidad organizacional favorecida por la reconfiguración de las comunidades campesinas.

El estado desarrollista de los setenta, así como el Programa Nacional de

Alfabetización del gobierno Roldós – Hurtado (1979-1984) y los proyectos de desarrollo

rural integral del gobierno de Rodrigo Borja (1984-1988), establecieron un patrón de

interacción entre el estado central y las comunidades campesinas, que permitió la

acumulación de poder en las zonas rurales en niveles y formas previamente desconocidas.

La comunidad campesina fue y sigue siendo la base de esas nuevas formas de poder.

Tanya Korovkin ha mostrado que las comunidades campesinas indígenas se beneficiaron de

30 Cameron (2000) ha llevado este argumento un paso más allá; sostiene que esa ausencia del estado tampoco ha sido compensada por la existencia de gobiernos locales fuertemente activos e incluso dominados por

34

la relación con instituciones estatales tales como el Instituto Ecuatoriano de Reforma

Agraria (IERAC) y el Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias (IEOS).

Los beneficios obtenidos abarcaron un amplio espectro de bienes materiales

centrales para la reproducción de los campesinos, tales como titularidad sobre tierras de

cultivo, construcción de obras sanitarias básicas (letrinas, en ciertos poblados incluso

sistemas básicos de alcantarillado, y acceso a agua entubada), y construcción de caminos.

Adicionalmente, la vinculación con el estado nacional, proveyó a los campesinos de acceso

a educación primaria y en ciertas zonas de servicios básicos de salud. Finalmente, los

campesinos también lograron participar de nuevos bienes simbólicos, entre otros la

liberación de formas históricas de sujeción a la hacienda y los representantes locales del

poder estatal, el control de la educación primaria y la revitalización y revaloración de sus

tradiciones culturales (educación bilingüe), el acceso efectivo al voto, e incluso un creciente

desplazamiento del monopolio del poder coercitivo de la autoridad desde el estado central

hacia las comunidades campesinas31 .

Ciertamente no se debe exagerar el nivel de esos beneficios, puesto que su

distribución regional e incluso entre comunidades de una misma provincia fue – y sigue

siendo - muy desigual. A pesar de esas deficiencias, durante los setenta y ochenta, se

multiplicaron las relaciones entre funcionarios del estado central y comunidades indígenas,

y políticas de desarrollo, tales como las campañas de alfabetización, proveyeron a líderes

comunitarios de los instrumentos educativos, o de la habilidad para negociar con

autoridades locales y nacionales, necesarios para organizar a sus comunidades,

políticos indígenas, ni siquiera en casos comúnmente reconocidos como “exitosos”. 31 Korovkin señala que en las comunidades por ella estudiadas en el cantón Otavalo, la vigilancia de los padres de familia de la comunidad sobre la educación de sus hijos en las escuelas bilingues, así como el rol activo que asumieron las juntas comunales, llevó a una creciente acumulación de poder en las autoridades

35

contribuyendo de manera indirecta y no intencional a la formación del movimiento

indígena32.

Las desigualdades en la distribución de esos beneficios sociales y materiales

también se han reflejado en la formación de líderes y la densidad organizacional del

movimiento indígena. Así por ejemplo, los análisis del movimiento indígena muestran que

éste es más fuerte, porque hay una mayor densidad de comunidades organizadas, en áreas

donde el estado impulsó más activamente la reforma agraria, como la Sierra Norte y las

provincias de Pastaza, Napo y Sucumbíos en la Amazonía33. De igual manera, cuando se

toma en cuenta la biografía personal de los dirigentes indígenas, especialmente de aquellos

que ocupaban la dirección nacional entre 1997 y 2000 de la CONAIE, Pachakutik o la

Federación Nacional de Organizaciones Campesinas, Indígenas y Negras del Ecuador

(FENOCIN), se puede comprobar que su trayectoria como dirigentes se había iniciado en el

campo de la educación, como promotores educativos durante el Programa Nacional de

Alfabetización del gobierno de Hurtado (1981-1984), y en menor número como promotores

del reconocimiento legal de sus comunidades ante el antiguo IERAC34.

comunales, así como a la expansión del rol de éstas en asegurar no sólo el control sobre la infraestructura comunal, sino tambien en el mantenimiento del orden público (Korovkin, 2001: 51) 32 Las décadas del setenta y ochenta no son las únicas en las que la acción legal o de otro tipo del estado ha favorecido el fortalecimiento de las poblaciones rurales, Striffler (2002) ha descrito interacciones similares en períodos tan tempranos como los años cuarenta y posteriormente en los sesenta (véanse especialmente los capítulos 4, 5, 8 y 9). 33 En las provincias amazónicas, sin embargo, el efecto de la reforma agraria fue paradójico, porque en lugar de liberar a los campesinos de relaciones de servidumbre no salariales, la política estatal fue fomentar la colonización, creando conflictos entre colonos e indígenas. La manera en la que los indígenas podían obtener algún tipo de protección legal era a través de su reconocimiento por el estado como comunas, es decir como organizaciones legales con una dirigencia formal y tierras en propiedad comunal. La presión de la colonización forzó a poblaciones dispersas a obtener el estatus legal y por tanto a organizarse. Más tarde, en los ochenta, la presión organizada de esas poblaciones rurales fue elemento clave para que el gobierno social - demócrata de Borja otorgara títulos de propiedad a las comunidades amazónicas. Ortíz (2000) ha considerado ese acto administrativo del gobierno de Borja como continuación de la reforma agraria emprendida en los sesenta. 34 Véase por ejemplo Vistazo, No. 722, Septiembre 8, 1977: 24 - 7.

36

Esas trayectorias no son excepcionales, ni tampoco el único elemento mediante el

cual los procesos de transformación rural creados por el estado desarrollista ecuatoriano

contribuyeron a crear las instituciones y recursos políticos del movimiento indígena

ecuatoriano. En efecto, Korovkin (2001: 51-56) ha llamado la atención sobre la existencia

de dos modelos de toma de decisiones en las comunidades indígenas ecuatorianas. El un

proceso se da en asambleas comunales, es decir mediante la participación directa de todos

los involucrados en un proyecto de infraestructura o de otro tipo en discusiones y toma de

decisiones. El otro proceso ocurre mediante el rol de los dirigentes comunitarios en la

negociación de acuerdos previos entre las familias u otros miembros poderosos de la

comunidad con intereses en las decisiones a tomarse. En ambos casos, la búsqueda de

decisiones acordadas por consenso es el resultado esperado35.

Una segunda institución informal que hace parte de las prácticas políticas de los

pobladores rurales organizados ecuatorianos es su “limitado pluralismo”. Las asambleas

comunitarias permiten a los diferentes intereses de la comunidad manifestarse, pero

excluyen la representación de partidos políticos, los cuales son percibidos como creadores

de facciones que amenazan la unidad de la comunidad.

En síntesis, el aprendizaje institucional desarrollado por los pobladores rurales

organizados es fuertemente estatista. Tanto la construcción de organizaciones de la

sociedad civil (organizaciones comunitarias) como la reconstrucción de la identidad

indígena ha pasado por el estado y sus agencias, y ha girado en torno a la administración de

los recursos de (o para) la comunidad, y la constitución de formas legítimas de autoridad.

En segundo lugar, el ejercicio frecuente de procesos de toma de decisión a través de formas

de democracia directa (asambleas) y negociaciones intra-élites, ha creado un aprendizaje

35 León, 1998, también ha señalado estos procesos como típicos del “modelo andino de democracia”.

37

institucional que ofrece un fuerte contraste entre lo rural local y lo nacional urbano, puesto

que la toma de decisiones en este último nivel sigue los procedimientos de la democracia

representativa, y la práctica de las negociaciones intra-elites pasa primero por el

reconocimiento del estatuto de los actores en negociación como elite legítima, condición no

establecida para el movimiento indígena hasta antes de 1997. Finalmente, el antipartidismo

de los campesinos indígenas no sólo que es congruente con la ausencia de los partidos de la

democracia ecuatoriana de las áreas rurales, sino también con las dificultades que el propio

movimiento indígena ha experimentado en construir y mantener un partido político36.

Los elementos que hemos señalado hasta el momento nos permiten retomar el

análisis de la Constituyente ecuatoriana de 1998 desde la óptica de la política de los

campesinos indígenas y su relación con la democracia formal ecuatoriana. Es posible

comprobar la centralidad del estado en las demandas que impulsó el movimiento indígena

en los noventa. En el contexto creado por los ajustes estructurales, el estado central había

intentado resignar de su papel como proveedor de recursos cada vez más importantes para

mantener no sólo la supervivencia de los campesinos, sino también del liderazgo indígena

como tal. Los líderes comunitarios hasta los ajustes neoliberales de los ochenta y noventa

habían sido los principales intermediarios en la obtención de los recursos materiales y

simbólicos provistos por el estado, el retiro de éste de ese rol de proveedor no sólo que

36 Mijeski y Beck, 1998 han llamado la atención sobre el intenso proceso de discusión que rodeó la creación de Pachakutik en 1996, así como las sucesivas divisiones entre grupos indígenas de la Amazonía y la Sierra en ese mismo año, en torno a posibles alianzas políticas con el gobierno de Abdalá Bucaram, así como las tensiones que emergieron entre las bases y los dirigentes de Pachakutik en la Asamblea del Pueblo de 1997. Más recientemente, esas tensiones volvieron a emerger respecto del papel de los diputados elegidos por Pachakutik en el golpe de estado que depuso al Presidente Mahuad, y con ocasión de la participación del movimiento indígena en las elecciones generales del 2002. Walsh: 2000 ha señalado las tensiones y contradicciones que han emergido en el movimiento en torno a su orientración contra/ dentro/ fuera del sistema político y del estado ecuatoriano. Frecuentemente se pierden estas distinciones cuando se trata al movimiento indígena como un movimiento monolítico.

38

hacía más difícil la búsqueda de esos bienes, sino que amenazaba con detener la difusión

del poder central hacia las comunidades locales –base del poder de los líderes indígenas.

El movimiento indígena estaba forzado a entrar en la sociedad política nacional para

garantizarse el acceso a los recursos estatales37; esas garantías debían adoptar la forma de

inclusión institucional en la sociedad política nacional, en tanto que la movilización

permanente, la estrategia de presión implementada en la primera mitad de los noventa,

resultaba demasiado exigente. Esa “necesidad objetiva” se combinó a partir de 1996 con

dos factores que facilitaron la inclusión del movimiento indígena en la sociedad política.

En primer lugar, se produjo una alianza coyuntural con los sindicatos de

trabajadores públicos, quienes se sentían amenazados por la reducción del tamaño del

estado, política fuertemente impulsada desde el Ejecutivo durante la administración neo-

liberal del Presidente Durán Ballén (1992-1996)38 . Como hemos visto, esa alianza estaba

facilitada por el aprendizaje institucional estatista que está en el origen y la cultura política

del movimiento indígena. La nueva alianza rural – urbana tuvo dos momentos. El primero

en 1996 con la formación del Movimiento Pluricultural Pachakutik – Nuevo País para

buscar una alta representación electoral; sin embargo, el éxito de la alianza fue parcial, los

indígenas legitimaron sus pretensiones a controlar el poder local en varias municipalidades

del país, pero su representación legislativa fue inferior al 10%, con lo que los intereses

indígenas continuaban pobremente representados en lo nacional39. El segundo momento se

37 Un elemento de compulsión que ha sido frecuentemente dejado de lado en los análisis que han concentrado su atención en los aspectos étnicos y “expresivos” del movimiento indígena ecuatoriano. Zamosc ha precisado la distinción analítica entre aspectos expresivos y las transformaciones históricas, económicas, sociales y políticas de las áreas rurales ecuatorianas en las cuales esas expresiones tienen lugar (Zamosc: 1994). 38 Véase Conaghan y Malloy, 1994. 39 Incidentalmente, este porcentaje y dinámica se repitieron en las elecciones para la constituyente de 1997 (10%) y generales de 1998 (10%). Esto no impide, por supuesto, que se puedan leer los resultados electorales obtenidos por el movimiento indígena en el nivel de lo local como exitosos.

39

dio en 1997; la agresividad de la administración de Abadlá Bucaram contra los sindicatos

públicos, y la fallida política de cooptación que éste intentó con el movimiento indígena40,

hicieron posible que los indígenas junto a sus aliados urbanos revirtieran hacia una

estrategia de movilización social fuerte, en febrero de 1997.

El segundo factor coyuntural apareció a partir de febrero de 1997. El desatinado

manejo político del Presidente Bucaram puso rápidamente en contra suya a las Fuerzas

Armadas y a las élites económicas y políticas, haciendo que éstas optaran por una estrategia

golpista. En febrero de 1997 se jugó no sólo el poder de esas fuerzas para derrocar un

gobierno, y constituir otro por vías no democráticas, sino también la incapacidad de las

elites para consolidar un dominio hegemónico (Larrea, 1997: 80). Las elites económicas,

tanto por sus luchas faccionales internas como por la falta de apoyo internacional, no

podían legítimamente instaurar una dictadura plena, pero sí un régimen extraordinario que

intentara crear condiciones para un dominio político estable. Sin embargo ese intento

estaba circunstancialmente limitado por la movilización social de los sindicatos públicos,

trabajadores urbanos y el movimiento indígena. En estas condiciones la Asamblea

Constituyente podía haber sido uno de los medios políticos para recuperar la estabilidad

política en el corto plazo.

Tomados en conjunto los factores coyunturales y de largo plazo, es decir la

transformación progresiva en las tres últimas décadas de las poblaciones rurales campesinas

hacia la formación de un movimiento social (el movimiento indígena) como fuerza política

emergente, nos encontramos ante un escenario de democratización que puede ser descrito

40 Bucaram creó un Ministerio Indígena que fue encargado a dos líderes del movimiento indígena , quienes desde el Estado intentaron distorsionar las elecciones internas de la CONAIE en favor de sus candidatos, asegurando así una continuidad entre las políticas del Ministerio Indígena y el control sobre el movimiento. Continuando una larga tradición histórica de fracasos en crear formas de corporativismo en el Ecuador, el

40

en términos de las hipótesis de Barrington Moore – Rueschmeyer y cols. La

democratización ecuatoriana en las últimas dos décadas del siglo XX había sido impulsada

por la clase media y la burguesía, en ausencia de un movimiento obrero fuerte, y mediante

partidos políticos clientelares. El límite fuerte de ese proceso de democratización se

hallaba en la capacidad para incluir como actores políticos legítimos a los campesinos

indígenas organizados, principalmente, y a los sectores populares urbanos empobrecidos,

parcialmente41. El período 1997-2000 fue el momento histórico en el que la

democratización ecuatoriana tuvo la oportunidad de extenderse hacia los campesinos

indígenas organizados, al menos en el sentido de su inclusión política.

Puesta en la perspectiva que venimos trabajando, la Asamblea Constituyente de

1997-98, y los acontecimientos que la rodearon, operaron como medios eficaces para crear

una esfera pública en la que pudieron representarse –en el sentido dramático del término,

ponerse en escena (Leffort) – las fuerzas sociales y políticas en conflicto. Como hemos

visto en la primera parte, la eficacia del medio dramático dependió de varias condiciones,

en primer lugar que efectivamente creara representación, en segundo que esa representación

a su vez pudiera apelar tanto a los mecanismos internos de la asamblea como a un lenguaje

común para producir decisiones consideradas como legítimas por los actores representados

(partidos políticos urbanos, el cuasi partido rural y sus aliados, y los diversos intereses

regionales y locales), finalmente, que existieran mecanismos y procesos de toma de

decisiones que permitieran arribar a esas decisiones negociadas.

intento de esos dirigentes culminó en su expulsión del movimiento indígena y en la declaración de éste de oposición al gobierno de Bucaram. 41 Puede argumentarse a partir de los trabajos de Menéndez Carrión que los sectores populares urbanos empobrecidos se encuentran integrados al sistema político a través de los partidos clientelares populistas (PSE y PSC), pero no democráticamente sino en un rol subalterno – “desde arriba hacia abajo”.

41

El conjunto de esos procedimientos, a saber puesta en escena, representación y

negociación, nos remite al plano de lo imaginario político, o si se prefiere de la ideología,

sin cuyo examen el análisis de la Constituyente de 1998 estaría incompleto. La última parte

del presente ensayo pretende simplemente iniciar la discusión sobre este plano ideológico,

avanzando algunos elementos a ser profundizados en exámenes futuros.

4. Poder e ideología en la democracia negociada.

Hemos visto que al momento de la Asamblea Constituyente el sistema político

ecuatoriano urbano céntrico no sólo que no podía representar las demandas de los

pobladores rurales, sino que además carecía de un proyecto político común, y que el

principal aporte de CORDES –y la Democracia Popular – fue precisamente proveer ese

proyecto, detrás del cual podían formarse alianzas, e impulsarse legítimamente intereses

particulares. Este fue el papel coyuntural de la ideología de la gobernabilidad como foco de

la reforma política. La ideología de la plurinacionalidad fue el cemento ideológico del

proyecto político de los campesinos indígenas organizados como “partido rural” y sus

aliados urbanos.

Con los proyectos de gobernabilidad y plurinacionalidad quedaron definidos los

polos del debate ideológico. Sin embargo, en el espectro entre esos polos es posible

identificar más de una coincidencia ideológica que permitieron llegar al modelo de

democracia negociada instituido en la constitución de 1998. Proponemos que tres de esos

elementos comunes fueron los más importante; la noción de que la democracia es una

forma de gobierno consensual; el anti - partidismo compartido tanto por las elites en el

poder como por los campesinos indígenas; una vaga orientación hacia el corporativismo.

42

El examen de los documentos producidos por CORDES, por el Programa de Apoyo

a la Gobernabilidad Democrática (PAGD), y el “Proyecto de Constitución del Estado

Plurinacional del Ecuador”, muestra que tanto la noción de gobernabilidad como la de

plurinacionalidad, en sus versiones ecuatorianas, parten de un denominador común, el

consenso. En la versión ecuatoriana de la gobernabilidad se sostiene que ésta es fruto de

negociaciones reiteradas entre los actores políticamente poderosos, se propone que esas

negociaciones llevan a acuerdos sobre modos de organizar la sociedad política y el estado

en base a distribuciones pactadas del poder, las diferencias con la versión de la

plurinacionalidad en este tema son muy sutiles, siendo tal vez la más evidente respecto de

a quién considerar un actor políticamente poderoso42. Esta noción operativa de la

democracia, que podría tener un parentesco lejano con la ideología chilena de la

concertación43 o variantes de la teoría deliberativa de la democracia, no sólo que refleja la

práctica de negociación para la formación de coaliciones gubernamentales y legislativas

entre las elites urbanas, sino que como hemos señalado remite también a las prácticas del

movimiento indígena tanto en sus organizaciones nacionales y regionales como en las

organizaciones comunitarias. No es extraño, entonces, que cuando la Asamblea se reunió

haya adoptado procedimientos formales e informales que favorecían la toma de decisiones

tras largos procesos de negociación entre los actores políticos poderosos. Es aún menos

sorprendente que la Constitución de 1998 proyecte esa búsqueda de consenso como uno de

los objetivos de las instituciones políticas.

42 La larga serie de 11 documentos de trabajo en los que CORDES discutió el tema de la gobernabilidad se encuentra parcialmente sintetizada en CORDES (1999). Sobre la centralidad del consenso en la democracia para el PAGD véanse los tomos 1, 5 y el “Informe de Estado de Ejecución del Proyecto” (abril de 1998). Para el tema del consenso en la ideología del movimiento indígena y sus aliados véase León, Jorge (1998), Esquel (1998), y varios debates expresados en la “Asamblea del Pueblo”. 43 Parentesco más evidente en las propuestas del PAGD y del movimiento indígena.

43

El anti - partidismo arraigado tanto entre las elites urbanas como en las rurales tiene

un componente paradójico, puesto que sólo puede ejercerse a través de partidos políticos.

La clave para la solución de la paradoja la ofrecen las disposiciones constitucionales

adoptadas sobre los partidos políticos. La Constitución de 1998 intenta limitar el

pluralismo partidario estableciendo mecanismos para la eliminación de partidos políticos, y

la formación de mayorías legislativas. Lo que preocupó a los constituyentes no fue la

existencia de partidos políticos en sí, sino los riesgos de un “pluralismo excesivo”, es decir

del faccionalismo. Esta preocupación fue ampliamente compartida en la Asamblea, al

revisarse los debates que aluden a la reforma del sistema político y de la composición del

Legislativo, puede encontrarse una coincidencia fuerte entre los argumentos de los

“reformistas políticos” y “plurinacionalistas” acerca del “daño causado al país por las

luchas entre partidos políticos”, su apreciación de la “clase política” como “centrada

únicamente en sus propios intereses”, y apartada del “pueblo”, etc. En esas intervenciones,

además, el parlamento fue sistemáticamente presentado como la encarnación misma del

faccionalismo.

El resultado de ese componente ideológico es un proyecto de sociedad política (la

Constitución de 1998) que mira con recelo al pluralismo político, y por tanto trata de

excluir de ese pluralismo a áreas que fueron definidas como de interés nacional, es decir

como componentes centrales de la unidad de la polis, entre las más importantes: la

seguridad nacional, el manejo de la economía y la interferencia de los partidos en el manejo

de los asuntos indígenas. En cada una de esas áreas la Asamblea limitó el poder del

parlamento, tanto en su capacidad para pedir cuentas al Ejecutivo, como para revertir o

modificar decisiones del Ejecutivo. Estas medidas de la Asamblea contribuyeron a crear,

44

por un lado lo que la literatura ecuatoriana ha llamado un presidencialismo fuerte44, y por

otro a instituir organizaciones en las que se esperaría se puedan ejercer formas no

representativas sino directas de democracia, es decir formas de ejercer el poder sin la

mediación de los partidos políticos, como los llamados “gobiernos locales”45.

Hemos visto que el corporativismo tuvo manifestaciones directas en la Asamblea

tanto en movilizaciones sociales que buscaban presionar por la adopción o rechazo de

reformas constitucionales expresas. Sin embargo, el tema que más claramente revela lo que

hemos llamado “vaga orientación al corporativismo” es el tratamiento e inclusión de los

derechos colectivos. En efecto, no sólo en las actas de la Asamblea, sino también en las

mesas de concertación sobre los derechos indígenas, en las propuestas de CORDES, en las

recomendaciones del Grupo de Cousín, e incluso en el manifiesto publicado por el Partido

Social Cristiano, los “reformistas políticos” habían aceptado el principio, propuesto por los

“plurinacionalistas” de que dado que existía un grupo de interés específico y poderoso, el

movimiento indígena, que requería de protecciones especiales para su inclusión en la

sociedad política, esas pretensiones debían formalizarse como derechos otorgados a un

grupo de interés específico (visto como corporación) bajo la figura jurídica de “los

pueblos”.

Esas protecciones, en la forma que fueron adoptadas abarcan una amplia gama de

derechos, desde la constitución de formas de autoridad por vías jurídicamente

44 Es erróneo relacionar el poder excesivo del ejecutivo frente al parlamento exclusivamente con “el proyecto político de la derecha”. Si bien es cierto que tanto los intelectuales vinculados al movimiento indígena como la Asamblea del Pueblo argumentaron en favor de un régimen de gobierno semi-parlamentario, también es cierto que los argumentos esgrimidos en favor del parlamentarismo apelan básicamente a la noción de co-responsabilidad en el proceso de toma de decisiones, son en este sentido una continuación del leiv motiv de la gobernabilidad por consenso, se trata de apuntalar la capacidad de toma de decisiones y administrativa del Ejecutivo y no de volverlo más susceptible al control democrático ejercido a través de partidos políticos.

45

indeterminadas (“autoridades indígenas o territoriales”) hasta la administración de justicia

(“derecho consuetudinario”). Cualquiera sea la forma concreta final, el principio básico

que legitima su existencia es el mismo. Quienes son un poder claramente establecido en un

área territorial o temática no rinden cuenta por sus acciones ante el conjunto del demos,

sino que únicamente se encuentran limitados en su capacidad de ejercer ese poder por la

existencia de un poder mayor, el estado. La Constitución pretende además que esas formas

de ejercicio de poder sean, en términos jurídicos, proyecciones o continuaciones de la

autoridad administrativa del estado.

Con el examen de los componentes ideológicos estamos ahora en condiciones de

sintetizar nuestro argumento. La Asamblea Constituyente ecuatoriana de 1998 continuó la

tradición histórica ecuatoriana de crear una constitución que contiene un proyecto de

sociedad política. Esa sociedad proyectada se espera que sea más democrática que la

existente hasta 1997 en la medida que incluya, a través de instituciones políticas y

administrativas específicas, a más miembros en la sociedad política; concretamente al

movimiento indígena como actor político. Al mismo tiempo esa inclusión política se

pretende realizarla a través del equilibrio entre las fuerzas sociales que constituirían el

nuevo contrato social, el conjunto de mecanismos que permitirían preservar el precario

equilibrio figurado en la Constitución de 1998 buscaría institucionalizar la exclusión del

control democrático sobre el ejecutivo, partes de la autoridad local, y formas no-

democráticas de gobierno en la sociedad y el estado.

45 El debate sobre la descentralización puso énfasis en crear juntas parroquiales integradas por “representantes de la sociedad civil”, es decir de organizaciones no partidarias por definición. Sobre el punto véase León (1999).

46

La sociedad proyectada en la Constitución de 1998 no es una sociedad democrática

liberal46, tampoco una sociedad democrática corporativa, contiene ambos elementos, y por

ello instaura nuevas contradicciones o da nueva forma a las viejas contradicciones de la

democratización en el Ecuador. Ciertamente, como lo han mostrado los acontecimientos

políticos de enero del 200047, la nueva fuerza creada para el Ejecutivo en la Constitución de

1998 hace que el conflicto por el control del Ejecutivo sea más intenso que antes de 1997 y

que el equilibrio en esta área de la lucha política sea más precario. De igual manera, el anti

- partidismo y la debilidad del parlamento en el régimen de gobierno de la sociedad política

parecería haber creado una fuente mayor de impertinencia o trivialidad del parlamento, en

tanto que no se espera que éste represente a las fuerzas sociales y políticas en conflicto –

esta representación ocurre al interior del aparato administrativo del estado. Finalmente,

dado que la Constitución hace del equilibrio la razón de ser de la política en el Ecuador

reformula el proceso de democratización en el Ecuador en términos de la capacidad de la

sociedad para organizarse (o aumentar la densidad y penetración de las organizaciones

actualmente existentes) más que en función de su capacidad para auto –gobernarse. Vista

desde estos ángulos, las credenciales democráticas de la Constitución de 1998 son dudosas;

también lo son sus posibles contribuciones en el largo plazo a la progresiva

democratización de la sociedad ecuatoriana.

46 Lo cual nos recuerda una de las proposiciones de Moore, para el autor la trayectoria hacia la sociedad democrática liberal es históricamente específica, pasado ese momento histórico, en ausencia de una “ruptura radical con el pasado” para usar su terminología, las sociedades políticas podrán ser democráticas pero no necesariamente liberales (para un ejemplo de análisis mooreano aplicado a una sociedad democrática no liberal véase Tilton) 47 Para un análisis sobre el papel del movimiento indígena ecuatoriano en el golpe de estado que derrocó al Presidente Mahuad en Enero del 2000 véase Collins: 2000, 40-6

47

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