Fumagalli - Modelos de formación inicial de policías en la República Argentina

8/18/2019 Fumagalli - Modelos de formación inicial de policías en la República Argentina

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Cooperación internacional

Cuadernos de Seguridad

14. Nota del IIPE final 07/06/07 13:27 Page 101


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En el marco del PRONACAP el Consejo de Seguridad Interior solicitó al IIPEUNESCO Sede Regional Buenos Aires la realización de un estudio destina-do a recolectar y sistematizar información referida a los modelos de for-mación que coexisten hoy en instituciones encargadas de la formación

inicial1 de policías.Dicho estudio, realizado en tres provincias de la República Argentina2

tuvo como propósito identificar aspectos que permitieran caracterizar situa-ciones tipo y problemáticas presentes en las propuestas formativas de loscasos analizados. Se trató de un estudio exploratorio, de tipo cualitativo ycomparativo. Por tanto los hallazgos y las conclusiones que se han elabora-do no tienen pretensión alguna de representatividad estadística. En el análi-sis de los datos, no obstante, se ha triangulado información de índole cuanti-tativa y cualitativa.

El trabajo de campo3 se realizó en tres instituciones que tienen comorequisito de ingreso la acreditación de estudios secundarios completos y queotorgan títulos de tecnicatura de nivel superior en el área de seguridad. Lasmismas fueron seleccionadas en acuerdo con el Consejo de Seguridad Inte-rior debido a que presentan situaciones diferentes en términos de depen-dencia administrativa y de gobierno. La institución 1 depende de la PolicíaProvincial, la institución 2 depende de una Universidad Nacional y del Minis-terio de Gobierno Provincial, y la institución 3 del Ministerio de Seguridad yJusticia Provincial.

La búsqueda de información se realizó en torno a cuatro dimensiones: 1)Condiciones materiales: recursos humanos y materiales, 2) Gobierno y Ges-tión Institucional, 3) Plan de estudios y 4) Opiniones de los actores institucio-nales, y se utilizaron los siguientes instrumentos: cuestionarios individualesauto-administrados, fichas de relevamiento institucional auto-administra-das, guías de observación, entrevistas individuales a informantes clave yentrevistas grupales a profesores y a alumnos. Además, se levantó informa-ción de las bases administrativas y de los documentos institucionales queorientan el trabajo en el interior de cada institución.

El presente artículo es una apretada síntesis que intenta dar cuenta de los

aspectos más relevantes que surgen del citado estudio.

1. Sobre el gobierno de la formación de la policía en un país federal

El estudio del gobierno de la formación policial da cuenta de la existenciade una trama institucional compleja que se encuentra relacionada con la

* Laura Fumagalli: investigadora IIPEUNESCO responsable del estudio Nacional.En el trabajo de campo colaboró la Lic. Paula

Scaliter y en la asistencia de investigación elLic. Marcelo Souto Simao. Los autores sonresponsables por el contenido de este infor-me. Las opiniones que aquí se expresan no

representan necesariamente las de la UNES-CO, por lo que no comprometen la responsa-bilidad de dicha organización.

1 La expresión “formación inicial” alude alos saberes y capacidades que se debenadquirir como requisitos para el desempeño

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Modelos de formación inicial de policías Laura Fumagalli*en la República Argentina:estudio comparativo de tres instituciones formadoras



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organización federal del país. Dos son los rasgos que permiten caracterizarla complejidad de dicha trama institucional

› LA DOBLE INCUMBENCIA DEL ESTADO NACIONAL Y DEL ESTADO PROVINCIAL

Resultado del régimen federativo, el gobierno del sistema de formaciónde los policías se encuentra condicionado por un contexto institucionalen el cual tanto el Estado Nacional como cada uno de los Estados Pro-vinciales tienen competencia legítima y legal para actuar, pero conalcances distintos según la materia.

› LA DOBLE INCUMBENCIA DE LOS ORGANISMOS DE GOBIERNO DE LA SEGURI-

DAD INTERIOR Y DE LA EDUCACIÓN Las carreras de formación policial ini-cial están incorporadas al sistema de educación formal, motivo por elcual deben encuadrarse en las normas que regulan dicho sistema. A suvez, por tratarse de carreras formadoras de fuerzas de seguridad, sonde incumbencia de los organismos que gobiernan dicha área. Estosorganismos presentan demandas particulares vinculadas con el diseñode políticas y con requerimientos específicos de formación de funciona-rios que se integren al sistema de seguridad pública.

Ambos rasgos configuran una trama en la que los actores institucionalesprotagónicos son el Ministerio Nacional de Interior –particularmente laSecretaría de Seguridad Interior– y el Ministerio de Educación, Ciencia yTecnología –especialmente la Secretaría de Educación– en el nivel nacionaly sus homólogos en los Estados Provinciales. [ESQUEMA 1]

Esquema 1

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profesional en las fuerzas policiales. La for-mación continua o capacitación es la que seoferta a los agentes que ya están en servicio

como proceso de formación permanente quepermite actualizar saberes. Sobre este segun-do aspecto no se ha centrado este estudio.2 El estudio se llevó a cabo en las provinciasde Río Negro, Mendoza y Jujuy. La selección

de los casos fue acordada con el Consejo deSeguridad Interior.3 El trabajo de campo se realizó entre la pri-

mera y la segunda semana del mes dediciembre de 2006. Este lapso coincide conel momento de cierre del año lectivo y poresta razón no fue posible observar clases oactividades de rutina.

Nota: los nombres de los ministerios empleados en el esquema son genéricos.



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En este contexto de organización federativa dos órganos de gobiernoadquieren particular relevancia: el Consejo de Seguridad Interior y el Conse-

jo Federal de Educación.4 Ambos consejos tienen competencia normativa ensus respectivas áreas de intervención y fueron creados con el objeto de pro-mover la concertación política entre los niveles de gobierno nacional y pro-vincial, bien como la articulación entre jurisdicciones, con el propósito desentar las bases de políticas de alcance nacional mediante la construcciónde acuerdos.

En lo que respecta la formación de los cuerpos policiales el Consejo deSeguridad Interior tiene competencia para actuar normativamente sobre laformación policial, bien como para contribuir con el Ministerio del Interioren la elaboración de políticas formativas de alcance nacional. La ley 24.059de creación del Consejo de Seguridad Interior establece como una de susnueve funciones la de “incrementar la capacitación profesional de los recur-sos humanos del sistema, tendiendo a la integración y economía de losesfuerzos del sistema educativo policial” (Ley 24.059, art. 10, inc. G) . Eneste sentido, efectivamente, desde 2004 –momento en que el Consejo lograconsolidarse institucionalmente gracias a la incorporación de todas las

jurisdicciones a la Ley de Seguridad Interior– se llevan a cabo iniciativas yprogramas dedicados al fortalecimiento de los sistemas formativos, tal comoes el caso del Programa Nacional de Capacitación de Cuerpos Policiales yFuerzas de Seguridad.5

En la medida que la formación policial asume el status de formaciónsuperior no universitaria –con la introducción de las tecnicaturas– surge elprotagonismo del Consejo Federal de Educación, a quien le compete fijar loscriterios para la acreditación de los planes de estudios y la validación nacio-nal de los títulos, tal como está previsto en la Ley de Educación Superior (Ley24.251/95, art. 23-4).

El Consejo de Educación ejerce su competencia normativa en el campo dela educación superior no universitaria al emitir, en abril de 2005, la resoluciónde número 238, en la cual aprueba el “Acuerdo Marco para la EducaciónSuperior no Universitaria” (Documentos para la Concertación, Serie A, # 23).6

La Ley de Educación Técnico Profesional (Ley 26.058), promulgada enseptiembre de 2005, amplía las competencias del Consejo, al establecer que

“El Consejo Federal de Cultura y Educación aprobará para las carreras técnicas de

nivel medio y de nivel superior no universitario y para la formación profesional, los cri-

terios básicos y los parámetros mínimos referidos a: perfil profesional, alcance de los

títulos y certificaciones y estructuras curriculares, en lo relativo a la formación general,

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Modelos de formación inicial de policías en la República Argentina

4 Su origen histórico remite al ConsejoFederal de Educación y Cultura, creado enel año 1980, mediante la sanción de la Ley

22.047. En 1992, mismo año en que seaprobó la creación del Consejo de SeguridadInterior, la Ley Federal de Educación (Ley24.195) conlleva la redefinición de sumisión y funciones. Finalmente, la Ley de

Educación Nacional (Ley 26.206) lo sustitu-ye por el actual Consejo Federal de Educa-ción. El marco legal vigente define al Conse-

jo Federal de Educación como “organismointerjurisdiccional, de carácter permanen-te” que opera como “ámbito de concerta-ción, acuerdo y coordinación de la políticaeducativa nacional, asegurando la unidad y



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científico-tecnológica, técnica específica y prácticas profesionalizantes y a las cargas

horarias mínimas. Estos criterios se constituirán en el marco de referencia para los

procesos de homologación de títulos y certificaciones de educación técnico profesio-

nal y para la estructuración de ofertas formativas o planes de estudio que pretendan

para sí el reconocimiento de validez nacional por parte del Ministerio de Educación,

Ciencia y Tecnología.” (Ley 26.058, art. 22, resaltado nuestro).

Tratándose de la formación de los profesionales de seguridad pública, lo dis-puesto en el artículo 22 de esta misma ley es particularmente interesante,pues sirve como clara evidencia de la complejidad del gobierno de la forma-ción policial en Argentina:

“Los diseños curriculares de las ofertas de educación técnico profesional que se

correspondan con profesiones cuyo ejercicio pudiera poner en riesgo de modo directo

la salud, la seguridad, los derechos o los bienes de los habitantes deberán, además,

atender a las regulaciones de los distintos ejercicios profesionales y sus habilitacio-

nes profesionales vigentes cuando las hubiere reconocidas por el Estado nacional.”

(Ley 26.058, art. 23)

Un año después, en 2006, ya en el momento posterior a la promulgación dela Ley de Educación Técnico Científica, el Consejo aprueba, como anexo a laresolución 261 el documento “Proceso de Homologación y Marcos de Refe-rencia de Títulos y Certificaciones de Educación Técnico Profesional”, quereglamenta los aspectos de la ley 26.058 vinculados a la formación superiorno universitaria. Sin embargo, hasta el presente, no fueron elaborados mar-cos de referencia nacionales relativos a las tecnicaturas destinadas a la for-mación de los cuerpos policiales.

El estudio de los organismos que intervienen en la producción y legitima-ción de las normas que regulan la creación y funcionamiento de los trescasos analizados puso en evidencia la existencia de esta trama institucionaly la forma que adopta articulando en cada caso analizado a distintas áreas einstancias de gobierno. [CUADRO 1]

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articulación del Sistema Educativo Nacional”.Se establece asimismo que “estará presididopor el Ministro de Educación, Ciencia y Tec-nología de la Nación e integrado por las auto-ridades responsables de la conducción educa-tiva de cada jurisdicción y tres representantesdel Consejo de Universidades” (Ley 26.206,art. 117). Su estructura interna incluye la

Asamblea General, un Comité Ejecutivo, unaSecretaría General y tres Consejos Consulti-vos. Las resoluciones del Consejo Federal deEducación tienen carácter obligatorio.5

Ver Robaldo, Bonifacio. 2006. “ProgramaNacional de Capacitación, Apoyo a la Forma-ción y Actualización Profesional de CuerposPoliciales y Fuerzas de Seguridad”, Cuader-nos de Seguridad. No. 1, 08/2006, p. 29-59.

6 El capítulo tercero del “Acuerdo Marcopara la Educación Superior no Universita-ria” (Documentos para la Concertación,Serie A, # 23). El documento pauta la defini-ción de los componentes de la organizacióncurricular de los cursos superiores no uni-versitarios, estableciendo, entre otras cues-tiones, la carga horaria mínima de lastecnicaturas en 1600 horas. Determinaigualmente, en lo que respecta la validaciónnacional de títulos, que, además del Consejo“en el caso de las carreras relativas a las

áreas de: administración pública, gestióncultural, artística, socio-comunitarias, comu-nicación social, educación, seguridad públicay ciertos sectores del área de los serviciosintervendrá la Secretaría de Educación del



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Nota: el grisado indica participación del organismo en la elaboración de la norma regulatoria.* La policía provincial estuvo comprometida en la unidad de gestión que fue la encargada de organi-zar el currículo y las especificaciones de cursada en consonancia con la legislación provincial.

La situación descrita permite sostener que tanto desde el área de la seguri-dad pública como desde el sector educativo, existe un importante potencialde actuación del nivel nacional a ser explorado, particularmente en losaspectos relacionados con la formación inicial.

De estas consideraciones, se puede concluir, que la combinación de losdos rasgos descritos –la presencia de distintos niveles de gobierno y la parti-cipación tanto del sector de la seguridad como de la educación– configura unmapa complejo para la toma de decisiones en el diseño y en el desarrollo desistemas de formación policial; y plantea el desafío de articular decisionesde política al menos en cuatro ámbitos diferentes de gobierno.

Los casos estudiados indican que las relaciones entre esos cuatro ámbitosson diversas. Esa diversidad podría estar incidiendo en el diseño y desarro-llo de políticas de Estado para la formación de policías tanto en el plano delestado nacional como en el plano del cada estado provincial.

Cabe señalar que la articulación entre los niveles nacional y provincial enun sistema político federal que atravesó en la década de 1990 un proceso dedescentralización de las políticas públicas nacionales –como es el caso

Argentino– resulta un componente fundamental a la hora de analizar laconstrucción de políticas de Estado. En este sentido la existencia del Consejode Seguridad Interior y del Consejo Federal de Educación potencia las opor-tunidades de construir políticas de Estado mediante la concertación, el logrode acuerdos y de compromisos de acción entre las instancias provinciales yla nacional.

En un régimen democrático de gobierno, y desde una postura normativa,

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Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnolo-gía” (p. 8, resaltado nuestro).

Cuadro 1: Instancias de gobierno involucradas en la formación policial

Caso 1 Caso 2 Caso 3

Ministerio Nacional (área Seguridad)

Ministerio Nacional (área Educación)

Ministerio Provincial (área Seguridad)

Ministerio Provincial (área Educación)

Policía Provincial *



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es posible sostener que cuantas más relaciones se establezcan entre las dife-rentes instancias de gobierno, más probabilidades existen de lograr consen-sos y acuerdos en torno a la formación policial que puedan sostenerse en eltiempo como políticas de Estado. En definitiva, políticas de formación de lapolicía que no dependan de los cambios en las sucesivas gestiones de gobier-no, sobre todo en contextos como los latinoamericanos que se caracterizanpor la profunda inestabilidad de las políticas públicas.

2. Sobre los cambios y continuidades en los modelos de formación policial

El estudio realizado permite sostener que la propuesta formativa actual pre-senta rupturas y continuidades respecto del modelo tradicional de forma-ción inicial de la policía en la República Argentina.

Dos rasgos permiten caracterizar dicho modelo tradicional: el primero deellos es la inclusión de las instituciones formadoras bajo la órbita de gobiernode la Policía. Esta inclusión determinó que las regulaciones de la formaciónemanaran de órganos de gobierno interno motivo por el cual puede denomi-narse metafóricamente a este estilo de gobierno como estilo “endogámico”.

El segundo rasgo es la existencia de dos circuitos diferenciados en la for-mación inicial: uno destinado a la formación de suboficiales y otro destinadoa la formación de los oficiales. La existencia de doble escalafón en la carrerade ascenso en la organización policial fue uno de los argumentos que sostu-vo la organización de ambos circuitos, de modo tal que para recorridos dife-rentes en la carrera policial había también recorridos diferentes en la pro-puesta de formación inicial y en la de formación continua.

Los circuitos se diferenciaron: en algunos de los requisitos solicitadospara el ingreso, pues se exigía mayor nivel educativo para los oficiales ymenor nivel para los suboficiales; en la duración de la formación, que eramayor para los oficiales que para los suboficiales y en el lugar físico en elque se desarrollaba la carrera, ya que los alumnos de uno y otro circuito nointeractuaban en la formación inicial, no sólo porque no compartían situa-

ciones de aprendizaje similares sino porque además cursaban sus estudiosen establecimientos diferentes. Pero ambos circuitos tuvieron un rasgo encomún: el régimen de internado que en el lenguaje propio de la formaciónpolicial se denomina “orden cerrado”. En las escuelas de oficiales como enlas de suboficiales los alumnos vivían de lunes a viernes en el establecimien-to formativo; saliendo del mismo los fines de semana bajo un régimen delicencias similares a las empleadas para los agentes en servicio en la policía.

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Este modelo tradicional de formación de la policía, adoptó como propio yreprodujo el sistema de formación empleado en las fuerzas armadas; porello metafóricamente se lo suele denominar como modelo “militarizado” deformación policial.

El estudio de los tres casos ha permitido constatar que aproximadamenteen la última década se produjeron algunos cambios significativos en elmodelo de formación tradicional pero que también han permanecido ciertascaracterísticas estructurales.

En relación con los cambios se destaca: el enfoque general de la carrerahacia la formación en seguridad pública, la ubicación de la formación inicialde los oficiales en el nivel de educación superior y la ruptura incipiente de laendogamia en el gobierno de las instituciones formadoras.

Respecto del enfoque general de la carrera hacia la formación en seguri-dad pública, se puede sostener que ésta es una tendencia de cambio comúna los tres casos estudiados. Tendencia que se evidencia en las materias queintegran los planes de estudio e incluso en los nombres asignados a las titu-laciones que se otorgan.

El segundo cambio señalado, la ubicación de la formación inicial de losoficiales en el nivel superior de educación, en todos los casos analizados sig-nificó la elevación de los requisitos de ingreso para la carrera de oficiales.No así para el ingreso a los cursos de formación de suboficiales pues enalgunos casos se sigue admitiendo el ingreso a esos cursos con nivel secun-dario incompleto.

Con respecto al tercer cambio señalado, la ruptura de la endogamia en elgobierno de la formación se perciben tres situaciones diferentes en los casosestudiados. El caso 1 se encuentra más próximo al modelo de gobierno tradi-cional. El caso 2 se ubica más próximo a un modelo de gobierno más abiertopues implica un proceso de concertación entre diferentes áreas e instanciasde gobierno para la toma de decisiones en relación con la formación policial.El caso 3 se encuentra en una posición intermedia. [ESQUEMA 2]

Esquema 2*

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* El esquema no pretende exactitud sino describir tendencias en el gobierno de la formación querepresentan situaciones de mayor o de menor proximidad respecto del modelo tradicional de gobier-no de la formación –endogámico– y respecto de un modelo renovado de gobierno de la formación.



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Dentro del proceso de cambio descrito es posible identificar también un aspec-to que marca una fuerte continuidad respecto del modelo tradicional: éste esla permanencia de los circuitos diferenciados en la formación inicial relacio-nados con la función que los futuros egresados desempeñarán en la fuerza. Enlos tres casos estudiados, se mantienen ambos circuitos formativos.

¿Cómo entender estos cambios y continuidades? Dos cuestiones resultanelementos claves para comprender la configuración de la propuesta formati-va actual y las diferencias significativas halladas en los casos estudiados.

La primera de ellas es la influencia de la cultura institucional de los orga-nismos que intervienen en el gobierno de los casos estudiados. Dichos orga-nismos poseen una cultura institucional que condiciona la configuración dela propuesta formativa. Esas “culturas institucionales” impregnan los proce-sos formativos, educan y enseñan tanto como los contenidos propuestos enel plan de estudios. En el trabajo de campo se han podido identificar diferen-tes rasgos en las instituciones formadoras que pueden estar asociados conrasgos de las culturas institucionales propias de las instituciones que lasregulan. [CUADRO 3]

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Cuadro 3: Rasgos asociados a culturas institucionales

Caso 1 Caso 2 Caso 3

Circuitos diferenciados Sí Sí Sí

Internado Sí No No

Modo de relación Alta homología con protocolo Relativa homología con Relativa homología conentre estudiante y profesor empleado dentro protocolo empleado dentro protocolo empleado dentro

de la institución policial de la institución policial de la institución policial*

Nominación de cargos Homología con jerarquía Homología con cargos Homología con cargos dey funciones** policiales de nivel educativo superior nivel superior no universitario

universitario

Estructura de cátedra No existe estructura Reproduce la de la cátedra Reproduce la de la cátedrade cátedra universitaria de educación superior

Valoración de la libertad No se hace mención Alta Mediade cátedra

Forma de referirse Cadetes Alumnos Alumnosa los alumnos

Modalidad de selección Comparación de antecedentes Concurso Comparación de antecedentesde los docentes

Uso de uniforme institucional Sí Sí Sí

*La homología se observa más fuertemente en los profesores de la instrucción policial o aquellos quepertenecen a la fuerza.** Ver en anexo cuadro comparativo de plantas funcionales de las instituciones estudiadas.



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El estudio ha permitido constatar que se está produciendo una transiciónhacia un modelo de gobierno de la formación policial menos endogámico ymás abierto a la participación de otros organismos que comienza a tenerimpacto en la propuesta formativa. [CUADRO 4]

Otro factor de importancia relevante para entender la configuración de lapropuesta formativa actual y las diferencias significativas halladas en loscasos estudiados es la imagen de la institución policial.

El estudio permite corroborar que la imagen de la institución policial,está hoy en debate en el seno del propio sistema de formación. Y el debateplanteado refiere tanto al tipo de policía a formar como a los trayectos de lacarrera profesional en el interior mismo de la fuerza policial.

a] EL DEBATE EN TORNO AL TIPO DE POLICÍA A FORMAR: Habría dos tipos7 de poli-cía hoy en pugna: uno que los actores denominan “comunitaria” y otroque los entrevistados llaman “militarizada”. Ambos funcionan como ima-gen objetivo que orienta hacia uno u otro lado la formación inicial. Lasinstituciones formadoras, que se han estudiado, se posicionan de diferen-te modo en relación con los modelos en pugna. Si bien en todas, al menosen el nivel del discurso de los entrevistados, existe coincidencia en lanecesidad de “desmilitarizar” a las fuerzas policiales, no en todos loscasos se interpreta del mismo modo en qué consistiría esa desmilitariza-

ción.8 Las instituciones que adhieren una imagen “militarizada” adoptanuna propuesta de formación que reproduce la empleada en las fuerzasarmadas pues, para algunos sectores de opinión, esa formación resultaconsistente con las pautas de relación y con los procedimientos emplea-dos en el contexto de actuación real de los policías en su desempeño pro-fesional. Pero para otros ese modelo de formación “militarizado” resultainadecuado para introducir cambios desde la formación inicial que resul-

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Cuadro 4: Formación y cultura institucional

Cultura Institucional Cultura Institucional

del Sistema Policial del Sistema Educativo

Modelo tradicionalde formación policial Caso 1

Modelo renovado

de formación policialCaso 2

Caso 3

7 Obviamente estos tipos adquieren matices,zonas grises y solo a modo explicativo sepresentan polarizados.8

Se han hallado 3 acepciones de desmilita-rización: Acepción 1 de la desmilitarización: Suponeun modelo de policía que introduzca untrato humanitario de la población a la que

atiende. En esta acepción no se alude a launificación del escalafón en la carrera pro-fesional ni tampoco se propone cambiar

–exclusivamente– hacia un modelo de policíacomunitaria. Acepción 2 de desmilitarización de fuerza:Consiste, principalmente, en la ruptura delsistema de escalafones y en cambiar el perfil



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ten consistentes con el logro de una policía comunitaria.

b] EL DEBATE EN TORNO A LA ESTRUCTURACIÓN DE LA CARRERA PROFESIONAL: Asociado al modelo de policía aparece instalado otro debate que refiere ala estructuración general de la carrera profesional. La pugna se da entredos opciones: la que propone un escalafón diferenciado y la que proponeun escalafón único en la carrera profesional en el sistema policial. Estedebate no es menor porque refiere al núcleo central de la estructura demando en el interior de la organización y a las relaciones de poder que entorno a ella se articulan. En relación con la formación, que es el eje delestudio, el debate resulta también central porque incide en la permanen-cia o en la modificación de los circuitos de formación diferenciados.

En los tres casos estudiados, se ha coincidido en afirmar que es necesariosostener los circuitos formativos diferenciados por la necesidad de formaren corto tiempo a los agentes que el sistema de seguridad necesita9, pero noen todos los casos se planteó que esos circuitos deberían mantenerse a futuro.

Este modelo actual de circuito diferenciado si bien puede resultar efectivopara formar agentes en corto tiempo no parece serlo al menos en su forma-to actual para elevar la formación general de la mayor parte de la institu-ción policial en actividad debido a que una gran parte de la fuerza (los auxi-liares o suboficiales) tiene bajo este modelo pocas oportunidades de elevarsu nivel educativo general. Esto produce un efecto de inequidad en el accesoal saber que resulta contradictorio con el propósito de profesionalizar alconjunto de la fuerza policial. En este sentido el problema central de los cir-cuitos diferenciados parece residir en la baja probabilidad de extender esaformación inicial al conjunto de la fuerza, probabilidad que disminuye cuan-do se mantienen escalafones diferenciados para las carreras de suboficialesy oficiales. Pero quizás el elemento más preocupante, tanto en el caso deescalafón único como en el caso de doble escalafón, es que si el suboficial oauxiliar no desea seguir ascendiendo puede continuar ejerciendo esa fun-ción sin necesidad de profundizar ni su formación cultural general ni su for-

mación técnica específica. Queda entonces a voluntad del agente su procesode formación y la institución poco puede incidir en esa decisión. Ambascuestiones señaladas entran en contradicción con el propósito de elevar elnivel educativo general y profesionalizar al personal de la institución policial.

Cabe señalar que es probable que esta estrategia de formación diferen-ciada deba revisarse a corto plazo debido a la elevación de requisitos de for-mación básica de todos los ciudadanos al nivel secundario completo que ha

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policial hacia un modelo comunitario. Acepción 3 de desmilitarización de la fuerza:No supone cambios en el escalafón ni en la

fuerza en tanto contexto de actuación sinosólo en el sistema de formación. La desmili-tarización en opinión de los actores consis-te, sobre todo, en el incremento de materiasrelacionadas con formación jurídica y legal

en el plan de estudios y en la especializaciónde los oficiales en seguridad pública enforma integral.9

Los cursos de formación de suboficiales/auxiliares, intensivos en el tiempo, respon-den a esa necesidad. Los cursos de forma-ción de oficiales pueden insumir más tiem-po e incluso presentar menor matriculación



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sancionado la nueva Ley de Educación Nacional (Ley 28.206). Esto en unfuturo próximo supone el diseño de cursos de formación de suboficiales cuyorequisito de ingreso sea el nivel secundario completo. Por tanto es posibleanticipar un tiempo de reestructuraciones y revisión de la organización delos circuitos formativos.

3. Sobre los planes de estudio

El estudio comparativo de los planes de estudio puso en evidencia que en laactualidad coexisten diferentes propuestas de formación policial que dancuenta de incipientes tendencias de cambio.

La comparación de los alcances explicitados en los planes de estudio indi-ca que existen algunos aspectos comunes. En los tres casos se plantean for-mar competencias para la planificación, la investigación, el trabajo en equipoy la actuación de acuerdo a normas legales y procedimientos policiales. Perotambién se presentan algunas diferencias significativas asociadas al modelode intervención policial pues solo en uno de los casos se explicita una capaci-dad de promover la participación de la comunidad en la solución de conflictosinherentes a la seguridad pública . Solo en uno de los casos no se hace refe-rencia a la actuación e intervención concreta frente al delito.

Al comparar las cargas horarias totales de los planes de estudio, se perci-ben diferencias notorias. Si bien los casos 1 y 2 poseen cargas horarias tota-les similares el caso 3 presenta una carga horaria que es aproximadamenteun 70% más elevada que las restantes.

Esto indica que aunque existe en el área educativa un cuerpo normativoque regula las tecnicaturas a nivel nacional, esta normativa todavía no se hatomado en cuenta en todos los casos estudiados. Los mecanismos de regula-ción de la propuesta de formación policial son aún incipientes a nivel nacio-nal en el área de seguridad, este dato resulta consistente con los hallazgosefectuados al estudiar el gobierno del sistema de formación.

La comparación de las materias que integran los planes con sus respecti-

vas cargas horarias también arroja diferencias interesantes de analizar. Enel nivel del discurso de los entrevistados y en los objetivos explícitos de losplanes de estudio de los tres casos se percibe una tendencia de cambio haciaun modelo de policía comunitaria: “más centrada en la prevención”, másrespetuosa de los derechos humanos y de la ley.

Pero esta tendencia del discurso no se ve reflejada del mismo modo en lascargas horarias asignadas a las materias en los planes de estudio. En los

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porque también es menor la demanda decargos de conducción dentro de la institu-ción policial.



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tres casos estudiados, el área de formación priorizada es el área de forma-ción técnico policial. Este dato resulta consistente con la orientación de laformación pues en las tres instituciones se están formando cuadros quedeben integrarse al sistema de la fuerza policial.

Sin embargo, el peso relativo del tiempo asignado a la formación técnicopolicial es diferente en los tres casos estudiados. Esas diferencias resultanconsistentes con la mayor o menor cercanía que los casos tienen respectodel modelo tradicional de formación policial. Así, los casos que más se acer-can al modelo tradicional son los que mayor tiempo le asignan a la forma-ción técnico policial en el plan de estudios. [ESQUEMA 3]

Esquema 3: Modelos de formación y peso relativo de áreas de contenido

Nota: Un dato que llama la atención es la baja carga horaria asignada a la práctica o a las pasantías en

los lugares de trabajo: en el caso 1 no existe tiempo asignado a la pasantía en el plan, en el caso 2ese tiempo es del 4.5% y en el caso 3 del 2%.

Más allá del discurso, estas cargas horarias estarían indicando en quémedida los propósitos formativos explicitados en los alcances se ven refle-

jados concretamente en el tiempo asignado al aprendizaje de determinadoscontenidos.

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4. La opinión de profesores y alumnos sobre la propuesta formativa

Las entrevistas grupales realizadas a equipos directivos, a profesores y aalumnos arrojaron información sumamente valiosa para el estudio de losmodelos de formación vigentes en los casos estudiados. Una serie de cuestio-nes merece ser destacada.

SOBRE LOS MOTIVOS DE INGRESO

La primera cuestión alude a los motivos de ingreso de los alumnos. Sin mini-mizar el enorme incentivo para el ingreso que supone la inserción laboralque estas carreras prometen, los alumnos colocan también otras motivacio-nes de ingreso tales como: la vocación de servicio social, el deseo de ser poli-cía estimulado en algunos casos por la tradición familiar y el deseo de seguirestudiando para progresar en la vida. Para algunos alumnos, eso a que lla-man “progreso” significa salir de situaciones de exclusión, de extremapobreza o incluso del riesgo de terminar delinquiendo.

Los alumnos no se incorporan entonces solo por conseguir trabajo y, entodo caso, aún cuando se menciona la salida laboral, ésta aparece asociadaa otras situaciones que implican una mejora en su calidad de vida. El hechoque se señale al estudio, y sobre todo a la posibilidad de ingreso a la univer-sidad, indica además que la educación sigue siendo vista en estos alumnoscomo un medio de ascenso social.

La oportunidad de acceder a estudios terciarios e incluso universitarios–mediante las becas de estudio que reciben– que otorgan títulos con recono-cimiento en el sistema educativo formal (y no solo de validez para la institu-ción policial) son aspectos valorados por todos los alumnos entrevistados.Esto indica que el deseo de estudiar y de seguir estudiando están presentesen el imaginario de estos alumnos y que de alguna manera juegan un papelimportante en su inserción en la carrera. Pero además todos los alumnosentrevistados expresaron, de una forma u otra, su anhelo de cambiar lasituación actual de la policía, con ánimo de mejorarla para poder servirmejor a la comunidad.

SOBRE LA FORMACIÓN TEÓRICA Y PRÁCTICA

Tanto alumnos como profesores perciben la articulación entre formaciónteórica y práctica como un tanto debilitada, aun en los casos en que sedesarrollan pasantías. Si bien los títulos que otorgan estas instituciones sonen Seguridad, lo cierto es que está formando sujetos que puedan ingresar ala institución policial: lisa y llanamente policías. Los alumnos piden más

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práctica porque quieren más contacto con el contexto real de desempeño:la comisaría. Pero es probable que haya que hacer algunos cambios y sobretodo que haya que pensar algunos ajustes en los procesos de seguimientode las tareas que desarrollan los alumnos en las pasantías para que el tiem-po destinado a las mismas resulte provechoso en todos los casos.

SOBRE LOS CIRCUITOS DE FORMACIÓN DIFERENCIADOS

Bajo el cuestionamiento que tanto profesores como alumnos hacen a la exis-tencia de los circuitos de formación diferenciados entre oficiales y suboficia-les. Pareciera que esta organización interna de la formación inicial estuvieranaturalizada. Solo en el caso en que existe escalafón único en la estructurade carrera policial se está empezando a cuestionar esa formación diferen-ciada. Sin embargo, el régimen de cursada de internado aparece como unacuestión en controversia: para algunos resulta más efectivo para la forma-ción de una “actitud de policía” de fortalecimiento del carácter y para otrosel régimen internado por recluir inhibe de una formación que le permita alpolicía estar más cerca de la gente y de la sociedad.

Algunas ideas a modo de cierre

Tres ideas fuerza se pueden plantear en el cierre como producto del trabajorealizado:

Se constata un cambio incipiente en el sistema de formación inicial de la policía

que permite caracterizar a la situación como una situación de “transición” hacia un

modelo renovado de la formación inicial de la policía.

Este movimiento de cambio, promovido fundamentalmente desde la formu-lación de políticas públicas en el área de seguridad, plantea una nueva ima-gen objetivo respecto de la institución policial y, en relación con esta imagen,una nueva concepción de la seguridad pública. Una institución policial cues-

tionada por la sociedad civil y unas políticas de seguridad pensadas solodesde la óptica de las fuerzas armadas (producto de los años de dictaduravividos) aparecen en el discurso de los actores institucionales como los dosfactores que promovieron estos cambios.

El estudio exploratorio permitió constatar que el movimiento de cambioimpactó de modo diferente en los casos estudiados. Aunque en todos ellos elcambio se asuma en el nivel del discurso, los casos dan cuenta de una mayor

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o una menor proximidad respecto del cambio pues los incorporan en mayoro menor medida en la elaboración de su propuesta formativa institucional.Por esta razón y por la detección de posiciones resistentes al cambio, esposible sostener que el proceso de transformación de la formación inicial esaún incipiente en el sistema de formación en su conjunto.

Pero, por ser incipiente no pierde sentido ni relevancia. No cabe duda deque la formación se halla en un proceso de transición sumamente interesan-te que merece ser estudiado y orientado desde los organismos responsablesde la formación inicial de la policía con el objeto de identificar tanto losaspectos más sólidos que merecen ser sostenidos como aquéllos más débilesque deben ser mejorados.

La situación de transición en el proceso de cambio de la formación inicial de la poli-

cía da cuenta de una orientación hacia un modelo de gobierno de la formación con-

certado y tendiente al logro de un profesional de la seguridad.

Los rasgos que caracterizan la situación de transición en el modelo de for-mación inicial de la policía son los siguientes:

a] La ruptura incipiente de la endogamia en el gobierno de la formación quesaca a la instituciones formadoras de la órbita de gobierno exclusiva de la“Institución Policial” y la ubica bajo una órbita de gobierno compartidoentre las áreas de seguridad y educación. Esto indica el pasaje hacia unmodelo de gobierno de la formación concertado.

b] La ruptura incipiente del modelo “militarizado” de formación bajo lainfluencia de culturas institucionales más próximas al ámbito educativoque introducen una perspectiva “civil” en la formación.

c] La ruptura incipiente de un modelo de formación que priorizaba el tiem-po destinado al aprendizaje de contenidos correspondientes a la forma-ción técnico-policial. Los planes actuales siguen priorizando la formacióntécnico policial, pues están formando técnicos en seguridad que tienenque egresar con las competencias profesionales necesarias para desem-

peñarse en la institución policial. Pero dichos planes introducen de mododiverso contenidos correspondientes a la formación en el área jurídico-legal y académica general. Los pesos relativos que estas últimas áreastienen en los planes están relacionados con el perfil del policía a formar;en definitiva, con la manera en que las instituciones asumen o resisten loscambios propuestos para el perfil policial tradicional

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La propuesta formativa actual mantiene dos circuitos de formación diferenciados

(para oficiales y para suboficiales) que resultan problemáticos en términos del

logro de equidad en la distribución de saberes y en términos del propósito de pro-

fesionalizar todo el personal de la fuerza policial.

En relación con esta cuestión el estudio ha identificado algunos interrogan-tes que merecen ser analizados con más profundidad y que se presentan acontinuación.

¿ES POSIBLE Y DESEABLE MANTENER LOS CURSOS DE SUBOFICIALES / AUXILIARES

CON LA MODALIDAD ORGANIZATIVA ACTUAL? La Ley de Educación Nacionalrecientemente sancionada define el nivel secundario como parte de la edu-cación obligatoria10. Los trayectos y cursos de formación de suboficialesque en la actualidad estén colocando como requisito los 9 años de escolari-dad que marcó la Ley Federal de Educación (Ley 24.195) quedan fuera delnuevo marco legal de la Ley de Educación Nacional (Ley 26.206) que esta-blece como obligatorio al nivel secundario completo. La posibilidad de man-tener los cursos de formación de suboficiales/auxiliares requerirá en elcorto plazo un rediseño de su formato pues ¿Podría la fuerza policial admi-tir el ingreso a sus filas de personal que no haya cumplido con la educaciónsecundaria que ahora es obligatoria? Si lo hiciera estaría transgrediendouna ley nacional. Y, ¿Podría una institución encargada de la formación delpersonal de la policía incorporar como alumnos a quienes no hayan finali-zado con la educación obligatoria? Si lo hiciera debería garantizar que

junto con la formación policial el alumno recibiera una formación quegarantice la acreditación de la educación secundaria. En ese caso ¿se esta-ría reeditando al viejo Liceo de Cadetes tradicionalmente ubicado en elnivel secundario? ¿Habría alguna razón de peso que permitiera sosteneresa propuesta formativa cuando ha sido ya reemplazada por estudios denivel superior? Teniendo en cuenta que la base del sistema policial lo cons-tituyen los suboficiales/auxiliares y que predominan en la composición de lafuerza, ¿Dónde quedaría ubicado el propósito mismo de profesionalizar al

policía en esa propuesta formativa?

¿BASTA LA INTRODUCCIÓN DE CAMBIOS EN LA FORMACIÓN INICIAL PARA EL LOGRO

DE UN POLICÍA PROFESIONAL DE LA SEGURIDAD? No cabe duda de la relevanciaque adquiere la introducción de cambios en la formación inicial pues ellaresulta la base sobre la que se asienta luego el desarrollo profesional. Sinembargo la formación profesional requiere de un proceso de capacitación

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10 Ley 26.206, Art. 16: “La obligatoriedadescolar en todo el país se extiende desde laedad de cinco (5) hasta la finalización del

nivel de la Educación Secundaria. (…)”



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continua que permita seguir aprendiendo y sobre todo que posibilite laactualización de conocimientos y competencias en función de los nuevosrequerimientos que la práctica profesional plantee. Aunque no fue el focodel estudio, cabe señalar que el espacio de formación continua, es un terre-no fértil que sería necesario fortalecer y aprovechar para el diseño de políti-cas y programas de formación continua tendientes al desarrollo profesional.

En síntesis, los rasgos señalados resultan auspiciosos porque indican quela formación policial está siendo influenciada por tendencias de cambio másgenerales, que valorizan los modelos democráticos de gobierno de la forma-ción (vía la concertación) y la formación de un profesional que cuente con elconocimiento y las competencias necesarias como para poder desempeñar-se en el campo de la seguridad pública en un contexto político general tam-bién democrático.

Pero los rasgos presentados también centran la atención sobre algunascuestiones problemáticas que en el corto y mediano plazo es necesario abor-dar si se pretende orientar el cambio desde el diseño de políticas de forma-ción inicial del personal que trabaje en el área de seguridad.

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Fumagalli - Modelos de formación inicial de policías en la República Argentina