Funções Do Estado

Direito Administrativo I - 2.ª Turma 20-09-2015

Fernanda Paula Oliveira 1

Funções do EstadoA função administrativa nocontexto das funções estaduais

Principio da separação de poderes

• Sentido político - a questão da titularidade ouda soberania do poder

• Sentido organizatório: existência decomplexos organizatórios independentes entresi, que desempenham diversas atividadesestaduais.

• Sentido material: distinção entre as funçõesdo Estado

Distinção das Funções do

Estado



Distinção das funções do Estado

• Para que se compreenda completamente em queé que consiste a função administrativa é

necessário fazermos o confronto substancialentre ela e as restantes funções públicas:legislativa, política e jurisdicional.

O modelo teórico originário (simplificado)Fernanda Paula Oliveira

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Três poderes Três funções

Parlamento Legislativa, através de leis,

Governo Executiva, através de atos,

Tribunais Judicial, através de sentenças

A função administrativa: atividade de execução

material e função residual:

- não legislativa, porque não incluía elaboração de normas

gerais e abstratas com valor jurídico;

- não jurisdicional, porque não visava resolver litígios jurídicos

entre partes com força de caso julgado.

Definição da função Administrativa

• A distinção só é atualmente possível com base nacaracterização típica de cada um dos poderes

(num conjunto mais ou menos genérico dascaracterísticas que normalmente se verificammas que podem estar ausentes em alguma(s) dasformas de manifestação do poder em questão).



Função Administrativa e

Legislativa

Função Administrativa e legislativa

• Dificuldades

• o Governo (órgão máximo da Administração Pública)também exerce atualmente a função legislativa,através da elaboração e aprovação de decretos-lei.

• O Parlamento (e também o Governo, no exercício dopoder legislativo) aprova leis-individuais e leis-medida com carácter concreto, que estão a meiocaminho entre a norma legal (geral e abstrata) e o atoadministrativo (individual e concreto).

• a Administração, emite normas jurídicas gerais eabstratas (à semelhança das normas legais): osregulamentos, que muitas vezes assumem umagrande autonomia em face da lei (regulamentosindependentes).

• A distinção entre estas duas funções estaduais deveser feita tendo em conta as suas característicastípicas:

• a função legislativa é tendencialmente geral eabstrata e a administrativa individual e concreta.

• Onde esta característica não permite a distinção(o caso da atividade regulamentar), deve lançar-semão das ideias de primariedade, essencialidadeou novidade da lei, cabendo, em regra, aosregulamentos a tarefa de executar oupormenorizar a disciplina legal.




• Função legislativa como uma função deprimeiro grau, que corresponde ao

desenvolvimento e aplicação direta daConstituição (falando-se a este propósito na“liberdade constitutiva do legislador”, desde querespeite o quadro constitucional).

• Função administrativa é uma função de

segundo grau, isto é, subordinada à lei.



Política

• Ambas apresentam-se como funções com carácternormalmente concreto.

• A função política caracteriza-se por ser uma atividadedesenvolvida pelos órgãos supremos do Estado, ou seja,por órgãos criados diretamente pela Constituição(Presidente da República, Assembleia da República,Governo, etc.) e cuja missão e competência, nos seustraços essenciais, também ela define.

• Trata-se de uma atividade de conteúdo globalmentesimilar ao da atividade administrativa mas à qual, porrazões de interesse público geral, deve atribuir-se valorjurídico superior àquele que corresponde à atividadeadministrativa normal.

• Tal valor implica, nomeadamente, a subtração dos atosjurídicos em que ela se analisa ao controlo dos tribunais.

Função Administrativa e politica



Ex. de atos políticos

• actos auxiliares de direito constitucional(promulgação e referenda das leis, veto legislativo,marcação das eleições, nomeação e exoneração doGoverno, declaração do estado de sítio e deemergência)

• atos diplomáticos (negociação de convençõesinternacionais, nomeação e exoneração de agentespara postos diplomáticos),

• atos de defesa nacional (requisições militares,operações de guerra)

• atos de graça (indultos e amnistias).

• A função política tem um carácter primário,dado se desenvolver em aplicação direta da

Constituição (onde está fixada a competência eos respetivos limites) sem interposição da leiordinária.

Função Administrativa e politica

Dificuldades atuais

•A atuação do governo através de dimensões deprogramação e de orientação político-estratégica daatividade administrativa (políticas públicas) exercidafrequentemente através de decretos-leis (muitas vezesdecretos-lei-medida) submetidos a legislação-quadrogenérica (nacional ou europeia)

▫ política energética,

▫ política de saúde,

▫ política de ordenamento do território,

▫ política de ambiente,

▫ política de transportes,

▫ política orçamental

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• Uma atividade concreta que não é meramenteexecutiva (dimensões de “liberdade de conformaçãomais amplas que a discricionariedade administrativa)

• Uma atividade normativa que também não élegislativa, porque não totalmente inovadora

Função governativa, mas porque se desenvolvenormalmente na forma de decretos-lei é designada depolitico-legislativa (função de indirizzo politico)


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Dificuldades atuais


Judicial

• A função jurisdicional era mais vinculada à lei do que afunção administrativa, mas

• a lei passou a ser considerada também comopressuposto e fundamento da atividadeadministrativa, que surge cada vez mais vinculada aoDireito e por vezes sujeita a procedimentos com-plexos e formalizados.

• Por sua vez, reconhecem-se também hoje ao poderjurisdicional espaços de criação na aplicação da lei edo Direito.

• Por fim, ambas as funções atuam, tipicamente, atravésde decisões concretas, momentâneas e individuais.

Função Administrativa e judicial



• A distinção essencial entre estas duas funçõessitua-se no facto de

• a função jurisdicional ter como conteúdo efim exclusivo a resolução de uma “questão dedireito”, normalmente (sempre, em últimainstância) a cargo de um órgão “indiferente”(imparcial) e inoficioso (um tribunal) quandodirime um conflito de interesses,

• a função administrativa procura criar ascondições concretas para a realização dointeresse público.

Função Administrativa e judicial

Função Administrativa

Função administrativa

• uma atividade pública – abstrata e,principalmente, concreta

• subordinada à lei,

• que não se destina a título principal à resoluçãode “questões de direito”,

• visa a criação de condições concretas derealização do Ideal de Paz, Justiça e Bem-estar,

• nos termos pré-definidos pelos órgãos político-legislativos.



Importância prática da

distinção das funções


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Administração e política• Os “actos políticos”, ao contrário dos “actosadministrativos”, não são impugnáveis perante ostribunais

▫ saber se certas Resoluções do Conselho de Ministros(em matéria de política de saúde, habitação, energia,transportes, educação, cultura), são decisões políticasou regulamentos administrativos (independentes).

▫ Os Acórdãos do STA de 25/11/2010 (P. 762/10) e de09/12/2010 (P. 855/10), qualificam como actospolíticos as decisões relativas às transferências deverbas para as autarquias contidas em normas doorçamento ou de execução orçamental.


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Função administrativa e função legislativa

• Relevo no Tribunal Constitucional no âmbito dedeteção de eventuais conflitos de competências :

• Evitar invasão do poder legislativo pelopoder administrativo

▫ v.g. regulamentos municipais que regulamprimariamente matéria de direitos, liberdades egarantias (afixação de publicidade e propaganda,liberdade de circulação das pessoas);regulamentos municipais que criam tributosunilaterais (impostos, mascarados de “taxas”);


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• Evitar a invasão do poder administrativopelo poder legislativo (sobretudo quando

o Governo é minoritário)

▫ O critério do carácter abstracto típico da legislaçãoe do carácter concreto típico da administração,que aponta para um princípio de “reserva dadecisão no caso concreto” (v. Acórdão do TCn.º 1/97 – criação de vagas adicionais no ensinosuperior público; Acórdão do TC n.º 24/98, - casoda alteração de um contrato de concessão de auto-estrada).


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• Uma directriz ao legislador quanto à atribuição decompetências à Administração: deve respeitar oprincípio da reserva da função jurisdicional (o seunúcleo essencial) para o juiz

▫ Pode bastar-se com a reserva da autoria da decisão final(aplicação de sanções de regulação sectorial e de coimas porcontra-ordenações gerais).

• Uma orientação constitucional de limitação e de auto-contenção (self restraint) do juiz perante o perigo deinvasão da esfera de avaliação e de decisão própria daadministração (relevo no âmbito do contenciosoadministrativo: vg. ações de condenação e controlo dopoder discricionário).


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Função administrativa e jurisdição

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