Gestión del Cambio

Para que la democracia funcione84

Órganos Constitucionales Autónomos:

¿autonomía vs. eficacia?Por María del Carmen Pardo

Recibido 26/09/2016 · Aceptado 15/10/2016

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RESUMEN

El artículo realiza una revisión acerca de la aparición en la estructura política administrativa mexicana de los organismos constitucionales autónomos, hace una reflexión general sobre el surgimiento de nueve organismos autónomos, el desarrollo de su sustento normativo, su com-plejidad técnica especializada y en qué medida su atributo de autonomía les permite realizar sus tareas de manera eficiente. Asimismo, en el texto se hace un acercamiento general a esos organismos para identificar los rasgos comunes que comparten, así como los retos y desafíos que enfrentan en su funcionamiento.

Palabras Clave: Órganos Constitucionales Autónomos, Normatividad, Autonomía, Eficacia, Complejidad Técnica

The article reviews the appearance in the Mexican political and administrative structure of the autonomous constitutional bodies, makes a general reflection on the emergence of nine autonomous bodies, the development of its regulatory support, technical complexity specia-lized and to what extent its attribute of autonomy allows them perform their tasks efficiently. Also in the text a general approach to these agencies is made to identify the common features they share, as well as the challenges they face in their operation.

Keywords: Autonomous Constitutional Bodies, Regulations, Autonomy, Efficiency, Technical Complexity

Órganos Constitucionales Autónomos:

¿autonomía vs. eficacia?

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INTRODUCCIÓN

Se han registrado en las últimas dos décadas cambios importantes para

acotar y establecer límites para que los Estados y los gobiernos dejaran

de intervenir en el terreno económico y dejaran también de servir como

agentes centrales del desarrollo. Esto no fue sino una de las consecuen-

cias de los cambios que se registraron en los modelos económicos, que

repercutieron de manera muy directa en estrategias de redimensiona-

miento del Estado1. Esos cambios, se fueron dando en muchos países y

fueron exigiendo nuevas formas de relación entre distintos actores, para

que los Estados y sus gobiernos pudieran enviar señales de certidumbre

para alentar la inversión y para que los recursos y las ganancias estu-

vieran salvaguardados, mediante políticas económicas y de regulación

sustentadas en principios de lógica económica y no política (Majone,

1999; citado por Dussauge, 2008: 1-24). México no fue de ninguna

manera ajeno a estas estrategias; los sucesivos gobiernos pusieron en

marcha políticas de privatización y desregulación, que se entendieron,

en un primer momento, como una solución para liberalizar la economía

y aligerar el aparato gubernamental. Conforme estas políticas fueron

madurando, se puede decir que transformaron el papel, las funciones y,

en última instancia, los ámbitos de intervención del Estado.

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El gobierno puso en marcha recursos y mecanismos para favorecer el equilibrio macroeconómico, la regulación de los mercados, pero también que se asumieran tares esenciales sin la subordinación a los mandatos políticos de los gobiernos en turno en materias sensibles, como la electoral o la conducción de políticas como

la educativa, con el propósito no solo de asegurar la competencia y la inversión, sino las libertades y derechos de los ciudadanos.

El objetivo de este artículo es revisar la aparición en la estructura político-administra-tiva mexicana de los llamados órganos constitucionales autónomos (OCA’s) para tratar de esbozar algunas reflexiones generales sobre su surgimiento, desarrollo, andamiaje norma-tivo, exigencia técnica especializada, y que tanto el atributo autonómico les permite llevar a cabo sus tareas de manera eficiente. El trabajo incorpora un acercamiento general a estos organismos para tratar de encontrar rasgos que comparten, así como algunas referencias de carácter más puntual en relación con algunos organismos en particular 2.

Los OCA’s analizados son: el Banco de México (BANXICO) cuyo cambio de estatus como ente autónomo se registra en 1993, el Instituto Nacional Electoral (INE) en 2014, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) en 1992, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) en 2006, la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) en 2013, el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) en 2014, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) en 2013, el Instituto Nacional de Trans-parencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos (INAI) en 2014,y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL) en 2014 3.

No se incluirá el de la transformación de la Procuraduría General de la República en una Fiscalía, puesto que este último cambio estará enmarcado en la construcción del Sistema Nacional Anticorrupción que se encuentra en su etapa de definición.

1. SURGIMIENTO

Los organismos constitucionales autónomos surgen a partir de la idea de que servirían para mejorar el desempeño del gobierno debiendo tener, entre otras características que los dis-tinguen, una operación que requeriría de un conocimiento técnico y especializado. Para ello, es importante tratar de entender su aparición en un sentido positivo, como lo plantea Mauricio Dussauge, y no como ha resultado en una buena parte del debate, como entes “maléficos” que aparecieron para restarle casi de manera intencional, “poder” y capacidades al ámbito ejecutivo de gobierno, aunque esta intención en el caso de México aparezca como un fantasma que ronda el origen de estos órganos 4.

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Para asumir las nuevas funciones de regulación y vigilancia se les otorgaron, en palabras de José Roldán Xopa, distintos “tratamientos constitucionales” atendiendo también a dis-tintas consideraciones que se vinculan con competencias técnicas, además de responder a distintos momentos de cambio en el contexto más amplio del sistema político mexicano: por ejemplo, “las reformas en competencia y telecomunicaciones se presentaron como parte de un acuerdo político (el Pacto por México) en el que las tres principales fuerzas políticas participaron en la formulación de la propuesta de reforma”5. De ahí que se pueda decir que la nueva conformación de los órganos reguladores y la diversa graduación de sus autonomías podrían efectivamente tener en algunos casos una lectura política6. Estas agencias se pensaron para atender y regular sectores específicos que se vincularan con actividades económicas o también para proteger a los consumidores de las asimetrías de información o los riesgos del mercado.

El surgimiento de estos organismos también se puede relacionar con el hecho de que existía una buena dosis de desconfianza respecto a la capacidad del gobierno para controlar actores y que éstos hicieran valer sus intereses por encima del interés general. Esto obligaría a fortalecer la capacidad reguladora del Estado para impedir la “captura” de estos órganos por otros actores. Esta situación, por ejemplo, aparecería en el terreno de las telecomuni-caciones en el que los actores privados poseen poder económico e influencia o en el caso del tema de la evaluación en el sector de la educación en el que habría que conciliar mejor los intereses del órganos central, la Secretaría de Educación Pública (SEP), el sindicato y organismos de la sociedad, como podría ser el caso de Mexicanos Primero.

2. DESARROLLO

Desde su origen a estos organismos se les dotó con autonomía técnica y operativa, adqui-riendo algunos de ellos en sus primeras versiones la figura jurídica de órganos desconcen-trados o descentralizados. Otra vez, el caso mexicano no es una excepción; en el mundo entero estos cambios se vinculan a “la necesidad de contar con administraciones especia-lizadas y distanciadas de la política partidaria” 7. Al modelo de las ya centenarias agencias norteamericanas cita Roldán Xopa, “habría que agregar las de data más reciente sustentadas en la teoría de la regulación y el impulso del modelo de agencias reguladoras autónomas promovidas desde organismos como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y el Banco Mundial (BM)”8. La aparición de estos órganos se ha carac-terizado por un desarrollo que podríamos identificar como gradual y acompañado de leyes, que también se fueron gradualmente reformando, y en las que quedaron enmarcadas sus atribuciones, hasta llegar, en algunos casos a consignarlas constitucionalmente. De igual

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forma este desarrollo está marcado por la complejidad de las tareas que fueron teniendo que asumir estos organismos.

Un claro ejemplo lo constituye el hoy el Instituto Nacional Electoral, encargado no sólo de organizar las elecciones federales sino también las locales, además de enfrentar una serie de tareas que han vuelto muy amplio su campo de acción y mucho más complejo. En este caso particular su nacimiento, pero sobre todo su desarrollo está ligado de manera muy directa a la ampliación de la vida democrática del país y la serie de exigencias que esta situación al paso del tiempo ha ido provocando 9. El Banco de México arranca su existen-cia en 1925; una de sus principales actividades se limitaba a la emisión de moneda y estas fueron gradualmente aumentando y complejizándose al constituirse como el único banco de emisión, discutiéndose entonces sí debería ser una institución privada o pública, hasta decidirse que quedara bajo el control del gobierno10. El Banco fue adquiriendo madurez y fortalezas regulatorias, además de credibilidad social, hasta llegar a convertirse en el ente regulador de la política económica con mayúsculas. En el caso de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos su evolución parte del interés de los académicos por el tema de los derechos humanos. Este interés gradualmente tomó carta de naturalización en la agenda gubernamental; pasó de ser un órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación a uno descentralizado, hasta convertirse en un órgano constitucional autónomo en 1999. Este tránsito dio como resultado que sus atribuciones recayeran en diferentes oficinas bu-rocráticas hasta constituirse en una Comisión con la características y la importancia que tiene hoy día11. En el caso del Instituto Nacional de Estadística y Geografía su evolución ha significado transitar de un organismo de consumo o autoconsumo de la información que producía para el gobierno dependiente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a hacerlo para la sociedad, lo que significa no solo incorporar complejidad técnica, sino re-cursos que faciliten el acceso y la consulta por parte de sectores amplios de la sociedad 12.

La evolución y desarrollo del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación está directamente vinculado con el énfasis que pusieron, sobre todos los gobiernos provenien-tes del Partido Acción Nacional en el tema de la evaluación de la calidad de la educación, que si bien se limitó a mejorar y publicitar los resultados de las pruebas sistematizadas, avanzó la idea de contar con un organismo que tuviera un margen de acción mucho más autónomo13, lo que significaba no quedar bajo el control ni de la Secretaría de Educación Pública, pero tampoco del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) 14. El Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personal (INAI) surge como Instituto Federal de Acceso a la Información en 2002, como resultado de iniciativas y de una clara presión social para exigir la protección del derecho ciudadano a la información de carácter público; este órgano tuvo como sustento la aparición de una ley que garantizaba ese derecho 15.

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Por su parte la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) nace también como un claro resultado de la necesidad de fortalecer, a través de un estatus autonómico definido, la posibilidad de que “en la separación de los poderes tradicionales, en particu-lar del ejecutivo, se garantizara un desempeño profesional, objetivo y eficiente del sector público, en la medida en la que no existiera dependencia jerárquica formal alguna” 16. De esta forma, al igual que sucedió con los ahora organismos constitucionales autónomos, esta Comisión es resultado de veinte años de experiencia acumulada en materia de política de competencia que toma carta de naturalización también sustentada en la aprobación de una ley en la materia. Gradualmente se transita de la Comisión Federal de Competencia (COFE-CO), como órgano desconcentrado que seguía guardando una relación de subordinación con el ejecutivo federal, hasta el momento en el que se le otorga autonomía constitucional en 2013. De igual forma y por razones muy similares el Instituto Federal de Telecomunica-ciones (IFT) adquiere ese mismo rango y transita de la Comisión Federal de Telecomuni-caciones (COFETEL), que era un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (sct), a un órgano constitucional autónomo con la reforma de telecomunicaciones en 201417. De acuerdo con la experiencia internacional, la antigua COFETEL contaba con una autonomía relativa para dictar sus resoluciones, lo que en opi-nión de los expertos se traducía en límites para actuar de manera eficiente. (Mariscal y Ramírez, 2008:12) 18. Además, las telecomunicaciones no se utilizaron como recurso para mejorar la competitividad, por lo que el país se encontraba en una posición relativamente débil con respecto a otros como Chile, India y Brasil, en los que el Producto Nacional Bruto (Pnb) y la distribución del ingreso eran similares y hasta menores que en México 19.

Finalmente, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CO-NEVAL) aparece como un organismo capaz de darle credibilidad a los datos sobre la pobre-za, tema en el que el rezago en México era importante y un déficit que también tenían los países de América Latina20. Al igual que otros su versión original estuvo marcada por la idea de contar con un organismo con capacidad técnica y con cierto margen de autonomía de gestión. Como resultado de la aprobación de una ley en la materia, alcanzó el estatus de organismo público, en este caso, descentralizado. Sin embargo, a diferencia de otros orga-nismos analizados, la concesión de autonomía plena para el CONEVAL es un asunto que aún está en manos del Congreso y que hasta la fecha de la publicación de este artículo, aún no se ha resuelto.

3. SUSTENTO NORMATIVO

Como quedó señalado en casi todos los casos de la aparición y desarrollo de los organismos hoy día conocidos como constitucionalmente autónomos, también se ha dado un proceso

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en paralelo de aparición de normas y leyes que rigen sus respectivos ámbitos de compe-tencia.

Por ejemplo, el INE ha estado regulado a lo largo del tiempo por un conjunto de nor-mas, que si bien han ido fortaleciendo su papel como organizador de las elecciones, tam-bién han ido complejizado su tarea y, haciendo, en momentos críticos que su relación con otros actores, notablemente los partidos políticos, no fluya con la celeridad y acuerdos necesarios. Un elemento, sin duda, a considerar en esta complejidad, es la creciente parti-cipación de la sociedad y su interés en los procesos electorales que también han sido resul-tado de un avance en la búsqueda de mayor madurez democrática. De hecho, la iniciativa normativa dejó de ser privilegio exclusivo del ámbito ejecutivo y empezó a ser compartida y asumida con mayor energía y entusiasmo por el ámbito legislativo. El sustento normativo parte de La Ley Federal Electoral de 1946 en la que aparece un capítulo dedicado a “los ór-ganos electorales”. A partir de 1989 se introducen reformas cuyos resultados presionan para la creación de un organismo con mayor autonomía para organizar las elecciones, que se materializan en una reforma constitucional y la aparición de leyes reglamentarias en 1994. Sin embargo, se mantuvo la presencia del secretario de Gobernación en el Consejo, pero se aceptó la de los observadores nacionales e internacionales y la creación de la Fiscalía Especializada para Asuntos Electorales (FEPADE). Continuaron los cambios y en 1996 se en-fatizó la necesidad de “ciudadanizar” el Consejo que tomaba las decisiones fundamentales en el entonces Instituto Nacional Electoral (IFE). Los procesos electorales, particularmente los federales y en los que se votaba por los candidatos a la presidencia de la República se convirtieron en duras pruebas para la legitimidad y de la eficaz operación del Instituto. Pre-siones de la ciudadanía, de los partidos, la guerra de encuestas, los montos para financiar campañas, las multas a quienes infringieran la norma, entre otros serios asuntos, volvieron a presionar para introducir cambios tanto para “endurecer” los requisitos para la llegada de los integrantes del Consejo como para, entre otras cosas, fiscalizar los recursos 21. Se llega, entonces, a la aprobación de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LEGIPE) que constituye la norma a partir de la cual el IFE adquiere mayor autonomía, pero también mayores responsabilidades, como, por ejemplo, organizar las elecciones locales, transformándose en el INE.

Dada la importancia que fue adquiriendo el Banco de México la normatividad que los regula también ha sufrido cambios importantes, marcados en una buena proporción por los retos que hubo que enfrentar resultado de problemas, como la inestabilidad de los precios, los desequilibrios en la balanza de pagos y la inflación, que influyeron de manera evidente en la pérdida de confianza de los inversionistas frente a un escenario marcado por la incerti-dumbre sobre las variables más importante de la economía. Por todo ello, en 1985 se aprue-ba una Nueva Ley Orgánica del Banco de México que abrogaba la de 1941 y que, en palabras de Carlos Matute y Ana Luisa Hernández, constituye, “el antecedente de la concesión de la

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autonomía constitucional en 1993”. En ese año, se expide una nueva Ley en la que el Banco deja de formar parte del sector paraestatal para iniciar su actuación con plena autonomía 22.

En el caso de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) su operación no se desprende de la aprobación de una ley, sino como resultado de un esfuerzo de moderniza-ción política y por la importancia que fueron adquiriendo los derechos humanos de manera que al otorgarle su estatus autonómico, esta reforma “se convierte en la más importante de todas las que se han efectuado a la Constitución desde su promulgación en 1917, ya que cambia el paradigma del Estado y del derecho en México. En virtud de esta reforma, el respecto a los derechos y a las libertades fundamentales y a la dignidad de las personas se convierte en el centro y objetivo final del sistema jurídico mexicano” 23.

El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) rige su vida institucional a partir de la publicación de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica en 2008. Esta ley y el sistema que de ella deriva dieron pie, por un lado, a que el Instituto adquiriera su estatus autonómico; y, segundo, a que estuviera contribuyendo a contar con, por ejemplo, con estadísticas que resultaran útiles para la sociedad en su conjunto y no sólo para las oficinas en las que se tomaban decisiones o se diseñaban las políticas públicas 24.

l Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE) toma su sustento jurídico de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación aprobada en septiembre 2012, en la que se ratifica su naturaleza jurídica como organismo público autónomo, con personali-dad jurídica y patrimonio propios y con plena autonomía técnica, de gestión, presupuesta-ria y para determinar su organización interna. En palabras de Bracho y Zorrilla, la autonomía del INEE debe fortalecerse para favorecer, por un lado, que su denominación se iguale a los otros órganos constitucionales, y, por otro, que la ampliación de sus atribuciones y respon-sabilidades queden debidamente garantizadas para robustecer su legitimidad como órgano rector en materia de política educativa 25.

En el caso del INAI, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFAIPG) expedida en 200226, es el instrumento normativo que condensa esfuerzos anteriores para garantizar el derecho de acceso a información que fue planteada como una demanda ciudadana que gradualmente fue adquiriendo densidad en paralelo a los esfuerzos de carácter internacional registrados también sobre esta materia. En 2007, se reforma el artículo 6° constitucional, en el que en sus diversas fracciones se consignaron los principios y bases que deben regir el acceso a la información en la federación, estados, municipios y en la ahora ciudad de México. Más adelante en 2009, se vuelve a modificar la Constitución para agregar el tema de la protección de datos personales, que también se convierte en una responsabilidad del ahora INAI. Finalmente, en 2014 se le otorga el estatus de organismo constitucional autónomo.

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En el caso de la COFECE, la Ley Federal de Competencia Económica promulgada en su versión original en 1992, es el antecedente que permitió la creación de la desaparecida Comisión Federal de Competencia (COFECO) que, como en otros casos analizados, transita de un estatus de órgano desconcentrado de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial a un organismo constitucional autónomo en 2013, en correspondencia con una nueva Ley para regular esa materia. Esta autonomía, siguiendo a Alejandra Palacios27 no significa aislar este organismo, sino favorecer su coordinación con otras agencias del Estado y actores privados, para garantizar que la competencia económica funcione y funcione como una palanca de desarrollo para el país, favoreciendo con ello la eliminación de barreras que la obstaculizan. De igual manera el IFT tiene como antecedente en su sustrato jurídico la Ley Federal de Telecomunicaciones promulgada en 1995, la que también otorgaba sustento a la creación de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL), que es el antecedente del actual IFT y que también tuvo estatus de órgano desconcentrado de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes28 . Esa ley se reforma en 2006 y en ella se hacen adecuaciones para que la Comisión tuviera más atribuciones y se ampliara el número de comisionados. Finalmente, en 2013, se emite el decreto mediante el que se expide la a Ley Federal de Tele-comunicaciones y Radiodifusión y se crea el actual Instituto Federal de Telecomunicaciones, concediéndole el estatus de órgano autónomo, como autoridad en materia de competencia económica en los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones.

El CONEVAL surge como un organismo descentralizado sectorizado en la Secretaría de Desarrollo Social y como resultado de la aprobación en 2004 de la Ley General de Desa-rrollo Social, con la encomienda de evaluar la política y los programas de desarrollo social. El trabajo realizado en CONEVAL hasta el momento en el que se plantea la posibilidad de otorgarle el estatus de organismo autónomo constitucional autónomo, estatus que, como quedó señalado está en discusión en el Congreso, contó con el apoyo de consejeros inde-pendientes que permitieron ir generándole legitimidad en la difícil tarea de evaluar y de generar cifras confiables sobre el sensible tema de la pobreza. Siguiendo a Gonzalo Hernán-dez la credibilidad del CONEVAL se construye, entre otras razones, a partir del papel que han jugado los integrantes del Consejo, del uso de información rigurosa producida por el INEGI y de la transparencia de sus resultados29. Esta legitimidad le ha valido que se respete el trabajo del Consejo por parte del gobierno, en sus ámbitos ejecutivo y legislativo, pero también por parte de la sociedad.

4. COMPLEJIDAD TÉCNICA

Todos los organismos analizados comparten la característica de que en el tránsito que sufrie-ron de pasar de órganos desconcentrados y/o descentralizados a adquirir el de autónomos

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esto se debió a al menos dos razones: una muy importante fue el hecho de que sus respon-sabilidades se enmarcaran en una lógica de complejidad técnica que, sin duda, exigía una operación de carácter especializado y de toma de decisiones con conocimiento técnico y experto. La segunda tiene que ver con la legitimidad que se requería en muchas de estas decisiones que debían tomarse al margen de presiones políticas tanto del gobierno en tur-no, como de partidos, pero también de grupos sociales con claros intereses en las distintas materias responsabilidad de esos órganos. Esa “neutralización” utilizando el concepto de Carlos Matute30, significa en los hechos que deben llevarse a cabo tareas que requieren que no exista una relación de subordinación entre poderes o agentes y también que se favorezca la comunicación horizontal y la coordinación. Sin embargo, este autor también señala que la autonomía no puede traducirse como libertad para hacer lo que se quiera, sino libertad para hacer lo que los ordenamientos jurídicos imponen a estos órganos.

En el caso del INE, por ejemplo, los cuestionamientos que se han hecho a la credibili-dad de los procesos electorales obligaron a crear y a fortalecer un órgano que fuera capaz de resistir las presiones provenientes desde el momento del financiamiento de campañas, pasando por el de los mecanismos para darles publicidad a las campañas y a los candidatos hasta llegar al conteo de votos de manera limpia, para lo que habría que contar antes con un padrón confiable. Estas preocupaciones estuvieron en la base de la creación y evolu-ción de este organismo que presumiblemente cuenta con autonomía para tomar decisiones alejadas de dichas presiones. La complejidad de las tareas en el INE que se resumen en la organización de los procesos electorales a nivel nacional y en la fiscalización de recursos para llevarlas a cabo, ha justificado el hecho de que el organismo cuente con ese estatus autonómico que, entre otras cosas, le permite que su presupuesto se lo asigne el Congreso y que en la Constitución queden señalados sus mandatos y responsabilidades. Todo eso condujo a que el INE tuviera que poner en marcha un servicio de carrera para los funciona-rios que ingresaran y se desempeñaran en el órgano central y en los locales y que se volviera un centro en el que se auspiciara la conciencia cívica y la participación ciudadana. En el momento actual tiene un reto más por delante y es el de organizar el voto de los mexicanos que residen en el extranjero, con lo que queda en evidencia que sus responsabilidades se ampliaron, pero sobre todo se volvieron técnicamente más complejas.

La complejización de las tareas para el caso del Banco de México es una constante en la vida institucional y en su desarrollo. Pasar de Banco emisor de moneda a convertirse en el banco central y regulador de las variables económicas más importantes ha exigido un co-nocimiento técnico que en su momento favoreció, incluso, la integración de una especie de servicio civil en el que los funcionarios de esta institución adquirían conocimiento experto que les permitía mejorar su desempeño y ascender en la jerarquía burocrática.

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Por lo que respecta a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos su desarrollo también ha estado marcado de exigencia técnica a la vez que por la necesidad de que su intervención genere certidumbre y se haga en un clima de mayor y mejor fortaleza demo-crática. El papel de la CNDH es intervenir para garantizar derechos ciudadanos consignados constitucionalmente. Este carácter, si bien, exige complejidad técnica también se inscribe en una lógica ambigua, puesto que la Comisión lo que hace es emitir recomendaciones pero que éstas pueden o no quedar debidamente atendidas y hasta resueltas. Enfrenta retos de diversa índole, por un lado sus recomendaciones se inscriben en un sistema no jurisdiccional y el sistema jurisdiccional funciona de manera deficiente. Esto es, la CNDH no puede ni debe suplir las deficiencias del sistema judicial en México, lo que la sitúa en una especie de órgano garante de que se aplique la ley, particularmente en términos de violacio-nes de los derechos humanos, pero no puede exigir su cabal cumplimiento. Segundo, sus recomendaciones deben formularse con todo el rigor técnico necesario para que puedan sostenerse en términos de su legitimidad. Asimismo, debe comunicar sus actuaciones de manera que la sociedad conozca el valor del trabajo que lleva a cabo esta Comisión y el valor de su trabajo también a la luz de su estatus autónomo. Finalmente, la CNDH también se rige por la presión de lo que organismos internacionales en esta materia exigen que México lleve a cabo como país que suscribe varios de estos acuerdos, lo que también la vuelve un flanco abierto de críticas si no logra responder con la eficacia necesaria.

La complejidad técnica de la responsabilidad del INEGI está sin duda cruzada por el avance tecnológico que se ha registrado en todo lo que tiene que ver con la producción, difusión y divulgación de la información. La complejidad de la tarea del INEGI se inscribe en las tendencias internacionales para ofrecer estadísticas oficiales bajo una lógica de in-dependencia profesional que garantice la integridad de los sistemas de información para generar la confianza necesaria en la información producida y divulgada. Esta confianza tiene una doble vía: los informantes entregan más y mejor información al Instituto y éste hace un mejor trabajo al procesarla y regresarla en forma ordenada y sistematizada a la sociedad. Ese cúmulo de información confiable es útil para una mejor y más ágil toma de decisiones. El INEGI produce un conjunto muy importante de encuestas, indicadores, series estadísticas en distintas materias y áreas, con lo que se configura una masa de información valiosa y que puede ser utilizada por un número también importante de actores para sus procesos decisorios, montada sobre recursos tecnológicos innovadores.

El INEE también ha tenido que enfrentar el reto de asumir más y más complejas tareas. En la Ley que le otorga su estatus autonómico no sólo es responsable de la evaluación edu-cativa sino de coordinar el Sistema Educativo Nacional emitiendo para ello, lineamientos y directrices de carácter vinculante; esto es, que deben ser atendidos por las autoridades edu-cativas en todo el país. De igual forma, el INEE está facultado para generar información de manera independiente a lo que se señala en los planes de gobierno. El INEE también inter-

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viene en los procesos que tienen relación con el Servicio Profesional Docente en términos, otra vez, de evaluación de los docentes, la verificación y el seguimiento de los lineamientos y en los planes de capacitación para futuros evaluadores y procede a su certificación. Final-mente, el Instituto es la instancia encargada de elaborar con rigor técnico las evaluaciones que se convierten en referentes para el trabajo que se realice en esta materia; los resultados de estas evaluaciones, además, pueden difundirse, con el propósito en palabras de Bracho y Zorrila de detonar procesos de mejoramiento de la calidad de los servicios educativos obligatorios. El Instituto tiene, entonces, que trabajar de manera coordinada, dado que es la entidad rectora en materia de evaluación educativa.

Por lo que respecta al INAI es evidente que además de ser el organismo garante del derecho a la información a la que la ciudadanía debe tener acceso, sus tareas se volvieron más complejas empezando por tener que resolver las controversias que sobre este dere-cho se presenten entre los particulares y la administración pública. Pero se añadió a sus atribuciones el que también sea el garante de los llamados derechos ARCO; esto es los de acceso, rectificación, cancelación y oposición de los datos personales, ampliándose no sólo la materia de su competencia, sino su jurisdicción pasando su responsabilidad de federal a nacional. De igual forma se amplió también el catálogo de sujetos obligados, incluyéndose autoridades, entidades, órganos, agencias que formen parte de los ámbitos ejecutivo, legis-lativo y judicial, los autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como cualquier persona física o moral e incluso sindicatos que reciban y ejerzan recursos públi-cos. Sus decisiones son además vinculantes lo que también le ha significado mayor com-plejidad puesto que ahora el INAI puede regular y hacer valer apremios y hasta sanciones. Finalmente, el INAI se convertirá en el eje del llamado Sistema Nacional de Transparencia lo que permitirá contar en el futuro con una cabal política pública en esta materia.

La complejidad de las traes de la COFECE y del IFT aumentó de manera significativa al convertirse en los entes rectores de áreas de actividad que en las últimas décadas se pueden considerar de las más dinámicas: competencia y concurrencia económica en el caso de la primera y telecomunicaciones y radiodifusión en el caso del segundo. Estos órganos ac-túan en escenarios muy complejos en donde existe una inversión privada muy importante, además del asunto de la preponderancia, que requiere que desde el Estado se afinen los mecanismos para su regulación. Convertirlos en los entes rectores de esa vitales actividades económicas requirió de un andamiaje jurídico y organizacional que les permitiera regular también monopolios, pudiendo llevar a cabo tareas incluso de investigación y prevención. Los dos órganos tiene que hacer frente a actores poderosos para lo que requerían actuacio-nes independientes y sustentadas en rigor técnico que sustentara decisiones que tuvieran legitimidad y, evitar con ello, que se pudieran revertir, aunque esto no ha sido posible evitar-lo, sobre todo en el caso en los que sus decisiones afecten intereses creados como pueden ser las concesiones.

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Por último el CENEVAL también registra un claro momento en el que sus tareas se am-pliaron y exigieron mayores capacidades técnicas. La política social adquirió rango de pre-cepto constitucional y la sociedad gradualmente se convirtió en un activo fundamental para la evaluación de los programas, lo que exigió al Consejo un esfuerzo organizacional inédito. Dos características han permitido que el trabajo del CONEVAL sea consistente y reconocido. Uno es la independencia de la que gozan los integrantes del Consejo, académicos que no tiene estatus de funcionarios. La segunda, es el rigor y la calidad de la información que se produce y que además se publicita.

5. ¿LA AUTONOMÍA ES SUFICIENTE PARA SER EFICIENTES?

Partiendo de la definición de Mauricio Dussauge de Organismo Constitucional Autónomo (OCA’s) como aquellas “Organizaciones formales independientes, no subordinadas a nin-gún poder de la Unión, actuando con apego a sus propios criterios sin sujetarse a las prio-ridades políticas del gobierno en turno” (Dussauge, 2016), y aceptando su señalamiento de que no son entes maléficos que aparecieron con la intención única de restarle poder al ámbito ejecutivo de gobierno, cabe, sin embargo la pregunta: ¿La autonomía les es suficien-te para que sus actuaciones resulten eficientes y contribuyan al logro del fortalecimiento del andamiaje institucional/organizacional y al logro de sus objetivos y quizá a los del área o sector a los que son afines? Esto es, la separación de un organismo de los poderes tradicio-nales, en particular del Ejecutivo, garantiza un desempeño profesional, objetivo y eficiente del sector público en la medida que ya no existe dependencia jerárquica formal.

Estos organismos cuentan con una serie de garantías/condiciones constitucionales que les deben permitir un desempeño adecuado y, otra vez, en interrogantes ¿mejor? como son: patrimonio propio, personalidad jurídica propia, autonomía técnica y operativa, autonomía orgánica, autonomía presupuestaria/financiera, normativa también ‘propia’, y mecanismos de control en la designación de funcionarios. Estos insumos resumidos en dos líneas repre-sentan posibilidades de desempeño en un ámbito que se puede pensar de muchas meno-res restricciones que aquel en el que lo hacen las agencias jerárquica y burocráticamente subordinadas.

Su aparición se inscribe en tendencia internacionales dentro de, por un lado, la tradi-ción administrativa progresista anglosajona en la que se vinculó la eficiencia administrati-va con la necesidad de contar con organismos especializados y distanciados de la política partidaria; un ejemplo de esto lo podría constituir la primera agencia independiente en los Estados Unidos desde 1887: la Interstate Commerce Commission. Por el otro, como resulta-do de la promoción desde 1990 de las tendencias del llamado isomorfismo institucional en la Unión Europea, que ha derivado en el surgimiento de múltiples no-ministerial depart-

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ments / autorités administratives independents. Pero también aparecen como resultado de la desconfianza entre actores políticos lo que incentiva un fenómeno de sobre-constitu-cionalización de los acuerdos como garantía de estabilización y de imposibilidad de revisión judicial, lo que no necesariamente abona en la eficacia de esos órganos, como lo señalare-mos más adelante.

Qué tanto, entonces, se puede afirmar que la aparición de los OCA’s significa un sólido desarrollo institucional debido, entre otras cosas muy importantes a que cuentan con los atributos señalados: personalidad, patrimonio propio y posibilidad de acción procesal en caso de invasión de facultades. Esta situación quizá arrojaría muy buenos resultados si exis-tiera una articulación del conjunto de estos organismos; sin embargo, lo que se tiene hasta hoy día es un conjunto desarticulado y con resultados desiguales incluso dentro de cada uno de los organismos existentes.

Se pueden considerar al menos tres aspectos al querer reconstruir el sentido que debie-ra ordenar estas tendencias hacia la autonomía: debilidad de políticos electos para atender cuestiones de desempeño técnico muy especializado; necesidad de capital humano para tareas que exigen complejidad, pero también independencia; necesidad de recuperar le-gitimidad en terrenos sensibles y visibles para el conjunto de la sociedad. La aparición de los OCA’s en México se acerca a un modelo de administración presidencialista donde la ejecución de las acciones de gobierno ha emigrado a nuevos centros de decisión. La nueva conformación de los órganos reguladores y la diversa graduación de sus autonomías tienen también una lectura política. El deslinde parcial o total del ámbito Ejecutivo puede sugerir una intención de acotar los poderes presidenciales Sin embargo se presenta una evidente paradoja: el Ejecutivo ejerce sus facultades a través de dichos órganos, pero estos son autó-nomos de este ámbito de decisión.

Los OCA’s son un tipo de agencia en ámbitos específicos muy diversos de la administra-ción pública; no todos llevan a cabo atribuciones que asumía de forma directa del Ejecutivo. Independientemente del éxito de su gestión, en algunos casos los OCA’s representan una nue-va figura jurídica para el desempeño de nuevas o ampliadas facultades gubernamentales. Su creación representa un conjunto de instituciones nuevas con mayor capacidad para integrar los cambios de la realidad político-administrativa; no obstante, estos recursos institucionales no son garantía de la existencia de capacidades administrativas y organizacionales al interior de estos ‘nuevos’ órganos y que como se señaló, han arrojado resultados desiguales.

Respecto a los mecanismos de control se puede decir que se modifica la lógica de orga-nización institucional; los instrumentos de verificación y rendición de cuentas a cargo del Ejecutivo se ven disminuidos en comparación con las que ejerce sobre el resto de la admi-nistración. Pero por el contrario, los controles legislativos se hacen más relevantes, aunque con una mayor politización y menor infraestructura técnica.

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Una constante crítica que se hace es que son instituciones o agencias regulatorias in-dependientes pero que pueden ir en sentido contrario a la lógica democrática; el costo de su ‘neutralidad’ sería aislarlas de la voluntad de los representantes electos. De igual manera se les señala que la condición autonómica puede llegar a erradicar mecanismos de control tradicionales resultado de la relación jerárquica. Sin embargo, pueden desarrollar valores administrativos como el mérito, la expertise y la especialización, a través de esquemas como los servicios de carrera. También se les señala el hecho de que carecen de controles in-ternos al no regirse con la misma normatividad que el resto de la Administración Pública Federal. Un último problema crítico es la potencial captura de sus decisiones por actores externos o la politización a través de nombramientos que no se rijan por criterios como capacidad técnica, mérito o expertise.

CONCLUSIONES

Para intentar abonar argumentos sobre la disyuntiva autonomía vs. capacidad organizacio-nal y eficacia, es pertinente señalar que en la evolución de la organización administrativa tra-dicional, aparece una relación directa con el tipo de función pública y, por tanto, se podría suponer una adecuación muy clara a los requerimientos del tipo de tareas a realizar. Bajo la lógica de autonomización y en un sentido negativo hasta de “despresidencialización” apare-ce un nuevo estatus jurídico para estos organismos que ejercen diversas funciones públicas a partir de su propia identidad orgánica y de su propia legitimidad; pero estos órganos, con ese estatus constitucional, no cuentan con una relación de pertenencia a ninguna estructu-ra. Este modelo de reforma, entonces, puede en el caso mexicano, arrojar un conjunto de problemas derivados de insuficiente reflexión, pragmatismo político, y sobre todo ausencia de políticas públicas definidas y previsión limitada acerca de la magnitud de sus efectos.

La autonomía no necesariamente se traduce en mejores prácticas administrativas, se requieren también mejoras organizacionales internas. La ampliación de facultades en el caso de los OCA’s representa un reto de gestión por los nuevos procesos que debe integrar a su estructura de forma funcional. Además los procesos y la cultura organizacional interna en muchos casos se comporta de manera inercial e inhibe incluir la innovación necesaria para enfrentar los nuevos desafíos. Si bien la toma de decisiones colegiada es valiosa porque incorpora distintas visiones, en el caso de algunos de los OCA’s esto ha ocasionado retra-sos y pugnas que han entorpecido en trabajo. Finalmente las transiciones institucionales no quedan debidamente establecidas solo a partir de cambios en el estatus de jurídico; son procesos graduales e incrementales que van desarrollando experiencias y aprendizajes organizacionales. De hecho en algunos casos haber ‘subido’ a rango constitucional proce-dimientos que sustentan decisiones ha hecho que los márgenes de acción se acoten en vez

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de permitir flexibilidad e innovación. Finalmente queda pen-diente, por un lado establecer una relación de lo que hacen o debieran hacer estos organismos y los recursos presupues-tarles con los que cuentan; otra crítica recurrente es que se han equipado con una estructura burocrática abultada y cara. Y, segundo, hacer un ejercicio de seguimiento y verifi-cación sistemática31 que permita contestar de manera cate-górica si la ecuación autonomía-eficacia está dando buenos y hasta mejores resultados.

REFERENCIAS

1 Existe una opinión más o menos generalizada de que entre los años setenta y ochenta los gobiernos en el mundo transitaron de un Positive State a un Regulatory State, como consecuencia de una serie de crisis económi-cas, cambios ideológicos y la emergencia de fuerzas que presionaban hacia una creciente internacionalización, lo que hizo que las economías nacionales, tradicionalmente dominadas por empresas propiedad del Estado, entraran en un ambicioso programa de liberalización económica y privatización (Majone, 1997; citado por Dussauge, 2008: 53-69).

2 Para estos casos se toma como referencia el trabajo ela-borado por María del Carmen Pardo y Mauricio Dussauge (en prensa) “Policy Analysis in Autonomous Agencies in Mexico”, en José Luis Méndez y Mauricio Dussauge-Lagu-na (eds.), Policy Analysis in Mexico. Policy Press, Bristol.

3 Se consideran los organismos analizados en el No.138 de la RAP publicada por el INAP (setiembre-diciembre 2015).

4 Mauricio Dussauge (2015) “Mitos y Realidades de los Organismos Constitucionales Autónomos”, INAP, RAP, No.138, (septiembre-diciembre) 2015, pp.225-246, Méxi-co.

5 José Roldán Xopa (en prensa) “De la desconcentración administrativa a la autonomía constitucional: Los órganos reguladores en su nuevo escenario” en María del Carmen

María del Carmen Pardo

Es Doctora en Historia por la Universidad Iberoameri-cana. Estudios de doctorado en la Universidad de Paris II. Licenciada en Ciencias Polí-ticas y Administración Públi-ca por la UNAM. Profesora investigadora del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México desde 1981. Autora del primer Plan de Estudios de la Licenciatura en Política y Administración Pública de esa institución. Miembro del Sistema Nacio-nal de Investigadores, Nivel III y miembro electo de la Comisión Dictaminadora en Ciencias Sociales de ese ór-gano y presidenta durante el año 2011, (2009-2011). Algu-nas publicaciones recientes: Libros, “Representative bu-reaucracy in Mexico”, Patrick von Maravic, B. Guy Peters and Eckhard Schröter, (eds), Representative Bureaucracy in Action, Edward Edgar Pub-lishing, Inc, 2013. (Compila-dora) Administración Pública Mexicana del Siglo XX, Co-lección Biblioteca Básica de Administración Pública, Méxi-co, Siglo XXI editores, 2010. (Coordinadora con Ernesto Velasco) El proceso de mo-dernización en el Infonavit: estrategia, redes y liderazgo, México, El Colegio de Méxi-co, 2010. (Segunda edición corregida y aumentada).

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Pardo y Guillermo Cejudo, (comps.), Trayectorias de Reforma Administrativa: legados y conexiones. Ed. El Colegio de México, México.

6 Idem.7 Idem.8 Idem. 9 Gabriela Vargas Gómez (2015) “Del IFE al INE: la Construcción Democrática a través de

un órgano Autónomo”. Ed. INAP, RAP no.138, pp.37-58, México. 10 Carlos Matute González y Ana María Hernández Ángeles (2015) “Banco de México”,

ibídem., pp.59-82.11 Gerardo Gil Valdivia (2015) “La Comisión Nacional de los Derechos Humanos”, ibídem,

pp.83-98. 12 Eduardo Sojo Garza Aldape (2015) “La autonomía del INEGI en perspectiva”, ibídem.,

pp.99-112.13 Teresa Bracho González y Margarita Zorrilla Fierro (2015) “Alcances, avances y retos de

la autonomía del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación”, ibídem., pp.113-137.

14 Karen Victoria Martínez (2016) La calidad de la educación básica en México, 2000-2012. Innovación y reacción del SNTE. Tesis de licenciatura en Relaciones Internaciona-les. El Colegio de México, 8 de septiembre, México.

15 Patricia Kurczyn Villalobos (2015) “La Autonomía Constitucional del órgano Garante de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales”. Ed. INAP, RAP. No.138, op.cit., pp. 139-154, México.

16 Sergio Valls Hernández y Carlos matute González (2014) Nuevo Derecho Administrati-vo. Editorial Porrúa, 2014, p.361, citado por Alejandra Palacios Prieto, “La COFECE como Órgano Constitucional Autónomo”, ibidem., pp.155-167, México.

17 El artículo 33 Bis 1 de la Constitución señala que el IFT “es un órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tiene por objeto el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones, conforme a lo dispuesto en esta Constitución y en los términos que fijen las leyes. Para tal efecto, tendrá su cargo la regulación, promo-ción y supervisión del uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, así como del acceso a infraestructura activa, pasiva y otros insumos esenciales, garantizando lo establecido en los artículos 6o. y 7o. de esta Constitución”.

18 “El diseño institucional de la COFETEL, su carácter eminentemente consultivo y su poco poder en la toma de decisiones se tradujo en el hecho de que el sector de las telecomu-nicaciones se haya desarrollado en medio de una gran cantidad de contiendas judiciales que han paralizado el ejercicio regulatorio”. Judith Mariscal, y Fernando Ramírez, “Retos para el desarrollo del sector de las telecomunicaciones en México”, Documento de Tra-bajo 218, División de Administración Pública, CIDE, 2008, p.12.

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19 Para estos se toma como referencia el trabajo elaborado por María del Carmen Pardo y Mauricio Dussauge, Policy Analysis in Autonomous Agencies, op.cit., y Josué Cirino Valdés Huezo, “El Instituto Federal de Telecomunicaciones. Un Ejemplo de Autonomía Eficaz”. Ed. INAP, RAP, No.138, op.cit., pp.169-188, México.

20 Gonzalo Hernández Licona, “CONEVAL como órgano autónomo en los hechos”, ibídem., pp.189-204.

21 G Vargas Gómez, “Del IFE al INE….op.cit, p.13. 22 C Matute y A L Hernández, “Banco de…., op.cit., pp.69-74. 23 G Gil Valdivia, La Comisión…., op.cit., p.96.24 E Sojo, La autonomía…..op.cit., p.110.25 T Bracho y M Zorrilla, Alcances, avances……..op.cit., pp.135-136.26 P Kurczyn, La autonomía….., op cit., p.139-145. 27 A Palacios, La COFECE…., op.cit., p.166.28 J C Valdés, El IFT……., op.cit., pp.171-177.29 G Hernández, CONEVAL como órgano……, op.cit., p.196.30 Calos Matute, “Los Organismos Autónomos Constitucionales,”, México, INAP, RAP.

No.138, p.23..31 Un trabajo pionero sobre esto es el capítulo de Mauricio Dussauge: “Organismos Consti-

tucionales Autónomos y Reforma Administrativa en México” en María del Carmen Pardo y Guillermo Cejudo, Trayectorias de Reforma…….op.cit.

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