2019中国散煤综合治理调研报告

中国散煤综合治理调研报告执行报告

中国煤炭消费总量控制方案与政策研究

系列报告

《建筑领域“十三五”规划实施煤炭消费中期评估及后期重

点工作研究》

《武汉市“十三五”末期煤炭消费总量控制方案与政策研究》

《水泥行业“十三五”煤控中期评估及后期展望》

《“十三五”时期重点部门煤控中期评估及后期展望》

《钢铁行业“十三五”煤控中期评估与后期展望》

《“十三五”电力煤控中期评估与后期展望》

《中国煤炭行业“十三五”煤控中期评估及后期展望》

《煤炭转型中的就业问题研究》

《现代煤化工“十三五”煤控中期评估及后期展望》

《“一带一路”重点区域（国家）环境影响评价体系研究报告》

《“一带一路”可再生能源发展合作路径及其促进机制研究》

《东盟国家可再生能源发展规划及重点案例国研究》

《中国高耗能行业“一带一路”绿色产能合作发展报告》

《“一带一路”电力综合资源规划研究》

《中国对外援助综合管理机构改革研究》

《中国能源气候管理机构改革研究》

《中国煤控项目“十三五”中期评估与后期展望研究报告》

《中国散煤综合治理调研报告 2018》

《中国大气污染防治回顾与展望报告 2018》

《中国现代煤化工的煤控实施与产业发展》

《煤炭行业继续深化供给侧结构性改革》

《供给侧结构性改革背景下如何实现煤炭行业的公正转型》

中国煤炭消费总量控制方案和政策研究( 煤控研究项目 )

中国是世界煤炭生产和消费第一大国。以煤炭为主的能源结

构支撑了中国经济的高速发展，但同时也对生态环境造成了

严重的破坏。为了应对气候变化、保护环境和减少空气污染，

国际环保机构自然资源保护协会 (NRDC) 作为课题协调单位，

与包括政府智库、科研院所和行业协会等 20 多家有影响力的

机构合作，于 2013 年 10 月共同启动了“中国煤炭消费总量控

制方案和政策研究”项目，为设定全国煤炭消费总量控制目标、

实施路线图和行动计划提供政策建议和可操作措施，以帮助

中国实现资源节约、环境保护、气候变化与经济可持续发展

的多重目标。 了解更多详情，请登录：http://coalcap.nrdc.cn/

《气候变化风险及碳社会成本研究报告》

《中国实现全球 1.5℃目标下的能源排放情景研究》

《钢铁行业供给侧结构性改革》

《推进水泥行业转型升级，实现绿色低碳发展》

《深化供给侧改革，助推实现部门积极煤控目标》

《建筑领域煤炭消费控制潜力及实施路径研究》

《持续推进电力改革 提高可再生能源消纳执行报告》

《中国对外援助综合管理机构改革研究》

《中国能源气候管理机构改革研究》

《中国散煤综合治理调研报告 2017》

《钢铁行业煤炭消费总量控制方案和政策研究》

《水泥行业煤控战略（计划）实施研究》

《中国散煤治理调研报告 2017》

《中国煤炭行业供给侧改革关键问题研究》

《城市低效燃煤总量配额交易政策建议报告》

《“去产能”政策对煤炭行业造成的就业影响研究》

《“十三五”电力行业控煤政策研究》

《煤化工产业煤炭消费量控制及其政策研究执行报告》

《建言“十三五”——中国煤炭消费总量控制规划研究报告》

《行业部门煤炭消费总量控制研究》

《煤炭消费总量控制目标的协同效应》

《城市煤炭总量控制方案政策和案例研究》

《省域温室气体总量控制与煤炭总量控制相互作用分析》

《碳排放控制与煤炭消费总量控制的约束及相互影响》

《建筑领域煤炭（电力）消费总量控制研究》

《基于煤炭消费总量控制的煤炭行业可持续发展研究》

《中国能源转型和煤炭消费总量控制下的金融政策研究》

《煤炭消费减量化对公众健康的影响和可避免成本》

《煤炭消费总量控制的就业影响》

《煤炭消费总量控制的财税政策研究》

《水泥行业煤炭消费总量控制方案及政策研究》

《电力行业煤炭消费总量控制方案和政策研究》

《中国能源统计系统改革的几点建议》

《2012 煤炭的真实成本》

《中国 2012 年能流图和煤流图编制及能源系统效率研究》

《煤炭使用对中国大气污染的贡献》

更多报告 请访问中国煤控研究项目网站：

http://coalcap.nrdc.cn/

煤控研究项目系列报告

《中国散煤综合治理调研报告 》

煤控研究项目散煤治理课题组

执行报告编写成员

贺克斌 李雪玉

调研报告专家组成员（按姓氏拼音首字母排序）

陈怡心 高佳佳 金浩 任彦波 阮立军 田延平 王堃 王卫权 肖明松 肖瑞青

宋玲玲 徐博 于海晴 岳涛 朱宇里 左朋莱

支持单位

儿童投资基金会、休利特基金会、自然资源保护协会、

能源基金会、世界自然基金会、中国节能协会

煤控研究项目

前言

在过去的两年里，从大气污染防治、蓝天保卫战到秋冬季攻坚行动，从燃煤小锅炉

淘汰和散乱污企业整治到窑炉专项治理，从“煤改电”、“煤改气”到“四宜”原则（宜

电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热），从多能互补到因地制宜，从中央环保督查

到督查机制下沉，再到督查“回头看”，中国已经初步形成了关于散煤综合治理的政策

和监管体系，为散煤治理工作创造了有力的制度保障。

2018 年，散煤治理战场扩围，纵向深入。根据调研情况和公开数据估算，2018 年

散煤削减量约 6100 万吨。其中，工业领域的散煤削减贡献了 72%，民用领域贡献了

28%。散煤减量不仅改善了整体空气质量，还减少了室内污染暴露和经济损失。工业散

煤治理方面，工业小锅炉和散乱污企业治理持续深入，窑炉治理力度加大。民用散煤治

理方面，政策和执行层面更加趋于理性，“煤改气”和“煤改电”市场热度此消彼长，

可再生能源供热进一步发展，多能互补和创新模式有了更多的实践，洁净煤和节能环保

炉具虽然并未走出低谷，但在政策层面已经得到一定重视。

随着散煤治理迈向深水区，治理难度将越来越大。2019 年散煤治理形势严峻。首

先 ,2018-2019 年秋冬季京津冀 28 个城市中 20 个城市空气质量不降反升，汾渭平原 11

个城市中 4 个城市不降反升。蓝天保卫战攻坚在即，2019-2020 年秋冬季空气质量必须

取得显著成绩 , 才能保障 2020 蓝天目标的实现；其次，北方清洁取暖试点的中央补贴时

效只有 3 年，第一批 12 个城市试点的补贴将于 2020 年 4 月结束，优化现有补贴政策和

保障后补贴时代散煤治理效果是当下面临的迫切难题。最后，2019 年是北方清洁取暖规

划的中间一年，按照现有进度，2019 年仍需加大力度不放松，同时高度警惕散煤复烧，

才能保障在后期顺利完成规划目标。

为此，本报告建议 2019 年散煤削减 4500 万吨。工业散煤治理方面，“2+26”重

在巩固，汾渭平原加大力度，非重点区域快速跟进；民用散煤治理方面，建筑节能先行，

落实“宜”字，解决配套。优化现有的政府补贴，政府补贴应建立按经济水平分档的固

定产出补贴标准；居民补贴应建立差异化的补贴标准，并提出运行补贴退出机制；企业

补贴方式应优先考虑贷款支持以及价格和税收优惠，建立产业投资基金，并重点支持民

营企业。同时，加强实地调研和信息公开，完善目标考核方式和评估机制和信息反馈机制。

中国散煤综合治理调研报告 2019

本报告是《中国散煤综合治理调研报告》年度系列的第三份报告，在煤控项目散煤

治理专家组的共同努力下，前两份报告重点研究了散煤的边界、消费总量、构成和分布，

以及 2017 年散煤治理成效和不同技术路径的经济性比较。今年的报告总结了 2018 年散

煤治理现状、回顾了“北方地区清洁取暖规划（2017-2021）”中期进展、评估了北方

清洁取暖试点城市补贴政策执行效果，并在此基础上，分析了 2019 年散煤治理的难点和

对策，探讨了补贴优化方案和成本分摊机制，并提出了 2019-2020 年度秋冬季散煤治理

的具体建议。

1

布，以及 2017 年散煤治理成效和不同技术路径的经济性比较。今年的报告总结了

2018 年散煤治理现状、回顾了“北方地区清洁取暖规划（2017-2021）”中期进展、评估

了北方清洁取暖试点城市补贴政策执行效果，并在此基础上，分析了 2019 年散煤治理

的难点和对策，探讨了补贴优化方案和成本分摊机制，并提出了 2019-2020 年度秋冬

季散煤治理的具体建议。

贺克斌

2019年 8月 24日

贺克斌

2019 年 8 月 24 日

煤控研究项目

目录

1. 2018 年散煤治理现状 11.1 2018 年散烧煤减量 6100 万吨

1.2 北方清洁取暖工作趋于理性

1.3 工业散煤治理持续深入

1.4 室内环境和健康效益显著

1.5 秋冬季空气质量形势严峻

2. 散煤治理“回头看” 222.1 散煤治理主要政策梳理

2.2 北方地区冬季清洁取暖规划中期回顾

2.3 清洁取暖试点示范和补贴效果评估

2.4 环保督查常态化机制形成

3. 2019 年散煤治理难点解析 403.1 散煤治理工作缺乏统筹和协同性

3.2 因地制宜，“宜”字辨析

3.3 警惕民用散煤复烧，破解经济成本痛点

3.4 政府财政压力持续增大

中国散煤综合治理调研报告 2019

4. 补贴政策优化和成本分摊机制探析 514.1 现行补贴政策的不足之处

4.2 补贴优化方案探析

4.3 成本分摊模式的思考

5. 解决方案和具体建议 655.1 2019 年削减 4500 万吨散烧煤

5.2 建立散煤治理高层级协调机制，统筹全国散煤综合治理工作

5.3 工业散煤治理：“2+26”重在巩固，汾渭加大力度，非重点区域

快速跟进

5.4 北方清洁取暖：建筑节能先行、落实“宜”字、解决配套

5.5 优化补贴政策，制定补贴退出机制

5.6 加强实地调研，完善目标考核方式和评估机制

5.7 加强信息公开和公众宣教引导，完善信息反馈机制

附录 72附录一：天津空气源热泵农村集中式取暖项目

附录二：淄博市煤改气工程齐陵街道示范点项目

附录三：延安市宝塔区：不看燃料看排放，“好煤配好炉”

附录四：鹤壁市“热源侧 + 用户侧”改造，多措并举

附录五：济南市“太阳能 + 燃气”养殖场采暖项目

附录六：生物质清洁取暖“阳信模式”

附录七：海伦市秸秆能源化利用“以工养农”模式

2018年散煤治理现状

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中国散煤综合治理调研报告 2019

2018 年，散煤治理战场扩围，纵向深入。整体来看，工业散煤治理在 2017 年的基

础上，工业小锅炉淘汰和散乱污整治持续深入推进，工业小窑炉的治理力度加大。民用

散煤治理在政策和执行层面更加趋于理性，“煤改气”和“煤改电”市场热度此消彼长，

可再生能源供热进一步发展，多能互补和创新模式有了更多的实践，洁净煤和节能环保

炉具虽然并未走出低谷，但在政策层面已经得到一定重视。根据调研情况和公开数据估算，

2018 年散煤削减量约 6100 万吨。其中，工业领域的散煤削减贡献了 72%，民用领域贡

献了 28%。散煤减量不仅改善了整体空气质量，还减少了室内污染暴露和经济损失。

1.1 2018 年散烧煤减量 6100 万吨

2018 年，我国散煤治理战场扩围。重点区域在京津冀及周边地区的基础上，增加了

汾渭平原。北方清洁取暖的重点城市由京津冀大气污染传输通道“2+26”城市，扩展了

汾渭平原的 11 个城市，中央财政支持的北方清洁取暖试点城市由 12 个扩展至 35 个，覆

盖了除北京以外的 27 个“2+26”城市和 7 个汾渭平原城市。工业小锅炉淘汰的区域进

一步扩大，10 蒸吨及以下燃煤小锅炉淘汰区域从京津冀及周边地区扩展至全国范围；35

蒸吨及以下燃煤锅炉的淘汰区域从 9 个“2+26”城市的建成区扩展至北京、上海、天津、

河北、山东、河南省（市）行政区域以及山西、江苏、浙江、安徽等省份的城市建成区。

2018 年，我国散煤治理工作持续深入推进。在 2017 年的基础上，民用散煤治理政

策趋向理性，冬季供气紧张的局面得到大幅缓解，可再生能源供热进一步发展，清洁煤

和节能环保炉具作为过渡性方案开始受到重视，因地制宜和多能互补迎来了更多的模式

创新和地方实践，清洁取暖改造规模超额完成国家目标；工业散煤治理仍以淘汰落后、

整治“散乱污”企业为重点，在此基础上，“工业窑炉治理专项行动”的开展，使得

2018 年工业小窑炉的淘汰关停力度加大。

根据调研情况和公开数据估算，2018 年散煤削减量约 6100 万吨。其中，重点区域

清洁取暖改造近 614.75 万户，替代民用散煤约 1680 万吨；淘汰关停工业小锅炉 2.3 万台，

削减散烧煤约 720 万吨；通过淘汰落后产能、工业窑炉专项治理、“散乱污”企业关停

等措施，削减建材行业小窑炉散烧煤约 3700 万吨。

2018 年散煤削减量主要来自工业源。其中工业小窑炉治理贡献约 60%，工业小锅

炉治理贡献约 12%，民用领域贡献约 28%。2018 年散煤削减结构详见图 1-1。

煤控研究项目

3

图 1-1 2018 年全国散煤削减结构图

1.2 北方清洁取暖工作趋于理性

2018 年，北方清洁取暖由京津冀及其周边地区扩围汾渭平原，重点城市在京津冀大

气污染传输通道“2+26”城市的基础上，扩围汾渭平原 11 个城市，中央财政支持的北

方清洁取暖试点由 12 个增至 35 个，覆盖了除北京以外的“2+26”城市和 7 个汾渭平

原城市。根据公开资料整理，2018 年，京津冀及周边地区、汾渭平原共完成清洁取暖改

造 614.75 万户，超额完成目标 40%。2018 年，重点省市清洁取暖改造完成情况详见图

1-2。

4

0

50

100

150

200

北京 天津 河北 河南 山西 山东 陕西

政府目标 实际完成改造户数

图 1-1 2018年全国散煤削减结构图

1.2 北方清洁取暖工作趋于理性

2018年，北方清洁取暖由京津冀及其周边地区扩围汾渭平原，重点城市在京津冀大气

污染传输通道“2+26”城市的基础上，扩围汾渭平原 11个城市，中央财政支持的北方

清洁取暖试点由 12个增至 35个，覆盖了除北京以外的“2+26”城市和 7个汾渭平原

城市。根据公开资料整理，2018年，京津冀及周边地区、汾渭平原共完成清洁取暖改

造 614.75万户，超额完成目标 40%。2018年，重点省市清洁取暖改造完成情况详见图

1-2。

图 1-2 2018年重点省市清洁取暖改造完成情况

资料来源： 1. “重点区域 2018-2019 年度秋冬季大气污染综合治理攻坚行动计划”; 2. 各省市”生态环境状况公报 2018”; 3.“2019 年河北省政府工作报告”; 4. 山东今冬新增农村清洁取暖 71.4 万户,央广网山东频道, 2018.12。

民用 工业小锅炉 建材行业小窑炉

单位：万户

4

中国散煤综合治理调研报告 2019

从重点区域的清洁取暖工作进度来看，2018 年，北京市在完成 312 个村、12.26 万

户“煤改电”任务基础上，超额完成了山区 163 个村 5.74 万户配套电网改造，全市平原

地区基本实现“无煤化”。1 河北仍是清洁取暖任务量和完成规模最大的省份，清洁取暖

改造规模约占重点省市规模的 30%。随着汾渭平原的加入，陕西成了“新秀”，是清洁

取暖改造规模过百万户的省份之一。根据《2018 年陕西省生态环境状况公报》，2018 年，

关中地区完成清洁取暖改造 103.9 万户，完成目标任务的 147%。

除战场扩围和超额完成目标之外，2018 年北方清洁取暖在政策和执行层面都更加趋

于理性。在经历 2017 年“双替代”急速上马和冬季“气荒”之后，2018 年，“双替代”

的推进更加理性。除此之外，2018 年清洁取暖市场出现了许多新的模式，可再生能源供

热的进一步发展以及多能互补等实践使“因地制宜”的原则开始落地，洁净煤和节能环

保炉具虽然并未走出低谷，但在政策层面已经得到一定的重视。

1　 北京提前两年实现平原地区“无煤化”目标，于立霄，中新社，2018.12.21.

4

0

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150

200

北京 天津 河北 河南 山西 山东 陕西

政府目标 实际完成改造户数

图 1-1 2018年全国散煤削减结构图

1.2 北方清洁取暖工作趋于理性

2018年，北方清洁取暖由京津冀及其周边地区扩围汾渭平原，重点城市在京津冀大气

污染传输通道“2+26”城市的基础上，扩围汾渭平原 11个城市，中央财政支持的北方

清洁取暖试点由 12个增至 35个，覆盖了除北京以外的“2+26”城市和 7个汾渭平原

城市。根据公开资料整理，2018年，京津冀及周边地区、汾渭平原共完成清洁取暖改

造 614.75万户，超额完成目标 40%。2018年，重点省市清洁取暖改造完成情况详见图

1-2。

图 1-2 2018年重点省市清洁取暖改造完成情况

资料来源： 1. “重点区域 2018-2019 年度秋冬季大气污染综合治理攻坚行动计划”; 2. 各省市”生态环境状况公报 2018”; 3.“2019 年河北省政府工作报告”; 4. 山东今冬新增农村清洁取暖 71.4 万户,央广网山东频道, 2018.12。

民用 工业小锅炉 建材行业小窑炉

单位：万户

图 1-2 2018 年重点省市清洁取暖改造完成情况

资料来源：

1. “重点区域 2018-2019 年度秋冬季大气污染综合治理攻坚行动计划”;

2. 各省市”生态环境状况公报 2018”;

3.“2019 年河北省政府工作报告”;

4. 山东今冬新增农村清洁取暖 71.4 万户 , 央广网山东频道 , 2018.12。

煤控研究项目

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1.2.1 “煤改气”和“煤改电”市场热度此消彼长

2018 年，“双替代”仍是清洁取暖工作的重点。北京、天津、河南、陕西等省市以“煤

改电”为主，其中随着北京平原地区“无煤化”，北京“煤改电”市场急剧缩减，河南

是 2018 年“煤改电”最大的市场，约占全国“煤改电”市场的半壁江山。陕西作为北方

清洁取暖重点区域的新晋省份，技术路径上以“煤改电”为主，市场潜力正在逐步释放。

河北仍是“煤改气”技术路径选择的典型省份，也是“煤改气”的最大市场。根据“河

北政府工作报告 2019”，2018 年河北省完成清洁取暖改造 181.2 万户，其中“煤改气”

占比约 80%。根据公开资料整理，2018 年，河北省累计完成清洁取暖改造 434.9 万户 ,

其中累计完成“煤改气”377 万户，占比 87%。

在“煤改气”领域，一方面，2017 年“煤改气”带来燃气消费增长速度超过部分地

区燃气供应能力，储气设施建设与“煤改气”工程目标任务脱节等问题的出现，导致局

部地区供气紧张。2018 年，在“以气定改”、“先立后破”的原则和储气设施逐步加快

的情况下，采暖期供气紧张情况大幅减缓。另一方面，“煤改气”市场在经历 2017 年

爆发后，2018 年遭遇寒潮。根据中国土木工程学会燃气分会燃气供热专业委员会发布的

“2018 年度市场产、销量调查统计公告”，2018 年，用于“煤改气”工程的燃气壁挂

炉的销量为 145 万台，占全年燃气壁挂炉总销量的 45%，相比 2017 年减少了 232.5 万

台，降幅达到 62%。2

2018 年“煤改气”市场规模下滑，主要受地方政策影响。在 2017 年冬季供气紧张

的形势下，各地政府及时做出了政策调整，要求按照“以供定改、先立后破”的原则推进，

并要求各地燃气公司管网建设注重安全、持续推进，不再抢工期进度。也就是说，2017

年“煤改气”改造和天然气管路铺设同时进行，甚至先进行“煤改气”改造，再通天然

气的情况基本上不再存在。此外，2018 年，各地必须要确保天然气基础建设已经完善后，

才能进行“煤改气”改造。这也导致一些地区暂时搁置了“煤改气”计划。

2018 年“煤改气”市场遇冷是基于 2017 年爆发式增长的形势而言的。若从“煤改气”

市场的历史发展的角度来看，增长的大趋势并未改变。燃气采暖热水炉近 10 年销量情况

如图 1-3 所示。

2　 “燃气采暖热水炉产品 -2018年度市场统计公告”, 中国土木工程学会燃气分会燃气供热专业委员, 2019.03。

6

中国散煤综合治理调研报告 2019

与 2017 年相比，2018 年伴随“煤改气”规模下滑的是“煤改电”规模的明显提升。

根据国家电网公司公布的统计数据估算，2018 年“煤改电”规模同比增长 58%。2018

年“煤改电”配套电网 10 千伏及以下工程投资 152.23 亿元，分解单体工程 10839 项，

惠及 9391 个村 217.3 万户居民，供暖面积约 175 万平方米。3 其中，2018 年新增客户

采用蓄热电采暖的比例达到 32%，较 2017 年提高 16 个百分点。4

2018 年“煤改电”规模的提升并未提振空气源热泵行业。2018 年空气源热泵行业

整体采暖内销市场实现了 67.5 亿元的销售规模，同比下滑幅度 25% 以上。细分采暖产

品中，户式水机同比滑落近 60%，户式风机同比增长 700% 以上，工程采暖同比增长

20.6%。5 据悉，户式水机产品大幅下滑主要是源于北京“煤改电”市场的大幅缩减；而

3　 国家电网公司提前完成 2018 年“煤改电”配套电网 10 千伏及以下工程建设任务，国家电网有限公司。4　 国网完成 2018 年清洁取暖煤改电任务 新增客户采用蓄热电采暖比例达 32%，国家电网报，2019.01.17.5　 2019 年空气源热泵行业有望走出低谷，2019 首届中国清洁供热蓄热技术应用和发展论坛。

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2018年“煤改气”市场遇冷是基于 2017年爆发式增长的形势而言的。若从“煤改气”

市场的历史发展的角度来看，增长的大趋势并未改变。燃气采暖热水炉近 10 年销量情

况如图 1-3所示。

图 1-3 燃气采暖热水炉产品近 10年销量情况

资料来源： “燃气采暖热水炉产品-2018年度市场统计公告”, 中国土木工程学会燃气分会燃气供热专业委员会, 2019.03。 与 2017年相比，2018年伴随“煤改气”规模下滑的是“煤改电”规模的明显提升。根

据国家电网公司公布的统计数据估算，2018 年“煤改电”规模同比增长 58%。2018 年

“煤改电”配套电网 10 千伏及以下工程投资 152.23 亿元，分解单体工程 10839 项，

惠及 9391 个村 217.3 万户居民，供暖面积约 175 万平方米。3其中，2018 年新增客户

采用蓄热电采暖的比例达到 32%，较 2017年提高 16个百分点。4

2018 年“煤改电”规模的提升并未提振空气源热泵行业。2018 年空气源热泵行业整体

采暖内销市场实现了 67.5 亿元的销售规模，同比下滑幅度 25%以上。细分采暖产品中，

户式水机同比滑落近 60%，户式风机同比增长 700%以上，工程采暖同比增长 20.6%。5

据悉，户式水机产品大幅下滑主要是源于北京“煤改电”市场的大幅缩减；而增幅较

大的户式风机比较迎合低补贴地区的清洁取暖需求。此外，2018 年，河南作为“煤改

电”大省，在 2018年四季度的空调采购力度最大,以 12.3亿元采购规模领跑全国。6 1.2.2 可再生能源供热规模进一步扩大

3 国家电网公司提前完成 2018 年“煤改电”配套电网 10 千伏及以下工程建设任务，国家电网有限公司。

4 国网完成 2018 年清洁取暖煤改电任务 新增客户采用蓄热电采暖比例达 32%，国家电网报，2019.01.17. 5 2019 年空气源热泵行业有望走出低谷，2019 首届中国清洁供热蓄热技术应用和发展论坛。 6 2018 年四季度各月主要地区空调电器采购规模对比，政府信息采购网，2019.10。

图 1-3 燃气采暖热水炉产品近 10 年销量情况

资料来源：

“燃气采暖热水炉产品 -2018 年度市场统计公告”, 中国土木工程学会燃气分会燃气供热专业委员会 , 2019.03。

煤控研究项目

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增幅较大的户式风机比较迎合低补贴地区的清洁取暖需求。此外，2018 年，河南作为“煤

改电”大省，在 2018 年四季度的空调采购力度最大 , 以 12.3 亿元采购规模领跑全国。6

1.2.2 可再生能源供热规模进一步扩大

近年来，北方地区很多省市因地制宜地开展了可再生能源供热的实践。其中，地热

能的开发利用更呈现较快增长，生物质能供热在示范应用的基础上开始进入规模化发展

阶段，太阳能供热仍处于试点示范阶段。

我国生物质资源丰富，生物质供热面积新增 4.4 亿平米。2018 年农作物秸秆产量

约为 11.01 亿吨，可收集量约为 9.36 亿吨。从品种分布来看，我国秸秆品种以水稻、小

麦、玉米为主。其中，玉米秸占比最高，达到 32.5%；稻草、麦秸占比紧随其后，分别

达 25.1%、18.3%。我国主要农作物秸秆种类占比详见图 1-4。

图 1-4 我国主要农作物秸秆种类占比图

资料来源：“农村秸秆代煤工作报告”，肖明松，2019.07。

2018 年，秸秆综合利用率约为 84%，秸秆肥料化、饲料化、燃料化、基料化、原

料化利用比例分别为 37%、23%、24%、2%、2%，基本形成了肥料化利用为主，饲料化、

燃料化稳步推进，基料化、原料化为辅的综合利用格局。秸秆综合利用情况详见图 1-5。

6　 2018 年四季度各月主要地区空调电器采购规模对比，政府信息采购网，2019.10。

7

近年来，北方地区很多省市因地制宜地开展了可再生能源供热的实践。其中，地热能

的开发利用更呈现较快增长，生物质能供热在示范应用的基础上开始进入规模化发展

阶段，太阳能供热仍处于试点示范阶段。 我国生物质资源丰富，生物质供热面积新增 4.4亿平米。2018年农作物秸秆产量约为

11.01亿吨，可收集量约为 9.36亿吨。从品种分布来看，我国秸秆品种以水稻、小

麦、玉米为主。其中，玉米秸占比最高，达到 32.5%；稻草、麦秸占比紧随其后，分

别达 25.1%、18.3%。我国主要农作物秸秆种类占比详见图 1-4。

图 1-4 我国主要农作物秸秆种类占比图

资料来源：“农村秸秆代煤工作报告”，肖明松，2019.07。

2018 年，秸秆综合利用率约为 84%，秸秆肥料化、饲料化、燃料化、基料化、原料化

利用比例分别为 37%、23%、24%、2%、2%，基本形成了肥料化利用为主，饲料化、燃

料化稳步推进，基料化、原料化为辅的综合利用格局。秸秆综合利用情况详见图 1-5。

图 1-5 秸秆综合利用情况

资料来源：“农村秸秆代煤工作报告”，肖明松，2019.07。

水稻

25%

小麦

18%

玉米

33%

棉秆

3%油料作物

4%

豆秆

3%

薯类秸秆

3%

其它秸秆

11%

肥料化

37%

饲料化

23%

燃料化24%

基料化2%原料化2%

焚烧6%

废弃

6%

8

中国散煤综合治理调研报告 2019

图 1-5 秸秆综合利用情况

资料来源：“农村秸秆代煤工作报告”，肖明松，2019.07。

生物质热电联产装机供热面积达 3.4 亿平方米。热电联产是生物质发电产业提升效

率实现可持续发展的重要途径，已成为生物质发电领域崛起的新力量，大批热电联产改

造项目开始实施。据国家能源局《关于促进生物质能供热发展的指导意见》（发改能源

〔2017〕2123 号），到 2020 年，生物质热电联产装机容量超过 1200 万千瓦。2018

年初，国家能源局发布《关于开展“百个城镇”生物质热电联产县域清洁供热示范项目

建设的通知》（国能发新能 [2018]8 号）。“百个城镇”清洁供热示范项目建设的主要

目的是，建立生物质热电联产县域清洁供热模式，构建就地收集原料、就地加工转化、

就地消费的分布式清洁供热生产和消费体系，为治理县域散煤开辟新路子。“百个城镇”

清洁供热示范项目将形成 100 个以上生物质热电联产清洁供热为主的县城、乡镇，以及

一批中小工业园区。示范项目共 136 个，涉及 20 个省 ( 区、市 ) 及新疆生产建设兵团，

装机容量 380 万千瓦，年消耗农林废弃物和城镇生活垃圾约 3600 万吨。2018 年，农林

生物质热电联产装机新增 102.37 万千瓦，农林生物质热电联产累计装机达到 376 万千瓦，

供热面积 2.26 亿平方米。生活垃圾焚烧热电联产新增装机 188.4 万千瓦，供热面积约为

1.13 亿平方米。合计装机供热面积约为 3.4 亿平方米。热电联产项目主要分布在山东、

河北、辽宁、黑龙江、吉林、河南等地。

生物质成型燃料供热面积约 1 亿平方米。为推动生物质成型燃料产业的发展，地方

政府在国家规划及政策的指导下，制定了一系列地方性优惠政策，惠及生物质成型燃料

收储运、成型加工、产品流通、终端利用整个产业链，使相关企业在各个方面逐步发展壮大，

促进了整个行业的发展。截至 2018 年，全国生物质成型燃料供热年利用量约 1600 万吨，

7

近年来，北方地区很多省市因地制宜地开展了可再生能源供热的实践。其中，地热能

的开发利用更呈现较快增长，生物质能供热在示范应用的基础上开始进入规模化发展

阶段，太阳能供热仍处于试点示范阶段。 我国生物质资源丰富，生物质供热面积新增 4.4亿平米。2018年农作物秸秆产量约为

11.01亿吨，可收集量约为 9.36亿吨。从品种分布来看，我国秸秆品种以水稻、小

麦、玉米为主。其中，玉米秸占比最高，达到 32.5%；稻草、麦秸占比紧随其后，分

别达 25.1%、18.3%。我国主要农作物秸秆种类占比详见图 1-4。

图 1-4 我国主要农作物秸秆种类占比图

资料来源：“农村秸秆代煤工作报告”，肖明松，2019.07。

2018 年，秸秆综合利用率约为 84%，秸秆肥料化、饲料化、燃料化、基料化、原料化

利用比例分别为 37%、23%、24%、2%、2%，基本形成了肥料化利用为主，饲料化、燃

料化稳步推进，基料化、原料化为辅的综合利用格局。秸秆综合利用情况详见图 1-5。

图 1-5 秸秆综合利用情况

资料来源：“农村秸秆代煤工作报告”，肖明松，2019.07。

水稻

25%

小麦

18%

玉米

33%棉秆

3%

油料作物

4%

豆秆

3%

薯类秸秆

3%

其它秸秆

11%

肥料化

37%

饲料化

23%

燃料化24%

基料化2%原料化2%

焚烧6%

废弃

6%

煤控研究项目

9

供热项目约 1200 个，供热面积约 1 亿平方米 7。

2018 年地热能增速较快，预计供热面积达 8 亿平方米。2010 年以来，我国浅层地

热能利用以年均 28% 的速度递增，截至 2017 年底，中国地源热泵装机容量达 2 万兆瓦，

位居世界第一，实现供暖（制冷）建筑面积超过 5 亿平方米。若按照 28% 年平均增长率，

则 2018 年底，浅层地热供热面积为 6.4 亿平方米。近 10 年来，中国水热型地热能直接

利用以年均 10% 的速度增长，已连续多年位居世界首位。据不完全统计，截至 2017 年

底，全国水热型地热能供暖建筑面积超过 1.5 亿平方米。若按照 10% 年平均增长率，则

2018 年底，水热型地热供热面积为 1.65 亿平方米。

太阳能供热仍处于试点示范阶段，太阳能供热示范项目主要分布在河北和北京，约

有 2000 户。

1.2.3“洁净型煤和节能环保炉具”发展陷入低谷

洁净煤与节能环保炉具作为民用散煤治理的过渡性和兜底性方案，其发展主要受政

策影响较大。清洁能源替代是大势所趋，此外，地方政府在过去几年政策不稳定以及“一

刀切”的做法，对洁净煤和节能环保炉具行业的影响仍在持续。

北方清洁取暖工作开展以来，京津冀区域市场以煤改电、煤改气为主，炉具推广主

要集中在山东、河南以及西北、东北地区。2018 年，在政策上强调因地制宜，宜电则电、

宜气则气、宜煤则煤、宜热则热，为保障温暖过冬，原则上可以选择洁净型煤和节能环

保炉具作为过渡性方案。从采暖季的具体实践来看，洁净型煤和适配炉具行业并未走出

低谷。

2018 年我国原煤入选率达 71.8%，入选总量超过 26 亿吨。8 我国的选煤技术、选

煤工艺、大型装备都达到世界最先进水平，目前的型煤企业具备根据用户提出的煤质要求，

定制化生产的能力。民用洁净型煤为季节性需求产品，销售旺季为 10-12 月，迫于资金

周转压力，价格和补贴的不确定性，大多型煤加工企业被迫以销定产。2017 年我国主要

省区型煤企业及产能产量如表 1-1 所示。2017 年型煤总产量只有 845 万吨，其中河北

和山东是产量最大的两个省份。据业内专家透露，2018 年，民用洁净型煤市场形势并未

好转。

7　 中国可再生能源发展报告 2018，水电水利规划设计总院，中国水利水电出版社，p73。8　 民用煤清洁利用的障碍与机制 , 张绍强 , 煤炭加工与综合利用 , 2019(04).

10

中国散煤综合治理调研报告 2019

表 1-1 2017 年主要省区型煤企业及产能产量

省区 型煤厂数量 产能（万吨 / 年） 2017 年产量（万吨 / 年）

山西 16 230 128

河南 23 200 99

河北 38 785 271

山东 33 505 199

陕西 9 210 68

内蒙 3 65 25

甘肃 4 75 25

宁夏 3 45 20

新疆 2 35 10

资料来源：“宜煤则煤”技术路线与实践应用研究报告，阮立军，2019.07

从节能环保炉具市场来看，2017 年、2018 年，受诸多因素叠加影响，炉具行业产

销量出现断崖式下滑，如图 1-5 所示，两年采暖炉累计产量约 60 万台，新增销售量约

130 万台，企业基本上以消化库存为主。以行业产销量排名前 5 的某企业为例，2015 年

节能环保炉具出货量达 12.3 万台，库存基本为零；2016 年出货量 8.4 万台，年终库存

达 3 万余台；2017 年销量仅 1.9 万余台，2018 年销量 1.7 万余台，截止 2018 年底原有

库存基本消化完成。

煤控研究项目

11

资料来源：农村散煤治理（燃料适配炉具）调研报告，任彦波，2019.07.

从市场价格来看，为缓解库存及资金回笼压力，实力较弱的中小型炉具企业纷纷降

价甩货。此外，某些原来推广炉具的区域突然转向煤改气、煤改电，区域内新安装的环

保炉具被低价回流到其它区域，使原本相对平衡的市场价格体系受到巨大的冲击，同时

造成资源的浪费。

从行业内部情况来看，2017 年炉具企业和型煤企业超过一半关停或转产，华北地区

的炉具市场渠道基本停滞。2018 年，炉具行业企业关停形势加剧，行业内部洗牌加快。

2016 年，我国注册的民用炉具生产企业约 8000 家，年产各类采暖炉具 1300 万台 9。

2019 年，据初步统计，炉具生产企业数量不到 1000 家，以北方地区企业锐减量最大。

以北方两大炉具生产基地任丘和高碑店为例，河北省任丘市是我国北方地区最大的炉具

制造基地，发展最好的时候，注册的炉具生产企业多达 1200 余家，现在能够维持运营的

只剩下 30 家左右，约 98% 的炉具企业消失了；河北省高碑店市是“中国炉具之乡”，

发展最好的时候，仅规模型炉具制造企业就达 90 余家，存活的只剩下 5 家左右，约

94% 的炉具企业关停或转产了。

9　 《中国采暖炉具行业发展报告 2016》, 中国能源行业协会 , 2016.

10

图 1-5 2015-2018年节能环保炉具行业产销量对比图

资料来源：农村散煤治理（燃料适配炉具）调研报告，任彦波，2019.07.

从市场价格来看，为缓解库存及资金回笼压力，实力较弱的中小型炉具企业纷纷降价

甩货。此外，某些原来推广炉具的区域突然转向煤改气、煤改电，区域内新安装的环

保炉具被低价回流到其它区域，使原本相对平衡的市场价格体系受到巨大的冲击，同

时造成资源的浪费。

从行业内部情况来看，2017 年炉具企业和型煤企业超过一半关停或转产，华北地区的

炉具市场渠道基本停滞。2018 年，炉具行业企业关停形势加剧，行业内部洗牌加快。

2016 年，我国注册的民用炉具生产企业约 8000 家，年产各类采暖炉具 1300 万台9。

2019年，据初步统计，炉具生产企业数量不到 1000家，以北方地区企业锐减量最大。

以北方两大炉具生产基地任丘和高碑店为例，河北省任丘市是我国北方地区最大的炉

具制造基地，发展最好的时候，注册的炉具生产企业多达 1200 余家，现在能够维持运

营的只剩下 30 家左右，约 98%的炉具企业消失了；河北省高碑店市是“中国炉具之

乡”，发展最好的时候，仅规模型炉具制造企业就达 90 余家，存活的只剩下 5 家左右，

约 94%的炉具企业关停或转产了。

经过这两年政策影响下的行业洗牌，九成以上北方的中小型炉具企业出局了，而一些

行业骨干企业、规模型企业仍坚守阵地，不断开拓创新，走多元化经营的道路，寻求

新的增长点。同时也有一批大型企业、国企开始进入农村清洁取暖行业，如陕煤集

团、兖矿集团、易暖科技、三一环境等，为行业发展注入新鲜血液，增添活力。

9 《中国采暖炉具行业发展报告 2016》,中国能源行业协会, 2016.

0

100

200

300

400

500

600

700

2015 2016 2017 2018

产量（万台） 销量（万台）

图 1-5 2015-2018 年节能环保炉具行业产销量对比图

12

中国散煤综合治理调研报告 2019

经过这两年政策影响下的行业洗牌，九成以上北方的中小型炉具企业出局了，而一

些行业骨干企业、规模型企业仍坚守阵地，不断开拓创新，走多元化经营的道路，寻求

新的增长点。同时也有一批大型企业、国企开始进入农村清洁取暖行业，如陕煤集团、

兖矿集团、易暖科技、三一环境等，为行业发展注入新鲜血液，增添活力。

1.3 工业散煤治理持续深入

2018 年，工业小锅炉和散乱污企业治理持续深入。2018 年，京津冀及周边地区和

汾渭平原散乱污企业整治近 9 万家，工业小锅炉淘汰 2.3 万台。其中，10 蒸吨及以下燃

煤小锅炉淘汰区域从京津冀及周边地区扩展至全国范围；35 蒸吨及以下燃煤锅炉的淘汰

区域从 9 个“2+26”城市的建成区扩展至北京、上海、天津、河北、山东和河南省（市）

行政区域以及山西、陕西、江苏、浙江、安徽等省份的城市建成区。随着生态环境部“窑

炉治理专项”的开展，建材行业小锅炉淘汰关停力度较大，减少散烧煤约 3700 万吨。

1.3.1 燃煤小锅炉淘汰的区域范围进一步扩大

2018 年 7 月，为加快改善环境空气质量，国务院发布实施了《打赢蓝天保卫战三年

行动计划》（国发〔2018〕22 号），要求开展锅炉综合整治，加大燃煤小锅炉淘汰力度。

县级及以上城市建成区基本淘汰每小时 10 蒸吨及以下燃煤锅炉及茶水炉、经营性炉灶、

储粮烘干设备等燃煤设施，原则上不再新建每小时 35 蒸吨以下的燃煤锅炉，其他地区原

则上不再新建每小时 10 蒸吨以下的燃煤锅炉。环境空气质量未达标城市应进一步加大淘

汰力度。重点区域基本淘汰每小时 35 蒸吨以下燃煤锅炉，每小时 65 蒸吨及以上燃煤锅

炉全部完成节能和超低排放改造。

2018 年 9 月，生态环境部印发京津冀及周边地区、汾渭平原和长三角地区“2018-

2019 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案”。方案要求，2018 年 12 月底前，北京、

天津、河北、山东和河南省（市）行政区域内基本淘汰每小时 35 蒸吨以下燃煤锅炉；上

海市行政区域内所有中小燃煤锅炉清零；山西、陕西、江苏省、浙江省、安徽省基本淘

汰每小时 10 蒸吨以下燃煤锅炉，城市建成区淘汰每小时 35 蒸吨以下燃煤锅炉。

为有效实施蓝天保卫战，全国各省、市、自治区相继出台了实施方案、制修订地方

锅炉大气污染物排放标准。燃煤工业锅炉的污染控制形成了全面淘汰每小时 10 蒸吨及以

下燃煤锅炉，重点城市淘汰每小时 35 蒸吨及以下燃煤锅炉，超低排放改造每小时 65 蒸

吨及以上燃煤锅炉，提标改造其他容量燃煤锅炉的新局面。

煤控研究项目

13

从全国范围看，2018 年，淘汰燃煤工业小锅炉 2.3 万台。10 基于燃煤工业小锅炉污

染控制技术水平较差的现状，燃气锅炉及电锅炉替代情况等，并参照《第一次全国污染

源普查工业污染源产排污系数手册》，本研究估算得到 2018 年各省份通过淘汰燃煤工业

小锅炉削减散煤用量约 721 万吨，减排颗粒物、二氧化硫及氮氧化物分别约 17.2 万吨、

11.0 万吨、2.2 万吨。

本报告梳理和汇总了 2018 年京津冀及周边地区部分省市燃煤工业锅炉综合整治情

况，详见表 1-2。从表 1-2 中可以看出，2018 年京津冀及周边地区部分省市共淘汰燃煤

工业锅炉 8107 台、18921 蒸吨，超低排放改造燃煤工业锅炉 96 台、8140 蒸吨。

表 1-2 2018 年京津冀及周边地区部分省市燃煤工业锅炉综合整治情况

省份 市 / 区淘汰 ≤35t/h ≥65t/h超低排放

容量（t/h） 台数（台） 容量（t/h） 台数（台）

河北

石家庄 3704.9 113 2813 28

承德 2448.8 2693 —— ——

张家口 2645.6 1663 —— ——

秦皇岛 1366.8 1020 —— ——

唐山 1313 64 685 7

邯郸 —— 167 —— 8

邢台 1350 59 1076 13

保定 444.6 19 825 11

沧州 1244 857 1186 8

廊坊 843 40 —— ——

衡水 107 18 —— ——

雄安新区 36 2 —— ——

定州 60 3 —— ——

辛集 242 10 75 1

山西太原 307.9 193 1120 4

长治 2020.4 1139 360 4

10　 全国政协委员刘炳江：2018 年关掉了 2.3 万台燃煤小锅炉，中国之声，2019.03.05.

14

中国散煤综合治理调研报告 2019

山东济宁 —— 16 —— ——

聊城 —— —— —— 3

河南

郑州 425 12 —— ——

开封 —— —— —— 2

安阳 —— 2 —— 7

鹤壁 60 4 —— ——

新乡 70 4 —— ——

焦作 130 5 —— ——

濮阳 102 4 —— ——

合计 —— 18920.98 8107 8140 96

散煤削减量（万吨） 507 ——

注：

1. 河北下属市淘汰 35 蒸吨及以下燃煤锅炉

2. 山西太原淘汰 20 蒸吨及以下燃煤锅炉

3. 山西长治淘汰 10 蒸吨及以下燃煤锅炉

4. 山东济南、淄博基本完成 35 蒸吨以下燃煤锅炉淘汰工作

5. 山东其他地区行政区域内完成 10 蒸吨及以下燃煤锅炉淘汰工作，城市建成区基本淘汰 35 蒸吨以下燃煤锅炉。

资料来源：“工业小锅炉散煤治理报告”，岳涛、左朋莱、高佳佳、王堃，2019.07.

1.3.2 工业小窑炉治理力度加大

2018 年，窑炉治理成为了大气污染防治和环境督查的重点任务之一。《打赢蓝天保

卫战三年行动计划》明确提出，在全国范围内开展“工业窑炉治理专项行动”。具体要求：

制定工业炉窑综合整治实施方案，开展拉网式排查，建立各类工业炉窑管理清单。制定

行业规范，修订完善涉各类工业炉窑的环保、能耗等标准，提高重点区域排放标准。

建材行业小窑炉应用最多，尤其是我国烧结砖瓦行业相对落后，量大面广，是窑炉

治理的重点行业。本报告重点分析了建材行业中砖瓦、建筑卫生陶瓷和石灰行业的小窑

炉淘汰情况。

2018 年，中国建筑材料联合会提出了“打赢建材行业污染防治攻坚战的指导意见”，

中国砖瓦工业协会、中国建筑卫生陶瓷协会和中国石灰协会先后制定了大气污染防治攻

坚战实施方案，相关政策目标和主要任务详见表 1-3。

煤控研究项目

15

表 1-3 砖瓦、建筑卫生陶瓷和石灰行业的相关政策目标和主要任务

行业 相关政策目标 主要任务

砖瓦行业

2020 年，基本淘汰轮窑、立窑、无顶轮窑、马

蹄窑等，6000 万标砖 / 年及以下的烧结砖及烧结

空心砌块生产线大幅减少。

到 2020 年底，我国砖瓦行业新兴产业占比达到

25% 以上，落后生产工艺要在现有基础上淘汰

50% 以上。

到 2020 年底，规模以上企业单位工业增加值

能耗比“十二五”降低 20% 以上；单位工业增

加值 CO2 排放量降低 25% 以上，烟粉尘排放

总量削减 30% 以上，SO2 排放总量削减 12%以上；综合利用废弃物总量比“十二五”增加

15% ～ 20%，砖瓦协同处置生产线达到企业总

量的 20% 以上。

坚决淘汰落后产能，遏制同质化新增产能；

坚决淘汰落后的轮窑和自然干燥生产工艺；

坚决关闭无组织排放的落后工艺生产线。

京津冀及“2+26”城市砖瓦生产线率先实现全面

达标，环京津冀大气污染传输通道城市、汾渭平原、

长三角等区域企业通过技术改造必须达到国家及

地方特别排放限值要求，其他地区企业以每年不

低于 20% 的速度达到国家制定的能耗标准和环

保标准要求。

建筑卫生陶瓷行业

2020 年，力争实现万元产值综合能耗降低

15%、烟气粉尘排放总量减少 20%、SO2 排

放量减少 40%、氮氧化物排放总量减少 10%、

CO2 排放总量减少 10%；完成淘汰落后产能

30% 的目标。

实施“扶持一批、转型一批、淘汰一批”的战略；

着重减少燃料和陶瓷原料中的污染物含量；坚持

以喷雾干燥塔、陶瓷窑炉气体排放治理为重点；

推动陶瓷产业能耗、排放标准的及时修订。

石灰行业

到 2020 年，单位石灰综合能耗降低率 6%，粉

尘排放降低率 15%，二氧化硫排放降低 10%，

二氧化碳污染因子排放降低 15%( 煤改气 )，淘

汰落后产能量 5000 万吨，石灰窑节能减排达标

率 85%，其中占国际领先水平比例 50%。

将现有石灰生产企业分为提升、改造、淘汰三类，

采取有效手段与措施，加快淘汰类企业的退出。

鼓励发展带预热器及冷却器的回转窑、双膛石灰

立窑、套筒式石灰立窑、梁式石灰立窑等先进技

术装备，总量控制符合节能减排标准要求的、自

动化监控的混烧式石灰立窑，逐渐取缔任何形式

的不符合节能减排要求的石灰立窑（包括机械立

窑），坚决杜绝土立窑生产方式。

资料来源：

1.《关于加快烧结砖瓦行业转型发展的若干意见》（工信部联原 [2017]279 号）；

2.《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》（工信部联产业〔2017〕30 号）；

3.《推进砖瓦行业供给侧结构性改革 打赢四个“攻坚战”的的指导意见》（中建材联综发 [2017]91 号）；

4.《石灰产业“十三五”节能减排达标工作计划与实施方案》（中国石灰协会发布）

5. 中国建筑材料联合会关于调整和制定《2018 ～ 2020 年节能减排达标工作计划和实施方案的通知》的要求。

2017 年下半年开始，生态环境部在砖瓦行业开展了专项整治，报请政府关停 8743

家企业。在此基础上，据不完全统计，2018 年砖瓦行业额外淘汰了 1472 家企业，总计

淘汰约 1 万家企业，粗略估算，减少煤矸石或低质散烧煤 3030 万吨。根据行业落后产

16

中国散煤综合治理调研报告 2019

能淘汰情况和企业用能情况估算，2018 年，建筑陶瓷砖和卫生洁具散烧煤用量分别减少

约 400 万吨和 8 万吨，石灰散烧煤用量减少约 250 万吨。2018 年，砖瓦、建筑卫生陶

瓷和石灰三个产业小窑炉减少散烧煤用量总计约 3700 万吨。

从京津冀及“2+26”城市、长三角、汾渭平原地区三大区域的 2018-2019 年秋冬

季大气污染综合治理情况看，砖瓦、建筑陶瓷和石灰等工业小窑炉秋冬季治理取得了实

际成效。据不完全统计 , 京津冀、长三角、汾渭平原建材行业整治情况如下：

京津冀及“2+26”城市，淘汰砖瓦企业 2 家、1.1 亿块标砖产能，改造提升 674

家砖瓦企业；改造提升建筑陶瓷企业 61 家，煤改气 111 家；改造提升石灰企业

44 家、355.35 万吨产能。

长三角地区，淘汰砖瓦企业 297 家，改造提升 504 家，煤改气 14 家；淘汰建

筑陶瓷企业 43 家，改造提升 32 家；改造提升石灰企业 9 家。

汾渭平原地区，淘汰砖瓦企业 164 家，改造提升 482 家；改造提升建筑陶瓷企

业 11 家，煤改气 1 家。

上述三大区域总计淘汰砖瓦企业 463 家，改造提升 1660 家，煤改气 14 家；淘汰

建筑陶瓷企业 43 家，改造提升 104 家，煤改气 112 家；改造提升石灰企业 53 家。考虑

上述数据为不完全统计，实际淘汰和改造提升的企业数量要远高于上述数字。

1.3.3 “散乱污”企业整治

在 2017 年的“散乱污”企业整治的基础上，2018 年，一方面，强化“散乱污”企

业整治。另一方面，重点区域增加了汾渭平原 11 个城市。根据公开资料整理，2018 年

北京、天津、河北、河南、山西、山东和陕西等 7 省市整治“散乱污”企业总计约 9 万家。

2018 年重点区域散乱污企业整治情况详见表 1-4。

煤控研究项目

17

表 1-4 2018 年重点区域散乱污企业整治情况

散乱污治理 ( 家）

北京 521

天津 22000

河北 17000

河南 8043

山西 18000

山东 991

陕西 22900

总计 89455

资料来源：北京、天津、河北、河南、山东、山西等省市的“2019 生态环境状况公报”。

1.4 室内环境和健康效益显著

随着中国北方地区清洁取暖工作的持续深入，中国的千万家庭将免于室内散烧煤的

空气污染及其暴露，具有积极的健康效益。根据公开资料整理，中国北方清洁取暖工作

的推进，在过去两年内已经完成清洁取暖改造的用户超过 1200 万户。

室内空气污染带来全球性的健康负担，在中低收入国家尤为明显。据世卫组织统计，

全球目前约有 30 亿人使用固体燃料作为主要能源，包括煤油、生物质（木柴、秸秆、粪便、

木炭）和煤炭等；每年约有近 400 万人因固体燃料的不充分使用及通风问题造成的室内

空气污染过早死亡 11。儿童、妇女与老年人是室内空气污染引起疾病的易感人群。儿童的

呼吸系统尚在发育，妇女接触污染源的频率相对较高。据世界卫生组织统计，2009 年五

岁以下儿童约半数的死亡与吸入室内空气污染造成的颗粒物相关 11。室内空气污染导致人

11　 室内空气污染与健康，世界卫生组织，2018.05.08.

18

中国散煤综合治理调研报告 2019

均预期寿命减少约 8 个月 12。

与此同时，室内空气污染的改善还会避免全球性巨大的经济损失。世界银行的一项

调查显示 13，2013 年空气污染在东南亚导致的劳动收入损失相当于总 GDP 的 7.5%。目

前，国内对空气质改善的健康效益方面的研究相对滞后。根据《中国煤炭消费总量控制

的健康效应》报告，“蓝天保卫战三年行动计划”要求的行动措施若在 2018-2020 年间

有效落实，预计全国 74 个重点城市因 PM2.5 污染而造成的超额死亡人数将减少 7963 人，

同时将避免相关经济损失 126.32 亿元，其中京津冀地区的相关超额死亡人数可减少 951

人，同时将避免经济损失约 12.99 亿元 14。

中国目前打响的蓝天保卫战，包括散煤的综合治理措施，将使中国使用散烧煤和

生物质等固体燃料的人口比例逐年快速下降，室内和室外的空气质量得到有效改善，取

得的健康效益和避免的经济损失也将是相当可观的。目前中国北方农村地区的采暖季

室内散煤消费量仍有约 2 亿吨的体量。使用散煤和生物质等固体燃料的人口比例约为

32%15。北方地区清洁取暖和散煤综合治理工作任重道远，仍需持续深入，砥砺前行。

1.5 秋冬季空气质量形势严峻

重点区域全年空气质量整体改善，秋冬季污染形势严峻。2018 年，全国 338 个城市、

京津冀地区、汾渭平原、长三角等区域平均 PM2.5 浓度分别为 39 μg/m3、60 μg/

m3、58 μg/m3、44 μg/m3，分别同比下降 9.3%、11.8%、10.8%、10.2%。16 全国及

重点区域 PM2.5 年均浓度变化如图 1-6 所示。

12　 State of Global Air 2019: Air pollution a significant risk factor worldwide. HEI. 2019.06.13　 Death in the Air: Air Pollution Costs Money and Lives, The World Bank,2016.09.08.14　 煤炭消费总量控制的健康效应总报告，北京大学公共卫生学院，2019.07.15　 每年死于空气污染人数超过交通意外，索炜，新华网，2019.05.05.16　 《2018 中国生态环境状况公报》，生态环境部。

煤控研究项目

19

资料来源：《2017 中国生态环境状况公报》、《2018 中国生态环境状况公报》，生态环境部。

虽然全国及重点区域 PM2.5 年均浓度下降明显，但秋冬季大气污染形势严峻。京津

冀及周边地区“2+26”城市中只有 4 个城市完成了 PM2.5 浓度改善目标；汾渭平原 11

个城市中只有 3 个城市完成 PM2.5 浓度改善目标。

按照《打赢蓝天保卫战三年行动计划》和《京津冀及周边地区 2018-2019 年秋冬

季大气污染综合治理攻坚行动方案》（以下简称《攻坚方案》）的要求，“2+26”城市

2018-2019 年秋冬季细颗粒物（PM2.5）平均浓度同比下降 3%，重污染天数同比减少

3%。2018 年 10 月 -2019 年 3 月，“2+26”城市 PM2.5 平均浓度为 82 微克 / 立方米（μg/

m3），同比上升 6.5%；重污染天数为 624 天，同比增加 36.8%。

“2+26”城市中邯郸、沧州、济宁和北京等 4 个城市完成《攻坚方案》PM2.5 浓

度改善目标。6 个城市 PM2.5 平均浓度同比下降，其中邯郸、沧州和济宁降幅最大，同

比分别下降 5.9%、3.9% 和 2.9%；长治和唐山 2 个城市 PM2.5 平均浓度同比持平，

20 个城市同比不降反升，升幅最大的 3 个城市依次为濮阳、开封和廊坊，同比分别上升

20.5%、18.1% 和 15.5%。17“2+26”城市 2017-2018 年度和 2018-2019 年度秋冬

季 PM2.5 平均浓度变化如图 1-7 所示。

17　 《关于重点区域 2018-2019 年秋冬季环境空气质量目标完成情况的函》，生态环境部。

单位：微克 / 立方米

17

图 1-6 全国及重点区域 PM2.5年均浓度变化

资料来源：《2017 中国生态环境状况公报》、《2018 中国生态环境状况公报》，生态环境

部。

虽然全国及重点区域 PM2.5 年均浓度下降明显，但秋冬季大气污染形势严峻。京津冀

及周边地区“2+26”城市中只有 4 个城市完成了 PM2.5 浓度改善目标；汾渭平原 11 个

城市中只有 3个城市完成 PM2.5浓度改善目标。 按照《打赢蓝天保卫战三年行动计划》和《京津冀及周边地区 2018-2019 年秋冬季大

气污染综合治理攻坚行动方案》（以下简称《攻坚方案》）的要求，“2+26”城市

2018-2019年秋冬季细颗粒物（PM2.5）平均浓度同比下降 3%，重污染天数同比减少 3%。

2018年 10月-2019年 3月，“2+26”城市 PM2.5平均浓度为 82微克/立方米（μg/m3），

同比上升 6.5%；重污染天数为 624天，同比增加 36.8%。

“2+26”城市中邯郸、沧州、济宁和北京等 4 个城市完成《攻坚方案》PM2.5浓度改

善目标。6个城市 PM2.5平均浓度同比下降，其中邯郸、沧州和济宁降幅最大，同比

分别下降 5.9%、3.9%和 2.9%；长治和唐山 2 个城市 PM2.5平均浓度同比持平，20个

城市同比不降反升，升幅最大的 3个城市依次为濮阳、开封和廊坊，同比分别上升

20.5%、18.1%和 15.5%。18“2+26”城市 2017-2018年度和 2018-2019年度秋冬季

PM2.5平均浓度变化如图 1-7所示。

18 《关于重点区域 2018-2019 年秋冬季环境空气质量目标完成情况的函》，生态环境部。

0

20

40

60

80

京津冀及周边(“2+26”城市) 汾渭平原（11个城市） 长三角（41个城市） 全国（338个城市）

2017 2018

图 1-6 全国及重点区域 PM2.5 年均浓度变化

20

中国散煤综合治理调研报告 2019

《攻坚方案》要求，汾渭平原 11 个城市 2018-2019 年秋冬季细颗粒物（PM2.5）

平均浓度同比下降 4%，重污染天数同比减少 4%。2018 年 10 月 -2019 年 3 月，汾渭

平原 PM2.5 平均浓度为 81 微克 / 立方米（μg/m3），同比持平；重污染天数为 250 天，

同比增加 42.9%。

2018 年 10 月 -2019 年 3 月，汾渭平原 PM2.5 平均浓度最低的 3 个城市依次是吕梁、

铜川和晋中，分别为 58μg/m3、67μg/m3 和 69μg/m3；浓度最高的 3 个城市依次是咸阳、

临汾和洛阳，分别为 103μg/m3、92μg/m3 和 88μg/m3。重污染天数最少的 3 个城市

依次是吕梁、铜川和晋中。

汾渭平原 11 个城市中吕梁、西安和运城等 3 个城市完成《攻坚方案》PM2.5 浓度改

善目标。5 个城市 PM2.5 平均浓度同比下降，降幅最大的 3 个城市依次为吕梁、西安和运城，

同比分别下降 14.7%、7.5% 和 5.6%；铜川和临汾 2 个城市 PM2.5 平均浓度同比持平，

洛阳、三门峡、晋中和宝鸡等 4 个城市同比不降反升，同比分别上升 17.3%、8.1%、4.5%

单位：微克 / 立方米

18

图 1-7 “2+26”城市 2017-2018年度和 2018-2019年度秋冬季 PM2.5平均浓度变化

资料来源：

1.关于重点区域 2018-2019年秋冬季环境空气质量目标完成情况的函，生态环境部； 2.关于通报京津冀大气污染传输通道城市秋冬季环境空气质量目标完成情况的函，生

态环境部

《攻坚方案》要求，汾渭平原 11 个城市 2018-2019 年秋冬季细颗粒物（PM2.5）平均浓

度同比下降 4%，重污染天数同比减少 4%。2018 年 10 月-2019 年 3 月，汾渭平原 PM2.5

平均浓度为 81 微克/立方米（μg/m3），同比持平；重污染天数为 250 天，同比增加

42.9%。

2018年 10月-2019年 3月，汾渭平原 PM2.5平均浓度最低的 3个城市依次是吕梁、铜川

和晋中，分别为 58μg/m3、67μg/m3 和 69μg/m3；浓度最高的 3 个城市依次是咸阳、

临汾和洛阳，分别为 103μg/m3、92μg/m

3和 88μg/m

3。重污染天数最少的 3 个城市依

次是吕梁、铜川和晋中。

汾渭平原 11 个城市中吕梁、西安和运城等 3 个城市完成《攻坚方案》PM2.5浓度改善目

标。5个城市 PM2.5平均浓度同比下降，降幅最大的 3个城市依次为吕梁、西安和运城，

同比分别下降 14.7%、7.5%和 5.6%；铜川和临汾 2 个城市 PM2.5平均浓度同比持平，洛

阳、三门峡、晋中和宝鸡等 4个城市同比不降反升，同比分别上升 17.3%、8.1%、4.5%

和 2.7%。19汾渭平原城市 2017-2018年度和 2018-2019年度秋冬季 PM2.5平均浓度变化

如图 1-8所示。

19 《关于重点区域 2018-2019 年秋冬季环境空气质量目标完成情况的函》，生态环境部。

0

20

40

60

80

100

120

北京

天津

邯郸

石家庄

廊坊

唐山

保定

沧州

衡水

邢台

菏泽

德州

济南

滨州

济宁

淄博

聊城

安阳

新乡

鹤壁

郑州

焦作

开封

濮阳

太原

长治

晋城

阳泉

2017-2018年度秋冬季 2018-2019年度秋冬季

图 1-7 “2+26”城市 2017-2018 年度和 2018-2019 年度

秋冬季 PM2.5 平均浓度变化

资料来源：

1. 关于重点区域 2018-2019 年秋冬季环境空气质量目标完成情况的函，生态环境部；

2. 关于通报京津冀大气污染传输通道城市秋冬季环境空气质量目标完成情况的函，生态环境部

散煤治理“回头看”

煤控研究项目

21

和 2.7%。18 汾渭平原城市 2017-2018 年度和 2018-2019 年度秋冬季 PM2.5 平均浓度

变化如图 1-8 所示。

资料来源：

1. 关于重点区域 2018-2019 年秋冬季环境空气质量目标完成情况的函，生态环境部；

18　 《关于重点区域 2018-2019 年秋冬季环境空气质量目标完成情况的函》，生态环境部。

19

图 1-8 汾渭平原城市 2017-2018年度和 2018-2019年度秋冬季 PM2.5平均浓度变化

资料来源：

1.关于重点区域 2018-2019年秋冬季环境空气质量目标完成情况的函，生态环境部；

二、散煤治理“回头看” 2019 年是《打赢蓝天保卫战三年行动计划》、《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021 年）》的中间一年，是北方地区清洁取暖试点示范的关键一年。过去两年时间

里，散煤治理政策密集出台，相关工作有序推进，基本完成了《北方地区冬季清洁取

暖规划（2017-2021 年）》的中期总体目标，北方清洁取暖试点的补贴政策效果显著。 2.1 散煤治理主要政策梳理 推动北方清洁取暖是散煤治理的重要举措。2016 年底，习近平总书记在中央财经领导

小组第十四次会议上强调，推进北方地区冬季清洁取暖,关系北方地区广大群众温暖过

冬，关系雾霾天能不能减少，是能源生产和消费革命、农村生活方式革命的重要内容。

2017 年 3 月，李克强总理在《政府工作报告》中提出，要加快解决燃煤污染问题。全

面实施散煤综合治理，推进北方地区冬季清洁取暖，完成以电代煤、以气代煤 300 万

户以上，全部淘汰地级以上城市建成区燃煤小锅炉。至此，中国散煤综合治理和北方

清洁取暖成为政治任务，在过去两年的时间里，相关政策密集出台，有序推进。

2017 年 4 月，国家能源局发布关于征求对《关于促进可再生能源供热的意见》的函，

提出到 2020 年，全国可再生能源取暖面积达到 35 亿平方米左右；在京津冀及周边地

区，可再生能源供暖面积达到 10 亿平方米；长三角地区可再生能源供暖（制冷）面积

达到 5亿平方米。在城镇和农村地区实现较大规模的可再生能源替代民用散煤取暖。

2017 年 5 月，财政部、住房城乡建设部、环境保护部、国家能源局等四部委联合发布

《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》，明确中央财政支持

北方地区冬季清洁取暖试点工作。重点支持京津冀及周边地区大气污染传输通道

“2+26”城市，并通过竞争性评审确定首批 12 个试点城市（天津、石家庄、唐山、保

定、廊坊、衡水、太原、济南、郑州、开封、鹤壁、新乡）。试点示范期为三年，直辖

市每年安排 10亿元，省会城市每年安排 7亿元，地级城市每年安排 5亿元。

2017 年 6 月，国家能源局发布“关于开展北方地区可再生能源清洁取暖实施方案编制

0

20

40

60

80

100

120

吕梁 晋中 临汾 运城 三门峡 洛阳 渭南 铜川 咸阳 西安 宝鸡

平均浓度（μg

/m3 ）

2017-2018年度秋冬季 2018-2019年度秋冬季

图 1-8 汾渭平原城市 2017-2018 年度和 2018-2019 年度秋冬季

PM2.5 平均浓度变化

散煤治理“回头看”

煤控研究项目

23

2019 年是《打赢蓝天保卫战三年行动计划》、《北方地区冬季清洁取暖规划

（2017-2021 年）》的中间一年，是北方地区清洁取暖试点示范的关键一年。过去两年

时间里，散煤治理政策密集出台，相关工作有序推进，基本完成了《北方地区冬季清洁

取暖规划（2017-2021 年）》的中期总体目标，北方清洁取暖试点的补贴政策效果显著。

2.1 散煤治理主要政策梳理

推动北方清洁取暖是散煤治理的重要举措。2016 年底，习近平总书记在中央财经领

导小组第十四次会议上强调，推进北方地区冬季清洁取暖 , 关系北方地区广大群众温暖过

冬，关系雾霾天能不能减少，是能源生产和消费革命、农村生活方式革命的重要内容。

2017 年 3 月，李克强总理在《政府工作报告》中提出，要加快解决燃煤污染问题。全面

实施散煤综合治理，推进北方地区冬季清洁取暖，完成以电代煤、以气代煤 300 万户以上，

全部淘汰地级以上城市建成区燃煤小锅炉。至此，中国散煤综合治理和北方清洁取暖成

为政治任务，在过去两年的时间里，相关政策密集出台，有序推进。

2017 年 4 月，国家能源局发布关于征求对《关于促进可再生能源供热的意见》的函，

提出到 2020 年，全国可再生能源取暖面积达到 35 亿平方米左右；在京津冀及周边地区，

可再生能源供暖面积达到 10 亿平方米；长三角地区可再生能源供暖（制冷）面积达到 5

亿平方米。在城镇和农村地区实现较大规模的可再生能源替代民用散煤取暖。

2017 年 5 月，财政部、住房城乡建设部、环境保护部、国家能源局等四部委联合

发布《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》，明确中央财政

支持北方地区冬季清洁取暖试点工作。重点支持京津冀及周边地区大气污染传输通道

“2+26”城市，并通过竞争性评审确定首批 12 个试点城市（天津、石家庄、唐山、保定、

廊坊、衡水、太原、济南、郑州、开封、鹤壁、新乡）。试点示范期为三年，直辖市每

年安排 10 亿元，省会城市每年安排 7 亿元，地级城市每年安排 5 亿元。

2017 年 6 月，国家能源局发布“关于开展北方地区可再生能源清洁取暖实施方案编

制有关工作的通知”，通知要求各地区要根据当地资源优势和取暖需求，按集中供暖与

分散取暖相结合的原则，确定适合当地实际的主推的可再生能源供暖方式。

2017 年 8 月，为全力做好 2017-2018 年秋冬季大气污染防治工作，坚决打好“蓝

天保卫战”，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组第十次会议审议通过了《京津冀

及周边地区 2017-2018 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》。方案要求，2017

年 10 月底前，“2+26”城市完成以电代煤、以气代煤 300 万户以上。北京、天津、廊坊、

保定市 2017 年 10 月底前完成“禁煤区”建设任务，散煤彻底“清零”。已经列入中央

24

中国散煤综合治理调研报告 2019

财政支持的北方地区冬季清洁取暖 12 个试点城市要加大工作力度，2017 年 10 月底前取

得实质性进展。随后，各省市纷纷出台地方攻坚行动方案。

2017 年 8 月，住房城乡建设部等四部委发布“关于推进北方采暖地区城镇清洁供暖

的指导意见”，提出因地制宜推进天然气和电供暖。

2017 年 9 月，国家发展改革委发布“关于印发北方地区清洁供暖价格政策意见的通

知”，通知要求 按照“企业为主、政府推动、居民可承受”的方针，遵循因地制宜、突

出重点、统筹协调的原则，宜气则气，宜电则电，建立有利于清洁供暖价格机制，综合

运用完善峰谷价格、阶梯价格，扩大市场化交易等价格支持政策。

2017 年 12 月，国家发改委、国家能源局、环保部、住建部等十部委联合印发《北

方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021 年）》（下文简称“清洁取暖规划”），明确了

清洁取暖的定义和边界。

2018 年月 7 月 3 日，国务院印发的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》将散煤治理

和有效推进北方地区冬季清洁取暖作为打赢蓝天保卫战重要措施予以部署，要求集中力

量重点推进京津冀及周边地区、汾渭平原散煤治理，到 2020 年采暖季前，在保障能源

供应的前提下，平原地区基本完成生活和冬季取暖散煤替代。全面开展“散乱污”企业

及集群综合整治行动，京津冀及周边地区 2018 年底前全面完成；长三角地区、汾渭平原

2019 年底前基本完成；全国 2020 年底前基本完成。

2018 年 7 月，财政部、生态环境部、住房城乡建设部、国家能源局联合下发《关于

扩大中央财政支持北方地区冬季清洁取暖城市试点的通知》。试点范围扩展至京津冀及

周边地区大气污染防治传输通道“2+26”城市、张家口市和汾渭平原城市。第二批 23

个城市：邯郸、邢台、张家口、沧州、阳泉、长治、晋城、晋中、运城、临汾、吕梁、

淄博、济宁、滨州、德州、聊城、菏泽、洛阳、安阳、焦作、濮阳、西安、咸阳。对于

纳入试点范围的城市，中央财政每年安排定额奖补资金，“2+26”城市奖补标准按照去

年通知执行，张家口市比照“2+26”城市标准，每年 5 亿元，汾渭平原原则上每市每年

奖补 3 亿元。

2018 年 9 月，生态环境部等 12 部门联合北京市、天津市、河北省、山西省、山东省、

河南省人民政府正式印发《京津冀及周边地区 2018-2019 年秋冬季大气污染综合治理攻

坚行动方案》。《汾渭平原 2018-2019 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》和《长

三角 2018-2019 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》相继印发。方案指出，有效

推进清洁取暖，2018 年 10 月底前，“2+26”城市要完成散煤替代 362 万户，汾渭平

原要完成散煤替代 118 万户。各地要以乡镇或区县为单元整体推进，完成散煤替代的地区，

采取综合措施，防止散煤复烧。同时巩固散乱污企业整治，开展工业锅炉综合整治，其

中 2018 年 12 月底前，北京、天津、河北、山东和河南省（市）基本淘汰每小时 35 蒸

吨以下燃煤锅炉；上海市行政区域内所有中小燃煤锅炉清零；山西省、陕西省、江苏省、

浙江省、安徽省基本淘汰每小时 10 蒸吨以下燃煤锅炉，城市建成区淘汰每小时 35 蒸吨

以下燃煤锅炉。

煤控研究项目

25

2018 年 11 月，国家能源局印发“关于做好 2018-2019 年采暖季清洁供暖工作的

通知”。通知强调，坚持宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热，稳妥推进“煤改气”“煤

改电”，积极扩大可再生能源供暖规模，扎实推进清洁燃煤集中供暖，守住群众安全温

暖过冬底线，探索创新清洁供暖模式。

2019 年 7 月，国家能源局综合司征求《关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁供暖

推进过程中有关问题的通知》意见的函。提出建立完善清洁取暖长效支持机制，保障清

洁取暖工作的可持续性。

2019 年 7 月，财政部关于下达 2019 年度大气污染防治资金预算的通知，清洁取暖

试点再次扩围，试点总计 43 个城市，包括 27 个京津冀大气污染传输通道“2+26”城市（不

含北京）、11 个汾渭平原城市。

2019 年是《打赢蓝天保卫战三年行动计划》、《北方地区冬季清洁取暖规划

（2017-2021 年）》的中间一年，是北方地区清洁取暖试点示范的关键一年。回顾过去

两年的工作，立足巩固既有成效，解决突出问题，将为中后期全面实现散煤综合治理目

标提供保障。

2.2 北方地区冬季清洁取暖规划中期回顾

2017 年 12 月，国家发改委、国家能源局、环保部、住建部等十部委联合印发《北

方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021 年）》（下文简称“清洁取暖规划”），明确了

清洁取暖的定义和边界。

清洁取暖是指利用天然气、电、地热、生物质、太阳能、工业 余热、清洁化燃煤（超

低排放）、核能等清洁化能源，通过高效用 能系统实现低排放、低能耗的取暖

方式，包含以降低污染物排放和 能源消耗为目标的取暖全过程，涉及清洁热源、

高效输配管网（热 网）、节能建筑（热用户）等环节。

北方地区包括北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、

陕西、甘肃、宁夏、新疆、青海等 14 个省（区、市）以及河南省部分地区，涵

盖了京津冀大气污染传输通道的“2+26”个重点城市（含雄安新区），具体包括：

北京市、天津市，河北省石家庄、唐山、廊坊、保定、沧州、衡水、邢台、邯郸市，

山西省太原、阳泉、长治、晋城市，山东省济南、淄博、济宁、德州、聊城、滨

州、菏泽市，河南省郑州、开封、安阳、鹤壁、新乡、焦作、濮阳市的行政区域。

26

中国散煤综合治理调研报告 2019

2.2.1 总体目标和重点区域目标完成情况

根据清洁取暖规划提出的总体目标，到 2019 年，北方地区清洁取暖率达到 50%，

替代散烧煤（含低效小锅炉用煤）7400 万吨。到 2021 年，北方地区清洁取暖率达到

70%，替代散烧煤（含低效小锅炉用煤）1.5 亿吨。

过去两年，清洁取暖工作快速推进，截止 2018 年，北方地区清洁取暖率达到约

46%19。根据各省市生态环境状况公报数据初步统计，北京、天津、河北、河南、山东、山西、

陕西等地在过去两年内完成清洁取暖改造户数超过 1200 万户，以北方地区采暖季平均每

户用煤 3 吨的标准计算，原则上可削减散煤超过 3600 万吨。根据《中国散煤综合治理报告》

的不完全统计，2017-2018 年，重点区域工业小锅炉淘汰可减少散烧煤近 2000 万吨。

根据上述不完全统计数据，截至 2018 年底，重点区域散烧煤减少约 5600 万吨，完成进

度 76%。考虑 2019 年，清洁取暖工作仍在持续深入的推进，预计能够实现 2019 年清

洁取暖目标。

根据清洁取暖规划提出的“2+26”重点城市发展目标，2019 年，“2+26”重点城

市城区清洁取暖率达到 90% 以上，县城和城乡结合部（含中心镇）达到 70% 以上，农

村地区 40% 以上。2021 年，城市城区全部实现清洁取暖，35 蒸吨以下燃煤锅炉全部拆

除；县城和城乡结合部清洁取暖率达到 80% 以上，20 蒸吨以下燃煤锅炉全部拆除，农

村地区清洁取暖率 60% 以上。

截至 2018 年，“2+26”城市清洁取暖率目标基本实现。“2+26”城市（除北京外）

城区清洁取暖率已经达到 97%，超额实现 2019 年目标。其中北京、天津、唐山、保定、

廊坊、衡水、太原、济南、郑州、鹤壁、新乡、阳泉、长治和安阳等城市城区清洁取暖

率均达到 100%，提前完成 2021 年目标。

“2+26”城市（不包括北京）城乡结合部、所辖县及农村地区清洁取暖率为

70%，基本实现 2019 年目标。其中，北京、保定、廊坊、郑州、开封等城市已达到

100%，提前完成 2021 目标。

在政策有效落实情况下，预计 2021 年工业小锅炉拆除目标能够实现。从政策要求

来看，2017 年，“2+26”城市中 14 个城市要求淘汰 20 蒸吨及以下燃煤锅炉，9 个城

市要求建成区淘汰 35 蒸吨及以下燃煤锅炉。2018 年，“2+26”城市中有 24 个城市要

求行政区域内淘汰每小时 35 蒸吨以下燃煤锅炉，其余 4 个城市要求建成区内淘汰 35 蒸

吨及以下燃煤锅炉。从工业小锅炉治理情况来看，2017 年，“2+26”城市淘汰 4.4 万

台燃煤小锅炉，淘汰小煤炉等散煤燃烧设施 10 万多个，是工业小锅炉淘汰量最大的一年。

2018 年，全国淘汰 2.3 万台燃煤小锅炉。

19　 今年我国北方地区新增清洁能源取暖面积约 15.5 亿平米，刘羊旸，新华社，2018.12.27

煤控研究项目

27

2.2.2 可再生能源供暖目标完成情况

清洁取暖规划提出的可再生能源供暖目标：

地热供暖面积达到 10 亿平方米，其中中深层地热供暖 5 亿平方米，浅层地热供

暖 5 亿平方米（含电供暖中的地源、水源热泵）；

生物质能清洁供暖面积达到 21 亿平方米，其中：农林生物质热电联产供暖面积

10 亿平方米，城镇生活垃圾热电联产供暖面积 5 亿平方米，生物质成型燃料供

暖面积 5 亿平方米，生物天然气与其他生物质气化供暖面积超 1 亿平方米；

配合其他清洁供暖方式，太阳能供暖面积目标 5000 万平方米。

自清洁取暖规划实施两年以来，可再生能源供热面积不断增大，2018 年累计供热面

积达到 12.47 亿平方米，实现了规划目标的 40% 左右，目前进度与规划目标的年均进度

相匹配。但从整体来看，可再生能源供热发展并不均衡，市场增长主要以地热为主，太

阳能供热和生物质供热发展不及预期。从长期来看，清洁供热产业上升空间还是有的，

主要得益于国家政策扶持，此外工业热力消费也存在潜在的市场需求。

表2-1 2018年可再生能源供暖面积及目标对比 20

2016 年供暖面积（亿平方米）

2018 年实现供暖面积（亿平方米）

2021 年目标 （亿平方米）

实现率（%）

浅层地热 5 6.4 5 128

中深层地热 1.65 5 33

生物质供热 2 4.42 21 21.05

太阳能采暖 / 0.002 0.5 0.4

总量 7 12.472 31.5 39.59

在各种利好政策下，我国地热正进入快速发展阶段，2018 年已经将近 8 亿平方米。

假设浅层地热年增速 28%，中深层地热年增速为 20%，2018 年浅层地热 6.5 亿平方

米，则 2021 年将为 13.6 亿平方米。2018 年中深层地热 1.65 亿平方米，则 2021 年将

达到 2.8 亿平方米。2021 年，以上两项将达到 16.4 亿平方米，比 10 亿平方米的目标高

出 60%。

20　 数据来源：1. 中国可再生能源发展报告 2018，水电水利规划设计总院，中国水利水电出版社；2. 2018年地热实现供暖面积为估算值，根据 2017 年底供暖面积数据，浅层地热年均 28% 增长率和水热型地热年均10% 供暖率估算而来。

28

中国散煤综合治理调研报告 2019

受原料获取性和经济性等因素的影响，预计生物质供热在未来三年不会有爆发式增

长。但受生物质发电热电联产相关政策的利好，生物质热电联产供热面积将增加较快。

受山东阳信模式的激励，生物质成型燃料 + 适配炉具也将有一定的发展。预计 2021 年，

生物质热电联产供热面积每年将增加 1.5 亿平方米，达到 6.9 亿平方米。生物质成型燃

料供热每年增加 5000 万平米，则 2021 年将达到 2.5 亿平方米。2021 年，生物天然气

与其他生物质气化供暖面积超 5000 平方米。2021 年，生物质供热将达到 9.9 亿平方米。

此外，预计太阳能供暖面积每年增加 1000 万平方米，到 2021 年可以达到 3000 万平米。

2021 年可再生能源供热目标及预期可实现的情况详见表 2-2。按上述分析，预计

2021 年可再生能源供热可实现供热面积 26.6 亿平方米，完成目标进度的 85%，其中浅

层地热预计将超额完成目标。

表 2-2 2021 年可再生能源供热目标及预期完成情况

技术类型 规划规模 实现规模 实现率

生物质供热（亿平方米） 21 9.9 47%

浅层地热（亿平方米） 5 13.6 272%

中深层地热（亿平方米） 5 2.8 56%

太阳能采暖（亿平方米） 0.5 0.3 60%

合计 31.5 26.6 85%

2.2.3 “双替代”目标

北方清洁取暖规划提出，“2+26”城市 在 2017-2021 年累计新增天然气供暖面积

18 亿平方米，新增用气 230 亿立方米。电供暖（含热泵）面积达到 15 亿平方米，电供

暖带动新增电量消费 1100 亿千瓦时。

2017 年是“煤改气”爆发式增长的一年。据专家测算，“2+26”城市实际完成“煤

改气”319 万户，加上集中供暖锅炉改气，预计采暖季新增天然气需求量为 50 亿立方米

左右。212018 年“煤改气”规模不及 2017 年。因此，若实现清洁取暖规划中 2021 年新

增用气 230 亿立方米的目标，2019-2021 年每年要保持 2017 年的“煤改气”项目推进

力度。受目前天然气供应、基础设施建设以及经济性等条件制约，本报告认为，2021 年

天然气供暖目标实现有一定难度。

21　 “气荒”之问，中国青年报，2017.12.16.

煤控研究项目

29

根据清洁取暖规划，截至 2016 年，我国北方地区电供暖面积约 4 亿平方米。根据

国家电网公布的信息，截至 2017 年底，国家电网公司已经在“2+26”个城市开展居民“煤

改电”，累计完成 200 万户改造任务，供暖面积超过 2 亿平方米，在北方地区 15 个省（自

治区、直辖市）医院、商场、企事业单位等场所，推广电锅炉、热泵等集中电采暖技术，

累计实施 1.5 万个项目，推广 4.3 亿平方米实现电采暖，替代 1.8 万台、33 万蒸吨取暖

小锅炉，有力保障了“煤改电”后居民的用电需求。22

2019 年 1 月，国家电网有限公司印发《关于落实助力打赢蓝天保卫战三年行动计划

的通知》。通知要求，国家电网 2018 ～ 2020 年为京津冀及周边地区城市和汾渭平原

528.5 万户居民、0.7 万个企事业单位实施“煤改电”，预计新增电供暖面积 4.6 亿平方

米，预计累计替代电量 456 亿千瓦时。综上，如国家电网的三年行动计划能够有效落实，

预计 2020 年，国家电网可实现电供暖 14.9 亿平方米，初步完成 2021 年目标。

2.3 清洁取暖试点示范和补贴效果评估 23

2.3.1 清洁取暖补贴政策

2017 年 5 月，财政部、住房城乡建设部、环境保护部、国家能源局等四部委联合

发布《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》，明确中央财政

支持北方地区冬季清洁取暖试点工作。重点支持京津冀及周边地区大气污染传输通道

“2+26”城市，并通过竞争性评审确定首批 12 个试点城市（天津、石家庄、唐山、保定、

廊坊、衡水、太原、济南、郑州、开封、鹤壁、新乡）。试点示范期为三年，直辖市每

年安排 10 亿元，省会城市每年安排 7 亿元，地级城市每年安排 5 亿元。

2018 年 7 月，财政部、生态环境部、住房城乡建设部、国家能源局联合下发《关于

扩大中央财政支持北方地区冬季清洁取暖城市试点的通知》。试点范围扩展至京津冀及

周边地区大气污染防治传输通道“2+26”城市、张家口市和汾渭平原城市。第二批 23

个城市：邯郸、邢台、张家口、沧州、阳泉、长治、晋城、晋中、运城、临汾、吕梁、

淄博、济宁、滨州、德州、聊城、菏泽、洛阳、安阳、焦作、濮阳、西安、咸阳。对于

22　 国家电网大力实施“煤改电” 助力打赢“蓝天保卫战”，国家电网有限公司，2018.09.07.23　 主要资料来源：清洁供暖补贴政策和成本分摊机制研究报告，宋玲玲，2019.07。

30

中国散煤综合治理调研报告 2019

纳入试点范围的城市，中央财政每年安排定额奖补资金，“2+26”城市奖补标准按照去

年通知执行，张家口市比照“2+26”城市标准，每年 5 亿元，汾渭平原原则上每市每年

奖补 3 亿元。

中央清洁取暖补助资金主要用于 “热源侧”和“用户侧”两方面。在热源侧，重点

围绕解决散煤燃烧问题，按照“宜气则气，宜电则电，宜煤则煤，宜油则油，宜热则热”、“以

气定改”、“先立后破”原则，推进燃煤供暖设施清洁化改造，包括清洁燃煤集中供暖、

煤改气、煤改电、热泵供暖、地热供暖、生物质供暖、太阳能供暖、工业余热供暖等等

清洁取暖模式。在用户侧，推进用户端建筑能效提升，严格执行建筑节能标准，实施既

有建筑节能改造，积极推动超低能耗建筑建设，推进供热计量收费。

2019 年 7 月，财政部关于下达 2019 年度大气污染防治资金预算的通知，清洁取暖

试点再次扩围，试点总计 43 个城市，覆盖 27 个京津冀大气污染传输通道“2+26”城市（不

含北京）、11 个汾渭平原城市。

2.3.2 试点现行补贴标准

2017 年，中央财政奖补资金投入 60 亿元，12 个试点城市地方政府共投入 226.29

亿元（含省级补助资金）；2018 年，试点城市扩大到 35 个，中央财政奖补资金投入

139.2 亿元，35 个试点城市共投入 328.8 亿元（含省级补助资金）。2019 年，试点城

市扩大到 43 个，中央财政奖补资金达 152 亿元。

从目前清洁取暖试点的实际投入来看，补贴的内容主要包括“煤改气”、“煤改电”、

可再生能源供暖以及建筑节能改造的一次投入和运行补贴。部分地区对低收入家庭的取

暖支出进行补贴。本报告对过去两年 35 个清洁取暖试点的补贴政策进行了梳理，详见下

文。

煤改气补贴

35 个试点城市均出台了明确的“煤改气”补贴政策，包括设备购置补贴以及使用补贴。

在设备购置补贴方面，补贴比例普遍在 50% 以上，最高补贴上限为 2000~8000 元，各

城市差异比较大，详见下表。

此外，大部分试点城市制定了阶梯价格和峰谷价格优惠政策。阶梯气价方面，天津

等城市取消了“煤改气”用户采暖季阶梯气价，部分城市增加了采暖期阶梯气价一档气量，

如鹤壁对“煤改气”用户增加阶梯气价一档气量 100 立方米。

煤控研究项目

31

表 2-3 试点城市“煤改气”补贴政策

省份 试点城市

设备补贴 运行补贴

设备补贴比例（%）

最高补贴金额（元）

气价补贴（元 /立方米）

最高补贴量（立方米）

最高补贴价（元 / 户）

第

一

批

天津 天津 — 6200 1.2 1000 1200

河北

石家庄 70 2700 1.4 1200 1680

唐山 70 2700 1 1200 1200

保定 70 2700 1 1200 1200

廊坊 70 2700 1 1200 1200

衡水 70 2700 1 1200 1200

山西 太原补贴一台 26kW 及以下的燃气壁

挂炉1.1 2182 2400

山东 济南 2000 1 1200 1200

河南

郑州 100 3500 1 600 600

开封 70 2000 1 900 900

鹤壁 50 2500* 1 600 600

新乡 70 3500 1 600 600

32

中国散煤综合治理调研报告 2019

第

二

批

河北

邯郸 70 2700 0.8 1200 960

邢台 70 2700 0.8 1200 960

张家口 70 2700 0.8 1200 960

沧州 70 2700 0.8 1200 960

山西

阳泉 2000 0.5 900 450

长治 3000 2400

晋城 最高 6500 元

晋中 4000 1 1120 1120

运城 一次性补贴 2000 元

临汾 7500 1 900 900

吕梁 8000 1 2400 2400

山东

淄博 2700 1200

济宁 80 最高 6000 元

滨州 5000 1 1200 1200

德州 4000 1000

聊城 5000 1000

菏泽 4000 1 1000 1000

河南

洛阳 50 2000 400

安阳 60 3500 1 600 600

焦作 4500 — — —

濮阳 70 3500 — — —

陕西西安 60 3000 1 1000 1000

咸阳 5000 — — —

* 根据 2018 年 4 月鹤壁市印发的《鹤壁市清洁取暖试点城市示范项目资金奖补政策》，在热源侧方面，农村热源测清洁化改造中财政补助标准为

3000~6000 元 / 户，居民承担 1000~2500 元 / 户，其中低温空气源热风机补助标准为 3000-6000 元 / 户，居民承担 1100 或 2500 元 / 户。

煤控研究项目

33

煤改电补贴

35 个试点城市均出台了明确的“煤改电”补贴政策，包括设备购置补贴以及使用补

贴。在设备购置补贴方面，“煤改电”设备补贴比例普遍在 50% 以上，最高补贴额为

2000~27000元；在运行补贴方面，电价补贴为0.1~0.3元/千瓦时，最高额400~2400元，

第二批试点城市的焦作、濮阳、咸阳均制定了“不补运行费用”的政策，第一批试点城

市的鹤壁从示范第二年起也不再对运行费用进行补贴。

此外，大部分试点城市制定了阶梯价格和峰谷价格优惠政策。在阶梯电价的基础上，

12 个试点城市在采暖季均叠加了峰谷电价，除河南各市外，均适当延长了谷段时间（不

超过 2 小时）；太原市扩大销售侧峰谷电价差，将谷段价格下调了 0.03 元 / 千瓦时。

表 2-4 试点城市“煤改电”补贴政策

省份

试点城市

设备补贴 运行补贴

补贴比例 (%)

最高补贴额 （元 / 户）

电价补贴( 元 / 千瓦时 )

最高补贴量（千瓦时）

最高补贴价（元 /户）

第

一

批

天

津天津

空气源热泵 — 25000 0.2 8000 1600

蓄热式电暖器 2/3 4400 0.2 8000 1600

直热式电暖器 2/3 — 0.2 8000 1600

河

北

石家庄 85 7400 0.2 10000 2000

唐山 85 7400 0.2 10000 2000

保定 85 7400 0.2 10000 2000

廊坊 85 7400 0.2 10000 2000

衡水 85 7400 0.2 10000 2000

山

西太原

空气源热泵 93 27000 0.2 12000 2400

蓄热式电暖器 88 14000 0.2 12000 2400

山

东济南 2000 0.2 6000 1200

河

南

郑州 100 3500 0.2 3000 600

开封 70 2000 0.3 3000 900

鹤壁 50 2500* 0.2 3000 600

新乡 70 3500 0.2 2100 420

34

中国散煤综合治理调研报告 2019

第

二

批

河

北

邯郸 85 7400 0.12 10000 1200

邢台 85 7400 0.12 10000 1200

张家口 85 7400 0.12 10000 1200

沧州 85 7400 0.12 10000 1200

山

西

阳泉 2500 0.1 10000 1000

长治 20000 0.2 12000 2400

晋城 最高 6500 元

晋中 无

运城 一次性补贴 2000 元

临汾 10500 0.18 5556 1000

吕梁 24000 2000

山

东

淄博 5700 1200

济宁 80 最高 5000 元

滨州 4600 0.2 6000 1200

德州 4000 1000

聊城 6500 1000

菏泽 4000 1000

河

南

洛阳 50 2000 400

安阳 60 3500 0.2 3000 600

焦作 4500 — — —

濮阳 70 3500 — — —

陕

西

西安 60 3000 0.25 4000 1000

咸阳 5000 — — —

*2018 年 4 月鹤壁市印发的《鹤壁市清洁取暖试点城市示范项目资金奖补政策》，在热源侧方面，农村热源测清洁化改造中财政补助标准为

3000~6000 元 / 户，居民承担 1000~2500 元 / 户，其中低温空气源热风机补助标准为 3000-6000 元 / 户，居民承担 1100 或 2500 元 / 户。

煤控研究项目

35

可再生能源供暖补贴

在 35 个试点城市中，天津、邯郸和沧州等城市明确指出可再生能源供热补贴主要参

考“煤改气”或“煤改电”补贴政策。石家庄、衡水、太原、郑州、鹤壁、菏泽、洛阳、

焦作、濮阳、西安、咸阳等 11 个试点城市制定了明确的可再生能源供热补贴政策，补贴

政策如下：

石家庄市对本辖区内使用生物质成型燃料替代散煤的农户或单位，每吨给予 600

元补贴。

太原市对深层地热源热泵利用项目给予建设补助，补贴标准为 120 元 / 平方米，

对“太阳能 + 热泵辅热”的供暖试点一次性建设投资给予全额补贴。

郑州市对实施区域集中供热的可再生能源采暖、多能互补采暖等清洁能源采暖工

程项目给予直接建设补贴，依据可供热面积按 40 元 / 平方米给予奖补，且单个

项目不超过 5000 万元和项目总投资的 30%。

西安市，为鼓励秸秆综合利用省级财政承担 40% 的资金补贴。

另外，部分省份出台有省级补贴政策，如河北省的太阳能取暖试点的补贴标准暂按

现行的电代煤、气代煤的补贴标准执行。

建筑节能改造补贴

在清洁取暖项目推进过程中，郑州、开封、鹤壁等部分试点城市重视同步推进既有

建筑节能改造，制定了较为明确的既有建筑节能改造补贴政策，主要政策如下：

郑州市：居住建筑节能改造项目按照 120 元 / 平方米进行奖补，公共建筑节能改

造项目按照 40 元 / 平方米进行奖补，农村既有建筑节能改造项目按照 1 万元 /

户进行奖补 24。

开封市：对新建农房节能实施财政补贴，按照建筑面积给予140元/平方米的标准。

鹤壁市：农村既有居住建筑能效提升改造工程，按照建筑面积，村民缴费 10 元 /

平方米，中央资金补贴 70 元 / 平方米，市级财政补贴 10 元 / 平方米，建设资金

不足部分由县区财政承担，围护结构改造农民实际承担费用基本不超过 1500 元

/ 户。农村既有公共建筑能效提升工程，按照建筑面积财政补贴 95 元 / 平方米，

剩余部分被改造单位承担。

濮阳市：农村建筑节能改造按照每户 1 万元给予补贴。

西安市：居住建筑节能改造按照 70 元 / 平方米给予建设补贴。

24　 郑州市人民政府 .关于印发郑州市清洁取暖试点城市示范项目资金奖补政策的通知 (郑政文 〔 2018〕95号 ).

36

中国散煤综合治理调研报告 2019

低收入家庭补贴

目前，多数试点城市针对低收入家庭给予额外补贴，例如：

鹤壁市针对“低保户”和“五保户”实施电费减免，多人口家庭每月每档电量在

上述电价政策基础上可以继续增加 100 千瓦时。对于城镇低收入群体和农村建

档立卡的贫困户，减免居民付费，相关费用由县区财政承担。

长治市低保、特困人员的改造费由市、县两级财政按 1:1 的比例补贴，个人不出资。

洛阳市“特困户”和“五保户”“双替代”改造后应自行承担的费用由各县（市、

区）统筹解决。

太原市低保户等特殊困难群体在享受市县两级财政补贴的基础上，按照一次性投

资全部免费、采暖运行费补贴适当增加的原则，由县 ( 市、区 ) 民政部门根据具

体情况，另行制定补贴办法。

从上述补贴政策来看，“煤改电”和“煤改气”是补贴的重点，范围广、力度大，

部分试点对建筑节能改造和可再生能源供热重视不足。此外，受过去政策“一刀切”的影响，

试点地区鲜有洁净型煤和节能环保炉具的推广应用，因此本报告并未对此部分的补贴做

分析。

2.3.3 补贴效果

在中央和地方补贴政策的大力支持下，试点城市清洁取暖工作成效显著。首先，试

点地区清洁取暖改造完成进度目标。2017 年，第一批试点城市合计完成清洁取暖改造面

积 7.25 亿平方米；2018 年，35 个试点城市合计完成清洁取暖改造面积 11.32 亿平方米。

截至 2019 年 4 月，第一批 12 个试点城市累计完成清洁取暖改造面积 12.21 亿平方米、

改造户数 1053 万户，在试点期的前两年完成了总任务的 73.53%；第二批 23 个试点城

市累计完成清洁取暖改造面积 6.37 亿平方米、改造户数 559 万户，在试点期的第一年

里完成了总任务的 34.65%。

其次，试点地区清洁取暖率显著提高。经过两年试点实施，第一批试点城市清洁取

暖率显著提升。2016 年试点启动时，12 个试点城市城区清洁取暖率平均为 83.7%，

2018 年提升至 98%，除了开封市和石家庄市，天津市等 10 个城市城区清洁取暖率

均达到 100%；2016 年，12 个试点城乡结合部、所辖县及农村地区清洁取暖率平均

为 33.2%，2018 年提升至 86.68%，其中保定、廊坊、郑州、开封等四个城市已达到

100%。

第二批试点城市在 2017 年试点启动时，城区平均清洁取暖率为 81.55%，2018 年，

提升至 91.65%，阳泉、长治和安阳等 3 个试点城市清洁取暖率已达到 100%; 2017 年，

煤控研究项目

37

第二批试点城乡结合部、所辖县及农村地区清洁取暖率平均为 39.18%，2018 年提升至

58.06%。

最后，试点地区采暖季空气质量整体改善。经过两年试点，第一批试点城市空气质

量改善显著，秋冬季 PM2.5 平均浓度从 2016 年的 109.5 微克 / 立方米下降到 2018 年

的 82.33 微克 / 立方米，下降幅度 24.81%。第一批试点城市 2016 年和 2018 年秋冬季

PM2.5 浓度变化情况如图所示。在第一批 12 个试点城市中，石家庄秋冬季空气质量降

幅最大，开封是唯一一个不降反升的城市。

2018 年第二批试点扩围后，35 个试点城市秋冬季空气质量如图 2-3 所示。10 个试

点城市 2018-2019 年度秋冬季 PM2.5 浓度小幅下降，3 个试点城市浓度持平，22 个城

市不降返升，其中包括 10 个第一批试点城市。总体来看，2018-2019 年度秋冬季空气

质量改善情况不容乐观，效果不及 2017-2018 年度。

31

其次，试点地区清洁取暖率显著提高。经过两年试点实施，第一批试点城市清洁取暖

率显著提升。2016 年试点启动时，12 个试点城市城区清洁取暖率平均为 83.7%，2018

年提升至 98%，除了开封市和石家庄市，天津市等 10 个城市城区清洁取暖率均达到

100%；2016 年，12 个试点城乡结合部、所辖县及农村地区清洁取暖率平均为 33.2%，

2018年提升至 86.68%，其中保定、廊坊、郑州、开封等四个城市已达到 100%。

第二批试点城市在 2017 年试点启动时，城区平均清洁取暖率为 81.55%，2018 年，提

升至 91.65%，阳泉、长治和安阳等 3个试点城市清洁取暖率已达到 100%; 2017年，第

二批试点城乡结合部、所辖县及农村地区清洁取暖率平均为 39.18%，2018 年提升至

58.06%。

最后，试点地区采暖季空气质量整体改善。经过两年试点，第一批试点城市空气质量

改善显著，秋冬季 PM2.5 平均浓度从 2016 年的 109.5 微克/立方米下降到 2018 年的

82.33微克/立方米，下降幅度 24.81%。第一批试点城市 2016年和 2018年秋冬季 PM2.5

浓度变化情况如图所示。在第一批 12 个试点城市中，石家庄秋冬季空气质量降幅最大，

开封是唯一一个不降反升的城市。

图 2-2 第一批试点城市 PM2.5浓度下降情况

2018年第二批试点扩围后，35个试点城市秋冬季空气质量如图 2-3所示。10个试点城

市 2018-2019 年度秋冬季 PM2.5 浓度小幅下降，3 个试点城市浓度持平，22 个城市不

降返升，其中包括 10 个第一批试点城市。总体来看，2018-2019 年度秋冬季空气质量

改善情况不容乐观，效果不及 2017-2018年度。

95

164

102

141

96

115

104

91

106

95

103

102

66

100

71

96

67

82 78 75

90

98

81 84

天津 石家庄 唐山 保定 廊坊 衡水 太原 济南 郑州 开封 鹤壁 新乡

2016秋冬季 2018年秋冬季 单位：微克/立方米

图 2-2 第一批试点城市 PM2.5 浓度下降情况

38

中国散煤综合治理调研报告 2019

2.4 环保督查常态化机制形成

过去两年散煤治理成效得益于中央和地方的环保督查。环保督查不仅可以帮助我们

发现和识别政策执行过程中的问题，及时整改，同时还可以强化政府的环保主体责任，

进一步明确各部门的职责，加强各方力量的统筹，加大污染源监管，调动社会公众参与。

2016 年 1 月 4 日，中央环保督察组正式亮相，由环保部牵头成立，中纪委、中组部

的相关领导参加，是代表党中央、国务院对各省 ( 自治区、直辖市 ) 党委和政府及其有关

部门开展的环境保护督察。此后中央环保督察持续推进，从 2016 年 1 月中央环保督察在

河北省开展试点以来，自 2016 年到 2017 年的两年间，中央环保督察已完成对全国 31

省份的全覆盖，问责人数超过 1.7 万。

2017 年 11 月，经中央编办批复，环保部华北、华东、华南、西北、西南、东北环

境保护督查中心由事业单位转为环保部派出行政机构，正式更名为“督察局”。“督察局”

32

图 2-3 35个试点城市 2017-2018和 2018-2019年度秋冬季 PM2.5浓度对比图

2.4 环保督查常态化机制形成

过去两年散煤治理成效得益于中央和地方的环保督查。环保督查不仅可以帮助我们发

现和识别政策执行过程中的问题，及时整改，同时还可以强化政府的环保主体责任，

进一步明确各部门的职责，加强各方力量的统筹，加大污染源监管，调动社会公众参

与。

2016年 1 月 4日，中央环保督察组正式亮相，由环保部牵头成立，中纪委、中组部的

相关领导参加，是代表党中央、国务院对各省(自治区、直辖市)党委和政府及其有关

部门开展的环境保护督察。此后中央环保督察持续推进，从 2016年 1月中央环保督察

在河北省开展试点以来，自 2016年到 2017年的两年间，中央环保督察已完成对全国

31省份的全覆盖，问责人数超过 1.7万。

2017年 11月，经中央编办批复，环保部华北、华东、华南、西北、西南、东北环境

保护督查中心由事业单位转为环保部派出行政机构，正式更名为“督察局”。“督察

局”的一大新增职能是承担中央环保督察相关工作，进一步强化督政。这意味着，中

央环保督察常态化工作机制初步形成。

2018年，生态环境部“三定”方案公布后，原国家环境保护督察办公室正式更名为

“中央生态环境保护督察办公室”。这意味着督察进一步升级，中央环保督察机制进

一步完善。2018年，中央生态环保督察开展“回头看”，共约谈 5499人、问责 8396

人、罚款 9.2亿元。

2018年 6月，生态环境部印发《2018-2019年蓝天保卫战重点区域强化督查方案》。

根据方案要求，从 2019年起，用三年的时间全面启动并开展第二轮中央生态环保督

0

20

40

60

80

100

120

北京

天津

邯郸

石家庄

廊坊

唐山

保定

沧州

衡水

邢台

菏泽

德州

济南

滨州

济宁

淄博

聊城

安阳

新乡

鹤壁

郑州

焦作

开封

濮阳

太原

长治

晋城

阳泉

单位：微克 /立方米

2017-2018年度秋冬季 2018-2019年度秋冬季

图 2-3 35 个试点城市 2017-2018 和 2018-2019 年度 秋冬季 PM2.5 浓度对比图

2019年散煤治理难点解析

煤控研究项目

39

的一大新增职能是承担中央环保督察相关工作，进一步强化督政。这意味着，中央环保

督察常态化工作机制初步形成。

2018 年，生态环境部“三定”方案公布后，原国家环境保护督察办公室正式更名为“中

央生态环境保护督察办公室”。这意味着督察进一步升级，中央环保督察机制进一步完善。

2018 年，中央生态环保督察开展“回头看”，共约谈 5499 人、问责 8396 人、罚款 9.2

亿元。

2018 年 6 月，生态环境部印发《2018-2019 年蓝天保卫战重点区域强化督查方案》。

根据方案要求，从 2019 年起，用三年的时间全面启动并开展第二轮中央生态环保督察，

第四年开展“回头看”。环保督察下一步应重点解决突出环境问题、改善环境质量、推

动经济高质量发展，推动环保督察向纵深发展。

同时，建立中央和省两级督察体系，不断完善环境保护长效机制，推动经济高质量

发展。这是中央层面首次明确提出以督察推动经济高质量发展。意味着第二轮中央生态

环保督察将不只是针对生态环境问题的督政问责，还将突出解决经济发展与环境保护“两

本账”。

2019年散煤治理难点解析

煤控研究项目

41

在过去两年里，从大气污染防治、蓝天保卫战到秋冬季攻坚行动，散煤综合治理始

终是重中之重。工业散煤治理从燃煤小锅炉淘汰和散乱污企业整治到窑炉专项治理，民

用散煤治理从煤改电、煤改气到“四宜”（宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热），

从多能互补到因地制宜，执行监督从中央环保督查到督查机制下沉，再到督查“回头看”。

中国已经初步形成了关于散煤治理的政策和监督体系，为散煤治理工作创造了有力的制

度保障。

在过去的两年里，散煤治理成效显著，挑战犹存。散煤治理的推进缺乏协同性和系

统性，政策调整及时，但落地难，尤其是因地制宜原则中“宜”字难解；北方清洁取暖

严重依赖补贴，中央和地方财政压力越来越大，清洁取暖成本居高不下，使得散煤复烧

现象出现；很多试点城市补贴政策大限将至，散煤治理的可持续性成隐忧。

3.1 散煤治理工作缺乏统筹和协同性

过去两年，中国散煤治理的相关政策密集出台，但在实际工作中，政策、方案之间

的协调和统筹还有待加强，政策执行中各相关方的配合与协作有待进一步改善。

一方面，国家层面横向协同不足。北方地区冬季清洁取暖政策在国家层面主要涉及

财政部、生态环境部、住房城乡建设部、国家能源局等部门；工业散煤治理主要涉及工信部、

生态环境部、国家能源局、国家发改委等部门。虽然各个部门的责任明确，但由于各部

门政策出发点和着眼点不同，主要关注各自的部门任务，在政策制定和实施上缺乏统筹，

部门之间缺乏有力的协作与配合。

另一方面，中央和地方纵向协同不足。目前，中央层面开展北方地区冬季清洁取暖

试点工作的目标是尽快建立“企业为主、政府推动、居民可承受”的清洁取暖模式，为

其他地区提供可复制、可推广的范本，除个别试点城市积极探索创新模式，多数城市则

以完成既定的任务目标为目标，层层加码，基层落实难，此外，目标考核重“绩”，不重“效”，

欠缺因地制宜的模式落地和散煤治理成效可持续性方面的政策选择。与中央目标缺乏协

同性，不利于清洁取暖试点总体目标的实现。

此外，在政策执行和落地的过程中，散煤治理的复杂性决定了跨部门、跨行业、跨

区域和跨领域协作的必要性。例如，民用散煤治理涉及清洁能源产供储销运规划、时间

规划、区域规划、市场化体系建设等多个方面。而农村地区的散煤治理不仅要解决农村

清洁取暖问题，还要推动农村能源生产和消费革命。因此应该把农村能源系统建设放在

重要位置，既要支撑农村经济社会发展，还要与农村交通、运输、通信、教育、医疗、

养老等公共服务相协调。这样的系统工作要求综合规划，统筹能源等基础设施与社会公

42

中国散煤综合治理调研报告 2019

共服务设施的建设和投入。25

因此，散煤治理需要高屋建瓴的政策统筹及实施机制和步骤，需要跨部门的协作联

动，以确保散煤治理工作健康有序地开展。清洁取暖是系统工程，需要上下联动落实任务，

国家部门做好顶层设计，指导推动；地方政府应在实地调研基础上，因地制宜的制定实

施方案，抓好落实；企业要承担供暖责任主体，提供优质服务。

3.2 因地制宜，“宜”字辨析

北方清洁取暖工作推进的过程中，政策层面，原则上一直坚持“因地制宜”，但在

基层实践中，时间紧、任务重、考核办法单一，项目实施迫不得已以完成任务为目的，

脱离了‘宜’字。为此，清洁取暖政策经历了一个逐步调整的过程：从最初“一刀切”

式的禁煤政策，到“清洁取暖”与“温暖过冬”并重，从“宜电则电、宜气则气”到增加“宜

煤则煤、宜热则热”，鼓励可再生能源供热，再到近期国家能源局发布的《关于解决“煤

改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知》（征求意见）。通知指出，

对仍需使用煤炭取暖的用户，切实做好洁净煤供应保障工作；对于偏远山区等暂不能通

过清洁供暖替代散烧煤供暖的，重点利用“洁净煤 + 节能环保炉具”等方式替代散烧煤。

整体来看，“洁净煤 + 节能环保炉具”作为过渡性方案在政策层面逐步得到重视。然而

政策调整及时、落地却很难。

政策规划和实际情况差异带来的项目落地难是基层政府在农村推广清洁取暖面临的

最大难题。部分地方政府在制定规划中，未经过深入的调研与可行性论证，缺乏对清洁

取暖的科学化规划和技术路径的指导，只是单纯为完成上级下达的硬性任务，仓促出台

政策，政策和规划内容往往与上级文件内容雷同。基层政府在选择技术路线时没有决策权，

只能被动接受上级的规划与设计，“政治任务”加之“环保压力”下，技术路径规定过

于死板，考核办法过于单一，导致“宜煤则煤”未发挥应有的作用，可再生能源供热激

励和多能互补模式创新不足。

2019 年，北方地区冬季清洁取暖试点进一步扩围，在地方实践中，要统筹考虑资源

保障、群众可承受能力和本地发展的实际情况，以环境效益为中心，从供给、转化、应

用、监管四个侧面考虑因地制宜和长远规划，在因地制宜选择清洁取暖技术路线上下功

夫，切实把“宜什么、宜多少、怎么宜”抓深入、搞细致，提出定性、定量的具体举措，

在实施过程中重视技术示范及评估，同时加强对受众的宣传教育，尤其要做好切实保障

25　 吴吟：抓住重点领域和关键制约因素 科学推进散煤治理工作，中国能源研究会，2019.07.19.

煤控研究项目

43

民生。同时，要积极推动完善资源供应、能源价格、市场监管、财政金融等配套政策措施，

形成常态化、长效性机制，切实增强清洁取暖的经济性、实效性和可持续性。

3.3 警惕民用散煤复烧，破解经济成本痛点

6 月 13 日，生态环境部就 2018-2019 年秋冬季大气污染综合治理问题约谈河北省

保定、廊坊，河南省洛阳、安阳、濮阳，山西省晋中等六市政府，指出这些城市推进蓝

天保卫战力度有所放松，部分重点任务没有完成，部分措施出现反复，部分问题出现反弹，

大气污染治理工作滞后。其中廊坊和保定散煤复烧问题突出，保定市在 2018-2019 年采

暖季出现了清洁取暖补助资金筹集不到位、管理不规范，划拨不及时的情况，影响了群

众用气用电取暖的积极性，已完成清洁化替代的村庄散煤复燃比例高达 36.1%，大量散

煤游离于监管之外。26 除约谈城市外，其他部分城市也存在散煤复烧现象。根据“四省八

市民用散煤分析报告”27，调研的四省八市中有 3 个城市存在不同程度的散煤复烧，其中

散煤复烧比例最高的可达 23%。

散煤复烧受多方面因素影响，如局部地区、特定时段的清洁能源短供；受工期进度

影响，改造项目在进入采暖季后尚未达到使用条件；居民的传统观念和取暖习惯等。在

诸多因素中，本报告认为清洁取暖成本、实际支出水平与居民经济承受能力之间的不平

衡是关键。

根据“四省八市民用散煤分析报告”，在参与居民收入调研的 1775 个农村清洁取

暖改造用户中，居民收入小于 5 万的占比 92%，其中收入小于 3 万的占比达 47%。农

村清洁取暖用户收入水平分布图如图 3-1 所示。

26　 生态环境部约谈保定等 6 市：治污力度放松 空气质量恶化，高敬，新华社，2019.06.13.27　 2019 年，煤控研究项目的地方合作伙伴开展了民用散煤治理的分析研究，这项研究覆盖了河北、河南、山东和山西四个省份的八个城市，将这 8 份城市居民清洁取暖分析报告简称为“四省八市民用散煤分析报告”。

44

中国散煤综合治理调研报告 2019

图 3-1 四省八市调研用户收入水平分布图 28

目前，在北方清洁取暖试点城市中，农村居民人均可支配收入范围是 1-1.8 万元。

借鉴英国燃料贫困定义，合理的燃料支出占比大约是 5%，按三口之家计算，农村居民户

均供暖费用可承受范围在 1500~2700 元 / 年之间。而居民的普遍支出意愿不超过 2000

元。28 根据“四省八市民用散煤分析报告”，参与此项调研的 945 户“双替代”居民

中，32% 的用户实际支出（政府补贴后）超过 2000 元，其中 30% 的用户实际支出在

2000-5000 元之间。调研用户的实际支出水平分布图见图 3-2。

28　 《中国散煤综合治理调研报告 2018》

35

6 月 13 日，生态环境部就 2018-2019 年秋冬季大气污染综合治理问题约谈河北省保定、

廊坊，河南省洛阳、安阳、濮阳，山西省晋中等六市政府，指出这些城市推进蓝天保

卫战力度有所放松，部分重点任务没有完成，部分措施出现反复，部分问题出现反弹，

大气污染治理工作滞后。其中廊坊和保定散煤复烧问题突出，保定市在 2018-2019 年

采暖季出现了清洁取暖补助资金筹集不到位、管理不规范，划拨不及时的情况，影响

了群众用气用电取暖的积极性，已完成清洁化替代的村庄散煤复燃比例高达 36.1%，

大量散煤游离于监管之外。27除约谈城市外，其他部分城市也存在散煤复烧现象。根据

“四省八市民用散煤分析报告”28，调研的四省八市中有 3个城市存在不同程度的散煤

复烧，其中散煤复烧比例最高的可达 23%。

散煤复烧受多方面因素影响，如局部地区、特定时段的清洁能源短供；受工期进度影

响，改造项目在进入采暖季后尚未达到使用条件；居民的传统观念和取暖习惯等。在

诸多因素中，本报告认为清洁取暖成本、实际支出水平与居民经济承受能力之间的不

平衡是关键。

根据“四省八市民用散煤分析报告”，在参与居民收入调研的 1775个农村清洁取暖改

造用户中，居民收入小于 5万的占比 92%，其中收入小于 3万的占比达 47%。农村清洁

取暖用户收入水平分布图如图 1-1所示。

图 3-1四省八市调研用户收入水平分布图 31

目前，在北方清洁取暖试点城市中，农村居民人均可支配收入范围是 1-1.8万元。借

鉴英国燃料贫困定义，合理的燃料支出占比大约是 5%，按三口之家计算，农村居民户

均供暖费用可承受范围在 1500~2700元/年之间。而居民的普遍支出意愿不超过 2000

27 生态环境部约谈保定等 6 市：治污力度放松 空气质量恶化，高敬，新华社，2019.06.13. 28 2019 年，煤控研究项目的地方合作伙伴开展了民用散煤治理的分析研究，这项研究覆盖了河北、河南、山东和山西四个省份的八个城市，将这 8 份城市居民清洁取暖分析报告简称为“四省八市民用散煤分析报告”。

47.38%44.47%

7.07%0.86%

0.23%

≤3万 3~5万 5~10万 10~20万 20万以上

煤控研究项目

45

图 3-2 四省八市调研用户实际支出水平分布图 28

从四省八市的清洁取暖满意度调查来看，在参与此项调研的 1775 户居民中，在

当前的政府补贴前提下，2018-2019 年度冬季取暖实际支出高于预期水平的用户占比

22%，如图 3-3 所示。

图 3-3 四省八市调研用户实际支出和预期支出水平比较 28

36

元。29根据“四省八市民用散煤分析报告”，参与此项调研的 945户“双替代”居民

中，32%的用户实际支出（政府补贴后）超过 2000元，其中 30%的用户实际支出在

2000-5000元之间。调研用户的实际支出水平分布图见图 3-2。

图 3-2 四省八市调研用户实际支出水平分布图 31

从四省八市的清洁取暖满意度调查来看，在参与此项调研的 1775户居民中，在当前的

政府补贴前提下，2018-2019年度冬季取暖实际支出高于预期水平的用户占比 22%，如

图 3-3所示。

图 3-3 四省八市调研用户实际支出和预期支出水平比较 31

29 《中国散煤治理调研报告 2018》

1000元以下 1000-2000元 2000-5000元 5000元以上

22%

34%

44%

实际支出比预期高 实际支出比预期低 持平

36

元。29根据“四省八市民用散煤分析报告”，参与此项调研的 945户“双替代”居民

中，32%的用户实际支出（政府补贴后）超过 2000元，其中 30%的用户实际支出在

2000-5000元之间。调研用户的实际支出水平分布图见图 3-2。

图 3-2 四省八市调研用户实际支出水平分布图 31

从四省八市的清洁取暖满意度调查来看，在参与此项调研的 1775户居民中，在当前的

政府补贴前提下，2018-2019年度冬季取暖实际支出高于预期水平的用户占比 22%，如

图 3-3所示。

图 3-3 四省八市调研用户实际支出和预期支出水平比较 31

29 《中国散煤治理调研报告 2018》

1000元以下 1000-2000元 2000-5000元 5000元以上

22%

34%

44%

实际支出比预期高 实际支出比预期低 持平

46

中国散煤综合治理调研报告 2019

若不考虑当前的价格补贴，农村居民清洁取暖支出将普遍高于其可承受能力。实地

调研结果显示，有相当一部分村民表示取消价格补贴后将无力承担清洁采暖费用，存在

返烧煤的可能。由于发展水平和经济条件的区域性差异，对于经济收入较低的地区，散

煤复烧的可能性就更大。

《关于京津冀农村地区“电代煤”“气代煤”实施效果情况的调查报告》显示，河

北“电代煤”“气代煤”扣除地方运行补贴后，户均取暖费用比过去提高 1000-2000 元。

在当前补贴状况下，有 11% 的用户表示仍无力承担清洁取暖成本，超过 30% 的用户表

示如果没有运行补贴，无力承担清洁取暖经济成本。特别张家口农牧地区的清洁取暖设

备基本上处于弃用状态，由于家庭年收入较低，取暖方式主要以牛粪、干柴燃烧取暖为主，

燃煤用量约半吨左右 / 年，约 500 元 / 年，即便清洁取暖补贴力度再大也远远高于传统

方式。29

根据“四省八市民用散煤分析报告”，在参与此项研究的1635户清洁取暖改造用户中，

约 43% 的用户表示，在没有政府补贴的情况下，会不同程度的使用煤炭。其中 9% 的用

户会继续使用改造后的清洁取暖方式，但使用煤炭作为辅助能源；34% 的用户表示，弃

用改造后的清洁取暖方式，完全使用煤炭，如图 3-4 所示。

图 3-4 无补贴情况下四省八市调研用户对取暖方式的选择意愿 28

29　 我国京津冀地区清洁取暖面临的问题与挑战，电力大数据，2019.04.29.

37

若不考虑当前的价格补贴，农村居民清洁取暖支出将普遍高于其可承受能力。实地调

研结果显示，有相当一部分村民表示取消价格补贴后将无力承担清洁采暖费用，存在

返烧煤的可能。由于发展水平和经济条件的区域性差异，对于经济收入较低的地区，

散煤复烧的可能性就更大。

《关于京津冀农村地区“电代煤”“气代煤”实施效果情况的调查报告》显示，河北

“电代煤”“气代煤”扣除地方运行补贴后，户均取暖费用比过去提高 1000-2000

元。在当前补贴状况下，有 11%的用户表示仍无力承担清洁取暖成本，超过 30%的用户

表示如果没有运行补贴，无力承担清洁取暖经济成本。特别张家口农牧地区的清洁取

暖设备基本上处于弃用状态，由于家庭年收入较低，取暖方式主要以牛粪、干柴燃烧

取暖为主，燃煤用量约半吨左右/年，约 500 元/年，即便清洁取暖补贴力度再大也远

远高于传统方式。30

根据“四省八市民用散煤分析报告”，在参与此项研究的 1635户清洁取暖改造用户

中，约 43%的用户表示，在没有政府补贴的情况下，会不同程度的使用煤炭。其中 9%

的用户会继续使用改造后的清洁取暖方式，但使用煤炭作为辅助能源；34%的用户表

示，弃用改造后的清洁取暖方式，完全使用煤炭，如图 3-4所示。

图 3-4 无补贴情况下四省八市调研用户对取暖方式的选择意愿31

在无补贴情况下，明确表示使用煤炭的用户中，近 99%的用户为“煤改电”和“煤改

气”用户（如图 3-5所示），且近 70%的用户明确表示，使用的煤炭为散煤，而不是

洁净煤。由此来看，散煤复烧的可能高达 30%。

30 我国京津冀地区清洁取暖面临的问题与挑战，电力大数据，2019.04.29.

继续使用且无需使用辅助能源

继续使用，辅助能源选清洁能源

继续使用，部分时段使用煤炭

不会继续使用，改用煤炭

煤控研究项目

47

在无补贴情况下，明确表示使用煤炭的用户中，近99%的用户为“煤改电”和“煤改气”

用户（如图 3-5 所示），且近 70% 的用户明确表示，使用的煤炭为散煤，而不是洁净煤。

由此来看，散煤复烧的可能高达 30%。

图 3-5 无补贴情况下不同类型用户对取暖方式的选择意愿 28

破解经济性难题是解决散煤复烧的关键，而建筑节能是提效降本的第一步。农村房

屋多为农民自建，保温隔热性能差，若室内达到标准舒适温度，单位建筑面积的采暖负

荷是城镇节能建筑的 2~3 倍。采暖用能直接关系到用能支出，据了解，北京市每户农宅

节能改造成本约 8000 元，可以实现降低取暖能耗 50% 以上。30 根据“四省八市民用散

煤治理报告”，在含有建筑节能调研的 1775 份有效调研问卷中，农村清洁取暖改造用户

的建筑节能改造率仅为 1%。农村建筑节能改造空间巨大，如果对已完成清洁取暖改造的

用户实施建筑节能改造，可以极大的减少能耗、降低成本、减少采取支出。

30　 吴吟：抓住重点领域和关键制约因素 科学推进散煤治理工作，中国能源研究会，2019.07.19.

38

图 3-5无补贴情况下不同类型用户对取暖方式的选择意愿 31 破解经济性难题是解决散煤复烧的关键，而建筑节能是提效降本的第一步。农村房屋

多为农民自建，保温隔热性能差，若室内达到标准舒适温度，单位建筑面积的采暖负

荷是城镇节能建筑的 倍。采暖用能直接关系到用能支出，据了解，北京市每户农

宅节能改造成本约 元，可以实现降低取暖能耗 以上。31根据“四省八市民用

散煤治理报告”，在含有建筑节能调研的 1775份有效调研问卷中，农村清洁取暖改造

用户的建筑节能改造率仅为 1%。农村建筑节能改造空间巨大，如果对已完成清洁取暖

改造的用户实施建筑节能改造，可以极大的减少能耗、降低成本、减少采取支出。 3.4 政府财政压力持续增大32

目前，北方清洁取暖工作严重依赖补贴。过去两年，重点区域清洁取暖突破 1200 万户，

成效背后离不开强有力的财政支持。2019年，北方清洁取暖试点城市扩大到 43个，中

央财政奖补资金达 152亿元，过去三年累计投入 351.2亿元。

为落实北方清洁取暖工作，在过去两年里，地方财政投入远超中央财政支出。2017-

2018年清洁取暖试点直接补贴规模详见表 3-1。如表 3-1所示，2017-2018年，中央财

政奖补资金合计达 199.2 亿元，地方补贴资金合计为 555.09 亿元，是中央财政资金的

2.8倍。其中，2017年，北方清洁取暖试点城市合计 12个，中央财政奖补资金投入 60

亿元，12个城市地方政府共投入 226.29亿元（含省级补助资金），是中央财政资金的

3.8倍；2018年，试点城市扩大到 35个，中央财政奖补资金投入 139.2亿元，35个试

点城市共投入 328.8亿元（含省级补助资金），是中央财政资金的 2.36倍。

31 吴吟：抓住重点领域和关键制约因素 科学推进散煤治理工作，中国能源研究会，2019.07.19. 32 清洁供暖补贴政策和成本分摊机制研究，宋玲玲，2019.06.

0 100 200 300 400 500 600 700 800

继续使用且无需辅助能源

继续使用，辅助能源选清洁能源

继续使用，部分时段使用煤炭

不会继续使用，改用煤炭

煤改电用户 煤改气用户 清洁煤用户 工业余热用户 可再生用户

48

中国散煤综合治理调研报告 2019

3.4 政府财政压力持续增大 31

目前，北方清洁取暖工作严重依赖补贴。过去两年，重点区域清洁取暖突破1200万户，

成效背后离不开强有力的财政支持。2019 年，北方清洁取暖试点城市扩大到 43 个，中

央财政奖补资金达 152 亿元，过去三年累计投入 351.2 亿元。

为落实北方清洁取暖工作，在过去两年里，地方财政投入远超中央财政支出。

2017-2018 年清洁取暖试点直接补贴规模详见表 3-1。如表 3-1 所示，2017-2018 年，

中央财政奖补资金合计达 199.2 亿元，地方补贴资金合计为 555.09 亿元，是中央财政

资金的 2.8 倍。其中，2017 年，北方清洁取暖试点城市合计 12 个，中央财政奖补资金

投入 60 亿元，12 个城市地方政府共投入 226.29 亿元（含省级补助资金），是中央财

政资金的 3.8 倍；2018 年，试点城市扩大到 35 个，中央财政奖补资金投入 139.2 亿元，

35 个试点城市共投入 328.8 亿元（含省级补助资金），是中央财政资金的 2.36 倍。

表 3-1 2017-2018 年清洁取暖试点直接补贴规模 ( 单位：亿元 )

资金来源 2017 年 2018 年 合计

中央 60 139.2 199.2

地方 226.29 328.8 555.09

总计 286.29 468 754.29

第二批 23 个试点城市的地方政府投资需求平均为 26.32 亿元，最高 58.35 亿元（长

治），最低 3.6 亿元（淄博）。三年试点期内，每年地方政府投资需求占 2017 年度一般

公共预算支出比例平均为 2.61%，长治最高，为 7.25%，清洁取暖投资压力相对较大，

淄博最低，为 0.27%，投资压力相对较小。第二批 23 个试点城市地方政府投资需求占

年度预算支出比例如图 3-6 所示。整体来看，虽然中央给予了奖补资金，但地方政府投

入的更多，建设投入压力普遍较大。

31　 清洁供暖补贴政策和成本分摊机制研究，宋玲玲，2019.06.

煤控研究项目

49

根据县城和农村清洁取暖改造户数和目前“煤改电”“煤改气”运行补贴上限，对

试点城市运行补贴资金占公共预算支出的比值做初步测算，结果如图 3-7 所示，2017 年

首批 12 个试点城市运行补贴支出占当年一般公共预算支出的比例为 0.03%~1.46%，平

均为 0.52%，如果完成 3 年示范期所有农村改造任务，且仍沿用目前补贴水平（鹤壁市

考虑无补贴），补贴支出占城市一般公共预算支出的比例为0.11%~4.72%，平均为1.51%。

以保定市为例，2017 年完成“双替代”72.8 万户，按照保定市运行补贴政策，运行补

贴资金超过 9 亿元 / 年，加上后续将完成城乡结合部、所辖县及农村地区改造 239.72 万

户的目标，未来每年运行补贴资金近 30 亿元，占政府一般公共预算支出的 4.72%。

0.00%

1.00%

2.00%

3.00%

4.00%

5.00%

6.00%

7.00%

8.00%

邯郸

邢台

张家

口

沧州

阳泉

长治

晋城

晋中

运城

临汾

吕梁

淄博

济宁

德州

聊城

滨州

菏泽

洛阳

安阳

焦作

濮阳

西安

咸阳

清洁

取暖

平均

政府

年度

支出

占20

17年

一般

公共

预算

支出

比例

图 3-6 第二批 23 个试点城市地方政府投资需求占年度预算支出比例

不补贴或适量建设补助

50

中国散煤综合治理调研报告 2019

根据县城和农村清洁取暖改造户数和目前“煤改电”“煤改气”运行补贴上限，对

试点城市运行补贴资金占公共预算支出的比值做初步测算，结果如图 3-7 所示，2017 年

首批 12 个试点城市运行补贴支出占当年一般公共预算支出的比例为 0.03%~1.46%，平

均为 0.52%，如果完成 3 年示范期所有农村改造任务，且仍沿用目前补贴水平（鹤壁市

考虑无补贴），补贴支出占城市一般公共预算支出的比例为0.11%~4.72%，平均为1.51%。

以保定市为例，2017 年完成“双替代”72.8 万户，按照保定市运行补贴政策，运行补

贴资金超过 9 亿元 / 年，加上后续将完成城乡结合部、所辖县及农村地区改造 239.72 万

户的目标，未来每年运行补贴资金近 30 亿元，占政府一般公共预算支出的 4.72%。

0.00%

1.00%

2.00%

3.00%

4.00%

5.00%

6.00%

7.00%

8.00%

邯郸

邢台

张家

口

沧州

阳泉

长治

晋城

晋中

运城

临汾

吕梁

淄博

济宁

德州

聊城

滨州

菏泽

洛阳

安阳

焦作

濮阳

西安

咸阳

清洁

取暖

平均

政府

年度

支出

占20

17年

一般

公共

预算

支出

比例

图 3-6 第二批 23 个试点城市地方政府投资需求占年度预算支出比例

不补贴或适量建设补助

综上所述，现阶段北方清洁取暖工作严重依赖补贴，无论是建设补贴还是运行补贴，

中央和地方政策的财政压力都在持续加大。如何优化现有补贴政策并制定补贴退出机制

是当前的迫切任务，本报告在第四章进行了详细的论述。

图 3-7 首批试点城市清洁取暖使用补贴占一般公共预算支出比例

0.00%

1.00%

2.00%

3.00%

4.00%

5.00%

天津

石家庄

唐山

保定

廊坊

衡水

太原

济南

郑州

开封

鹤壁

新乡

2017年 试点结束后

补贴政策优化和成本分摊机制探析33

32　 资料来源：清洁供暖补贴政策和成本分摊机制研究，宋玲玲，2019.06.

52

中国散煤综合治理调研报告 2019

补贴政策优化和成本分摊机制探析33

2017-2018 年，中央财政给予 35 个试点城市的奖补资金累计下达了 199.2 亿元，

地方财政奖补资金累计达 555.09 亿元，用于 “热源侧”的清洁取暖改造和“用户侧”

的建筑能效提升两方面。除了中央给予的直接补贴外，国家对三北地区供热企业给予了

一定的优惠政策，此外，多数试点城市针对“低保户”、“五保户”、农村建档立卡的

贫困户等低收入家庭给予额外补助。

现有补贴政策取得了显著呈现，但也存在不足之处。随着补贴政策的推进，中央和

地方财政压力较大，巨额补贴不可持续；此外，用户的经济承受能力存在差异，部分用

户仍无法承担清洁取暖支出。因此，现阶段如何优化补贴政策、制定补贴的退出时间，

探讨试点期后的成本分摊机制是一项迫切的任务。

4.1 现行补贴政策的不足之处

中央补贴标准未充分体现城市差异性

根据中央财政支持北方清洁取暖试点城市的现行奖补标准，直辖市每年奖补 10 亿元，

省会城市每年 7 亿元，地级城市每年 5 亿元，汾渭平原城市原则上每年 3 亿元。

受气候条件、人口规模、基础设施现状、发展水平等方面的影响，试点城市的改造

任务量存在较大差异。在首批 12 个试点城市中，河北省的保定和廊坊同属地级市，享受

同等级的中央财政奖补资金；三年改造任务量分别为 246.6 万户、84.95 万户，前者是

后者的 2.9 倍。在第二批 23 个试点城市中，改造任务量最大的地级市为邯郸，三年计划

改造 132.71 万户，改造任务量最低的是阳泉，三年清洁取暖改造任务量为 16.16 万户，

前者是后者的 8.2 倍。

由于试点城市清洁取暖改造的任务量存在差异，各试点城市享有的中央财政补贴力

度势必存在差异。第二批 23 个试点城市中，三年试点期间内平均每户可获得的中央财政

补贴为 2393 元，其中，阳泉清洁取暖改造居民每户平均可获得的中央奖补资金是最高的，

高达 9282 元 / 户；西安是平均每户可获得中央补贴最低的城市，由于人口多、任务量大，

试点期内每户可获得的中央财政补贴为 425 元。第二批 23 个试点城市在试点期内平均

每户清洁取暖改造用户可享有的中央财政补贴额度，详见下图。

煤控研究项目

53

在现行补贴政策中，地方财政支出远超中央财政补贴，而试点地区的发展水平、经

济条件的差异，决定了地方政府财政补贴能力的差异。这些差异在现有的补贴政策中并

未充分体现。

补贴政策的导向性和精准性设计不足

首先，现有补贴政策的技术导向性不足。从技术路径的选择来看，国内补贴政策的

设计主要是为了解决现阶段散煤替代，对技术转型特别是中远期技术考虑不足。此外，

补贴政策未充分考虑不同技术使用成本的差异。多数试点城市不同“煤改电”技术享受

相同的补贴标准，甚至“煤改气”、“煤改电”的补贴最高额度一致。对于供暖企业来说，

无论采用燃煤集中供热还是采用生物质、地热等可再生能源供热，均能享受相同的国家

增值税、房产税、城镇土地使用税等税收优惠政策。从现行的补贴政策上，无法体现中

长期的和因地制宜的技术导向性。

其次，补贴政策存在“搭便车”现象，尤其是电价和气价的补贴。比如，很多地方

获得优惠的不仅仅是取暖季的采暖用电，取暖季的非采暖用电，甚至非采暖期间的生活

用电也同样享受了优惠。

最后，现行补贴并未对不同经济水平用户采用差异化补贴标准。家庭经济困难的居

图 4-1 第二批试点城市平均每户清洁取暖改造用户可享有的中央财政补贴额度

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

10000

邯郸

邢台

张家

口

沧州

阳泉

长治

晋城

晋中

运城

临汾

吕梁

淄博

济宁

德州

聊城

滨州

菏泽

洛阳

安阳

焦作

濮阳

西安

咸阳

中央

财政

/清洁

取暖

改造

户数

(元/户

）

54

中国散煤综合治理调研报告 2019

民即使享受到政府补贴支出，仍难以承受清洁取暖支出，导致这部分居民只能通过“节

约用能”来降低取暖支出，但由于不用或用的少，最终享受不到或享受少量政府补贴福利，

政府补贴更多的支付给了经济水平相对好的居民。与此同时，个别试点也存在对清洁取

暖的补贴力度过大，财政补贴之后，清洁取暖改造用户甚至不需承担任何额外支出。

可再生能源供热经济激励政策有待强化

国内可再生能源供热经济激励政策不够明确，补贴力度不足。在北方清洁取暖的 35

个试点城市（前两批试点）中，所有城市均对“煤改电”和“煤改气”制定了明确的补

贴政策，补贴覆盖一次投入（设备补贴）和使用补贴，其中“煤改电”和“煤改气”设

备补贴普遍超过 50%。而 35 个试点城市中，石家庄、衡水、太原、郑州、鹤壁、菏泽、

洛阳、焦作、濮阳、西安、咸阳等 11 个城市制定了针对性的激励政策，促进生物质、太

阳能、地热等可再生能源在供暖领域的应用，天津、邯郸和沧州等 3 个城市明确了可再

生能源供热补贴主要参考“煤改气”或“煤改电”补助政策，其余试点城市并未提出明

确的补贴政策和标准。

试点城市案例

鹤壁市科学确立“建筑节能改造先行，清洁取暖补初装不补运行”的财政补贴机制

河南省鹤壁市政府结合当地实际情况，选择空气源风机和生物质供暖作为清洁取暖

改造的技术路径，确定了只补初装不补运行的补贴政策。在热源侧方面，低温空气源热

风机设备补贴标准为 3000-6000 元 / 户，居民承担 1100 或 2500 元 / 户；生物质清洁

取暖炉具设备补贴标准为 4700 元 / 户以上，居民承担 1000 元 / 户。在用户侧方面，建

筑节能改造按照建筑面积补贴，村民缴费 10 元 / 平方米，中央资金补贴 70 元 / 平方米，

市级财政补贴 10 元 / 平方米，建设资金不足部分由县区财政承担，剩余由财政资金补贴，

围护结构改造农民实际承担费用基本不超过 1500 元 / 户。农村既有公共建筑能效提升工

程，按照建筑面积财政补贴 95 元 / 平方米，剩余部分由被改造单位承担。

从鹤壁清洁取暖用户的实际支出成本来看，农村“热源侧”及“用户侧”同步改造

户均成本控制在 1.45 万元左右（热源侧平均 8500 元左右、用户侧平均 6000 元左右），

其中，居民用户初始投资支付不超过 4000 元。在运行费用方面，按照居民用户采暖季

平均取暖时长为 100 天、每天设备使用时间为 8-10 小时、单台低温空气源热风机平均

耗电 0.56—1 度 / 小时初步估算，冬季农村居民户均取暖成本 800—1200 元左右。无论

是初始投资，还是后期运行使用，均在可承受的范围内。

北方清洁取暖试点启动以来，鹤壁市已经获得中央财政清洁取暖补贴资金 8 亿元，

市财政以及区财政共计投入 6 亿元左右，2017 和 2018 年清洁取暖的财政补贴分别占鹤

煤控研究项目

55

壁市一般公共预算支出的 0.89% 和 3.81%，整体来看，补贴压力相对较小。

山东阳信县探索财政可承受的长期财政补贴机制

阳信县隶属于山东省滨州市，是鸭梨之乡、全国畜牧百强县，县内家具产业企业较多，

生物质资源较为丰富，全县 10 万亩梨园年可修剪枝条 5 万吨，55 万亩耕地年产秸秆 80

万吨，木器加工企业年供应锯末 10 万吨，肉牛年存栏 27 万头，可产生鲜牛粪 150 余万

吨。立足于丰富的生物质资源，阳信县编制了《生物质清洁取暖总体规划》，规划并实

施了生物质燃料 + 专用炉具户式取暖、生物质燃料 + 生物质锅炉分布式取暖、生物质热

电联产集中供暖等三种供暖模式。2017-2018 年，阳信县共计实施生物质改造 2.5 万户，

其中生物质燃料 + 专用炉具户式取暖方式占 75%，约 1.875 万户。

阳新县综合考虑当地资源，对成本和补贴做了初步测算，相比“煤改气”、“煤改

电”，生物质清洁取暖改造成本低，平均每户改造成本为 5500 元，采暖季每吨生物质

燃料 1200 元，按照取暖季户均用量 2 吨计算，单位采暖季每户运行成本 2400 元。如果

运行费用财政补贴 20%，居民实际运行支出就可以控制在 2000 元以内。目前改造规模 2.5

万户，未来持续推进清洁取暖改造 7 万户，每年运行费用财政补贴支出预计不超过 5000

万元，不超过一般公共预算支出的 2%。

56

中国散煤综合治理调研报告 2019

4.2 补贴优化方案探析

政府补贴应建立按经济水平分档的固定产出补贴标准

在清洁取暖工作初期或建设阶段，中央政府的直接补贴是必要的，不仅对地方清洁

取暖工作提供一定的财政支持，而且有利于带动地方财政资金和社会资本的投入。在清

洁取暖建设工程实施完毕后，中央政府可考虑补贴的退出，因为供暖主要地方政府事权，

居民的使用补贴或运行补贴，应由地方政府承担。

为了促进中央补贴的公平性，减轻人口多、任务重、经济落后城市的补贴压力，中

央政府可考虑优化对试点城市的补贴机制和标准。

（1）改进补贴标准。从按行政级别的补助标准转变为单位改造面积或改造户数的固

定产出补贴标准，并充分考虑各城市经济社会发展不平衡和财力差异较大的现实情况，

补贴应向经济困难地区倾斜，本报告建议建立按经济水平分档的固定产出补贴标准。

（2）建立绩效补贴机制。根据现有清洁取暖试点城市绩效评价管理办法，目前中央

对试点城市的清洁取暖补贴资金只有惩罚机制，缺少奖励机制。为了激励地方政府建立

清洁取暖长效机制，建议建立绩效补贴机制，对于年度绩效评价结果为“优秀”的城市

给予额外的奖励资金。

此外，取暖是人民群众基本生活的刚性需求，政府应将供暖作为基本公共服务。目前，

城市居民可以以相对低的成本享受到集中供暖服务。比如北京市，市热力大网供热范围

内的供热收费标准为 24 元 / 建筑平方米·采暖季，若是一个家庭采暖面积为 80 平方米，

则每个冬季供暖支出 1920 元，比农村清洁取暖支出要低很多；根据北京市 2006 年发布

《北京市居民住宅清洁能源分户自采暖补贴暂行办法》( 京政管字 [2006]22 号 )，市政

府对天然气分户采暖居民用户予以用气补贴，补贴标准为 0.38 元 / 每立方米，采暖用气

量以 820 立方米为补贴上限。按照公平原则，农村居民应该和城市居民享有同等的使用

清洁能源的权利和相同的清洁供暖服务，并为此享有政府补贴。

企业补贴方式应优先考虑贷款支持以及价格和税收优惠

北方清洁取暖应逐步形成“企业为主，政府推动，居民可承受”的局面。强化企业

在清洁取暖领域的主体地位，鼓励民营企业进入清洁供暖领域，鼓励社会资本设立产业

投资基金，投资清洁取暖项目和技术研发。

煤控研究项目

57

现阶段，国家对供热企业长期给予税收优惠政策。例如，从 2003 年起，国家对三

北地区供热企业因居民供热而取得的采暖费收入在供暖期间免征增值税，为居民供热所

使用的厂房及土地全年免征房产税、城镇土地使用税；根据《资源综合利用产品和劳务

增值税优惠目录》（财税 [2015]78 号），利用垃圾、工业余热、农林剩余物、畜禽粪便

等资源生产热力的，可享受 50-100% 不等的增值税退税优惠。

从市场的角度看，对企业的支持可通过扩大市场规模、肥瘦搭配、缩短审批环节等

方式扩大企业未来收益，避免直接补贴。综合考虑供暖服务及相关企业建设投入压力和

投资预期收益，以及地方财政情况等因素，选择具体的补贴方式。对于企业建设投入高、

未来收益低，投资难以回收的，可给予补贴。若是建设阶段投入压力大，则补建设；若

是建设阶段压力不大、但收益低，则补运营。对于企业建设投入低、未来收益相对高，

投资可以回收的，可以不予补贴。若是建设阶段投入压力大，同时地方财政支出压力不

大情况下，可给予适当建设补助。企业补贴模式选择详见图 4-2。

图 4-2 企业补贴模式选择模型图

从补贴形式来看，企业的建设补贴应优先通过贷款担保、低息贷款、手续费减免、

税收优惠等方式给予，运营补贴应以财政贴息、价格优惠、税收优惠等方式为主。其中，

对于技术经济相对较好、商业模式较为成熟的供热项目，改变直接补建设的补贴方式，

采用贷款担保支持、财政贴息、税收优惠、扩大市场规模等方式给予支持；对于农村尚

处于商业模式建立初期的项目，可将财政资金通过银行给予部分建设补贴，更多部分则

45

图 4-2企业补贴模式选择模型图

从补贴形式来看，企业的建设补贴应优先通过贷款担保、低息贷款、手续费减免、税

收优惠等方式给予，运营补贴应以财政贴息、价格优惠、税收优惠等方式为主。其中，

对于技术经济相对较好、商业模式较为成熟的供热项目，改变直接补建设的补贴方式，

采用贷款担保支持、财政贴息、税收优惠、扩大市场规模等方式给予支持；对于农村

尚处于商业模式建立初期的项目，可将财政资金通过银行给予部分建设补贴，更多部

分则给予贷款支持。

从企业的现实压力来看，国营企业在获取低息贷款、审批协助、市场准入等方面更具

优势。民营企业由于缺乏融资抵押物、市场化融资担保成本高，融资难、融资贵，使

其清洁取暖项目建设成本往往高于国营企业。现阶段，企业前期投入较多，经济压力

较大。政府应设立研发补贴，鼓励企业技术创新，促进广大农村地区清洁取暖技术服

务体系建设。大力发展清洁能源产业投资基金，尽快设立绿色发展基金，并下设清洁

能源子基金，用于地方清洁取暖项目的低息贷款、融资担保、股权投资等，重点支持

民营企业。

居民补贴应建立差异化的补贴标准，并提出运行补贴退出机制

居民补贴的优化应充分考虑居民建筑节能水平和改造成本、清洁取暖改造成本（包括

一次投入和运行成本）、居民的普遍收入水平和对清洁取暖支出的承受能力、地方财政

情况、清洁取暖改造的总体规模和推进速度等多方面因素。对居民补贴的机制设计或

优化中，坚持以下原则：

（1）若居民对清洁取暖改造和使用成本可承受，则无需给予补贴；

（2）若居民对清洁取暖改造和使用勉强能够承受，当政府财政资金充足时，可以给予

适当补贴；

（3）若清洁取暖改造成本和使用成本均较高，居民难以承受，则补建设和使用；

（4）若清洁取暖改造成本高，居民难以承受，但使用成本相对低，居民可承受，则只

补建设；

（5）若清洁取暖改造成本低，居民可以承受，但使用成本相对高，居民难以承受，则

只补使用。

不补贴或适量建设补助

建设投入压力

预期收益

补建设

不补贴

补运营

投入有合理的利润

补建设

投入有合理的利润

58

中国散煤综合治理调研报告 2019

现阶段，国家对供热企业长期给予税收优惠政策。例如，从 2003 年起，国家对三

北地区供热企业因居民供热而取得的采暖费收入在供暖期间免征增值税，为居民供热所

使用的厂房及土地全年免征房产税、城镇土地使用税；根据《资源综合利用产品和劳务

增值税优惠目录》（财税 [2015]78 号），利用垃圾、工业余热、农林剩余物、畜禽粪便

等资源生产热力的，可享受 50-100% 不等的增值税退税优惠。

从市场的角度看，对企业的支持可通过扩大市场规模、肥瘦搭配、缩短审批环节等

方式扩大企业未来收益，避免直接补贴。综合考虑供暖服务及相关企业建设投入压力和

投资预期收益，以及地方财政情况等因素，选择具体的补贴方式。对于企业建设投入高、

未来收益低，投资难以回收的，可给予补贴。若是建设阶段投入压力大，则补建设；若

是建设阶段压力不大、但收益低，则补运营。对于企业建设投入低、未来收益相对高，

投资可以回收的，可以不予补贴。若是建设阶段投入压力大，同时地方财政支出压力不

大情况下，可给予适当建设补助。企业补贴模式选择详见图 4-2。

图 4-2 企业补贴模式选择模型图

从补贴形式来看，企业的建设补贴应优先通过贷款担保、低息贷款、手续费减免、

税收优惠等方式给予，运营补贴应以财政贴息、价格优惠、税收优惠等方式为主。其中，

对于技术经济相对较好、商业模式较为成熟的供热项目，改变直接补建设的补贴方式，

采用贷款担保支持、财政贴息、税收优惠、扩大市场规模等方式给予支持；对于农村尚

处于商业模式建立初期的项目，可将财政资金通过银行给予部分建设补贴，更多部分则

45

图 4-2企业补贴模式选择模型图

从补贴形式来看，企业的建设补贴应优先通过贷款担保、低息贷款、手续费减免、税

收优惠等方式给予，运营补贴应以财政贴息、价格优惠、税收优惠等方式为主。其中，

对于技术经济相对较好、商业模式较为成熟的供热项目，改变直接补建设的补贴方式，

采用贷款担保支持、财政贴息、税收优惠、扩大市场规模等方式给予支持；对于农村

尚处于商业模式建立初期的项目，可将财政资金通过银行给予部分建设补贴，更多部

分则给予贷款支持。

从企业的现实压力来看，国营企业在获取低息贷款、审批协助、市场准入等方面更具

优势。民营企业由于缺乏融资抵押物、市场化融资担保成本高，融资难、融资贵，使

其清洁取暖项目建设成本往往高于国营企业。现阶段，企业前期投入较多，经济压力

较大。政府应设立研发补贴，鼓励企业技术创新，促进广大农村地区清洁取暖技术服

务体系建设。大力发展清洁能源产业投资基金，尽快设立绿色发展基金，并下设清洁

能源子基金，用于地方清洁取暖项目的低息贷款、融资担保、股权投资等，重点支持

民营企业。

居民补贴应建立差异化的补贴标准，并提出运行补贴退出机制

居民补贴的优化应充分考虑居民建筑节能水平和改造成本、清洁取暖改造成本（包括

一次投入和运行成本）、居民的普遍收入水平和对清洁取暖支出的承受能力、地方财政

情况、清洁取暖改造的总体规模和推进速度等多方面因素。对居民补贴的机制设计或

优化中，坚持以下原则：

（1）若居民对清洁取暖改造和使用成本可承受，则无需给予补贴；

（2）若居民对清洁取暖改造和使用勉强能够承受，当政府财政资金充足时，可以给予

适当补贴；

（3）若清洁取暖改造成本和使用成本均较高，居民难以承受，则补建设和使用；

（4）若清洁取暖改造成本高，居民难以承受，但使用成本相对低，居民可承受，则只

补建设；

（5）若清洁取暖改造成本低，居民可以承受，但使用成本相对高，居民难以承受，则

只补使用。

不补贴或适量建设补助

建设投入压力

预期收益

补建设

不补贴

补运营

投入有合理的利润

补建设

投入有合理的利润

给予贷款支持。

从企业的现实压力来看，国营企业在获取低息贷款、审批协助、市场准入等方面更

具优势。民营企业由于缺乏融资抵押物、市场化融资担保成本高，融资难、融资贵，使

其清洁取暖项目建设成本往往高于国营企业。现阶段，企业前期投入较多，经济压力较大。

政府应设立研发补贴，鼓励企业技术创新，促进广大农村地区清洁取暖技术服务体系建

设。大力发展清洁能源产业投资基金，尽快设立绿色发展基金，并下设清洁能源子基金，

用于地方清洁取暖项目的低息贷款、融资担保、股权投资等，重点支持民营企业。

居民补贴应建立差异化的补贴标准，并提出运行补贴退出机制

居民补贴的优化应充分考虑居民建筑节能水平和改造成本、清洁取暖改造成本（包

括一次投入和运行成本）、居民的普遍收入水平和对清洁取暖支出的承受能力、地方财

政情况、清洁取暖改造的总体规模和推进速度等多方面因素。对居民补贴的机制设计或

优化中，坚持以下原则：

1. 若居民对清洁取暖改造和使用成本可承受，则无需给予补贴；

2. 若居民对清洁取暖改造和使用勉强能够承受，当政府财政资金充足时，可以给予

适当补贴；

3. 若清洁取暖改造成本和使用成本均较高，居民难以承受，则补建设和使用；

4. 若清洁取暖改造成本高，居民难以承受，但使用成本相对低，居民可承受，则只

补建设；

5. 若清洁取暖改造成本低，居民可以承受，但使用成本相对高，居民难以承受，则

只补使用。

煤控研究项目

59

图 4-3 居民补贴模式选择模型图

建立收入水平差异化的补贴标准。当清洁取暖成本一定时，居民经济水平直接决定

了其对清洁取暖的承受能力。特别是低收入群体和其他家庭困难户。低收入人群家庭生

活压力大，对生活成本增加的敏感度较大。目前，部分试点城市对城镇低收入群体和农

村建档立卡的贫困户，减免居民采暖付费。本报告建议借鉴美国低收入家庭能源援助计划，

将居民按照经济收入水平区分化档，制定差异化的补贴标准，同时对农村分散供养特困

人员、低保户、贫困残疾人家庭和建档立卡贫困户等四类重点对象，直接给予最高补贴

标准。

建立技术差异化的补贴标准。在中长期能源发展规划基础上，各城市结合能源基础

设施条件、资源特点以及经济发展水平研究建立清洁取暖能源转型规划，制定明确的转

型方向以及鼓励的清洁能源技术类型。针对转型方向制定针对性的补贴政策，同时，结

合不同清洁取暖技术的经济性和商业成熟度制定差异化的补贴标准，提高目标技术的应

用比例，促进向转型方向发展。

居民补贴案例

以某A市为例，该市农村地区清洁取暖改造主要以“煤改气”为主。现行运行补贴标准：

采暖季用气补贴 1 元 / 立方米，单位采暖季每户最高补贴 1200 立方米；省、市、县各承

担 1/3；补贴时效暂定 3 年。

46

图 4-3居民补贴模式选择模型图

建立收入水平差异化的补贴标准。当清洁取暖成本一定时，居民经济水平直接决定了

其对清洁取暖的承受能力。特别是低收入群体和其他家庭困难户。低收入人群家庭生

活压力大，对生活成本增加的敏感度较大。目前，部分试点城市对城镇低收入群体和

农村建档立卡的贫困户，减免居民采暖付费。本报告建议借鉴美国低收入家庭能源援

助计划，将居民按照经济收入水平区分化档，制定差异化的补贴标准，同时对农村分

散供养特困人员、低保户、贫困残疾人家庭和建档立卡贫困户等四类重点对象，直接

给予最高补贴标准。

建立技术差异化的补贴标准。在中长期能源发展规划基础上，各城市结合能源基础设

施条件、资源特点以及经济发展水平研究建立清洁取暖能源转型规划，制定明确的转

型方向以及鼓励的清洁能源技术类型。针对转型方向制定针对性的补贴政策，同时，

结合不同清洁取暖技术的经济性和商业成熟度制定差异化的补贴标准，提高目标技术

的应用比例，促进向转型方向发展。

居民补贴案例

以某 A 市为例，该市农村地区清洁取暖改造主要以“煤改气”为主。现行运行补贴标

准：采暖季用气补贴 1 元/立方米，单位采暖季每户最高补贴 1200 立方米；省、市、

县各承担 1/3；补贴时效暂定 3年。

在现行补贴标准下，一方面，居民用户实际取暖支出约 1106 元，和改造之前的取暖成

本相当，但仍有 36.7%的用户认为补贴不足，4.5%的用户认为取暖支出无法承受。另

一方面，该市政府单位采暖季运行补贴支出约 8.2 亿元，随着 2019 年秋冬季清洁取暖

改造任务的实施，运行补贴财政支出将继续增加。三年试点期结束后，在缺少中央补

贴且省级补贴逐年减少情况下，市县财政压力将进一步增大。

为了缓解政府财政压力、解决部分居民不可承受的问题，应考虑优化现有补贴标准。

改造成本可承受能力

使用

成本

可承

受

能力

不补贴或少补贴 补建设

补建设和使用 补使用

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中国散煤综合治理调研报告 2019

在现行补贴标准下，一方面，居民用户实际取暖支出约 1106 元，和改造之前的取暖

成本相当，但仍有 36.7% 的用户认为补贴不足，4.5% 的用户认为取暖支出无法承受。

另一方面，该市政府单位采暖季运行补贴支出约 8.2 亿元，随着 2019 年秋冬季清洁取暖

改造任务的实施，运行补贴财政支出将继续增加。三年试点期结束后，在缺少中央补贴

且省级补贴逐年减少情况下，市县财政压力将进一步增大。

为了缓解政府财政压力、解决部分居民不可承受的问题，应考虑优化现有补贴标准。

根据农村家庭平均可支配收入不同，将农村收入划分为高收入、中等偏上收入、中等收入、

中等偏下、低收入等，并制定不同收入水平的补贴标准。对中等收入水平的居民仍按照

现行补贴标准执行，提高对较低水平和低水平居民的补贴力度（比如可分别调至 2 元 /

立方米、1.5 元 / 立方米），降低较高水平和高水平居民的补贴标准（比如可分别调至 0.8

元 / 立方米、0.5 元 / 立方米），具体补贴标准，应根据实地调研、结合技术使用成本进

行详细测算，确保不同取暖技术、不同收入水平的用户取暖实际支出均低于家庭可支配

收入的 5%，同时确保实际支出略高于改造前取暖支出。

运行补贴退出机制设计

目前，清洁取暖的重点区域面临的主要问题是三年补贴政策时效后，居民的使用成

本是否可承受，如果不可承受，补贴如何持续。根据实地调研结果，有相当一部分村民

表示取消价格补贴后将无力承担清洁采暖费用，存在返烧煤的可能。为了保持清洁取暖

工作成效，三年补贴结束后，重点城市还应给予居民使用补贴，并建立逐步退出的补贴

机制。

居民使用补贴退出模型详见图 4-4。当居民年收入为 I1 时，可承受的取暖支出为 O0

（一般稍高于散煤取暖支出），在享受政府补贴后可承受的取暖支出为 O1，即图中 A 点；

假设取暖收费不变，随着居民收入的增加，居民可承受的取暖支出在增加，对政府补贴

的需求会越来越低，当居民收入增加到 I2 时，居民可承受的取暖支出已经达到 O1，即图

中 B 点，此时，居民不享受政府补贴，也能够承受起清洁取暖支出，是政府补贴彻底退

出的时间。

煤控研究项目

61

图 4-4 居民使用补贴退出模型图

案例：仍以 A 市为例。

2018 年，该市农村居民可支配收入为 12493 元，每户平均 3-4 人，改造前居民冬

季取暖平均支出将近 1200 元。则图 4-4 中的 I1 约为 4 万元；O0 稍高于散煤取暖支出。

O1 为取暖全部支出，按照中等收入居民，最高能够享受 1200 元计算，即 O1=2400 元。

在 B 点时，应满足以下条件：

O1÷I2= O0÷I1 （1）

近三年 A 市农村居民平均可支配收入年均增长率为 11.4%，则 I2=I1×（1+11.4%）n，

代入公式（1）后，上述公式转变为以下：

O1÷ [I1×（1+11.4%）n] = O0÷I1 （2）

将 O1=2400，O0=1200 带入，计算得到 n=6.4，即至少要经历 7 年，居民使用补

贴才能彻底退出，可以以 2 年为一个周期，逐步降低补贴。（以上测算基于居民天然气

价格不变的情景）

配套机制设计

加强北方清洁取暖相关政策的协同性。在中央层面，建立明确的协调管理机制，明

确总体牵头部门、参与部门以及各部门职责，建立更高层级的议事协调会议制度，负责

47

根据农村家庭平均可支配收入不同，将农村收入划分为高收入、中等偏上收入、中等

收入、中等偏下、低收入等，并制定不同收入水平的补贴标准。对中等收入水平的居

民仍按照现行补贴标准执行，提高对较低水平和低水平居民的补贴力度（比如可分别

调至 2 元/立方米、1.5 元/立方米），降低较高水平和高水平居民的补贴标准（比如可

分别调至 0.8 元/立方米、0.5 元/立方米），具体补贴标准，应根据实地调研、结合技

术使用成本进行详细测算，确保不同取暖技术、不同收入水平的用户取暖实际支出均

低于家庭可支配收入的 5%，同时确保实际支出略高于改造前取暖支出。

运行补贴退出机制设计

目前，清洁取暖的重点区域面临的主要问题是三年补贴政策时效后，居民的使用成本

是否可承受，如果不可承受，补贴如何持续。根据实地调研结果，有相当一部分村民

表示取消价格补贴后将无力承担清洁采暖费用，存在返烧煤的可能。为了保持清洁取

暖工作成效，三年补贴结束后，重点城市还应给予居民使用补贴，并建立逐步退出的

补贴机制。

居民使用补贴退出模型详见图 4-4。当居民年收入为 I1时，可承受的取暖支出为 O0（一

般稍高于散煤取暖支出），在享受政府补贴后可承受的取暖支出为 O1，即图中 A 点；假

设取暖收费不变，随着居民收入的增加，居民可承受的取暖支出在增加，对政府补贴

的需求会越来越低，当居民收入增加到 I2 时，居民可承受的取暖支出已经达到 O1，即

图中 B 点，此时，居民不享受政府补贴，也能够承受起清洁取暖支出，是政府补贴彻

底退出的时间。

图 4-4居民使用补贴退出模型图

案例：仍以 A市为例。

2018 年，该市农村居民可支配收入为 12493 元，每户平均 3-4 人，改造前居民冬

季取暖平均支出将近 1200元。则图 4-4中的 I1约为 4万元；Oo稍高于散煤取暖支出。

O1 为取暖全部支出，按照中等收入居民，最高能够享受 1200 元计算，即 O1=2400 元。

在 B点时，应满足以下条件：

居民收入

取暖支出

A 无补贴的可承受水平

现有补贴时的可承受水平

B

逐步降低补贴水平

I1 I2

O1

Oo

62

中国散煤综合治理调研报告 2019

各部门政策制定和实施过程中的协调；确定补贴政策及成本分担模式设计原则与设计方

法，加强对地方政策的设计指导；修改完善试点城市绩效评价管理办法，改变以目标任

务完成为考核重点的指标设计，强化效果及可持续性导向；建立与地方的信息沟通机制。

在地方层面，强化现有清洁取暖试点城市领导小组功能，加强部门间的协作，共同推进

清洁取暖改造相关任务；加强政策理论学习，充分借助社会咨询力量优化现有补贴政策。

完善补贴政策绩效监测与评估机制。在城市层面，建立数据采集系统，对于居民用

户通过直接采集或通过清洁取暖设备运行监控平台、移动支付等手段定期获取居民支出、

收入、补贴获取、设备运行等数据，监测取暖支出对居民收入的负担程度，监测补贴对

清洁取暖支出压力的缓解程度，评估补贴政策的有效性；对于企业补贴对象，定期监测

企业运行经济数据以及市场接受度，评估补贴技术的技术经济性以及商业成熟度。根据

评估结果，适时调整补贴对象、补贴方式及补贴标准。

4.3 成本分摊模式的思考

成本分担内容—清洁取暖成本构成

清洁取暖成本构成包括建设成本和使用成本。建设成本包括燃气管网与电网等基础

设施建设成本、热源与气源等建设成本、居民取暖设备购置成本、居民实施建筑节能改

造的成本支出。清洁取暖使用成本包括两部分，一部分是散煤或秸秆等原取暖方式的取

暖成本，另一部分是相比散煤或秸秆居民使用天然气、电力以及可再生能源取暖额外支

出的成本。

成本分担原则

受益原则，是指从清洁取暖改造中受益的主体，无论是间接受益还是直接受益者，

都应分担成本，并且需遵从受益越多，分担越多的原则。

公平原则，是指城市居民和农村居民有平等享有使用清洁能源的权利和供暖服务

的权利。

用户承受能力原则，是指居民无论收入高低，都应该保证其能够支付得起清洁取

暖。

煤控研究项目

63

资产所有权原则，是指项目建成或设备购置后，资产归属于谁，谁就主要承担成

本支出。

成本分担主体

清洁取暖成本应在中央政府、地方政府、清洁取暖相关企业（城燃公司、地方电力公司、

供暖公司等）以及居民消费者之间进行合理分担。

1. 供暖是直接面向基层、量大面广、与当地居民生活密切相关，本应确定为地方的

财政事权，然而改善空气质量，推动农村能源革命，是中央政府启动清洁取暖的

初衷之一。一个城市推进清洁取暖改造不仅可以改善本地空气质量，而且有助于

改善区域空气质量，清洁取暖改造行为具有明显的效益外部性，清洁取暖改造的

支出责任应由地方政府和中央政府共同承担。

2. 虽然清洁取暖改造居民的投入成本较大，但是相比原来散煤或秸秆取暖，清洁取

暖更加方便、安全、卫生、省时省力，最重要的是改善室内空气质量，减少污染

物的暴露，有益于居民健康，因此居民消费者受益良多，按照成本分担中的受益

原则，居民应承担经济承受范围内的清洁取暖改造成本和使用成本。

3. 清洁取暖改造项目往往具有自然垄断性，特别是享受到城区特许经营权的燃气公

司以及地方电力公司，消费端市场风险小，在国家及地方政府大力实施清洁取暖

改造中，企业享受到了市场需求带来的经济利益，因此，这些企业不仅要承担其

项目建设成本，还应受让一部分经济利益给居民消费者。

成本分担机制设计

成本分担机制就是将清洁取暖成本在政府（包括中央政府和地方政府）、企业（包

括燃气公司、电网公司）、消费者之间建立公平合理的分担机制。

建设成本分担机制

1. 燃气管网属于公共基础设施，目前主要通过 PPP 模式或特许经营模式由企业承

担建设，虽然建设成本由政府转嫁给企业来承担，但是支出责任方仍应是政府。

2. 电网建设高度集中化，主要由国家电网承担，但目前大规模实施清洁取暖对电网

建设需求的加快，电网公司投入力度有限，需要政府给予直接补贴。

3. 清洁热源以及气源建设属于市场化行为，建设成本应由企业承担。对于技术推广

仍处于初始阶段或商业模式不成熟的项目，政府为了激励市场可给予一定的建设

补贴。

64

中国散煤综合治理调研报告 2019

4. 居民取暖设备购置是在政府推进清洁取暖政策下居民被动的消费行为，若无政府

推动，现阶段绝大多数居民不会实施清洁取暖改造，因此政府应为居民取暖设备

购置承担部分支出补贴。

5. 实施建筑节能改造有利于清洁取暖使用成本支出的降低，其成本分担应对建筑节

能改造程度不同做区别对待。对于实施简易的建筑节能改造，如门窗密封、保温

帘等，成本支出较少，但却能显著改善房屋建筑能效性能，降低取暖使用成本支

出，对于居民来说是有利的，则政府不应该承担其改造成本，政府应该做的是建

立示范样板，做好宣传和引导工作；对于建阳光棚、墙体保温等成本较高的建筑

节能改造，居民的收益低于成本增加，政府应该承担部分建筑节能改造成本，承

担多少取决于居民未来节能的收益。

使用成本分担机制

清洁取暖使用成本中，原取暖方式的取暖成本应由居民承担，额外增加的成本应由

政府、企业和居民共同承担（目前主要由政府和居民承担），即清洁取暖使用成本由政府、

企业和居民共同承担。

比如，对于已实施“煤改电”或“煤改气”居民的使用成本，财政补贴一部分，电

网或燃气公司承担一部分，至于承担比例，需分城市、分技术经过详细经济调研后确定。

同时，为了弥补电网或燃气公司的损失，政府部门给予电网或燃气公司其他政策支持，

例如：（1）加大电力市场交易，优先支持弃风、弃光、弃水的电力上网，优先将低价电

力售给“煤改电”项目，降低配电网购电成本，并优先将此低价电力销售给“煤改电”

配电网公司。（2）给予企业间接补贴支持等。

解决方案和具体建议

66

中国散煤综合治理调研报告 2019

解决方案和具体建议

2017-2018 年，散煤治理工作在推进过程中 , 坚持出现问题、解决问题、适时调整

的思路，使相关规划和决策逐渐趋于理性和科学性，使“因地制宜”原则更加落地。随

着散煤治理迈向深水区，治理难度将越来越大。2019 年散煤治理压力较大，首先 ,2018-

2019 年秋冬季京津冀 28 个城市中 20 个城市空气质量不降反升，汾渭平原 11 个城市中

4 个城市不降反升。蓝天保卫战攻坚在即，2019-2020 年秋冬季空气质量必须取得显著

成绩 , 才能保障 2020 蓝天目标的实现；其次，北方清洁取暖试点的中央补贴时效只有 3 年，

第一批 12 个城市试点的补贴将于 2020 年 4 月结束，优化现有补贴政策和保障后补贴时

代散煤治理效果是当下面临的迫切难题。最后，2019 年是北方清洁取暖规划的中间一年，

按照现有进度，2019 年仍需加大力度不放松，同时高度警惕散煤复烧，才能保障在中后

期顺利完成规划目标。本报告针对 2019-2020 年度秋冬季的散煤治理我们提出以下建议：

5.1 2019 年削减 4500 万吨散烧煤

2016 年，煤控研究项目提出到 2020 年削减散煤 2 亿吨，力争“十三五”期间基

本解决散煤问题。2017-2018 年，我国民用散煤、工业小锅炉（35 蒸吨以下）散烧煤

和建材行业小窑炉散烧煤共削减约 1.26 亿吨。考虑散煤治理进入深水区后，难度加大，

本报告提出，2019 年，加大力度不放松，力争减少散煤 4500 万吨，2020 年减少散煤

3000 万吨。工业散煤治理仍然是散煤削减的主要领域，且以小窑炉散烧煤削减为主。

结合北方清洁取暖规划的总体目标，2019 年，散烧煤（含低效燃煤小锅炉）削减

7400 万吨，过去两年已完成 5600 万吨（民用散烧煤削减量 + 工业小锅炉散煤削减量），

考虑重点区域工业小锅炉散烧煤削减量在过去两年已经集中释放，因此本报告提出，民

用散煤治理应维持原有推进规模，力争减少散煤 1600 万吨左右。

煤控研究项目

67

5.2 建立散煤治理高层级协调机制，统筹全国散煤综合治理工作

建立散煤治理高层级协调机制，统筹指导全国散煤综合治理工作，以生态文明思想

为指导，以能源、环境、低碳协调发展为目标，改善民生为宗旨，因地制宜和多能互补

为原则，出台国家散煤综合治理规划，明确治理目标和路线图。

把低碳和清洁放在同等重要的地位来强调，立足于中国绿色低碳发展的长期战略，

统筹电、气以及可再生能源等清洁和低碳能源的利用，使散煤综合治理既能改善

环境质量，又能助力中国低碳转型。

统筹不同部门的诉求点，增强各部门间的协同联动。将散煤综合治理与绿色低碳

发展战略、能源和产业结构调整政策、蓝天保卫战行动计划、美丽乡村建设部署、

北方地区清洁取暖工作、建筑节能推广以及相关的财政补贴政策等统筹兼顾，加

强部门之间的协调联动。

明确各级政策部门的职能定位，清晰归口管理、建立联动机制。在制定清洁取暖

的市、县规划时，能充分组织专家进行实地调研，实事求是并做可行性分析，以

真正确定符合当地实际情况的路径。

加强散煤治理的系统性和科学性。加强政府、企业、用户等利益相关方之间的协

调。民用散煤治理涉及采暖热源、管网建设、建筑保温、取暖设备、运维服务、

能源使用等上中下游多个环节，需要多方、多环节协调推动，尤其是多个环节在

时间和区域规划上的协同性和系统性。散煤治理应实事求是，循序渐进，应尊重

事物发展的科学规律，避免盲目性和一刀切。

强化创新的重要性。加强各种清洁采暖的技术创新，尤其是各种能源之间的耦合

技术创新，真正落实多能互补，降低成本和提高稳定性。鼓励商业模式创新，根

据各地实际情况，凝练不同模式，实现清洁采暖的商业化运行。

68

中国散煤综合治理调研报告 2019

5.3 工业散煤治理：“2+26”重在巩固，汾渭加大力度，非重点区域快速跟进

工业散煤治理以淘汰 35 蒸吨及以下的燃煤小锅炉、整治散乱污企业、和窑炉治理为

主要抓手。京津冀及周边地区的工业散煤治理的重点是深入核查、彻底治理、巩固成效；

汾渭平原持续加大力度；非重点区域快速跟进，杜绝污染转移。例如，汾渭平原工业小

锅炉淘汰进一步加大力度，在城市建成区淘汰 35 蒸吨及以下燃煤小锅炉，行政区内全面

淘汰 20 蒸吨及以下燃煤小锅炉；非重点地区应从全面淘汰 10 蒸吨及以上燃煤小锅炉，

逐步深入到在建成区内淘汰 20 蒸吨及以下的燃煤小锅炉。工业小窑炉的治理应重点升级

相关行业落后产能目录，与时俱进地完善各行业的标准体系，加快淘汰落后，促进产业

转型升级。此外，重点区域“禁煤区”建设的经验也应进一步推广。

5.4 北方清洁取暖：建筑节能先行、落实“宜”字、解决配套

坚持能效最大化、排污最小化、经济成本可承受、治理效果可持续的原则，因地制

宜的推进北方清洁取暖工作。北方地区冬季清洁取暖的重点和难点在农村，农村清洁取

暖的关键是建筑节能现行和落实“因地制宜”的原则。“因地制宜”原则的落实体现在

两个层面，一是地方政府的清洁取暖规划和技术选择；二是北方清洁取暖的补贴机制及

相关配套、目标考核体系等。

建筑节能先行。“节能是第一能源”，房屋的建筑节能改造重点是做好墙体、屋顶

的保温，提高门窗热工性能和密闭性。在条件和技术成熟地区，扩大农宅节能改造规模，

有条件的地方还可以开展农宅增温改造，推广装配式农宅。各地应尽快出台农宅节能标准，

鼓励和引导农户按照节能标准新建或改造住房，逐步将农村建筑节能纳入政府监管范围。

在建筑保温的前提下，北方清洁取暖应坚持“替代优先、清洁煤保底”的思路，保

障农村居民平等获取和享用清洁能源的权利。在具备资源条件的地方，优先使用可再生

煤控研究项目

69

能源，并积极探索创新性的、可持续的多能互补模式。除可再生能源利用外，关键是贯

彻“四宜”原则：

宜气则气：“煤改气”项目应优先用于气源有保障、管网可覆盖、且集中居住的

城镇居民；其次是靠近城市管网的城中村、城郊村。项目实施要根据气源、燃气

管网建设和经济承受情况等因素综合决定。对城市周边村庄可采用民用 LNG 瓶

组站方式解决农村炊事用能。

宜电则电：“煤改电”项目原则上可应用于电量增容改造后，可以满足电量要求

的村。地方政府应考虑资源禀赋、财政能力等条件，与电网企业建立协同、沟通

机制。优先考虑配套资源好的地方；其次是电网资源尚有潜力可挖的地方，充分

挖潜后，在财政可持续的情况下实施改造；对于配套跟不上的地方，要提前筹划，

确保电力供应后再推进。

宜煤则煤：在具备条件的集中居住的社区推行集中燃煤供热；在替代条件较差的

地区推行清洁型煤和适配炉具，并制定过渡性兜底政策，如清洁型煤、清洁燃烧、

排放标准、限时替代、限定用煤方式等做法。实行洁净型煤供应特许经营，建立

点对点供货平台和全覆盖的供应网络，同时，加强监管，坚决杜绝使用散煤。

宜热则热：在集中供热管网覆盖范围内的区域可利用集中供热替代。近工业园区

且集中居住的地区可采用工业余热供热。

北方清洁取暖的另一个重点是解决配套问题。积极推动完善资源供应、能源价格、

市场监管、财政金融、能源服务体系建设等配套政策。地方实践中应制定稳妥方案。落

实好气源、电源以及其他热源后再开展改造。合理安排工期，预留足够时间进行输电、

输气管网等改造。政府要及时履行补贴承诺，减轻群众的负担和后顾之忧；企业要发挥

市场主体作用，并提供综合能源系统服务。此外，政府和企业要共同建设乡村一级能源

服务体系，及时解决清洁采暖过程中遇到的问题，增加清洁采暖的稳定性和可靠性，提

高用户对清洁采暖的接受度。

5.5 优化补贴政策，制定补贴退出机制

充分考虑各城市经济社会发展不平衡、清洁取暖路径成本差异的现实情况，建议中

央财政补贴从按行政级别的补助标准转变为按经济水平分档的固定产出补贴标准，补贴

70

中国散煤综合治理调研报告 2019

应向经济困难地区倾斜。建立绩效补贴机制，激励地方政府建立清洁取暖长效机制，对

于年度绩效评价结果为“优秀”的城市给予额外的奖励资金。

在企业补贴方面，建议对于技术经济相对较好、商业模式较为成熟的供热项目，改

变直接补建设的补贴方式，采用贷款担保支持、财政贴息、税收优惠、扩大市场规模等

方式给予支持；对于农村尚处于商业模式建立初期的项目，可将财政资金通过银行给予

部分建设补贴，更多部分则给予贷款支持。考虑现阶段企业的现实压力，建议政府设立

研发补贴，鼓励企业技术创新，大力发展清洁能源产业投资基金，尽快设立绿色发展基

金，并下设清洁能源子基金，用于地方清洁取暖项目的低息贷款、融资担保、股权投资等，

重点支持民营企业。

在居民补贴方面，建立收入水平差异化的补贴标准，同时对农村分散供养特困人员、

低保户、贫困残疾人家庭和建档立卡贫困户等四类重点对象，直接给予最高补贴标准；

建立技术差异化的补贴标准，立足于中长期的发展规划，结合不同清洁取暖技术的经济

性和商业成熟度制定差异化的补贴标准，提高目标技术的应用比例。

中央财政支持北方清洁取暖试点的政策时效为 3 年，3 年后，如试点没有额外改造

任务，中央财政补贴退出，试点地方政府承担运行补贴。地方政府应开展实地入户调研，

实事求是地根据居民使用成本、经济收入水平等研究运行补贴的持续年限和退出时间，

并提前信息公开。

5.6 加强实地调研，完善目标考核方式和评估机制

由于大量散煤游离在现有能源统计和环境监测之外，所以实地调研对于散煤治理具

有重要意义。散煤治理必须基于事前、事中和事后的实地调研。事前调研，摸清家底，

因地制宜提出解决方案，并进行可行性论证；事中调研，监测进度，并根据项目推进过

程的现实情况，及时调整；事后调研，实事求是，评估实施效果，并长期追踪和监测效

果的可持续性。散煤治理的评估应在现有进度和数量目标考核的基础上，重点考核项目

实施效果及其可持续性。加强补贴资金的下放和使用监管，确保补贴资金能够足额及时

下放到相关用户手中。

附 录33 34

煤控研究项目

71

5.7 加强信息公开和公众宣教引导，完善信息反馈机制

散煤治理是一项重大的民心、民生工程。加强散煤治理环境和健康效益方面的研究

和宣传，引导广大群众积极参与清洁取暖工作和工业散煤的公众监督。在宣传和引导方

面，应发挥社会各界的力量。地方政府应做好政策解读、宣传和引导；研究机构和民间

团体等应将国家认可的科研成果转化为科普知识，传递至广大农村地区，提高公众意识；

企业应重点针对改造项目运行或设备使用等方面做好培训和服务。鼓励企业和个人主动

消费绿色能源，可在消费绿色能源达到一定数量时，给予一些奖励措施。

在信息公开方面，应加强事前、事中和事后公开。事前公开地方清洁取暖的相关政

策和规划，以及可行性论证结果；事中公开改造项目的实施进度、遇到的问题和解决方案；

事后公开完成情况、实施效果。同时建立有效的信息反馈机制，确保广大群众在项目推

进前、中、后的诉求、疑问、建议得到及时的表达和反馈，以确保散煤治理工作效果好

的同时，群众满意度高。

附 录33 34

33　《农村散煤治理（燃料适配炉具）调研报告》，任彦波，2019.0634　《县域清洁取暖模式及应用案例》，中国农村能源行业协会，2019.03

煤控研究项目

73

附录一：天津空气源热泵农村集中式取暖项目

实施背景

按照国家大气污染治理最新部署和《天津市 2017 ～ 2018 年秋冬季大气污染综合治

理攻坚行动方案》要求，京津冀及周边地区重点推进“煤改气”“煤改电”及可再生能

源供暖工作，减少散煤供暖，加快推进“无煤区”建设。

天津市要求在主城区、城乡接合部及城中村、棚户区、老旧小区改造等工作中，全

面取消散煤取暖，采用清洁能源供暖，2020 年达到城市无煤化。

项目概况

由于资金缺口大，区别于北京一家一户的改造模式，经过专业团队研究决定采用空

气源热泵集中式取暖模式，以村为单位，用空气源热泵热源站 + 暖气片的方式替代农村

散煤供暖，为天津宁河区的 5 个镇 15 个村，共涉及居民 8000 户，总供暖面积 50 万平

方米进行煤改电工程实施。

现以其中一村为例介绍取暖解决方案，该村供暖面积约 1.5 万平方米。热站按环境

温度 -7℃计算负荷，建设一个空气源热泵热源站，共 15 台 30P 超低温空气源热泵，循

环水泵采用两用一备的方式。

改模式有如下特点：

1. 项目采用互联网 + 热泵集中式的模式，该案例中胡进村共建一个热站，借助互联

网实现远程操控，数据远传分析，方便运行管理；

2. 借助当地政府扶持，胡进村居民无需筹备更多资金，仅交取暖费即可享受冬季取

暖；

3. 集中建设热站，此改造模式初投资少；

4. 集中供暖不会“牵一发而动全身”，例如其中一台或几台机组出现故障不会波及

到用户使用效果。

74

中国散煤综合治理调研报告 2019

实施路径

空气源热泵基于逆卡诺循环原理，消耗少部分电能驱动压缩机做功将空气中蕴含的

大量低品位热能泵取，通过介质循环，转移到需要热量的空间。

超低温空气源热泵采用喷气增焓技术，以单台压缩机实现准两级压缩，达到 -25℃

内强劲制热运转，完全不需要电加热辅助；空气源热泵消耗 1 份电能，从空气中汲取 2

份热能，最后得到 3 份热能，能效高达 3.0。

空气源热泵技术不像化石燃料在获取能源和生产电力的同时，向环境排放大量的燃

烧产物，如 CO2、SO2、NOx、粉尘等，对环境造成严重的污染，引起温室效应、酸雨、

土地沙漠化等灾害，也严重影响了人们的身心健康。

55

实施路径

空气源热泵基于逆卡诺循环原理，消耗少部分电能驱动压缩机做功将空气中蕴含

的大量低品位热能泵取，通过介质循环，转移到需要热量的空间。

超低温空气源热泵采用喷气增焓技术，以单台压缩机实现准两级压缩，达到-25℃

内强劲制热运转，完全不需要电加热辅助；空气源热泵消耗 1份电能，从空气中汲取 2

份热能，最后得到 3份热能，能效高达 3.0。

空气源热泵技术不像化石燃料在获取能源和生产电力的同时，向环境排放大量的

燃烧产物，如 CO2、SO2、NOx、粉尘等，对环境造成严重的污染，引起温室效应、酸

雨、土地沙漠化等灾害，也严重影响了人们的身心健康。

煤控研究项目

75

因此空气源热泵的使用是替代传统的制冷机 + 锅炉的建筑物空调、供热模式，是改

善城市大气环境、节约能源的一条有效途径。

实施效果

本项目 2018 年底投入使用，冬季室内温度达到 20 度以上，平均峰谷电价 0.52 元 /

度的前提下，统计最冷月份运行数据分析，一个采暖季平均每平方米用电 45 度左右，“煤

改电”村庄冬季取暖将实现无煤化。

项目意义

天津空气质量的改善，离不开近年来天津大力推动煤改电工作。对于政府补贴较少

或没有补贴的农村供暖“煤改电”项目，该模式不同于普通的集中供暖，是目前首例以

村为单位的集中供暖解决方案，该模式具有广泛的借鉴意义，该模式走出了一条“百姓

用得好、政府财政可承受、电网效益最大化”的农村清洁取暖快速推进新路径。

附录二：淄博市煤改气工程齐陵街道示范点项目

实施背景

为贯彻落实国家和山东省关于大气污染防治一系列决策部署，进一步提高淄博市居

民取暖清洁化水平，减少大气污染物排放，淄博市继续推进实施冬季清洁取暖，2018 年

计划完成约 5 万户煤改气工程任务。

76

中国散煤综合治理调研报告 2019

项目概况

淄博市煤改气工程政策为：燃气管网及户内燃气设施建设所需资金按照户均 3000

元的标准补贴燃气企业，所需资金由市、区县按 3:7 比例分担。燃气企业先行垫付，待

工程竣工验收合格后先付 60%，一年采暖期无质量问题再付 40%。燃气企业不得向用

户收取任何建设费用。燃气壁挂炉按照购买价格 70%（每户最高补贴 2700 元）的标准

补贴用户，所需资金由市、区县按照 3:7 比例分担。

2018 年，淄博柳店炉业有限公司生产的燃气壁挂炉中标淄博市冬季清洁取暖燃气壁

挂炉（燃气采暖热水炉）供应商入围项目采购，负责推广实施“煤改气工程齐陵街道示

范点项目”。在项目实施过程中，共计推广、安装 2504 户。

服务措施

为保证产品质量，确保用户安全舒适使用，各服务区域（乡镇）设立了售后服务网点，

配备专业人员组建维保队伍。配备技术资料、维修工具、仪器设备，建立备品备件库房，

通过售前、售后服务满足用户需求。

实施效果

单纯从采暖角度讲，使用天然气比烧煤要贵一些，但与按改造前后用户全年的用能（炊

事 + 采暖）成本相比，相差并不大。

煤控研究项目

77

项目意义

农村煤改气工程不仅是一个环保工程，更是一件极具意义的民生工程。通过煤改气，

可以实现农村基础生活设施的巨大飞跃，甚至能带来一轮农村的消费升级（厨房设备、

卫浴设施等）。

农村煤改气项目，不仅能解决农村用能的环保问题，更能大幅度提高农村用户的生

活品质，对于经济能力尚可的地区，可复制性极强。

附录三：延安市宝塔区：不看燃料看排放，“好煤配好炉”

基本概况

延安市宝塔区，位于陕西省北部、陕北黄土高原中部丘陵沟壑区，为延安市的主城

区。宝塔区共有 5 个办事处、12 个乡镇，其中 11 个纳入到大气污染防治区域。大气污

染治理面积 273 平方公里，其中禁煤区（新区）20 平方公里。宝塔区地形地貌特殊，多

山区、沟道，居民传统采暖主要使用燃煤炉具，部分小区燃煤锅炉落后老化，污染严重。

当地产天然气，但实施煤改气，管网铺设难度大，而且存在一定的安全隐患；若煤改电，

涉及电网改造、增容、设备补贴、电价补贴等，初步估算需要户均投入 3 万元左右，不

仅前期地方财政面临很大压力，后期用户在经济上也难以承受。面对居民清洁取暖和大

气污染治理的突出矛盾，如何在清洁取暖和环境治理之间找到平衡？当地政府相关部门

先后派工作人员到山东、山西进行考察。经过详实的技术分析验证，延安市政府立足实际，

实事求是，出台了《延安市大气污染防治奖补实施方案》（延政函〔2018127 号），全

面启动燃煤锅炉拆改工作，天然气壁挂炉改造试点工作及山体沟道居民节能环保气化炉

置换工作。

具体措施

按照《延安市大气污染防治奖补实施方案》对山体居民实施型煤煤炉省级改造的要

求，2018 年宝塔区政府对延安市大气污染治理主控区即南市办、凤凰办、宝塔办、枣园

办、桥沟办、柳林镇、万花乡的山体和沟道住户进行了全面摸底，登记 71223 户居民。

78

中国散煤综合治理调研报告 2019

由宝塔区政府牵头、延安能源化工集团实施，2018 年累计完成改造 27445 台，剩余住

户 2019 年要全部发放到位。其中型煤炉具由政府全额补贴免费发放，其中烤火炉补贴

1000 元 / 台，水暖炉补贴 2000 多元 / 台（型号不一价格不等；用户申请领取水暖炉前，

需安装好水暖系统）。

按照该实施方案中对燃煤锅炉改造的要求，2018 年宝塔区政府全面启动燃煤锅炉拆

改工作，对全区的燃煤锅炉进行了摸底，登记 165 台锅炉，2018 年累计实施完成 83 台，

剩余 82 台。对于商用燃煤锅炉改造，2019 年一部分将改成燃气锅炉，一部分改造为洁

净型煤锅炉。

集中供热替代分散燃煤设施。孔家沟、大唐两个大型集中供热站的投入使用，已替

代原延安热电电厂；虎头园、市场沟等城区近百个小区已完成并网工作，可替代燃煤 14

万吨，有效解决了一批重难点污染源。

全区将清洁型煤作为唯一指定煤种，环保块煤作为补充煤种。对于洁净型煤的补贴，

政府每吨补贴 700 元，用户购买每吨 600 元，购买数量不限。在各社区、村组织设立

71 个型煤销售点，销售点采取市场化运营，由当地街道人员负责经营。型煤厂出厂价

505 元 / 吨，运费约 30 元 / 吨，用户自提 600 元 / 吨，送货上门 650 元 / 吨。销售点销

售 1 吨型煤可赢利 60-70 元，主要负责供应当地街道和乡镇采暖用户。

煤控研究项目

79

管控有方

为保证改造用户炉具的使用率和使用安全性，管理部门从解决实际问题角度考虑，

制定出一些切实可行的措施，取得了很好的效果。如为方便审计和管理，防止发放的炉

具出现流失、倒卖等情况，政府出台户主管理办法，发放对象只针对户主，并与户主签

订《新型燃煤气化炉申请书》，明确发放的炉具所有权归政府所有，户主只有支配和使用权。

若用户出现丢失、损害或转让等情况，需要按原价进行赔偿；为了保障居民冬季使用炉

具取暖的安全性，居民首先必须自费购买安装一氧化碳报警器后才可领取安装炉具。

对于洁净型煤的质量管控，宝塔区对 71 处洁净型煤销售点实行售煤索要留存备查制

度，对型煤销售链进行全过程监督，同时取缔大气污染治理区域内所有非指定煤销售点，

要求所有进入大气污染治理区的运煤车必须向区大气办申请办理准入手续，共取缔违规

经营煤场 17 处，清理煤场存放非指定煤种 2800 吨，有效解决了偷买偷卖不合格煤种及

群众购煤难的问题。

该区在城区东南西北各交通路口设立 13 处煤检站，24 小时不间断检查入境煤种，

并在 13 个煤检站安装远程数字监控系统，既能监测闯站运煤车辆，又能监督煤检站执勤

情况，从源头上杜绝了非指定煤种进入该区。大气办工作人员成立两个应急值班小组，

24 小时轮流值守，对煤检站加大监督检查力度，做到问题及时发现及时解决。为杜绝“一

刀切”，确保老百姓能温暖过冬，对尚未改造的散煤采暖用户，凭借证明可购置优质煤炭，

但已经改造用户不允许再购置散煤。

该区成立 2 个专项督查组和 4 个巡视组，对大气污染治理区域展开全天候、地毯式

巡查，杜绝了居民使用劣质散煤和杂物。目前已经清理居民的可燃杂物 358 吨，非指定

煤 738 吨，有效地避免了居民燃用劣质散煤和杂物造成的污染问题。

为巩固项目成果，提高居民环保意识，自觉接受洁净型煤和配套的环保炉具，当地

政府深入宣传大气污染治理政策，在市区主要道路、广场、居住集中区域设立宣传点 14 个，

累计发放宣传彩页 3500 份。组织召开洁净型煤和环保炉具现场推进会 22 次，极大地提

升了居民及当地群众对大气污染治理的支持率，为洁净型煤和环保炉具推广应用做出了

很好的铺垫。

成效显著

宝塔区坚持“刚性治标，系统治本”思路，多措并举，综合施策，全力推进散煤治理工作，

“好煤配好炉”让大气污染治理取得显著成效，2018 年城区空气优良天数达到 315 天，

其中优 24 天、良 291 天，全省排名由 2017 年的第 7 名上升至第 3 名。优良天数增加

和排名提升就是延安市宝塔区实施“好煤配好炉”交得最好的答卷。同时，好煤配好炉

的取暖效果也得到用户认可。当地用户普遍反馈，政府推广的洁净型煤配套炉具与之前

相比，省煤、没有烟尘、能烧水做饭、屋里更暖和了，再搭配 CO 报警器，用起来也安全。

80

中国散煤综合治理调研报告 2019

附录四：鹤壁市“热源侧 + 用户侧”改造，多措并举

基本概况

鹤壁市位于河南省北部，地处太行山东麓向华北平原过渡地带，山地丘陵、平原面

积约各占一半，辖浚县、淇县、淇滨区、山城区、鹤山区 5 个行政区和 1 个国家经济技

术开发区、1 个市城乡一体化示范区、4 个省级产业集聚区。全市总人口 164.96 万人，

城镇化率达 58.76%。鹤壁市曾经是以煤炭采选业为第一主导产业的资源型城市，近年

洁净型煤配送服务网点 大力宣传推广洁净型煤

调研洁净型煤采暖炉用户 洁净型煤炉具发放现场

煤控研究项目

81

来通过转型发展，创建成为国家森林城市、国家节能减排财政综合示范市、全国建筑节

能示范市、中国人居环境范例奖城市等。这些城市名片与冬季清洁取暖试点工作密切相关。

鹤壁市处在南北方采暖划界过渡区域，相比北方寒冷地区，采暖期较短，但是受历

史因素影响，鹤壁市农村冬季取暖主要以烧煤为主，其他能源形式为辅，实施清洁取暖

是迫切需要。对此，鹤壁市政府高度重视，聘请国家级技术团队做指导，主动出击，积

极推进，2017 年 6 月成功入选首批北方地区冬季清洁取暖试点城市。

按照鹤壁市市委、市政府的安排部署，坚持把清洁取暖作为重大的民生工程、民心

工程，大力推进农村取暖方式和居住环境转变，清洁取暖试点建设取得一定成效。2018

年 8 月 1 日，国家清洁取暖考评组核定鹤壁市清洁取暖绩效成绩优秀，最终考评得分

108 分，名列全国第一位。

农房建筑能效提升改造前后对比

数字智能化生物质取暖炉 低温空气源热泵热风机

82

中国散煤综合治理调研报告 2019

多措并举策略

因地制宜，多措并举，从热源侧和用户侧两方面发力，实施清洁取暖改造工程。

热源端清洁化改造。城区、县城充分发挥现有集中供热热源能力，大力发展超低排

放热电联产集中供热。灵活选择空气源热风机、热水机，燃气锅炉，电储能设备，可再

生能源等多种形式实现清洁取暖。有条件的乡镇、农村公共建筑通过空气源热水机、电

储能设备等模式实现清洁取暖。广大农村地区因地制宜通过空气源热风机、热水机，生

物质能等模式实现清洁取暖。在偏远乡村将新建燃气站 33 座，主要用于解决居民炊事用

能问题。

用户端建筑能效提升。城区新建居住建筑执行节能标准水平较现行国家标准水平再

提高 30%，积极推动新建农房能效提升建设。城区、城乡结合部、县城具备改造价值的

既有建筑能效水平提升不低于 30%，优先对办公建筑和改造意愿强烈的小区等进行改造；

积极推动农村既有农房建筑能效提升改造，优先对乡镇政府办公建筑、卫生院、养老院、

学校等其他公益性项目和新型农村社区进行建筑节能改造。经济条件好的村庄采取集中

或整体建筑节能改造。

多能互补路径

结合本地冬季用能结构、取暖习惯和清洁能源设备特性，按照安全、环保、节能、高效、

经济的原则，确定主推技术路径，并制定《鹤壁市清洁取暖技术推广目录》，确保居民

取暖系统更合理、更优化、更节能。根据目前现有的成熟技术和应用实践，引导住户使

用能效比高的清洁取暖技术和设备。推广使用低温空气源热风机、热水机，生物质取暖、

分布式取暖等新技术，鼓励使用多能联动、多热复合、多源合一的新设备。

各县区根据此推广目录，因地制宜，围绕“电供暖、气做饭、房保温、煤清零”的

工作目标，精准施策、强化责任、统筹推进，因地制宜选择合适的技术路径进行热源端

清洁化建设；鼓励创新清洁取暖技术模式，但必须经过专家评估并报市推进冬季清洁取

暖试点城市建设领导小组办公室批准后方可实施。

煤控研究项目

83

鹤壁市“六个一”建设推广标准

高效建管模式

一是采取“补初装不补运行”的补贴机制。

财政资金只补贴清洁取暖改造初期投资，不再补贴取暖运行费用。制定让惠于民的

补贴政策，居民户均投入占初期投资的 25%，财政补贴占初期投资的 75%，调动了农

村居民安装清洁取暖设备的积极性，提高了科学节约用能的主动性。

二是制定“六个一”推广建设标准一村一种技术路径。

实现技术统一、品牌一致、运营维护一体，确保清洁取暖建设运行稳定有序。

一套能效提升标准。委托清华大学、河南建科院等科研院校，设计出适合不同建设

风格的多种节能改造模型，做到改造技术统一、项目施工规范，能效提升达标。

户均改造费一万元。“热源侧”和“用户侧”户均改造初期总投资尽量控制在 1 万

元左右，原则上不超过 1.5 万元，把建设成本控制在居民和政府可承受范围内。

户均取暖费一千元。通过技术优选和规范使用，一个取暖季户均运行成本控制在

1000 元左右，保证清洁取暖项目可持续、易推广。

84

中国散煤综合治理调研报告 2019

设备使用一键操作。推广使用自动化、智能化、一键式操作取暖产品，使用方便。

运维一个平台服务。农户设备数据实现远传远控，建立乡村两级服务站点网络，形

成清洁取暖全覆盖的服务体系。

三是建立“清洁供、节约用、投资优、可持续”的建管模式。

将低温空气源热风机作为农村主导技术路径，能效比高、安装便捷，符合农村居民

节省理念和用热习惯。选择规模小、距城区远、生物质资源丰富的村庄探索推进数字化

智能生物质炉取暖技术，运行成本低，取暖效果好。

降低能耗节约用。提高建筑用能效率，新建居住建筑全面执行 75% 的节能设计标准，

既有建筑能效提升改造效果不低于 30%。根据城乡差异，因地制宜选择适用的清洁取暖

技术路线，制定系列使用指导手册，引导农户科学使用取暖设备。

合理配比、投资优。出台利农补贴政策，农民“热源侧”和“用户侧”改造户均支

付约 3500 元，占鹤壁农村居民人均年可支配收入 22.8%。用户用得起，政府补得起。

农民户均财政补贴约 1 万元，试点期内财政共需一次性补贴约 16 亿元，地方财政可承受。

户均改造成本低。农村“热源侧”及“用户侧”同步改造建设户均成本控制在 1.5 万元左右，

位于全国相对较低水平。

后期运行可持续。单台低温空气源热风机平均耗电不超过 1 度 / 小时，农村居民户

均每年取暖成本 800-1200 元左右；数字智能化生物质炉户均每年取暖做饭成本 560-

1150 元左右。简便使用可持续。严控清洁取暖产品质量，空气源热风机、生物质炉均实

现智能化控制，使用方便，故障率低。

服务到位可持续。施行一站式服务，采用服务商模式，确保城乡清洁取暖项目健康

持续发展。

四是强化政策引导，提升建设能力

建立健全清洁取暖体系。印发了《鹤壁市冬季清洁取暖试点城市项目招投标工作指

导意见（试行）》《鹤壁冬季清洁取暖专项资金管理暂行办法》等一系列配套政策性文件，

对工程验收、绩效考核、项目招标、项目监管提出要求，初步建立多层次的清洁取暖制

度框架和政策体系。

强化提升清洁取暖技术体系。“热源侧”编制了《鹤壁市清洁取暖技术推广目录》

等系列技术文件，明确了城乡主推技术路径，规范建设标准；“用户侧”编制了《鹤壁

市既有农房能效提升整村推进技术方案》等系列指导文件，明确工作思路，规范建设流程。

完善清洁取暖资金筹措管理。发挥政府引导和市场主导作用，加大政策扶持力度。

鼓励采用 PPP、BOT、合同能源管理等多种模式，推进清洁取暖项目建设。

煤控研究项目

85

农村地区政府补贴为主、农民适当投入，引导企业开展清洁取暖建设和服务，拓宽

了清洁取暖筹资途径。

巩固成果，不断提升

为巩固成果，鹤壁市采取多种措施，不断提升清洁取暖试点建设水平。

注重群众参与。借助广播、电视、互联网等多种途径，做好清洁取暖建设发动。

农村地区村党委及党员带头示范，通过样板工程，提高农民对清洁取暖工作的认知

度和参与度。

试点示范带动。积极试点新技术、新思路和新材料。通过 14 个清洁取暖试点村建设

实践，梳理出标准化的农村清洁取暖工作流程。

建立评估机制。与中国建筑科学研究院、清华大学、河南省建筑科学研究院、天工

世纪能源研究院、中国农村能源行业协会等行业权威机构合作，通过第三方评估，综合

分析热源侧和用户侧同步改造实际成效，保障项目建设质量。

强化安全管理。规范农村燃气工程，配备农村燃气安全员，加大巡检频次，源头减

少安全隐患。强化安全宣传，提高村民安全意识，防范安全事故发生。

注重统筹推进。将农村清洁取暖和“脱贫攻坚”、“农村环境综合整治”、“美丽乡村”

同步推进，营造良好村容村貌，提升农户生活幸福指数。

附录五：济南市“太阳能 + 燃气”养殖场采暖项目

实施背景

山东鼎泰牧业有限公司成立 2012 年，总投资 2.2 亿元，占地 2600 亩，年出栏 10

万头猪，是济南地区规模最大，品种最全，质量最优的现代化原种猪场。

生猪及其它牲畜在工业化养殖过程中，需要给牲畜提供适宜且卫生达到标准的生长

86

中国散煤综合治理调研报告 2019

环境，所以养殖企业都配备了供暖热源、消毒措施。随着各类能源成本的不断上涨，采

暖费用支出在生产经营总支出中的比例越来越大，增加了企业的经营负担，随着国家环

保政策的出台，燃煤锅炉被取缔，鼎泰牧业积极响应国家政策，更换为燃气锅炉，在使

用过程中耗能费用高昂，无形中大大增加了企业的运营成本。

项目概况

该项目建设于山东鼎泰牧业有限公司厂区空地，采用太阳能 + 燃气锅炉结合系统。

集热真空管的长度 1800mm，直径 58mm，日产温升 35℃的热水达 270 吨以上；

并与燃气锅炉结合，满足猪场 20000m2 的冬季供暖与日常热水需求，需要供暖时可利用

太阳能为猪舍预热，提高室内温度，达到室温要求。当冬季天气变冷，太阳能每日汲取

的热量不足于保障供暖需求时，启动燃气锅炉为猪舍提供供暖所需热量，太阳能作为重

要辅助，当太阳能水箱温度超过管路回水温度时，通过板换换热，提高回水温度，降低

燃气锅炉的使用时间，达到减少燃气消耗的目的；当天气转暖，太阳能足够满足取暖需

求时，即可停止燃气锅炉的使用，大大降低燃气锅炉的运行时间；同时在春夏秋三季不

需要供暖时，太阳能可以提供足量热水，用以清洗猪舍，可以减少锅炉的使用，节能效

果显著，实现节能减排的目标。

煤控研究项目

87

实施路径

鼎泰牧业临山而建，山坡空地较多，太阳能 + 燃气锅炉清洁能源系统就安装在山坡

空地上，利用山坡的坡度，太阳能集热器采用无角度安装，利用山坡的坡度调整太阳能

的采光面，达到最佳采光效果，由于山区地面不平整，硬度大，太阳能支架采用地桩形

式增加了系统的抗风性。管道采用地埋式，聚氨酯保温管，减少了系统热损失，集热器

采用大孔径多串联产品，增加了系统得热效率。系统采用远程控制，实时监测系统的流量、

的热量以及系统的运行状态，可以通过远程监控查看系统的各个运行参数，还有故障报

警功能，通过故障报警可以查看故障点和故障原因，做到有的放矢。

服务措施

山东飞天新能源有限公司具有完善的售后服务体系，依托远程监控系统平台，实时

监测项目运行状态，一旦出现故障，第一时间做出反应，不等甲方提出服务要求即可安

排售后人员上门维修，2 小时内排出故障。

山东飞天新能源有限公司维保体系，每半年对系统进行一次维护保养，提升系统运

行效果，延长系统运行寿命，为客户提供便捷的服务、及时的使用注意事项培训等。

88

中国散煤综合治理调研报告 2019

实施效果

该项目经过一个采暖季运行，节省燃气用量 30 万方，折合人民币约 90 万元。预计

全年节省费用 200 万元。原有消毒方式为进口消毒液，现利用太阳能热水消毒，不但减

少了消毒液的使用量，避免了有害物质的排放，并且年节约费用 10 万元，减少二氧化碳

排放 1300 吨。

项目意义

本项目是畜牧养殖业的一个典范项目，经济效益、社会效益非常明显，降低了企业

运营成本，提升了企业形象，提高了企业市场竞争力，系统寿命 15-20 年，项目可持续、

可复制。项目投资回报期≤ 1.5 年，再有政府财政补贴支持，效益更加可观。且节能效

果显著，实现节能减排的目标。

附录六：生物质清洁取暖“阳信模式”

基本概况

阳信县，地处山东省北部、滨州市西北部，地处京津冀“2+26”大气污染传输通道

中心位置，是全省唯一尚未实现集中供暖的县区。辖 2 个街道办事处、8 个乡镇、854

个行政村，农户约 11 万户。2018 年，该县城区周边已完成“煤改气”“煤改电”1.5 万户，

还有 9.5 万户农村居民主要依赖燃煤取暖需要改造，需要解决 700 万 m2 的建筑面积供暖。

资源禀赋

阳信县气源不足，基础设施跟不上，但作为中国鸭梨之乡、全国畜牧百强县和传统

农业种植、木器加工大县，阳信县的生物质资源非常丰富。同时，县域企业掌握了生产

生物质成型燃料、生物质热电联产等核心技术，具备了规模化发展生物质清洁取暖的基

础条件，符合“农村地区优先利用地热、生物质、太阳能等多种清洁能源供暖”的政策要求。

煤控研究项目

89

阳信县的生物质资源主要包括：

农作物秸秆。2017 年全县农作物总播种面积 110 万亩，农作物秸秆年产生量约

80 万吨，主要为玉米秸秆。

肉牛粪污。阳信县是肉牛养殖大县。2017 年底全县肉牛存栏量 27 万头，年可

产生鲜牛粪约 150 万吨，折合干牛粪约 50 万吨。

林业“三剩物”。全县林业“三剩物”年产量约 15 万吨。其中，鸭梨面积 10 万亩，

年产果木剪枝 5 万吨；木材加工业可年产木屑等副产品约 10 万吨。另外，阳信欧

亚木器有限公司在俄罗斯拥有 6700 平方公里森林采伐权，林业生物质来源丰富。

科学规划，分步推进

阳信县人民政府与中国农村能源行业协会紧密合作，签署战略合作协议，充分发挥

行业协会平台资源的力量，经科学评估和专家论证，为阳信编制《阳信县冬季生物质清

洁取暖规划（2018-2022 年）》，规划结合县域特征提出建设“一核二区七基地”。

规划原则：

因地制宜，农民自愿。立足本地生物质资源禀赋、经济实力、基础设施等条件及

大气污染防治要求，坚持居民可承受，采取适宜的生物质供暖技术。

企业为主，政府推动。加强统筹协调，制定完善支持政策，充分调动企业和用户

的积极性，鼓励各类企业进入清洁取暖领域，强化企业在清洁取暖领域的主体地

位。

统筹规划，分步实施。坚持全面规划，近期与远期相结合，要在统一规划的基础

上，根据阳信县资源条件、财力等实际情况试点先行，分步实施。

清洁利用，绿色低碳。在原料运输、储存、加工、工程建设、项目运行等各环节

加强环境保护工作。采用先进锅炉燃烧及污染物控制技术。通过产业化、商业化

供热，对秸秆进行规模化消纳利用，解决秸秆禁烧，推动秸秆资源化利用，促进

环境保护。

按照规划要求，到 2022 年，阳信县要形成生物质能替代散烧煤的清洁取暖基本格局，

清洁取暖率达到 90% 以上，年产生物质成型燃料 50 万吨，可替代散煤 35 万吨；推广

生物质清洁取暖农村居民用户 9.5 万户，在公共机构、工商业户中推广生物质专用锅炉

100 余台，供暖面积达到 800 万 m2 以上，形成公平开放、多元经营、服务水平较高的

清洁供暖市场。

90

中国散煤综合治理调研报告 2019

一核二区七基地

一核 规划在阳信经济开发区建设生物质成型燃料中心加工厂、生物天然气工程、科研

基地和培训中心等。

二区 规划在温店镇建设集中供热区，支持金缘生物科技有限公司 35 兆瓦生物质直燃热

电联产项目二期示范工程及供热管网，年供热面积 50 万 m2，为温店镇周边村庄、学校和商

铺 2300 户集中供暖；在阳信经济开发区建设集中供热区；建设 50 万吨农作物秸秆综合利

用项目（生物质热电联产一体化），以及供热管网，满足园区内企业工业用热以及河流镇等

周边乡镇农村冬季取暖需求。

七基地 规划在金阳街道办事处、商店镇、翟王镇、劳店镇、流坡坞镇、水落坡镇、洋湖乡，

分别建设年产 1.5-3 万吨生物质成型燃料生产基地，配套建设秸秆收储运体系和服务网点。

附图2 阳信县冬季生物质清洁取暖规划（2018-2022年）区域布局

中国农村能源行业协会

图例 一核 二区 七基地

附图2 阳信县冬季生物质清洁取暖规划（2018-2022年）区域布局

中国农村能源行业协会

图例 一核 二区 七基地

附图2 阳信县冬季生物质清洁取暖规划（2018-2022年）区域布局

中国农村能源行业协会

图例 一核 二区 七基地

煤控研究项目

91

构建“三种模式”

结合阳信生物质资源分布特征和实际供暖需求，阳信县探索生物质燃料 + 专用炉具

分散式取暖、生物质燃料 + 锅炉机组分布式取暖、生物质热电联产集中供暖“三种模式”。

分散式取暖，规划在人口居住分散、不宜铺设燃气管网的农村地区，有效替代农村

散煤，解决农村居民户用取暖及炊事的用能需求；分布式取暖，主要针对中小学校、卫

生所等公共建筑，采取合同能源管理（EPC）等方式，由专业企业投资建设生物质锅炉

分散式 分布式

集中式

92

中国散煤综合治理调研报告 2019

供热项目；集中供暖，稳步发展生物质热电联产，构建生物质集中供热示范区，新建和

改扩建生物质发电项目实行热电联产，建立低碳供热示范区。

探索“生物质 +”

阳信县积极探索“生物质 +”多种能源互补利用模式，以更高的能源利用效率为群

众减轻负担；探索生物质清洁取暖可持续发展机制，充分发挥市场资源配置优势，提高

生物质清洁取暖运行效率和服务质量。

一是试点“生物质能 + 太阳能”，为农户提供多能互补的取暖方式。支持阳信县农

村居民安装使用太阳能热水器，在农村推广太阳能公共浴室工程；在新建、改建、扩建

的有稳定热水需求的公共建筑和住宅建筑上，推动太阳能热水系统与建筑的统筹规划、

设计和应用；推进太阳能与生物质能融合，鼓励在条件适宜的农村居民及公共建筑上推

广太阳能供暖系统；在农业大棚、养殖场等设施用热需求大且与太阳能特性匹配的行业，

充分利用太阳能供热。

二是试点示范生物天然气工程，为天然气气源提供有效的补充。统筹县域内农林废

弃物、牛粪和城镇生活垃圾等多种有机废弃物资源，在阳信经济开发区，示范建设生物

天然气产业示范区，构建“气、热、电、肥联产模式”。将沼气经过脱水、脱硫、提纯、

加压后直接并入城镇天然气管网。作为天然气气源的有效补充，或以供应罐装天然气的

方式为周边居民提供生活燃气，促进农村能源革命。

综合施策，建管高效

推进用户端建筑能效提升，节约能源和降低供暖成本。积极推动阳信县农村既有农

房节能改造，优先对乡镇政府办公建筑、卫生院、养老院、中小学等其他公益性项目和

新型农村社区进行建筑节能改造。针对农村地区经济条件好的村庄，可采取集中、整体

进行建筑节能改造。对既有居住建筑的墙体、屋面等部位实施保温隔热、防水、防潮一

体化改造；对原密封性、隔热保温、降噪性能差的门窗进行节能改造，推广使用新型节

能门窗。

完善科技和支撑保障体系，保障生物质清洁取暖项目顺利实施。依托中国农村能源

行业协会、骨干企业、科研院所和高校，建设阳信县生物质能清洁取暖技术研发中心和

实验室，加大科研力量投入，跟踪生物质能取暖技术前沿发展，集成创新能力，综合运

用互联网、大数据、云计算等先进手段，在生物质成型燃料、低氮燃烧、热电联产等技

术上取得突破。

创新发展机制，探索服务模式。组织生产农村能源产品的企业，建设县级服务网点。

鼓励农民开办农村能源技术服务公司，承包农村能源设备的销售、安装、调试、维修等

技术服务工作，建立乡村级服务网点。形成以县级网点为龙头、区域网点为核心、村级

煤控研究项目

93

网点为窗口，上下联动、运转高效、方便快捷的农村能源服务体系。

运营模式多元化。筹划采用 PPP 模式，引入民间资本全程参与农林废弃物回收、颗

粒生产、生物质改造取暖整条线索，尝试“退坡补贴”机制，在培育产业发展的同时，

逐步减少财政补贴的范围和力度，从而形成投资、建设、运营、服务全产业链可持续的

商业模式。

附录七：海伦市秸秆能源化利用“以工养农”模式

为加快推动秸秆能源化利用，黑龙江省委、省政府下发《黑龙江省秸秆综合利用实

施方案》和《黑龙江省加强农村秸秆压块燃料化利用工作实施方案》，明确提出在全省

选定 60 个村进行试点，建设 60 个村级秸秆成型燃料厂，每个村投放生物质民用小型炉

具 300 台，试点炉具达 1.8 万台。

海伦市是黑龙江省的农业大市，海伦市委、市政府，按照绥化市委的部署和要求，

2017 年，在政策支持下主要采取四项优惠政策，为秸秆综合利用明确了方向。在海伦市

推广“生物质颗粒燃料 + 生物质炊事采暖炉”解决秸秆焚烧和清洁取暖具有天然的优势。

海伦市秸秆资源十分丰富，年产量 400 万吨，平均每个村的秸秆年产量约 3000 吨

左右，在农村清洁取暖大环境下，秸秆能源化处理规模会越来越大，转化的成型燃料除

了供农户取暖使用外，剩余燃料销到市场供工业锅炉使用，实现“以工养农”，用工业

反哺农户，是当地因地制宜选择的秸秆能源化推广应用模式。

海伦市利民节能锅炉制造有限公司经过多年探索，从秸秆收储运、秸秆成型燃料加

工到配套专用炉具推广应用，构建了一套完善的产业链运营模式，为推广实施生物质清

洁取暖“以工养农”试点项目提供了实施经验和坚实的基础。

根据生物质清洁取暖“以工养农”试点项目实施办法，海伦市政府选择百祥镇镇百

义村、联发镇百兴村等四个村进行试点，试点村的农民安装生物质智能化、自控化、气

化燃烧生物质炉具，由政府给予补贴，每台炉具市场价 3800 元，其中政府补贴 3000 元，

农户自费 800 元，政府安排专业人员安装。炉具安装好后，市政府引导乡村两级，建设

小型成型燃料生产厂，每个厂规模为年产 2000 吨，市政府对每个试点村投资 60 万元，

不足部分由乡村两级自筹，最终实现燃料供应本村、幅射周边、引导产业化发展的目标。

94

中国散煤综合治理调研报告 2019

该项目主要涉及的利益相关方有政府、村级组织、生产厂商（炉具、燃料）、经销商（经

纪人）、用户等。采取“以工养农”模式进行项目运营，具体如下图所示。

服务措施

“三级服务响应机制”，即“售后服务网络 + 经销商售后服务体系 + 村级服务点”

三位一体的服务模式，采用集中培训、分户指导，同时利民锅炉将定期、不定期回访和

巡回服务，村级服务点即时服务。

农户（自有秸杆）

秸杆经纪人

燃料厂

商业用户

农户

经销商 炉具厂置 换

收

购

置换

置换

收购

代理销售

资金补贴 政策扶持

销售

置换

销售

置换

政府

煤控研究项目

95

实施效果

在海伦市资源丰富的试点乡村，以 5-10 公里为半径布点小型加工厂，每个厂年产

能 2000 吨左右，这样适当距离和适度规模的布点，既解决了秸秆收储运难题，降低成

型燃料加工成本，又解决了原料和燃料储存难的问题。

农村小型燃料加工厂，由于运输半径小，成本低，每吨不超过450元，销售价约500元。

若年产 2000 吨，可实现纯利润 10 万元，农户土锅炉使用的煤（热值≥ 5000 大卡），

每吨 650 元左右。若每户每年用 2 吨煤可实现年节省 300 元。如果企业把秸秆收走，以

玉米秸秆为例，农户每晌地产秸秆 7-9 吨，可为农户节省从收割到运输的费用 1100 元

左右。这种模式产业化可操作性强，既解决秸秆焚烧污染问题，又达到了企业与农户双

赢效果，经济和社会效益明显。

项目意义

推广实施生物质清洁取暖“以工养农”试点项目，改善了农民使用传统低效炉具导

致的能源浪费和污染严重问题；减少了农民能源开支；有效利用当地秸秆资源，稳定增

加了当地人民收益。

96

中国散煤综合治理调研报告 2019

致谢

感谢白荣春、柴发合、戴彦德、韩文科、李俊峰、石定寰、周凤起、吴吟等专家对

散煤治理专家组工作报告给予的中期或终期评审意见，感谢杜祥琬、刘欣、周凤起等专

家对本报告草稿提出的修改建议，感谢太原理工大学、河北省清洁能源供暖行业协会、

山东理工大学、山东建筑大学、河南省科学院地理研究所等对本报告的贡献。

休利特基金会（The William and Flora Hewlett Foundation）成立于

1966 年，是美国最大的慈善基金会之一，目前已经发展成为

关注教育、环境、艺术、全球发展、有效慈善的综合性基金会，

2018 年资助额达 4 亿美元。

自然资源保护协会（NRDC）是一家国际公益环保组织。NRDC

拥有 500 多名员工，以科学、法律、政策方面的专家为主力；

以及约 300 万会员及支持者。自 1970 年成立以来，NRDC 一

直在为保护自然资源、生态环境及公众健康而进行不懈努力。

NRDC 在美国、中国、印度、加拿大、墨西哥、智利、哥斯达

黎加、欧盟等国家及地区开展工作，并在中国的北京、美国

的纽约、华盛顿、芝加哥、洛杉矶、旧金山以及蒙大拿州的

波兹曼等地有常设办公室。请登录网站了解更多详情 http://

www.nrdc.cn/。

能源基金会于 1999 年进入中国，是致力于中国可持续能源发

展的非营利公益慈善组织，其总部位于美国旧金山。机构在

北京市公安局正式注册，业务主管部门为国家发展和改革委

员会。能源基金会的愿景是通过推进可持续能源促进中国和

世界的繁荣发展和气候安全。能源基金会的使命是通过推动

能源转型和优化经济结构，促进中国和世界完成气候中和、

达到世界领先标准的空气质量，落实人人享有用能权利，实

现绿色经济增长。我们的项目资助领域包括电力、工业、交通、

城市、环境管理、低碳转型、策略传播七个方面。通过资助

中国的相关机构开展政策和标准研究，推动能力建设并促进

国际合作，助力中国应对发展、能源、环境与气候变化挑战。

除上述七个领域的工作，我们还致力于支持对中国低碳发展

有重要影响的综合性议题的研究和实践，并成立了六个综合

工作组：中国中长期低碳发展战略、一带一路、二轨合作、

空气质量、城镇化以及电气化。

儿童投资基金会（空） 休利特基金会

休利特基金会（The William and Flora Hewlett Foundation）成立于 1966年，是美国最大的慈善基金会之一，目前已经发展成为关注教育、环境、艺术、全球发展、有效慈善的综合性基金会，2018年资助额达 4亿美元。 自然资源保护协会

自然资源保护协会（ ）是一家国际公益环保组织。 拥有 多名员工，以科学、法律、政策方面的专家为主力；以及约 万会员及支持者。自 年成立以来， 一直在为保护自然资源、生态环境及公众健康而进行不懈努力。 在美国、中国、印度、加拿大、墨西哥、智利、哥斯达黎加、欧盟等国家及地区开展工作，并在中国的北京、美国的纽约、华盛顿、芝加哥、洛杉矶、旧金山以及蒙大拿州的波兹曼等地有常设办公室。请登录网站了解更多详情 。 能源基金会

能源基金会于 年进入中国，是致力于中国可持续能源发展的非营利

公益慈善组织，其总部位于美国旧金山。机构在北京市公安局正式注册，

业务主管部门为国家发展和改革委员会。能源基金会的愿景是通过推进可

持续能源促进中国和世界的繁荣发展和气候安全。能源基金会的使命是通

过推动能源转型和优化经济结构，促进中国和世界完成气候中和、达到世

界领先标准的空气质量，落实人人享有用能权利，实现绿色经济增长。我

们的项目资助领域包括电力、工业、交通、城市、环境管理、低碳转型、

策略传播七个方面。通过资助中国的相关机构开展政策和标准研究，推动

能力建设并促进国际合作，助力中国应对发展、能源、环境与气候变化挑

战。除上述七个领域的工作，我们还致力于支持对中国低碳发展有重要影

响的综合性议题的研究和实践，并成立了六个综合工作组：中国中长期低

碳发展战略、一带一路、二轨合作、空气质量、城镇化以及电气化。 世界自然基金会

世界自然基金会（WWF）是在全球享有盛誉的、最大的独立

性非政府环境保护组织之一，在全世界超过 100 个国家有办

公室、拥有 5000 名全职员工，并有超过 500 万名志愿者。

WWF 的使命是遏止地球自然环境的恶化，创造人类与自然和

谐相处的美好未来。为此致力于：保护世界生物多样性；确

保可再生自然资源的可持续利用；推动降低污染和减少浪费

性消费的行动。

中国节能协会 China Energy Conservation Association（英文缩写

CECA）成立于 1989 年，是经民政部注册的节能领域的国家一

级社团组织。在业务上受国家发展改革委、工业和信息化、

国家市场监管总局部等相关部门的指导。业务范围涉及工业

节能、交通节能、建筑节能、公共机构节能、重点用能单位

节能和社会节能等领域。理事会由节约能源、环境保护、资

源综合利用等多领域的主管部门、地方节能中心（协会）、

知名企业、科研院所、大专院校等单位构成。协会会员已超

过千家。

世界自然基金会（ ）是在全球享有盛誉的、最大的独立性非政府环境保护组织之一，在全世界超过 个国家有办公室、拥有 名全职员工，并有超过 万名志愿者。 的使命是遏止地球自然环境的恶化，创造人类与自然和谐相处的美好未来。为此致力于：保护世界生物多样性；确保可再生自然资源的可持续利用；推动降低污染和减少浪费性消费的行动。

中国节能协会

中国节能协会 （英文缩写 ）成立于 年，是经民政部注册的节能领域的国家一级社团组织。在业务上受国家发展改革委、工业和信息化、国家市场监管总局部等相关部门的指导。业务范围涉及工业节能、交通节能、建筑节能、公共机构节能、重点用能单位节能和社会节能等领域。理事会由节约能源、环境保护、资源综合利用等多领域的主管部门、地方节能中心（协会）、知名企业、科研院所、大专院校等单位构成。协会会员已超过千家。