Pr-Reitoria de Graduao Curso de Direito

Trabalho de Concluso de Curso

A REGULARIZAO FUNDIRIA NO DISTRITO FEDERAL

Autor: Gabriel de Oliveira Madeira

Orientador: Professor MsC. ngelo Aurlio Gonalves Pariz

Braslia - DF

2010

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GABRIEL DE OLIVEIRA MADEIRA

A REGULARIZAO FUNDIRIA NO DISTRITO FEDERAL

Monografia apresentada ao curso de graduao em Direito da Universidade Catlica de Braslia, como requisito parcial para obteno do Ttulo de Bacharel em Direito. Orientador: ngelo Aurlio Gonalves Pariz

Braslia 2010

2

Monografia de autoria de Gabriel de Oliveira Madeira, intitulada A

Regularizao Fundiria no Distrito Federal, apresentada como requisito parcial

para obteno do grau de Bacharel em Direito da Universidade Catlica de Braslia,

em _______/_______/______________, defendida e aprovada pela banca

examinadora abaixo assinada:

______________________________________________________________

Professor MsC. ngelo Aurlio Gonalves Pariz

Orientador

Direito - UCB

______________________________________________________________

Direito - UCB

______________________________________________________________

Direito - UCB

Braslia

2010

3

Dedico o presente trabalho a Deus, criador de toda a vida, ao meu pai, companheiro e amigo de estrada, e a minha me, por sua pacincia e amor comigo.

4

AGRADECIMENTO

Agradeo ao meu professor orientador, MsC. ngelo Pariz, pela ajuda a feitura deste trabalho e ao Professor MsC. Nilton Paixo, pela inspirao que meu deu em suas aulas sobre direitos reais.

5

Eu ca em cheio na realidade, e uma das realidades que me surpreenderam foi a rodoviria, noitinha. Eu sempre repeti que essa plataforma rodoviria era o trao de unio da metrpole, da capital, com as cidades-satlites improvisadas na periferia. um ponto forado, em que toda essa populao que mora fora entra em contacto com a cidade. Ento eu senti esse movimento, essa vida intensa dos verdades brasilienses, essa massa que vive fora e converge para a rodoviria. Ali a casa deles, o lugar onde eles se sentem vontade. Eles protelam, at, a volta para a cidade-satlite e ficam ali, bebericando. Eu fiquei surpreendido com a boa disposio daquelas caras saudveis. E o centro de compras, ento, fica funcionando at meia noite... Isto tudo muito diferente do que eu tinha imaginado para esse centro urbano, como uma coisa requintada, meio cosmopolita. Mas no . Quem tomou conta dele foram esses brasileiros verdadeiros que construram a cidade e esto ali legitimamente. S o Brasil... E eu fiquei orgulhoso disso, fiquei satisfeito. isto. Eles esto com a razo, eu que estava errado. Eles tomaram conta daquilo que no foi concebido para eles. Foi uma bastilha. Ento vi que Braslia tem razes brasileiras, reais, no uma flor de estufa como poderia ser, Braslia est funcionando e vai funcionar cada vez mais. Na verdade, o sonho foi menor do que a realidade. A realidade foi maior, mais bela. Eu fiquei satisfeito, me senti orgulhoso de ter contribudo.

Lcio Costa 30/III/87

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RESUMO

MADEIRA, Gabriel de Oliveira. A Regularizao Fundiria no Distrito Federal. Concluso em 2010. 95 folhas. Trabalho de concluso de curso (graduao) - Faculdade de Direito, Universidade Catlica de Braslia, Taguatinga, ano da defesa em 2010.

A histria fundiria do Distrito Federal revela a ocupao desordenada do solo, provocando inmeros problemas urbansticos e ambientais. Surge da srios problemas referentes questo fundiria, como a ocupao de terras pblicas por particulares para fins de habitao. de se saber que a falta de polticas pblicas no sentido de se criar ncleos habitacionais contribuiu para esta ocupao desordenada da capital do pas, desde a inaugurao. H direitos que esto em jogo: o direito social de moradia e a funo social da posse. A regularizao fundiria processo que visa tornar legal os assentamentos informais existentes, com integrao destes cidade formal. Protege-se, assim, a posse dos habitantes que se encontram nessa situao jurdica, alm de cumprir o objetivo constitucional de construir uma sociedade livre, justa e solidria. O Poder Pblico deve intervir nesse processo, com a finalidade de garantir o interesse pblico aliado ao direito fundamental de moradia a todos.

Palavras-chave: regularizao fundiria, assentamentos informais, ocupao

desordenada do solo, funo social da propriedade, direito social de moradia.

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RESUMEN

MADEIRA, Gabriel de Oliveira. La Regularizacin Fundiria en el Distrito Federal. Ao de conclusin del trabajo: 2010. 95 hojas. Trabajo de conclusin de curso - graduacin Facultad de derecho, Universidad Catlica de Braslia, Taguatinga, ao da defensa: 2010.

La histria fundiria del Distrito Federal reviela la ocupacin desordenada del suelo, ocasionando incontables problemas urbansticos y ambientales. Surge de ah srios problemas concernientes a la questin fundiria, como la ocupacin de tierras pblicas por particulares para fines de habitacin. Es de se saber que la falta de polticas pblicas en el sentido de la creacin de ncleos de vivenda contribuyo para esta ocupacin desordenada de la capital del pas, a partir de la inauguracin.Existe derechos que estan em juego: el derecho social de tener una casa y la funcin social de la posesin. La regularizacion fundiria es proceso que valida en la ley los asentamientos informales existentes con integracin a la ciudad formal. Protegese, as, la posesin de los habitantes que se encuentran em esta condicin jurdica, as como respetase el objetivo constitucional de construir una sociedad libre, justa y solidaria. . El Poder Pblico debe intervenir en ese proceso, com la finalidad de garantizar el inters pblico coligado a el derecho fundamental de se tener uma casa a todos.

Palabras-llave: regularizacin fundiria, asentamientos informales, ocupacin

desordenada del suelo, funcion social de la propriedad, derecho social de tener una

casa.

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SUMRIO

INTRODUO ............................................................................................................ 9

1 DA PROPRIEDADE ............................................................................................... 11

1.1 DOS ASPECTOS GERAIS DA PROPRIEDADE ................................................. 11

1.2 DA FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE ................................................. 16

1.2.1 Da funo social da propriedade urbana ..................................................... 18

1.2.2 Da funo social da propriedade rural ......................................................... 21

1.3 DA USUCAPIO ................................................................................................. 25

2 DA QUESTO FUNDIRIA NO DISTRITO FEDERAL ......................................... 28

2.1 DO SURGIMENTO DE BRASLIA ................................................................ 28

2.2 DA OCUPAO DO SOLO NO DISTRITO FEDERAL ................................ 32

2.3 DOS ASSENTAMENTOS INFORMAIS DO DISTRITO FEDERAL .............. 39

3 DAS QUESTES RELEVANTES NO PROCESSO DE REGULARIZAO FUNDIRIA ............................................................................................................... 43

3.1 DOS ASSENTAMENTOS INFORMAIS ........................................................ 43

3.2 DO DIREITO SOCIAL DE MORADIA EM TORNO DA FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE ........................................................................................................ 45

3.3 DO DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO . 56

4 DA REGULARIZAO FUNDIRIA NO DISTRITO FEDERAL ........................... 59

4.1 DA LEGISLAO APLICVEL REGULARIZAO FUNDIRIA .................... 59

4.1.1 Da concesso de uso especial para fins de moradia .................................. 68

4.2 DA VENDA DIRETA DE GLEBAS IRREGULARES AOS SEUS OCUPANTES ............................................................................................................ 70

CONCLUSO ........................................................................................................... 80

ANEXO I DOS ASSENTAMENTOS INFORMAIS CATALOGADOS..................... 83

ANEXO II DOS SETORES HABITACIONAIS EM FASE DE REGULARIZAO 88

ANEXO III DAS REAS DE REGULARIZAO DE INTERESSE SOCIAL E DE INTERESSE ESPECFICO ....................................................................................... 89

ANEXO IV DOS PARCELAMENTOS URBANOS ISOLADOS ............................. 91

REFERNCIAS ......................................................................................................... 92

9

INTRODUO

A regularizao fundiria um processo pelo qual o Poder Pblico torna

legais os assentamentos informais, cuja ocupao foi irregular. A maior parte destas

glebas irregulares, no Distrito Federal, foi criada atravs de loteamentos clandestinos

em terras pblicas, fazendo surgirem quadras, setores e at regies administrativas.

O processo de regularizao protege a posse de habitantes da informalidade e

privilegia o direito fundamental social de moradia previsto na Constituio Federal de

1988.

Do que se trata a questo fundiria no Distrito Federal? Como deve ocorrer o

processo de regularizao fundiria? Quais so os procedimentos legais? So todos

assentamentos informais que devem ser regularizados? Quais so os impactos

ambientais e urbansticos? Quem sero os beneficirios da regularizao? A partir

dessas premissas, o tema delimita-se por estudar a questo fundiria do Distrito

Federal, em linhas gerais, desde o perodo anterior da ocupao das terras do

Distrito Federal at os dias atuais, assim como estuda os princpios constitucionais,

a legislao e a jurisprudncia aplicveis regularizao, a qual o Poder Pblico cria

mecanismos de tornar legais os assentamentos informais, integrando-os cidade

formal.

O objetivo geral explanar como o processo de regularizao fundiria deve

ser realizado como forma de atender a demanda social por moradia, garantindo aos

possuidores de glebas irregulares este direito fundamental inerente pessoa

humana.

Os objetivos especficos so estudar os instrumentos legais de regularizao

de fundiria a partir de normas de direito urbanstico, ambiental, civil e constitucional;

entender os aspectos sociais, ambientais, econmicos e polticos envolvidos nesse

processo; entender como o processo de regularizao fundiria no DF dever

ocorrer baseando-se no entendimento do Supremo Tribunal Federal em relao

Constituio Federal e na aplicao de legislao infraconstitucional especfica;

contribuir para a conscientizao de que a questo fundiria tem um cunho social

importante por garantir o direito social de moradia e buscar um crescimento

ordenado das cidades.

10

Justifica-se estudar este tema por o direito social de moradia estar altamente

prejudicado no Distrito Federal, devido falta de eficincia do Poder Pblico na

criao de ncleos habitacionais, o que ocasionou na criao dos populares

condomnios irregulares, melhor chamados de assentamentos informais. Por estes

ncleos habitacionais terem sido criados por particulares, portanto sem a infra-

estrutura pblica adequada, de fundamental importncia que estes sejam

integrados cidade formal, com a realizao das obras e integraes necessrias,

assim como se deve garantir a posse de seus habitantes, que ficam numa situao

de insegurana jurdica, pois muitos adquiriram seus terrenos e casas de boa-f e

somente tiveram esta oportunidade com a compra de gleba em assentamento

informal, devido aos altos preos imobilirios e a falta de criao de novos ncleos

habitacionais pelo Estado nos momentos adequados. Trata-se, pois, de tornar legal

a posse de indivduos que se encontram nessa situao, moldado pela funo social

da propriedade e da posse, assim como no direito fundamental de moradia.

A metodologia a ser utilizada ser o positivismo, pois a Constituio Federal,

a legislao especfica e a Jurisprudncia ser aplicada nos casos de regularizao

fundiria de assentamentos informais. O mtodo analtico ser utilizado, por serem

feitos estudos minuciosos em toda legislao que trata do tema da regularizao

fundiria, a luz da CF/88. Tambm ser utilizado o mtodo dedutivo para aplicao

da legislao urbanstica, ambiental, civil e administrava e o entendimento

jurisprudencial, aos casos particulares de glebas irregulares.

O trabalho foi dividido em quatro captulos, a saber: no primeiro captulo sero

mostrados os conceitos de propriedades, da funo social exercida por essas e um

dos meios de aquisio de propriedade, a usucapio; no segundo captulo ser

apresentada a questo fundiria, desde perodo anterior da criao do Distrito

Federal at as fases de ocupao nos seus atuais 50 anos; no terceiro captulo ser

mostrada a funo social da posse aplicada no direito social fundamental de

moradia; e por ltimo, no quatro captulo, ser mostrado a legislao aplicvel no

processo de regularizao fundiria, o entendimento jurisprudencial, sobretudo do

Supremo Tribunal Federal e projetos de leis que visam concretizar a regularizao

fundiria no Distrito Federal.

11

1 DA PROPRIEDADE

1.1 DOS ASPECTOS GERAIS DA PROPRIEDADE

A propriedade, desde as sociedades mais primitivas, foi um meio que o ser

humano encontrou para alcanar um grau satisfatrio de segurana, em meio a

crises. O direito de propriedade no faz sentido quando os recursos se encontram

abundantes, ou pelo menos aparentemente infinitos, mas se por algum motivo vem a

escassez, o direito de propriedade surge como forma de dar segurana posse dos

indivduos.

Pode-se afirmar que a propriedade imvel ganhou relevncia a partir do

momento em que as populaes mundiais foram crescendo, de modo a transparecer

os limites territoriais tanto entre os pases, quanto no mbito interno destes. Pela

conquista de um espao, muitas guerras foram travadas entre as naes. O ser.

humano, para sentir-se seguro, necessita ter um direito que, pelo menos em tese,

seja absoluto, isto , um direito que no seja ameaado por outros indivduos e que

possa perpetuar por toda a sua vida. Em meio esta necessidade fundamental de

segurana jurdica, a propriedade passa a ser um meio de proteo dos bens

capazes de serem apropriados.

A propriedade no Brasil, ao longo de sua colonizao, foi marcada pelo

domnio pblico. A Coroa Portuguesa era quem detinha o direito absoluto de

propriedade. A criao de Capitanias Hereditrias foi um meio de garantir a

colonizao atravs de entes privados pessoas, que administrassem as terras

pblicas. A usucapio, a carta de sesmarias1 e a posse em terras devolutas foram os

meios de ocupao e apropriao de terras pelos particulares no decorrer no

perodo colonial.

O Cdigo Civil de 1916 foi quem regulamentou pela primeira vez, com maior

abrangncia, o direito de propriedade. Marcado por resqucios do sistema liberal,

dava propriedade um sentido absoluto, permitindo o acmulo de riqueza e de

1 Modalidade de documento jurdico pelo qual os Donatrios das Capitanias Hereditrias distribuam

terras a sesmeiros, para assim garantir a produo agrcola no pas.

12

estabilidade econmica aos grandes proprietrios de terras, garantindo ainda que

seus bens fossem transferidos somente aos filhos legtimos.

O Cdigo Civil de 2002 procurou definir a propriedade pelas faculdades

essenciais que integram o domnio o uso, a disposio, a fruio da coisa e a

reivindicao da coisa, como ensina Nelson Rosenvald:

A propriedade um direito complexo, que se instrumentaliza pelo domnio,

possibilitando ao seu titular o exerccio de um feixe de atributos

consubstanciados nas faculdades de usar, gozar, dispor e reivindicar a

coisa que lhe serve de objeto (art. 1.228 do CC). A referida norma conserva

os poderes do proprietrio nos moldes tradicionais.2

Numa conceituao direta e simples, o direito de propriedade se resume

numa relao jurdica, em que h em um dos plos o titular do bem e do outro toda a

coletividade de pessoas:

O direito subjetivo de propriedade concerne relao jurdica complexa que

se forma entre aquele que detm a titularidade formal do bem (proprietrio)

e a coletividade de pessoas. Nos bens imveis, nasce a propriedade atravs

do ato jurdico do registro, que a tornar pblica e exigvel perante a

sociedade. O objeto da relao jurdica ora decantada o dever geral de

absteno, que consiste na necessidade de os no proprietrios

respeitarem o exerccio da situao de ingerncia econmica do titular

sobre a coisa.3

As faculdades de uso, gozo e fruio, inerentes propriedade, compe o

domnio poderes inerentes a propriedade do bem. J o poder de reivindicar o bem

de quem injustamente a possua decorre de uma possvel leso ao direito de

propriedade, ou o desrespeito ao dever de absteno da coletividade em relao a

este bem juridicamente protegido.

O domnio nem sempre estar nas mos do proprietrio formal, nos casos de

usucapio, antes do registro e de promessa de compra e venda, aps a quitao, o

domnio estar nas mos desses futuros proprietrios do objeto da relao jurdica.

2 ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 168. grifo do

autor. 3 ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. P. 168.

13

Previsto no art. 5, caput da CF/88, a propriedade um direito fundamental.

uma garantia institucional de assegurar a proteo dos bens jurdicos necessrios

estabilidade de cada indivduo. Dever a propriedade atender a sua funo social,

conforme dispe o inciso XXIII do art. 5 da CF/88.

A Declarao Universal dos Direitos Humanos, em seu artigo XXVII, prev a

proteo do direito de propriedade. Trata-se tambm de proteger a dignidade da

pessoa humana, que no pode ser privada do mnimo existencial da sua

sobrevivncia. O mnimo existencial deve estar pautado quilo que determinada

sociedade define como o fundamental para que uma pessoa possa sobreviver; se

privado deste mnimo, a pessoa estaria vivendo numa situao de total falta de

dignidade. O direito de propriedade justifica-se por proteger a privacidade, a

intimidade a liberdade dos indivduos.

O direito de propriedade um direito subjetivo, e como tal consiste num poder

(facultas agendi) que um indivduo possui para a satisfao de seus interesses

Todos os direitos subjetivos, incluindo a o direito subjetivo de

propriedade tm seu contedo formado por faculdades jurdicas. Elas

consistem nos poderes agir consubstanciado no direito subjetivo. O

Cdigo Civil, em seu art. 1.228, traz uma definio acanhada do conceito de

propriedade, pois no a qualifica como uma relao jurdica. Porm, acaba

por dispor acerca de sua estrutura, ao relacionar as faculdades inerentes ao

domnio: usar, gozar, dispor de seus bens e reav-los de quem quer que

injustamente os possua.4

Conforme ensina o renomado autor do trecho acima citado, as faculdades

constantes no cdigo civil se referem ao domnio. Tais faculdades no so direitos

autnomos, mas so direitos inerentes ao prprio direito de propriedade. O

dispositivo legal acima citado muito criticado pela doutrina, por no atender o

mandamento constitucional de submeter a propriedade funo social. Entretanto o

operador do direito dever sempre se pautar pela interpretao dos dispositivos

legais conforme a Constituio Federal.

A faculdade de usar consiste em se utilizar da coisa segundo a destinao

para qual foi criada. O uso para ser direto, quando o prprio proprietrio estiver em

4 ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 186, grifo nosso.

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posse da coisa, ou indireto quando conceder esse direito a terceiro, num

desdobramento da posse. A falta do uso da coisa no faz com as faculdades do

direito de propriedade prescrevam. Em contrapartida, a posse por terceiros por

tempo prolongado poder dar ensejo a aquisio do direito de propriedade, por meio

da usucapio. certo tambm que o uso dever estar pautado pelo interesse social,

isto , o uso no poder ser ilimitado de forma a causar transtornos ao interesse

coletivo.

A faculdade de gozar est ligada percepo dos frutos o lucro que pode

ser auferido no direito de propriedade. No exerccio de colher os frutos naturais,

percebidos diretamente da natureza, o proprietrio est usando somente a faculdade

de uso. Estar fruindo quando estiver colhendo frutos civis ou industriais, como na

transformao dos elementos da natureza ou aluguis, por exemplo.

A faculdade de dispor altera a essncia da coisa. Pode ocorrer, entre outros

efeitos, a destruio ou o abandono da propriedade. Na lio de Rosenvald:

Entende-se como dispor a faculdade que tem o proprietrio de alterar a

prpria substncia da coisa. a mais ampla forma de concesso de

destinao econmica coisa. A disposio pode ser material ou jurdica.

Realmente, ao usar e fruir o proprietrio no se priva da substncia da

coisa, pois aqueles poderes podem ser destacados em favor de terceiros,

sem que seja atingida a condio jurdica do proprietrio.

A faculdade de reivindicar se caracteriza como um elemento externo ou

jurdico do direito de propriedade. Consistem numa pretenso do titular do direito

subjetivo de reaver sua propriedade de terceiros que injustamente a detenham.

uma forma de perseguir a propriedade de t-la de volta a sua posse. Esta faculdade

justifica-se pela obrigao de absteno de toda a sociedade de ingerir no direito de

propriedade alheio.

A propriedade possui atributos caractersticos. A exclusividade significa que

uma coisa no pode pertencer a uma pessoa e simultaneamente a mais pessoas no

mesmo lapso temporal, ser, pois, um bem exclusivo de seu proprietrio. A

perpetuidade significa que a propriedade tem durao ilimitada, isto , no se

extingue com o tempo. Alm disso, um direito hereditrio, podendo ser passado

aos sucessores. A elasticidade significa que, embora a propriedade seja exclusiva,

poder haver ciso dos poderes dominiais em favor de terceiros, a exemplo de o

15

imvel ser dado em usufruto. A consolidao quer dizer que as contrao sofridas

pelo domnio sero sempre temporrias e anormais, isto , a situao de

normalidade voltar e todos direitos inerentes ao domnio prevalecero.

16

1.2 DA FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE

O direito de propriedade, com a ascenso da burguesia e do capitalismo,

tornou-se um direito absoluto. O Estado Liberal no deveria ingerir na seara da

autonomia privada. Entretanto, os ideais de liberdade, igualdade e fraternidade, lema

da Revoluo Francesa, acabaram por se tornarem parciais, isto , a liberdade de

poucos grandes proprietrios se tornou possvel com a opresso econmica das

grandes massas de pessoas.

As profundas incertezas vividas ao longo do conturbado sculo XX

certamente refletiram no direito de propriedade. Os valores da liberdade

individual e da igualdade formal no poderiam prosperar em cenrios de

extenso desequilbrio econmico. A liberdade de uns poucos importa

opresso de uma grande massa de pessoas, privadas de acesso a bens

mnimos e excludas at de sua especial dignidade. Atingimos um momento

de profunda decepo, diante da constatao da fragilidade do ser humano.

Ao contrrio do que preconizava os arautos do racionalismo, a inteligncia

humana produziu a liberdade, mas no nos permitiu enxergar o outro.

Tornamo-nos cegos e surdos diante dos que nos cercam.5

A Constituio Federal de 1988, ao primar pelo princpio da dignidade da

pessoa humana e da solidariedade, estabeleceu limites ao direito de propriedade,

condicionando-a a cumprimento da funo social. O Cdigo Civil de 2002, embora

com traos do patrimonialismo do Estado Liberal, deve ser interpretado conforme a

CF/88, como meio de garantir a aplicao dos direitos fundamentais individuais e

sociais.

A funo social se refere ao um modo de proceder, a um ideal a ser cumprido.

Significa que a propriedade no mais ilimitada, mas deve estar pautada na

solidariedade social, na dignidade da pessoa humana, no bem-estar coletivo. No se

trata de impedir os avanos econmicos dos indivduos, mas de condicionar seus

interesses aos interesses sociais mais nobres, entre eles a dignidade da pessoa

humana. A funo social princpio que deve pautar todas as relaes privadas,

5 ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 198.

17

todos os direitos subjetivos devem estar pautados pelos objetivos maiores da ordem

jurdica vigente.

at mesmo redundante indagar acerca de uma funo social do direito,

pois pela prpria natureza das coisas qualquer direito subjetivo deveria ser

direcionado ao princpio da justia e do bem-estar social. Porm, o

individualismo exacerbado dos dois ltimos sculos deturpou de forma to

intensa o sentido de que direito subjetivo, que foi necessria a insero do

princpio da funo social nos ordenamentos contemporneos para o

resgate de um valor deliberadamente camuflado pela ideologia ento

dominante.6

O cdigo civil de 2002, no art. 1.228, 1 estabelece que o direito de

propriedade deve ser exercido em consonncia com as suas finalidades econmicas

e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido

em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o

patrimnio histrico e artstico, bem como evitada a poluio do ar e das guas. Nos

2 ao 5 h ainda outras limitaes ao direito de propriedade. Ainda assim, por

ser princpio, a funo social pode e deve ser aplicada independentemente de

regulamentao especfica da lei, deve estar subentendida em todo ordenamento

jurdico.

6 ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 198.

18

1.2.1 Da funo social da propriedade urbana

A propriedade urbana todo imvel localizado no mbito interno do permetro

urbano, caracterizado pela edificao contnua e a existncia de equipamentos

sociais destinados s funes urbanas bsicas, como moradia, trabalho, recreao,

circulao de pessoas e bens, assim como uma relao de proximidade entre seus

habitantes. Tambm poder ser considerada propriedade urbana as reas

urbanizveis, ou de expanso urbana, de acordo com o que dispuser a legislao

local.

A funo social das cidades, fundamentada pelo art. 182, caput, CF/88 e pelo

Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001, se solidifica atravs de normas de interesse

pblico para a organizao social dos espaos urbanos habitveis. A nvel municipal

os planos diretores e a leis orgnicas quem faro o papel de regulamentar

detalhadamente a funo social da propriedade.

De acordo com o Estatuto da Cidade, os municpios com mais de 20 mil

habitantes devero editar seus planos diretores at 10 de outubro de 2006, prazo

que foi prorrogado, pela Lei 11.673/2008, para 30 de junho de 2008. Ser possvel a

proposio de ao direta de inconstitucionalidade por omisso contra os municpios

que deixarem de editar seus planos diretores; certo que tal omisso gera grandes

problemas urbansticos e ambientais, por deixarem que os proprietrios de terrenos

os utilizem indiscriminadamente, podendo ferir ao interesse pblico.

Conforme ensina Nelson Rosenvald7, o Plano Diretor um instrumento

fundamental para garantir a aplicao das funes sociais da cidade, devendo

concretizar quatro esferas do Estatuto da Cidade: a) determinao de critrios para

cumprimento da funo social da propriedade, mediante ordenamento territorial de

uso e ocupao do solo; b) identificao dos instrumentos urbansticos a serem

adotados para a concretizao do projeto; c) criao de mecanismos locais de

regularizao de assentamentos informais; d) regulamentao dos processos

municipais de gesto urbana popular.

7 ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6 ed. Rio de Janeiro, Lumen Juris: 2009. p. 213.

19

O art. 182, 4, CF/88 cria sanes a serem aplicados nos casos de

descumprimento da funo social da propriedade urbana: o parcelamento ou

edificao compulsrios, o IPTU progressivo e a desapropriao-sano. Neste

contexto permite-se notar que o proprietrio de prdio urbano deve ter condutas

positivas, no sentido de adotar os critrios estabelecidos pelo ordenamento jurdico.

O parcelamento compulsrio do terreno consiste em obrigar ao proprietrio a

fazer o parcelamento ou desmembramento do solo nos moldes da Lei 6.766/1979,

abrindo novas vias de circulao urbana no primeiro caso, e aproveitando as vias

existentes no segundo caso. A edificao compulsria consiste na obrigao de se

construir edifcio num lote j parcelado, de acordo com as normas urbansticas

locais. H a utilizao compulsria, que consiste em obrigar ao proprietrio a utilizar

de seu imvel de acordo com a finalidade urbanstica determinada pelo municpio.

Esta medida no foi prevista pela norma, porm no parece inconstitucional, por ser

uma medida mais branda que as anteriores, e ainda por aplicar com grande vigor a o

princpio da funo social da propriedade.

O Estatuto da Cidade, ao estabelecer que a poltica urbana tem por objetivo

ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade

urbana, evidenciou que o cumprimento da funo social cabe tanto ao particular

quanto ao poder pblico. Somente com a organizao urbanstica local, atravs dos

planos diretores e suas devidas regulamentaes, ser possvel criar os

mecanismos necessrios para que o particular cumpra a funo social da

propriedade. De acordo com o art. 5, caput do Estatuto da Cidade, o imvel no

cumpre sua funo social quando no estiver edificado, estiver subutilizado ou

quando no for utilizado. Caber ao Plano Diretor estabelecer quando o imvel

incorrer nessas condies.

O IPTU progressivo, de acordo com o art. 7 do Estatuto da Cidade, consiste

num aumento progressivo do referido imposto ao proprietrio de imvel no

edificado ou no parcelado, numa alquota de at 15% do valor venal do imvel por

um prazo de at 5 anos. A medida extrafiscal no tem como objetivo a arrecadao

tributria; uma medida que visa compelir ao proprietrio a cumprir a funo social

da propriedade, cumprindo os ditames constitucionais, o Estatuto da Cidade e o

Plano Diretor.

Passados os cinco anos, se as medidas anteriores no forem eficientes para

obrigar a adequao social do imvel, o municpio poder proceder

20

desapropriao deste, com pagamento de ttulos da dvida pblica (art. 8, Estatuto

da Cidade). Trata-se de uma desapropriao-sano, pois a indenizao no ser

prvia nem em dinheiro. Na interpretao do 2, do art. 8 do Estatuto da Cidade,

permite-se concluir que a justa indenizao no ser correspondente ao valor de

mercado do bem. Dever haver um equilbrio entre o interesse particular e o pblico,

pois do valor do terreno dever ser descontado o montante em funo de obras

pblicas necessrias rea.

No art. 10 do Estatuto da Cidade, h a usucapio coletiva, instituto pelo qual

famlias de baixa renda, em reas urbanas com mais de 250 metros quadrados, ao

ocupar por cinco anos, sem interrupo e oposio, adquirem a propriedade do

terreno ocupado.

Buscando tambm alcanar a funo social, o art. 21 do Estatuto da Cidade

instituiu o direito de superfcie, que consiste na concesso da utilizao solo,

subsolo ou espao areo relativo ao terreno pelo proprietrio a outrem, mediante

escritura pblica. O proprietrio viver em comum com o proprietrio superficirio

resolvel, que poder promover a edificao e a explorao dos frutos do imvel por

perodo determinado entre as partes.

H ainda, no art. 25 do Estatuto da Cidade, o direito de preempo, conferido

ao poder pblico, no caso de aquisio de imvel urbano objeto de alienao entre

particulares. Trata-se do direito de preferncia dado ao Estado para a aquisio de

imvel, sempre que este necessitar de reas para regularizao fundiria, execuo

de programas e objetos habitacionais de interesse social, constituio de reserva

fundiria, ordenamento e direcionamento da expanso urbana, implantao de

equipamentos urbanos e comunitrios, criao de espaos pblicos de lazer e reas

verdes, criao de unidades de conservao ou proteo de reas de interesse

ambiental ou proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico8.

8 BRASIL. Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio

Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Presidncia da Repblica.. Art. 26. Disponvel em: . Acesso em: 10 fev. 2010.

21

1.2.2 Da funo social da propriedade rural

A Lei 4.504, de 30 de novembro de 1964, o Estatuto da Terra, no art. 4, I

define imvel rural como sendo o prdio rstico, de rea contnua qualquer que seja

a sua localizao que se destina explorao extrativa agrcola, pecuria ou agro-

industrial, quer atravs de planos pblicos de valorizao, quer atravs de iniciativa

privada.

O foco para definir a funo social da propriedade rural gira em torno da

produtividade desta. O art. 186 da CF/88, num texto prximo do art. 2, 1 da Lei

4.504/1964, o Estatuto da Terra, enuncia que a propriedade rural atende a funo

social quando preenche os seguintes requisitos: I) aproveitamento racional e

adequado; II) utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao

do meio ambiente; III) observncia das disposies que regulam as relaes de

trabalho; IV) explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos

trabalhadores.

Enquanto o imvel urbano destina-se naturalmente moradia, como bem de

consumo, o imvel rural revela uma destinao centrada na produo de

riquezas e criao de empregos, como bem de produo que sobreleva o

nus social do proprietrio. A distino entre bens de consumo e de

produo no est localizada na natureza dos bens, mas em sua

destinao econmica. Segundo a noo corrente, bens de produo

seriam aqueles idneos produo de outros bens; j os bens de consumo

seriam aqueles destrudos no momento da satisfao da necessidade.9

O aproveitamento racional e adequado, orientado pelo art. 6 da Lei

8.629/1993, consiste na explorao de no mnimo 80% da rea explorvel do imvel

e na observao dos ndices de produtividade para a microrregio onde se localiza o

imvel. Entretanto, com base no art. 186 da CF/88, para a propriedade rural cumprir

sua funo social, no basta ser produtiva. Deve haver utilizao adequada dos

recursos naturais, o cumprimento das obrigaes trabalhistas pelo proprietrio e a

9 ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6 ed. Rio de Janeiro, Lumen Juris: 2009. p. 200.

22

preservao da do meio ambiente. No caso de no cumprir a funo social, a

propriedade rural poder ser desapropriada para fins de reforma agrria por

interesse social, nos moldes do art. 184 da CF/88.

Deve haver adequao da explorao da terra, de forma a respeitar e

preservar o meio ambiente. Um meio ambiente ecologicamente equilibrado,

conforme estabelece o art. 225 da CF/88, um direito fundamental de terceira

dimenso, devendo-se preservar e utilizar racionalmente os recursos naturais, com

finalidade de garantir a sobrevivncia das geraes atuais e futuras.

de bom alvitre falar da funo socioambiental. De fato, o proprietrio rural

no poder explorar indiscriminadamente o meio rural, h que respeitar os critrios

da legislao ambiental. O art. 225, 3 da CF/88 estabelece a responsabilidade civil

objetiva aos que lesarem o meio ambiente. Alm da obrigao de reparar o dano, o

infrator estar sujeito as sanes civis, penais e administrativas. A Lei 9.605/1998, a

Lei de Crimes Ambientais, criou uma srie de sanes penais e administrativas aos

que praticarem crime contra o meio ambiente, sejam pessoas fsicas ou jurdicas.

H, pois, uma necessidade de adequao dos meios de explorao rural

legislao ambiental.

Para a explorao de obra potencialmente causadora de danos ao meio

ambiente, ser necessrio Estudo Prvio de Impacto Ambiental EIA, afim de ser

analisados eventuais riscos ao meio ambiente como requisito de aprovao. Isto

decorre do princpio da preveno e precauo, contidos no art. 225, 1, V e VII da

CF/88. H ainda o principio da ubiqidade em mbito ambiental, que consiste na

avaliao dos riscos presentes e futuros da explorao da natureza, a fim de garantir

um desenvolvimento sustentvel s geraes futuras. Tendo em vista que se houver

dano ambiental o infrator dever ser responsabilizado, no caso de desapropriao

indireta ou restrio ao uso do solo, no haver indenizao ao proprietrio. Trata-se

de uma tutela ambiental como limite ao direito de propriedade.

O respeito legislao e princpios trabalhistas tambm se inclui no rol de

quesitos para a propriedade rural cumpra a sua funo social. O ordenamento

jurdico procura proteger tanto as atividades laborais exercidas por meio de contratos

agrrios, como arrendamento, parceria e contrato de trabalho, quanto o contrato de

trabalho informal. H um ponto controverso na aplicao da Lei Maior: o art. 185, II

assevera que so insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria a

propriedades produtivas. H que se entender que o fato da propriedade ser

23

produtiva no exime o proprietrio de cumprir com suas obrigaes trabalhistas, pois

o interesse social ficaria prejudicado.

A Lei 8.629/1993, regulamentando os dispositivos constitucionais da reforma

agrria (arts. 184 a 191 da CF/88), estabelece em seu art. 2, caput que a

propriedade rural que no cumprir funo social ser desapropriada, cabendo a

Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel rural

que no esteja cumprindo funo social (art.2, 1). O Incra ser responsvel pelo

levantamento preliminar, afim de avaliar o imvel rural e emitir prvia notificao ao

desapropriando. A partir do relatrio tcnico, ser elaborado decreto expropriatrio,

que, nos moldes da Lei Complementar n. 76 de 1993, haver procedimento

contraditrio, de rito especial, ordinrio afim de que seja realizada a reforma agrria.

Outro meio utilizado para garantir o cumprimento da funo social da

propriedade rural alquota progressiva do Imposto Territorial Rural. Dispe o art.

153, 4, CF/88 que o ITR ser progressivo e ter suas alquotas fixadas de forma a

desestimular a manuteno de propriedades improdutivas.

H uma relao de proporcionalidade entre as sanes ao proprietrio rural

inadimplente na funo social, medida que se agrava a ofensa ao

contedo tico da norma constitucional. Assim, enquanto a burla aos

princpios ambientais e trabalhistas propicia a desapropriao-sano, com

a indenizao com ttulos da dvida agrria, o mesmo no acontecer

quando houver emprego de psicotrpicos, ensejando uma modalidade de

desapropriao privada de qualquer indenizao confisco (art. 243 da

CF). A finalidade ilcita , portanto, severamente reprimida.10

Um herico Projeto de Emenda Constitucional, PEC 438/2001, tramita no

Congresso Nacional no sentido de reprimir o trabalho escravo na propriedade rural.

Trata-se de aplicar o confisco de terras rurais, em que for utilizada a mo-de-obra

escrava. A privao de liberdade e usurpao da dignidade caracteriza-se como um

ato de escravido, devendo ser severamente punido. No basta aplicar a pena do

art. 149 do Cdigo Penal, deve-se tambm confiscar tais terras em busca de se

proteger a dignidade da pessoa humana e a funo social da propriedade.

Para finalizar a questo da funo social em mbito rural imprescindvel

mencionar o produtor de gneros alimentcios que, numa situao de safra alm do

10

ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 225.

24

previsto, acaba por destruir parte dela, a fim de que o preo de sua mercadoria

continue num valor alto. Nelson Ronsevald, citando Lucas Fonseca e Melo, se

posiciona no sentido de que gneros alimentcios so direitos difusos, cuja escassez

acarreta problemas a sujeitos indeterminados. uma posio feliz, por privilegiar a

dignidade da pessoa humana e de estabelecer a funo social do produto rural,

tendo vista este ser uma necessidade de todos.

25

1.3 DA USUCAPIO

A usucapio instituto que remonta ao direito romano. Segundo a Lei das

Doze Tbuas, de 455 anos a.C., o possuidor de coisa mvel ou imvel, por um lapso

de tempo de um ou dois anos poderia adquirir-lhe propriedade; era direito conferido

somente aos cidados romanos, ficando de fora os estrangeiros. Com a expanso

do Imprio Romano, foi dada aos peregrinos uma espcie de exceo fundada na

posse prolongada por 10 ou 20 anos, como meio de defesa para as aes

reivindicatrias. Dessa forma o cidado romano poderia perder suas propriedades,

caso no lhes desse ateno por perodo prolongado.

No direito brasileiro, antes da codificao, o perodo de posse para a

usucapio era de 30 anos para bens mveis e imveis, e de 40 anos para bens

pblicos e coisas litigiosas. Tanto o CC/1916 quanto o CC/2002 trataram o tema.

Assim, a usucapio modo de aquisio originria de propriedade, pela

posse prolongada em determinado decurso de tempo, preenchidos os requisitos

legais. Ainda possvel a aquisio, por usucapio, de propriedade mvel e de

outros direitos reais.

Conforme ensina Nelson Rosenvald, a posse o poder de fato sobre a coisa,

enquanto a propriedade o poder de direito sobre essa:

Com efeito, a posse o poder de fato sobre a coisa; j a propriedade o

poder de direito nela incidente. O fato objetivo da posse, unido ao tempo

como fora opera a transformao do fato em direito e a constatao dos

demais requisitos legais, confere juridicidade a uma situao de fato,

convertendo-a em propriedade. A usucapio a ponte que realiza essa

travessia, como uma forma jurdica de soluo de tenses derivadas do

confronto entre a posse e a propriedade, provocando uma mutao objetiva

na relao de ingerncia entre o titular e o objeto.11

Diz-se que a usucapio modo de aquisio de propriedade originrio porque

aquele que adquirir a propriedade no guardar qualquer relao, de direito real ou

11

ROSENVALD, Nelson. Direitos reais. 6 ed. Rio de Janeiro, Lumen Juris: 2009. p. 274.

26

obrigacional, com o antigo proprietrio. Fundamenta-se por privilegiar o possuidor

que, por perodo prolongado, deu uma destinao til coisa, enquanto, por outro

lado, constitui uma sano ao proprietrio negligente, que no atribuiu uma funo

social ao bem que lhe pertence. Em sentena, a autoridade judiciria reconhecer o

domnio do possuidor ad usucapionem, documento que ter o condo de registrar o

imvel no respectivo registro.

No a usucapio meio de aquisio derivada de propriedade, porque o

usucapiente, alm de no guardar nenhuma relao jurdica com o antigo

proprietrio, estar tambm livre de qualquer nus decorrente da coisa. o caso da

iseno do ITBI (imposto de transmisso de bens imobilirios), assim no ser

possvel a cobrana deste imposto em virtude da aquisio originria. Hipoteca,

servido ou qualquer outro nus tambm no ter mais eficcia sobre a coisa, visto

que o usucapiente adquire a propriedade contra o antigo proprietrio e no por

negcio jurdico celebrado entre ambos. Isto se justifica porque eventuais nus

sobre a coisa se extinguem pelo banimento do direito principal sobre este, passando

a surgir um direito novo, lmpido e livre de relaes jurdicas anteriores. J em

relao s novas tributaes, o usucapiente ter que pag-las, em virtude de ter se

tornado um novo proprietrio, devendo, pois, arcar com as obrigaes futuras.

Nos moldes do art. 1.244 do CC/2002, h causas impeditivas e suspensivas

da usucapio, pois o prazo prescricional para que esta ocorra poder estar

suspenso ou mesmo no correr, conforme dispe os arts. 197 a 201 desse diploma

legal. Essa causas esto ligadas a situaes de parentesco entre as partes, ou

situaes jurdicas peculiares.

H de falar que somente direitos reais sobre coisas usucapveis pode ser

objeto de ao de usucapio. So, pois, usucapveis a propriedade, a servido, a

enfiteuse, o usufruto, o uso e a habitao.

Nos moldes da CF/88, art. 183, 3, e art. 191, pargrafo nico, os bens

pblicos no esto sujeitos a usucapio. O legislador infraconstitucional deu nfase

ao dispositivo, ao dispor no art. 102 do CC/2002 que os bens pblicos no sujeitos a

usucapio. Portanto, caso a regularizao fundiria de determinado assentamento

informal estiver localizado em terra pblica, no ser possvel a aplicao do instituto

da usucapio.

Com relao a absoluta impenhorabilidade de bens pblicos, Nelson

Rosenvald considera equivocado tal mandamento jurdico, por ofender ao valor da

27

funo social da posse exercido pelo habitante de terra irregular. Ousa-se discordar

desta posio, j que h outros institutos jurdicos que podem privilegiar a funo

social da posse, como o da venda direta, que ser visto no ltimo captulo deste

trabalho, a concesso especial de uso para fim de moradia e a doao, nos casos

em que famlias de baixa renda habitem um local pblico passvel de regularizao

fundiria.

Conforme ser visto no ltimo captulo, para a concretizao do processo de

regularizao fundiria, outros institutos jurdicos sero aplicados, pois a maior parte

dos assentamentos informais contidos no Distrito Federal est em terras pblicas.

Obviamente, em terras particulares cujo proprietrio no cumpriu funo

social, se preenchidos os requisitos para usucapio, no haver qualquer bice para

ser proposta essa ao, entretanto, esta iniciativa cabe ao particular. Neste trabalho

no ser adentrado mais no assunto, por seu foco ser voltado regularizao

fundiria, um processo ligado s polticas pblicas de aplicao da funo social da

posse e do direito fundamental social de moradia.

28

2 DA QUESTO FUNDIRIA NO DISTRITO FEDERAL

2.1 DO SURGIMENTO DE BRASLIA

A transferncia da capital do pas para o seu interior foi idia concebida desde

o perodo colonial. A finalidade era trazer o desenvolvimento e a ocupao das

reas pouco ou nada habitadas do pas, at mesmo para consolidar a rea

conquistada por Portugal no Tratado de Tordesilhas, o qual foi feito com a Espanha.

Acrescenta-se que a rea inicial do Brasil foi estendida aps a celebrao deste

tratado, no decorrer do perodo colonial.

O Tratado de Tordesilhas foi assinado em 1494 entre os governos de

Portugal e Espanha. Esse acordo, mediado pelo papa e de carter

internacional, dividiu o mundo em duas reas de influncia atravs de um

meridiano situado a 370 lguas a oeste da ilha de Cabo Verde. As terras a

lesta dessa linha ficaram sob a jurisdio dos portugueses, enquanto as do

oeste ficaram sob jurisdio espanhola. 12

Marqus de Pombal, em 1761, foi o primeiro a expor a idia de transferir a

capital do litoral para o interior do pas para ser capital da colnia e tambm do

Reino, mas para se localizar no serto de Pernambuco. Hiplito Jos da Costa,

fundador do Correio Brasiliense, escrevia artigos em Londres com a idia de

transferncia da capital do Brasil para o interior do pas nesta mesma poca.

Joaquim Jos da Silva Xavier, o Tiradentes, no perodo da Inconfidncia Mineira

props que a capital deveria mudar para So Joo Del Rey em Minas Gerais com o

argumento de que a localidade traria maior segurana para capital, alm de

direcionar o povoamento para o interior do pas.

12

MOTA, Myriam Brecho e BRAICK, Patrcia Ramos. Histria: das cavernas ao terceiro milnio. 1 ed. So Paulo: 1997, Moderna, p. 198.

29

Em 1808, j existia o Correio Brasiliense, primeiro jornal do Brasil, mas que

era editado em Londres por Hiplito Jos da Costa. Atualmente passou a ser editado

em Braslia com o mesmo nome, em homenagem ao peridico da poca.

Em 1810, Veloso de Oliveira, Conselheiro e Chanceler da Crte Portuguesa,

em memria a Dom Joo VI, sugeriu a mudana da capital para um local mais

seguro e saudvel, longe das grandes cidades que se formavam no litoral brasileiro.

Em 1821, Jos Bonifcio de Andrada e Silva defendeu a transferncia da

capital para uma latitude mais ou menos 15, cuja localizao ficava no Estado de

Gois, atravs uma proposta enviada por deputados brasileiros crte de Lisboa,

porm esta foi rejeitada. Novamente, em 1823, Jos Bonifcio voltou a defender a

idia de se edificar no interior do Brasil a capital, sob o nome de Petrpolis ou

Braslia. O nome Braslia j havia surgido desde 1822, de autor desconhecido

atravs de um folheto publicado no Rio de Janeiro.

Francisco Adolfo de Varnhagen, o visconde de Porto Seguro, percorreu em

1877 a regio do Planalto Central do Brasil, concluindo que em volta da Vila

Formosa da Imperatriz, Gois, era local ideal para ser tornar a futura capital do pas.

Enviou um ofcio ao Ministro da Agricultura com detalhes de sua pesquisa.

Foi com a Constituio Republicana de 1891, em seu terceiro artigo, que a

futura capital passou a ter seus primeiros moldes jurdicos. Nota-se que desde ento

o Distrito Federal foi criado:

Fica pertencendo Unio, no planalto central da Repblica, uma zona de

14.400 quilmetros quadrados, que ser oportunamente demarcada para

nela estabeIecer-se a futura Capital federal.

Pargrafo nico - Efetuada a mudana da Capital, o atual Distrito Federal

passar a constituir um Estado. 13

Em 1893, uma Comisso Exploradora, denominada Comisso Cruls, por ser

chefiada cientista Luis Cruls, foi enviada ao Planalto Central para fazer a primeira

demarcao do territrio da futura capital. Localizada entre os parelelos 15 e 16 na

latitude sul, abrangia uma rea inicial de 14.400 Km.

13

BRASIL. Constituio (1891). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Art. 3. Presidncia da Repblica. Disponvel em: . Acesso em: 12 fev. 2010. grifo nosso.

30

A Constituio Federal de 1934, no Art. 4, confirmava a transferncia da

Capital da Unio para um ponto central do Brasil.

A Constituio Federal de 1937, a constituio polaca, foi silente em relao

ao assunto.

A Constituio Federal de 1946, mesmo antes da construo de Braslia, j

enunciava no art. 1, 2 que o Distrito Federal era a capital da Unio. O Art. 4, dos

Atos da Disposies Constitucionais Transitrias, enunciava que a capital da Unio

seria transferida para o Planalto Central do pas, alm de fornecer parmetros

procedimentais para a transferncia.

Em 1953, a Comisso Polli Coelho conclui, aps estudos na rea do Distrito

Federal, que o Stio Castanho seria o melhor local para construo da Nova Capital

por apresentar melhores condies de solo.

Em 1955, em sua campanha presidncia da repblica, Juscelino

Kubitschek, respondendo a uma pergunta de um eleitor se iria construir a nova

capital, respondeu com propriedade Cumprirei em toda a sua profundidade a

Constituio e as Leis. A Constituio consagra a transferncia. necessrio que

algum ouse iniciar o empreendimento, e eu o farei..

Em 1956, eleito presidente, Kubitschek enviou a Mensagem de Anpolis ao

Congresso Nacional, propondo a criao da nova capital com o nome de Braslia.

Em outubro deste ano sancionou a lei que designou para 21 de abril de 1960 a data

da inaugurao da nova capital da Unio.

Houve desapropriaes de terras na rea destinada ao Distrito Federal, mas

somente de 60 por cento da rea, sendo que o restante estava nas mos de

particulares.

Entre os anos de 1956 e 1960, num ritmo acelerado, foram construdos os

principais edifcios pblicos, reas habitacionais, hotis, escolas, hospitais, obras de

saneamento bsico e de implementao de redes eltricas e de telefonia.

s 16 horas de 20 de abril de 1960, consagrou-se a transferncia da capital

do pas para Braslia. Representantes de vrios pases, alm de visitantes de todo o

pas presenciaram o momento histrico.

Da genialidade do urbanista Lcio Costa, aliada a criatividade do arquiteto

Oscar Niemeyer surgiram belssimos edifcios pblicos artisticamente distribudos

pela pelo Plano Piloto, a cidade em forma de cruz.

31

Em 7 de dezembro de 1987, Braslia foi inscrita pela Organizao das Naes

Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura Unesco como Patrimnio Cultural

da Humanidade, tendo a maior rea tombada do mundo 112,25 Km. Entretanto,

com o crescimento desordenado da cidade, corre-se o risco de que Braslia seja

retirada da Lista de Patrimnio Mundial. Da a grande necessidade de que os

projetos urbansticos da cidade, como o Plano Diretor de Ordenamento Territorial

PDOT, sejam revistos com responsabilidade e que novos ncleos habitacionais

sejam criados adequadamente, em atendimento a crescente demanda habitacional

que surge no Distrito Federal.

32

2.2 DA OCUPAO DO SOLO NO DISTRITO FEDERAL

A colonizao do Distrito Federal foi marcada pela ocupao irregular de

terras, sobretudo em reas pblicas. Devido falta de eficincia do Estado no

controle da ocupao fundiria e na criao de ncleos habitacionais planejados, o

que a priori foi planejada para ter um alto padro de vida e alto ndice de conforto

urbanstico acabou por crescer desordenadamente, surgindo da grandes problemas

sociais, ambientais e urbansticos.

A ocupao irregular de terras resulta na criao de assentamos informais,

que so parcelamentos do solo criados sem as formalidades legais. Em grande parte

das vezes estes foram criados por iniciativa de grileiros de terras14.

Os ocupantes destes assentamentos informais, alm de lhes faltarem obras

pblicas de saneamento bsico, equipamentos pblicos e demais estruturas

presentes na cidade formal, vivem numa situao de insegurana jurdica, pois,

como simples possuidores de gleba irregular, no possuem domnio do lote onde

habitam, por no possurem ttulo de propriedade ou outro ttulo hbil.

Trata-se do direito social de moradia e da aplicao do princpio da dignidade

da pessoa humana, contidos na Constituio Federal de 1988. Deve, pois, a

legislao infraconstitucional desenvolver mecanismos de aplicao destas

premissas. A Lei Orgnica do Distrito Federal, assim como a Lei Complementar n.

803/ 2009, que institui o Plano Diretor de Ordenamento Territorial (PDOT/09), tm

como objetivo regularizar parte dos assentamentos informais existentes.

Por ocupao do solo ou assentamento urbano entende-se o processo pelo

qual as pessoas se distribuem e se acomodam num determinado territrio. Esta

ocupao poder ser ordenada, quando prevista por um Plano Diretor ou legislao

correlata, que venha a estabelecer as diretrizes em que esta ocupao se dar.

14

Grileiro termo utilizado para designar pessoas que falsificam o ttulo de propriedade de terras pblicas, com a finalidade de, ilegalmente, transferi-las a terceiros por meio de cesso de direitos, ou por outro meio, a fim de receberem vantagens indevidas. O termo grilagem explica-se pelo fato de que os grileiros, ao criarem os falsos documentos de propriedade, deixam os papis em caixas fechadas com grilos, a fim de que os papis fiquem amarelados e rudos, dando-lhes aparncia de documentos antigos.

33

A ocupao do solo, em sentido amplo, refere-se ao modo de povoamento

do territrio. Em sentido urbanstico diz respeito relao entre a rea do

lote e a quantidade de edificao que se coloca dentro dele. Constitui, pois,

a implantao do edifcio no lote, que se subordina a normas adequadas,

visando a favorecer a esttica urbana e assegurar a insolao, a iluminao

e a ventilao, no que se relaciona com estrutura da edificao, mas que

tem objetivos urbansticos de alcance bem mais importante: realizar o

equilbrio da densidade urbana que considera dois problemas: a

densidade populacional e a densidade de edificao.15

Por falta de legislao, e mesmo por necessidade de imigrao de pessoas

de outros estados, o assentamento urbano no Distrito Federal se deu de forma

desordenada. medida que as populaes e os assentamentos informais iam

surgindo, o governo local criava medidas para que tais assentamentos fossem

regularizados e adequados cidade formal, com a realizao de obras pblicas de

infra-estrutura e o respectivo registro pblico imobilirio. Portanto procurou-se

resolver os problemas urbansticos aps a ocupao; no houve planejamento

habitacional adequado.

Conforme ensina Toshio Mukai, a ocupao do solo deve estar sempre

pautada no planejamento urbanstico e ambiental, o que infelizmente no ocorreu no

Distrito Federal:

De fato, a ocupao e o desenvolvimento dos espaos habitveis, sejam

eles no campo ou na cidade, no podem ocorrer de forma meramente

acidental, sob as foras dos interesses privados e da coletividade. Ao

contrrio, so necessrios profundos estudos acerca da natureza da

ocupao, sua finalidade, avaliao da geografia local, da capacidade de

comportar essa utilizao sem danos para o meio ambiente, de forma a

permitir boas condies de vida para as pessoas, permitindo o

desenvolvimento econmico-social, harmonizando os interesses particulares

e os da coletividade.16

No Projeto Original, o Distrito Federal foi planejado para no ter cidades

satlites. A previso era de que no ano 2000, quando Braslia atingisse a marca dos

15

SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 5 ed. So Paulo: Malheiros, 2008. p .252. 16

MUKAI, Toshio. Temas atuais de direito urbanstico e ambiental. Belo Horizonte: Forum, 2004. p. 29.

34

500 mil habitantes, seriam criadas as cidades-satlites. Entretanto, em 1969, o

Distrito Federal j contava com 500 mil habitantes e no ano 2000 j contava com

mais de 2 milhes de habitantes, sem contabilizar a regio do entorno.

[...] O plano urbanstico original da cidade determinava usos exclusivos da

terra, setorizao rigorosa, sistema virio baseado em grandes distncias

entre o centro e a periferia, polinucleao, com terrenos baldios que

encarecem o fornecimento servios e equipamentos pblicos, alm de

muitas reas livres de manuteno dispendiosa. O crescimento

desordenado dos assentamentos irregulares, como invases, os

condomnios e os prprios acampamentos, complicou a ao do poder

pblico. [...]17

Nos primeiros anos aps a inaugurao houve ofertas habitacionais pelo

Estado para que os servidores pblicos se mudassem para a nova capital, devido

grande necessidade destes obreiros nos rgos pblicos e entidades estatais

transferidas para o Planalto Central. Lotes comerciais eram vendidos pelo sistema

de retrovenda, isto , atravs de contrato com clusula de condio resolutiva para o

desfazimento do negcio. Assim se o comprador no construir dentro de um

determinado prazo, no mximo trs anos, cabe ao Estado, restituindo o preo

recebido e reembolsando as despesas do comprador, o direito de reaver o lote

vendido18.

Quanto ocupao rural no Distrito Federal, esta se deu pelo sistema de

Arrendamento Rural. Colnias agrcolas e ncleos rurais, a exemplo da Vicente

Pires, foram criadas como formas dar abastecimento de hortifrutigranjeiros a

populao local. Em grande parte desses arrendamentos rurais, foram criados

loteamentos informais e condomnios irregulares, dos quais alguns sero objeto de

regularizao pelo Plano Diretor de Ordenamento Territorial de 2009.

Em busca de oportunidades, forte foi a imigrao para a regio do Distrito

Federal. No princpio a maior parte era de mineiros e em segundo lugar goianos, em

seguida o processo de imigrao se deu por pessoas do Brasil inteiro. Nos

pargrafos seguintes ser mostrado como se deu a criao das cidades-satlites,

17

PAVIANI, Aldo. Braslia: moradia e excluso. Braslia: Universidade de Braslia, 1996. p. 82. 18

BRASIL. Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Cdigo Civil. Braslia, DF: Senado Federal, 2010. Arts. 505 a 508.

35

oficialmente denominadas Regies Administrativas do Distrito Federal e a ocupao

do solo nestas regies.

Neste contexto as cidades-satlites, ou regies administrativas - RAs,

surgiram de forma desordenada, conforme assinala Aldo Paviani:

Com terra predominantemente estatal, a capital planejada para 600.000

habitantes no previu locao para bairros de trabalhadores, pensada que

foi apenas para funcionrios pblicos.[...]

A falta de planejamento regional, aliada poltica de fechamento do Plano

Piloto, levou criao de grandes cidades dormitrios para essa enorme

massa despossuda. Essas satlites foram tambm dotadas de servios e

infra-estrutura, acima da mdia nacional para esse tipo de assentamentos

populares, de modo a evitar que quaisquer movimentos reivindicatrios

pudessem abalar a estabilidade dos governos militares.19

Brazlndia, atualmente RA IV, era apenas um vilarejo formado por imigrantes

goianos e mineiros com menos de mil habitantes. Seu nome surgiu em homenagem

famlia Braz. Aps a inaugurao, em 1960, esta populao cresceu rapidamente

para 11.000 habitantes, sendo que atualmente possui 53.000 habitantes, cerca de

2,55% da populao do Distrito Federal. Manteve seu estilo de vida interiorano; local

de grande colonizao japonesa, tornou-se uma um grande produtor agrcola e

ponto turstico.

Segundo dados histricos, Planaltina, atual RA VI, surgiu por volta do sc.

XVIII, quando o municpio goiano servia de parada no caminho da estrada real para

o escoamento e arrecadao de ouro para a Coroa Portuguesa. Parte de seu

territrio foi integrado ao Distrito Federal, tornando-se a Regio Administrativa de

Planaltina, enquanto outra parte continuou a pertencer ao estado de Gois. Conta

atualmente com uma populao de 250.000 habitantes e completou, em agosto de

2009, 150 anos. Foi a primeira cidade do planalto central goiano a receber luz

eltrica.

O Parano, atual RA VII, era inicialmente uma vila para abrigar os

trabalhadores das obras de criao da barragem do Parano, em 1957. Seus

moradores permaneceram na vila aps a inaugurao de Braslia devido

necessidade de terminar as obras da hidroeltrica. A Regio Administrativa do

19

PAVIANI, Aldo. Braslia: moradia e excluso. Braslia: Universidade de Braslia, 1996. p. 50.

36

Parano foi criada em 10 de dezembro de 1964 com a finalidade de legalizar a

situao jurdica de seus habitantes e para tornar parte de sua rea como de

preservao ambiental. Conta atualmente com 70 mil habitantes.

A Cidade Livre, atual Ncleo Bandeirante - RA VIII - foi criada em 1956 para

abrigar os trabalhadores da construo civil. Houve tenso entre o governo e seus

habitantes, pouco antes da inaugurao. Este ncleo habitacional seria desmontado

e sua populao seria transferida para as invases de Taguatinga e Gama, que

estavam em fase de regularizao. Em 1961 decidiu-se manter seus habitantes ali e,

em 1964, tornou-se regio administrativa.

H registros de ocupao do solo em Taguatinga, atual RA III, desde o sc.

XVIII. Em 1749, Gabriel da Cruz Miranda estabeleceu a primeira Sesmaria,

modalidade de concesso de terra da Coroa Portuguesa no Brasil, com o intuito de

desenvolver a agricultura, a pecuria e o extrativismo vegetal. Taguatinga, em terras

que pertenciam ao municpio de Luzinia, foi fundada 5 junho de 1958 e definida

pelo Diretor da Novacap, a pedido do ex-presidente Kubitschek, como local para

abrigar as pessoas da invaso da Cidade Livre. Em 1970, o Governador Hlio Prates

de Silveira, por meio do Decreto 571/ 70, reconheceu Taguatinga como cidade.

Conta atualmente com mais de 250 mil habitantes.

O Gama, atual RA II, j contava com cerca de 1000 habitantes em reas

rurais, desde 1959. Em 1960 foram transferidas 30 famlias que residiam aos

arredores da obra do Lago Parano para esta regio. Seu nome tem origem no

Plat do Gama, local onde est localizado do ribeiro com este nome. A Lei

Distrital n 49/ 1989 reconhece o Gama como Regio Administrativa e lhe fixa limites

territoriais. Atualmente possui ncleos urbanos e rurais e conta com uma populao

de aproximadamente 150 mil habitantes.

O nome Sobradinho, atual RA V, surgiu com a existncia de duas casinhas de

Joo-de-Barro sobrepostas, um pequeno sobradinho, fenmeno que atraia a

ateno dos viajantes que passavam pelo local. Localizava-se numa fazenda, que

tomou para si o nome de Fazenda Sobradinho. H registros histricos da fazenda

que datam 1853. Sobradinho, fundada em 1960 pelo Companhia Urbanizadora da

Nova Capital do Brasil Novacap, teve como finalidade abrigar famlias imigrantes

de Gois, Bahia e outros estados. Em 1967 tornou-se Regio Administrativa, por

meio do Decreto n 571/ 1967.

37

O Guar I, atual RA X, foi fundado em 1969 com a finalidade de abrigar

trabalhadores do Setor de Indstria e Abastecimento (SIA) e de diversos rgos

pblicos. O nome Guar surgiu da nomenclatura, de origem Tupi Guarani, do lobo

brasileiro - o Lobo Guar. Em 1973, surge o Guar II como regio de expanso do

Guar. Conta atualmente com uma populao de aproximadamente 145 mil

habitantes.

O Centro de Erradicao de Invases CEI, atual RA XIX, posteriormente

denominado Ceilndia, foi criado em 1973 com a finalidade de conter a invases em

diversos pontos do Distrito Federal de aproximadamente 80 mil moradores. O

Decreto 2.842/ 1975 criou a Regio Administrativa da Ceilndia. Local mais

populoso do DF, conta atualmente com mais de 350 mil habitantes, segundo senso

do IBGE realizado em 2000.

No decorrer dos 50 anos de Braslia, as seguintes Regies Administrativas

foram criadas: Cruzeiro (RA II), atualmente com cerca de 63 mil habitantes,

Samambaia (RA XII), com 215 mil habitantes, Santa Maria (RA XIII), com 140 mil

habitantes, So Sebastio (RA XIV), com 70 mil habitantes, Recanto das Emas (RA

XV), com 94 mil habitantes, Lago Sul (RA XVI), com 24 mil habitantes, Lago Norte

(RA XVIII), com 29 mil habitantes, Riacho Fundo (RA XVII), com 42 mil habitantes,

Riacho Fundo II (RA XXI), com 40 mil habitantes, Candangolndia (RA XIX), com 14

mil habitantes, guas Claras (RA XX), com 110 mil habitantes, Sudoeste/ Octogonal

(RA XXII), sem dados de habitantes, com capacidade para 50 mil habitantes, Varjo

(RA XXIII), com 6 mil habitantes, Park Way (RA XIV) com 25 mil habitantes, Setor de

Indstrias SIA (RA XXIX) com 200 mil habitantes , Setor Complementar de

Indstria e Abastecimento SCIA (RA XXV), sem dados de habitantes, Sobradinho

II (RA XXVI), com 71 mil habitantes, Jardim Botnico (RA XXVII), com 25 mil

habitantes, Itapo (RA XXVIII), com 46 mil habitantes e Vicente Pires, a mais nova

Regio Administrativa do DF (RA XXX), com cerca de 70 mil habitantes.20

Atualmente, o Distrito Federal conta com uma populao de 2.455.903

habitantes, destes, cerca de 200 mil habitantes residem na RA I, a regio

administrativa de Braslia. A populao do Distrito Federal est em 4 lugar entre as

regies mais populosas do Brasil, perdendo apenas para So Paulo, com

20

DISTRITO FEDERAL. Portal do Cidado. Disponvel em: . Acesso em: 28 jan. 2010.

38

11.037.593 habitantes, Rio de Janeiro, com 6.186.710 habitantes e Salvador, com

2.998.056 habitantes21.

21

BRASIL. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Disponvel em: < http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/contagem2007/defaulttab.shtm>. Acesso em: 28 jan. 2010.

39

2.3 DOS ASSENTAMENTOS INFORMAIS DO DISTRITO FEDERAL

De acordo com dados da Companhia Imobiliria de Braslia Terracap, h no

Distrito Federal 513 condomnios irregulares22, destes 379 foram constitudos em

rea urbana e 134 em rea rural. Quanto aos loteamentos urbanos, 317 so

irregulares, 30 esto em fase de regularizao, 28 em fase de aprovao e 4 j

possuem registro cartorial. Dos 317 loteamentos em rea urbana, 189 esto em

terras no desapropriadas ou terras particulares, 88 em reas desapropriadas e 40

em rea comum (pblica e particular).

No Anexo I do presente trabalho se encontra uma tabela com 316

assentamentos informais catalogados, de acordo com levantamento realizado pela

Secretaria de Desenvolvimento e Meio Ambiente do DF SEDUMA.

O anexo II do PDOT/09 estabelece estratgias de ordenamento territorial do

Distrito Federal, definindo as reas de regularizao fundiria e criando reas de

oferta de habitacionais.

Antes de citar as reas de regularizao no Distrito Federal, de fundamental

importncia entender alguns conceitos trazidos pelo PDOT/09:

Para os fins de regularizao previstos nesta Lei Complementar, ficam

estabelecidas trs categorias de assentamentos:

I Parcelamento Urbano Isolado: aquele com caractersticas urbanas

implantado originalmente em zona rural, classificado como Zona de

Urbanizao Especfica, nos termos do art. 3 da Lei Federal n 6.766, de

19 de novembro de 1979;

II reas de Regularizao: correspondem a unidades territoriais que

renem assentamentos informais a partir de critrios como proximidade,

faixa de renda dos moradores e similaridade das caractersticas urbanas e

ambientais, com objetivo de promover o tratamento integrado do processo

de regularizao dos assentamentos informais com caractersticas urbanas

22

Termo inadequadamente empregado, j que no se trata de condomnios em stricto sensu, pois, so casos em que cada morador possui sua posse ou cesso de direitos de uma frao de terra. Assentamento informal um termo melhor empregado por abranger tanto os parcelamentos e desmembramentos do solo, sejam clandestinos ou irregulares, quanto os condomnios de fato aqueles em que h reas em comum entre os moradores, mas no h domnio propriamente dito, pois todos so simples possuidores de gleba irregular da a impreciso do termo condomnio.

40

indicados em mapa no Anexo II e parmetros urbansticos descritos no

Anexo VI desta Lei Complementar;

III Setores Habitacionais de Regularizao: correspondem agregao

de reas de Regularizao e reas no parceladas, com o objetivo de

auxiliar a promoo do ordenamento territorial e o processo de

regularizao a partir da definio de diretrizes mais abrangentes e

parmetros urbansticos, de estruturao viria e de endereamento.23

A denominada zona de urbanizao especfica, conforme reza o inciso I do

art. 118 do PDOT/09 e o art. 3 da Lei de Parcelamento do Solo Urbano (Lei

6.766/1979), so reas em que o parcelamento do solo urbano foi implantado em

zona rural.

No anexo II no presente trabalho, se encontra os setores habitacionais de

regularizao.

No anexo III do presente trabalho contm as reas de regularizao,

divididas em rea de interesse especfico e rea de interesse social.

No anexo IV do presente trabalho est contido os parcelamentos urbanos

isolados, que fazem parte da estratgia de regularizao do PDOT/09.

O art. 134, da LC n 803/2009 (PDOT/09) reza que a estratgia de oferta de

reas habitacionais tem o objetivo de atender demanda habitacional a partir de

projetos e programas de iniciativa pblica voltados para diferentes faixas de

renda, pautando-se pelas seguintes diretrizes:

I. a oferta de reas em diferentes partes do territrio;

II. a proximidade com ncleos urbanos consolidados onde haja oferta de

servios, comrcios e equipamentos comunitrios;

III. a proximidade com os principais corredores de transporte;

IV. o respeito capacidade de suporte do territrio no que se refere ao

abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e drenagem de

guas pluviais.24

23

DISTRITO FEDERAL. Lei Complementar n. 803, de 25 de abril de 2009. Aprova a reviso do Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal PDOT e d outras providncias. Art. 118. Cmara Legislativa do Distrito Federal. Disponvel em: < http://www.cl.df.gov.br/cldf/processo-legislativo-1/pdot/LC-DF-00803-2009.pdf>. Acesso em: 02 dez. 2009. 24

DISTRITO FEDERAL. Lei Complementar n. 803, de 25 de abril de 2009. Aprova a reviso do Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal PDOT e d outras providncias. Art. 134. Cmara Legislativa do Distrito Federal. Disponvel em: . Acesso em: 02 dez. 2009.

41

O pargrafo nico do art. 134 do PDOT/09 reza que a oferta de reas

habitacionais dever ser promovida mediante a urbanizao de novos ncleos ou

mediante a otimizao de localidades urbanas com a infraestrutura subutilizada25,

com vazios residuais ou com reas obsoletas.

A estratgia de regularizao fundiria abrange as seguintes reas:

I Setor Habitacional Noroeste, na Regio Administrativa do Plano Piloto; II

Etapa I, trechos 2 e 3, do Setor Habitacional Taquari, na Regio

Administrativa do Lago Norte; III Setor Habitacional Dom Bosco, na

Regio Administrativa do Lago Sul; IV Setor Jquei Clube, na Regio

Administrativa do Guar; V QE 48 a 58, na Regio Administrativa do

Guar; VI rea adjacente ao Bairro guas Claras, na Regio

Administrativa de guas Claras; VII Etapa 2 do Riacho Fundo II, na

Regio Administrativa do Riacho Fundo II; VIII Etapas 3 e 4 do Riacho

Fundo II, na Regio Administrativa do Riacho Fundo II; IX Subcentro Leste

(Complexo de Furnas), na Regio Administrativa de Samambaia; X

Quadras 100 (QR 103 a 115 e 121 a 127), na Regio Administrativa de

Samambaia; XI Subcentro Oeste, na Regio Administrativa de

Samambaia; XII ADE Oeste, na Regio Administrativa de Samambaia; XIII

reas livres nas extremidades e entre os conjuntos das Quadras QNJ, na

Regio Administrativa de Taguatinga; XIV as laterais da Avenida MN3, na

Regio Administrativa de Ceilndia; XV Parque da Vaquejada, na

Ceilndia; XVI ADE Estrutural, na Regio Administrativa de Taguatinga

Cana do Reino; XVII Setor Residencial Leste, quadras 21A e 22A, na

Regio Administrativa de Planaltina; XVIII Setor Residencial Oeste,

Quadras I, J, K, na Regio Administrativa de Planaltina; XIX Expanso do

Parano, na Regio Administrativa do Parano; XX Etapa 3 do Jardim

Botnico, na Regio Administrativa de So Sebastio; XXI Setor

Mangueiral, na Regio Administrativa de So Sebastio; XXII Setor

Nacional, na Regio Administrativa de So Sebastio, que dever abranger

em sua rea a regio ocupada pela Quadra 12 do Morro Azul e a Vila do

Boa; XXIII Setor Crix, na Regio Administrativa de So Sebastio; XXIV

Setor Meireles, na Regio Administrativa de Santa Maria; XXV Quadras

900, na Regio Administrativa do Recanto das Emas; XXVI Expanso do

25

DISTRITO FEDERAL. Lei Complementar n. 803, de 25 de abril de 2009. Aprova a reviso do Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal PDOT e d outras providncias. Art. 134, pargrafo nico. Cmara Legislativa do Distrito Federal. Disponvel em: . Acesso em: 02 dez. 2009.

42

Setor Mangueiral, na Regio Administrativa de So Sebastio; XXVII

Itapo, na Regio Administrativa de Itapo; XVIII adensamento da rea

urbana de Sobradinho, na Regio Administrativa de Sobradinho; XXIX

adensamento da rea urbana do Gama, na Regio Administrativa do Gama;

XXX Quadra QE 60 do Guar II (antiga rea da TASA), na Regio

Administrativa do Guar; XXXI Vargem da Bno, na Regio

Administrativa do Recanto das Emas; XXXII Setor Habitacional Catetinho,

na Regio Administrativa do Park Way; XXXIII reas intersticiais

localizadas entre conjuntos residenciais das Regies Administrativas;

XXXXIV Setor Habitacional Boa Vista; XXXV Setor Habitacional Regio

dos Lagos; XXXVI Setor Habitacional Vicente Pires; XXXVII Setor

Habitacional So Bartolomeu; XXXVIII rea do DER na Regio

Administrativa de Sobradinho; XXXIX Quadras 9, 11, 13 e 15 da Regio

Administrativa do Riacho Fundo I; XL Expanso da rea de Interesse

Social ARIS Buritis, delimitada pelo Parque Recreativo e Ecolgico Canela

de Ema, pela rea de Proteo Permanente dos afluentes do Paranoazinho

e pela DF-420, na Regio Administrativa de Sobradinho.26

26

DISTRITO FEDERAL.Lei Complementar n. 803,de 25 de abril de 2009.Aprova a reviso do Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal PDOT e d outras providncias. Art. 134,pargrafo nico. Cmara Legislativa do Distrito Federal.Disponvel em: . Acesso em: 02 dez. 2009.

43

3 DAS QUESTES RELEVANTES NO PROCESSO DE REGULARIZAO

FUNDIRIA

3.1 DOS ASSENTAMENTOS INFORMAIS

Antes de se falar de regularizao fundiria, de fundamental importncia

definir alguns conceitos relacionados a assentamentos informais.

Assentamento informal refere-se ao que no regular, isto , so

parcelamentos do solo feitos sem as formalidades legais, sobretudo em desacordo

com a Lei de Parcelamento do Solo Urbano (Lei 6.766/ 1979) e do Estatuto da

Cidade (Lei 10.257/ 2001).

Eis o conceito de assentamento informal contido no art. 119 ,I do PDOT/09:

Assentamentos informais: parcelamentos com caractersticas urbanas,

situados em zonas rurais ou urbanas, localizados em reas pblicas ou

privadas, compreendendo as ocupaes e os parcelamentos irregulares,

clandestinos e outros processos informais de produo de lotes, utilizados

predominantemente para fins de moradia, implantados com ou sem

autorizao do titular de domnio, com ou sem aprovao dos rgos

competentes, em desacordo com a licena expedida e sem registro cartorial

no Registro de Imveis.27

A natureza jurdica do assentamento informal varivel, de acordo como foi

criada. Ser mostrado nos pargrafos seguintes suas variaes.

Assentamentos informais irregulares so parcelamentos ou

desmembramentos do solo feitos pelo legtimo proprietrio sem as formalidades da

Lei de Parcelamento do solo Lei 6.766/1979. Esta lei ordena que todo

parcelamento ou desmembramento do solo tenha o seu projeto previamente

27

DISTRITO FEDERAL. Lei Complementar n. 803, de 25 de abril de 2009. Aprova a reviso do Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal PDOT e d outras providncias. Art. 119, I. Cmara Legislativa do Distrito Federal. Disponvel em: < http://www.cl.df.gov.br/cldf/processo-legislativo-1/pdot/LC-DF-00803-2009.pdf>. Acesso em: 02 dez. 2009.

44

aprovado pelo municpio, ou pelo Distrito Federal conforme o caso28. Aps a

aprovao do Poder Pblico, o loteamento ou desmembramento dever ser

submetido ao Registro Imobilirio no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, sob pena

de caducidade da aprovao29.

H que se elucidar sobre as diferenas entre parcelamento e

desmembramento do solo: na primeira h a subdiviso de gleba em lotes destinados

edificao com a abertura de novas vias de circulao30. Na ltima h a subdiviso

da gleba em lotes destinados edificao, com o aproveitamento do sistema virio

existente, ou seja, no so abertas novas vias de circulao31.

Em contrapartida h os assentamentos informais clandestinos ou grilados:

so parcelamentos do solo feitos por quem no o legtimo proprietrio da gleba de

terra correspondente, geralmente em terras pblicas caso tpico de grande parte das

terras irregulares no Distrito Federal.

Obviamente que a regularizao de assentamentos informais clandestinos

ser bem mais dificultosa tanto para o Poder Pblico, quanto para o particular, que

ter pagar pela terra ocupada, ou seja, pagar novamente, desta vez ao Estado,

legtimo proprietrio, por se apropriar de parte de suas terras. H, entretanto, casos

de regularizao de interesse social, modalidade de regularizao voltada para

pessoas de baixa renda, cuja gleba irregular ser doada.

28

BRASIL. Lei n. 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Dispe sobre o Parcelamento do Solo Urbano e d outras Providncias. Art. 6, caput. Presidncia da Repblica. Disponvel em: . Acesso em: 11 jan. 2010. 29

BRASIL. Lei n. 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Dispe sobre o Parcelamento do Solo Urbano e d outras Providncias. Art. 18, caput. Presidncia da Repblica. Disponvel em: . Acesso em: 11 jan. 2010. 30

BRASIL. Lei n. 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Dispe sobre o Parcelamento do Solo Urbano e d outras Providncias. Art. 2, 1. Presidncia da Repblica. Disponvel em: . Acesso em: 11 jan. 2010. 31

BRASIL. Lei n. 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Dispe sobre o Parcelamento do Solo Urbano e d outras Providncias. Art. 2, 2. Presidncia da Repblica. Disponvel em: . Acesso em: 11 jan. 2010.

45

3.2 DO DIREITO SOCIAL DE MORADIA EM TORNO DA FUNO SOCIAL DA

PROPRIEDADE

A funo social da propriedade32 um dos princpios constitucional que deve

pautar a regularizao fundiria. Diz-se que a propriedade urbana cumpre a sua

funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade

expressas no Plano Diretor33, sendo ainda necessrio que o direito de propriedade

seja exercido em consonncia com as suas finalidades econmicas e sociais e de

modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial,

a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e patrimnio histrico e

artstico, bem como a evitada poluio do ar e das guas34.

A antiga noo de propriedade, que no vedava ao proprietrio seno o uso

contrrio s leis e regulamentos, completou-se com o da sua utilizao

posta ao servio do interesse social; a propriedade no legtima seno

quando se traduz por uma realizao vantajosa para a sociedade.35

A Constituio Federal de 1934 foi a primeira a tratar o assunto referente

funo social da propriedade, ao afirmar, em seu art. 113, n. 17: garantido o

direito de propriedade, que no poder ser exercido contra o interesse social ou

coletivo, na forma que a lei determinar.[...]. A Constituio Federal de 1946 foi mais

longe, chegando a mencionar sobre a distribuio de terras: em seu art. 147 se l:

O uso da propriedade ser condicionado ao bem-estar social. A lei poder, com

observncia do disposto no art. 141, 16, promover a justa distribuio da

propriedade, com igual oportunidade para todos.. A Constituio Federal de 1967,

no art. 157, III contemplava a idia de funo social da propriedade, que foi mantida

pela Emenda Constitucional n. 1 de 1969, em seu art. 160, III.

32

BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Senado Federal, 2010. Art. 5, XXII e XXIII. 33

BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Senado Federal, 2010. Art. 182, 2. 34

BRASIL. Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Cdigo Civil. Braslia, DF: Senado Federal, 2010. Art. 1.228, 1. 35

MUKAI, Toshio. Temas atuais de Direito urbanstico e ambiental. Belo Horizonte: Forum, 2004.p. 153 apud Acrdo de 17.06.1942. Revista dos Tribunais, So Paulo, n.147, p. 785.

46

Foi sobretudo a partir da Constituio Federal de 1988 que a funo social da

propriedade passou a ter uma posio de destaque, ao ser inserida no art. 5,XXIII

com um direito fundamental. O art. 182, caput, da CF/88 estabeleceu que a poltica

de desenvolvimento urbano municipal dever estar pautada no desenvolvimento

pleno das funes sociais da cidade e garantia do bem-estar de seus habitantes.

Seguindo esta linha de raciocnio ensina Jose Afonso da Silva:

A propriedade urbana fica, pela Constituio, submetida a esse processo

urbanstico, nos termos de seu art. 182, 2, que subordinou o

cumprimento da funo social s exigncias da ordenao da cidade

expressas no Plano Diretor. tambm o Plano Diretor que define os

critrios da utilizao do solo urbano. Isso decorre do art. 182, 4, quando

faculta ao Poder Pblico Municipal, mediante lei especfica para rea

includa no Plano Diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do

solo urbano no edificado, subuti