Gaceta de Administración del Agua - Gobierno | gob.mx · Así, el Gobierno Electrónico se define como el medio por el cual las funciones del Estado se llevan a cabo digitalmente

Gaceta de Administración del AguaAplicación de las Tecnologías de la Información en la Administración del Agua.

Mercados de Derechos de Agua; los casos de España, Chile y Perú.Análisis del Proceso de Privatización de los Sistemas de Agua Potable

y Saneamiento Urbanos en Chile.

Comisión Nacional del Agua

www.conagua.gob.mx

Volumen II, Número 2

Agosto 2008

Consejo Editorial de la Gaceta de Administración del AguaSubdireccción General de Administración del AguaGerencia de Regulación de Transmisión de Derechos, Bancos del Agua y Control de InformaciónGerencia del Registro Público de Derechos de AguaGerencia de Servicios a Usuarios Gerencia de Calificación de Infracciones, Análisis y EvaluaciónGerencia de Inspección y MediciónCoordinación de Proyectos Transversales, Transparencia e Innovación

Consejo de Redacción de la Gaceta de Administración del AguaSubgerencia de Estudios EconómicosJefatura de Proyecto de Análisis y Diseño de Modelos EconómicosJefatura de Proyecto de Coordinación SectorialJefatura de Proyecto de Análisis Técnico de Modelos

ADVERTENCIASe autoriza la reproducción sin alteraciones del material contenido en esta obra, sin fines de lucro y citando la fuente.

Esta publicación forma parte de los productos generados por la Subdirección de Administración del Agua cuyo cuidado editorial estuvo a cargo de la Coordinación General de Atención Institucional, Comunicación y Cultura del Agua de la Comisión Nacional del Agua.

Título: Gaceta de Administración del Agua. Volumen II, Número 2Agosto 2008

Autor: Comisión Nacional del AguaInsurgentes Sur #2416. Col. Copilco El BajoC.P. 04340, Coyoacán, México, D.F.Tel. (55)5174-4000www.conagua.gob.mx

Editor: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.Boulevard Adolfo Ruiz Cortines No. 4209 Col. Jardines de la Montaña,C.P. 14210, Tlalpan, México D.F.

Impreso en MéxicoDistribución gratuita. Prohibida su venta.Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social.

I. Aplicación de las Tecnologías de la Información en la Administración del Agua . . . . . . . . . 5

II. Mercados de Derechos de Agua; los casos de España, Chile y Perú. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

III. Análisis del proceso de privatización de los Sistemas de Agua Potable y Saneamiento Urbanos en Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

IV. Lineamientos de publicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

Índice

GACETA DE ADMINISTRACIóN DEL AGUAVoLUMEN II, NúMERo 2

AGoSTo 2008

Gaceta de Administración del Agua • Vol. II, No.2 •Agosto 2008 | 5

Gaceta de Administración del Agua • Volumen II, Número 2 • Agosto 2008

Aplicación de las Tecnologías de la Información en la Administración del AguaAlfredo García Gómez 1

1 Jefe de Departamento de Atención de Solicitudes de Información en la Gerencia de Regulación de Transmisión de Derechos, Bancos del Agua y Control de Información. [email protected]

ResumenLas Tecnologías de la Información son parte del avance fundamental en el mundo moderno y ha-cen referencia a la utilización de medios electró-nicos que permiten almacenar, procesar y difundir información, datos o registros estadísticos. Uno de los retos del Estado Mexicano ha sido la imple-mentación del Gobierno Electrónico, basado en el uso de las Tecnologías de la Información como un componente para reformar a las dependencias que conforman la Administración Pública Federal, bus-cando la transformación del sistema tradicional de atención para dotarlo de eficiencia. La Conagua se ha modernizado con el objeto de responder a las necesidades que la población demanda en ma-teria de una administración eficiente del recurso

hídrico. Esto incluye sus procesos de administra-ción de la información y posterior difusión, misma que permite tomar decisiones relacionadas con la planificación del sector. Frente a dicha situación, se desarrolló el SIAA, que busca sustituir los sis-temas obsoletos con una herramienta informática moderna, incrementando la eficacia en los proce-sos de administración y de gestión del agua, con el fin de establecer mejoras sustanciales en la calidad de los servicios que la SGAA brinda al público.

PALABRAS CLAVE: Tecnologías, Eficiencia, Información, Gobierno, Trámites y Sistemas

Este documento divulga resultados preliminares de trabajos de investigación realizados en la Comisión Nacional del Agua con la finalidad de propiciar el intercambio y el debate de ideas. El contenido de este documento, así como las conclusiones que de éste se derivan, son responsabilidad exclusiva de los autores y no reflejan necesariamente el punto de vista de la Comisión Nacional del Agua sobre el tema.

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Este artículo brinda un panorama general so-bre la importancia del uso de las tecnologías de la información y la comunicación; este uso está expandiendo las posibilidades de diversificar la comunicación en la sociedad, generando nuevas y modernas opciones de recibir y difundir informa-ción, facilitando la vida del ser humano.

Los cambios económicos, políticos, sociales y culturales responden a numerosos factores, entre los que destaca la posibilidad de realizar cualquier trámite, transacción o intercambio de información para alcanzar un fin individual o gru-pal. La definición de la sociedad actual como “la sociedad de la información” es de uso común y ha ganado seguidores entre los investigadores que se dedican a definir la dirección de la evolución del ser humano en el corto plazo.

El vertiginoso cambio tecnológico de las últi-mas décadas ha producido la aparición y/o masi-ficación de las computadoras personales, la tele-fonía celular móvil y el Internet, dando pie a una revolución económico-social que plantea nuevos desafíos y cuya responsabilidad debe ser asumida en forma responsable por cualquier gobierno.

En este trabajo se plasma la forma en que el cambio tecnológico se está convirtiendo en una necesidad de modernización de la Administración Pública, en donde los cambios, el aumento de los conocimientos sobre lo que sucede en el mundo y

las demandas de mejores servicios se convierten en una exigencia permanente, y sobre todo cómo las tecnologías de la información y la comunica-ción dan respuestas a los retos que enfrentan las instituciones públicas, como sucede actualmente con la Comisión Nacional del Agua (Conagua).

El contenido se desarrolla en diversos aparta-dos y presenta, entre otras cosas, los principales componentes de las tecnologías de información y la comunicación en la sociedad, el contexto en el que son adoptadas por la Administración Pública Federal, cómo han modificado la rela-ción Gobierno - Sociedad y la manera en la que se han diseñado proyectos informáticos en la Conagua para contribuir al crecimiento del país, a través de su aplicación en el manejo susten-table del agua.

Introducción


Las tecnologías de la información y la comunica-ción son fundamentales en los avances del mun-do y hacen referencia a la utilización de medios electrónicos que permiten almacenar, procesar y difundir todo tipo de información, datos o regis-tros estadísticos.

Se entiende como tecnologías de la informa-ción y la comunicación “aquellas herramientas y métodos empleados para recabar, retener, mani-pular o distribuir información. La tecnología de la información se encuentra generalmente asocia-da con las computadoras y las tecnologías afines aplicadas a la toma de decisiones” (Bologna, J. y Walsh, A. M., The Accountant s Handbook of In formation Technology).

Las tecnologías se ocupan del uso de equipos de cómputo y software avanzado para convertir, almacenar, proteger, procesar, transmitir y recu-perar la información.

El tema de las tecnologías de la información es amplio, cubriendo campos que van desde instalar aplicaciones a diseñar complejas redes informáticas y administración de bases de datos. “Los avances actuales hacen posible capturar y utilizar la informa-ción en el momento que se genera, es decir, tener procesos en línea. Este hecho no sólo ha cambiado la forma de hacer el trabajo y el lugar de trabajo sino que también ha tenido un gran impacto en la forma en la que las empresas compiten” (Góngora, Genny

E., tecnología de la información como herramienta para aumentar la productividad de una empresa).

Las tecnologías de la información consisten en el empleo de computadoras y aplicaciones infor-máticas para transformar, almacenar, gestionar, proteger, localizar y difundir los datos, cifras y/o información necesarios para las actividades del hombre y para la toma de decisiones.

En otras palabras: “las tecnologías de la infor-mación han sido conceptualizadas como la inte-gración y convergencia de la computación micro-electrónica, las telecomunicaciones y la técnica para el procesamiento de datos, sus principales componentes son: el factor humano, los conteni-dos de la información, el equipamiento, la infra-estructura material, el software y los mecanismos de intercambio electrónico de información, los elementos de política y regulaciones y los recur-sos financieros” (Salazar, Caridad., La Informática y su impacto social).

En este contexto, las tecnologías de la infor-mación están cambiando la forma tradicional de hacer las cosas: desde aquellas actividades glo-bales relacionadas con la Administración Pública, en la iniciativa privada, en situaciones concretas como la dirección, manejo de personal o profesio-nistas individuales, hasta el acceso a información o recursos que faciliten cualquier actividad rela-cionada con la planeación.

I. Antecedentes

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Los avances en la tecnología informática hacen posible capturar y utilizar datos en el momento que se generan, lo que se traduce en tener acceso a la información en tiempo real, modificando la manera de realizar las actividades laborales y a su vez, ha orillado a establecer rangos o niveles de competitividad en cualquier ámbito.


II. Las Tecnologías de la Información en la Administración Pública Federal

Uno de los retos del estado mexicano fue la imple-mentación del Gobierno Electrónico basado en las tecnologías de la información como un compo-nente básico para reformar a las dependencias que componen la Administración Pública Federal.

Como ya se mencionó, las tecnologías de la in-formación y la comunicación se presentan como una necesidad en el contexto de la sociedad, en donde los cambios, la transmisión y recepción de datos, el aumento de los conocimientos, la elimi-nación de barreras espaciales y temporales, el de-sarrollo económico y las demandas de información actualizada se convierten en una exigencia.

“Hoy en día, los sistemas de información jue-gan un papel primordial en la vida de las empre-sas, ya que ayudan a mejorar procesos, reducir tiempo (horas/hombre) y ayudan a centrarse en tareas que agreguen valor. Esto es muy diferente al del simple proceso de datos u obtención de los mismos, pero la función principal y que puede ser más palpable por la administración de la empresa es la de tener información fiable e inmediata, es decir, en tiempo real y que sea de calidad. Uno de los elementos clave para una organización y tam-bién visto como herramienta competitiva es la mejora del flujo y proceso de la información y que esta información pueda ser accesible de manera rápida e interrelacionada” (Martínez, Julio., ERPs:

Una aproximación conceptual a la integración de los sistemas corporativos).

Derivado de este entorno, el Gobierno Federal establece el Sistema Nacional e-México, el que se define como “una Política Pública, que integra y articula los intereses de los distintos niveles de gobierno, de diversas entidades y dependencias públicas, de los operadores de redes de teleco-municaciones, de las cámaras y asociaciones vin-culadas a las tecnologías de la información, así como de diversas instituciones, a fin de ampliar la cobertura de servicios básicos y satisfacer otro tipo de necesidades para la población” (Cardoso, Martha P., e-México es la política pública que re-sulta de la coordinación transversal entre institu-ciones del estado Mexicano).


Así, el Gobierno Electrónico se define como el medio por el cual las funciones del Estado se llevan a cabo digitalmente en internet, permitiendo la interacción entre los ciudadanos, las tecnologías de la informa-ción y las ventajas de las te le co mu ni ca ciones.

La necesidad de contar con una mejor Admi-nis tración Pública a través de la incorporación de nuevas formas de prestación de los servicios, pre-tende satisfacer las necesidades de los usuarios a través de políticas que permitan ofrecer mayor accesibilidad y calidad, enfatizando en la mejora de sus procesos y su modernización.

El concepto de innovación de la Adminis tra-ción Pública Federal a través del Gobierno Elec-trónico, contempla:

La aplicación de tecnologías de la información a. a través de infraestructura tecnológica avanza-da, incluyendo hardware, software y personal calificado.La innovación en las relaciones internas y b. externas con otras Dependencias y con la sociedad.Facilitar la transparencia del quehacer guberna-c. mental, la realización de trámites y el acceso a la información.Es importante señalar que el uso de las tecno-

logías de la información conlleva al rediseño de procesos administrativos a través del desarrollo, modernización y consolidación de herramientas

III. El Gobierno Electrónico y el uso de las Tecnologías de la Información

informáticas, actualizando los procesos relacio-nados con las instituciones gubernamentales.


México posee una gran tradición y experiencia en la construcción y administración de infraes-tructura hidráulica, pero el mundo digital requiere transformar esa experiencia en información esta-dística de manera que se pueda relacionar con los aspectos sociales, económicos y ambientales.

En años recientes, la Conagua se ha moderni-zado con el objeto de responder a la necesidad de administrar eficientemente el recurso hídrico, esto incluye procesos de administración de la informa-ción y difusión.

La Conagua ha establecido procesos de siste-matización de información no sólo como parte de la modernización, sino para cumplir con el ob-jetivo establecido en la Ley de Aguas Nacionales de “ejercer las atribuciones que le corresponden a la autoridad en materia hídrica… incluyendo la administración, regulación, control y protección del dominio público”, alcanzar su misión de ad-ministrar y preservar las aguas nacionales con la participación de la sociedad, para lograr un uso sustentable del recurso, y a su vez dar respuesta al interés del público en general sobre la dispo-nibilidad del agua en nuestro país (Ley de Aguas Na cionales, Artículo 9.).

Es así como la Subdirección General de Admi-nistración del Agua a través de la Gerencia de Regulación de Transmisión de Derechos, Bancos del Agua y Control de Información, ha emprendi-

do acciones para el desarrollo de herramientas in-formáticas como parte de las acciones encamina-das al establecimiento del Gobierno Electrónico. Aquí destaca el desarrollo y establecimiento del Sistema Integral de Administración del Agua (SIAA) como un ejemplo del uso de las tecnolo-gías de la información en la Conagua.

IV. El uso de las Tecnologías de la Información en la Conagua


Los sistemas con los que cuenta la SGAA (Siste ma de Seguimiento de Trámites (SECTRA), como el Re gistro Público de Derechos de Agua (REPDA)), han enfrentado retos en lo que se refiere a los pro-ductos en función de los tiempos.

Algunos de estos sistemas requieren mejoras de acuerdo a los cambios organizacionales, a la normatividad, al avance tecnológico de la infor-mática y a las necesidades de la sociedad, carac-terizada por la falta de tiempo y la necesidad de realizar trámites en el menor tiempo posible.

Ante esta situación, se diseñó y desarrolló el Sistema Integral de Administración del Agua (SIAA), que busca sustituir los sistemas con una herramienta informática que contribuya a efi-cientar los procesos de administración y gestión del agua con el fin de establecer mejoras sustan-ciales en la calidad de los servicios que la SGAA brinda al público en general, y a su vez responder a las demandas que exige un gobierno digital por medio de un proyecto institucional moderno, ac-cesible y seguro.

El desarrollo del sistema contribuirá Institu-cionalmente a:

Atender en tiempo y forma a los usuarios en los • trámites y servicios que brinda la SGAA.Llevar a cabo un adecuado seguimiento y • control de los trámites y consultas, de forma sistematizada, segura y ordenada, con una re-

V. El Sistema Integral de Administración del Agua (SIAA)

ducción considerable a los tiempos actuales por retraso o demora.Fortalecer la línea de acción del Programa de • Mejo ra miento de la Gestión en materia de uso de las tecnologías de información, para optimizar los trámites y servicios que brinda el Gobierno Federal a la ciudadanía.Cumplir con el objetivo estratégico de mejorar • el desarrollo técnico, administrativo y finan-ciero del sector establecido en el Programa Na cio nal Hídrico (PNH 2007 – 2012).Mejorar la eficiencia de los recursos públicos • de la Conagua.En este sentido, se inició el desarrollo y esta-

blecimiento de la herramienta informática que se define como: un sistema integral en línea basado en plataforma web para el registro y control de los Usuarios del Agua, considerando un modelo de datos uniforme que garantiza la integridad de la información, a fin de disponer de un banco de in-formación, integrando la información de manera oportuna y confiable a través de la actualización de una base de datos centralizada por medio de la red de telecomunicaciones de la Conagua.


La definición de las estrategias para el estableci-miento del SIAA consistió en el desarrollo de 4 fa-ses, esto conforme a los requerimientos de los mó-dulos del sistema y por cada una de las Gerencias que integran la SGAA.

La ya mencionada definición de estrategias quedó plasmada de la siguiente manera:

ESTRUCTURA DE LoS TRáMITES ADMINISTRATIVoS DEL SIAA

Fuente: SGAA-SIAA, Términos de Referencia, Fase 2

Con respecto a las actividades que se tienen contempladas se realicen en cada una de las Fases del SIAA, se pueden mencionar las siguientes:

Fase 1Recaudación, Bancos y Control de Obligaciones: Captura de declaración de pago por parte de los contribuyentes; reporte de estatus de acla-raciones bancarias; reclamación de ingresos ex-

cedentes; generación de declaración de pago de grandes contribuyentes; validación de vigencia de títulos; captura de reprogramación de descar-gas, entre otras.

Fase 2Ventanilla, Única, Dictaminación, Titulación y REPDA: Pre-registro de solicitudes, control de plazos y retrasos, cálculo de pago, trámites de dic-taminación, titulación y el módulo de concesiones y asignaciones, titulación de zonas de libre alum-bramiento, titulación y el módulo de extracción de materiales, programa de regularización y bitácora de consulta - modificación, entre otros.

Fase 3Procedimientos Legales e Inspección y Medición: a cargo de las áreas competentes.

Fase 4Indicadores de gestión e Información Geográfica del Agua: a cargo de las áreas competentes.

Debe señalarse que la elaboración del SIAA se basó en las disposiciones de la Gerencia de Informática y Telecomunicaciones.

La Fase 1, relacionada con recaudación y ban-cos, se encuentra terminada. En este año el SIAA concluyó las actividades correspondientes a la Fase 2, mismas que comprenden el uso de tecno-

VI. EL SIAA como parte del uso de las Tecnologías de Información


logías que incluyen, entre otras cosas, una interfaz rápida y amigable, un uso sencillo de la herramien-ta y mayor seguridad en sus bases de datos.

En 2008 finalizó una primera etapa de manteni-miento y mejoras al sistema, por lo que este se en-cuentra en condiciones de ponerse en marcha, en una primera fase en oficinas centrales a través de intranet.

En esta etapa se detectaron adecuaciones en materia de registro, control y seguimiento de los procesos administrativos de Ventanilla Única, Dictaminación, Titulación y REPDA.

Una vez realizada la segunda etapa de mejoras para este año y que se proporcione la capacitación correspondiente al personal de los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales, el sistema entrará en un proceso de producción a nivel regional y local. Se estima que la Fase 3 del SIAA comen-zará con las actividades de diseño y desarrollo informático el próximo año, para posteriormente continuar con los trabajos de la Fase 4.

Con este proyecto, la Conagua se beneficiará al atender con mayor control y rapidez las necesi-dades del público Usuario de las Aguas Nacionales a través de la simplificación de trámites y estan-darización de los procesos administrativos que realiza la SGAA, esto a través de la implemen-tación de tramites electrónicos de los procesos de Ventanilla Única, Dictaminación, Titulación y REPDA, para abatir los rezagos administrati-vos en materia de otorgamiento de Títulos de Concesiones y la tramitación de Prórrogas para conservar sus derechos de explotación.

Además, es necesario resaltar que el SIAA agi-lizará la comunicación entre los Organismos de Cuenca y las Direcciones Locales, contribuyen-

do al desarrollo de nuevos instrumentos econó-micos y normativos que permitan incrementar la eficiencia en la asignación y reasignación del recurso y dar continuidad a las políticas hídricas que contribuyan al avance en el manejo susten-table del agua.


Contar con una herramienta informática que aporte los elementos necesarios para una gestión racional y eficiente del recurso hídrico es impor-tante para la Conagua; debe permitirle contar con un instrumento más para el seguimiento y control de la gestión pública. El desarrollo de un sistema de información integrada con alcan-ce nacional contribuirá no sólo a incrementar la productividad institucional y a dar garantías a los usuarios solicitantes, sino que también apoyará las actividades relacionadas con la planificación, administración, concesión, operación, protec-ción, regulación, monitoreo y control del agua, favoreciendo la toma de decisiones por parte del Gobierno Federal y también del sector privado.

Una vez que el sistema finalice sus 4 Fases, la SGAA deberá realizar una labor de difusión y educación para los usuarios a fin de crear una cul-tura de confianza en el seguimiento de este medio electrónico para la realización de sus trámites.

A raíz de la puesta en marcha del proyecto de solicitud electrónica de derechos de aprovecha-miento de aguas, los nuevos requerimientos de dichos derechos tendrán, por parte de la SGAA, una tramitación en formato electrónico. De esta forma, aunque el ingreso sea por papel, las áreas responsables darán seguimiento a un expediente electrónico que será fiel reflejo de la solicitud en papel.

VII. Consideraciones finales


UNAM1. http://www.tuobra.unam.mx/a. publicadas/040702105342-__191_Qu.html

Sistema Nacional e-México2. http://www.encuentro.org.mx/recursos/a. emexico/Resumen%20Ejecutivo%20Sis~0013.pdf

Monografías3. Salazar, Caridad., La Informática y su impacto a. socialhttp://www.monografias.com/trabajos14/b. informatica-social/informatica-social.shtml

Comisión Nacional del Agua4. http://www.conagua.gob.mx/conagua/a. Espaniol/TmpContenido.aspx?Id=Leyes|MARCO%20NORMATIVO|6|0|0|0|0

Comisión Nacional del Agua5. Subdirección General de Administración del a. AguaSistema Integral de Información de Admi nis-b. tración del Agua. Términos de referencia - Fases 1 y 2c.

Bologna, J. y Walsh, A. M. (1997) The Accoun-6. tant s Handbook of Information Technology, John Wiley and Sons.

Góngora, Genny E., Tecnología de la informa-7. ción como herramienta para aumentar la pro-ductividad de una empresa.http://www.tuobra.unam.mx/a. publicadas/040702105342.html

Martínez, Julio, ERPs: Una aproximación con-8. ceptual a la integración de los sistemas cor-porativoshttp://www.tecnomarkets.com/servicios/a. tecnonews/research10.htm

Cardoso, Martha P., e-México es la política pú-9. blica que resulta de la coordinación transversal entre instituciones del estado Mexicanohttp://www.cibersur.com/extenda/?p=32 a.

Bibliografía


Administración Pública Federal: • Conjunto de unidades administrativas de las dependencias y entidades que componen la estructura del Estado.Sistema de información:• Conjunto de elemen-tos que interactúan entre sí con el fin de apoyar las actividades de una empresa o negocio y que realiza cuatro actividades básicas: entra-da, almacenamiento, procesamiento y salida de información.Sistema de Seguimiento y Control de Trámites • (SECTRA): Sistema que permite monitorear y evaluar los tiempos de respuesta de los trámites que ingresan en la Conagua a nivel nacional, relacionados con el otorgamiento de Títulos de Concesión.Registro Público de Derechos de Agua (REPDA):• Sistema donde se inscriben los títulos de con-cesión autorizados y que tiene por objeto otor-gar certeza jurídica a los usuarios de las aguas nacionales.Indicadores de gestión:• Se conceptualizan unidades de medida gerencial que permiten evaluar el desempeño de una organización frente a sus metas, objetivos y responsabili-dades con los grupos o individuos a los que debe atender.

Glosario



Mercados de Derechos de Agua; los casos de España, Chile y Perú Suraya Juliet Padua Díaz 1 y Gabriela González Gutiérrez 2

1 Subgerente de Regulación de Transmisión de Derechos y Bancos de Agua de la Gerencia de Regulación de Transmisión de Derechos, Bancos del Agua y Control de Información. [email protected] Jefe de Proyecto de Análisis y Seguimiento en la Subgerencia de Regulación de Transmisión de Derechos y Bancos del Agua. [email protected]

ResumenEl presente documento analiza los mercados de derechos de agua en aquellos países en los que las condiciones de escasez del recurso han he-cho necesaria la implementación de instrumentos económicos y normativos que promuevan la asig-nación y el uso más eficiente del recurso.

En España, Canarias, Chile y Perú, los derechos de explotación, uso o aprovechamiento del agua cuentan con antecedentes de derechos privados, es decir, a título de “propiedad”, los cuales, pese a la introducción de las aguas en la teoría patri-monial del Estado, fueron reconocidos como de-rechos “adquiridos”.

A partir de los 90’s, dichos países han pugnado por el reconocimiento del valor económico del

agua e incluido en sus legislaciones condiciones de mercado para el régimen tradicional de las con-cesiones, particularmente en lo relativo a la trans-misión de derechos. En España, por ejemplo, al amparo de los contratos de cesión y de los Centros de Intercambio; en Canarias mediante compra-venta de títulos de propiedad o del agua como bien económico; o bien, como se debate en Chile, en términos de internalización de la escasez en el precio del agua, y en Perú, en la propuesta de un sistema de derechos que permita intercambios sin intervención de la autoridad.

PALABRAS CLAVE: Bancos del Agua, Transmisión de Derechos, Asignación eficiente del Agua y Gestión Integrada de los Recursos Hídricos



Los Bancos del Agua han sido conceptualizados como un mecanismo institucional que facilitará la transmisión de derechos de agua, como una impor-tante herramienta de gestión, transacción y rea-signación enfocada a lograr un uso sustentable y promover la gestión integrada del recurso hídrico.

A través de estas instancias, la Comisión Nacio-nal del Agua incursionará en el desarrollo de nue-vas políticas de administración del agua, en las que la autoridad intervendrá en la regulación de los mercados de agua a través de áreas especiali-zadas, dentro de un contexto en el que la dispo-nibilidad del recurso es cada vez más limitada, las aguas concesionadas no se encuentran asignadas a los usos más eficientes y la única posibilidad de adquirir agua es a través de la figura de transmi-sión de derechos.

De esta manera, el mercado regulado de dere-chos presentará por un lado a quien oferta el agua (ofertante de derechos) y, por el otro, a quien la demanda (adquirente de derechos), vinculados a través de la figura del Banco del Agua.

Su implementación nos ha llevado al estudio y análisis de experiencias en países como España, Canarias, Chile y Perú; el derecho comparado nos permite conocer y comprender el origen y alcance de sus prácticas en materia de transmisión de de-rechos y mercados del agua, para con ello estar en aptitud de identificar elementos que orienten y

faciliten la creación de Bancos del Agua en nues-tro país.

Introducción


1.1 Antecedentes HistóricosEl derecho de aguas en España se remonta a 1866, año en que se emite la Ley de Aguas, considerada como el primer código de las aguas en Europa, en la cual ya se reconocía el carácter público de la mayoría de los recursos hídricos su-perficiales. Posteriormente, en el año 1879, se publicó otra ley que reconocía la propiedad de las aguas subterráneas para la persona o entidad jurídica que la extrae, con la única limitación de la previa existencia de derechos de propiedad registrados.

Hasta el siglo XX, la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, dio a los titulares de dere-chos de propiedad sobre aguas subterráneas la opción de elegir entre conservar sus derechos o convertirlos en concesiones temporales. Tal y como señala Javier Calatrava Leyva en su estu-dio “Mercados y Bancos del Agua en España1”, los derechos registrados después de ese año son exclusivamente concesiones públicas de aguas superficiales, otorgadas en su mayoría para abas-tecimiento urbano, regantes, hidroeléctricas, etc., en tanto que los derechos privados de aguas sub-terráneas corresponden en su mayoría a aquellos

1 Javier Calatrava Leyva. “Mercados y bancos de agua en España”. Universidad Politécnica de Cartagena, 2006. Pág. 10

agricultores individuales o agrupados que opta-ron por mantener sus derechos.

Esta ley no permitía intercambios y presenta-ba grandes restricciones en cuanto al uso del agua concesionada, sólo se permitían en situaciones excepcionales, siempre y cuando interviniera la administración y cuando fuese para usos de ma-yor prelación.

Los mercados de agua en España fueron intro-ducidos por la Ley 46/1999, de 13 de diciembre, de modificación de la Ley 29/1985, de 2 de agos-to, de Aguas, en la que se reconocieron las limita-ciones de las políticas tradicionales y la necesidad de una mayor flexibilidad del régimen de concesio-nes, introduciendo así la posibilidad de intercam-biar temporalmente concesiones de agua de ma-nera voluntaria, bien mediante negociación directa entre poseedores de concesiones, o a través de Centros de Intercambio o bancos públicos del agua, siendo necesario en ambos casos que el Organismo de Cuenca diera su aprobación y garantizara que se protegieran los derechos de terceros.

Esta reforma permitió al titular del derecho de uso ceder o alquilar temporalmente su concesión, estableciendo para ello dos limitantes: que el agua se cediera para usos de igual o mayor rango de prelación (abastecimiento urbano, agricultura, producción hidroeléctrica, industrial, piscicultu-ra, usos recreativos, navegación y otros); y que

I. El caso de España


las dos partes que realizan el intercambio fue-ran previamente titulares de una concesión. Así mismo, la ley permitió a los contratantes fijar la compensación económica mediante negociación privada, la cual debía consignarse en el contrato de cesión.

Igualmente, la Ley 46/1999 introdujo la fi-gura de los intercambios de agua entre usuarios de diferentes cuencas, siempre y cuando existiera infraestructura que lo permitiera y que éstos se contemplaran en el Plan Hidrológico Nacional o en la legislación de cada trasvase.

1.2 Mercado del AguaDe acuerdo con Javier Calatrava Leyva2, los inter-cambios informales de agua en España son muy comunes, predominando las cesiones puntuales limitadas a un ámbito local, dependiendo de la disponibilidad de infraestructura de transporte, y son generalmente acuerdos entre usuarios de una misma comunidad, por lo que tales intercambios corresponden principalmente a derechos privados sobre las aguas subterráneas cuyos propietarios las venden a regantes individuales, comunida-des de regantes o empresas de abastecimiento urbano.

Este tipo de cesiones son tanto de compra-venta de agua en sentido estricto, como otro tipo de acuerdos sin transacciones monetarias, tales como el intercambio de turnos de riego o présta-mos de maquinaria.

En cuanto a los mercados de agua formales, esto es, aquellos introducidos por la Ley 46/1999, así como por el subsecuente Real Decreto Legislativo

2 Ídem. Pág. 102.

Ley 1/2001, de 20 de julio, se establece el merca-do de derechos de agua a través de dos figuras: las cesiones de derechos y los Centros de Intercambio de Derechos.

Los contratos de cesión de derechos, como se mencionó anteriormente, podrán celebrarse en-tre concesionarios o titulares de algún derecho al uso privativo de las aguas, deberán ser forma-lizados por escrito, tener un carácter temporal y respetar la prelación de usos establecida en la Ley, de conformidad con lo siguiente3:

El volumen susceptible de la cesión en ningún • caso deberá superar el realmente utilizado por el cedente;Los caudales que sean objeto de cesión se com-• putarán como de uso efectivo de la concesión a efecto de evitar la posible caducidad del título concesional del cedente; yLa cesión de derechos de uso del agua podrá • conllevar una compensación económica que se fijará de mutuo acuerdo entre los contratantes y deberá explicitarse en el contrato.Los Centros de Intercambio de Derechos pue-

den ser creados en situaciones excepcionales por Acuerdo del Consejo de Ministros de Cuenca a propuesta del Ministro de Medio Ambiente, en cuyo caso los Organismos de Cuenca quedarán autorizados para realizar ofertas públicas de adquisición de derechos de uso del agua, para posteriormente cederlos a otros usuarios me-diante el precio que el propio Organismo oferte. El sistema de compraventa de estos derechos es-

3 “LEY 46/1999, de 13 de diciembre, de modificación de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas”. Artículo 61 Bis.


tará sujeto a los principios de publicidad y libre concurrencia4.

En este contexto, el Ministerio de Medio Am-biente en junio de 2004 elaboró un programa para la gestión del agua denominado “A.G.U.A. Ac-tuaciones para la Gestión y la Utilización del Agua”5, el cual tiene dentro de sus objetivos el crear en cada cuenca hidrográfica un banco público del agua que permitirá reasignar los derechos his-tóricos al agua con criterios de equidad, eficiencia y sostenibilidad con el fin de minimizar los efectos de la sequía en zonas donde se sobreexplotan los recursos hídricos.

Durante el año 2004 se inició un banco públi-co de agua en la Cuenca de Segura. El protocolo de sequía establecido por el Ministerio de Medio Ambiente para esta cuenca contempla tres nive-les: pre-alerta, alerta y emergencia, en el segun-do de los cuales se prevé la posibilidad de activar bancos y mercados de agua.

Mediante el Real Decreto de Ley 15/2005, de 16 de diciembre, fueron regulados los intercam-bios entre cuencas, permitiéndose así atender las condiciones de sequía a través de la venta de agua entre aquellas cuencas conectadas entre sí, parti-cularmente entre el Segura y el Tajo a través del Acueducto Tajo-Segura y entre la cabecera del Guadalquivir y la cuenca del río Almanzora.

Según Javier Calatrava Leyva6, los intercam-bios en España no han sido numerosos, ya que muchos usuarios han sido reticentes a intercam-biar públicamente sus concesiones. Parece existir

4 “Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se Aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas. Artículo 71.5 Ministerio de Medio Ambiente. “Programa A.G.U.A.” España, 2004. Pág. 4.6 Calatrava Leyva, Javier. Pág.103.

una cierta desconfianza entre los regantes hacia los mercados y bancos públicos de agua, ya sea en razón del desconocimiento o por temor a que estos mercados puedan traer asociados nuevas tarifas o impuestos sobre la actividad agraria o reducciones de las concesiones públicas una vez que el control público de los intercambios se haya establecido.

De acuerdo con José Manuel Naredo7, en Es-paña resulta prioritario aclarar las coincidencias y discrepancias entre el agua disponible, el agua registrada y el agua utilizada instaurando para ello un sistema estadístico y registral completo y actualizado que pueda servir de base a un proce-so de negociación a gran escala orientado a re-ajustar los derechos y el agua utilizada a caudales renovables.

De igual manera, en España se ha hecho eviden-te que para el correcto funcionamiento del merca-do del agua es necesario contar con una buena red de infraestructura que permita realizar las trans-ferencias sin restricciones, tal y como demostró la práctica en las cuencas de Tajo y Segura.

7 José Manuel Naredo. “Paradojas y Guerras del Agua”. España, 2005.


2.1 Antecedentes históricosLa aproximación al derecho de aguas en Canarias fue posible gracias al análisis del trabajo rea-lizado por José Luis Guerra Marrero, Gerente del Consejo Insular de Aguas de la Isla de Gran Canaria, en su estudio denominado “El Mercado de Agua en Canarias”8, cuya breve reseña se pre-senta a continuación.

Antes de concluir la conquista de Gran Canaria, el 4 de febrero de 1480 los reyes católicos dictaron la primera Real Cédula ordenando al Gobernador Pedro de Vera, “el reparto, entre la población, de tierras y aguas según sus merecimientos”, cuyo cumplimiento se dio entre 1483 y 1508, por lo concerniente al repartimiento de agua, y hasta 1517 en lo que se refiere a la tierra.

En el año de 1531 se dictan las primeras dis-posiciones administrativas sobre el manejo y vigi-lancia de las aguas, así como de conservación de infraestructura, creando los cargos de Alcaldes de Aguas y haciendo cumplir las Ordenanzas crea-das por Francisco Ruiz Mulgarejo, en las cuales se consagran a las “Heredades”9 como dueñas de las aguas superficiales a repartir entre sus herederos,

8 José Luis Guerra Marrero. “El Mercado del Agua en Canarias”.9 Definida por el Diccionario de la Real Academia Española como: 1. Porción de terreno cultivado perteneciente a un mismo dueño, en especial la que es legada tradicionalmente a una familia. 2. Hacienda de campo, bienes raíces o posesiones.

mediante distribución territorial en función de los cauces donde discurrían las aguas. La finalidad del heredamiento era la conservación y defensa de bienes y derechos y el reparto de las aguas cons-titutivas de su “gruesa” entre los herederos, con arreglo a sus participaciones, así como la adqui-sición de nuevas aguas que, en su día pudieran incrementar la “gruesa” (Estatutos de la Heredad de Arucas y Firigas, Art. 4º).

Los Alcaldes de Agua fueron suprimidos en 1833, encargándose a los Alcaldes Municipales sus funciones, hasta que en 1866, con la promul-gación de la Ley de Aguas, las heredades institu-yeron organismos propios para su administración mediante estatutos.

En el desarrollo de los heredamientos llega un instante en que los herederos aparecen dispo-niendo de las aguas, como titulares de un dere-cho de propiedad, desvinculado de la propiedad de la tierra.

Posteriormente, se crean las Comunidades de Aguas como una organización buscadora de agua, con las formalidades de un condominio o comunidad de bienes, al amparo de la Ley de 27 de diciembre de 1956, tal y como lo señala la propia Ley de Aguas del país10, cuya finalidad era la de alumbrar aguas. En ellas, alguien invier-

10 “Ley 12/1990, de 26 de julio, de Aguas”, Artículo 24.

II. El caso de Canarias, España


te capital, con riesgo y se lanza a una empresa aleatoria, en la que puede obtener una ganancia o una pérdida.

Las comunidades, y sus obras de alumbra-miento y de conducción, tienen el gran mérito de haber mitigado la disminución de los caudales de los heredamientos, aunque en la mayoría de los casos contribuyeron a esa disminución.

2.2 Mercados del AguaEn el “Mercado del Agua” en Canarias se pue-den distinguir dos modalidades: de títulos de propiedad y del agua como bien económico. El primero es simplemente un mercado de las ac-ciones de las Comunidades de Aguas, no exentas de movimientos especulativos. El mercado del agua tiene como vendedor a los Heredamientos o Comunidades de Agua, que venden la que no usan sus comuneros o partícipes. Los compra-dores son tanto los ayuntamientos como las industrias, el turismo y los nuevos agricultores, que no disponen de agua en propiedad como los antiguos. También existen los intermediarios que compran, distribuyen y venden el agua, quienes generalmente son comunidades, dueños o con el derecho de paso de las tuberías y canales.

Según Jesús Mesa Hernández, miembro de la Cámara de Agua de Tenerife, citado por el autor de referencia, señala que son cuatro los hechos deter-minantes de la evolución hacia una gestión basada en el intercambio mercantil de las aguas:

La existencia de gran número de capta-1. ciones, que garantiza la oferta de forma descentralizadaLa inestabilidad de la producción de agua sub-2. terránea, que tiende a agotarse y exige, por

tanto, intercambio de caudales entre los be-neficiarios de cada captaciónLa existencia de sistemas de trasvases de agua, 3. de grandes redes que interconectan entre sí a los productores y a éstos con los consumi-dores.Las Comunidades de Aguas, que por su eleva-4. do número de participaciones han conseguido capitalizar el sector.De esta forma, las numerosas captaciones dis-

tribuidas por toda la Isla garantizan la oferta y el intercambio de caudales permite que la disminu-ción del caudal de una captación sea compensada por la producción de otros de manera tal, que sin una red de transporte adecuada este mercado no podría existir.

En Gran Canaria el 50% del agua subterránea extraída corresponde a recursos no renovables, la afectación entre captaciones es frecuente e indica un despilfarro de la inversión y la sobrex-plotación del recurso. En general, es claro el cos-to social producido por una explotación privada desordenada.

Ante tal situación, las medidas que pueden corregir los efectos derivados del libre mercado son: la explotación mancomunada y el control gubernamental de las extracciones.

La explotación mancomunada, prevista en la Ley de Aguas de Canarias 12/1990, e inclu-so incentivada en las distintas convocatorias de auxilios a obras hidráulicas de iniciativa privada, no ha funcionado voluntariamente, por lo que se pretende intervenir directamente en el mercado del agua a través de la planificación hidrológica, introduciendo volúmenes de agua desalada y de-


purada, obligándose el suministro de ésta e impo-niendo limitaciones al uso del agua subterránea.

De acuerdo con José Luis Guerra Marrero, “la primera conclusión podría ser que para que exista mercado, obviamente, ha de haber ofer-ta y demanda, pero además, en el caso del agua, son fundamentales las redes de transporte que conecten productores con consumidores.

La segunda es que, en el caso del agua subte-rránea, la extracción ha de estar regulada y con-trolada, porque el simple mecanismo de mercado ha conducido a la sobreexplotación.

La tercera es que la corrección de las insufi-ciencias producidas se realizará utilizando los propios mecanismos de mercado e imponiendo limitaciones al uso del agua subterránea”.


3.1 Antecedentes históricosEn Chile el acceso a las aguas fue regulado por el Código Civil de 1857 a través de las “merce-des” concedidas por autoridades competentes, creándose los derechos permanentes y eventua-les a partir de la Ordenanza de distribución de las aguas de 1872.

Es en 1930 cuando, con el Código de Aguas, se introduce el concepto de “derecho de aprovecha-miento de aguas”, y en el Código de 1951 cuando se establece que “el derecho de aprovechamiento sólo se puede adquirir en virtud de una ‘merced’ concedida por el Presidente de la República”.

La naturaleza jurídica del derecho de aprove-chamiento es modificada en el Código de Aguas de 1967, al darle el carácter de derecho real ad-ministrativo, donde el Estado concede el uso del bien nacional pero nunca su dominio.

A partir de 1973 la situación política cambia el paradigma económico, de un Estado que protege y vela por la asignación óptima de los recursos, se pasa a un esquema donde el mercado es el encar-gado de asignar los recursos de manera eficiente.

Fue el Código de Aguas de 1981 el que con-sagró una total libertad de acceso a la creación y libre transmisión de los derechos de agua, con-junta o separadamente de la tierra, exigiendo el respeto de la condición del derecho como única limitación, y permitió a los titulares de los dere-

chos de agua el libre uso y destino de los mismos a fin de promover el uso eficiente del recurso.

Tanto el Código Civil como el Código de Aguas declaran que las aguas son bienes de uso públi-co, cuyo dominio pertenece a la nación y su uso corresponde a todos los habitantes de la nación a quienes se concede un derecho de aprovecha-miento a perpetuidad sobre esas aguas, como un derecho real. Este derecho, tal y como lo señala la Constitución, una vez otorgado es protegido como propiedad privada.11

De acuerdo con Guillermo Donoso Harris, la gestión y aprovechamiento de los recursos hídri-cos en Chile se caracteriza por la separación de las distintas funciones que desarrolla el Estado: regu-lación del recurso hídrico en sí mismo (Dirección General de Aguas), protección y conservación am-biental (Comisión Nacional de Medio Ambiente), regulación de los servicios prestados (Superinten-dencia de Servicios Sanitarios, Comisión Nacional de Energía), labores de desarrollo y fomento (Co-misión Nacional de Riego, Dirección de Riego), y labores de apoyo a los sectores más pobres (Fondo de Solidaridad Na cio nal, implementado a través del Ministerio de Plani ficación Nacional y Munici-

11 “Constitución Política de la República de Chile”. Artículo 19 No. 24 último inciso.

III. El caso de Chile


palidades)12. De forma tal que se busca otorgar un marco multisectorial e integral al tema de los re-cursos hídricos, dar señales claras en relación a la escasez del agua y su valor económico, y garanti-zar el desarrollo económicamente eficiente de los aprovechamientos sectoriales.

3.2 Mercados del AguaLa experiencia con el Código de Aguas de Chile de 1981, según el estudio de Guillermo Donoso13 demuestra que el sistema de asignación basado en el mercado de derechos de aprovechamiento presenta beneficios significativos, debido a que considera el agua como un bien económico in-ternalizando su precio de escasez, induce a los usuarios a ponderar el costo de oportunidad de poseer derechos de agua, estimula un ajuste más rápido en la asignación del agua entre diversos usos, disminuye los conflictos de cambio de uso, ahorra inversión global en nueva infraestructura, reduce la inversión pública y aminora la presión sobre nuevas fuentes de agua.

Siguiendo el estudio realizado por el autor en comento, entre las condiciones necesarias para establecer un sistema de mercado basado en de-rechos de aprovechamiento se encuentran:

La escasez del recurso.• Protección jurídica de los derechos de agua.• Derecho sobre el bien claramente definido.• Regulaciones del mercado claras para todos los • participantes.Adecuado inventario del recurso hídrico.•

12 Donoso Harris, Guillermo. “Mercados de Agua: Estudio del Caso del Código de Aguas de Chile de 1981”. Santiago de Chile, 2003. Pág. 47.13 Ídem. Pág. 37.

Mecanismo ágil para la resolución de conflic-• tos.14

Así mismo, el autor reconoce la existencia de antecedentes que indicarían que los mercados del agua son poco eficientes debido al limitado número de transacciones, considerando entre las principales causas:

Los traspasos se realizan con la infraestructura a. existente (rígida).La concentración espacial de la oferta hidro-b. lógica.La carencia de embalses que pudieran almace-c. nar agua y así regular su entrega.Sistema registral de inscripción y actualización d. de títulos disperso y mal coordinado.Desconocimiento de la oferta del bien e. disponible.Derechos expresados en diferentes unidades, f. entre otros.15

La normativa y las características de heteroge-neidad de los derechos de aprovechamiento han permitido que se generen situaciones monopóli-cas significativas, violando el supuesto de com-petencia y conduciendo a no lograr el objetivo de una asignación óptima del recurso. Esta situa-ción se ha presentado, en parte, por el sistema de asignación inicial establecido en el Código ya que permite otorgar derechos de aprovechamiento de aguas, consuntivos y no-consuntivos, sin obliga-ción de usarlos, a perpetuidad y en forma gratui-ta. Esta distorsión también se ha generado por la baja incidencia de los remates en el proceso de asignación inicial de los derechos de aprovecha-

14 Ídem. Pág. 13.15 Ídem. Pág. 48.


miento y, que en algunos casos, los agentes eco-nómicos generen bloqueos que impiden el acceso a derechos de aprovechamiento en cuencas.

El funcionamiento del mercado de derechos de aprovechamientos depende de las condiciones legales, institucionales y políticas. En el diseño e implementación de un sistema de derechos de aprovechamientos transables se deben crear y fortalecer aquellas instituciones administrativas, legales y normativas que favorezcan el desem-peño de los mercados, en particular lo relativo al registro de los derechos de agua existentes que le otorgue transparencia al mercado del agua, si-tuación que según Muchnik, Luraschi y Maldini ha resultado particularmente vulnerable en el sistema chileno16.

16 Muchnik, Eugenia; Luraschi, Marco y Maldini Flavia. “Comercialización de los derechos de Aguas en Chile”. Chile, 1997. Pág.22.


4.1 Antecedentes históricosA la caída del Imperio Inca no sólo los órdenes político y social se vieron afectados. La economía y la actividad productiva fueron trastocadas por los españoles, quienes al establecerse trajeron consigo sus leyes. Por medio de las Ordenanzas de 1577, el Virrey Toledo ordenó lo relativo al uso de las aguas con fines agrícolas, y durante la colonia se expidieron diversos reglamentos de carácter local para la regulación de las aguas, los cuales por su valor e importancia rigieron hasta finales del siglo XIX.

Fue hasta 1899 en que se encomendó a una Comisión la elaboración del Proyecto del Código de Aguas el cual, promulgado en febrero de 1902, tenía un espíritu evidentemente privatista, ya que reconocía derechos de apropiación privada del recurso hídrico. La Constitución de 1933, pese a conservar la concepción patrimonialista de los recursos naturales, al igual que el Código, dejaba a salvo las dotaciones de agua al considerarlos derechos legalmente adquiridos.

Esa situación cambió hasta 1969 con la publi-cación del Decreto Ley 17752 o Ley General de Aguas, en el que se declaró que todas las aguas sin excepción eran patrimonio del Estado y que no existían derechos adquiridos.

Esta Ley destacó por reunir en un sólo cuerpo legal el tratamiento de las aguas superficiales,

subterráneas y atmosféricas, sin embargo su re-glamentación fue especialmente complicada ya que se optó por hacerlo en partes, pero cada re-glamento en vez de ser complementario modifi-caba parcialmente los anteriores. La más impor-tante de estas modificaciones fue el Decreto Legislativo 653, conocido como Ley de Promoción de las Inversiones del Sector Agrario, en el año 1991, en el cual se otorgaban seguridades al pro-pietario que invirtiera en extraer aguas del sub-suelo “bajo su propio costo y riesgo”.

Actualmente el Ministerio de Agricultura tra-baja en el anteproyecto de la nueva Ley de Aguas, en el cual se consolida la orientación del Decreto 653 al considerar el agua como bien económico, susceptible de apropiación privada y hasta hipo-tecable. En este sentido, el mercado de aguas se basa en los incentivos económicos que los usua-rios tienen para realizar transacciones17.

4.2 Mercados del AguaLa experiencia peruana de la última década se centra en la idea de introducir mecanismos de mercado para asignar los derechos de agua, si-

17 Zegarra Méndez, Eduardo. “Mercado de aguas: viabilidad y potencialida-des de un instrumento para la reforma de la gestión hídrica en el Perú”. Perú, 2004. Pág. 11.

IV. El caso de Perú


tuación que ha generado gran polémica al estar muy asociada a la idea de privatización.

Según Eduardo Zegarra, dentro de las posibles fórmulas de regulación del mercado peruano se encuentra la de generar un sistema de derechos que permita llevar a cabo intercambios intersec-toriales e intrasectoriales de los derechos (com-pra-venta) y de todos sus atributos (arriendo, hipoteca, uso futuro), sin que intervenga la au-toridad administrativa.

Las fórmulas intermedias o condicionadas para la operación de los mercados, a través de la legisla-ción, pueden otorgar a la autoridad administrativa poder de decisión respecto a transacciones inter-sectoriales y a los usuarios organizados la capaci-dad de limitar los intercambios con otros sectores o dentro de cada sector; o bien, es posible que se establezca que sólo se puede transar algún atri-buto del derecho de agua (como el uso temporal o arriendo) bajo condiciones específicas definidas por la propia organización de usuarios18.

Otro aspecto fundamental según Zegarra, se refiere a las ventajas y desventajas del mercado de aguas en el caso de la agricultura, sector que se opone radicalmente a este mecanismo, planteán-dose ante todo que dicho mercado estará sujeto a diversos grados de regulación administrativa y que es posible mejorar su funcionamiento para adecuarlo a las necesidades de los productores agropecuarios en cada caso particular, e incluso la introducción del mecanismo de mercado como

18 Zegarra Méndez, Eduardo. “Mercado y reforma de la gestión del agua en Perú”. Revista de la Cepal No. 83. Perú, 2004. Pág. 119.

una decisión autónoma de las asociaciones de regantes (como sucede en España)19.

La posibilidad de intercambiar el agua entre agricultores les permitirá valorizar los ahorros (ga-nancias de eficiencia) con un claro incentivo para invertir en técnicas y prácticas que economicen el recurso. Además, con un mercado que opere a base de derechos de agua claramente definidos, los agricultores en conflicto tienen incentivos para resolver sus disputas mediante una negocia-ción comercial, lo que reduce la presión sobre el sistema administrativo y permite que este sistema se oriente más a temas de gestión.

El autor de referencia, concluye que el agua es utilizada en casi todas las actividades económicas y productivas, por lo que es preciso que en Perú exista un sistema multisectorial de regulación a nivel de las cuencas que permita actualizar el pa-drón de usos de agua, contar con el inventario de los recursos hidráulicos, los usos y demandas pre-visibles, criterios de prioridad y compatibilidad de usos y aprovechamientos; la asignación y reserva de los recursos para usos y demandas actuales y futuras, planteándose el impulsar la introducción de mecanismos de mercado para la asignación y gestión del agua en los diversos sectores donde enfrentan problemas de eficiencia, equidad y sostenibilidad.

19 Ibídem.


De lo expuesto, es de concluirse que si bien es cier-to la tendencia internacional en cuanto a gestión integrada de los recursos hídricos es la integración de instrumentos económicos que permitan el reco-nocimiento del valor del agua, también lo es que en ninguna de las experiencias analizadas existe una figura que coincida con la de los Bancos del Agua que se crearán en nuestro país al amparo de artículo 37 BIS de la Ley de Aguas Nacionales.

Es de destacar que en todos los casos se re-conoce la necesidad de contar con un sistema de información que permita determinar los mercados del agua, como herramienta fundamental para la identificación de los volúmenes de agua concesio-nados y los disponibles, en estrecha vinculación con las restricciones que en razón de veda o regla-mentación existan conforme al marco legal.

Los mercados de agua que se han desarrollado en otros países se orientan a la libre disposición de los derechos de agua con que cuentan los particu-lares a título de propiedad, al contar con tales an-tecedentes dentro de su legislación, por lo que no les aquejan los problemas de constitucionalidad y legalidad existentes para el caso de México.

Resulta así, que las experiencias internaciona-les presentadas cuentan con características pro-pias en lo que se refiere a los mercados del agua, por lo que baste resumir las principales ideas de cada caso:

En el caso de España, los mercados del agua, in-1. troducidos en su legislación en el año 1999, se encuentran al amparo de dos figuras: los contra-tos de cesión y los Centros de Intercambio.

A través de los contratos de cesión la ley permite a los titulares de concesiones transmitir temporalmente los derechos conferidos con dos únicas limitantes: que las partes sean titu-lares de concesiones y que se respete la prela-ción de usos, es decir que la transmisión se realice entre usos de igual o mayor rango.

En cuanto a los Centros de Intercambio, se prevé que sean creados por los Organismos de Cuenca en situaciones excepcionales de escasez y sequía, con el objetivo de proveer de aguas a aquellas regiones en que no existe disponibilidad del recurso. A través de estas instancias los Organismos de Cuenca realizan ofertas públicas de adquisición de derechos para ofrecerlos a otro al precio que el propio Organismo establezca.

No obstante los esfuerzos por regular el mercado de aguas, imperan las operaciones informales entre agricultores de una misma comunidad, ya sea mediante acuerdos de tipo pecuniario o en especie.En Canarias las heredades existentes, como 2. derechos privativos, dan sustento al mercado del agua, cuya desregulación tiene como con-

Conclusiones


secuencia el desperdicio y contaminación del recurso, por lo que es manifiesta la imperante necesidad de intervención de la autoridad con fines de protección de las aguas subterráneas y de regulación de las captaciones que cons-tituyen el objeto de la oferta y la demanda de dicho mercado, así como de la red de trans-porte para la distribución de dichos caudales de captación.

En Canarias se considera que los efectos del libre mercado deben ser contrarrestados mediante una intervención gubernamental directa a través de planificación hidrológica, promoviendo la introducción de agua desalada y depurada e imponiendo limitaciones al uso de aguas subterráneas.Desde el año 1981, se consagró en Chile la 3. libertad total de acceso a la creación y libre transferibilidad de los derechos de agua. Sin embargo, aunque en el Código de Aguas de-clara que las aguas son bienes de uso público cuyo dominio corresponde a la Nación, los de-rechos que concede para su uso son otorgados a perpetuidad y a título gratuito, y no sólo eso, sino que protege tales derechos como propiedad privada.

Dicha normatividad ha generado situaciones monopólicas que impiden el acceso a los dere-chos de aprovechamiento de aguas en perjuicio de la asignación eficiente del recurso.

Por lo anterior, en Chile se considera indis-pensable crear y fortalecer aquellas institucio-nes administrativas, legales y normativas que favorezcan el desempeño de los mercados de derechos a través de un sistema de derechos de aprovechamiento transables.

En la actualidad, Perú se encuentra inmerso en 4. el debate de las nuevas políticas de gestión del agua, el cual se centra en el cambio de régi-men de las aguas, que conforme a su legislación vigente son parte del patrimonio del Estado, aunque con reconocimiento de derechos ad-quiridos, hacia un sistema en que el agua sea considerada un bien económico, susceptible de apropiación y hasta hipoteca.

Dentro de tal contexto, se trabaja en la re-gulación del mercado a través de un sistema de derechos que permita llevar a cabo intercam-bios intersectoriales e intrasectoriales de los derechos y sus atributos, sin que intervenga la autoridad administrativa.Sin embargo, dicho proyecto ha generado gran polémica ya que se considera estrechamente asociado a la idea de privatización.


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Análisis del Proceso de Privatización de los Sistemas de Agua Potable y Saneamiento Urbanos en ChileExtracto del trabajo para el Instituto de Investigación de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD): Historia del Sector Sanitario Chileno: de la gestión estatal hasta el proceso de privatización; publicado en la revista Rega Volumen 1, N° 2, julio de 2004.María Angélica Alegría Calvo1, Eugenio Celedón Cariola2

1 Ingeniera Civil Hidráulica; Jefa de la Iniciativa Nacional de Eficiencia Hídrica, Dirección General de Aguas de Chile; Miembro del Comité Directivo Alianza Género y Agua, Santiago de Chile, CHILE. [email protected] Ingeniero Civil Hidráulico, CEO de Hidrogestión S.A., miembro del Directorio de la Asociación Latinoamericana de Hidrología Subterránea, ALHSUD. [email protected]

ResumenChile frecuentemente es visto como uno de los países que ha tenido una experiencia exitosa en la transferencia de la propiedad de las compañías de agua potable a manos privadas. Las estadísti-cas de la encuesta CASEN muestran que el por-centaje de hogares sin acceso al servicio de agua potable ha disminuido durante el período entre 1988 y 1998. Los incrementos más importantes en este acceso se han registrado en los segun-dos y terceros deciles de ingreso, por lo que este acceso ha aumentado entre los pobres. Es nece-saria, entonces, una descripción y análisis de las reformas a fin de entender los mecanismos que posibilitaron dicho aumento, además de identifi-car los problemas institucionales para obtener el acceso universal a los servicios de agua potable y saneamiento.

¿Cómo era el servicio antes de la privatización?, ¿por qué privatizaron estos servicios? ¿cuál era la situación respecto del acceso a estos servicios an-

tes de la privatización?, ¿cuáles son las reformas legales, el proceso de tarificación y el sistema de subsidios que se establecieron para este proceso privatizador?, ¿cuánto tiempo tomó este proceso?, ¿cuándo se aplicaron medidas para la recuperación total de costos?, ¿cuáles son las principales carac-terísticas del sistema regulatorio?, ¿cómo ha sido operado y financiado el sistema de subsidios?, ¿cuánta de la demanda por este subsidio es satisfe-cha?, ¿cuál es el papel de los gobiernos locales, de la municipalidades, si es que existe alguno?, ¿cómo se manifiesta la participación ciudadana?, ¿cuál ha sido el avance en la provisión de los servicios de agua en el sector rural?, ¿cuáles son los desafíos?, son algunas de las preguntas que se analizan a fin de determinar el rol del Estado en la provisión de estos servicios, cómo se ha logrado el acceso uni-versal, cómo se gestó el proceso de privatización y lo representó en términos de servicio, así como la función de la industria desde la privatización.



Historia del Sector Sanitario ChilenoLa industria sanitaria en Chile, desde sus comien-zos hasta los finales de la década de los ochenta, se desarrolla bajo la supervisión del Estado. En este contexto, la inversión en el sector fue prefe-rentemente pública, y las decisiones económicas de mejoramiento de la calidad de los servicios y su cobertura compitieron con las prioridades de inversión del gasto público, incluyendo el gasto en áreas sociales.

Desde mediados del siglo XIX y hasta 1977, diversos organismos, principalmente públicos, tuvieron relación directa e indirecta con el de-sarrollo del sector sanitario, el más importan-te de ellos fue la Dirección de Obras Sanitarias (DOS), organismo público creado en el año 1953, cuando se fusionaron el Departamento de Obras Hidráulicas del Ministerio de Obras Públicas y la Dirección de Agua Potable y Alcantarillado del Ministerio del Interior. Entre sus funciones esta-ban las de invertir fondos públicos en el estudio, proyecto, construcción, reparación, conservación, explotación y administración de los servicios de agua potable, alcantarillado y desagües.

Así, hasta finales de los años 70, el sector sani-tario dependió del Estado, y durante este tiempo el proceso de desarrollo de la infraestructura tuvo inversiones capaces de satisfacer del orden del 90% de la demanda de agua potable del país y del 60 a 80% de alcantarillado.

La importancia del desarrollo de servicios bá-sicos logrado hasta esa fecha se debe principal-mente a una capacidad profesional y visión de de-sarrollo que nace con el “Estado Empresario”, la creación de CORFO (Corporación de Fomento de la Producción), ENDESA (Empresa Nacional de Electricidad) y otras instituciones similares, que captaron en esa época a los mejores profesiona-les del país, donde los funcionarios públicos eran al mismo tiempo los investigadores, profesores universitarios, personas con la mayor experiencia y conocimiento. Estaban en la vanguardia y eran respetados por ello, además, las instituciones que representaban eran sólidas, tenían carteras de proyectos, planificación a futuro y se coordina-ban entre ellas con una visión conjunta de país.

Si bien es cierto que al comienzo del desarrollo del sector sanitario, Chile era un país más peque-ño y con necesidades más básicas, el valor princi-pal de este proceso fue saber asignar los recursos para la satisfacción de las necesidades básicas, con énfasis en el desarrollo de la infraestructura y la educación.

Hasta finales de la década de los 70, las inver-siones en el sector de agua potable y saneamien-to fueron solventadas por el presupuesto general de la Nación, ya que se mantuvo un concepto de precio general subsidiado de agua potable que permitió el acceso al agua y al correspondiente servicio para los habitantes del país, sin distinción

Introducción


de sus ingresos. El sector sanitario, hasta 1977, dependía de una multiplicidad de organismos con diferentes fines y metas, generando descoordina-ción; los servicios tenían poca autonomía financie-ra y administrativa, lo que dificultaba una planifi-cación coherente de mediano y largo plazo para la mantención, mejoramiento e incremento de los servicios de agua potable y alcantarillado, en can-tidad y calidad.

Por ello, el Gobierno estableció una institucio-nalidad única para el sector sanitario urbano, que integrara y coordinara las distintas instituciones y servicios que actuaban en el sector, además de separar el rol normativo y fiscalizador del rol eje-cutor y operativo, pensando en que el sector sani-tario tendría que funcionar como industria, al igual que otros sectores de servicios. Este mecanismo generó mejoras notables en los servicios.

La privatización vino una década después como opción de financiamiento, a partir de la experiencia en la privatización de otros servicios básicos en los que se necesitaba mayor desarro-llo e inversiones como la telefonía y la electri-cidad. De ahí derivó al sector sanitario, cuando fue más evidente la necesidad del tratamiento de las aguas residuales y de los residuos industriales líquidos, asociado a las grandes inversiones que de ello derivaban.


El trasfondo económico y social que se generó en Chile en la segunda mitad de la década de los se-tenta, resultaría clave en la forma y ordenamien-to que se aplicaría en la industria sanitaria. En el contexto de reformas económicas de esa época, la industria sanitaria enfrentó la primera refor-ma, que después culminó con el proceso de pri-vatización del sector. En 1977 se creó el Servicio Nacional de Obras Sanitarias (SENDOS), que integró las entidades que operaban en el sector; quedó conformado por una Dirección Nacional y once Direcciones Regionales, una en cada región territorial administrativa del país, con excepción de la Región V y la Región Metropolitana, donde se crearon empresas de propiedad estatal. El ob-jetivo inicial correspondió a un ordenamiento en su misión, capacidad de inversión, coordinación en la operación y descentralización de la adminis-tración mediante direcciones regionales.

El nuevo ordenamiento institucional permitió un desarrollo más coherente del sector aumen-tando la calidad y cantidad de los servicios en-tregados, generando mayor transparencia en los recursos destinados al sector, flexibilidad para la toma de decisiones y control directo sobre la industria sanitaria. Con esta reforma, las empre-sas y servicios elevaron sus tarifas, contrataron créditos con organismos multilaterales y aumen-taron sostenidamente la cobertura. Sin embargo,

el Estado continuó apoyando los servicios con transferencias de su presupuesto, dado que la ta-rifa no cubría las necesidades de financiamiento del sistema, pues era una tarifa subsidiada gene-ral para todo el país.

Así, la característica de monopolio natural de la industria sanitaria y que supone necesaria una regulación por parte del Estado, quedó estructu-rada a través de:

La provisión directa del servicio a través del • SENDOS a nivel regional, las empresas autóno-mas creadas y algunas empresas privadas.Un ente fiscalizador y normativo de la industria • a través del SENDOS Central y,Un regulador de los precios de los servicios • a través de las fijaciones tarifarias que efec-tuaba el Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción.Durante este período, la cobertura de agua po-

table alcanzó un 92% en 1980 frente a un 78% en 1975 y 70% en 1970. Igualmente, la cobertura de saneamiento alcanzó un 68% en 1980 frente al 42% en 1975 y 32% en 1970. En cuanto al tratamiento de aguas residuales, al año 1989 la co-bertura alcanzó un 8%, siendo este el aspecto más débil por el sector hasta la década de los 80.

Siete años después de la creación del SENDOS se inició el estudio y elaboración de una serie de proyectos de Ley, que tenían por objeto refor-

I. Reformas del Sector Sanitario Chileno


mular el rol del Estado en la industria sanitaria, particularmente en lo relacionado con:

Separar el rol regulador que por naturaleza le • compete al Estado de proveedor de serviciosGenerar una legislación para regular el queha-• cer de las entidades que operaran en el sector, común para capitales privados y públicos.Generar una regulación que minimizara los efec-• tos negativos de la operación de empresas en el sector con carácter de monopolio natural.Establecer un sistema de precios que represen-• tara el valor real del bien y que entregara seña-les correctas a consumidores y productores, yEstablecer un sistema de subsidio directo a los • consumidores de escasos recursos, a fin de que pudieran acceder al servicio de agua potable y alcantarillado.Esta segunda reforma del rol del Estado en la

industria sanitaria concluye con la promulgación de un conjunto de cuerpos legales que se hicieron efectivos entre 1988 y 1990:

La “Ley General de Servicios Sanitarios”, que • establece las reglas de operación de las em-presas sanitarias o prestadoras, las condiciones en las que éstas deben entregar el servicio y el régimen de concesiones en el que operan.La “Ley General de Tarifas”, que establece los • procedimientos y normas para la determinación de los precios que las empresas prestadoras de los servicios de agua potable y alcantarillado pueden cobrar a los clientes.La Ley N° 18.885 del 12 de enero de 1990, • que autoriza al Estado a desarrollar actividades empresariales en materia de agua potable y al-cantarillado, disponiendo para ello la constitu-ción de sociedades anónimas en cada una de las

regiones del país, con participación accionaria del Fisco y CORFO, este último organismo relaciona-do administrativamente con el Estado a través del Ministerio de Economía, Reconstrucción y Fomento. Así, se constituyen once empresas re-gionales, que institucionalmente coinciden con las correspondientes estructuras territoriales, con personal e infraestructura de los SENDOS Regionales, estructuradas como sociedades anó-nimas. El SENDOS desaparece de la institucio-nalidad pública dando paso a un nuevo orden, en el cual las actividades productivas y regula-doras están separadas en el sector, eliminando con ello la doble función de una sola institución como ente normativo, fiscalizador, productor y explotador de los servicios.La Ley N 18.902 del 27 de enero de 1990 crea • el organismo regulador, la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS), la cual debía consti-tuirse en un organismo eminentemente técnico, normativo y fiscalizador de alto nivel. Con ello se separó el rol fiscalizador del productor.Entonces surgió la necesidad de conformar

un sistema de subsidio directo que no afectara el sistema de precios y que permitiera a los secto-res de escasos recursos acceder al agua potable y alcantarillado, siendo ambos bienes básicos y con externalidades positivas en términos de salud pú-blica. Es así como la Ley N 18.778 del 2 de febre-ro de 1989 estableció un subsidio directo al pago del consumo de agua potable y alcantarillado que favorece a los grupos familiares o clientes residen-ciales de escasos recursos y grupos vulnerables, como la tercera edad.


La cobertura de servicios con que se comienza esta reforma en el año 1990 es de un 98% para el agua potable, 81% para el saneamiento y alre-dedor del 10% para el tratamiento de las aguas residuales.


Uno de los objetivos de la reforma del sector sanitario chileno fue el establecer un sistema de precios para los sectores urbanos que incorporara los costos reales en los servicios prestados a fin de garantizar su sostenibilidad. Ello significa ta-rifas que aseguren al prestador la posibilidad de operar sin déficit y mantener viable la empresa en el largo plazo, además de asegurar y entregar un servicio adecuado, es decir, que los clientes cuenten con un servicio eficiente, de bajo costo para el usuario y eficaz, que funcione el 100% del tiempo.

Previo a la nueva normativa, el cálculo tari-fario se realizaba considerando los costos conta-bles de las empresas y servicios, efectuando las correcciones del caso de acuerdo con la política social y económica vigente; pero en general no llegaban a proporcionar los recursos necesarios para el financiamiento del total de necesidades de los servicios estatales. En efecto, los ingresos vía tarifas posibilitaban el financiamiento de los costos de operación y mantenimiento y parcial-mente los costos de inversión, pero estos últimos debían ser provistos por recursos adicionales pro-venientes de aportes fiscales, con las consiguien-tes ineficiencias-producto de una asignación no óptima de los recursos.

La Ley General de Tarifas estableció los pro-cedimientos y normas para la determinación de

los precios que las empresas prestadoras de los servicios de agua potable y alcantarillado podían cobrar a los clientes. Aseguró un mecanismo para el autofinanciamiento de las empresas prestado-ras de los servicios (costos de inversión, costos de los servicios, etc.), evitó alzas indiscriminadas e indebidas a las tarifas, situación propia de los monopolios naturales como los servicios de agua potable y saneamiento, entregó incentivos para incorporar eficiencia por parte de las empresas puesto que no tienen rentabilidad garantizada, sino que ésta debía ser resultado de una gestión eficiente, entregó señales claras a los clientes en términos de la escasez relativa del bien y eliminó los subsidios cruzados.

La formulación de este proceso tarifario fue posible debido a que todos los hogares cuentan con un medidor individual, de manera que las com-pañías pueden registrar el consumo real de cada cliente. Igualmente, el cobro del servicio de sanea-miento se hace a los clientes que descargan a la red de alcantarillado en base al consumo medido de agua potable.

El proceso de cálculo tarifado establecido en la normativa define el sistema con base en la deter-minación de costos incrementales de desarrollo, en el ámbito de una Empresa Modelo (EM) para cada una de las etapas de los sistemas de agua po-table y de alcantarillado, con las correcciones del

II. Sistema Tarifario


caso para obtener tarifas de autofinanciamiento de una empresa eficiente de tal forma que simula-ría su operación en un mercado competitivo.

La Empresa Modelo (EM) es la empresa de competencia para la empresa real en el análisis tarifario. Para construir la EM el regulador debe especificar la tecnología de producción con que la empresa eficiente otorgaría el servicio, el precio de los insumos y los costos de los activos invo-lucrados y realizar una estimación de la demanda futura por dichos servicios. La EM se determina para distintas zonas geográficas o áreas tarifarias. En base a su definición, de infraestructura y orgá-nica teórica, se determinan las tarifas eficientes al interior de estas áreas.

Con ello, se ha buscado fijar las tarifas de acuerdo con parámetros técnicos, donde la ren-tabilidad no se garantiza hasta lograr un nivel de funcionamiento eficiente hacia el que deben tender las empresas y que se encuentra repre-sentado por la EM. Para garantizar el mínimo costo para los usuarios, la ley establece que para el establecimiento de las tarifas deben haber pro-cesos paralelos, uno por parte de la empresa y otro por parte de la SISS.

2.1 Proceso TarifarioEl modelo aplicado en Chile para la determina-ción de las tarifas se realiza considerando los costos incrementales de desarrollo, además las tarifas finales a aplicar a los usuarios del siste-ma son corregidas a través de la introducción del principio de autofinanciamiento. Entonces, se tie-nen dos procesos de cálculo que se determinan a través del concepto de EM, que constituyen una abstracción de la realidad y que proporcionan los

bienes y servicios en forma eficiente, conside-rando la normativa vigente y las características demográficas, topográficas y tecnológicas en las cuales deberá enmarcar su operación.

Así las tarifas se determinan en función de crite-rios de dimensión y valoración eficiente, y no con cálculos de costos de operación e inversión con los que la empresa se ha desarrollado históricamente, de manera de asegurar el logro de la eficiencia téc-nica y económica de un sector que es monopolio natural. Para ello se incorpora una competencia simulada a través de una empresa, que si bien es ficticia, se consigue a través de los niveles de otras empresas comparables del sector. Es decir, se bus-ca una empresa con un nivel tecnológico acorde con los niveles de servicio que deben entregarse, manteniendo un equilibrio económico.

El sistema pretende que las empresas se auto-financien y obtengan rentabilidades definidas por ley. Para este efecto se aplica el concepto de Costo Total de Largo Plazo (CLPL), el cual representa el ingreso anual requerido para autofinanciar la em-presa durante el período de vigencia de las tarifas, por lo que la estructura tarifaria calculada debe ajustarse a dicho nivel de recaudación.

En términos generales, el proceso considera, en primer lugar, la determinación del sistema de tarifas de eficiencia con base en los costos incre-mentales de desarrollo en el ámbito de la EM, para cada etapa del servicio sanitario. Dichas ta-rifas se corrigen después para obtener tarifas de autofinanciamiento, las que mantienen su valor real en el tiempo mediante la incorporación de un procedimiento de indexación periódica.

La formulación de los costos de inversión, así como la determinación de los costos de opera-


ción y mantenimiento que implican la prestación de los servidos, se efectúan en base a la simula-ción de la EM, con referencia a los programas de desarrollo reales en sus aspectos relevantes.

Las etapas que se consideran para los sistemas de agua potable y alcantarillado, así como las obras incluidas en cada una de ellas son las siguientes:

Abastecimiento de agua potable (producción • y dis tri bución)Disposición de aguas residuales (recolección y dis-• posición)Tratamiento de aguas residuales cuando co-• rresponda, es decir, cuando el sistema está operando.Después se obtienen las tarifas de autofinancia-

miento, que se ponderan por polinomios de in-dexación para mantener su valor real en el tiempo, considerando la incidencia de los factores que son relevantes en la estructura de costos de cada grupo tarifario (Índice de Precios del Cemento, del Fierro, del Petróleo Diesel, de los Productos Importados, de la Electricidad Industrial, el Índice de Precios al por Mayor y el Índice de Re mu ne raciones).

Los prestadores pueden realizar los reajustes por indexación cada vez que se acumula una va-riación de al menos 3% en alguno de los cargos tarifarios. Las fórmulas tarifarias tienen carácter de precios máximos y un periodo de vigencia de cinco años, pudiendo las empresas cobrar valores inferiores. No obstante, si durante dicho periodo se demuestra que han habido variaciones signifi-cativas en los supuestos básicos de cálculo, enton-ces se puede proceder a su modificación, esto de co mún acuerdo entre la empresa y la SISS.

La estructura de cargos tarifarios tiene, en de-finitiva, los siguientes componentes:

Un cargo fijo independiente del consumo (para • agua potable, alcantarillado y de clientes),Un cargo variable por agua potable y un cargo • variable por alcantarillado, ambos relacionados con el nivel de consumo de agua potable,Adicionalmente, dependiendo de la estacio-• nalidad de la demanda, se determinan precios aplicables al exceso de consumo en el periodo punta, con el objeto de financiar las inversiones en obras de capacidad que permiten satisfacer la mayor demanda en dicho periodo; adicional-mente se determina un cargo por tratamiento de las aguas residuales, aplicable en aquellos servicios donde se efectúa.En el caso del tratamiento, el costo se distribu-

ye y es incluido en la tarifa de todos los clientes pertenecientes a la cuenca hidrográfica beneficia-da por la depuración del agua que se descarga limpia en uno de sus cauces.

Respecto a la rentabilidad que deberían obtener las empresas prestadoras del servicio, la ley asegu-ra, a través de las tarifas, una tasa de costo del ca-pital que sea consecuente con las condiciones del mercado, que como se dijo, tiene un mínimo de 7% y su variación se establece periódicamente mediante estudios especializados de la tasa de riesgo, que actualmente se define en un 3.5%.

2.2 Fijación TarifariaLa ley establece para el proceso de tarificación varias etapas para el cálculo tarifario. El proceso tarifario se inicia con una anticipación de al me-nos 12 meses al término de vigencia del período de las tarifas. La SISS debe publicar y poner a dis-posición del público y de los prestadores las bases técnico-económicas sobre las cuales se efectuará


el estudio para determinar las fórmulas tarifarias del período siguiente.

Estas bases contienen las definiciones en las que se basará el estudio tarifario y construirá la empresa modelo para la estimación de los costos eficientes y calcular las fórmulas tarifarias. Los criterios que definen los servicios a tarificar son los que proyectan la demanda, los de optimiza-ción aplicables a la operación y a la expansión del sistema, los que determinan los costos, niveles de calidad de servicio, la metodología para el cálculo de la tasa de costo de capital y la metodología de valoración del agua cruda. Una vez que las bases son publicadas, hay un plazo de 60 días para que la empresa regulada y cualquier otra persona u organización que tenga interés en el proceso pueda realizar sus observaciones. Esta etapa debería dar transparencia al proceso y per-mitir que se incorporen los intereses de las partes afectadas.

Las Bases Definitivas se dan a conocer por la SISS 45 días después de vencer el plazo para reci-bir observaciones. Utilizando las bases definitivas, la empresa regulada y la SISS realizan sus propios estudios tarifarios, que una vez finalizados son intercambiados en un acto público. La empresa regulada tiene un plazo de 30 días para presentar de manera pormenorizada sus diferencias con el estudio del regulador.

Como se señaló, los estudios que realiza la SISS deben basarse en un comportamiento de la EM, que funciona con eficiencia en la gestión y opti-miza los planes de expansión de los prestadores. Es decir, sólo deben considerarse los costos indis-pensables para dar los servicios respectivos. Por otro lado, los prestadores de servicios sanitarios

elaboran sus propios estudios utilizando las mis-mas bases técnico-económicas.

Si no hay diferencias, se adoptan las tarifas de-terminadas. Si hay diferencias y éstas no se solu-cionan directamente entre el prestador y la SISS en un plazo de 45 días desde el intercambio de los estudios, se constituye una comisión de tres expertos, cuyos honorarios se comparten entre la SISS y el prestador, que debe pronunciarse so-bre cada uno de los parámetros donde se difiera, optando en forma fundamentada por uno de los dos valores.

El dictamen de la comisión tiene carácter de-finitivo y es obligatorio para ambas partes. Los peritos deben, en cada caso, optar ya sea por la posición de la empresa o bien la del regulador, no pudiendo optar por valores intermedios. Esta modalidad tiene, en principio, la virtud de generar los incentivos adecuados para que las posiciones de las partes converjan y que la empresa revele de manera fidedigna su información.

Las decisiones de la comisión de peritos son definitivas e inapelables y originan las tarifas defi-nitivas que debe fijar la SISS. Toda la información relevante utilizada para fijar los precios regulados, incluyendo el informe pericial, es pública cuando finaliza el proceso tarifario.

Las fórmulas tarifarias así obtenidas deben ser aprobadas por Decreto Supremo del Ministerio de Economía, y tienen un plazo de vigencia de cinco años, tiempo en el que se indexan auto-máticamente, aplicando la variación de los ín-dices que en las fórmulas se establecen y que responden a parámetros principales del servicio que se presta.


El proceso de privatización en Chile se desarrolló en la base de tarifas reales, lo que significó que las tarifas aumentaron. En consecuencia debió diseñarse un mecanismo, dentro de la estructura regulatoria y normativa, que protegiera a los ho-gares o grupos más vulnerables. Las considera-ciones que se tuvieron en cuenta al diseñar este mecanismo fueron:

No sólo debe realizarse la privatización, sino • que también se requieren reformas institucio-nales y regulatorias que mejoren la situación social que la privatización pretende solucionar (provisión de un mejor servicio de agua potable y saneamiento a la población). Ésta no es un sustituto de las políticas sociales redistributivas adecuadas y justas.Beneficiar hogares que no puedan pagar un • nivel mínimo de subsistencia.Los subsidios cruzados existentes en las tarifas • de agua potable no benefician a los más pobres o más vulnerables, la clase media tiende a ser el principal beneficiario.El esquema del subsidio directo debe ser con-• siderado; dicho subsidio debe ser habilitante y no asistencial. Por ello, debe cubrir sólo parte del gasto de un hogar en el servicio de agua potable y saneamiento, lo que ayuda a mantener hábitos de pago por parte de la población.

Los hogares más pobres sí están dispuestos a • pagar por un servicio confiable y seguro.Un porcentaje importante de los hogares en • Chile cuentan con medidor, ello permite realizar subsidios basados en el consume real de cada beneficiario/a en lugar del monto preestable-cido como en otros países.Los beneficiarios/as deben pagar el total del • consumo sobre el límite establecido para sub-sidiar, lo que permite cumplir la necesidad de apoyo a los hogares de menores ingresos en su consumo básico de agua, además de mantener incentivos financieros para el uso eficiente del recurso.El subsidio debería cubrir sólo la diferencia en-• tre el consumo real y la voluntad de pago, ade-más de no entregarse directamente al usuario, sino a través de transferencia directa desde el Estado a las empresas.Con las consideraciones anteriores, La Ley

N°18.778 del 17 de enero de1989 estableció un subsidio directo al pago del consumo de agua potable y alcantarillado, para favorecer a los gru-pos familiares o clientes residenciales de escasos recursos.

La ley original contemplaba que el porcentaje a subsidiar sobre los cargos fijos y variables no podía ser inferior al 25% ni exceder el 75%, de-biendo ser el mismo para los beneficiarios de una

III. Sistema de Subsidios: Protegiendo a los Pobres y Grupos Vulnerables


misma región que presenten un nivel socioeco-nómico similar. Igualmente, estableció que dicho subsidio no podía superar un consumo total de 20 m3 al mes.

Esta ley estableció los términos en que se entrega a los usuarios residenciales de escasos recursos un subsidio directo al pago de los con-sumos de agua potable y del servicio de alcanta-rillado. Dicho sistema de subsidio es administra-do por las respectivas municipalidades, que se encargan del proceso de inscripción y selección de los postulantes e informan a las empresas sanitarias la nómina de usuarios favorecidos, esto con el objeto de que la factura refleje en forma separada el monto que deberá ser pagado por el usuario y el monto que será pagado en forma directa por la municipalidad a la empresa sanitaria.

El subsidio es compatible con cualquier otro subsidio que pudiese haber percibido o tener derecho el beneficiario, conforme con las atri-buciones que sobre la materia disponga cada municipalidad. Por ello, el sistema de selección se establece en forma general y consiste en un método de caracterización socioeconómica me-diante medición indirecta, que permita focalizar la acción social del Estado hacia los sectores más pobres. Ello se logra mediante la ficha CAS-2, que posibilita discriminar entre los clientes más pobres, además de construir una distribución para asignar puntajes que posibiliten el reparto equitativo de los diferentes subsidios. La Fi cha CAS-2 es un instrumento de MIDEPLAN, desti-nado a estratificar socialmente a las familias que postulan a beneficios sociales, permitiendo con ello priorizar y seleccionar beneficiarios para los

distintos programas sociales, principalmente los subsidios estatales

Los/las postulantes al subsidio deben cumplir los siguientes requisitos:

Encontrarse el grupo familiar y demás perso-a. nas residentes en la propiedad, en la imposi-bilidad de pagar el monto total del valor de las prestaciones, atendidas sus condiciones socioeconómicas.Encontrarse los/las solicitantes al día en el b. pago de los servicios.Solicitar por escrito el beneficio a la municipa-c. lidad respectiva.El subsidio tiene una vigencia de hasta tres

años, pero su puede volver a postular acreditando ante la municipalidad la concurrencia de los requi-sitos legales. Este beneficio se extingue cuando dejan de concurrir alguno de los requisitos para su otorgamiento, por cambio de domicilio fuera de la comuna, por no informar cambios de domicilio dentro de la comuna o por renuncia voluntaria del beneficiario.

La ley estableció que las modalidades para determinar los montos de los subsidios y los ni-veles socioeconómicos serían establecidos en el Reglamento, al igual que los casos en que no exis-ta medición del consumo; el Reglamento deter-minaría la modalidad y los montos de subsidio a aplicar. El primer Reglamento fue establecido me-diante Decreto Supremo Nº 786 del Ministerio de Hacienda, del 31 de agosto del año 1989.

La primera modificación a esta norma fue rela-tiva a lo que los Intendentes/as debían mantener como proporción del total de los subsidios asig-nados en el último ejercicio presupuestario. La segunda modificación estableció que el subsidio


también podía ser aplicable a aquellos usuarios que registraran solamente servicio de agua po-table, que el porcentaje a subsidiar no podría ser inferior al 40% ni exceder el 75% del consumo de los cargos fijos y variables. Estableció además, que corresponde al Ministerio de Planificación y Cooperación a través de su División Social, re-comendar anualmente al Ministerio de Hacienda el número de subsidios por región, los metros cúbicos de consumo a subsidiar, la intensidad del beneficio (parte de la cuenta que financia el Gobierno) y el presupuesto necesario para el fi-nanciamiento de los subsidios.

La siguiente modificación tuvo por objeto am-pliar la cobertura del subsidio, elevando el por-centaje máximo factible de subsidiar a un 85% y elevando también la base de subsidio desde 15 a 20 m3. La ley también permitió incorporar a la po-blación servida por los sistemas de agua potable rurales al beneficio de este subsidio. Igualmente, esta ley estableció en su artículo Nº 10 el subsi-dio a la inversión en los sistemas de agua potable rural, destinado a cubrir la diferencia entre sus costos y el monto financiable por los usuarios/as de acuerdo con su capacidad de pago, sin perjui-cio de otros aportes que pudiesen ser otorgados por otras vías.

Inicialmente, la ley no fue del todo operativa debido a las dificultades administrativas de su im-plementación por parte de las municipalidades, y también porque los montos de subsidio no se ajustaban a las magnitudes de las tarifas en las distintas regiones del país. Las modificaciones de esta ley tuvieron por objeto agilizar el procedi-miento de inscripción, entregando atribuciones a las empresas sanitarias para actuar, transitoria-

mente, en el proceso de identificación de posibles beneficiarios.

La SISS, en la línea del perfeccionamiento y operatividad del sistema de subsidio, en particu-lar analizando una metodología que permitiese garantizar la efectividad de su asignación, llegó a determinar las necesidades de subsidio por región y por grupo tarifario, considerando los niveles de ingreso familiar de acuerdo con la encuesta Casen de MIDEPLAN, con el requisito de que una cuenta por 20 m3 no llegara a representar un porcentaje mayor al 5% del ingreso familiar, de acuerdo con la recomendación de la Organización Panamericana de la Salud.


En el sector rural de Chile habitan 2 026 322 mi-llones de personas (13.4% de la población total del país). De ellos, un 54.71% de la población ru-ral no tienen conexión a la red de agua potable y saneamiento, y alrededor de 600 000 habitantes (un 30% de la población rural) no cuentan con agua potable.

Desde hace más de 40 años, el Estado ha cons-truido Sistemas de Abastecimiento de Agua Potable Rural con el objeto de resolver favorablemente el tema de la salubridad rural, lentamente al principio, más rápido en los últimos 14 años, en base a solu-ciones administradas por los mismos beneficiarios, que han permitido que hoy alrededor de 1 412 000 habitantes rurales reciban agua potable.

A través de los años, el desempeño de las ad-ministraciones en esta materia ha sido bueno, especialmente en el período de recuperación de la democracia en Chile. Desde sus inicios, en los 37 años que tiene el Programa de Agua Potable Rural se han invertido US$ 365 000 000. En los primeros 25 años, entre 1964 y 1989 se invir-tieron US$ 85 000 000, después una inversión total de US$ 19 500 000 entre 1990 y 1994, fortaleciendo el desarrollo del programa de ésta área entre 1994 y 2001 con una inversión total de US$ 260 400 000 en ese lapso.

Desde mediados del siglo XIX (1860) y hasta mediados de la década de los setentas, múltiples

organismos, mayoritariamente públicos, tenían relación directa e indirecta con el desarrollo del sector sanitario a lo largo del país. Para el sector sanitario rural existían la Oficina de Saneamiento Rural del Ministerio de Salud Pública, la Sección de Higiene Ambiental del mismo Ministerio, y la Oficina de Ingeniería Sanitaria de la Corporación de la Reforma Agraria del Ministerio de Agricultura. En 1960, la población rural de Chile contaba con menos del 10% de cobertura en agua potable, no existiendo un organismo oficial responsable del abastecimiento para las comunidades rurales.

Hasta el año 1961 el problema del Sane amiento rural, y específicamente, el del abastecimiento de Agua Potable en Chile, no se habían enfrentado ni resuelto. En el año 1961, y a partir de la Resolución de la XIIª Asamblea Mun dial de la Salud de 1959, se llevó a cabo la reunión de Ministros de Salud de América Latina y se suscribió la Carta de Punta del Este, mediante la cual se puso en marcha la Alianza para el Progreso, un ambicioso programa de cooperación diseñado para fortalecer la demo-cracia, el crecimiento económico y la justicia social en el hemisferio.

Esta Carta, firmada por los Ministros de Salud de América Latina, estableció como prioridad abastecer con agua potable al menos al 50 % de la población rural concentrada en la década del sesenta. En efecto, el problema de la migración

IV. Agua Potable Rural


de los campesinos a la ciudad en busca de mejo-res expectativas de vida, los problemas sociales derivados del estado de marginalidad en que per-manecía en la ciudad, las elevadas tasas de morbi-lidad y mortalidad por enfermedades infecciosas transmitidas por vía digestiva, llevaron a los países participantes en la reunión de Punta del Este a suscribir este acuerdo mediante el cual se compro-metían, entre otras cosas, a dotar de agua pota-ble al 50% de la población rural, en el período de 1960 - 1970. De esta manera se lograría mejorar el nivel sanitario de las comunidades rurales, re-dundando en un mayor bienestar físico y social.

Desde ese año y hasta la fecha, diversos orga-nismos se han encargado de este servicio con fon-dos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Estado Chileno. Así, el Programa Nacional de Agua Potable Rural (APR), se creó en 1964 como respuesta a los graves problemas sanitarios y al déficit de abastecimiento de agua potable en las localidades rurales concentradas, es decir, aquellas con una población entre 150 y 3 000 habitantes y una concentración no inferior a 15 viviendas por kilómetro de red. A partir del año 1994 y hasta la fecha, el programa está a cargo del Departamento de Programas Sanitarios perteneciente a la Di rec-ción Nacional de Obras Hidráulicas (DOH) del Ministerio de Obras Públicas (MOP).

Después del cambio de la institucionalidad del sector sanitario ocurrida el año 1988, el APR no fue incluido como parte de las áreas de concesión de los Empresas Sanitarias que posteriormente se fueron privatizando. Desde esa época, la DOH del MOP ha recibido el encargo, a través de la Ley de Presupuesto, de ejecutar cada año la realización del Programa.

A la fecha el esfuerzo de abastecer agua po-table a los sectores rurales se ha desarrollado en localidades donde existe un número significativo de viviendas, que aunque dispersas, permiten una solución racional del abastecimiento, conside-rando el proyecto como una unidad; ese criterio ha dirigido la atención a aquellos poblados que se reconocen como “localidad rural concentra-da”. Con el transcurso del tiempo, el criterio de “concentración” ha sufrido cambios, modificán-dose la densidad que define la concentración a medida que los objetivos del programa se van cumpliendo.

A pesar del éxito alcanzado con el programa de abastecimiento a localidades concentradas y semiconcentradas, aún existen viviendas aisladas que carecen de servicio de agua potable; avanzar en el suministro de agua potable en viviendas dispersas es cada vez más caro y socialmente no rentable. Tampoco es posible disminuir los es-tándares técnicos de las soluciones, ya que los establecidos responden a soluciones básicas y de materiales de muy bajo costo, que cumplan con criterios técnicos de calidad y permitan continui-dad en el abastecimiento de agua potable.

En cuanto al saneamiento de sectores rurales, actualmente y por iniciativas municipales, algu-nas localidades rurales organizadas que tienen resuelto el servicio de abastecimiento de agua potable, han avanzado en la solución de los sis-temas de recolección de alcantarillado, con al-gún tipo de solución de disposición de las aguas residuales: de infiltración mediante fosa y pozo común para las localidades pequeñas y donde técnicamente es posible, con sistema de trata-miento en otras.


Sin embargo, es común que el funcionamiento de estas soluciones individuales presente proble-mas de operación, además de no cumplir con las condiciones de buen funcionamiento de los pro-cesos, ya sea por capacidad técnica de los opera-dores o por problemas de diseño. La experiencia de plantas de tratamiento construidas por los gobiernos regionales no ha sido buena.

Los sistemas de alcantarillado requieren do-taciones más altas que las proyectadas para los sistemas de agua potable, lo que obliga a ampliar-los en las localidades más pequeñas. Además, la explotación de los sistemas de tratamiento obliga a elevar las tarifas para que sean las adecuadas, de manera que aseguren el mantenimiento de las nuevas inversiones, que necesariamente deben ser financiadas por el Estado.

Finalmente, cabe señalar que actualmente no existe una entidad pública responsable, provocan-do problemas especialmente en la administración y asistencia técnica a los servicios. La SISS, según la ley, sólo tiene competencia para regular el sec-tor urbano, quedando inhabilitada para regular en este aspecto todo el territorio.

Lo que el Estado ha desarrollado durante este tiempo, ha sido sin respaldo institucional, basado en una fuerte voluntad política a través de todos estos años. En efecto, ninguna Institución del Estado tiene dentro de sus funciones normadas por ley, la competencia en el tema de los servicios sanitarios del sector rural. Después de 40 años de trabajo en el suministro de agua potable en el sector rural, aún se continúa solamente con la voluntad política del Gobierno y parlamentarios de los distritos rurales para impulsar y ejecutar este programa.

En el sector rural, el sistema funciona con Coo-pe rativas y Comités, que tienen más formalidad que otras cooperativas rurales; éstas son regu-ladas por el Ministerio de Salud en cuanto a la calidad de servicio, debiendo ser supervisadas por el Ministerio de Economía. El funcionamiento de cooperativas y comités de agua potable rural ha ayudado a la organización social de la gente en el campo, resaltando la solidaridad y la participa-ción, así como fomentado el desarrollo de otras organizaciones.

Otra debilidad del Sistema es el asegurar su sostenibilidad, pues aunque está previsto que el Estado invierta en la infraestructura, este tiene que disponer de recursos permanentemente en asesoría a los comités y cooperativas; también debe preocuparse de rehabilitar y realizar mejoras, esto debido a los problemas de mantenimiento de las obras por poco cuidado del comité o coopera-tiva, falta de pago del servicio por nivel de pobre-za o realidades como el hecho de que la asamblea decida reducir las tarifas en beneficio de los usua-rios por debajo del valor de un mínimo aceptable para el buen funcionamiento del sistema.


La reforma del 88 moderniza el sector sanitario generando una industria con capacidad de regu-lación por parte del Estado, desvinculando las ac-tividades de provisión de los servicios con las de regulación y control. Estas reformas habían sido promovidas en los sectores eléctricos y de tele-comunicaciones a partir de 1984, con fórmulas similares a las aplicadas en el sector sanitario. La participación privada en esas industrias alcanzó niveles cercanos al 100% al finalizar la década de los 80.

Con el retorno de la democracia en 1990, el Go bier no elegido recibió un sector sanitario en el cual el 91% de la propiedad de las Empresas está en manos del Estado, a diferencia del resto de los sectores de servicios públicos que habían sido transferidos mayoritariamente al sector privado. Entre 1990 y 1998, se discutieron y ensayaron diversas formas de incorporación de participación privada en el sector.

El restante 9% del sector sanitario de propie-dad privada al año 1990, corresponde a empresas independientes a las empresas estatales regio-nales que abastecían y todavía abastecen prin-cipalmente sectores asociados a urbanizaciones y áreas urbanas de altos recursos, cuyo funcio-namiento no superaba a las empresas estatales existentes en calidad y servicio, las que incluso en diversas oportunidades debieron ser apoyadas

por las empresas sanitarias del Estado frente a crisis de funcionamiento (por ejemplo apoyo de EMOS, empresa estatal, a Empresa Lo Castillo, privada, durante la sequía de 1996).

En este contexto, la primera forma de priva-tización de los servicios del Estado se produce en 1993, cuando se entrega al sector privado, en concesión por 30 años, un área de la zona costera central con 50 mil clientes denominada Litoral Sur, cuya concesión pertenece a ESVAL S.A. La fórmula utilizada en este caso corresponde a un contrato de gestión con inversión, mediante el cual el privado debe explotar los servicios y rea-lizar las inversiones durante un período de 30 años, recibiendo como ingresos un porcentaje de la recaudación.

Luego, en 1995 se transfiere otra concesión al sector privado a través de licitación. Se trató de una parte de la zona que explota la empresa ESSAL S.A., que opera en la X Región, en el sur del país. En este caso se trata de una venta en la cual el 100% de la propiedad queda en manos del sector privado. La nueva empresa se constituyó en forma independiente con el nombre de Aguas Décima S.A., proveyendo los servicios a un total de aproximadamente 29 mil clientes.

En el año 1995 la autoridad definió la necesidad generar un proceso sistemático de incorporación de capitales privados en el sector, decisión que tie-

V. Funcionamiento de la Industria Sanitaria después de las Reformas


ne su fundamento en las fuertes inversiones que deberán hacerse en el corto plazo en las plantas de tratamiento de aguas residuales para las ciudades y localidades urbanas en el país, obligación que nace de los tratados de libre comercio que se ges-tionaron con otros continentes, y que impusieron exigencias ambientales que Chile no cumplía.

Para el Gobierno, la meta de obtener un 100% de cobertura en agua potable y alcantarillado al año 2000 y un 100% de tratamiento de las aguas residuales al año 2010, exigían un alto ni-vel de inversiones en los años siguientes, además de emprender proyectos de mayor complejidad tecnológica y de gestión, para lo cual era necesa-rio la participación del sector privado. Esta parti-cipación, a juicio del Gobierno, hacía necesario un marco regulatorio claro y estable en lo normativo y fuerte en lo institucional, que estuviera operan-do en forma previa a la incorporación del sector privado en el sector sanitario.

Por ese motivo, en febrero de 1998 se modifica la ley y se incorporan una serie de modificaciones al cuerpo regulatorio que rigen el sector sanitario centradas en: introducir restricciones a la estruc-tura de propiedad de las empresas prestadoras de servicios sanitarios para evitar la concentración de la propiedad y la constitución de monopolios, regular los conflictos de intereses y manipulación de la información, fortalecer la institucionalidad fiscalizadora en el sector y mejorar en precisión, claridad y transparencia metodológica y de pro-cedimientos, el cálculo y fijación de tarifas.

Con la modificación del marco regulatorio, en 1998 se inicia el proceso de venta de ESVAL S.A. que abastece a la Región de Valparaíso, adjudi-cando al consorcio ENERSIS-ANGLIAN WATER la

propiedad de la empresa en diciembre del mismo año. Durante 1999 se traspasan al sector privado la propiedad de EMOS S.A. la empresa sanitaria más grande del país, que abastece a la ciudad de Santiago y la Región Metropolitana, ESSAL S.A. en la X Región y ESSBIO S.A. en la VIII Región. Al concluir 1999, un 66% de las empresas del sector sanitario, en términos del número de clientes, está en manos del sector privado. En el año 2000 se privatizó ESSEL S.A. en la VI Región.

Posteriormente, durante el Gobierno del Pre-sidente Ricardo Lagos, se modificó el criterio de la participación del sector privado en las licita-ciones de las empresas de servicios sanitarios del Estado, manteniendo el Estado la propiedad de las empresas y sus concesiones sanitarias, licitan-do la transferencia del derecho de explotación de las concesiones de los servicios sanitarios de producción y distribución de agua potable y de recolección y disposición de aguas residuales por periodos de 30 años.

Durante los años 2001 al 2003 se traspasa el derecho de explotación de las concesiones de los servicios sanitarios al sector privado de ESSAM S.A. de la Séptima Región, EMSSA S.A. en la XI Región y ESMAG S.A. de la XII Región, ESSAM S.A. en la II Región y ESSCO S.A. de la IV Región.

La evolución histórica del nivel de coberturas en agua potable y alcantarillado muestra que cuando se comenzó la reforma de 1977, la cobertura de agua potable alcanzaba el 86% y la cobertura de alcantarillado el 56%. Al momento de impulsar las reformas de 1988, con la creación de las empresas estatales, la cobertura de agua po-table aumentó a 98% y la de alcantarillado a 81%. La coberturas de agua potable y alcantarillado,


transcurridos 10 años desde la reforma de 1988, alcanzaban el 99% y 91%, respectivamente.

El nivel de inversiones promedio durante el período 1965-1977, época en la cual el Estado, a través de diversos organismos, actuó directa-mente en la provisión del servicio, alcanzando los US$ 95.7 millones anuales en el país. En el período 1978–1989, esta cifra se incremento a US$ 106.7 millones anuales. Después de la aplicación de la reforma de 1988, en el período 1990-1997, antes de la privatización de las primeras empresas sani-tarias, la inversión anual fue de US$ 242 millones, y entre 1997 hasta el año 2003, alcanzó anual-mente los US$ 261.7 millones.

La inversión pública a través del gobierno central, los gobiernos regionales y las empresas de servicios sanitarios, alcanzó un 9.2% del presupuesto fiscal del año 2000, equivalente a US$ 134 millones. La mayor inversión pública se ha realizado a través de las empresas sanitarias, que ha representado en promedio un 77% en el período 1995-2000. La inversión total en el sector, pública y privada, en moneda de cada año, alcanzó los US$ 192.2 millo-nes en el año 2000 (US$ 134 millones aportados por el Estado) y los US$ 297.2 millones en el año 2003. La inversión total en agua potable y sanea-miento para el período 2002 - 2005 se estimó en US$ 362 millones, y para el período 2006 - 2010 en US$ 223 millones.

La inversión en tratamiento de aguas se esti-mó en US$ 493 millones para el período 2002-2005 y en US$ 278 millones para el período 2006-2010, año en que se espera que el 100% de las aguas sean tratadas.

Después de la reforma de 1988, el Estado mantuvo su capacidad de gestión y de inversión

en las empresas, con niveles equivalentes a la in-versión privada después de la privatización, una vez alcanzadas las tarifas metas, y el traspaso al sector privado generó que este invirtiera bási-camente en infraestructura para el tratamiento de las aguas, además de inversiones menores en reposición de infraestructura con vida útil ago-tada e incrementos de cobertura, permitiendo al Estado liberar esos recursos e invertirlos en otras áreas.

Al momento de la reforma de 1988, la situa-ción de las empresas públicas que formaban parte de la industria presentaban una situación finan-ciera deficitaria, con un nivel de rentabilidad so-bre activos negativo, principalmente como conse-cuencia de ser servicios subsidiados por el Estado, ya que vendían un producto que no tenía precio real por el subsidio. Esta situación cambió para las empresas sanitarias estatales desde la reforma, mostrando en los primeros años el mejoramiento en su posición financiera y de resultados de ba-lance gracias a la nueva institucionalidad, con re-glas claras, tarifas de autofinanciamiento, mayor flexibilidad en la administración de las empresas públicas y un sistema regulador que controla el desempeño de las empresas.

Después de la reforma, luego de calculadas las tarifas para cada empresa en cada una de sus localidades atendidas correspondientes al valor real del servicio y definidas como “tarifas metas”, éstas se aplicaron en forma gradual, haciéndolas crecer hasta alcanzar su valor máximo en un plazo de cinco años con el objeto de disminuir el impac-to del cambio para la población. Una vez alcanza-dos los valores metas en 1997 todas las empresas estatales del sector tenían utilidades.


Ello se constató de la evolución del indicador de rentabilidad sobre activos luego de la reforma de 1988. Esta mejora tuvo su origen en factores como la expansión de la demanda, la eficiencia productiva, el nivel tecnológico y principalmente el aumento del nivel tarifario, que sin lugar a du-das ha sido el más relevante. La aplicación del nuevo sistema tarifario junto con la ley de subsi-dios permitió que la tarifa reflejara el costo real para la sociedad de la provisión del servicio. La tarifa promedio cobrada a los clientes del servicio de agua potable y alcantarillado se incrementó en un 60% en el período 1989-1998, desde US$ 0.16 en 1989 a US$ 0.78 en 1998 en mo-neda corriente.

De 1995 en adelante, el nivel de activos de las empresas estatales aumentó, manteniéndose el nivel de pasivos relativamente estable hasta 1997, fecha de inicio de las privatizaciones. De esa fecha en adelante, el aumento de activos, principalmente inversiones en sistemas de trata-miento de aguas residuales, está asociado a un creciente aumento de los pasivos de las empresas privatizadas, haciendo caer la relación activo/pa-sivo de 5 a 2, lo que demostró que las inversiones realizadas por las empresas se pagaron con el flu-jo que generaron sus tarifas.

La tarifa media, es decir, la razón entre los ingre-sos por explotación y el volumen de agua factura-do, creció entre los años 1989 y 1997 en un 64%. Entre los años 1997 y 2000 se incrementó en alre-dedor de un 112% y entre 2000 y 2003 aumentó poco más de un 19%. En síntesis, entre los años 1989 y 2003 el crecimiento alcanzó un 314%.

El aumento de las tarifas generó progresiva-mente un descenso en los consumos por cliente,

así como la disminución de la producción de las empresas. Se aprecia que el sistema no ha incenti-vado a las empresas privadas a producir una dismi-nución de las pérdidas, las que han aumentado en el tiempo, revelando que probablemente no están cumpliendo con los objetivos de mantención y re-posición de los sistemas, aumentando sus resulta-dos económicos y disminuyendo sus compromisos de inversión que está cobrando a sus clientes; al no hacerlo muestra que hay un problema de capa-cidad de control por parte del regulador.

Es importante analizar el verdadero costo de los servicios de agua potable, saneamiento y tratamiento para los consumidores producto de la privatización. Por esto, del cálculo de la varia-ción de las tarifas promedio de los periodos de No Punta1 de las empresas concesionarias de las regiones del país, a partir de la privatización de los servicios sanitarios, discriminando entre la varia-ción correspondiente a la proporción de la tarifa por incorporación del cobro de tratamiento de aguas residuales respecto de la variación propia de la atención del servicio normal de agua pota-ble y alcantarillado, se tiene que prácticamente en todas las regiones la tarifa del servicio de agua potable y alcantarillado crece significativamente por encima de la variación de la UF2 en un prome-

1 El sistema tarifario chileno contempla una tarifa diferenciada por época de consumo, separando para los diferentes servicios según las características de consumo de los usuarios los meses del año en periodos de “Punta” y de “No Punta”, es decir, el primero es aquel periodo donde se producen los máximos consumos estacionales, que normalmente corresponde a los meses de verano donde los consumos domésticos crecen principalmente por riego de jardines, y el segundo es el periodo normalmente de invierno o solo de consumos domésti-cos. La relación más corriente entre estos periodos es de 4 meses de Punta y 8 meses de No Punta.2 La Unidad de Fomento UF es un indicador de la variación diaria del Índice de Precios al Consumidor IPC, que representa el impacto del alza del costo de vida para los chilenos.


dio del 21%. La parte de la tarifa correspondiente al cobro del tratamiento de las aguas residuales crece en promedio un 10%. La variación total en este periodo alcanzó un crecimiento real prome-dio del 30.87% para un consumo de 20 m3 men-suales. Considerando las cifras señaladas, se tiene una suma estimada de recaudación por variación real tarifas en 5 años (99-03) del orden de 1.440 millones de dólares, equivalentes a 300 millones de dólares anuales, semejante la valor de costo de la Planta de Tratamiento La Farfana de Aguas An-dinas S.A. en la Región Metropolitana, que atien-de el 48% de la población del Gran Santiago.

De este valor total de recaudación diferencial, un 68% corresponde a la variación tarifaria no justificada en las inversiones asociadas al trata-miento de aguas residuales, que debería destinar-se a mejoras, disminución de pérdidas, tecnifica-ción, renovación de instalaciones, etc., situación que no se refleja en las cifras y resultados que presentan las empresas en los indicadores y es-tadísticas de la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS), que muestran un aumento en los pasivos de las empresas y de las pérdidas de distribución de agua potable del año 2000 en adelante.

CoMPoRTAMIENTo DEL MERCADo DE LoS SERVICIoS SANITARIoS URBANoS EN CHILE


La distribución geográfica de las empresas operadoras concesionarias de los servicios sani-tarios se muestra en la siguiente figura, donde las regiones señaladas en tonos azules corres-ponden a concesionarios formados por empre-sas mayoritariamente nacionales, y los de tonos blancos corresponden a grupos extranjeros o multinacionales.

Estas empresas principalmente son dos: Suez Lyonnaise asociado con Agbar en la zona Metropolitana, y Thames Water en el resto de las regiones, concentradas las extranjeras en el centro sur del país, donde los servicios sanitarios son me-

nos dispersos, tienen mayor número de usuarios y están asociados a ciudades con mayor potencial de crecimiento demográfico y desarrollo, esto por sus características de clima y ubicación geográfica.

El entonces panorama de participación de las em-presas multinacionales y/o extranjeras en el merca-do sanitario chileno mostró que las empresas capta-ron el 61.6% de la facturación total del mercado.

Los procesos de fijación tarifaria realizados con el nuevo marco legal han resultado en un alto cos-to, producto de las acciones legales y arbitrajes que las empresas han ejercido contra el regulador durante el mismo. La SISS no tiene el mismo pre-supuesto de las empresas, lo que ha hecho que la negociación sea desequilibrada en términos de recursos. Desde esa perspectiva, no está clara la efectividad lograda por la reforma del marco re-gulatorio en el sentido de reforzar al ente fiscali-zador y regulador.

Igualmente, no hay normas tanto para definir el perfil y capacidad de los peritos, como para definir sus honorarios, los que hasta el momento han resultado sumamente altos, los que son paga-dos por las sanitarias y la SISS, es decir, son gastos que se traspasan al cliente.

Cuando los peritos hubieran optado ya sea por la posición de la empresa o bien la del regulador, puesto que no pueden optar por valores interme-dios, lo que ha ocurrido en la práctica es que se pronuncian por parámetros de una u otra entidad y, al ser varios los parámetros sobre los cuales deben pronunciarse, se termina por promediar las tarifas al pronunciarse por una de las partes en algunos casos y por la otra parte en otros.

Uno de los principales problemas que debe enfrentar el regulador en el proceso de determi-


nación de tarifas mediante la simulación de una empresa modelo, es contar con la información necesaria respecto a los parámetros y supuestos para su funcionamiento.

Existe entonces, una asimetría de información en la que fundamentalmente la empresa sanitaria cuenta con la información, en cambio al regulador le cuesta informarse y obtener los costos nece-sarios para una buena negociación, consideran-do además que en este mercado monopólico se produjo una concentración de la actividad sani-taria en tres grandes grupos, por lo que no hay un mercado comparativo del que se pueda sacar información.

En consecuencia, una de las falencias del siste-ma es que la SISS carece de las facultades de obte-ner de las empresas toda la información que per-mita descubrir las eficiencias que se producen en la gestión real de la empresa, a objeto de que eso tenga incidencia a un menor costo de las tarifas.

Acerca del subsidio al consumo de agua po-table, el Ministerio de Planificación y Coope-ración (MIDEPLAN) recomienda anualmente al Ministerio de Hacienda, el número de subsidios por región, los metros cúbicos de consumo a subsidiar, la intensidad del beneficio (parte de la cuenta que financia el Gobierno) y el presupuesto necesario para el financiamiento de los subsidios.

En la actualidad, el límite del consumo a subsi-diar se ha establecido en 15 m3/mes, no obstante la ley establece un máximo de 20 m3, por cuanto del análisis efectuado por MIDEPLAN; el consu-mo promedio de un hogar con 4.8 habitantes es de 13 m3/mes. En consecuencia, al establecer un valor que corresponde a la realidad del consumo de los grupos más vulnerables o pobres, es posi-

ble aumentar la cobertura del subsidio. Igualmente se ha favorecido, con un mayor porcentaje de subsidios a asignar, aquellas regiones administra-tivas del país en donde las tarifas son más altas (I, II, y VIII Regiones). También se consideró benefi-ciar a grupos vulnerables como la tercera edad, quienes gastan menos del 5% de sus ingresos en la cuenta del agua, y que se ven perjudicados en su calidad de vida por gastar un mayor porcen-taje de sus ingresos en medicina y gastos médicos.

En 1995, el porcentaje de clientes urbanos subsidiados alcanzaba a un 17.6% con un costo equivalente al 5.2% de la facturación de las em-presas sanitarias, financiamiento proveniente de los fondos generales de la Nación.

Al año 2004, el porcentaje de clientes resi-denciales subsidiados alcanzó un 22% con un costo equivalente al 19.2% de la facturación de las empresas sanitarias, financiamiento que proviene de los fondos generales de la Nación. El monto de inversión estatal para el subsidio al consumo de agua potable alcanzó ese año los US$ 50 000 000.

De acuerdo con la última encuesta CASEN (Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional, que el Gobierno ha realizado desde 1985 a fin de evaluar la situación socioeconómi-ca de la población del país, así como el impacto de los programas sociales en las condiciones de vida de esa población) del año 2003, el subsidio al consumo (SAP) se ha distribuido mayoritaria-mente en los 5 primeros deciles de ingreso.

De la misma encuesta CASEN 2003, se tiene que los pobres en Chile son el 18.8% de la pobla-ción, 2 907 700 personas; considerando un hogar tipo con cinco miembros para los sectores más po-


bres, se tiene un total de 580 000 hogares pobres. El subsidio al año 2003 benefició aproximadamen-te a 680 000 hogares; si se toman en cuenta los porcentajes de distribución del SAP en los prime-ros seis deciles de ingreso, se tiene que este sub-sidio cubrió 580 040 hogares. Es decir, cubrió a 2 900 200 personas que podrían ser equivalentes a un 99.7% de la población más pobre.

No obstante, un estudio de opinión realizado por la Unidad Encargada del Subsidio del Agua de MIDEPLAN, demuestra que, aunque el sistema del subsidio focaliza por línea de pobreza, está cu-briendo una parte de consumidores no pobres en las regiones del norte de Chile, situación que debe-ría corregirse a fin de cubrir el resto de los clientes pobres o vulnerables del resto del país.

La asociatividad sector publico-empresas pri-vadas-municipalidades, ha funcionado relativa-mente bien durante el periodo de aplicación del subsidio. La empresa privada, en general, estuvo dispuesta a colaborar con este sistema, aunque en sus contratos de explotación no estaba consi-derada la obligación de controlar los subsidios re-cibidos. El negocio para dichas empresas es resca-tar clientes que estaban perdidos para su sistema contable, y en consecuencia, recibir el pago de los 15 m3/mes de esos hogares de manera segura. Para ello se efectuó la firma de convenios de pago de deudas impagas a estos sectores de clientes, lo que los habilita (a estos últimos) de inmediato para optar al subsidio.

En este sentido las empresas iniciaron una campaña en terreno, y se acercaron a la pobla-ción, a fin de explicar a las personas la posibilidad de firmar convenios de pago, lo que ha sido exi-toso. Sin embargo, en dicha acción no se contaba

con la presencia municipal, siendo que esta opor-tunidad debería haberse aprovechado para llenar los formularios de postulación al subsidio en cuanto se firmaran los convenios de pago. En este trabajo conjunto, la labor municipal no ha estado a la altura de las acciones realizada por las empre-sas y MIDEPLAN.

El mismo estudio de opinión citado anterior-mente demuestra que este beneficio es poco co-nocido por la gente, además de que ésta se entera principalmente cuando acude a las municipalida-des, a través de familiares y amigos, indicando que debía desarrollarse una labor de difusión que divulgara este beneficio.


La modificación que tuvo el sistema sanitario en Chile, debe situarse dentro del contexto histórico en el que se desarrolló. Se habló de la transforma-ción del sistema sanitario chileno en la época de la dictadura militar, por lo que todo el proceso se dio en un entorno particular, que determinó las consecuencias de este hecho, las características de la legislación que se dictó al efecto y el impac-to en la institucionalidad que se creó. Es decir, se insertó dentro de una política institucional que en ese momento significó la transformación y el traspaso hacia el sector privado de todos los ser-vicios de utilidad pública que eran rentables y que manejaba el Estado.

Esa es la primera gran conclusión; se hicieron todas las transformaciones en una época en la que no existía parlamento, lo que permitió avan-zar rápidamente y sin oposición en la definición de la legislación y en la creación de institucio-nes que permitieron estas transformaciones. Claramente, los lineamientos económicos neo-liberales de la época establecieron una política de traspaso al sector privado de todas aquellas actividades que estaban en poder del Estado, al ser considerado éste como ineficiente en la pres-tación del servicio.

En el resto de los sectores de servicios, como la provisión de energía eléctrica y la telefonía, se realizaron estas transformaciones además del

traspaso al sector privado. Sin embargo, en el área sanitaria que se dejó al final, sólo se alcanzaron a dictar los textos legales, pero no el traspaso hacia el sector privado, ya que se produjo el avenimien-to de la democracia, y en definitiva, hubo una decisión política de detener todo que significaba traspaso del sector público al sector privado, de todo lo que significaba traspaso o licitación.

En esta área se dictaron los textos legales sin mayor discusión en su tramitación por parte de las instancias que tenían opinión para participar en ella, porque en ese momento la legislación y el funcionamiento de los poderes del estado esta-ban constreñidos. En consecuencia, la legislación del sector sanitario nació con algunas deficien-cias, que de todos modos permitieron la trans-formación en sociedades anónimas de las empre-sas en las cuales el Estado participaba, también permitió la creación de empresas sanitarias en el sector privado con una regulación común.

El cuerpo legal que formalizó la reforma de 1988 en la industria sanitaria buscaba que las inversiones necesarias para el desarrollo y me-joramiento de la calidad fuera financiado por el mismo negocio, mediante el precio real del bien suministrado al cliente, que cubriendo los costos de inversión y operación, reportara una utilidad legítima, permitiendo la incursión de nuevos ope-radores privados y la atención de nuevas áreas de

Conclusiones


servicio. Las cifras de inversión de las empresas privatizadas demuestran este hecho.

Sin embargo, en lugar de establecer este esque-ma privatizador para solucionar el problema del tratamiento de las aguas residuales, se podría ha-ber optado por un mercado mixto con resultados exitosos, tanto de las empresas administradas por los privados, como las dependientes del Estado. Este escenario pudo ser más favorable para las empresas de propiedad estatal, las que hubieran sido verdaderamente autónomas del Estado y hu-biesen podido endeudarse para desarrollar su plan de inversiones, generado bonos u otras formas de financiamiento. Sin embargo, debido a las con-diciones legales vigentes, las empresas estatales siempre dependieron del Misterio de Hacienda, y estuvieron sujetas a las restricciones establecidas por éste para los servicios públicos.

También debieron atenerse a la exigencia de CORFO, su propietaria, de entregar las utilidades anualmente, impidiéndoles reinvertir con liber-tad una proporción de sus excedentes, de acuer-do con los criterios que fijaban sus directorios y no el Sistema de Administración de Empresas de CORFO (SAE), actualmente el Sistema de Empresas Públicas de CORFO (SEP), como en realidad ocurrió. Frente al nivel de inversiones que el Estado ha realizado en el sector de agua potable y saneamiento, cabe preguntarse acerca de la validez de la necesidad de la privatización frente a otros sistemas de asociación con privados para el logro del capital, como los BOT u otros, especialmente para el negocio del tratamiento de las aguas residuales. Del análisis que muestran las cifras expresadas en el Gráfico No. 3, se aprecia que de 1995 en adelante, alcanzadas las tarifas

metas por las empresas, su nivel de activos au-mentó, manteniéndose el nivel de pasivos rela-tivamente estable hasta 1997, fecha de inicio de las privatizaciones. De esa fecha en adelante, el aumento de activos, principalmente inversiones en sistemas de tratamiento de aguas residuales, está asociado a un creciente aumento de los pasi-vos de las empresas, haciendo caer la relación ac-tivo/pasivo de niveles de 5 a 2, lo que demuestra que las inversiones realizadas por las empresas se pagarán con el flujo que genera sus tarifas.

La estructura de mercado que se generó des-pués de la reforma de 1988 fue probada duran-te los siguientes catorce años, en un país que a partir de 1990, volvía a vivir en democracia, manteniendo el sistema económico neoliberal e incorporando el concepto de crecimiento econó-mico con equidad, en donde el funcionamiento de las empresas sanitarias se mantuvo en la ad-ministración del Estado hasta 1997, año en que se inicia el proceso de privatización. Debe con-siderarse que las altas coberturas en agua pota-ble y alcantarillado de Chile, que lo sitúan entre los países líderes en la industria sanitaria a nivel Latinoamericano, no ha sido una consecuencia del proceso de privatización, sino de una tempra-na preocupación por parte del Estado de mejorar la calidad de vida de los habitantes a través de la inversión y el mejoramiento gradual y sostenido de la institucionalidad. La evolución histórica del nivel de coberturas en agua potable y alcantari-llado y el nivel de inversiones promedio desde 1965 hasta la privatización, muestran que el Estado mantuvo su capacidad de gestión y de in-versión en las empresas, con niveles equivalentes a la inversión privada después de la privatización,


una vez alcanzadas las tarifas metas después de la reforma de 1988.

Las empresas sanitarias privadas que se for-maron como nuevas infraestructuras para nuevos desarrollos urbanos, enfrentaron la realidad de ini-ciar el negocio desde los orígenes hasta lograr un universo de clientes del tamaño que les permitiera su sustentación, realizando fuertes inversiones ini-ciales en obras de producción, distribución, reco-lección y tratamiento, con resultados económicos que recién permitían utilidades reales y recupera-ción de capitales después de más de cinco años de funcionamiento. Por esta razón, la mayoría de los capitales privados estaban más interesados en obtener la propiedad de los servicios existentes y la ampliación de los mismos para atender nuevas áreas de servicio, que en la generación de nuevas empresas. Las nuevas empresas no estatales, tu-vieron que desarrollarse, en su mayoría, al ampa-ro de otros negocios asociados, como proyectos urbanos, industriales, etc., que disminuyeran su nivel de riesgo en el negocio sanitario.

En lo referente a tarifas, se tiene que el cálculo tarifario se transformó, en la práctica, en un aná-lisis detallado en el que las empresas incorporan, alegan y hacen más observaciones a las que real-mente debieran hacerse. Además, cuando estos procesos tarifarios se dan simultáneamente para distintas empresas, la SISS se ve sobrepasada en el análisis de todos y cada uno de estos procesos, por lo que hay una sobrecarga de trabajo.

Dados los considerables recursos financieros con que cuentan las empresas, al Estado cada día le es más difícil tener expertos que realmente de-fiendan los intereses de los usuarios. Desde ese punto de vista, en relación con el mercado de ex-

pertos en cuanto a asesorías jurídicas y/o técni-cas, la SISS siempre está en desventaja frente a las empresas son grandes conglomerados de po-der y capitales. Los expertos tienen honorarios altos debido a que no hay una regulación tarifaria, estos se autodeterminan, ya que los expertos proponen sus honorarios, mismos que son acep-tados porque se pagan por mitades, tanto por la empresa como por la SISS, costos que en defini-tiva salen de fondos propios de la SISS y de las empresas.

Por otro lado, cuando se tiene una empresa que comienza de cero en cada proceso tarifario, significa que se están considerando nuevamente inversiones ya hechas que no han sido repuestas, que pueden ser mantenidas pero que no tienen reposición porque se realizarán más adelante, las inversiones de infraestructura en el servicio sanita-rio por lo general tienen un periodo de vida útil real más amplio que el considerado en las tarifas.

En resumen, se tiene un régimen tarifario que permite a una empresa modelo partir de cero, en la cual el ente regulador no tiene acceso a toda la información porque la legislación no lo permite. Las bases administrativas son normalmente ob-jetadas por las empresas y llevan al regulador a los tribunales. Cuenta también con un sistema de expertos al que le falta regulación para lograr la mayor imparcialidad posible.

El hecho de casi todo el sistema esté en ma-nos del sector privado en la práctica significa que las empresas tienden a maximizar los costos para efectos tarifarios y a minimizarlos en la presta-ción directa, generando una rentabilidad mayor a la considerada en el proceso. Por otro lado, la práctica del sector privado que significa un lucro


legítimo, implica que las empresas cuestionen las actitudes y actividades que realiza el ente regu-lador, discutiendo las bases de los cálculos tarifa-rios, llegando con sus observaciones a instancias judiciales, capten, capturen a todos los consul-tores y asesores, debilitando en consecuencia al ente regulador.

Igualmente, el proceso tarifario debería corre-gir los subsidios que se producen entre grupos de clientes y generar los procedimientos adecuados, para que en definitiva cada cliente pague por el servicio realmente recibido y no pague servicios que son de interés de terceros. Por ejemplo, los clientes que son residentes de zonas costeras de-ben pagar por el tratamiento de las aguas residua-les, de modo de asegurar que la costa se encuen-tre libre de contaminación. El beneficiado directo con este servicio es la industria del turismo, que no invierte en dicho tratamiento y obtiene ven-tajas sobre su competencia en la que no se tratan las aguas.

Otro ejemplo de subsidio es el que se produce entre distintas cuencas, es decir, el impacto favo-rable o desfavorable que produce un sistema so-bre otro respecto al tratamiento de las aguas resi-duales o al uso del agua cruda. Un caso típico es el efecto que produce la contaminación de Santiago sobre la cuenca del Río Maipo. En este caso, la alta concentración de materia orgánica y química que se produce sobre las aguas de este río, afectan directamente el tratamiento que se debe realizar para potabilizar el agua de las comunidades que se abastecen de esa fuente. En este sentido, el sistema tarifario determina el nivel tarifario para cada sistema, asumiendo las condiciones propias de cada uno como si fueran sistemas cerrados, es

decir, sin relación con otros sistemas, que en la práctica no se produce ya que un sistema afecta a otro, por lo que el sistema de Santiago debería pa-gar el sobrecosto de tratamiento del agua potable de los sistemas afectados. Otro ejemplo de subsi-dio es el cobro por servicio de alcantarillado, que se calcula como un porcentaje del agua consumida por cada cliente. En este caso, las casas con jardín o piscina que tienen un consumo mayor, pagan un valor por alcantarillado, y en breve pagarán por el tratamiento de las aguas que no corresponde a su producción real de aguas residuales.


Extracto del trabajo para el Instituto de Investigación de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD): Historia del sector sanitario chileno: de la gestión estatal hasta el proceso de privatización; publicado en la revista Rega Volumen 1, N° 2, julio de 2004.

Entrevista con Encargado Nacional del 1. Subsidio del Agua, Don Francisco Socias, de la División Social del Ministerio de Planificación y Cooperación, julio 2004.

Entrevista con Abogado de la SISS, don Jorge 2. Paredes.

Incentive-Based Subsidies: Designing Output-3. Based Subsidies for Water Consumption. Andrés Gómez-Lobo. Public Policy for the Private Sector, Note Number 232. 2001.http://rru.worldbank.org/Documents/PublicPolicyJournal/232Gomez-531.pdf

Documentos de Trabajo APR 2004, 4. Subcomisión de Agua, Corporación Justicia y Democracia.

Memoria Anual 1995, SISS, Superintendencia 5. de Servicios Sanitarios de Chile, sitio Web,www.siss.clwww.siss.cl/sectorsanitarias.htm

Privatizacion del Sector Sanitario Chileno, 6. Análisis de un proceso inconcluso, Oxman, Alegria, et al., Ediciones Cesoc, año 2000, ISBN 956-211-084-2.SISS, Superintendencia de Servicios Sanitarios 7. de Chile, sitio web,www.siss.clwww.siss.cl/sectorsanitarias.htm La Unidad de Fomento (UF) es un indica-

dor de la variación diaria del Índice de Precios al Consumidor (IPC), que representa el impacto del alza del costo de la vida para los chilenos.

Bibliografía


Esta sección está dirigida a aquellas personas interesadas en colaborar en la Gaceta de Administración del Agua. Aquí se presentan las in-dicaciones editoriales con el que todo trabajo de investigación deberá contar. Los documentos que no presenten los lineamientos aquí establecidos y los temas relacionados con la administración o gestión del agua y sus bienes públicos inheren-tes no podrán ser entregados al Consejo Editorial para su revisión.

Generales

La • Gaceta de Administración del Agua acepta colaboraciones inéditas de estudios, notas técnicas, notas conceptuales y artículos de fondo en las distintas áreas la administración del agua o en su nivel más completo como es la gestión del agua.Los trabajos presentados no podrán estar en •proceso de publicación en otra revista, gaceta o compilación.La publicación del manuscrito debe pasar por •un dictamen anónimo por parte de los miem-bros del Consejo Editorial. Este proceso no tardará más de 4 semanas, contadas a partir de la fecha de recepción del artículo.La Gaceta se reserva el derecho de incorpo- •rar los cambios editoriales que considere con-venientes de conformidad con los criterios aquí establecidos.

Los autores otorgarán su permiso para que su •colaboración se difunda en los medios que se considere pertinentes, impresos y electrónicos. Para tal fin, se deberá firmar un contrato de ce-sión de derechos y proporcionar los siguientes datos para Derechos de Autor:

Nombre completo, domicilio completo, telé-fono, fax, registro federal de causantes con homoclave, CURP y correo electrónico. Si el autor es extranjero además de todo lo anterior es necesario contar con copia de documento migratorio.

Secciones

El contenido de la Gaceta de Administración del Agua se organizará en 4 secciones, las cuales se mencionan a continuación:

Artículos de fondo: • Ensayos que analicen las políticas actuales y propuestas de me jo-ramiento e innovación en materia de adminis-tración del agua o en su nivel más completo como es la gestión del agua.Notas técnicas: • Artículos donde se des criben los procesos realizados en materia de adminis-tración del agua o en su nivel más completo como es la gestión del agua.Notas conceptuales: • Artículos donde se describen los principales conceptos que tienen relevancia en la administración del agua o en

Lineamientos de publicación


su nivel más completo como es la gestión del agua.Estudios: • Ensayos con rigurosidad científica, que propongan o repliquen un modelo (técni-co, económico/econométrico, etc.) relacio nado con la administración del agua o en su nivel más completo como es la gestión del agua. En este rubro también se aceptarán traducciones de es-tudios publicados en otro idioma.

Temas

Los artículos publicados en la Gaceta de Administración del Agua deberán estar inclui-dos en alguna de las áreas que se mencionan a continuación:

Servicios a Usuarios •Dictaminación y titulación de concesiones, ·permisos, asignaciones y certificados.Minimización de costos en los trámites. ·Experiencias internacionales de mejores prácti- ·cas en materia de atención a usuarios.Mejora regulatoria de trámites. ·

Registro Público de Derechos de Agua •Control estadístico y cartográfico a nivel nacio- ·nal sobre los derechos inscritos y contenidos en la base de datos del Registro.Análisis descriptivo de actualización de bases de ·datos.Evaluación y control de la organización y func- ·ionamiento de registros.Mejores prácticas en la integración y operación ·del Registro Público de Derechos de Agua.

Inspección y Medición •

Sistema de medición y registro de aguas na- ·cionales (extraídas, usadas o aprovechadas y descargadas).Verificación, inspección y comprobación del ·cumplimiento de las disposiciones en materia de explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes; de descargas de aguas residuales a cuerpos receptores federales o a otros bienes nacionales bajo administración de la Conagua, ocupación de zonas federales y extracción de materiales pétreos.

Calificación de Infracciones, Análisis y •Evaluación

Propuestas de modificación a normatividad. ·Planteamiento y explicación de métodos efici- ·entes de supervisión y evaluación.Calificación de infracciones e imposición de ·sanciones.

Regulación de Transmisión de Derechos, •Bancos del Agua y Control de Información

Bancos del Agua. ·Análisis del comportamiento de mercados de ·derechos de agua en México y el mundo.Sistemas de Control de Información y confor- ·mación de Padrones de usuarios.Estudios Económicos sobre las políticas de ·administración del agua.Aplicación de Tecnologías de Información en el ·sector hídrico.

Gestión del Agua •Análisis del conjunto de principios, políticas, ·actos, recursos, instrumentos, normas forma-les y no formales, bienes, recursos, derechos, atribuciones y responsabilidades, mediante el cual coordinadamente el Estado, los usuarios del agua y las organizaciones de la sociedad, promueven e instrumentan para lograr el desa-


rrollo sustentable del agua en beneficio de los seres humanos y su medio social, económico y ambiental.Control y manejo del agua y las cuencas ·hidrológicas, incluyendo los acuíferos.Análisis de la regulación de la explotación, uso o ·aprovechamiento del agua.Análisis de la preservación y sustentabilidad ·de los recursos hídricos en cantidad y calidad, considerando los riesgos ante la ocurrencia de fenómenos hidrometeorológicos extraordi-narios y daños a ecosistemas vitales y al medio ambiente.

Presentación de originales

El texto deberá entregarse en formato Word, •tamaño carta, en una sola cara con interlin-eado a 1.5 espacio.Tipografía Arial a 12 puntos el contenido, 14 •los subtítulos y a 16 el título.Los márgenes de la página serán de 2.0 cm en •las cuatro dimensiones.No se permite el uso de formatos especiales •(macros, códigos de campo, tabuladores o símbolos), únicamente cursiva o negrita. El cuerpo del documento deberá estar escrito •en mayúsculas y minúsculas, los títulos en ver-sales y negritas.No se permite la utilización de colores en el •texto, únicamente en las gráficas, pero no el uso de tramas.

Resumen

Incluir un resumen del trabajo que conste como máximo de 200 palabras.

Información sobre el Autor

La primera página deberá incluir una pequeña nota sobre el(los) autor(es) que describa su ac-tividad actual y la experiencia pertinente al tema del manuscrito, así como una breve lista de pub-licaciones recientes. Esta información no debe sobrepasar las 100 palabras.

Adicionalmente debe incluirse la información relevante de contacto: dirección de correo elec-trónico, números de teléfono y fax.

Palabras Clave

Se deben incluir de 3 a 6 palabras claves, que per-mitan identificar el tema del trabajo.

Extensión Recomendada de los Trabajos

Los artículos de fondo entre 7 y 10 cuartillas; •Las notas técnicas entre 10 y 15 páginas; •Las notas conceptuales entre 10 y 15 •páginas;Los estudios entre 25 y 35 cuartillas; •Gráficas, Imágenes y Tablas •


Las gráficas y tablas deberán estar en forma- •to Excel, numeradas y con nombre, tipografía Arial a 9 puntos y centradas.Si se utilizan imágenes, éstas deberán estar •en formato .tif.

Notas al pie de página y bibliografía

La bibliografía deberá incluirse al final del •texto y deberá contener el siguiente orden e información:Libros: · Nombre y apellido del autor, título del libro en cursivas (si es artículo entre comillas), tomo o volumen, editorial, país, año y páginas citadas.Revistas: · Nombre y apellido del autor, título entre comillas, nombre de la revista en cursivas, año, tomo o volumen, fecha de publicación y páginas citadas. Internet: · nombre y apellido del autor, título, nombre del sitio Web, dirección URL completa y fecha del artículo o, en su caso, de la consulta.

En el caso de las referencias bibliográficas, •éstas deberán ponerse entre paréntesis en el cuerpo del texto del siguiente modo: (autor, año, página).Para las notas al pie de página únicamente se •pondrá en el texto la llamada correspondiente (número o letra) y la nota al pie con la misma tipografía a 9 puntos.

Envío de Trabajos

Los trabajos candidatos a publicarse deben envi-arse en medio electrónico y/o impreso:

Medio electrónico a las siguientes direcciones ·electrónicas: [email protected]; [email protected] Impreso a la Subgerencia de Estudios ·Económicos ubicada en:

Insurgentes Sur No. 2416 Piso 10 Ala Poniente, Col. Copilco el Bajo, Del. Coyoacán. México, D.F. C.P. 04340

Colofón