GAPP 04: Francesc Morata. Unión Europea, administraciones ... · en ámbitos tan variados como la política industrial, la tecnolo-gía, la educación, la política social, el medio

Unión Europea, administraciones públicasy mercado internoFrancesc Morata

I. IntroducciónAl igual que en otros momentos de su corta historia, la

Comunidad Europea atraviesa un período de crisis. El debateposterior a Maastricht ha reavivado el tradicional enfrentamien-to entre partidarios y adversarios del proceso de integración. Apesar de las recientes reformas institucionales, el talón de Aqui-les de la Comunidad sigue siendo el déficit democrático. Porello, según la expresión acuñada por el anterior Presidente dela Comisión, Jacques Delors, ésta constituye todavía "un objetopolítico no identificado", un sistema híbrido que oscila entre laconfederación y la federación (WALLACE, 1983; SCHMITTER, 1991).

Si bien la "Europa de los Pueblos" parece todavía un objeti-vo remoto, otra Europa se ha ido haciendo cada vez más tangi-ble: la "Europa de las Administraciones" (SIEDENTOPF y ZILLER,1988), cuyo funcionamiento afecta diariamente de modo direc-to al conjunto de los ciudadanos comunitarios y que compren-de, no sólo el corazón del sistema administrativo comunitario—la Comisión— sino también la práctica totalidad de las admi-nistraciones de los Estados miembros. Por ello, puede decirseque la legitimidad "funcional" actúa hoy por hoy como sustituti-vo de la legitimidad democrática (TOONEN, 1992).

El papel determinante de las burocracias en la elaboraciónde las políticas comunitarias constituye, en efecto, una de lascaracterísticas más acusadas del desarrollo institucional de laComunidad y resulta indirectamente del déficit democrático: latransferencia de competencias internas a la Comunidad sólo hasido posible en la medida en que los gobiernos de los Estadosmiembros tenían garantizado un amplio control sobre las deci-siones (WEILER, 1984). La estrecha implicación de las administra-ciones nacionales en las distintos ámbitos de actividad comuni-tarios genera un sistema burocrático entrelazado (pag, 1988),una forma particular de federalismo cooperativo (WESSELS, 1985).

Los últimos años han representado un período de innova-ción política para la Comunidad Europea, materializada por lapuesta en práctica de políticas, instituciones y procedimientosen ámbitos tan variados como la política industrial, la tecnolo-gía, la educación, la política social, el medio ambiente o la polí-tica monetaria. Todo ello refleja un aumento sustancial de las

competencias comunitarias. Sin embargo, el problema consisteen saber si existe la capacidad suficiente para ejercerlas deforma efectiva. Para responder a esta pregunta, examinaremos,en primer lugar, la estructura organizativa y las pautas de fun-cionamiento de la Comisión con objeto de detectar sus princi-pales flaquezas. A continuación, analizaremos el modelo degestión de las políticas comunitarias, poniendo de relieve algu-nos de los obstáculos administrativos que dificultan el funciona-miento efectivo del mercado interno. Por último, nos referire-mos a algunas iniciativas de la Comisión tendentes a facilitar laimplementación de dicha política.

II. La Comisión: núcleocentral de la administracióncomunitaria

1. Características principales

La Comisión no es el gobierno de la Comunidad, pero tam-poco es una simple correa de transmisión de la voluntad expre-sada por los Estados miembros. Por supuesto, la Comisión sufrela mayor parte de los vicios típicos de cualquier administraciónpública (rigideces organizativas, coordinación deficiente, rivali-dades burocráticas, etc.). Concebida según el modelo de lasagencias de planificación francesas de los años cincuenta, laadministración comunitaria ha tenido que afrontar en pocosaños el doble reto de la extensión de las competencias suprana-cionales y la entrada de nuevos Estado miembros. Todo ello hacomportado la necesidad de proceder a constantes reajustes,preservando los equilibrios políticos internos (cuotas naciona-les), en un contexto caracterizado por la influencia creciente delas administraciones nacionales, único modo de garantizar unacoordinación a nivel europeo.

Tildada por los anticomunitarios de administración centralis-ta y depredadora de recursos, de organización hiperreguladoraempeñada en mermar la soberanía de los Estados miembros, laComisión no se corresponde en nada con esta imagen terrorífi-ca (DEWOST, 1992).Ciertamente se trata de una organización tec-

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La Europa de las Administraciones

nocrática desprovista de legitimación política directa (MAJONE,1992). Sin embargo, su existencia resulta fundamental para elproceso de integración europea puesto que ostenta el mono-polio de las iniciativas legislativas mediante las proposicionesde reglamento o de directiva dirigidas al Consejo de Ministros.Ejerciendo a fondo dicha prerrogativa, la Comisión ha conse-guido introducir a menudo temas fundamentales en la agendapolítica comunitaria. Por ejemplo, resultaría imposible entenderel período de eurodinamismo que se inicia con el Libro Blanco,relativo a la puesta en marcha del Mercado Interno, y el ActaÚnica Europea (AUE) y que concluye con la cumbre de Maas-tricht sin tener en cuenta el papel determinante desempeñadopor la Comisión. Esta ha demostrado, en efecto, su capacidadde actuar como un "intermediario honesto" (honest broker)(DEHOUSSE y MAJONE, 1993:17), definiendo un interés común—el mercado interno— sin poner en peligro los intereses "vita-les" de los Estados miembros. En segundo lugar, la Comisiónactúa como guardián de los Tratados, con sus propios medios yen combinación con el Tribunal de Justicia. En tercer lugar, ges-tiona el presupuesto y la hacienda comunitaria. También nego-cia y concluye acuerdos internacionales en representación de laComunidad. Por último, la Comisión es responsable de laimplementación de las políticas en los términos que estableceel Consejo de Ministros.

Sin embargo, para ejercer dichas funciones, la Comisióndepende en gran medida de los Estados miembros. Las iniciati-vas legislativas resultan de un complejo proceso de consultascon los funcionarios de los distintos países que actúan en cali-dad de técnicos y expertos. Una vez formulado el borrador deproposición, los comentarios y reservas expresados por losexpertos nacionales son objeto de negociaciones mediante pro-cedimientos formales e informales. Este mecanismo que facultala intervención de las administraciones nacionales se reproducea gran escala cuando la proposición llega a manos del Comitéde Representantes Permanentes de los Estados miembros(COREPER), antes de su aprobación definitiva por el Consejode Ministros. Como veremos más adelante, la situación dedependencia de la Comisión se acentúa todavía más cuando setrata de poner en práctica las decisiones comunitarias: salvoalgunas excepciones, entre las que destacan la política agrícolay el control de libre competencia, la aplicación legal de las nor-mas comunitarias y su implementación efectiva se hallan atri-buidas a las administraciones y a los tribunales internos. Porotra parte, sin la información que le suministran tanto las admi-nistraciones nacionales como las empresas o los particulares, elcontrol y seguimiento de la normativa comunitaria a cargo de laComisión resultarían meramente simbólicos. Además, ésta sehalla supeditada a la voluntad de los Estados miembros en lorelativo a sus necesidades de financiación. Sin duda, este con-junto de factores impiden hablar de la existencia de un ejecuti-vo comunitario en sentido estricto (CASSESE, 1988).

La Comisión sufre una serie de condicionamientos cuantita-tivos y cualitativos que limitan su capacidad de gestión. Dehecho, se trata de una organización de dimensiones más bienmodestas si nos atenemos a los estándares gubernamentales.Al margen de cuatro mil traductores e intérpretes, el personalde la Comisión suma unos once mil funcionarios, de los queunos cuatro mil ejercen funciones ejecutivas. A pesar del dobleimpacto de las nuevas políticas incorporadas a la agendacomunitaria y de las sucesivas ampliaciones, la relación existen-te entre el número de funcionarios y el número de habitantesde la Comunidad no ha variado de forma significativa desde sucreación. Ello explica que los efectivos de la Comisión seancomparables a los del Ministerio francés de Cultura e inclusoinferiores a los de cualquier capital o región europea (HAY,1989). Por tanto, no parece descabellado deducir de estas cifrasla existencia de un déficit de gestión en el seno de la Comisión.

Sin embargo, la institución se ve afectada también por otrosproblemas de índole política y organizativa. En primer lugar,cabe recordar el carácter políticamente anómalo de la Comisióno, si se prefiere, su debilidad institucional. Debido al famoso"déficit democrático", la elección del ejecutivo comunitario,entendiendo por éste el Presidente y el Colegio de Comisarios,no es la culminación de un proceso democrático en el que elParlamento Europeo llevaría la voz cantante, sino de una nego-ciación compleja entre los distintos Estados miembros en la quese trata ante todo de preservar delicados equilibrios, tantonacionales como ideológicos. Inicialmente, la Comisión fueconcebida como un organismo relativamente pequeño dirigidopor el Colegio de Comisarios, responsables de definir un marcoorganizativo eficaz y coherente de cara a la selección de laspropuestas políticas prioritarias. Según el Tratado CEE (art. 158),los Comisarios son nombrados de común acuerdo por los Esta-dos miembros. De hecho, no obstante, su designación se efec-túa de forma individual por parte de cada gobierno. Por tanto,resulta poco menos que inimaginable suponer una desvincula-ción de los Comisarios de las respectivas lealtades nacionales.

Ciertamente, el Tratado de Maastricht introduce algunos reto-ques democratizantes cuando prevé la consulta del ParlamentoEuropeo previa a la designación del presidente y los Comisariosy el voto de aprobación del propio Parlamento. A pesar de sunecesaria independencia formal, no cabe duda de que los Comi-sarios y, con ellos, los altos funcionarios representan las distintassensibilidades nacionales, hallándose sujetos incluso a las pre-siones de sus respectivos gobiernos. Sin embargo, también escierto que la coexistencia de distintas percepciones en el senodel órgano supranacional suele resultar beneficiosa para el con-junto de los intereses representados puesto que, en cierto modo,actúa como un mecanismo de autocontrol (NUGENT, 1992).

El mantenimiento de las conexiones estatales explica tam-bién que la distribución de las carteras entre los Comisarios

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Unión Europea, administraciones públicas y mercado interno

constituya siempre un difícil ejercicio de negociación y de bús-queda de equilibrios políticos entre los gobiernos y entre lospropios Comisarios. El Presidente ejerce sin lugar a dudas unainfluencia significativa; todavía más si dispone de una fuertepersonalidad. Sin embargo, sus potestades son limitadas ya queactúa más como un primus interpares que como un verdaderoPresidente de gobierno. Con un mandato de dos años, inferioral de los demás Comisarios (cuatro años), no cuenta con la fuer-za política necesaria para formar un equipo acorde con sus pre-ferencias. Si bien desempeña un papel destacado de represen-tación externa y de liderazgo interno, una vez constituido elColegio de Comisarios, el Presidente no está en condiciones desupervisar y coordinar eficazmente el conjunto de las carteras.

Esta problemática interna se ve considerablemente agravadapor la falta de control externo de los distintos Comisarios, porlo que el déficit democrático de la Comunidad repercute en eldéficit de gestión (METCALFE, 1992). En efecto, a pesar de la asig-nación individual de las carteras, los Comisarios son irrespon-sables individualmente ante el Parlamento Europeo ya que per-tenecen a un órgano colegial. Si la Cámara decidiera reprobar laactuación de un Comisario, debería recurrir a un voto de censu-ra contra el conjunto de la Comisión, abriendo así una crisispolítica de consecuencias imprevisibles. De este modo, la cole-gialidad se convierte en un obstáculo añadido al control demo-crático de la Comunidad.

En el plano interno, la Comisión se organiza de forma simi-lar a los gobiernos de los Estados miembros. Sin embargo, seproduce una falta de correspondencia numérica entre los veinteComisarios y las veintitrés Direcciones Generales, las unidadesadministrativas básicas. La mayor parte de los Comisariosdesempeñan varias carteras, lo cual les obliga a relacionarsesimultáneamente con varias Direcciones Generales. Por ende, ladivisión de funciones entre las Direcciones Generales y losdemás servicios resulta a menudo incoherente. Algunos ejem-plos permiten ilustrar dicha afirmación. Si bien existe una DGresponsable de la política de medio ambiente (DG XI), lostemas medioambientales se reparten de hecho entre diez Direc-ciones Generales, dos Institutos y una Agencia especializada;las materias relacionadas con la alimentación y el consumodependen de tres Direcciones Generales; los temas audiovisua-les también de tres; y las competencias relativas al tratadoCECA, de ocho. El problema adquiere mayor complejidad debi-do al poder que ejercen los directores generales sobre sus res-pectivas administraciones y a las reticencias de éstos a cooperarcon sus homólogos, incluso cuando se producen solapamientosevidentes. Por ello, y a pesar de sus reducidas dimensiones, lacoordinación constituye una preocupación constante para laComisión. A tal efecto y a lo largo de los años, se han ido esta-bleciendo distintos órganos y procedimientos (en particular, lapresidencia, el Colegio de Comisarios, los gabinetes de éstos, laSecretaría General y los numerosos comités ad hoc y las llama-

das taskforces). No obstante, la compartimentación burocráticasigue siendo la característica dominante (NUGENT, 1992), por loque las conclusiones del Informe Spierenburg de 1979, relativoa la reforma de la institución, todavía siguen siendo vigentes:"(...) lo cierto es que la Comisión se gestiona de un modo y conunas técnicas inapropiados para las actuales circunstancias y lasituación puede agravarse todavía más después de una futuraampliación" (SPIERENBURG, 1979).

A lo anterior, cabe añadir una falta de flexibilidad en la polí-tica de personal y de gestión de recursos humanos con objetode situar a las personas indicadas en los puestos de responsabi-lidad según las necesidades de cada momento. Por motivos his-tóricos, la movilidad del personal es escasa, no sólo entre Direc-ciones Generales, sino incluso en el seno de éstas. Lasadministraciones nacionales no están en modo alguno dispues-tas a renunciar a sus cuotas de poder, es decir, a la ocupaciónde los puestos de dirección estratégicos que les correspondenen virtud de un acuerdo tácito (KASSIM y WRIGHT, 1992). Dehecho, el peso cuantitativo y cualitativo del personal comunita-rio es muy variable, existindo incluso una escala de reputacio-nes de las distintas DD.GG. que sirve de punto de referenciapara los propios Estados miembros a la hora de relacionarsecon la Comisión (LODGE, 1993). Ello supone diferencias impor-tantes en cuanto a la calidad de la labor preparatoria de las polí-ticas y a la eficiencia organizativa.

Por último, y debido a factores estructurales, siempre haexistido un desequilibrio importante en la Comisión entre for-mulación y ejecución de políticas. Ello obedece a la configura-ción institucional de la Comisión como constante impulsora denuevas políticas al margen de las implicaciones relativas a supuesta en práctica y gestión efectiva. En otras palabras, la Comi-sión es ante todo una administración especializada en la elabo-ración de propuestas políticas (LUDLOW, 1992), a pesar de tenerencomendadas tareas tan fundamentales como la supervisión yel control de las actividad de transposición y cumplimientoefectivo de las obligaciones comunitarias, para lo cual disponede medios humanos y materiales claramente insuficientes. Estasorprendentente inhibición con respecto a la implementaciónde las políticas responde también a la voluntad de preservaciónde las potestades sancionadoras propias de la Comisión, con locual se produce un "conflicto implícito entre la funciones degestión y de control" (METCALFE, 1992:126). Sin embargo, comose ha dicho anteriormente, la Comisión es sólo el núcleo centralde un sistema de interdependencias en el que las burocraciasnacionales juegan igualmente un papel crucial.

2. La interdependencia administrativa

La participación de las administraciones nacionales en la ges-tión de las políticas comunitarias constituye un claro reflejo de laespecificidad de la Comunidad Europea y, en especial, de la ten-sión permanente entre soberanía e integración. Dicha tensión

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permite definir el proceso político comunitario como la gestiónde la interdependencia (WALLACE 1983). Desde esta perspectiva, amedida que se han ido ampliando sus objetivos e incrementan-do sus competencias, la necesidad de cooperación con lasadministraciones y los demás actores nacionales se ha converti-do en algo fundamental para la Comunidad (KASSIM y WRIGHT,1992). Esta tendencia se reproduce prácticamente en todos losestadios del proceso político. En primer lugar, y contrariamentea lo previsto en el Tratado CEE, la Comisión no ejerce un mono-polio absoluto con respecto a la iniciación de las políticas. Estatarea, la lleva a cabo rodeada de una compleja red de comitésde consulta compuestos por expertos nacionales, académicos yrepresentantes de intereses públicos y privados, entre los quese incluyen tanto las regiones como las ciudades y sus asocia-ciones respectivas, organizaciones no gubernamentales y gru-pos económicos y profesionales. La mayor parte de estos comi-tés constituyen verdaderas comunidades establecidas alrededorde políticas específicas (policy communities) ya que tienen uncarácter estable, se reúnen periódicamente y los miembros quelos componen son casi siempre los mismos (NUGENT, 1992).Otros se crean ad hoc, con objeto de discutir los primerosborradores de proposición. Al margen de estos dos tipos esen-ciales de comités, aparecen otros de carácter más híbrido conformas de participación mixtas. Así se estima en más de qui-nientos el número de grupos de expertos establecidos por laComisión con el doble objetivo de recabar información y antici-par las reacciones de los Estados miembros ante sus propuestas(WESSELS, 1990). Como es lógico, los funcionarios nacionalestratan de influir en la Comisión con el objetivo de que la legis-lación comunitaria incorpore sus puntos de vista; sin embargo,en este estadio, la Comisión actúa autónomamente, tratando demejorar en lo posible la calidad de los textos, sin alterar las con-diciones básicas del consenso. Tras la presentación formal de laproposición al Consejo de Ministros, el máximo protagonismonegociador corresponde a los representantes nacionales. ElCOREPER (Comité de Representantes Permanentes de los Esta-dos miembros), dividido en dos secciones, I y II, representa lacolumna vertebral de un intenso proceso de intercambio políti-co en el que participan alrededor de doscientos grupos de tra-bajo responsables de "digerir" las proposiciones de la Comisiónantes de su incorporación a la agenda del Consejo de Ministros.El COREPER I trata los temas de contenido más técnico, inclu-yendo el presupuesto, mientras que el COREPER II se encargade los temas políticos e institucionales (GONZÁLEZ, 1992). Hayque tener en cuenta igualmente los contactos que los exper-tos nacionales mantienen con los miembros del ParlamentoEuropeo, en su condición de institución participante en el pro-ceso decisorio a través de la emisión de dictámenes o resolu-ciones, del procedimiento de cooperación o del de codecisión.Así, la intervención formal e informal de los funcionarios exper-tos de las administraciones nacionales en cada una de las fases

de elaboración de las decisiones facilita la formación del con-senso interinstitucional hasta los mínimos detalles.

Por otro lado, de acuerdo con lo establecido en los Tratadoso por delegación del Consejo de Ministros, la Comisión disponede potestades reglamentarias materializadas en la emanación decuatro a cinco mil actos normativos por año. Sin embargo, unavez más, dicha actividad supone la movilización de un ingentenúmero de comités regulativos y de gestión integrados por fun-cionarios nacionales y presididos por representantes de la Comi-sión. La capacidad de influencia de ambos es muy parecida: loscomités de gestión pueden bloquear las decisiones de la Comi-sión por mayoría cualificada, mientras que los regulativos debenratificarlas por igual mayoría. Además, para cada Fondo estruc-tural se han instituido sendos comités de consulta y de gestión,en los que participan representantes de la Comisión y de lasautoridades centrales, regionales e incluso, a veces, locales.

La proliferación de este tipo de órganos ha dado lugar a loque en lenguaje comunitario se denomina el sistema de la"comitología", considerado por muchos autores como unaforma de control de la Comisión por los Estados miembros,resultado, a la vez, del déficit de gestión y del déficit democrá-tico (PETERS, 1992; BLUMANN, 1992). No hay duda de que loscomités facilitan la aportación de los conocimientos técnicosdisponibles en cada administración contribuyendo, al mismotiempo, a la elaboración del consenso comunitario. Tambiénconstituyen un medio importante de expresión de la variedadde culturas administrativas y de las diversidades económicasexistentes en la Comunidad. No obstante, lo cierto es que, almargen de su eficiencia relativa, la multiplicación de los comi-tés, el solapamiento de sus actividades y la disparidad de lasreglas que guían su funcionamiento generan una falta real detransparencia. En estas condiciones, "resulta difícil que los ciu-dadanos comunitarios consigan identificar el órgano responsa-ble de las decisiones que les afectan y los recursos legales dis-ponibles" (DEHOUSSE y MAJONE, 1992:24).

3. Los grupos de interés

Otra de las críticas dirigidas a la Comisión se refiere a su altogrado de permeabilidad respecto a las presiones de los gruposorganizados o lobbies (MAZEY y RICHARDSON, 1993). Ello no debeextrañar si tenemos en cuenta las especificidades del sistemacomunitario. Por un lado, éste ofrece incentivos suficientes(políticas regulativas, distributivas y redistributivas) para que losgrupos organizados traten de incidir en el proceso de decisióny, en particular, en la Comisión en su calidad de elaboradora depolíticas complejas en un ambiente altamente competitivo(administraciones públicas, grandes empresas, lobbistas profe-sionales, etc.). Ello no tendría mayores consecuencias si nofuera porque la escasa legitimidad democrática de la Comuni-dad obliga a la Comisión a legitimarse constantemente por otrasvías: consultando y dando respuesta a las demandas expresadas

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por los grupos más hábiles e influyentes. En otras palabras, laComisión se ve obligada a satisfacer intereses públicos y priva-dos a escala europea sin disponer de la representatividad pro-pia de los gobiernos nacionales.

La participación de los grupos de interés acentúa todavíamás la ya de por sí compleja maquinaria administrativa que sus-tenta el sistema comunitario. Esta no se limita a los procedi-mientos formales de los comités consultivos, sino que se extien-de a las distintas fases del proceso político. En su condición delobbies, los grupos de interés están permanentemente dispues-tos a establecer contactos formales e informales con la Comi-sión y los representantes nacionales. De hecho, la Comisióndepende en gran medida de la información y de las opinionesdel sector privado en la medida en que, como sabemos, no dis-pone por sí sola de la expertise necesaria. De acuerdo con elenfoque neofuncionalista, en su calidad de institución suprana-cional, incluso tiende a favorecer el lobbismo con el objetivo devencer las resistencias de los Estados miembros (PAG, 1988).

Los motivos para ejercer una acción de lobbying a nivelcomunitario son innumerables ya que están en juego gananciaso pérdidas evidentes en términos de legislación, financiación oinfluencia política (Van SCHENDELEN, 1993). La complejidadmisma del sistema decisorio —más fragmentado organizativa-mente, menos integrado jerárquicamente y más competitivo quelos sistemas nacionales— ofrece una accesibilidad muchomayor (SCHMITTER y STREEK, 1989). La aprobación del Acta ÚnicaEuropea, en 1986, representó un incremento espectacular delnúmero de grupos actuantes en Bruselas. De acuerdo con unaComunicación reciente de la Comisión (COMISIÓN, 1993), se esti-ma en más de tres mil el número de grupos de interés estableci-dos en Bruselas y en unas diez mil el total de personas dedicadasa esta actividad. Destacan las más de quinientas federacionesinternacionales y europeas presentes en representación de unascinco mil organizaciones nacionales, mientras que doscientasfirmas se hallan directamente representadas, además de unoscien despachos profesionales especializados en la gestión deasuntos comunitarios. Estas cifras revelan la importancia cre-ciente que los intereses organizados atribuyen a las decisionescomunitarias, en especial con la puesta en marcha del MercadoÚnico.

A pesar de que, en principio, la Comisión no concede privi-legios especiales a los grupos, el grado de proliferación alcan-zado, la ausencia de reglas de comportamiento específicas, ladisparidad de recursos organizativos entre las organizacionescon y sin ánimo de lucro y la complejidad técnica de la mayorparte de las regulaciones comunitarias tienden, sin lugar adudas, a favorecer a los intereses económicos en detrimento dela transparencia democrática.

Uno de los aspectos más destacados del lobbying comunita-rio reside en el protagonismo creciente de las instituciones regio-

nales y locales. Hasta la fecha, y a la espera de lo que pueda darde sí el recién constituido Comité de las Regiones, las autorida-des regionales se han visto excluidas del proceso de decisión, apesar de los procedimientos de coordinación establecidos enalgunos Estados miembros con el objetivo de definir las posicio-nes nacionales en temas de su competencia. Ello contrasta fuer-temente con el papel de las regiones como implementadoresúltimos de políticas y programas comunitarios, especialmente enAlemania, España, Bélgica e Italia. Como consecuencia de ello,los gobiernos regionales, que disponen ya de más de cincuentaoficinas de representación en la capital comunitaria, tratan defortalecer su papel estratégico canalizando las demandas de losintereses territoriales y estableciendo acuerdos de cooperacióncon sus homólogos en los demás Estados miembros para conse-guir una mayor infuencia política y aprovechar las oportunida-des de financiación adicional que ofrece la CE (MOLINS y MORATA,1993). La cooperación transregional va incluso más lejos, ya queestá generando nuevas formas de gestión basadas en redes inte-rorganizativas con la participación de actores públicos y privados(administraciones, universidades, agentes sociales, asociacionesde intereses y empresas). Dicha tendencia suprarregionalista serefleja, por ejemplo, en los "Cuatro Motores para Europa", unacuerdo de cooperación mutua suscrito en 1988 por los presi-dentes de Baden-Württemberg, Cataluña, Lombardía y Rhóne-Alpes, y que abarca ámbitos tan variados como las relacioneseconómicas exteriores, la cooperación económica, el intercam-bio de información, la formación de funcionarios, la transferen-cia de tecnología y el medio ambiente (MORATA, 1994). Las prin-cipales ciudades europeas también participan de este nuevodinamismo, como lo demuestra la red de "Eurociudades", unactivo lobby local, ya presente en Bruselas, que agrupa más decincuenta municipios, con dos objetivos complementarios: arti-cular el espacio comunitario mediante programas de coopera-ción específicos e inserir los intereses urbanos en las políticascomunitarias (EUROCITIES, 1994).

III. La implementaciónde las políticas comunitarias

1. Una tarea compleja

La administración europea abarca al conjunto de los Estadosmiembros. Ello significa que, en gran medida, las diferencias derendimiento observables entre las distintas políticas comunita-rias obedecen a factores exógenos a la Comisión. A pesar deello, y de forma sorprendente, el número de estudios empíricosrelativos a la implementación de las políticas comunitariasdesde una perspectiva comparada sigue siendo muy escaso(ClAVARINI AZZI, 1986; SlEDENTOPF y ZlLLER, 1988) .

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El análisis de las políticas públicas demuestra que el procesode ejecución consiste en algo más que en la mera aplicaciónmecánica de una norma o de un programa, ya que los respon-sables directos e, incluso, el público interesado disponen de losrecursos necesarios para alterar el contenido mismo de la deci-sión en función de sus valores e intereses y de los condiciona-mientos que pesan sobre su actuación (MÉNY y THOENIG, 1992).Esta situación aparece todavía más evidente en el espaciocomunitario por razón de la gran variedad de sistemas políticos,culturas administrativas y actores implicados en los distintosniveles de gobierno. Si bien los mecanismos de implementa-ción de las políticas comunitarias se asemejan en gran medida alos de un sistema federal (ejecución y gestión totalmente des-centralizadas con arreglo al marco normativo común estableci-do por las directivas y control jurisdiccional a cargo del Tribu-nal de Justicia), la Comisión no dispone de los mediosnecesarios para garantizar una aplicación efectiva y uniforme.Como hemos visto, se trata de una organización excesivamentereducida, desprovista de los medios de gestión y de coordina-ción imprescindibles para asumir un control jerárquico de tipotradicional. Por ejemplo, no puede remitir instrucciones a losórganos ejecutivos de los Estados miembros ni tampoco asig-narles tareas específicas. Por ello, las funciones de control yseguimiento de la Comisión son de una enorme complejidad(Comisión, 1993a). En la medida de lo posible, ésta analiza lapertinencia de las medidas de ejecución adoptadas por los Esta-dos miembros con arreglo a la información que estos mismos lesuministran. En algunos ámbitos técnicos, la Comisión procedea comprobar la validez de las denuncias presentadas por losagentes económicos o sociales. En otras áreas, la comprobaciónde la conformidad de las medidas nacionales se delega enexpertos acreditados. En función de la relevancia de losproblemas detectados, también se elaboran informes relativos ala transposición e implementación de directivas (hormonas, inse-minación artificial, tasas veterinarias, transporte de ganado, etc.).Por último, en ciertos casos, la normativa comunitaria ha insti-tuido comités de seguimiento del proceso de transposición delas directivas, por ejemplo, en materia de IVA o de derechos deimportación. Sin embargo, ello no significa que la Comisiónesté en condiciones de garantizar a cada Estado miembro o acada empresa que los servicios o productos procedentes de losdemás Estados cumplen con los requisitos de la normativacomunitaria, lo cual pone en entredicho la eficacia real del reco-nocimiento mutuo.

Los informes anuales de la Comisión sobre la aplicación delDerecho comunitario reflejan en cierta medida el grado de fide-lidad de cada Estado con respecto a los compromisos comuni-tarios. También constituyen indicadores interesantes del nivelde eficiencia de las distintas administraciones nacionales. Comoha puesto de manifiesto el Tribunal de Cuentas de la Comuni-dad (TC, 1994), los problemas de implementación obedecen a

menudo a la complejidad excesiva de la normativa comunitariay a la lentitud de los procedimientos administrativos. Sin embar-go, más generalmente, los motivos de incumplimiento sonimputables a otro tipo de factores: la escasa información de losciudadanos, la falta de capacidad burocrática y las resistenciasprocedentes de la propia administración o de los sectores eco-nómicos. La aplicación en España de la política medioambientalcomunitaria es claramente ilustrativa a este respecto (MORATA yFONT, 1996).

2. Los nuevos retos administrativos.

La puesta en marcha efectiva del Mercado Único constituye,sin lugar a dudas, una de las principales tareas que aguardan ala administración comunitaria en los próximos años. El LibroBlanco relativo a la realización efectiva del mercado interno(COMMISSION, 1985) preveía la adopción de doscientas ochentamedidas antes de 1993. La mayoría de estas disposiciones hansido adoptadas en forma de Directivas que, por definición, exi-gen algún tipo de actuación normativa por parte de los Estadosmiembros, lo cual significa millares de actos legales y adminis-trativos que implican tanto a los ministerios, como a las institu-ciones regionales y locales, y a un sinfín de entes públicos ysemipúblicos con la finalidad de conseguir estándares similaresen el conjunto de la Comunidad. Además, el principio del reco-nocimiento mutuo de las regulaciones y estándares nacionales,un sutil mecanismo de reducción del poder de armonización dela Comisión con la excusa de la desregulación, tiende a aumen-tar la competencia entre las distintas administraciones naciona-les, ya que, para conseguir los mejores resultados posibles, cadaEstado debe anticipar los niveles más eficientes. Sin embargo,el reconociento mutuo depende demasiado de la voluntad delos actores nacionales para ser algo más que una solución deemergencia ante los previsibles fallos del mercado europeo(MAJONE, 1992).

Por otra parte, cuando existen necesidades superiores, comola protección de la salud, la seguridad, el medio ambiente o losderechos de los consumidores, y persisten las diferencias entrelas legislaciones nacionales, el reconocimiento mutuo resultainviable (SUTHERLAND, 1992b). Paralelamente, la Comisión estálanzando nuevas iniciativas tendentes a desarrollar el mercadointerno (COMISIÓN, 1993b). Por lo tanto, la regulación seguirásiendo necesaria en el seno de la Comunidad para afrontar losproblemas derivados de la puesta en marcha del MercadoÚnico. Mediante dos ejemplos —la gestión de las aduanas euro-peas y la regulación del riesgo— trataremos de demostrar quela administración de los nuevos problemas que se plantean noconstituye una cuestión de mera rutina, sino de mejora efectivade la capacidad de gestión.

Desde el punto de vista de la opinión pública, la supresiónde las fronteras físicas entre los Estados miembros simbolizamejor que nada el significado del Mercado Único. La necesidad

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de proceder a su progresiva eliminación se basaba en los cos-tes económicos generados y en los inconvenientes de todo tipoque las barreras internas representan para el público en gene-ral. Sin embargo, la decisión correspondiente no es sino la pri-mera fase de un proceso largo y complejo. En primer lugar, elmantenimiento de las ban-eras externas de la CE comporta laintegración de los servicios aduaneros de los distintos Estados,lo cual plantea a su vez problemas de organización y gestión aescala comunitaria. En 1991, un estudio relativo a "la gestión delas aduanas europeas" (KEARNY, 199D concluía que "el funcio-namiento actual de la Unión Aduanera todavía no ha alcanzadoel grado de uniformidad y de eficiencia que exige la realizacióndel Mercado Interno". La integración de los servicios aduanerosse ve afectada de forma simultánea por tres tipos de procesos(SUTHERLAND, 1992a). El primero se refiere al desmantelamientode los controles internos transfronterizos y a las organizacionesimplicadas. El segundo a la redefinición de las funciones admi-nistrativas: los controles fronterizos incluyen distintas funcionesrelativas a inmigración y fiscalidad, así como a tráfico de dro-gas, terrorismo, salud animal y bienestar, incluyendo la protec-ción de las especies en peligro y la prevención de las enferme-dades. El tercer cambio se refiere al diseño y desarrollo delnuevo sistema de control de las fronteras externas. A esta pro-blemática se añade el impacto social y territorial de la UniónAduanera. Antes de la puesta en marcha del proceso, los servi-cios aduaneros estatales empleaban alrededor de ciento treintamil personas, repartidas entre unos dos mil puestos en el con-junto de la Comunidad de los Doce.

La gestión de la política de abolición de fronteras requiere,por consiguiente, una coordinación a tres niveles: interno (den-tro de las administraciones nacionales), horizontal (entre éstas)y vertical (entre éstas y la Comisión). Sin embargo, el sistemainicial se caracterizaba por la existencia de doce administracio-nes separadas con grados de desarrollo y patrones de actua-ción distintos. Por ello, no es de extrañar que una de las con-clusiones más destacadas del citado estudio consistiera en ladetección de "un déficit de gestión en la administración adua-nera al nivel europeo" y en "la necesidad de definir un meca-nismo susceptible de introducir criterios de gestión comunes decara a la puesta en práctica de la Unión Aduanera" (KEARNEY,1991). El problema reside en la ausencia de los conocimientosnecesarios para planificar y gestionar esta transformación insti-tucional. En particular, el estilo tradicional de la Comisión noconcuerda excesivamente con las exigencias de una gestión nojerárquica que dicho cambio plantea (METCALFE, 1992).

El segundo ejemplo se refiere a la regulación del riesgo enel ambiente competitivo generado por el Mercado Interno(DEHOUSSE et al., 1992). El concepto de "riesgo" es muy amplio,ya que incluye todo tipo de actividades relacionadas con lasalud, la seguridad y el medio ambiente: maquinaria peligrosa,manipulación de sustancias peligrosas, alimentos, medicamen-

tos, contaminación, juguetes, electrodomésticos, ingenieríagenética, etc. De algún modo, el riesgo es algo consustancial alas actividades humanas y, en especial, al desarrollo tecnológico.Las empresas asumen riesgos de forma deliberada como conse-cuencia de la competitividad y de la búsqueda de beneficios.Cualquier intento de regulación sistemática del riesgo en elámbito del Mercado Único resultaría contradictorio con la lógi-ca actual del proceso económico. Por tanto, el problema consis-te en hallar un compromiso entre la regulación del riesgo y elmercado. En este sentido, resulta necesario garantizar la unifor-midad o equivalencia de los niveles de seguridad de los pro-ductos que circulan en el mercado comunitario. Sin embargo,sería excesivo —además de escasamente viable— imponer tec-nologías avanzadas a todos y cada uno de los productos yregiones de la Comunidad (DEHOUSSE et ai, 1992).

Si bien la Comunidad ha tratado de regular, a la vez, las dis-tintas formas de riesgo y los límites entre los riesgos socialmen-te aceptables e inaceptables, las estructuras legislativas y judi-ciales tradicionales no bastan para conseguir tales objetivos. Almismo tiempo, la supervisión del proceso de transposición delas normas comunitarias en normas nacionales no garantiza porsí sola una regulación eficaz. Por ahora, las mayores responsa-bilidades corresponden a la Comisión y a la red de comités con-sultivos, reguladores y de gestión completados por acuerdos decooperación con los organismos europeos de estandarizaciónen materia de armonización técnica y fijación de estándares.Sin embargo, las deficiencias de la comitología constituyen ungrave inconveniente a la hora de afrontar una problemática quesupera las posibilidades del sistema de regulación comunitario(DEHOUSSE et ai, 1992).

La especificidad de la regulación del riesgo implica la nece-sidad de reaccionar ante situaciones imprevisibles, desarrollan-do nuevos estándares a medida que aparecen nuevos proble-mas. La operatividad de dicho sistema requiere unacomunicación eficiente entre las distintas zonas del territoriocomunitario y la Comisión al objeto de alertar a los evaluadoresdescentralizados. Sin embargo, la Comunidad no dispone en laactualidad de los recursos técnicos y administrativos necesariospara establecer un sistema de estas características. La gestióndel riesgo exigiría el establecimiento de una red de reguladoresnacionales, expertos y ONGs capaz de intervenir antes y des-pués de las decisiones. El estudio concluye que: "la coordina-ción y supervisión comunitarias deberían reforzarse mediante lacreación de agencias especializadas que se beneficiarían de losconocimientos disponibles en los distintos Estados miembros.Las funciones de dichos organismos deberían limitarse a la asis-tencia y, si fuera necesario, al reforzamiento de las políticasreguladoras seguidas en cada Estado" (DEHOUSSE etal., 1992:77).

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IV. La respuestade la Comisión: la cooperaciónadministrativa

La respuesta de la Comisión a esta problemática ha consisti-do en el establecimiento de un programa estratégico con obje-to de conseguir una mayor transparencia en su actuación impli-cando al conjunto de los actores públicos, económicos ysociales afectados (COMISIÓN, 1993a). Dicha estrategia tiene unadoble dimensión: conseguir una mayor cooperación entre laComisión y los Estados miembros en la aplicación y la gestiónefectiva de las medidas previstas en el Libro Blanco y movilizara los operadores económicos para el desarrollo del mercadointerno.

El informe Sutherland (1992b), relativo al funcionamientodel Mercado Interno después de 1992, hacía hincapié en el prin-cipio de cooperación interadministrativa como elemento esen-cial para el funcionamiento del mercado interior. En su respues-ta a dicho informe, la Comisión afirmaba que la puesta enpráctica de las recomendaciones contenidas en el informe"reforzaría los efectos económicos del mercado interior, asícomo su dimensión política" (COMISIÓN, 1993). Con arreglo aello, el programa estratégico Aprovechar al Máximo el MercadoInterior, presentado bajo forma de Comunicación de la Comi-sión al Consejo (COMISIÓN, 1993b) incluye un apartado dedicadoa la "Gestión del Mercado Interno" en el que se delimitan tantoel marco general como las medidas de apoyo a la cooperaciónadministrativa. Estas prevén las medidas siguientes:

a) el desarrollo de una red de comunicación e intercambiode datos para las administraciones de la Unión;

b) la elaboración de guías de interpretación de la legisla-ción y la publicación de comunicaciones interpretativas porparte de la Comisión;

c) la continuación de los programas existentes de inter-cambio de funcionarios entre Estados miembros (KAROLUS, deseptiembre de 1992, relativo al intercambio de funcionariosdedicados a la puesta en prática del mercado interior; y MATT-HAEUS, de 1991, para la formación de funcionarios de aduanas,completado en octubre de 1993 mediante METTHAEUS-impues-tos, dedicado a funcionarios de la administración tributaria);

d) la organización de reuniones, seminarios y conferenciasad hoc sobre determinados aspectos de la aplicación del dere-cho comunitario;

e) la recogida, traducción y transmisión de informaciónsobre estructuras y prácticas de aplicación de los distintos Esta-dos miembros;

0 la evaluación de la posible necesidad de ayuda comuni-taria para el reforzamiento de las estructuras administrativas.

Conforme al compromiso adquirido en dicho programa, laComisión presentó en febrero de 1994 una Comunicación al Con-sejo y al Parlamento "relativa al desarrollo de la cooperación admi-nistrativa para la aplicación y el cumplimiento de la legislacióncomunitaria en el mercado interior" (COMISIÓN, 1994). La Comuni-cación analiza el estado de la cooperación administrativa en elámbito del mercado interior y propone de medidas para garantizarsu eficacia y ulterior desarrollo. El marco propuesto para la coope-ración administrativa se basa en los siguientes elementos:

- la obligación de asistencia mutua entre las administracio-nes implicadas, por ejemplo, mediante el intercambio de infor-mación sobre la conformidad de los productos o la notificaciónde los requisitos de control y de sus modificaciones;

- la obligación de transparencia de los mecanismos nacio-nales de aplicación y cumplimiento de la normativa comunita-ria, para lo cual se sugiere el nombramiento de "corresponsa-les" en cada sector y en cada Estado miembro cuya misiónconsistirá en actuar como interlocutores permanentes de laComisión y de los demás Estados miembros;

- el principio de la proporcionalidad, entendido como crite-rio de regulación de las relaciones entre las distintas administra-ciones: "las autoridades han de limitar sus peticiones recíprocasal mínimo imprescindible para resolver el asunto de que se trate".

- el principio de la confidencialidad, es decir, "la aplica-ción de normas y procedimientos de seguridad comunes ymedidas técnicas, como el suministro de mecanismos de pro-tección de la información".

La propuesta de la Comisión contempla igualmente la orga-nización de un "programa de debates" en relación a los secto-res en los que la experiencia de cooperación es inexistente,limitada o requiere una reformulación.

Por último, con respecto a la aplicación del principio delreconocimiento mutuo, tras analizar los obstáculos que impidentodavía la plena aplicación de dicho principio, la Comisión(1993c) ha propuesto el establecimiento de un procedimientode información recíproca desde el momento mismo en que unEstado miembro invoca alguna de las excepciones legalmenteprevistas. El nuevo procedimiento, aplicable a los casos no pre-vistos en los procedimientos de notificación ya vigentes, pre-senta la ventaja de garantizar una mayor seguridad jurídica a losoperadores económicos y a los consumidores.

V. ConclusionesEn los últimos años, la Comisión Europea ha sido objeto de

duras críticas basadas en el exceso de reglamentismo y en lasprácticas burocráticas. Sin embargo, la Comisión no actúa porsu cuenta y riesgo, sino que su margen de decisión depende dela voluntad de acuerdo de las administraciones nacionales



manifestada, no sólo por los representantes permanentes enBruselas, sino también por un verdadero ejército de comités detodo tipo compuestos por funcionarios, expertos y representan-tes de los grupos de interés nacionales y transnacionales. Loscomportamientos burocráticos, el exceso de tecnocracia y lafalta de transparencia de la decisiones resultan de la compleji-dad de las políticas y, ante todo, de las reglas decisorias y delos controles impuestos por los propios gobiernos. Por tanto,las críticas a la Comisión esconden en realidad las peculiarida-des institucionales del sistema comunitario, tanto en lo relativoa los mecanismos de control de las decisiones como a su legiti-midad democrática.

Los ejemplos analizados ponen de relieve la dimensión delos cambios organizativos y de gestión que deberán afrontar enlos próximos años el conjunto de las administraciones respon-sables de la implementación de las políticas comunitarias. Estereto colectivo implica un replanteamiento de los métodos degestión tradicionales, esencialmente basados en la regulación.No parece descabellado hipotizar que la Comisión ha podidodesarrollar su imponente aparato regulador central gracias a ladesconfianza de cada uno de los Estados miembros con respec-to a la voluntad reguladora de los demás. Sin embargo, la regu-lación no basta por sí sola para garantizar el funcionamientodel sistema comunitario puesto que no existen los medios nece-sarios para conseguir una aplicación homogénea de la legisla-ción europea en todos los Estados miembros. Dicha situaciónes especialmente preocupante habida cuenta, sobre todo, de

los peligros derivados del principio del reconocimiento mutuo.Al objeto de paliar dicho déficit, la Comisión ha elaboradorecientemente un programa específico tendente a fomentar lacooperación entre el conjunto de las administraciones implica-das en la aplicación y el cumplimiento de la legislación comu-nitaria en el Mercado Interior.

En cualquier caso, está claro que las iniciativas de la Comi-sión no bastan por sí solas para garantizar el funcionamientoequilibrado del Mercado Interno. Las distintas administracionesnacionales (estatales, regionales y locales) deben integrar el ele-mento europeo en sus culturas organizativas en un contextoque se caracterizará, cada vez más, por la exigencia de coope-ración y también de una mayor competitividad, resultado inevi-table del principio del reconocimiento mutuo. La aplicación delprincipio de subsidiariedad debería conducir a reforzar las fun-ciones ejecutivas y de control de las administraciones naciona-les, dejando a la Comisión las tareas relativas a la definición delos estándares técnicos, la coordinación general y la evaluaciónde las políticas, incluyendo la creación de organismos indepen-dientes, según el modelo de las agencias federales estadouni-denses, capaces de asesorar a los implementadores nacionales.En dicho contexto, la información constituye un recurso funda-mental para la aplicación correcta de las políticas comunitarias(inspecciones técnicas, contratos de obras públicas, etc.). Elacceso de los ciudadanos y los grupos a dicha información esun requisito indispensable para la transparencia democrática y,en definitiva, para la afirmación misma de la Unión Europea.

Notas* Departamento de Ciencia Política y Derecho Público. Universidad Autónomade Barcelona

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GAPP 04: Francesc Morata. Unión Europea, administraciones ... · en ámbitos tan variados como la política industrial, la tecnolo-gía, la educación, la política social, el medio