García Montero

CISCentro de Investigaciones Sociológicas

269 Mercedes García Montero

Presidentes y Parlamentos: ¿quién controla la actividad legislativa en América Latina?

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Consejo Editorial de la colección Monografías y colección Academia

DirectoraBelén Barreiro Pérez-Pardo, Presidenta del CIS

ConsejerosEva Anduiza Perea, Profesora titular de Ciencia Política. Universitdad Autónoma de Barcelona Fabricio Bernardi, Profesor titular de Sociología. Universidad Nacional de Educación a DistanciaAndrés de Francisco Díaz, Profesor titular de Sociología. Universidad Complutense de Madrid Joan M. Esteban Marquillas, Profesor de investigación, Instituto de Análisis Económico-CSICJosé María García Blanco, Catedrático de Sociología. Universidad de Oviedo Roberto Gravía Soto, Prince of Asturias, Professor of Spanish Studies. Georgetown UniversityMª José González López, Profesora contratada doctora de Ciencia Política. Universidad Pompeu Fabra. BarcelonaFrancisco Herreros Vázquez, Científico titular. Centro de Ciencias Humanas y Sociales-CSICIván Llamazares Valduvieco, Profesor titular de Ciencia Política. Universidad de Salamanca José Ramón Montero Gibert, Catedrático de Ciencia Política. Universidad Autónoma de MadridLudolfo Paramio Rodrigo, Profesor de investigación. Centro de Ciencias Humanas y Sociales-CSICRickard Sandell, Senior Research Fellow, Instituto Madrileño de Estudios Avanzados Sebastián Sarasa Urdiola, Profesor titular de Sociología. Universidad Pompeu Fabra. BarcelonaJoan Subirats Humet, Catedrático de Ciencia Política. Universidad Autónoma de Barcelona Manuel Villoria Mendieta, Catedrático de Ciencia Política. Universidad Rey Juan Carlos

SecretariaPaloma Aguilar Fernández, Directora del Departamento de Publicaciones y Fomento de la Investigación. CIS

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COLECCIÓN «MONOGRAFÍAS», NÚM. 269

Primera edición, diciembre de 2009

© CENTRO DE INVESTIGACIONES SOCIOLÓGICAS Montalbán, 8. 28014 Madrid www.cis.es

© Mercedes García Montero

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Impreso y hecho en EspañaPrinted and made in Spain

NIPO: 004-09-018-6ISBN: 978-84-7476-476-5Depósito legal: M-

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III

AGRADECIMIENTOS

Este libro está basado en mi tesis doctoral Presidentes y Parlamentos: un análisis sobre el control de la actividad legislativa en América Latina, que defendí en abril de 2007 en la Universidad de Salamanca. Si ya la tesis, en su momento, era deudora de una serie de instituciones y personas, a medida que ha pasado el tiempo, el volumen de aquellos a los que debo agradecer ha crecido considerablemente.

Para llevar a cabo este ejercicio es necesario comenzar desde el principio. En 2000 empecé a trabajar como investigadora en el Insti-tuto de Iberoamérica de la Universidad de Salamanca en el marco del proyecto “El Parlamento en América Latina. Rendimiento del poder legislativo: una clave interpretativa de los problemas de gobernabili-dad de la región” (Ref. 1FD97-0906), cuyo responsable era Manuel Alcántara, quien más tarde dirigió mi tesis. El fin de la misma, así como este libro, no hubieran sido posibles sin él. Le debo una gran cantidad de conocimientos, ayuda y experiencias brindados siempre desde el compromiso intelectual y el cariño. Gran parte de los datos de los que surge esta investigación fueron construyéndose a medida que el proyecto y sus ramificaciones avanzaban. En este camino me acompañó Francisco Sánchez López que, además, ha leído y realizado pertinentes críticas al borrador.

Otro de los aportes fundamentales a esta investigación fue realiza-do por el Congreso de los Diputados de España, que me concedió una beca sin la cual no hubiese sido posible sentarme a escribir. Además, el presente trabajo mejoró gracias a las observaciones de los miembros del tribunal de la tesis: José Luis Cascajo, José Ramón Montero, Pa-blo Oñate, Ismael Pitarch y Manuel Sánchez de Dios. También debo agradecer al jurado de los premios de la Asociación Española de Cien-cia Política y de la Administración el premio concedido en 2008, así como al jurado encargado de conceder el IV Premio “Manuel Giménez Abad” para trabajos de investigación sobre el Parlamento, por realizar un reconocimiento especial del mismo. Asimismo, quiero expresar mi


AgradecimientosIV

agradecimiento a los dos evaluadores anónimos de este libro que me pro-porcionaron atinadas críticas y sugerencias, ayudándome a su mejora.

Dentro del Instituto y del Área de Ciencia Política de la Universi-dad de Salamanca he encontrado un refugio que va mucho más allá de un lugar de trabajo. Debo agradecer a todos los investigadores, profeso-res y personal que a lo largo de estos años han pasado por él, las charlas, los conocimientos, los agobios y las risas pero, sobre todo, la amistad. A mi familia y amigos quiero agradecerles su paciencia, su apoyo in-condicional y el mostrarme que cada acontecimiento sería mucho más triste si no estuvieran cerca.

Finalmente quiero dedicar este libro a la memoria de dos personas fundamentales. A mi madre, Iluminada Montero; no me ha dado tiem-po a que este libro estuviese en su mano pero sé que estaría orgullosa; y a mi abuelo Cipriano García, huérfano y republicano, porque su bas-tón ha sido el mejor apoyo para abrirme camino y porque bajo su boina siempre había una respuesta.


ÍNDICE

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introducción ...............................................................

CAPÍTULO 1. EL NUEVO INSTITUCIONALISMO y EL ESTUDIO DEL PODER LEGISLATIVO ............................ introducción ........................................................

1. El nuevo institucionalismo .......................................

1.1. El nuevo institucionalismo y sus diferentes pers-pectivas ............................................................

1.2. El nuevo institucionalismo de la elección racio-nal y el estudio del Poder Legislativo ................

2. El nuevo institucionalismo y las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo en América Latina ..............

2.1. La forma de gobierno ......................................2.2. Los poderes constitucionales ...........................

recapitulación ..............................................................

CAPÍTULO 2. UN MODELO PARA APROxIMARSE AL CONTROL DE LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA ...............

introducción ................................................................

1. La actividad legislativa como variable dependiente ....

1.1. Los estudios sobre la actividad legislativa en América Latina .................................................


ÍndiceVI

1.2. Los indicadores de la actividad legislativa y las unidades de análisis ..........................................

2. Construyendo un modelo de explicación del control de la producción legislativa: control de agenda y procedimiento legislativo ...........................................

2.1. Las variables explicativas ................................... 2.1.1. El procedimiento legislativo y los poderes

legislativos ........................................................ 2.1.1.1. Los poderes legislativos constitu-

cionales .................................................. 2.1.1.2. Los poderes legislativos determi-

nados por los reglamentos internos ........ 2.1.2. Los partidos políticos como variables ex-

plicativas de la actividad legislativa ................... 2.1.2.1. Mayorías parlamentarias .......... 2.1.2.2. Fragmentación o número efectivo

de partidos ............................................. 2.1.2.3. Coaliciones ............................... 2.1.2.4. Polarización ideológica .............. 2.1.2.5. Coherencia ideológica del partido

o partidos del Gobierno ......................... 2.1.2.6. Distancia ideológica entre el Pre-

si dente y los legisladores .......................... 2.1.2.7. Ciclo electoral ...........................

2.1.3. Otros factores explicativos ......................

a modo de recapitulación ....................................

CAPÍTULO 3. LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA EN AMé-RICA LATINA: ANÁLISIS EMPÍRICO DEL PAPEL REAC-TIVO y PROACTIVO DE PRESIDENTES y PARLA- MENTOS ..............................................................................

introducción ........................................................

1. éxito legislativo .........................................................2. Participación legislativa .............................................

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Índice VII

3. Una clasificación de los Parlamentos y los Ejecutivos latinoamericanos de acuerdo a su incidencia en la actividad legislativa ....................................................

conclusiones ...............................................................

CAPÍTULO 4. PODERES INSTITUCIONALES y ACTI-VIDAD LEGISLATIVA: MIDIENDO PODERES ...............

introducción ........................................................

1. Los poderes legislativos ..............................................2. Los indicadores institucionales ..................................

2.1. Etapa de iniciativa ............................................ 2.1.1. Iniciativa exclusiva ................................ 2.1.2. Establecimiento del orden del día o de la

agenda de discusión .......................................... 2.1.3. Tipo de mayoría necesaria para cambiar

el orden del día (PAP) ......................................2.2. Etapa constitutiva ........................................... 2.2.1. Integración de las comisiones ................. 2.2.2. Prerrogativas para evitar el paso por co-

misión ............................................................. 2.2.3. Poder de las comisiones para el tratamiento

los proyectos de ley .......................................... 2.2.4. Capacidad del Ejecutivo para forzar el

tratamiento de urgencia....................................2.3. La etapa constitutiva y el bicameralismo ........... 2.3.1. Simetría ................................................. 2.3.2. Desacuerdos entre Cámaras ...................

2.3.2.1. Rechazo total por parte de alguna Cámara ..................................................

2.3.2.2. Proyectos modificados por la Cá-mara revisora ..........................................

2.4. Etapa de eficacia ............................................... 2.4.1. Veto total e insistencia ............................ 2.4.2. Veto parcial e insistencia .........................2.5. Procedimiento legislativo extraordinario ........... 2.5.1. Poder de decreto del Presidente ..............

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ÍndiceVIII

2.5.2. Convocatoria a sesiones extraordinarias ..

3. Índice de potencia institucional legislativa (IPIL) y conclusiones ..............................................................

CAPÍTULO 5. ANALIzANDO EL PESO DE LAS INSTI-TUCIONES SOBRE LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA .......

introducción ..............................................................

1. Los indicadores del IPIL y su relación con la actividad legislativa...................................................................

2. Las etapas del procedimiento legislativo .....................

2.1. Etapa de iniciativa ............................................2.2. Etapa constitutiva ............................................2.3. Bicameralidad ..................................................2.4. Etapa de eficacia ...............................................2.5. Procedimiento legislativo extraordinario ...........2.6. Índice de potencia institucional legislativa ........

3. El comportamiento del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo en la actividad legislativa y el diseño insti-tucional: ajustes y desajustes ......................................

conclusiones .........................................................

CAPÍTULO 6. LOS FACTORES DETERMINANTES DE LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA ..........................................

introducción ..............................................................

1. Las variables partidistas y el juego parlamentario .......

1.1. La construcción de mayorías en el Parlamento ...1.2. Contando partidos: la fragmentación partidista ..1.3. La construcción de coaliciones .........................1.4. La polarización ideológica de los legisladores ....1.5 Coherencia ideológica del partido o partidos de

gobierno ...........................................................

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Índice IX

1.6. Distancia ideológica entre el Presidente y los legisladores .......................................................

1.7. El ciclo electoral ...............................................

2. Hacia una explicación multicausal de la actividad le-gislativa .....................................................................

2.1. Las relaciones entre las variables partidistas ......2.2. Los determinantes de la actividad legislativa .....

3. Los efectos de las variables en los distintos periodos de gobierno ....................................................................

conclusiones finales ............................................

ANExO .................................................................................

Cuadro 1. Indicadores utilizados en la medición de los Poderes Legislativos del Presidente elaborados por dis-tintos autores .............................................................

Cuadro 2. Porcentaje de legisladores que apoyan al Go-bierno ......................................................................

Cuadro 3. Número efectivo de partidos parlamentarios en la Cámara de Diputados, Cámara de Senadores y total de ambas Cámaras por legislatura ..............................

Cuadro 4. Valores del índice de polarización ponderada y polarización de Sartori y Sani ....................................

Cuadro 5. Distancia ideológica Presidente-legisladores ....

bibliografía ..................................................................

fuentes legales y abreviaturas utilizadas ................

siglas .............................................................................

índice de cuadros y gráficos ..........................................

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INTRODUCCIÓN

El objeto general de este trabajo es evaluar el papel del Ejecutivo y del Parlamento en la actividad legislativa, así como comprobar de qué de-pende el peso que poseen ambos Poderes en la misma. Los casos de estudio son los Parlamentos latinoamericanos, enmarcados todos ellos dentro de la forma de gobierno presidencialista. Generalmente, la Constitución y los diseños institucionales de los países estructuran formalmente la interacción entre Presidentes y Congresos, generando distintas posiciones en el grado en que el Ejecutivo y el Legislativo ejer-cen la labor legislativa, pero ésta también responde a variables políticas relacionadas con los partidos. Esta investigación trata de esclarecer qué factores influyen en el peso que ejercen las dos ramas de Poder en la actividad legislativa.

Es un lugar común sostener que los Parlamentos son hoy institu-ciones en crisis y esta crisis afecta a sus funciones, entre las que se en-cuentra la elaboración de leyes. Se afirma que los Congresos han per-dido su lugar central debido al dominio que mantienen los Gobiernos sobre la producción legislativa1. Siguiendo con este argumento, los Congresos en general, y los latinoamericanos en particular, han sido objeto de críticas. éstas pueden resumirse en dos. Por un lado, se les acusa de ser débiles frente al Poder Ejecutivo, no fiscalizar sus accio-nes y comportarse como meros convalidadores o legitimadores de las decisiones presidenciales. Sin embargo, la otra crítica va encaminada en una dirección contraria, ya que cuando el Presidente no cuenta con el apoyo de la mayoría legislativa, se les culpa de colocar obstáculos a

1 Como respuesta a estas críticas cabe realizar algunas matizaciones. En primer lugar, es indiscutible el hecho de que las democracias contemporáneas tienen que hacer frente a un número creciente de demandas y que éstas, a menudo, requieren de rapidez. El Poder Ejecutivo cuenta con más recursos, tanto materiales como humanos, para ha-cer frente a estas demandas que el Poder Legislativo, cuya reglamentación los convierte en instituciones con un proceso de negociación más lento (García, 2004: 18).


IntroducciónxII

las políticas presidenciales y paralizar, en consecuencia, la gestión de gobierno2, debilitando la gobernabilidad.

Estas críticas a la institución apuntan a que el declive de los Parlamentos contemporáneos es una consecuencia del desequilibrio de poderes en su relación con el Ejecutivo, al haberse robustecido el papel de éste en detrimento del de los Parlamentos. La asimetría de poderes se ha perfilado como un hecho aún más relevante en los países latinoamericanos, donde las ventajas que otorga el diseño institucional a algunos Presidentes les permite emprender acciones de forma unilateral. Otra de las desventajas que tiene el Parlamento para intervenir en la legislación es el hecho de que el Ejecutivo, aunque esté conformado por una coalición, es más uniforme que los Parlamentos. éstos son cuerpos colectivos y, por tanto, la toma de decisiones en los mismos está sometida a problemas de acción colectiva (Hardin, 1968). Sin embargo, cabe precisar que la función legislativa no consiste solamente en promover leyes, sino también en someterlas a discusión, reformarlas si cabe y sancionarlas o rechazarlas. Este hecho ha llevado a que se clasifique a los Parlamentos latinoamericanos como reactivos, frente a la labor proactiva o propositiva del Presidente (Cox y Morgenstern, 2001). No obstante, muchas de las aseveraciones que afirman la debilidad del Poder Legislativo, como actor proactivo, no están sustentadas en datos empíricos.

Este trabajo pretende responder a la pregunta de si realmente los Parlamentos latinoamericanos son reactivos, a la vez que busca los de-terminantes, institucionales y políticos, que establecen las posiciones que ocupan, tanto el Presidente como el Congreso, en la actividad legis-lativa de los países latinoamericanos. Desde la perspectiva del nuevo ins-titucionalismo, el libro quiere aprovechar los aportes realizados por las distintas teorías y metodologías que analizan los efectos de los arreglos institucionales en la política legislativa, a la vez que contrasta su validez utilizando, para ello, los datos sobre producción legislativa.

Su relevancia parte de la evidencia de que entender el proceso legislativo y la distribución de poder político es fundamental pues la

2 Para Mustapic (1997: 59) estas críticas en sentido opuesto pueden tener una explicación en el hecho de que los imperativos de la competencia democrática gene-ran una retórica política de tipo adversa que persigue diferenciar, de la manera más tajante posible, Gobierno y oposición. En consecuencia, desde la mirada opositora, el Congreso será presentado como una institución frágil sometida la fuerza arrolladora del Ejecutivo. En cambio, desde el oficialismo, será juzgado como una institución inoperante y obstruccionista.


Introducción xIII

actividad legislativa es una de las principales tareas de los Gobiernos democráticos y el análisis de las fuerzas impulsoras de la actividad legislativa puede ayudar, sin duda, a evaluar el funcionamiento de las instituciones democráticas.

ESTRATEGIA DE ANÁLISIS

El presente trabajo es un estudio comparado, pues abarca 15 países latinoamericanos. La pretensión original era la de analizar los 17 países democráticos que componen la región. Lamentablemente, no se pudo conseguir la información necesaria para llevar a cabo la investigación en todos ellos3, siendo éste el único criterio de exclusión. A pesar de que la muestra no es completa, se estima que es un número suficiente de países como para extraer inferencias y tendencias regionales. Por otro lado, se mantiene una perspectiva diacrónica en la observación de las variables que componen el estudio, puesto que sus valores son analizados a lo largo del tiempo en cada uno de los países.

Para llevar a cabo el análisis, se propone un enfoque sistémico entendiendo que los resultados legislativos pueden ser explicados a partir el diseño institucional —que delimita la potencia que tienen Presidentes y Congresos para intervenir en el proceso legislativo— y del contexto partidista, ya que se considera que los intereses y preferencias de los actores políticos son fundamentales, así como las estrategias que desarrollan para adecuarse al entramado institucional.

A. Variable dependiente y unidades de análisis

La influencia que mantienen el Poder Ejecutivo y el Legislativo sobre la actividad legislativa en 15 países latinoamericanos es la variable a explicar. Para captar esta variable, siguiendo a Alcántara et al. (2005) se toman dos indicadores: éxito legislativo de ambas ramas de poder, que relaciona la cantidad de leyes aprobadas por uno y otro Poder con la cantidad que presentan, y participación legislativa, que hace referencia al porcentaje que supone, sobre el total de leyes aprobadas,

3 Las democracias latinoamericanas para las que no se posee información y que, por lo tanto, no están incluidas en el análisis son El Salvador, Nicaragua y República Dominicana.


IntroducciónxIV

las iniciadas por el Ejecutivo y por el Legislativo. La mayoría de los datos empíricos de la investigación son extraídos del proyecto de investigación, dirigido por Manuel Alcántara, El Parlamento en América Latina. Rendimiento del poder legislativo: una clave interpretativa de los problemas de gobernabilidad de la región, financiado con fondos FEDER en el marco del Programa español de I+D (Ref. 1FD97-0906) en el que participó la autora. Aunque, para algunos países (Paraguay, Honduras y Venezuela), se recurrió a fuentes secundarias.

Las unidades de análisis son cada una de los periodos de sesiones anuales4. La decisión de tomar esta unidad y no la legislatura completa o el periodo presidencial tiene una razón teórica y otra metodológica. Por un lado, este nivel de desagregación permite contrastar hipótesis relacionadas con el ciclo electoral. Hay teorías que sostienen que tras la elección presidencial existe un clima favorable al Ejecutivo (Shugart y Carey, 1992; Coppedge, 1994; Mejía, 2000) —“el periodo de luna de miel”—, el cual puede ser aprovechado por el Presidente para intervenir en la actividad legislativa. Para contrastar estas teorías y comprobar si se producen cambios en el éxito y participación presidencial a medida que se acercan o se alejan los comicios presidenciales, es necesario analizar los periodos de sesiones. La segunda razón es metodológica: si se tomaran como unidades de análisis tanto los periodos de gobierno como los periodos legislativos, la muestra se reduciría considerablemente dificultando la utilización de análisis estadísticos para el contraste de las hipótesis.

B. Variables independientes

La aplicación de las distintas teorías existentes en la literatura ha sido el camino seguido en la búsqueda de los determinantes de la actividad legislativa. A partir de estas teorías, muchas de las cuales no se habían aplicado al análisis del proceso legislativo en la región, y de su combinación se plantearon las hipótesis. El siguiente paso fue encontrar la forma más consistente y precisa de darle valor a las variables a través de la construcción de indicadores.

4 Las excepciones son Venezuela y Paraguay, en los que la unidad de análisis es el periodo presidencial completo, y México que coincide con la legislatura (tres años).


Introducción xV

El diseño institucional

El diseño institucional, como ya ha sido mencionado, es uno de los factores que toma el análisis como explicativo del peso que Presidentes y Parlamentos tienen sobre la legislación. La vía utilizada para encontrar los indicadores que, dentro de este diseño, ayuda a medir la fuerza o potencia que las normas dan a uno y a otro Poder para ejercer su influencia legislativa ha sido el análisis del procedimiento legislativo. éste está regulado por dos normas básicas: la Constitución y los reglamentos internos que son las fuentes a partir de las cuales se generaron los valores de los indicadores.

Por otro lado, el procedimiento legislativo está compuesto por etapas y estas etapas ayudan a clasificar a los 14 indicadores institucionales que se toman con el objeto de desagregar las posibles influencias de cada etapa del trámite legislativo y como modo de contrastar las hipótesis, tanto de forma individual (indicador) como agregada (etapa). El último paso seguido para la operacionalización del diseño institucional, tras la construcción y clasificación de los indicadores institucionales, ha sido sintetizar su información a través de la elaboración de un índice, denominado índice de potencia institucional legislativa (IPIL), que capta la capacidad institucional legislativa del Parlamento y del Ejecutivo para intervenir en la actividad legislativa.

Los partidos políticos

La postura sistémica que mantiene esta investigación no sería consis-tente si se excluyeran a los actores políticos del análisis. Son muchas las teorías elaboradas desde el nuevo institucionalismo que mantienen la relevancia de los partidos sobre los resultados legislativos. Concreta-mente, este libro contrasta el peso de seis variables partidistas. Tres de ellas aluden a su presencia en el Parlamento y en el Ejecutivo (mayo-rías legislativas, fragmentación partidista y formación de coaliciones) y las otras tres están centradas en las actitudes y posturas ideológi-cas mostradas por los mismos (polarización y coherencia ideológica y distancia ideológica entre el Presidente y el Parlamento). Las fuentes de las que han sido extraídos los indicadores para medir el conjunto de las tres primeras son los resultados electorales, mientras que las variables actitudinales se operacionalizaron a partir de los datos ex-traídos del proyecto de investigación dirigido por Manuel Alcántara,


IntroducciónxVI

“Elites Parlamentarias Latinoamericanas” (PELA) (Ref. SEC94/0284; SEC95/0845 y SEC02/3484).

Ciclo electoral

Una última variable cuya potencia explicativa se contrasta en la investigación es el ciclo electoral. Tal como se comentaba anteriormente, existen teorías que mantienen que los Presidentes que acaban de asumir sus funciones tienen más capacidad para influir en los resultados legislativos. Supuesto que es examinado en el trabajo.

En resumen, esta investigación sostiene que la influencia del Ejecutivo y del Legislativo en la actividad legislativa depende del diseño normativo de los países, así como del contexto partidista y el ciclo electoral. Las instituciones potencian o disminuyen la capacidad de influencia de ambos Poderes y los actores políticos que intervienen en el procedimiento legislativo trazan sus estrategias y comportamientos teniendo en cuenta sus posibilidades de intervención. Del mismo modo, la influencia de uno u otro poder también depende del grado de cooperación que se perfile de la composición política del Parlamento. Cooperación que, además, está relacionada con la cercanía o grado de homogeneidad de las actitudes de los actores políticos y con el momento, en términos electorales, en que se produzcan las negociaciones en el proceso de toma de decisiones legislativo.

C. Contraste de las hipótesis

El contraste de las hipótesis se lleva a cabo en dos fases. En una primera fase se evalúa la incidencia de los indicadores institucionales establecidos mediante dos métodos. Por un lado, se contrasta el peso explicativo de cada componente del índice (IPIL) utilizando para ello el análisis estadístico de la varianza (ANOVA). Este análisis tiene por objeto encontrar la variabilidad de las dos dimensiones de la actividad legislativa (éxito y participación), que son provocadas por los indicadores institucionales que conforman el IPIL. Por otro lado, se evalúa la incidencia de las distintas etapas del procedimiento legislativo sobre el grado de éxito del Ejecutivo y de participación de ambos Poderes sobre la legislación de los países, mediante el análisis de las medias aritméticas mostradas por las variables.


Introducción xVII

La segunda fase del contraste se lleva a cabo mediante un análisis multivariado, en el que se contrasta la relación que tienen las variables partidistas, el ciclo electoral y el IPIL sobre los dos indicadores de la actividad legislativa: éxito y participación. Concretamente se utiliza la técnica del análisis de regresión múltiple que ayuda a establecer la contribución de cada variable explicativa utilizada sobre el peso de Presidentes y Parlamentos en la producción legislativa.

ESTRUCTURA DEL TRABAJO

El libro está estructurado en seis capítulos a las que se unen unas bre-ves conclusiones finales. El primer capítulo ofrece el marco de análisis teórico y conceptual del que surge la investigación. Para ello, se expo-nen las aportaciones llevadas a cabo por el nuevo institucionalismo como perspectiva teórica, pues bajo este paradigma se han desarrolla-do la mayoría de estudios que abordan la toma de decisiones dentro del proceso legislativo. Se detallan algunos de los modelos y los alcan-ces más importantes surgidos desde esta perspectiva teórica, así como sus límites y las críticas recibidas. El capítulo profundiza además, en una segunda parte, en las investigaciones que, desde el nuevo institu-cionalismo, se han ocupado de las relaciones entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo en América Latina. La forma de gobierno es presentada como la génesis de un tipo de análisis institucional muy preocupado, en un primer momento, por la supervivencia de los sistemas presiden-cialistas latinoamericanos y que después se caracteriza por la evolución de las líneas de investigación hacia los efectos políticos que generan las diferencias institucionales entre los países como el control de la agen-da legislativa por parte del Ejecutivo. Por último, el capítulo termina esbozando, de forma breve, el esquema de análisis del libro.

El segundo capítulo está centrado en la construcción del modelo teórico y metodológico defendido por esta investigación. Por un lado, se exponen las distintas hipótesis que se contrastarán en el trabajo, así como el fundamento teórico en que se basan y, por otro, se operacio-nalizan distintas variables, tanto la dependiente como las explicativas, mostrando los indicadores que se utilizarán para captarla.

El tercer capítulo ahonda en la descripción empírica de la actividad legislativa, de modo que se exponen los valores que adoptan los 15 países latinoamericanos analizados. Además se comprueba a través de los datos si los Parlamentos son únicamente reactivos. A partir del


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análisis de los valores, el capítulo aporta una nueva clasificación de acuerdo con el papel que el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo asumen en la actividad legislativa.

El cuarto capítulo se centra en los determinantes institucionales como factores explicativos. Para delimitar la potencia institucional que Presidentes y Parlamentos tienen para intervenir en la legislación, se analiza el procedimiento legislativo como modo de determinar el momento en el que intervienen los efectos institucionales. Este procedimiento aparece regulado por la Constitución y los reglamentos internos, los cuales son explorados de forma sistemática para aislar los indicadores institucionales a la vez que se exponen las hipótesis sobre el sentido de su intervención en la actividad legislativa. Para ello el capítulo, en una primera parte, discute los distintos índices que los autores han elaborado, a partir de las Constituciones, para calcular los poderes legislativos de los Presidentes en América Latina. Teniendo en cuenta estas mediciones se propone una nueva medida, denominada índice de potencia institucional legislativa (IPIL), el cual está compuesto por 14 variables entre las que se incluyen indicadores extraídos de la Constitución, junto con otros pertenecientes a los reglamentos internos y clasificados de acuerdo con la etapa del procedimiento legislativo en la que adquieren relevancia. La segunda parte del capítulo avanza en la construcción de este índice y una tercera parte clasifica a los distintos países de acuerdo con el potencial institucional que tienen Presidentes y Parlamentos para influir en la actividad legislativa.

El quinto capítulo tiene por objeto el contraste empírico de las hipótesis definidas en el cuarto capítulo con el fin de determinar qué factores institucionales determinan el éxito legislativo de los Presidentes latinoamericanos y los niveles de participación sobre la producción legislativa del Ejecutivo y del Parlamento. Para llevar a cabo esta tarea, en una primera parte, se analiza el poder explicativo de cada componente del índice, profundizándose en detalle en cada una de las prerrogativas institucionales y en su incidencia en el éxito y la participación. Tras ello, el foco de análisis se sitúa en las distintas etapas que estructuran el procedimiento legislativo (etapa de iniciativa, etapa constitutiva, bicameralidad, etapa de eficacia y procedimiento legislativo extraordinario) como vía para captar las relaciones que se establecen entre ellas y encontrar el peso que poseen como factores explicativos del grado de éxito del Ejecutivo y de la participación de ambos Poderes sobre la legislación. Una tercera parte


Introducción xIx

retoma la clasificación llevada a cabo en el capítulo 3, que agrupa a los países de acuerdo al comportamiento que han tenido sus Presidentes y Parlamentos en la actividad legislativa. A partir de la misma se busca revelar los casos en los que el diseño institucional determina los productos legislativos y los países en los que hay que buscar otro tipo de factores explicativos.

En el sexto capítulo se analiza el peso explicativo que tienen tanto las variables partidistas (operacionalizadas en el capítulo dos) como el índice institucional abordado en los capítulos cuarto y quinto, en el grado de éxito legislativo presidencial y en la participación de los poderes Ejecutivo y Legislativo en la producción legislativa. La primera parte del capítulo se centra en la descripción empírica de los valores partidistas que adoptan los países y periodos de gobierno analizados. En la segunda parte, además de analizar las relaciones que se establecen entre las variables partidistas, se contrastan las hipótesis elaboradas a través de un análisis multivariado que incluye al índice de potencia institucional legislativa (IPIL). Por último, el capítulo finaliza con un apartado que revela los efectos del diseño institucional y de los partidos políticos sobre los periodos de gobierno de los países analizados.



INTRODUCCIÓN

Hasta hace relativamente poco tiempo, los estudios centrados en el Poder Legislativo en América Latina eran escasos. Una de las razones de este número pequeño de investigaciones estaba en el hecho de que la historia latinoamericana, con recurrentes periodos de autoritarismo de diverso signo, hacia irrelevante el papel del Legislativo. Sin embargo, los procesos de democratización iniciados en América Latina y Europa del Sur a finales de la década de 1970 y principios de 1980, a los que más tarde se sumó Europa del Este, generaron en las ciencias sociales una creciente literatura relativa a los problemas de la construcción de las nuevas democracias. Estos cambios revitalizaron el interés por las instituciones, que encontró en la perspectiva “neoinstitucionalista” uno de los marcos teóricos analíticos donde alimentarse1 (Mustapic, 1997: 67).

Si bien el comportamiento institucional fue siempre parte de las preocupaciones de la ciencia política, el exceso de formalismo con que se llegó a tratar la cuestión determinó la temporal reorientación de los intereses de investigación de muchos politólogos. A partir de media-dos de la década de 1980, sin embargo, éstos volvieron a percatarse de la relevancia del tema al estimar que, sin lugar a dudas, las institucio-nes modulan de manera directa los resultados de la política. En este sentido, no se trata de asumir posturas deterministas proclives a creer que la mera existencia de una institución o de un conjunto de ellas articuladas de determinada manera deberá desembocar en una buena conducción democrática. En cambio, lo que cada vez se hace más evi-dente para los estudiosos de la política es que un diseño institucional adecuado constituye una condición necesaria, si bien no suficiente,

1 A raíz de la publicación de las obras de March y Olsen (1984 y 1989) sostener que las instituciones importan se ha vuelto algo común.

CAPÍTULO 1. EL NUEVO INSTITUCIONALISMO y EL ESTUDIO DEL PODER LEGISLATIVO


Mercedes García Montero2

para alcanzar este objetivo. Las reglas y procedimientos institucionales indudablemente dejan su huella en los productos de la política. Ello ocurre al fijar límites y posibilidades al desarrollo de los actores po-líticos. Al encuadrar el comportamiento, las instituciones moldean, definen y delimitan no sólo la identidad, sino también el poder de los actores y sus estrategias de acción. Las instituciones constituyen “las reglas del juego” o los procedimientos que median el proceso de toma de decisiones, y aun las arenas dentro de las cuales se ventilan y, en un momento dado, se resuelven los conflictos (Putnan, 1993). A diferencia del enfoque conductista2 dominante durante las décadas de 1960 y 1970 en la ciencia política para el cual las instituciones, incluido el Parlamento, eran meros campos en los que se producía el comportamiento político, el nuevo institucionalismo colocó el acento en los incentivos que proveen las reglas y prácticas para estructurar el comportamiento de los actores políticos. March y Olsen (1989) criticaron los enfoques anteriores por ser contextuales, al subordinar la política al entorno social y minimizar la relevancia del Estado como variable independiente; por ser reduccionistas, al contemplar los fenó-menos políticos más como consecuencia del comportamiento indivi-dual que como resultado de reglas; por ser utilitaristas, al interpretar la política más como resultado de las acciones individuales y calculadas que como respuesta a obligaciones y deberes; por ser funcionalistas, al considerar que la historia es eficaz por lograr resultados adecuados, y, por último, por ser instrumentalistas, ya que la vida política aparece definida por la toma de decisiones y la asignación de recursos y no por cómo se organiza mediante símbolos, rituales y ceremonias. Estas críticas calaron entre los politólogos dando lugar a un renovado cam-po de investigación en el que la definición sustantiva de las reglas, su persistencia y cambio, pasaron a tener gran relevancia. Así, la ciencia política pasó a prestar especial atención a las reglas que distribuyen el poder en el seno de las instituciones de gobierno, las que moldean el proceso de toma de decisiones y la dinámica política que generan. Un fuerte impacto ejerció entre los estudiosos de América Latina la discusión iniciada por Juan Linz a propósito de las características de

2 Para los seguidores del conductismo el individuo era el centro del universo político y la vida política era resultado de la agregación de la acción individual que respondía a principios psicológicos y sociológicos. Metodológicamente este enfoque asumía que la ciencia política debía seguir los métodos de las ciencias naturales. Se puede ver más sobre el tema en Dahl (1961) o Sanders (1995).


El nuevo institucionalismo y el estudio del Poder Legislativo 3

los regímenes presidencialistas y parlamentarios y su contribución a la consolidación de las democracias (Linz, 1994). En esta ola, los Con-gresos comenzaron a ser objeto de investigaciones más minuciosas.

Cabe agregar, además, que el Poder Legislativo se convirtió en tema especial de investigación en la región no sólo porque a través de él se podían observar algunas modalidades de definición y construcción de las normas y procedimientos del sistema político democrático. La otra cuestión que orientó las investigaciones fue la pregunta por el papel que jugarían los Parlamentos en el procesamiento político de los profundos cambios que se estaban operando en las sociedades latinoamericanas3 (Mustapic, 1997: 67).

El enfoque mantenido en este libro se enmarca plenamente en el nuevo institucionalismo, ya que para evaluar el peso que el diseño ins-titucional posee en la actividad legislativa se analizarán, de forma com-parada, las distintas reglas que rigen el procedimiento legislativo en los países objeto de estudio. La inclusión de este tipo de variables surge del convencimiento de que las instituciones son variables explicativas rele-vantes, sin que ello reste importancia a otro tipo de factores políticos. El estudio de la vida política, en general, y de las relaciones Ejecutivo-Legislativo, en particular, debe incluir siempre un componente institu-cional, ya que las instituciones dan coherencia al sistema político (Riker, 1980). El objeto de este capítulo es ofrecer el marco de análisis teórico y conceptual del que surge esta investigación. Para ello, en una primera parte, se analiza el nuevo institucionalismo como perspectiva teórica. Se exponen algunos de los modelos y alcances más importantes surgidos desde esta perspectiva teórica.

La segunda parte se centra de forma específica en los estudios que, desde el nuevo institucionalismo, se han ocupado de las relaciones entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo en América Latina. Se presenta a la forma de gobierno como la génesis de un tipo de análisis institucional muy preocupado, en un primer momento, por la supervivencia de los sistemas presidencialistas latinoamericanos y que después se caracteriza por la evolución de las líneas de investigación hacia los efectos políticos que generan las diferencias institucionales entre los países de la región como el control de la agenda legislativa por parte del Ejecutivo. Por último, el capítulo termina esbozando, de forma breve, el esquema de análisis del libro.

3 Sobre el papel de los Parlamentos en los procesos de transición política véase Santamaría (1998).



1. EL NUEVO INSTITUCIONALISMO

1.1. El nuevo institucionalismo y sus diferentes perspectivas

El elemento que une a los nuevos estudios institucionales con “el vie-jo”, predominante en política comparada hasta mediados de la década de 1950, es la idea de que la estructura (entramado institucional) es importante y determina el comportamiento. El viejo institucionalis-mo asumía que si un analista era capaz de identificar los aspectos so-bresalientes de la estructura, podría predecir el comportamiento del sistema. Los críticos afirmaron que este formalismo ocultaba ciertos rasgos informales de la política, o bien llevaba a dar por sentado que las funciones clave de un Gobierno tendrían que ser realizadas dentro de la organización formalmente designada (Peters, 2003: 22-23). Otra de las características del viejo institucionalismo fue el holismo; dado el énfasis que daban al análisis legal, estaban obligados a la compara-ción, puesto que ésta era la forma de observar la variabilidad entre un sistema y otro. Sin embargo, este comparativismo encerraba un grave problema, pues no contenía un verdadero análisis comparado, sino una mera descripción de los distintos casos sin metodología precisa. Como respuesta a este exceso de formalismo, el enfoque conductista negó la importancia de las instituciones formales en la determinación de los productos del Gobierno, aun cuando, en alguna medida, se interesaran por el comportamiento de los individuos de esas instituciones. Por tan-to, la principal preocupación fue el comportamiento y no el desempeño del Gobierno. Por otra parte, la dirección de la causalidad era en un solo sentido: la economía y la sociedad influenciaban a la política y a las institucionales políticas. El institucionalismo, tanto el viejo como el nuevo, sostiene que la causalidad puede ir en ambas direcciones y que las instituciones moldean el orden social y el orden económico (Peters, 2003: 32). Sin embargo, el nuevo institucionalismo se aleja del viejo al aceptar la interrelación entre los individuos y las instituciones.

March y Olsen (1989) propusieron un nuevo institucionalis-mo que sitúa a la acción colectiva en el centro del análisis. La acción colectiva, en vez de ser un acertijo, se debe convertir en el enfoque fundamental para entender la vida política. Además, la relación entre las colectividades políticas y su entorno socioeconómico debe ser re-cíproca, en la que la política tenga la opción de moldear la sociedad y la sociedad de moldear la política. Así, con una concepción de la política más institucional y de facetas múltiples, la ciencia política



puede realmente ser capaz de entender y explicar el complejo fenómeno de lo político. Para los nuevos institucionalistas las características de las instituciones son cuatro (Peters, 2003: 36-37). En primer lugar son es-tructurales. Esa estructura puede ser formal (el Poder Legislativo, buro-cracia pública o un marco legal) o informal (una red de organizaciones interactuantes, un conjunto de normas compartidas). Una institución trasciende a los individuos e implica a colectivos a través de un conjunto de interacciones pautadas que son predecibles según las relaciones espe-cíficas que existen entre los actores. Una segunda característica sería la existencia de estabilidad a través del tiempo. Algunas versiones del ins-titucionalismo sostienen que ciertos elementos de las instituciones son sumamente estables y, por lo tanto, predicen el comportamiento sobre esa base, mientras que otras hacen a las instituciones más cambiantes pero todas requieren cierto grado de estabilidad. La tercera característica de una institución es que debe afectar al comportamiento individual y, por último, aunque esta característica puede no ser tan relevante como las otras, entre los miembros de la institución debe haber cierto sentido de valores compartidos.

El nuevo institucionalismo no es una corriente homogénea. Par-tiendo de los cuatro supuestos anteriores y de la consideración de que el marco institucional restringe el comportamiento humano, convir-tiéndose en un componente fundamental para entenderlo, muestran diferencias tanto en la definición de las instituciones como en la forma en la que afrontan sus análisis y en las características que hacen que las instituciones surjan o cambien. Hall y Taylor (2003) consideran la existencia de tres corrientes principales: la histórica, la sociológica y la de la elección racional. Peters (2003) añade un cuarto eje, el institu-cionalismo empírico. Esta heterogeneidad lleva a una cierta confusión acerca de cómo son definidas. Para North (1990: 4), uno de los máxi-mos exponentes del nuevo institucionalismo de la elección racional, son “las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, las res-tricciones desarrolladas por las personas que enmarcan las interaccio-nes humanas”. Dentro de esta misma perspectiva Colomer (2001: 16) mantiene que “las instituciones conforman las estrategias de los actores y éstas, en su interacción, producen resultados colectivos. Las institu-ciones proveen información, oportunidades, incentivos y restricciones tanto a los ciudadanos como a los líderes para la elección de ciertas es-trategias y sólo cabe explicar los resultados colectivos a través de las de-cisiones estratégicas de los actores”. March y Olsen (1989: 17) definen las instituciones como “confecciones de procedimientos y estructuras



estándar operantes que definen y defienden valores, normas, inte-reses, identidades y creencias”. Hall (1986: 19), dentro del nuevo institucionalismo histórico, las entiende como “las reglas formales, los procedimientos de acuerdo y las prácticas estándar operantes que estructuran la relación entre individuos en las diversas unidades de comunidad política y económica”. Para Steinmo et al. (1992: 2), des-de esta misma perspectiva “las instituciones son las organizaciones formales y las reglas y procedimientos informales que estructuran la conducta”. Scott (1995: 60), dentro del nuevo institucionalismo sociológico, las define como “las estructuras y actividades cognitivas, normativas y regulativas que suministran estabilidad y significado a la conducta social. Las instituciones se apoyan en varios portadores (culturas, estructuras y rutinas) y operan en múltiples niveles de ju-risdicción”.

El elemento que hace diferentes a las diversas definiciones de ins-titución es la concepción que se tiene acerca de la relación entre institu-ción y racionalidad, aludiendo a la forma en que los actores construyen sus preferencias: si lo hacen desde una perspectiva “calculadora” o las construyen desde una perspectiva cultural (Hall y Taylor, 2003). Para los seguidores del institucionalismo de la elección racional, las institu-ciones son reglas de juego generadas por los individuos en la maximiza-ción de sus intereses y éstas se transforman después en restricciones. Esta idea da por sentado la existencia de individuos racionales que actúan llevando a cabo cálculos. Para los institucionalistas históricos4, las insti-tuciones se mantienen gracias a la “dependencia del rumbo” (Krasner, 1984); una vez que es tomada una decisión política o surge una insti-tución, la inercia hace que sea muy difícil que éstas cambien aunque los individuos también poseen capacidad para maximizar y adecuar su comportamiento al resultado más satisfactorio mientras que, para el institucionalismo sociológico5, la racionalidad no es un factor de

4 La idea básica de los seguidores de esta corriente del nuevo institucionalismo “es que las decisiones políticas que se toman al formar una institución o al iniciar la actividad de ésta tendrán una influencia prolongada y definida sobre la política domi-nante” (Peters, 2003: 99), ya que hay una especie de inercia que hace que las decisio-nes políticas iniciales persistan. Si bien este rumbo puede ser modificado, se requiere de una fuerte presión política para que cambie. Los aportes a la política comparada realizados por el institucionalismo histórico se pueden ver en Thelen (1999).

5 El institucionalismo sociológico se centra en los procesos de socialización, pues con-sideran que a partir de ellos los individuos conforman sus valores y percepciones. Bajo esta corriente las instituciones y las reglas son el resultado de procesos de construcción



especial relevancia para entender el comportamiento de los actores. Este comportamiento responde a patrones, tradiciones, ritos y símbo-los que el individuo no puede transformar por sí mismo, pues son el elemento de referencia que utiliza para interpretar el mundo.

Desde la perspectiva “calculadora” (véase cuadro 1.1), el compor-tamiento humano se concibe como instrumental y orientado hacia el cálculo estratégico. Los individuos buscan maximizar su rendimiento con referencia a un conjunto de objetivos definidos por una función de preferencia establecida. En general, los objetivos y preferencias del actor son definidos de manera exógena. Desde esta perspectiva, las instituciones afectan a los actores, ofreciéndoles una certeza más o me-nos grande en cuanto a su comportamiento presente y vinculado a los otros actores. Afectan al comportamiento de los individuos incidien-do sobre las expectativas de un actor dado en lo tocante a las acciones de otros actores. La supervivencia de las instituciones es explicada por la perspectiva calculadora porque conducen al equilibrio de Nash6. Los individuos asumen esos modelos de comportamiento porque sin ellos pierden más. Una institución es más robusta cuando contribuye a resolver los dilemas relativos a las acciones colectivas o cuando hace posible más ganancias.

La perspectiva cultural, si bien reconoce que el comportamiento humano es racional y orientado hacia fines, enfatiza que los indivi-duos recorren con frecuencia protocolos establecidos o modelos de comportamiento ya conocidos para conseguir sus objetivos y enfa-tizan que lo que escoge un individuo depende más de la interpre-tación de una situación que de un cálculo puramente utilitario. Las instituciones ofrecen modelos morales y cognitivos que permiten la interpretación de las acciones. El individuo es concebido como una entidad profundamente envuelta en un mundo de instituciones com-puestas de símbolos, de escenarios y de protocolos que ofrecen filtros de interpretación, a partir de los cuales el individuo define su línea

social de la realidad y son, por tanto, fenómenos culturales y constituyen el marco de referencia a partir del cual los individuos explican el mundo que les rodea (Meyer y Rowan, 1977). El cambio institucional bajo este paradigma es producto de la evolu-ción lenta de las sociedades, puesto que los valores institucionales son producto de la internalización. La construcción de las preferencias es cultural y no racional (March y Olsen, 1989).

6 El equilibrio de Nash es la intersección de las estrategias que son simultánea-mente la mejor respuesta para cada uno de los jugadores, dada la conducta esperable de los otros.



de actuación. La perspectiva cultural explica la persistencia de las instituciones, enfatizando que muchas de las convenciones ligadas a las instituciones sociales no pueden ser objeto explícito de decisio-nes individuales (Hall y Taylor, 2003: 197-198). Por el contrario, en cuanto componentes elementales a partir de los cuales la acción colectiva es elaborada, ciertas instituciones son tan convencionales que escapan a todo cuestionamiento directo y, al ser construcciones colectivas, no pueden ser transformadas de un día para otro por acciones individuales.

Otro de los elementos que distingue a las corrientes del nuevo institucionalismo es la aproximación a la unidad de análisis. Clark (2005: 238) diferencia dos ramas teóricas de acuerdo con esta aproximación. Así, una versión del institucionalismo observa a las estructuras o instituciones como restricciones o como producto de decisiones individuales y la otra rama considera que los actores están constituidos por estructuras sociales las cuales son, a su vez, constituidas por las acciones humanas. Clark (2005) denomina al primer grupo como institucionalistas centrados en “agencias” (actores) y al segundo como institucionalistas basados en “estructuras”. El primer grupo estaría conformado por el institucionalismo de la elección racional, mientras que el segundo incluiría al institucionalismo histórico y sociológico7. Una de las principales diferencias entre ambos enfoques es metodológica. Los investigadores centrados en las “agencias” aplican

7 “Los institucionalistas basados en estructuras han enfatizado las formas en que las instituciones ayudan a definir los intereses de los actores, mientras los enfoques centrados en agencias se han concentrado en las formas como los actores se compor-tan, dado un conjunto de metas determinadas exógenamente” (Clark, 2005: 239).

CUADRO 1.1. Diferencias entre la perspectiva cultural y la perspectiva calcu-ladora

Fuente: Elaboración propia a partir de Hall y Taylor (2003) y Clark (2005).

Cómo se comportan los actores

Qué hacen las instituciones

Por qué las instituciones son estables

Unidad de análisis

Enfoque metodológico

Perspectiva cultural

Interpretación Ofrecen modelos morales y cognitivos

Son construcciones colectivas

Estructuras (instituciones)

Sociología

Perspectiva calculadora

Cálculo estratégico

Ofrecen certeza

Conducen al equilibrio de Nash

Agencias (actores)

Economía



las técnicas asociadas a la economía en sus análisis de las instituciones políticas, mientras que los institucionalistas basados en las estructuras aplican las técnicas de la sociología histórica o de la ciencia política tradicional para estudiar las estructuras del Estado.

1.2. El nuevo institucionalismo de la elección racional y el estudio del Poder Legislativo

En las dos últimas décadas la mayor parte de los estudios, así como los más influyentes, en el campo de investigación sobre Parlamentos pro-vienen de las teorías de la elección racional8 (Kiewiet et al., 2002: 5). Aunque estos estudios se han centrado mayoritariamente en el Con-greso estadounidense, han generado un material teórico de enorme importancia para la interpretación del comportamiento de los actores dentro de la instancia legislativa, tal como se intenta exponer en las siguientes páginas.

Los seguidores de esta corriente asumen que la mayor parte de la vida política transcurre dentro de las instituciones y que para ser capa-ces de brindar una explicación amplia de la política sus teorías deben abordar la índole y el papel de las instituciones políticas. Así, ha habi-do un florecimiento de la bibliografía de la elección racional sobre las instituciones políticas, incluyendo los Legislativos9, gabinetes y con-sejos de ministros10 y burocracias11 (Peters, 2003: 71). Pero también explicaciones de otros fenómenos políticos como el comportamiento de las coaliciones, el desenvolvimiento histórico de las instituciones políticas, la intensidad de los conflictos étnicos12, las transiciones ha-cia la democracia13, las consecuencias de la reforma institucional en la Unión Europea o las relaciones internacionales.

Los análisis desde el nuevo institucionalismo de la elección racional abordando el Poder Legislativo surgieron ante la observación

8 El enfoque de la decisión racional también ha recibido nombres distintos como teoría política formal, teoría política positiva o economía política (Shepsle y Bon-chek, 2005: 21).

9 Véase McCubbins y Sullivan (1987), Shepsle y Weingast (1995) o Tsebelis y Money (1997).

10 Véase Laver y Schofield (1990) o Laver y Shepsle (1990).11 En Johnson y Libecap (1994) y Wood y Waterman (1994).12 Laver y Shepsle (1990) y North y Weingast (1989).13 Véase Przeworski (1991), Marks (1992) y Cohen (1994).



de la siguiente paradoja dentro del Congreso estadounidense: si los postulados de la elección racional clásica eran ciertos, debería de ser difícil reunir mayorías para votar leyes en el Congreso, donde se dan múltiples escalas de preferencias de los legisladores14 y donde el carácter multidimensional de las cuestiones debería rápidamente generar ciclos en los cuales cada nueva mayoría invalidaría las leyes propuestas por la mayoría precedente15. No obstante, las decisiones del Congreso mostraban estabilidad y a finales de la década de 1970 los teóricos comenzaron a interrogarse cómo podría explicarse esta anomalía (Hall y Taylor, 2003: 202). Buscaron una respuesta en las instituciones y una primera generación de estudios se centró en intentar explicar esta paradoja (Ferejohn y Fiorina, 1975; Tullock, 1981).

El Parlamento está compuesto por un conjunto variopinto de integrantes, cada uno motivado por una combinación de deseos: deseo de complacer a quienes controlan su futuro político y deseo de alcanzar metas políticas personales. La primera premisa es que los legisladores llegan al Parlamento con propósitos de aprobar políticas públicas específicas (el comportamiento instrumental). La segunda premisa es que, en una democracia representativa, las políticas públicas específicas por las que los representantes desean luchar son heterogéneas (heterogeneidad de las preferencias) debido, primero, a que sus electorados son diferentes, los legisladores dan prioridad a diferentes esferas de la política pública y, en segundo término, las Asambleas Legislativas son también heterogéneas en las opiniones que sostienen sus miembros sobre cualquier cuestión (Shepsle y Bonchek, 2005: 303).

14 La heterogeneidad y diversidad de preferencias significa, ante todo, que en el Parlamento no predomina ningún punto de vista particular sobre la política pública. Cuando no sucede lo anterior, esto es, si una gran proporción de los miembros del Parlamento tuvieran un consenso sobre cómo proceder, entonces el problema que en-frentaría la legislatura sería meramente el de brindar procedimientos expeditivos para permitir que la mayoría votara todo su programa y lo pusiera en práctica, pero, debi-do a que normalmente existe heterogeneidad y diversidad de las preferencias, ningún programa específico se distingue como la mejor línea de acción. Si las cuestiones son de naturaleza multidimensional, entonces la heterogeneidad y diversidad significan que no existe equilibrio en la votación mayoritaria; cualquier statu quo puede ser vencido, cualquier política alternativa que venza al statu quo puede ser vencida y así sucesivamente (Shepsle y Bonchek, 2005: 205).

15 El texto fundamental es el de Riker (1980); se puede ver también en R. McCel-vey (1976) y Ferejohn y Fiorina (1975).



La cooperación16, en particular en los asuntos recurrentes, se facilita mediante la institucionalización. En realidad, muchas prácticas institucionales de los Parlamentos reflejan los requerimientos para facilitar la cooperación en un medio ambiente de heterogeneidad de las preferencias, diversidad y comportamiento instrumental17. Ello lleva a dividir y especializar los esfuerzos legislativos, regularizar los procedimientos, separar los temas en jurisdicciones, delegar las formas específicas de poder sobre el orden del día y otras ventajas particulares y supervisar las interacciones que esos acuerdos fomentan para asegurar el acatamiento de los objetivos basados en la cooperación (Shepsle y Bonchek, 2005: 305). Todas esas características surgen como parte de una estructura de gobierno basada en la cooperación.

De ahí que una segunda generación de estudios procurara mos-trar que los resultados estables de las discusiones legislativas eran pro-ducto de las restricciones institucionales y procedimentales a través de las cuales el Congreso realiza sus elecciones (Kiewiet et al., 2002: 7). Así, se afirmó que la existencia de mayorías estables en materia legislativa se explicaba por el modo en que las reglas del procedimiento de las comisiones del Congreso estructuran las elecciones y las informa-ciones que disponen sus miembros. Shepsle (1986) mostró que si cada dimensión de opción de política era colocada bajo la jurisdicción de una única comisión, y si las comisiones poseyeran un monopolio sobre la elaboración de proyectos en esa jurisdicción, surgiría el “equilibrio in-ducido por la estructura”. Otros atribuyeron la responsabilidad de estas

16 Los legisladores resueltos a alcanzar sus objetivos deben cooperar. La coopera-ción puede lograrse en cada ocasión por separado, pero los esfuerzos por cooperar se topan a menudo con dificultades insuperables. Por otra parte, es común que las par-tes que cooperen sean suspicaces y, por lo tanto, se cuiden de que no se aprovechen de ellas; al mismo tiempo, contemplan el pro y el contra de aprovecharse de los otros; finalmente, detestan tener que desperdiciar recursos para asegurarse el acatamiento en todas y cada una de las veces.

17 Los legisladores no votan directamente por los resultados, sino más bien por instrumentos (o políticas) cuyos efectos producen resultados; en consecuencia, para que puedan votar inteligentemente, los legisladores deben conocer la relación entre los instrumentos por los que votan y los efectos que desean. En resumen, deben te-ner información y conocimientos sobre la manera en la que funciona el mundo real (Shepsle y Bonchek, 2005: 308). La información pertinente a las políticas es un bien público y la oferta de bienes públicos es escasa. Evidentemente, los convenios insti-tucionales que proporcionan incentivos a algunos legisladores para producir, evaluar y difundir ese conocimiento permitirían que los recursos públicos se utilizaran con mayor eficacia.



cuestiones a las comisiones que sirven a los intereses electorales de los miembros del Congreso y producen mecanismos de adopción de leyes que facilitan la negociación entre parlamentarios. Modelos similares fueron desarrollados y aplicados a la interacción entre Cámaras en los regímenes bicamerales (Tsebelis y Money, 1997) y a la interacción en-tre la Cámara de Representantes, el Senado y el Presidente (Krehbiel, 1998).

Dentro de esta segunda generación de estudios también se enfa-tizó la importancia del papel de la agenda-setting18 (establecimiento de la agenda) en el procedimiento del Legislativo. Todos los Congresos confrontan una infinidad de iniciativas potenciales y elecciones políti-cas pero los límites impuestos por el tiempo y la labor llevan a que sólo se pueda discutir un número limitado de proyectos en las sesiones. La teoría de la elección secuencial se constituyó en una alternativa a la aproximación del equilibrio inducido por la estructura de Shepsle y mostró la importancia que tiene el simple hecho de tener derecho a presentar una propuesta. La circunstancia de que la iniciativa ten-ga que ser necesariamente tenida en cuenta, junto con la asunción razonable de que los miembros puedan votar en contra, implica una elección por parte del Parlamento que puede ser estable sin las restric-ciones institucionales impuestas a la consideración de la legislación19. Si uno de los actores selecciona entre los muchos resultados posibles y los otros aprueban o desaprueban la selección, entonces, sabiendo las preferencias del setter de la agenda (jugador que fija la agenda), se pue-de identificar el resultado (Tsebelis, 2000). El actor que hace la oferta tiene la posibilidad de seleccionar entre los muchos resultados posibles el que él considera que prefiere la mayoría. Esto indica que el que inicia la política posee una ventaja significativa para fijar la agenda20. Los agenda setter pueden seleccionar entre una variedad de alternativas posibles la que prefieren y negocian con otros jugadores su opción. Si los agenda setter conocen las preferencias de otros jugadores, su oferta

18 La discusión teórica sobre la importancia de la agenda que fija espacios multi-dimensionales de la política fue iniciada por McKelvey (1976). Este autor demostró el por qué las preferencias de la mayoría en espacios euclidianos completan un ciclo si los agenda setter (el actor que fija la agenda) pueden introducir preguntas múltiples, así el agenda setter puede conseguir el resultado más favorable, independientemente de sus preferencias (Alemán y Tsebelis, 2002).

19 Véase Baron y Ferejohn (1989).20 Véase Romer y Rosenthal (1978).



es aceptada de modo que los que inician la jugada tienen ventaja. Diversos estudios comparados fueron desarrollados con la teoría del control de la agenda teniendo como objeto Estados Unidos (Krehbiel, 1991; Londregan y Scheider, 1994), el Parlamento europeo (Tsebelis, 1994), el Senado de Chile (Londregan, 2002), los sistemas presiden-cialistas y semipresidencialistas (Shugart y Carey, 1992) y los sistemas parlamentarios (Doering, 1995).

En conjunto, la explicación en esta segunda generación giró en torno al hecho de que las instituciones del Congreso disminuyen los costos de transacción ligados a la consecución de acuerdos, de modo que propician a los parlamentarios los beneficios del cambio, permi-tiendo la adopción de leyes estables (Hall y Taylor, 2003: 203). En la práctica, las instituciones resuelven una gran parte de los proble-mas de la acción colectiva enfrentados por los legisladores (Weingast y Marshall, 1988).

La teoría del equilibrio inducido por la estructura, el papel de la agenda-setting y el análisis de las comisiones provocó una tercera gene-ración de teorías21. Así, se argumentó que a la vez que es importante entender cómo los arreglos institucionales particulares pueden rendir resultados de equilibrio, es también necesario entender cómo este arre-glo es elegido por el propio Parlamento, por los legisladores (Kiewiet et al., 2002: 7). De modo que la tercera generación de investigaciones se centró en la forma en la que se organiza el Congreso. Para poder manejar su carga de trabajo, los Congresos se pueden estructurar de una variedad de formas y adoptar variadas reglas internas para regular los derechos legislativos individuales y el acceso a los recursos (Krie-bhel, 1992: 2). El Legislativo puede forzar a una organización interna en la cual los legisladores pueden delegar sus prerrogativas legislativas hacia un único actor con poder de decisión o a que ésta recaiga en una gran cantidad de legisladores. La forma institucional particular de la organización interna puede tomar muchas formas, aunque en el Congreso de Estados Unidos la clave de la organización interna es el sistema de comisiones (Krehbiel et al., 1987; Weingast y Marshall, 1988; Gilligan y Krehbiel, 1987). En este sistema los miembros de las comisiones tienen el monopolio de la jurisdicción del área de la política que recae en la comisión y delegan su poder en otras áreas a otras comisiones. La toma de decisión en cada área de la política está

21 Véase Krehbiel (2004).



confiada, por tanto, a una comisión y el pleno actúa como revisor de las decisiones tomadas en la comisión. La división del trabajo y la especialización es provechosa para los legisladores individuales y los resultados en la protección del poder del Legislativo. Por lo tanto, la organización legislativa afecta a la estructura del procedimiento de toma de decisiones y al peso que los legisladores tienen en las decisio-nes políticas. Hay una discusión en la literatura en relación a la forma que toma esta ventaja. Así, este sistema organizativo ha sido explicado de tres formas distintas: atendiendo a la distribución, a la información o a criterios partidistas (Epstein y O’Halloran, 2001: 373).

Los autores que consideran que la organización es establecida y aceptada porque asegura la distribución sostienen que los legisladores con diversas prioridades políticas encuentran en la negociación, a través de las prerrogativas parlamentarias, una forma de ejercer influencia sobre los dominios de política que son más importantes para ellos22 (Weingast y Marshall, 1988). De modo que, de acuerdo con los intereses del distrito por el que es elegido el representante, la intensidad de sus preferencias variará dependiendo del tema que trate la ley propuesta. Esta diferencia en la intensidad de las preferencias hace que se produzca una especie de trueque; así, un legislador apoyará una ley por la que no tiene un interés especial a cambio de que el diputado que sí considera ese proyecto de utilidad le apoyo en otro proyecto. Por tanto, la forma en que se organiza el Congreso obedece al interés de los legisladores, ya que les permite alcanzar resultados más favorables en las áreas que son afines a su distrito, mejorando sus perspectivas de reelección23. Estas consideraciones

22 “En vez de negociar con votos, los legisladores intercambian derechos especia-les que proporcionan a su titular una influencia adicional sobre determinadas áreas de la política. Esa influencia tiene su origen en los derechos de propiedad sobre los mecanismos de fijación de la agenda, es decir, sobre los medios a través de los cuales se someten las alternativas a votación. La influencia adicional sobre determinadas políticas en particular institucionaliza patrones específicos de intercambio. Cuando los miembros de las comisiones son precisamente aquellos que en un mercado de votos realizarían ofertas para obtener apoyo en determinadas cuestiones, el proceso de selección de políticas bajo el sistema de comisiones resulta similar al de un sistema de intercambio más explícito. Debido a que el intercambio está institucionalizado, no necesita ser renegociado en cada nueva sesión legislativa y está sujeto a menores problemas de cumplimiento” (Weingast y Marshall, 1988: 157).

23 Mayhew (1974) fue el primero en argumentar que lo que los legisladores hacen dentro y fuera del Congreso está motivado para asegurar su reelección en el distrito. Este mismo argumento fue desarrollado posteriormente por Fenno (1978).



conducen a los miembros a adoptar un arreglo de organización que asigne y distribuya el poder de agenda a las distintas comisiones sobre sus jurisdicciones mientras que, simultáneamente, permite que los miembros desempeñen servicios en las comisiones que elijan. De modo que el Congreso es descentralizado, organizado alrededor de un sistema de comisiones muy fuerte (cabe recordar que este argumento está pensado para el Congreso estadounidense). Esta estructura permite que los legisladores tengan un poder en las decisiones relacionadas con las áreas de la política que son de importancia para su supervivencia electoral. Cada comisión tiene el monopolio para iniciar la legislación en su propia jurisdicción de la política. Las comisiones envían las leyes al pleno y el pleno acepta la ley24. Los partidos políticos no controlan el proceso de asignación de los legisladores a las comisiones específicas, el proceso es definido como de “autoselección”: los legisladores escogen la comisión que tiene afinidad sobre el área de la política que les traerá rentabilidad electoral. De modo que el sistema de comisiones del Congreso estadounidense proporciona los medios de organización para hacer las políticas lo más distributivas posible.

Krehbiel (1991 y 2004) ofrece otra explicación a la organización racional del Congreso, aseverando que el principio básico de la organización no es la distribución, sino la información. El Parlamento tiene la pretensión de disminuir la incertidumbre que se genera entre las propuestas de políticas públicas y sus resultados. Para conseguir tal fin, asigna recursos a los legisladores, que son especialistas en determinados

24 Los legisladores seleccionan una división y una especialización del trabajo, un procedimiento regular, un arreglo jurisdiccional y una tecnología de delegación y su-pervisión con el propósito de facilitar la cooperación y otras ganancias del intercam-bio. En general, el conflicto por las jurisdicciones es la materia prima de la política, puesto que las comisiones con jurisdicción sobre ciertos asuntos tienen una influencia significativa en su resolución. El segundo proceso político oculto es la designación de miembros para las comisiones. Aunque es una ligera exageración, se puede decir que, en muchas Asambleas Legislativas, las comisiones poseen una facultad de “guardián exclusivo de su jurisdicción”. Esto quiere decir que es prácticamente imposible que el pleno del Parlamento considere hacer modificaciones al statu quo en la jurisdicción de una comisión, a menos que la comisión consienta en ello. Así, la comisión mo-nopoliza la agenda de su jurisdicción. La facultad de hacer propuestas de una comi-sión se relaciona estrechamente con la de “guardián del orden del día”. Aun cuando cualquier miembro tiene derecho a hacer propuestas, la facultad real de proponer es inherente a las mayorías en las comisiones; en consecuencia, son éstas las que deciden no solamente si abren o no el orden del día, sino también qué propuesta pasa por la agenda (Shepsle y Bonchek, 2005: 311-315).



temas de modo que se alcance la especialización a un menor costo. Los miembros individuales deben tener los suficientes incentivos para colaborar en el trabajo de obtener la información referente a las consecuencias probables de diversas opciones de la política y después revelar esta información valiosa a los otros legisladores más que extraer las ventajas que son inherentes a tener información privada25 (Kiewiet et al., 2002: 8). Bajo esta visión el sistema de comisiones es un mecanismo para que los legisladores dividan el trabajo, desarrollen capacidades y recojan la información relevante, de modo que cada legislador mantenga un coste por mantenerse informado en una parte relativamente pequeña de la política. Desde la perspectiva de la información no se niega que los legisladores puedan tener intereses particulares, pero se sostiene que las normas e instituciones del Congreso estadounidense facilitan la especialización como vía para conseguir beneficios más colectivos, aunque se permita que, a nivel individual, los diputados obtengan beneficios distributivos para sus distritos.

El elemento característico de las teorías de la organización basadas en la distribución y en la información es que los partidos son vistos como manifestaciones poco importantes, ya que el elemento principal de organización y división del Legislativo es el de las preferencias políticas de sus miembros. Los partidos son simples agrupaciones de legisladores que exhiben menos heterogeneidad en su interior que el Congreso en su totalidad (McCubbins et al., 2005).

Sin embargo, otros estudiosos de la organización del Congreso, como Rohde (1991), Kiewiet y McCubbins (1991), Cox y McCub-bins (1993, 2002 y 2004) y Dion (1997), sostienen que es el par-tido con mayoría en el Congreso el que tiene la prerrogativa para organizar y reorganizar la institución. La estructura del Legislativo

25 Krehbiel (1991) sostiene que la mayor parte de la actividad legislativa tiene lugar en un contexto de gran incertidumbre respecto a las relaciones que puede haber entre los problemas sociales y las soluciones legislativas propuestas y que la informa-ción sobre tales relaciones de causa y efecto ayuda a reducir la incertidumbre. Así, cuando el Congreso alienta a los miembros de las comisiones a hacerse especialistas expertos en los asuntos de su jurisdicción y diseminar ese conocimiento entre los co-legas que no pertenecen a su comisión, el Congreso mejora su capacidad para reducir la incertidumbre que rodea a la toma de decisiones y a las votaciones legislativas, de modo que la promesa de cierta protección parcial de las propuestas de las comisiones es el precio que el Congreso está dispuesto a pagar a cambio de una información confiable (Shepsle y Bonchek, 2005: 323).



y los procedimientos seguidos para tomar decisiones son producto de la forma en que el partido mayoritario selecciona la delegación de autoridad (Kiewiet et al., 2002: 8). Los incentivos electorales de los miembros del partido y la capacidad del partido para controlar a sus legisladores llevan a que el partido con mayoría en el Legislativo logre sacar adelante las políticas públicas acordes a los intereses de sus votantes. Un partido político o una coalición de partidos que controla la mayoría de votos pueden llevar las riendas de la agenda legislativa actuando en forma de “cartel” durante el procedimiento legislativo (Cox y McCubbins, 1993 y 2002; Aldrich, 1995; Aldrich y Rohde, 2001). Aunque los legisladores poseen incentivos para abandonar el arreglo como vía para conseguir su propio beneficio, los líderes del partido poseen recursos para que no se produzca este abandono, como la distribución de cargos dentro del Congreso a través de las comisio-nes (Cox y McCubbins, 1993), de modo que los partidos controlan el sistema de comisiones para asegurarse que el interés individual del legislador no esté por encima del interés del partido. Desde esta pers-pectiva, los diputados asumen que su carrera política no puede deslin-darse de la reputación del partido del que forman parte, por lo que su interés es mantener la disciplina para que el partido logre sus objetivos en el Congreso. En cualquier caso, la forma en cómo la acción colec-tiva es organizada depende de los incentivos individuales a los que los legisladores hacen frente.

En suma, se puede afirmar que la principal contribución reali-zada por este cuerpo de investigaciones es la construcción teórica de la explicación del comportamiento de los miembros dentro del Con-greso y que, entre los elementos centrales en esa explicación, está la carrera política de del legislador26 (la reelección es mantenida por estos autores como la base de la elección racional de las decisiones de los representantes, de modo que la construcción de las preferencias obe-dece a la carrera política), así como la modelización del control de la agenda y la organización del Parlamento. Como ya ha sido menciona-do, dentro de esta corriente existen diversas aproximaciones teóricas al estudio del comportamiento de los agentes y su relación con la estruc-tura institucional. El interrogante que se presenta en este trabajo está centrado en los procesos de toma de decisión que llevan a diferentes

26 Mayhew (1974) y Fiorina (1977) demuestran cómo la naturaleza de la co-nexión electoral entre los miembros del Congreso y sus distritos electorales está en función del contexto histórico y constitucional en el cual se opera.



niveles de influencia del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo en la actividad legislativa en los países latinoamericanos. En este sentido, cabe mencionar brevemente la teoría de los jugadores de veto centrada en la toma de decisiones27.

La teoría de los jugadores de veto, desarrollada por George Tsebelis (1995 y 2002), se centra en los jugadores de veto definidos “como los agentes individuales o colectivos cuyo acuerdo es necesario para cambiar el statu quo”. Es decir, su acuerdo se necesita para que se produzca un cambio político o se apruebe una ley28. Este tipo de análisis intenta predecir la probabilidad del cambio político más que las políticas específicas que se producirán. La teoría asume que ninguna oferta que represente una mejora del statu quo para todos los jugadores tendrá resistencia y por lo tanto el equilibrio existente se mantendrá.

Hay que distinguir entre jugadores decisivos —cuya aprobación es suficiente pero no necesaria para las políticas existentes— y los dictadores cuya aprobación es necesaria y suficiente para imponer políticas nuevas (Pérez y Rodríguez, 2003). Además, hay jugadores de veto institucionales establecidos por la Constitución de cada país y jugadores de veto partidistas surgidos del juego político, como las mayorías parlamentarias. Tsebelis sostiene que cada país tiene una

27 Otra relevante aproximación a la toma de decisiones desde este paradigma es la teoría de los costos de transacción desarrollada por North. Para North (1998), el Par-lamento es el mercado político más eficiente de la democracia, ya que se caracteriza por bajos costos de transacción. Para comprender las características de este mercado, North propone examinar la matriz institucional que determina los costos de tran-sacción en él, considera que el Congreso estadounidense posee costos de transacción bajos (y es, por lo tanto, relativamente eficiente) como resultado de una estructura institucional elaborada. La eficiencia de éste se mide por su grado de aproximación al resultado que se obtendría si no existiera ningún costo de transacción (North, 1998: 103-104). Entre los autores que han aplicado este modelo teniendo por objeto los países latinoamericanos están Lehoucq et al. (2005) para el proceso de toma de decisiones en México; Spiller y Tommasi (2003), que analizan el caso argentino; Des-posato (2006), abordando el comportamiento de los diputados brasileños, y Saiegh (2004), centrado en el éxito legislativo de los Presidentes en diferentes sistemas de-mocráticos.

28 La capacidad del sistema político para cambiar el statu quo tiene efectos sig-nificativos en otras características del sistema, como la independencia judicial, la es-tabilidad de las burocracias, del Gobierno o del régimen. Si el sistema político no puede producir cambio, el Gobierno o el régimen pueden ser sustituidos y los jueces y burócratas ocupar el vacío legislando (Tsebelis, 2000).



configuración determinada de jugadores de veto y que ésta afecta a los resultados de la política, generando un mayor o menor grado de estabilidad, y establece tres hipótesis al respecto. La primera alude al número de jugadores de veto: a medida que aumenta su número disminuye la capacidad de tomar decisiones. La segunda hipótesis se refiere a la distancia ideológica de los jugadores de veto: a medida que aumenta la distancia a lo largo de la misma línea que separa a los actores, cuyo acuerdo es requerido para cambiar el statu quo, la estabilidad de las políticas se incrementa (Tsebelis, 1998: 299-300). La última hipótesis sostiene que a medida que aumenta el tamaño del yolk29 de los actores colectivos requeridos para cambiar el statu quo, la estabilidad de las políticas disminuye.

En suma, la estabilidad de las políticas de un sistema político (la imposibilidad para cambiar el statu quo), según la teoría de los juga-dores de veto, aumenta a medida que crece el número de jugadores de veto y que aumenta la distancia ideológica entre los mismos. Sin embargo, la estabilidad disminuye y son más probables los cambios políticos, si existe cohesión interna en los jugadores colectivos. De he-cho, si dos actores son completamente congruentes, pueden ser consi-derados como uno). Desde el punto de vista político no hay diferencia significativa en las preferencias cuando el Presidente y el Parlamento tienen la misma mayoría política, ya que en este caso el Presidente puede ser “absorbido” como jugador de veto30 (Tsebelis, 2000). La

29 La teoría de la elección social ha demostrado de forma espacial que dentro de cada actor colectivo existe una esfera situada en el centro denominada yolk (yema de huevo). El tamaño “r” del radio del yolk es usualmente muy pequeño y, en promedio, disminuye con el número de votantes individuales que poseen posiciones diferentes. Si se llama “C” al centro del yolk de un actor colectivo y “d” a la distancia que separa el statu quo (SQ) de “C”, el winset del statu quo de ese actor estará incluido dentro de una esfera con centro “C” y radio “d+2r”. Este hallazgo de la literatura de la elección social es importante para Tsebelis, ya que permite reemplazar a los actores individua-les previos por actores colectivos (Tsebelis, 1998: 300).

30 Wiberg (2002) ha criticado específicamente la teoría de los jugadores de veto al considerar que el consentimiento del Gobierno y el de los partidos presentes en el Parlamento no es ni condición necesaria ni suficiente para cambiar el statu quo. Por lo tanto, ni el Gobierno ni los partidos son jugadores de veto, aunque en determinadas circunstancias sí pueden serlo, ya sea como miembros del Gobierno o como oposición. También ha criticado a Tsebelis y sus seguidores por asumir sin demostración empírica que los partidos son agentes unitarios con un único punto ideal. Esta asunción nunca se demuestra con datos empíricos y, según Wiberg, existen muchas razones para la no coherencia dentro del partido: indisciplina, faccionalismo



absorción también se produce en los sistemas bicamerales si ambas Cámaras poseen una composición política similar.

Tsebelis ha aplicado el acercamiento de los jugadores de veto a varios aspectos de la vida política, incluyendo el estudio de la Unión Europea (Tsebelis y yataganas, 2002) y el proceso presupuestario (Tse-belis y Chang, 2004). Pero esta teoría también ha calado en otros estudiosos. Entre los que ponen el foco de atención en la actividad legislativa siguiendo este enfoque está Krehbiel (1998), que analiza la producción del Congreso estadounidense. Otros estudios examinan los jugadores constitucionales de veto que originan el sistema presi-dencialista (Cameron, 2000) o el bicameralismo (Tsebelis y Money, 1997); algunos, como Krehbiel (1998) y Dion y Huber (1996), po-nen el foco de atención en jugadores de veto intralegislativos. Entre los estudiosos de América Latina también ha crecido el número de autores que utilizan la teoría de los jugadores de veto para sus estu-dios como Ames (2001), Alemán y Schwartz (2006), Alemán (2003), Alemán y Tsebelis (2002), Nacif (2003), Pérez y Rodríguez (2003) o Mejía (2008).

Como se ha expuesto, el institucionalismo de la elección racional mantiene una concepción precisa de las relaciones entre las instituciones

ideológico, de la dirección, táctico y estratégico. También se dan razones teóricas para no tratar a los partidos como agentes unitarios en el proceso legislativo, ya que los conflictos entre el Congreso y el Ejecutivo pueden convertirse en una característica intrínseca de la política interna del partido. Así, si el/los partido(s) del Gobierno no pueden disciplinar a sus miembros dentro del Parlamento, los partidos pueden no ser jugadores de veto. Si se asume que los Gobiernos son jugadores de veto en el proceso legislativo, muchos de los resultados empíricos pueden ser incorrectos. Si se considera que los Gobiernos están en una posición tan central, el verdadero papel del Parlamento es subestimado y no hay que olvidar el hecho de que no hay forma de hacer leyes sin el consentimiento de la mayoría parlamentaria. Por lo tanto, según Wiberg (2002) solamente el Parlamento tiene capacidad de decidir qué proyecto se convierte en ley. Ganghof (2003) también ha criticado esta teoría al considerar que tiene tres problemas principales. El primero de ellos, ya resaltado por Wiberg, es la identificación de los jugadores. Así, Ganghof (2003: 3) se pregunta en qué medida los jugadores de veto individuales pueden ser tratados como un colectivo (por ejemplo partidos que tienen facciones). El segundo problema se refiere a cómo se miden las preferencias, ya que de ellas dependen las predicciones. Por último, el tercer problema es la equivalencia, muy relacionada con la identificación y medición de las preferencias. Así la pregunta es: ¿son los jugadores de veto realmente similares en todos sus puntos de vista o es necesario distinguir entre diferentes tipos de jugadores de veto?



y el comportamiento, junto con un conjunto generalizable de conceptos que se prestan a la elaboración de una teoría sistemática y consistente. Además, sus discusiones más formalizadas son capaces de proveer interesantes formulaciones de la naturaleza de las estructuras políticas y del comportamiento de los individuos dentro de las mismas31 (Peters, 2003: 72).

En las páginas anteriores se han expuesto los estudios generados por el nuevo institucionalismo, especialmente los desarrollados por las teorías de la elección racional y su visión sobre la toma de decisiones. Como se ha podido observar, la mayoría de estos estudios se han centrado en el Congreso estadounidense, país donde las comisiones tienen un gran poder, no sólo por su capacidad de organizar el Parlamento, sino, como ya se ha dicho, por su capacidad para distribuir información, generar incentivos y controlar la agenda legislativa. En los países latinoamericanos, a pesar de poseer la misma forma de gobierno y de que sus Constituciones estén basadas en la estadounidense, las comisiones no muestran niveles de relevancia tan enormes32 y, lo que es más importante, el Poder Ejecutivo tiene un papel mucho más relevante en el proceso legislativo que el Ejecutivo estadounidense. Los Presidentes latinoamericanos tienen capacidad para introducir leyes, a lo que se une el hecho de que también pueden vetar las leyes sancionadas por el Congreso. Por otro lado, se ha mencionado la enorme importancia que se concede a la carrera política en la determinación de las preferencias de los legisladores norteamericanos (Mayhew, 1974; Shepsle 1978; Moe 1987; Weingast y Marshall, 1988). A partir del objetivo de la reelección, los diputados elaboran sus preferencias con el fin de conseguir apoyo electoral en sus distritos. Sin embargo, esta lógica puede estar motivada por el propio sistema electoral estadounidense y sus reglas internas para la selección de cargos públicos y no estar presente en otros casos33. De hecho, ningún

31 Sin embargo existen también fuertes críticas a esta aproximación hasta el punto de que Sartori ha llegado a decir, ante la proliferación de los estudios basados en la elección racional, que la ciencia política “[…] es un gigante que sigue creciendo y tiene los pies de barro. Acudir, para creer, a las reuniones anuales de la Asociación Es-tadounidense de Ciencia Política (APSA) es una experiencia de un aburrimiento sin paliativos. O leer, para creer, el ilegible o masivamente irrelevante American Political Science Review” (Sartori, 2004: 354).

32 Véase Alcántara et al. (2005b).33 Véase Morgenstern (2006).



país latinoamericano tiene unos índices de reelección tan altos como los mostrados por el Congreso estadounidense.

Estos ejemplos son sólo una muestra de los posibles sesgos que puede generar la extrapolación simple de estos modelos teóricos34. Además, muchas de estas teorías no han sido contrastadas en otros países, ya que los estudios comparativos han sido realmente escasos. Sin embargo, a pesar de las críticas recibidas y de las limitaciones que poseen, los modelos de la elección racional son de gran utilidad al poner el foco de atención sobre los procesos de elección dentro de las instituciones y ofrecer un encuadre teórico para el abordaje institucional de la de toma de decisión en América Latina. La segunda parte de este capítulo se centra, específicamente, en los estudios que, desde el nuevo institucionalismo, analizan las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo en América Latina.

2. EL NUEVO INSTITUCIONALISMO y LAS RELACIONES ENTRE EL EJECUTIVO y EL LEGISLATIVO EN AMéRICA LATINA

2.1. La forma de gobierno

Como ya se ha expuesto, la literatura de la elección racional enfocada en el Congreso estadounidense se ha centrado sobre todo en la organización institucional legislativa para explicar el comportamiento individual de los legisladores. Sin embargo, en los estudios que abordan los casos latinoamericanos, lo que acontece en el Parlamento es atribuido al diseño institucional genérico del país, sobre todo a las capacidades institucionales del Poder Ejecutivo.

Una de las principales variables institucionales que configuran la interacción entre el Poder Ejecutivo y Legislativo y que, por lo tanto, marca la toma de decisiones, es la forma de gobierno. En la introducción de este capítulo se habló del enorme impacto ejercido entre los estudiosos de América Latina en el debate iniciado por Linz (1990) sobre las características del presidencialismo. La discusión en torno a los méritos relativos de ambas formas de gobierno, si bien no es nueva en la ciencia política y en la filosofía, sí retomó su vigencia

34 Sobre las influencias e implicaciones que el Congreso estadounidense y el aná-lisis del mismo han tenido sobre el estudio de otros Parlamentos, se puede ver Power y Rae (2006).



académica y política en la década de 1990 con los citados trabajos surgidos a raíz de los procesos de transición a la democracia que se abrieron en América Latina y con el auge del nuevo institucionalismo como perspectiva teórica. En estos primeros trabajos, Linz señaló los supuestos peligros del presidencialismo y se decantó por el parlamentarismo como forma de gobierno. Esta visión tuvo una reacción inmediata, iniciándose una discusión que aún está en curso, aunque con diversos matices respecto a sus inicios.

En los sistemas presidencialistas el Poder Ejecutivo no necesita contar con una mayoría en el Parlamento para gobernar. Por lo tanto, el Presidente y el partido en el Parlamento pueden mantener dos “funciones de utilidad” independientes. El partido en el Parlamento tratará de extraer del Gobierno los máximos recursos posibles con vistas a las campañas para la elección de sus miembros, ejerciendo su influencia en los proyectos de ley, la distribución de los fondos, las designaciones para los cargos públicos. Por su parte, el Presidente hará lo mismo y la combinación de las dos estrategias determinará los resultados de esta forma de gobierno. En cambio, en un sistema parlamentario, las funciones de utilidad de los Poderes están mucho más interconectadas. El Presidente depende del Parlamento para su supervivencia y está ligado al mismo proceso electoral para obtener su legitimidad democrática; en consecuencia, el Poder Legislativo es más poderoso (puede provocar la caída del Ejecutivo), a la vez que está más limitado porque el éxito o fracaso del Gobierno tendrá mayor repercusión en las elecciones (Cotta, 2001: 205).

Linz identificó cinco problemas de la forma de gobierno presi-dencialista: la doble legitimidad que genera35, su rigidez, el fomen-to de juegos en los que el ganador toma todo, el favorecer un estilo de la política en el que los Presidentes son intolerantes con la oposi-ción y, por último, el facilitar el surgimiento de candidatos outsiders

35 La “legitimidad dual” hace que los actores políticos electos para las funciones no sean interdependientes para su supervivencia en el cargo, a la vez que compar-ten responsabilidad en la adopción de ciertas decisiones públicas. Esta capacidad de chantaje mutuo o espacios de veto dota a cada actor de pequeñas parcelas de poder. El incentivo para ejercer el espacio individual de poder es menor en el parlamentarismo, fundamentalmente porque el nombramiento del Ejecutivo es fruto de las elecciones legislativas y la supervivencia y éxito presente o futuro, tanto del Legislativo como del Ejecutivo, depende de la actitud cooperativa de los legisladores del Gobierno, mien-tras que los grupos de oposición se benefician en la medida en que desarrollan una imagen de alternativa sólida y colectiva de gobierno (Alcántara et al., 2005b: 31).



(Mainwaring y Shugart, 1997). Los trabajos iniciales de Linz fueron seguidos de varias publicaciones (Linz y Valenzuela, 1994; Linz y Ste-pan, 1996), en las que se concluía que los sistemas parlamentarios eran más favorables a la consolidación de la democracia, pues los sistemas presidencialistas incluyen una tendencia al “bloqueo” gubernamental. Esta visión fue apoyada por Stepan y Skach (1993). Mientras que otros autores (Sartori, 1994) ensancharon los términos de la discu-sión, identificando regímenes semipresidencialistas y examinando su impacto en la consolidación democrática. En el cuadro 1.2 se pueden ver las principales características “formales” del tipo de gobierno36.

Horowitz (1990) y Nohlen (1991a y 1991b) fueron los primeros en criticar los trabajos de Linz, al considerar que su análisis obviaba el impacto de los sistemas electorales y que sus observaciones empí-ricas solamente se basaban en los casos latinoamericanos. Horowitz advertía que en los sistemas parlamentarios, basados en la pluralidad, también existían juegos donde el ganador se lleva todo. Por su parte, Nohlen (1991b) consideró un error adjudicar únicamente al factor institucional todo el peso de la consolidación democrática y enfatizó que los factores culturales, históricos y económicos tienen una gran relevancia, ya que en ellos se arraiga la tradición presidencialista lati-noamericana. Además, Nohlen sugirió que el presidencialismo debía ser adaptado para conseguir un mejor funcionamiento y asegurar la gobernabilidad. En estos primeros estudios la forma de gobierno era

36 Un análisis detallado sobre los términos de este debate se puede ver en Sánchez (2004).

CUADRO 1.2. Principales características de las formas de gobierno

Fuente: NDI, 2000.

Características Parlamentario Semipresidencialista PresidencialistaLa elección del Ejecutivo recae en Legislativo Votantes Votantes

Ejecutivo depende de la confianza del Legislativo

Sí Presidente: no

Primer ministro: sí No

Rol del Gabinete Colegiado/colectivo Colegiado/colectivo Consultivo

Gabinete designado por Legislativo Ejecutivo Ejecutivo

Gabinete es disuelto por Legislativo Legislativo Ejecutivo

Cohabitación/división No Sí Sí



considerada como la variable independiente a partir de la cual se po-día explicar el éxito en la consolidación democrática (Elgie, 2004). Sobre esta cuestión, Shugart (2005: 20) ha afirmado que el problema fundamental para resolver si la forma de gobierno actúa como variable independiente es la ausencia de parlamentarismo en América Latina o de presidencialismo en Europa. La distribución regional de las formas de gobierno hace difícil determinar si éstas están directamente relacio-nadas con la consolidación democrática o si son otras las condiciones que afectan a la estabilidad de la democracia.

Un segundo grupo de estudios comenzó a partir de la publicación de los libros de Shugart y Carey (1992) y de Mainwaring (1993), poniendo el foco de atención en los poderes del Ejecutivo, el sistema de partidos y la influencia de ambos factores en la gobernabilidad. Estos trabajos mantuvieron que la discusión anterior estaba equivocada al centrarse únicamente en las características puras del tipo de régimen, introduciendo en el debate la idea de que no basta con analizar los incentivos institucionales generales propios del sistema presidencialista. Resaltaron así la necesidad de analizar otras variables institucionales como los poderes legislativos del Ejecutivo37, el sistema de partidos y el sistema electoral38, ya que hay innumerables formas de diseñar las Constituciones y estos diseños hacen variar la relación entre los dos Poderes39. Mainwaring (1993) aportó a la discusión la idea de que es el multipartidismo el elemento que principalmente exacerba el peligro del presidencialismo para la supervivencia de las democracias, ya que un gran número de partidos aumenta la posibilidad del bloqueo institucional, la polarización ideológica y dificulta la construcción de coaliciones. Por su parte, Lijphart (1997) criticó al presidencialismo de forma tangencial al resaltar la existencia de una tendencia en estos sistemas hacia la democracia mayoritaria, donde es menos probable la consolidación de las democracias40.

37 Shugart y Carey (1992) y Mainwaring y Shugart (1997).38 Mainwaring (1993) y Jones (1995).39 Fish (2006) analiza a 25 jóvenes democracias, encontrando que, indepen-

dientemente de la forma de gobierno adoptada, aquellos diseños institucionales que favorecen el poder y la fortaleza del Parlamento son más beneficiosos para la demo-cratización del país.

40 “La democracia consensual, que se caracteriza por compartir, limitar y disper-sar el poder, es mucho más probable que consiga el objetivo de consolidación demo-crática que los Gobiernos decididamente mayoritarios” (Lijphart, 1997: 149).



Es necesario precisar que el peligro de bloqueo institucional y la parálisis legislativa de los sistemas presidencialistas ocurren en situaciones muy concretas: cuando el Presidente no controla la mayoría de los escaños del Congreso y actores con intereses divergentes controlan instituciones separadas con poder de veto. Cox y McCubbins (2001: 27), para el análisis de estas situaciones, distinguen entre separación de poderes y separación de propósitos, argumentando que la combinación de un gran número de jugadores de veto, cuando el Presidente no controla el Congreso, genera un incremento de las posibilidades de veto y, con este incremento, declina la capacidad de implementar nuevas políticas. Sin embargo, esta situación puede no llevar al bloqueo institucional, pudiéndose tomar decisiones políticas “pero por medio de la extracción de rentas particulares que generan pérdidas netas desde el punto de vista del bienestar general” (Negretto, 2003: 54). Cox y McCubbins (1999) señalan que cuando hay un gran número de actores de veto, la política es distributiva en intención, buscando satisfacer intereses privados particulares individuales, en vez de buscar la provisión de bienes públicos y eficiencia en la asignación41. En este escenario se favorecen las ventajas derivadas de los proyectos públicos localizados en un distrito electoral determinado (Arias y Caballero, 2003: 137). En términos de elección racional esto se produce por el incremento de los costos de negociación, tanto en materia de tiempo, porque el poder de veto de los distintos actores permite imponer retrasos y suspender negociaciones con el fin de forzar a los otros a aceptar sus propuestas, como en materia de recursos utilizados por quienes prefieren una nueva legislación, un cambio en el statu quo, y necesitan compensar a los potenciales perdedores con concesiones particulares42 (Negretto, 2003: 54).

41 En este sentido, Mukherjee (2003), a través de la evidencia empírica de 110 países, mantiene que un aumento en el número de partidos políticos con representa-ción legislativa conduce a un gasto del Gobierno central más elevado en subsidios y a un gasto más bajo en mercancías públicas

42 Ames (2001), analizando la estructura institucional de Brasil, mostró que ésta produce un gran número de actores de veto. En consecuencia, su Gobierno central tiene dificultades para producir políticas innovadoras y son frecuentes los casos de corrupción a través de la “compra de votos” para el logro de mayorías. Un caso similar es el de Bolivia, donde los partidos políticos han funcionado como vehículos para captar los recursos del Estado y hacerlos circular entre las clases medias dependientes. Es decir, los partidos se han conducido principalmente bajo una dinámica patrimo-nialista a la que no escapa el Congreso.



En contraste con los trabajos iniciales, la mayoría de los estudios recientes señalan la variedad de prácticas existentes dentro de los sistemas presidencialistas y parlamentarios y las semejanzas potenciales entre ambos sistemas. Cheibub y Limongi (2002), al analizar la manera en la cual los sistemas parlamentarios y presidencialistas funcionan, desmienten muchos de los argumentos utilizados para atacar al presidencialismo43. Si bien los críticos del presidencialismo enfatizan que en los sistemas parlamentarios en los que el Congreso no está conformado mayoritariamente por el partido de gobierno no son tan frecuentes las situaciones de “callejón sin salida”, como en las mismas circunstancias en contextos presidencialistas, ello no quiere decir que estas situaciones estén ausentes de los sistemas parlamentarios. Uno de los elementos que se citan de forma general como distintivo en ambos sistemas es el imperativo mayoritario44; los Gobiernos de sistemas parlamentarios se conforman a partir de un acuerdo inicial; si el partido que postula al Presidente no cuenta con mayoría, negociará para conformar el Gobierno, por lo tanto, el sistema tiende a favorecer el acuerdo y las coaliciones. Sin embargo, en América Latina la realidad ha mostrado que no ha sido tan rara la existencia de Gobiernos de coalición45 y, en los casos en los que no se

43 Para estos autores, los regímenes parlamentarios y presidenciales se basan de hecho en diversos principios constitucionales sobre la formación de gobierno y esto, a pesar de ser una opción central en cualquier Constitución democrática, no marca de forma exclusiva el funcionamiento del sistema político. Existen otras provisiones, constitucionales e institucionales, que afectan también a la forma en cómo funcionan los sistemas parlamentarios y presidencialistas y que pueden contrariar algunas ten-dencias que se esperaría si se derivara el funcionamiento entero de un régimen por sus principios constitucionales básicos.

44 El parlamentarismo es un régimen en el cual el Gobierno para surgir y per-manecer necesita gozar de la confianza del Parlamento. Los Gobiernos en minoría pueden emerger de vez en cuando, pero éstos serán relativamente infrecuentes y ne-cesariamente efímeros, puesto que reflejarían simplemente la inhabilidad temporal de la mayoría para cristalizarse (Cheibub y Limongi, 2002). Los regímenes presiden-cialistas, en contraste, carecen del imperativo de la mayoría, pero éstas también se imponen. En los presidencialismos, los votantes tienen dos agentes que, por diseño, no representan necesariamente a la misma mayoría. Si el resultado de las elecciones genera una situación en la cual el partido presidencial no controla la mayoría de esca-ños, no hay ningún mecanismo para solucionar los conflictos entre las dos mayorías legítimas. El resultado más probable, según Linz y sus seguidores, es el estancamiento y el callejón sin salida entre el Ejecutivo y el Legislativo, que puede dar lugar, en última instancia, al derrumbamiento del régimen democrático.

45 Véase Deheza (1998) o Chasquetti (2001).



ha logrado, según Cheibub y Limongi (2002: 175-76) ha sido por la misma razón. Además, en los sistemas parlamentarios tampoco son infrecuentes las situaciones en las que los Gobiernos no controlan a la mayoría del Congreso. Refiriéndose a los sistemas parlamentarios, Strom (1990) ha señalado que pueden emerger Gobiernos en minoría y que no deben ser considerados como una muestra de la crisis o del mal funcionamiento del sistema político. Más aún, su aparición se puede explicar en términos del cálculo político realizado por los líderes del partido sobre los costes y las ventajas de participar en el Gobierno, pero también con las políticas que serán ejecutadas por el Ejecutivo. Strom sostiene que este cálculo está afectado por el grado en que los partidos pueden ejercer influencia política fuera del Gobierno, así como por la competitividad y rapidez de decisión del proceso electoral.

Esta evidencia de que la existencia de los Gobiernos de minoría no tiene impacto en la supervivencia de las democracias presidencialistas46 ha llevado a que se traslade el debate sobre la forma de gobierno, afirmándose que el “callejón sin salida”, previsto por los críticos del presidencialismo en las situaciones en las que el Ejecutivo no goza de mayoría en el Parlamento, ocurre solamente cuando las preferencias de una mayoría no pueden prevalecer. Estas situaciones dependen del porcentaje de escaños controlados por el partido del Presidente en el Congreso y de las características institucionales específicas relacionadas con el veto presidencial, la insistencia y la estructura del Poder Legislativo (Cheibub y Limongi, 2002).

También parece debilitada la afirmación de que son las dinámicas de las coaliciones las que hacen a los sistemas presidencialistas más inestables (Jones, 1995), ya que los incentivos para formar coaliciones y cooperar con el Ejecutivo en regímenes presidencialistas son tan fuertes como en los sistemas parlamentarios, por lo que no hay razón para esperar que los regímenes presidencialistas con multipartidismo, tal como sostenía Mainwaring (1993), sean menos estables y funcionales que los sistemas parlamentarios (Figueiredo y Limongi, 2000; Chasquetti, 2001; Cheibub et al., 2002). Una vez que se asume la posibilidad de que los Gobiernos de coalición también pueden existir en los regímenes presidencialistas, el grado de colaboración entre el Ejecutivo y las mayorías legislativas tiene que ser ajustado, lo

46 Véase Cheibub et al. (2002).



cual lleva a afirmar que la diferencia fundamental entre ambas formas de gobierno reside en la manera en cómo se organiza el proceso de la toma de decisiones (Cheibub y Limongi, 2002). Precisamente, el objeto de la presente investigación pasa por el análisis de la toma de decisiones en los sistemas presidencialistas latinoamericanos.

2.2. Los poderes constitucionales

Shugart y Carey (1992) fueron los primeros en advertir sobre los po-deres legislativos de los Presidentes y su grado de variabilidad en cada diseño constitucional, extendiendo la idea de que no todos los siste-mas presidencialistas son iguales e iniciando una línea de investiga-ción centrada en estos poderes y sus efectos sobre las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. En su obra analizan 44 Constituciones, estimando que la fuerza relativa de los Presidentes tiene dos dimen-siones: el poder legislativo (introducción, veto, decreto, prerrogativas en el presupuesto y referéndum exclusivo) y el poder no legislativo (autoridad sobre el gabinete y posibilidad de que el Presidente pueda disolver el Parlamento y llamar a elecciones anticipadas)47. Afirman que los Ejecutivos más poderosos están en las democracias más pro-blemáticas y demuestran que los Presidentes de América Latina varían considerablemente en términos de sus poderes constitucionales a pesar de que, en promedio, cuentan con poderes legislativos considerable-mente mayores que los del Presidente de Estados Unidos48 (Shugart

47 “El medir y analizar ‘poder’ es uno de los asuntos más delicados en ciencia polí-tica, ya que implica que la mera amenaza de su utilización puede cambiar conductas. Por ejemplo […], el Presidente uruguayo tiene poder para disolver el Congreso y llamar a nuevas elecciones legislativas en caso de que se censure algún ministro de gobierno. Sin embargo, el Presidente nunca disolvió el Congreso... ¿Puede afirmarse, entonces, que este poder es irrelevante a la hora de negociar? Obviamente no. Exis-ten indicios de que a pesar de que la disolución nunca se llevó a cabo, el Presidente Sanguinetti reconoció que en su primera administración (1985-1990) la amenaza de disolución le fue útil a la hora de obtener la colaboración del Congreso” (Altman, 2001).

48 En general, en los sistemas de separación de poderes tanto el Congreso como el Presidente pueden actuar como iniciadores “proactivos” de propuestas y como actores “reactivos” dotados de la capacidad de aprobar o rechazar la iniciativa del otro. Sin embargo, mientras que en Estados Unidos el Congreso es siempre el actor proacti-vo, en los regímenes presidenciales latinoamericanos el Presidente suele contar con poderes significativos para iniciar procedimientos legislativos como actor proactivo



y Carey, 1992: 155). A partir de esta obra, los poderes presidenciales comenzaron a ser sistemáticamente analizados para compararlos y ver sus implicaciones49.

En este sentido, Mainwaring y Shugart (1997: 41) introduje-ron una útil distinción a la tipología propuesta por Carey y Shugart (1992) entre poderes legislativos reactivos, que ayudan al Presidente a mantener el statu quo (como los vetos presidenciales), y poderes legislativos proactivos, que le sirven para intentar cambiar el statu quo

(Morgenstern y Nacif, 2002). El presidente de EE UU, de hecho, es uno de los pocos que no puede iniciar legislación. Por otro lado, las reglas sobre la capacidad de veto del Presidente en Estados Unidos debilitan su capacidad de oponerse a las políticas distributivas producidas por el Congreso. Por lo tanto, la presidencia de este país es la única en la que el presidente tiene solamente “poderes reactivos” (Mainwaring y Shugart, 1997; Cheibub y Limongi, 2002).

49 Véase McGregor (1994), Hellman (1996), Frye (1997), Mainwaring y Shugart (1997) o Payne et al. (2003).

CUADRO 1.3. Clasificación de los poderes constitucionales de los Presidentes

Fuente: Mainwaring y Shugart (1997: 49).

Autoridad legislativa constitucional del Presidente

Poderes constitucionales Ejemplos citados por Mainwaring y Shugart

Potencialmente dominante Decreto, veto fuerte y capacidad de presentación exclusiva de leyes

Chile (1980-1989)Colombia (1968-1991)

Decreto y veto fuerte Argentina Ecuador

Proactivo Decreto, veto débil y capacidad de presentación exclusiva

Brasil (1988)Colombia (1991)Perú (1993)

Decreto y veto débil Perú

Reactivo Veto fuerte y capacidad de presentación exclusiva

Chile (antes de 1973)

Veto fuerte BoliviaEl SalvadorRepública DominicanaPanamá

Potencialmente marginal Sin veto Costa RicaHondurasMéxicoNicaraguaParaguayVenezuela



(como cambios en el gabinete ministerial, disolución de las Cámaras, introducción de legislación especial en ciertas áreas, poderes de emer-gencia, convocatoria a referéndum)50. A esta distinción entre poderes proactivos y reactivos añaden dos categorías: los Presidentes potencial-mente dominantes, en la que se ubicarían los Presidentes que tienen amplias capacidades proactivas, y los Presidentes potencialmente mar-ginales, donde estarían los Presidentes con amplios poderes reactivos. Las prerrogativas constitucionales que les llevan a realizar esa clasifica-ción, así como la ubicación de los casos latinoamericanos, se pueden ver en el cuadro 1.3 (Mainwaring y Shugart, 1997: 47-52).

Mainwaring y Shugart (1997: 395) mantienen, en relación al debate sobre la forma de gobierno, la importancia de la misma en el desarrollo de la democracia, pero resaltando que no es el único factor a tener en cuenta y que, tanto los poderes legislativos constitucionales como la cohesión del partido del Presidente en el Congreso, son variables fundamentales con impacto en la estabilidad de los sistemas presidencialistas. Por lo tanto, el grado de influencia de los Presidentes sobre el proceso legislativo está determinado por la suma de sus poderes legislativos constitucionales y partidistas. Además, afirman que es mejor que los poderes presidenciales no sean muy altos, ya que “los sistemas presidenciales tienden a funcionar mejor con poderes ejecutivos limitados sobre la legislación. Principalmente porque un Ejecutivo más débil significa que el Congreso tiene más oportunidad para debatir y votar asuntos controvertidos” (Mainwaring y Shugart, 1997: 436), de modo que los sistemas presidencialistas que dotan de mayor poder legislativo al Presidente tienen una mayor probabilidad de experimentar interrupciones, ya que los Presidentes fuertes tienen incentivos más bajos para negociar con el Congreso y así la parálisis y la crisis es más probable. Los Presidentes fuertes tienen los medios institucionales para imponer su voluntad ante el Congreso, mientras que los Presidentes débiles saben que no tienen otra alternativa que negociar.

Sin embargo, hay autores que consideran que los poderes legis-lativos fuertes del Presidente pueden ser beneficiosos en los sistemas presidencialistas al ayudar a reducir la capacidad de bloqueo de las

50 Los presidentes con poderes proactivos son aquellos que, en función de su autoridad legislativa, pueden establecer un nuevo statu quo, sobre todo promulgan-do nuevas leyes por decreto. Los presidentes reactivos son aquellos que sólo pueden mantener el statu quo que los legisladores intentan modificar.



dos ramas de poder, haciendo más expeditivo el proceso legislativo (Negretto, 2003: 59). Si bien es cierto que un proceso de toma de de-cisiones centralizado y concentrado logra una mayor eficacia guberna-mental, también lo es el que lo hace a expensas de la representatividad y responsabilidad del sistema político. La concentración de poderes en la toma de decisiones no es deseable, ya que los diseños constitu-cionales que combinan altos poderes proactivos para el Presidente con fuertes poderes de decreto y, especialmente de veto, determinan que el control del Ejecutivo sobre los productos legislativos sea práctica-mente absoluto.

La posibilidad de negociación entre las ramas de poder no está únicamente asociada a los poderes constitucionales legislativos del Presidente. Así, Shugart y Haggard (2001) identificaron un conjunto de arreglos institucionales que afectan a la unidad o separación de propósitos entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. A partir de estos arreglos, construyeron un índice denominado “unidad de propósito”, determinado por cuatro variables: concurrencia (simultaneidad) o no de las elecciones, la renovación total o parcial de las Cámaras (staggering), la fórmula electoral para elegir los candidatos (entendiendo por esto si la elección está centrada en los partidos o en los candidatos)51 y la congruencia entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo del distrito electoral (constituency). Lo interesante de este índice, en relación a los poderes constitucionales del Presidente, es que los países en los cuales el índice de unidad de propósito es bajo, es decir, hay separación de propósitos, los Presidentes mantienen altos poderes legislativos. Por el contrario, aquellos países cuyas instituciones generan unidad de propósito tienen Ejecutivos con poderes presidenciales limitados. A partir de este análisis comparativo, Shugart y Haggard (2001) proponen la hipótesis de que existe una correlación inversa entre el grado en que las instituciones fomentan la unidad de propósito y la fortaleza de los Ejecutivos.

El estudio de los poderes legislativos de los Presidentes y su in-fluencia en la toma de decisiones carece de sentido si no se observa a

51 Samuels y Shugart (2003: 43) consideran que la unidad de propósito es más baja cuando existe una personalización de los incentivos electorales de los legisla-dores. Estos incentivos electorales pueden ser distintos a los de su partido político en función de la fórmula electoral y de la magnitud del distrito. Una baja persona-lización es más probable cuando los legisladores son elegidos en listas cerradas y en distritos electorales relativamente grandes.



su contraparte: el Poder Legislativo. En este sentido, Cox y Morgens-tern (2001: 373) ubican los procesos de toma de decisiones de los Parlamentos democráticos en tres modalidades básicas, tal como se puede ver en el cuadro 1.4: generativa, reactiva y proactiva. Los Parla-mentos latinoamericanos, según estos autores, son reactivos, ya que lo típico es que no puedan remover de su cargo a los Presidentes que les disgustan y carecen de recursos para generar sus propias propuestas, por lo que su estrategia se limita a enmendar y vetar las iniciativas que parten del Ejecutivo. Efectivamente, en ningún país latinoame-ricano el Parlamento posee un papel tan protagonista como el del Congreso norteamericano, que es el punto de referencia de muchos analistas. Sin embargo, al ser considerado como el caso paradigmático se desestima la importancia de los Legislativos latinoamericanos (Ea-ton, 2003: 500). Además, esta tipología responde a un modelo teórico ideal y carece de contraste empírico. Si bien no es el objeto central de la presente investigación, los datos que se ofrecen en el capítulo 3 ayudan a revelar si efectivamente los Parlamentos latinoamericanos se limitan meramente a enmendar y vetar las propuestas del Ejecutivo.

Para Cox y Morgenstern el que los Parlamentos latinoamericanos sean reactivos no significa que sean disfuncionales, ya que, de acuerdo con el modelo de elección racional que proponen, los Presidentes for-mulan sus estrategias tomando en cuenta la reacción del Poder Legis-lativo (2001: 373). Dentro de la modalidad de Parlamentos reactivos existen diferencias por países. De acuerdo con estas variaciones, el Pre-sidente puede prever cuatro modalidades de acción del Congreso fren-te a las cuales adopta su estrategia óptima. Así, la mayoría legislativa puede ser recalcitrante (escaso porcentaje de los legisladores apoyan al Presidente, por lo que rechazarán sus propuestas), negociadora (el Par-lamento exige tener voz y voto en la toma de decisiones), parroquial-venal (el Parlamento está dispuesto a hacer concesiones a cambio de

CUADRO 1.4. Tipos de legislaturas democráticas

Fuente: Elaboración propia a partir de Cox y Morgenstern (2001).

Generativa: forman y remueven Gobiernos

Reactiva: enmiendan y vetan las propuestas del Ejecutivo

Proactiva: propician y sancionan sus propias propuestas

Parlamentos europeos

Congreso de Estados Unidos

Parlamentos latinoamericanos



favores) o subordinada (un alto porcentaje de legisladores están en deuda con el Presidente, por lo que aceptará cualquier propuesta que haga). Las dos condiciones que hacen que el Parlamento sea de un tipo u otro son el porcentaje de legisladores que apoyan al Presidente y el porcentaje de legisladores con intereses parroquiales que basan su carrera política en ámbitos locales (Cox y Morgenstern, 2001: 376). Para explicar la forma en que los Presidentes latinoamericanos utili-zan y cambian sus estrategias para adecuarse al tipo de Parlamento, los autores, retomando la clasificación de Shugart y Carey (1992), recurren a la capacidad institucional que tienen los Presidentes para la toma de decisiones de manera unilateral. Así, pueden adecuarse al tipo de Parlamento utilizando sus poderes proactivos (como el uso de decretos constitucionales) para lograr sacar adelante sus medidas de gobierno. O pueden recurrir a otros poderes de corte integrativo, como las mociones de necesidad y urgencia o la designación de minis-tros que les puedan ayudar a integrarse al proceso legislativo52 (Cox y Morgenstern, 2001: 378-379).

Tal como se puede ver en el cuadro 1.4, los Presidentes adoptan su estrategia óptima teniendo presente la estrategia que consideran que define al Parlamento de acuerdo con sus poderes institucionales. Así, si los Presidentes conciben que el Legislativo es recalcitrante, su mejor estrategia será, si cuentan con capacidad institucional, la de recurrir a sus poderes unilaterales: Presidente imperial. Si el Presidente considera que el Parlamento está conformado por mayorías negociadoras, puede basar su negociación a base de retribuciones que pueden ser de dos ti-pos: en primer lugar, a través de cargos públicos, concesiones en mate-ria de políticas y fijación de la agenda: Presidente coalicional o en base a retribuciones particulares, favores: Presidente nacional. Por último, si el Presidente considera que la Asamblea Legislativa es subordinada, su mejor estrategia es dictar condiciones: Presidente dominante (Cox y Morgenstern, 2001: 380).

De este análisis se desprende, una vez más, que el grado de poder legislativo de los Presidentes y de los Congresos está determinado por el diseño constitucional. Esta investigación propone, teniendo en cuenta que el objetivo es captar el peso que sobre la activad legislativa ejercen las dos ramas de Poder, encontrar y delimitar cuáles son esos factores institucionales y políticos que inciden en la relevancia

52 La utilización de estos poderes, a diferencia de los poderes unilaterales, será más frecuente en las situaciones en que el Presidente es más fuerte políticamente.



mostrada, tanto por el Ejecutivo, como por el Poder Legislativo en los productos legislativos.

Para ello, la investigación defiende un modelo teórico que interac-túa con las aportaciones expuestas en el presente capítulo. Se considera que legislar es un proceso de toma de decisiones marcado por las reglas de juego del procedimiento legislativo. Gran parte de este procedimien-to ocurre en el interior del Parlamento. Los estudios del nuevo insti-tucionalismo centrados en el Congreso estadounidense han expuesto desde distintos modelos cómo influye la organización parlamentaria en la toma de decisiones, delimitando el efecto que tiene la misma en el comportamiento de los actores. Por otra parte, los avances teóricos de los estudiosos del presidencialismo latinoamericano han incidido en la relevancia que en estos países adquieren las capacidades institucionales del Ejecutivo, así como la conformación del sistema de partidos. Par-tiendo de estas premisas, el siguiente capítulo se centra en la exposición del modelo teórico propuesto por esta investigación, así como en la construcción de las hipótesis que se contrastarán a lo largo de la obra.

A modo de resumen, se sostiene que la influencia de ambas ra-mas de Poder en la actividad legislativa responde tanto al diseño ins-titucional como al contexto partidista, de modo que los actores que intervienen en el procedimiento legislativo trazan sus estrategias y de-finen su comportamiento teniendo en cuenta las ventajas y obstáculos

CUADRO 1.5. Estrategias presidenciales y legislativas

Fuente: Cox y Morgenstern (2001: 382).

Estrategias presidenciales

Estrategias legislativas

Rechazo Negociación Demanda de retribución

Aceptación

Adoptar medidas unilaterales

Presidente imperial, legislatura recalcitrante

Negociar Presidente coalicional, legislatura negociadora

Retribuir Presidente nacional, legislatura parroquial venal

Dictaminar Presidente dominante, legislatura subordinada



institucionales, así como el grado de cooperación que pueden extraer de la composición política del Parlamento. Además, esta cooperación está relacionada con la cercanía o grado de homogeneidad ideológica de las actitudes de los actores políticos y con el momento, en térmi-nos electorales, en que se produzcan las negociaciones en el proceso legislativo.

RECAPITULACIÓN

Este capítulo ha tenido como objeto encuadrar la investigación dentro del marco teórico del nuevo institucionalismo. Además, ha servido para perfilar los conceptos en los que profundizará el presente trabajo a través de las líneas de investigación actuales sobre las instituciones. Se ha prestado especial atención a los estudios centrados en el análisis del Poder Legislativo y en las tomas de decisiones que se producen dentro del mismo, especialmente a los realizados desde el nuevo institucionalismo. También se ha analizado la forma en que se han abordado las relaciones de poder entre el Ejecutivo y el Legislativo en América Latina, dando cuenta de la evolución de los primeros estudios sobre la forma de gobierno y sus implicaciones para la supervivencia de la democracia hasta los estudios actuales más centrados en las variaciones del proceso de toma de decisiones y sus efectos sobre los resultados legislativos.


CAPÍTULO 2UN MODELO PARA APROxIMARSE AL CONTROL DE LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA

INTRODUCCIÓN

La elaboración de leyes es probablemente la función más conocida y a la que más se asocia a los Poderes Legislativos. El estudio meramente cuantitativo de la actividad legislativa ha llevado a numerosas críticas acusando a los Parlamentos en general de haber perdido su centralidad1 en la generación de leyes y haberse convertido en meros ratificadores de decisiones que se toman fuera de él, especialmente en el Ejecutivo2. Estas críticas también han sido formuladas teniendo por objeto las democracias latinoamericanas y algunos autores estiman que el elemento característico en los países de la región, tal como se vio en el capítulo anterior, es la existencia de Presidentes con una gran influencia y Parlamentos que actúan como meras cajas de resonancia (Nino, 1996; O’Donnell, 1994). Otros ofrecen una visión menos extremista de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo y sugieren que los Parlamentos latinoamericanos participan en cierto grado en el proceso de toma de decisiones, aunque su influencia es todavía limitada (Morgenstern y Nacif, 2001) porque no logran ser un contrapunto al poder presidencial.

1 Los argumentos para estas críticas son principalmente tres. El más importante de ellos es que en las democracias modernas el procedimiento legislativo es impulsado en primer lugar por el Gobierno; la segunda crítica es que las leyes aprobadas de ini-ciativas presidenciales son las de mayor importancia y trascendencia (Molas y Pitarch, 1987: 143), y, por último, que la tasa de aprobación de los proyectos presentados por los congresistas es mucho menor que la del Poder Ejecutivo.

2 Estas críticas crecen cuando los procesos electorales dan a los Gobiernos ma-yorías en los Parlamentos, entonces son acusados de ser meros convalidadores de decisiones que se han tomado previamente, alejados de él. Pero las críticas no acaban aquí, ya que cuando se produce la situación contraria, es decir, cuando los Gobiernos no cuentan con mayoría, también son criticados por colocar obstáculos a las políticas del Ejecutivo y paralizar, en consecuencia, la gestión del Gobierno.



El predominio del Presidente en América Latina se ha atribuido a los fuertes poderes legislativos que las Constituciones dan al Ejecutivo y al propio sistema presidencial, tal como se vio en el capítulo anterior. Sin embargo, no siempre se puede mantener que la relevancia del Presidente es debida a su grado de autoridad formal. Otras explicaciones sugieren que los Parlamentos latinoamericanos no tienen la maestría suficiente para balancear al Ejecutivo3 o que el diseño del sistema de partidos configura escenarios proclives a la intervención presidencial. Estas afirmaciones, tanto la que asegura el dominio del Ejecutivo como las que sugieren las causas de esa preeminencia, a menudo, carecen de contraste empírico, aunque cada vez más estudios4 matizan la tesis de que en América Latina el Parlamento tenga un papel subordinado.

La toma de decisiones que es legislar es un proceso complejo en el que participan una serie de actores políticos y sociales que interac-túan dentro de un marco institucional determinado. La generación de leyes y normas es un proceso marcado por determinantes que van más allá del plano netamente jurídico. Así, en el plano político intervienen, al menos, dos factores fundamentales. El primero es de carácter coyuntural y político relacionado con la correlación de fuerzas presentes en el Parlamento. Esta composición es variable, dependiendo de las preferencias electorales de los ciudadanos en un determinado momento. El segundo factor es el procedimiento legis-lativo contemplado en las normas cuya característica más importan-te es su carácter estructural. Es decir, todo proyecto para convertirse en ley debe atravesar un conjunto de normas (o pasos) que ordenan el proceso de adopción de la ley por el Parlamento. Este procedi-miento no varía entre periodos y su importancia radica en que marca los parámetros dentro de los que se mueven los actores, a la vez que otorga legitimidad, tanto al proceso como a la ley5 (Alcántara et al., 2005b: 53).

3 Según este acercamiento, los legisladores no pueden superar la asimetría que provoca la carencia de información (los Ejecutivos tienen información) y los legisla-dores no están interesados en la especialización (Jones et al., 2000).

4 Alcántara et al. (2005b), García (2007), Saiegh (2009), Huneeus y Berríos (2005), Calvo (2008).

5 Molas y Pitarch (1987: 137) plantean que “los acuerdos de las Cámaras reciben la legitimidad de su fuerza de obligar como ley al conjunto de ciudadanos y órganos del Estado, precisamente si han seguido el procedimiento legislativo establecido”.


Un modelo para aproximarse al control de la actividad legislativa 39

Teniendo en cuenta ambas premisas, la importancia de las institu-ciones, así como de los actores políticos, el presente capítulo expone el modelo teórico en que se basa este trabajo. La actividad legislativa y, con-cretamente, el control que sobre la misma tienen el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo es la variable a explicar. Para captar el peso de ambos Poderes la investigación pone el foco de atención en los determinantes institucionales del procedimiento legislativo, así como en la composición partidista del Parlamento y las actitudes de los legisladores.

La primera parte del capítulo se centra en la operacionalización de la actividad legislativa. Para ello se analizan los distintos estudios que profundizan en la activad legislativa en América Latina y se exponen los indicadores que la investigación utilizará para medirla. En una segunda parte el capítulo ahonda en las variables explicativas. Se delimitan los factores institucionales que marcan el comportamiento de los actores políticos y seguidamente se exponen las variables partidistas, los indicadores a través de los cuales se operacionalizan, así como las hipótesis que se contrastarán en los siguientes capítulos. El capítulo finaliza con una breve recapitulación.

1. LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA COMO VARIABLE DEPENDIENTE

Como se ha visto en el capítulo anterior, una gran parte de los estudios centrados en el Parlamento y en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo han tomado a los factores institucionales como explicativos del proceso de toma de decisiones del Congreso y de la estabilidad o no de las políticas (el cambio del statu quo). El foco de atención son las reglas procedimentales y la organización legislativa a partir de las cuales se intenta esclarecer el modo en el que afectan al comportamiento individual de los legisladores y, como consecuencia, a los productos legislativos. Estos trabajos toman como caso de análisis de forma mayoritaria el Congreso estadounidense. Sin embargo, no son tan numerosos los estudios que, desde una perspectiva empírica, sitúen la variable dependiente específicamente en la actividad legislativa; tampoco son muchos los que analizan los casos latinoamericanos, y aún menos los que lo hacen de forma comparada. A pesar de ello, entre los estudiosos de la política latinoamericana está extendida la idea de que los Parlamentos latinoamericanos son reactivos (Cox y Morgenstern, 2001) y que su actuación es importante en la medida en que facilitan o no la gobernabilidad de acuerdo a su grado de



cooperación o de conflicto con el Ejecutivo. Esta percepción acerca de la baja relevancia del Poder Legislativo como promotor de leyes no se circunscribe únicamente a los casos latinoamericanos, afectando a la mayoría de las democracias modernas.

1.1. Los estudios sobre la actividad legislativa en América Latina

Los estudios centrados en la actividad legislativa que tienen por objeto los países latinoamericanos han sido mayoritariamente análisis de caso, siendo los dos países más grandes, México y Brasil, los que han centrado la atención de un mayor número de investigadores6. Sin embargo, uno de los trabajos más tempranos e influyentes es el llevado a cabo por Taylor y Díaz (1999), analizando el Congreso hondureño, el cual, dentro de la taxonomía desarrollada por Mezey (1979), es un Parlamento marginal, donde son bajos tanto el poder de formulación de la política por parte de los partidos en el Congreso, como el apoyo popular a la elite política. Taylor y Díaz (1999) examinan los proyectos de ley hondureños en dos sentidos: el nivel de agregación7 (número de personas a las que afecta el proyecto de ley) y el efecto del proyecto que está relacionado con el sujeto al que beneficia o perjudica8. Su hipótesis es que si realmente es

6 Uno de los motivos principales de este bajo número de trabajos es la dificultad para acceder a los datos de producción legislativa de gran parte de los Congresos latinoamericanos. Para el caso de México se puede consultar Casar (2002), Hurtado (2002), Ugalde (2003), Alarcón y Jiménez (2003), Nava y yáñez (2003), Weldon (2004) o Jiménez (2004); para el caso brasileño, Cheibub y Limongi (2000), Ricci (2002), Samuels (2002) o Amorin y Santos (2003); para Argentina, Molinelli et al. (1999), Mustapic (2002), Calvo (2004) o Alemán y Calvo (2006); para el caso chi-leno, Siavelis (2002); para Colombia, Cárdenas et al. (2008); para Honduras, Taylor y Díaz (1999); para Nicaragua, Navarro (2004); para los países centroamericanos, Ajenjo (2005); para Ecuador, Mejía (2000); para Uruguay, Lanzaro et al. (2000) o Magar y Moraes (2007); para Paraguay se puede ver Molinas et al. (2004), y, para el caso venezolano, Amorin y Malgar (2000).

7 Las leyes pueden ser de carácter nacional (inciden en todos los ciudadanos del país), regional (afectan a una región pero no a la totalidad de las regiones), sectorial (afectan a un sector de la economía o a un ramo de la actividad profesional), local (tienen por objeto un municipio o un número pequeño de ellos pero no la totalidad de los municipios de una región o del país) o individual (se refieren a uno o pocos individuos como proyectos honoríficos o pensiones de viudedad).

8 Así, las leyes pueden ser benéficas (conceden beneficios a un individuo, un ayuntamiento, una región o un grupo social del país como un todo), onerantes



marginal, el Congreso se espera que los proyectos introducidos por los diputados sean menos importantes que los proyectos presentados por el Ejecutivo. Además, es probable que la legislación nacional proven-ga del Poder Ejecutivo, mientras que los proyectos de los diputados tengan un nivel de agregación más local o individual. Este argumento es afín a los mantenidos por los seguidores de la elección racional ya que, tal como se veía en el capítulo anterior, el interés de los diputados es asegurar su reelección y las leyes locales les hacen más visibles ante los electores de sus distritos. Las conclusiones de su trabajo confir-man que en los Parlamentos marginales, como el hondureño, es el Ejecutivo el que inicia la mayoría de las leyes que son sancionadas —particularmente las leyes que tienen un impacto nacional—, pero también que los diputados intentan legislar y que, al menos, propo-nen una gran cantidad de proyectos y éstos no se limitan a un nivel de agregación particular o local.

En este mismo sentido, Amorin y Santos (2003) analizan las leyes aprobadas de iniciativas provenientes de los diputados brasileños durante el periodo 1989-1998. Utilizan la clasificación de leyes propuesta por Taylor y Díaz (1999), añadiendo una tercera variable clasificatoria relacionada con el asunto u objeto del proyecto de ley. Esta variable puede asumir ocho categorías: las iniciativas pueden ser de carácter administrativo, económico, honorífico, reglamentario, político, social, cultural-científico-tecnológico y ecológico9. Amorin

(imponen restricciones financieras o regulan), mixtas (son proyectos que benefi-cian a algunas personas y perjudican a otras) o neutras (conmemoran un aconte-cimiento específico, establecen un día de fiesta o feriados para los trabajadores o especifican un contrato ya existente sin ayudar o perjudicar a las personas). Esta clasificación, aunque con matices, está basada en Polsby (1963), autor que trató de captar la relevancia de las leyes a través del número de personas afectadas por la norma, los recursos públicos que distribuyen y la profundidad de los cambios en los recursos que la norma produce. Otras clasificaciones que han profundiza-do en la naturaleza de las leyes son las realizadas, para el caso estadounidense, por Lowi (1964) y Wilson (1973). Lowi (1964) consideró el impacto previsto sobre los sujetos, diferenciando entre leyes distributivas, regulativas y redistributivas, y Wilson (1973) tomó en cuenta el contenido de la ley, diferenciándolas a través de los beneficios o costes que implican sobre los interesados de forma más o me-nos concentrada. Otra tipología es propuesta por Adler y Wikerson (2005), que distinguen las leyes por el alcance y urgencia de la materia como vía para predecir la probabilidad que tendrán de ser aprobadas.

9 Otro intento por clasificar las leyes de acuerdo a su nivel de importancia en América Latina es el realizado por Lanzaro et al. (2000) para Uruguay al agrupar



y Santos (2003: 672-673) consideran que el diseño institucional brasileño fomenta la concentración de los poderes de agenda en manos del Poder Ejecutivo y ello influye en el hecho de que los proyectos iniciados por el Gobierno asuman un carácter más agregado y abstracto y que apenas toquen pormenorizadamente los problemas cotidianos de los ciudadanos. Los proyectos propuestos por los diputados federales procuran llenar ese vacío. Su estudio, además, añade otros factores determinantes como el sistema electoral, el partido político y la carrera legislativa. La hipótesis, en relación con la forma de elección de los diputados, es que cuanto más concentrado y dominante es el padrón espacial de la distribución de la votación por un diputado, mayor será la probabilidad de que patrocine proyectos de ley de tipo parroquial-benéfico y menor será la probabilidad de que inicie proyectos de ley a nivel nacional (Amorin y Santos, 2003: 678). Los resultados estadísticos de su investigación sugieren que, por mantener relaciones más estrechas con el electorado, los diputados dominantes se preocupan menos de la elaboración de políticas con impacto nacional que los parlamentarios que dividen sus bases electorales con otros políticos. En relación al partido político al que pertenece el legislador reconocen que el incentivo para delegar al Ejecutivo la elaboración de políticas nacionales es más fuerte entre los políticos que apoyan al Presidente que entre los diputados de la oposición, puesto que éstos pueden obtener beneficios al proponer leyes de impacto nacional. Aunque su resultado más relevante es que la producción legislativa de los diputados no está afectada por los partidos, en el sentido de que pertenecer a un partido u otro no aumenta la probabilidad de que consigan aprobar sus proyectos. Por lo tanto, no hay ningún partido o grupo de partidos en la Cámara de Diputados de Brasil que tenga poder de “cartel” sobre la agenda legislativa (Amorin y Santos, 2003: 683), como es el caso del partido mayoritario del Congreso estadounidense10 (Cox y McCubbins, 1993).

las leyes aprobadas durante el periodo 1985-2000 a través de cinco indicadores. Los tres primeros son: el contenido de la norma, las características de su tramitación y la repercusión en la opinión pública, los cuales son definidos como básicos. A estos indicadores se unen dos criterios adicionales relacionados con el juego político entre el Gobierno y la oposición que son el origen propositivo de la norma, y la votación en sala que da cuenta de la división o conflicto que provocó su sanción.

10 Como fue mencionado en el capítulo 1, Cox y McCubbins (1993 y 2004) caracterizan a los partidos políticos estadounidenses como “carteles legislativos” que utilizan su posición dentro de las comisiones y las prerrogativas del procedimiento



Amorin y Neto (2003) no profundizan en el análisis de las propuestas del Ejecutivo brasileño ni en las reglas institucionales que rigen la Cámara, aunque sí lo hicieron anteriormente Cheibub y Limongi (2000) al comparar el control sobre la legislación que había mantenido el Poder Ejecutivo durante la dictadura y en los primeros años de democracia. La Cámara de Diputados brasileña está organizada de forma centralizada. Las leyes que llegan a ser sancionadas dependen, en gran parte, de las acciones de los líderes que, gracias a sus poderes institucionales, estructuran la agenda legislativa facilitando el proceso legislativo, especialmente en las propuestas iniciadas por el Ejecutivo y los órganos judiciales. Los resultados que muestran sugieren que el Parlamento brasileño es más cooperativo que conflictivo y los líderes juegan un papel fundamental para crear las condiciones para la cooperación. Considerando estas evidencias, concluyen que el Congreso brasileño no constituye un obstáculo para la acción gubernamental del Ejecutivo, ya que las iniciativas presidenciales son aprobadas en un corto periodo de tiempo11.

El caso ecuatoriano es abordado por Mejía (2000), que centra el análisis en el éxito presidencial. Defiende que Ecuador es un caso de Asamblea recalcitrante con Presidente impotente dentro de la clasificación propuesta por Cox y Morgenstern (2001). Mejía define a los Presidentes como proactivos cuando son responsables de la mayor parte de la legislación aprobada en total. Esta medida la obtiene calculando qué porcentaje de iniciativas aprobadas en total (originadas

legislativo del Congreso para lograr miembros favorables al partido y conseguir el apoyo a su posición. De modo que los miembros del partido mayoritario delegan autoridad a los agentes (líderes de la cámara) que utilizan su poder para estructurar la agenda legislativa de manera que se fomente el éxito del partido en su totalidad (Jenkins et al., 2003).

11 Los datos acerca de la actividad legislativa de Brasil anteriores al régimen mi-litar indican que el 43% de la legislación aprobada fueron propuestas del Ejecutivo, su participación durante el periodo militar fue del 89% y después de la Constitución de 1988 el porcentaje de leyes del ejecutivo se mantuvo en el 85%. Este hecho lleva a Cheibub y Limongi (2000: 77) a mantener que existe una gran continuidad entre el periodo autoritario y el democrático respecto a las normas que regulan las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. El Poder Legislativo del Presidente en cuanto a su capacidad para influir directamente en el trabajo legislativo no ha sido restringido por la nueva Constitución de 1988. Los efectos de estos factores institu-cionales son visibles en el proceso legislativo y en la actividad. Por tanto, la participa-ción relativa del Presidente y el Legislativo en la aprobación de leyes tras el periodo autoritario no ha sido alterado y la preponderancia del Ejecutivo se mantiene.



de una rama y otra) son del Ejecutivo12. Las variables independientes que utiliza para explicar la actividad legislativa del Ejecutivo son el surgimiento y estabilidad de las coaliciones, las reacciones anticipadas del Ejecutivo, el tiempo transcurrido desde las elecciones (ciclo electoral), la formación del gabinete y la congruencia entre el gabinete y el partido legislativo13. Su análisis indica que, para Ecuador, parece más influyente el tiempo transcurrido desde las elecciones, así como la reacción anticipada del Presidente acerca de si conseguirá el apoyo de los legisladores, que el control presidencial sobre los partidos en el Congreso y la conformación de coaliciones.

Ernesto Calvo (2004), analizando el caso argentino, también pone el foco de atención en la aprobación de iniciativas presidenciales en el Congreso. Al contrario que otros estudios de caso, considera que el nivel de aprobación de las leyes presidenciales responde a los cambios en la opinión pública. Para Calvo, el predictor más importante para explicar la aprobación de leyes presidenciales es la imagen positiva del Presidente y los resultados de su política económica. La productividad del Congreso puede ser revelada por el proceso político en dos niveles diferentes. Primero, en un nivel dentro de la Cámara (floor level), donde la aprobación de iniciativas puede estar influenciada por cómo el Ejecutivo, la mayoría y la minoría toman ventajas del procedimiento legislativo para sacar adelante las diversas alternativas políticas. Así, los Presidentes pueden controlar la agenda utilizando sus ventajas institucionales. De forma similar, el partido mayoritario puede forzar su legislación, controlando las decisiones de las comisiones y el número de votos en el pleno. El segundo nivel es el proceso contextual político que también afecta al voto. Los votantes individuales poseen información acerca de los resultados o de las estrategias políticas presidenciales, pero no acerca de las leyes específicas que intentan sacar adelante sus representantes. Los Presidentes construyen su reputación todo el tiempo, al igual que proponen nuevas leyes y actualizan su relación con el Congreso. Los factores contextuales muestran, entonces, cómo afecta este hecho a la aprobación de leyes del Ejecutivo en el Congreso.

12 Esta medida se corresponde con el indicador participación legislativa, tal como se detalla más adelante.

13 Siguiendo a Amorin (1998) la congruencia entre el gabinete y el partido legis-lativo es la diferencia entre el porcentaje de ministerios que ocupa un partido político y el porcentaje de escaños con los que cuenta en el Congreso.



Nava y yáñez (2003), basándose en los datos de 84 años de actividad legislativa de la Cámara de Diputados de México, argumentan que el incremento de la pluralidad política en la integración de la Cámara ha sido crucial para la influencia de ésta en las enmiendas y la aprobación de leyes14. Según estos autores hay una serie de cambios institucionales que definen los diferentes comportamientos históricos de la Cámara de Diputados durante el siglo xx, como la creación de un partido político oficial, la prohibición de la reelección inmediata, las sucesivas reformas para cambiar la representación popular y la competencia electoral. Otro estudio de caso que merece ser resaltado es el llevado a cabo por Molinas et al. (2004) sobre el proceso de toma de decisiones de Paraguay desde la dictadura hasta el año 200415. En Paraguay el modelo de toma de decisiones dominado por el Ejecutivo se ha ido desvaneciendo cada vez más por el proceso de faccionalización de los partidos políticos, pero ésta también ha debilitado la capacidad de los legisladores para conseguir aprobar sus proyectos (Molinas et al., 2004: 85).

De estos estudios de caso se desprende que, a la hora de expli-car la actividad legislativa, los distintos investigadores acuden tanto a factores institucionales como políticos, tal como es mantenido en este libro. Uno de los temas relevantes de sus trabajos es captar el ni-vel de agregación e importancia de las leyes iniciadas por uno y otro Poder. Sin embargo, estos trabajos, al carecer de otros casos de com-paración, no pueden concluir si realmente los Parlamentos tienen un papel secundario en términos comparados o tan sólo pueden llegar a conclusiones que relacionen la actividad legislativa del país a lo largo

14 La creación del partido oficial en 1929 supuso una línea divisoria en la activi-dad de la Cámara de Diputados. Los autores describen la dirección entre la relación y la presencia de la oposición y la representación en el promedio de iniciativas y mues-tran que existió un gran dinamismo entre los diputados de la oposición en contraste con los del partido del Gobierno (Nava y yañez, 2003).

15 La característica distintiva del periodo 1954-1989 en Paraguay era la ausencia virtual de jugadores significativos de veto. Este patrón de la formulación de normas fue extendido brevemente en la primera administración de Rodríguez tras la dicta-dura, pero fue desmontado progresivamente en la década de 1990. La Constitución de 1992 consolidó la posición del Congreso en relación al Presidente y el proceso de democratización permitió un aumento del número de partidos y de facciones inter-nas del partido. En términos prácticos, esto significa que el Presidente paraguayo ha pasado de controlar de forma extrema el Congreso a enfrentarse a situaciones menos favorables motivadas también por la propia faccionalización de los partidos políticos (Molinas et al., 2004: 84).



del tiempo y ver cómo influyen los cambios políticos e institucionales acaecidos en ese periodo temporal en la producción legislativa.

Los trabajos que comparan la actividad legislativa de distintos países latinoamericanos son realmente escasos y recientes. Entre los mismos, cabe resaltar el artículo de Saiegh (2004), que analiza las tasas de aprobación conseguidas por 35 Ejecutivos, entre los que están ocho países latinoameri-canos16, concluyendo que los Presidentes de sistemas parlamentarios tienen mayores tasas de éxito que los de sistemas presidencialistas y que éste se ve reducido cuando el Ejecutivo está formado por una coalición de gobierno. Analizando estos mismos datos y poniendo el foco de atención de nuevo en la forma de gobierno, Cheibub et al. (2004: 578) manifiestan que la pa-rálisis legislativa es muy rara incluso en los Gobiernos presidencialistas que están en minoría, ya que para los casos sobre los que disponen información acerca de Gobiernos conformados por un único partido sin mayoría en el Congreso, el Poder Ejecutivo solamente logró un porcentaje de éxito inferior al 50% en tres países17. Por lo tanto, la mayoría de los Gobiernos presidencialistas en minoría conformados por un solo partido parecen ser apoyados por una mayoría en el Congreso y legislan, al menos, con el mis-mo éxito que las coaliciones de mayoría. Los Gobiernos tienen menos éxito cuando las posiciones de los partidos sobre política están polarizadas y se deben negociar los cambios políticos y cuando las coaliciones de Gobierno están internamente divididas en cuanto a sus preferencias. Un último estu-dio comparado es el llevado a cabo por Alcántara et al. (2005b), analizando la actividad legislativa de 14 países latinoamericanos. Si bien el objeto de su trabajo no es reflexionar sobre los factores que influyen en la misma, avan-zan empíricamente al mostrar, de forma comparada, las diferencias existen-tes entre los distintos países y al negar la afirmación de que el papel de los Parlamentos latinoamericanos sea realmente marginal en todos los casos.

Para la gran mayoría de estos estudios la variable dependiente es el éxito del Ejecutivo, el cual es explicado a partir de factores tanto políticos como institucionales. Sin embargo, no hay una gran homogeneidad en las variables que se consideran relevantes por su incidencia en las tasas de aprobación, como tampoco hay un desarrollo pormenorizado sobre cómo construir esta variable. El siguiente apartado se centra en la forma en cómo se ha operacionalizado la actividad legislativa en la presente investigación.

16 Argentina, Brasil, Costa Rica, Chile, Honduras, Ecuador, Uruguay y Venezuela.17 Costa Rica (1986-1989 y 1996-1998), Ecuador (1979-1980 y 1990-1991) y

Uruguay (1988-1989).



1.2. Los indicadores de la actividad legislativa y las unidades de análisis

Una de las principales razones de la escasez de trabajos sobre la actividad legislativa es la dificultad para conseguir los datos sobre producción legislativa. Muchos Parlamentos latinoamericanos cuentan con problemas de transparencia y eficacia administrativa. En la selección de sus trabajadores han primado criterios más partidistas y clientelares que profesionales, lo que ha llevado a que no existan bases sistemáticas de acceso público sobre sus actividades. Sin embargo, en los últimos años se ha ido sistematizando mucha información y los investigadores y ciudadanos cuentan ya, en muchos países, con incipientes bases de datos que pueden ser consultadas a través de Internet o en las propias bibliotecas y archivos de las Cámaras18.

Los datos empíricos de esta investigación fueron captados en el marco del proyecto de investigación, dirigido por Manuel Alcántara, El Parlamento en América Latina. Rendimiento del poder legislativo: una clave interpretativa de los problemas de gobernabilidad de la región, financiado con fondos FEDER en el marco del Programa español de I+D (Ref. 1FD97-0906). Por lo tanto, la mayoría de los mismos han sido obtenidos de fuentes primarias, salvo los de Paraguay, extraídos del trabajo de Molinas et al. (2004), los datos sobre Honduras anteriores al año 1997 obtenidos del trabajo de Taylor y Díaz (1999) y los datos de Venezuela provenientes de Amorin y Malgar (2000).

El peso de cada uno de los Poderes sobre la actividad legislativa de los Parlamentos latinoamericanos es captado a partir de dos indicado-res basados en Alcántara et al. (2005b): “éxito legislativo” y “partici-pación legislativa”. El “éxito legislativo”19 hace referencia a la relación que existe entre el número de iniciativas presentadas por el Ejecutivo o el Legislativo con la cantidad que finalmente es aprobada (Alcántara et al., 2005b: 99). Se trata de dar cuenta del éxito en la proposición de leyes de ambas ramas de poder. éste es el indicador, tal como se ha visto, que aparece con mayor frecuencia en los diferentes estudios. Sin embargo, su utilización simple puede exagerar el peso del Ejecutivo

18 Gracias a programas de modernización promovidos tanto por las propias Cá-maras como con la ayuda de distintos órganos internacionales como la Unión Euro-pea, el BID o la USAID.

19 Relaciona el número de iniciativas que presenta el Ejecutivo y el Legislativo en una legislatura con el número de iniciativas provenientes de los mismos actores que son aprobadas.



sobre la actividad legislativa porque, tal como se verá en capítulo 3, es habitual que los diputados presenten una gran cantidad de proyectos de ley, muchos de los cuales son para “agradar a votantes o grupos de interés” (Mollinelli et al., 1999: 97), teniendo una baja probabili-dad de ser aprobados (García, 2007). A pesar de ello los legisladores los presentan siendo instrumentalizados para hacerse visibles ante sus electores. El Ejecutivo, por el contrario, introduce una menor canti-dad de proyectos, analizando previamente la posible reacción del Le-gislativo para conseguir su apoyo, por lo que su tasa de éxito es supe-rior20. Por esta razón, se estima necesaria la introducción del indicador “participación legislativa”21, que ofrece información acerca del peso o influencia, tanto del Legislativo como del Gobierno, sobre la legisla-ción total aprobada y, por tanto, sobre el proceso político de cada país (Alcántara et al., 2005b: 102).

20 Véanse las teorías sobre la agenda-setting, expuestas en el capítulo 1.21 Relación entre las leyes aprobadas pertenecientes al Ejecutivo y al Legislativo y

las aprobadas en total.

CUADRO 2.1. Calendario y periodo de sesiones

País Cámara Tipo de periodo de sesiones o periodo legislativoArgentina Cámara de Diputados Ordinario

(del 1 de marzo al 30 de noviembre)Extraordinario o prorrogado(del 1 de diciembre al 28/29 de febrero)

Senado de la Nación

Bolivia Cámara de Diputados Ordinario(desde el 6 de agosto y por un periodo de 90 o 120 días hábiles)

Extraordinario(cuando finalizan los 120 días hábiles)Cámara de Senadores

Brasil Cámara de Diputados Ordinario (desde el 15 de febrero al 30 de junio)

Extraordinario(desde el 1 de agosto al 15 de diciembre)

Senado Federal

Chile Cámara de Diputados Ordinario(del 21 de mayo al 18 de septiembre)

Extraordinario(del 19 de septiembre al 20 de mayo)

Senado de la República

Colombia Cámara de Representantes

Ordinario (desde el 20 de julio al 16 de diciembre y desde el 16 de marzo al 20 de junio)

Extraordinario

Cámara de Senadores

Costa Rica Asamblea Legislativa Ordinario(del 1 de mayo al 30 de noviembre)

Extraordinario(del 1 de diciembre al 30 de abril)



Las unidades de análisis son los periodos de sesiones anuales o bienios legislativos, salvo en los casos de Venezuela y Paraguay, en los que la unidad de análisis es el periodo presidencial completo, y México, que coincide con la legislatura (tres años). Para los países que se tiene informa-ción de fuentes primarias se decidió utilizar como unidad de análisis el pe-riodo de sesiones anuales (véase el cuadro 2.1), porque esta desagregación permite contrastar hipótesis sobre si se producen cambios en la actividad legislativa dependiendo de los apoyos parlamentarios al Ejecutivo que pueden ser distintos a lo largo del periodo de gobierno o del momento político en que esté el ciclo electoral. En este sentido, hay teorías que sos-tienen que en el inicio de su periodo presidencial, el Gobierno propone una mayor cantidad de leyes para aprovechar el momento de confianza o legitimidad popular obtenido de las elecciones (“luna de miel”). Si el proceso de toma de decisiones está sustentado en una coalición, los legis-ladores pueden decidir dejar de cooperar cuando se acercan las elecciones presidenciales o legislativas para que su partido, o ellos mismos, no se vean castigados por ayudar al Gobierno (Coppedge, 1994). Además, el análisis

País Cámara Tipo de periodo de sesiones o periodo legislativoEcuador Congreso Nacional Ordinario

(comienza el 5 de enero)Extraordinario

El Salvador Asamblea Legislativa Ordinario(comienza el 1 de mayo)

Extraordinario

Guatemala Congreso Ordinario(comienza el 14 de enero)

Extraordinario

Honduras Congreso Nacional Ordinario(del 25 de enero al 31 de octubre)

Extraordinario(del 1 de noviembre al 24 de enero)

México Cámara de Diputados Ordinario(desde el 1 de septiembre hasta el 15 de diciembre* y desde el 15 de marzo hasta el 30 de abril)

Extraordinario


Nicaragua Asamblea Nacional Ordinario Extraordinario

Panamá Asamblea Legislativa Ordinario(desde el 1 de septiembre al 31 de diciembre y desde el 1 de marzo al 30 de junio)

Extraordinario

Paraguay Cámara de Diputados Ordinario(desde el 1 de julio hasta el 21 de diciembre y desde el 1 de marzo al 30 de junio)

Extraordinario


Perú Congreso Ordinario(del 27 de julio al 15 de diciembre y del 1 de marzo al 15 de junio)

Extraordinario

Fuente: Alcántara et al. (2005a: 124-126).



por periodo de sesiones aumenta de forma significativa el tamaño de la muestra, permitiendo la realización de análisis estadísticos más precisos.

En total, para el indicador “éxito legislativo” se analizan 154 periodos de sesiones pertenecientes a 14 países latinoamericanos y coincidentes con 58 periodos presidenciales distintos. Para el indicador “participación legislativa”, las unidades de análisis son 167 periodos legislativos de 15 países, bajo 60 periodos presidenciales, tal como se ve en el cuadro 2.2. Los valores mostrados por estos indicadores en cada país, así como las evidencias empíricas que se pueden extraer de los mismos, se analizan en profundidad en el capítulo 3.

CUADRO 2.2. Países analizados, unidades de análisis de los indicadores (perio-dos de sesiones) y periodos de gobierno

Países analizados y (periodo de estudio)

Éxito legislativo Participación legislativa(N) Periodos de

sesionesPeriodos de gobierno (N) Periodos

de sesiones

Periodos de gobierno

Argentina(1984-2007)

23 - Raúl Alfonsín (1983-1989)- Carlos Menem I (1989-1995)- Carlos Menem II (1995-1999)- Fernando de la Rúa (1999-2001)- Adolfo Rodríguez Saá (2001)- Eduardo Camaño (2001-2002)- Eduardo Duhalde (2002-2003)- Néstor Kirchner (2003-2007)

23 - Raúl Alfonsín (1983-1989)- Carlos Menem I (1989-1995)- Carlos Menem II (1995-1999)- Fernando de la Rúa (1999-2001)- Adolfo Rodríguez

Saá (2001)- Eduardo Camaño (2001-2002)- Eduardo Duhalde (2002-2003)- Néstor Kirchner (2003-2007)

Bolivia(1997-2001)

6 - Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997)- Hugo Bánzer/Jorge Quiroga (1997-2001)

6 - Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997)

- Hugo Bánzer/Jorge Quiroga (1997-2001)

Brasil (1990-2007)

16 - Fernando Collor (1990-1992)- Itamar Franco (1992-1995)- Fernando Henrique Cardoso I (1995-1999)- Fernando Henrique Cardoso II (1999-2003)- Luiz Inácio Lula da Silva I (2003-2007)

16 - Fernando Collor (1990-1992)- Itamar Franco (1992-1995)- Fernando Henrique

Cardoso I (1995-1999)

- Fernando Henrique Cardoso II (1999-2003)

- Luiz Inácio Lula da Silva I (2003-2007)






de sesiones


Chile(1990-2008)

18 - Patricio Alwyn (1990-1994)- Eduardo Frei (1994-2000)- Ricardo Lagos (2000-2006)- Michelle Bachelet (2006-)

18 - Patricio Alwyn (1990-1994)- Eduardo Frei (1994-2000)- Ricardo Lagos (2000-2006)- Michelle Bachelet

(2006-)

Colombia(1994-2008)

14 - Ernesto Sámper Pizarro (1994-1998)- Andrés Pastrana Arango (1998-2002)- Álvaro Uribe Vélez I (2002-2006)- Álvaro Uribe Vélez II (2006-)

14 - Ernesto Sámper Pizarro (1994-1998)

- Andrés Pastrana Arango (1998-2002)

- Álvaro Uribe Vélez I (2002-2006)

- Álvaro Uribe Vélez II (2006-)

Costa Rica(1995-2007)

12 - José Figueres (1994-1998)- Miguel A. Rodríguez

(1998-2002)- Abel Pacheco (2002-2006)- Óscar Arias (2006-)

12 - José Figueres (1994-1998)- Miguel A. Rodríguez (1998-2002)- Abel Pacheco (2002-2006)- Óscar Arias (2006-)

Ecuador(1995-2007)

12 - Sixto Durán Ballén (1992-1996)- Abdalá Bucarám (1996-1997)- Fabián Alarcón (1997-1998)- Jamil Mahuad (1998-2000)- Gustavo Noboa (2000-2003)- Lucio Gutiérrez (2003-2005)- Alfredo Palacio (2005-2007)

12 - Sixto Durán Ballén (1992-1996)- Abdalá Bucarám (1996-1997)- Fabián Alarcón (1997-1998)- Jamil Mahuad (1998-2000)- Gustavo Noboa (2000-2003)- Lucio Gutiérrez (2003-2005)- Alfredo Palacio (2005-2007)

Guatemala(1996-1999)

4 1996199719981999

- Álvaro Arzú (1995-1999)

Honduras(1990-2000)

10 199119921993199419951996–2006-20072007-20082008-2009

- Rafael Callejas (1989-1993)- Carlos Reina (1993-1997) –- Manuel Zelaya (2006-2009)

14 1991199219931994199519961997199819992000–2006-20072007-20082008-2009

- Rafael Callejas (1989-1993)- Carlos Reina (1993-1997)- Carlos Flores (1997-2001) –- Manuel Zelaya (2006-2009)






de sesiones


México(1982-2006)

5 1994-19971997-20002000-20032003-2006

- Carlos Salinas de Gortari (1991-1994)- Ernesto Zedillo (1994-2000)- Vicente Fox (2000-2006)

5 1994-19971997-20002000-20032003-2006

- Carlos Salinas de Gortari 1991-1994)- Ernesto Zedillo (1994-2000)- Vicente Fox (2000-2006)

Panamá(1994-2002)

8 - Ernesto Pérez- Balladares (1994-1999)- Mireya Moscoso (1999-2004)

8 - Ernesto Pérez-Balladares (1994-1999)

- Mireya Moscoso (1999-2004)

Paraguay(1989-2002)

4* 1993-199819981998-2002

- Andrés Rodríguez (1989-1993)- J. Carlos Wasmosy (1993-1998)- Raúl Cubas Grau

(1998)- Luis A. González

Macchi (1998-2002)

4* 1993-199819981998-2002

- Andrés Rodríguez (1989-1993)- J. Carlos Wasmosy (1993-1998)- Raúl Cubas Grau (1998)- Luis A. González Macchi (1998-2002)

Perú(1995-2008)

13 - Alberto Fujimori II (1995-2000)- Valentín Paniagua (2000-2001)- Alejandro Toledo (2001-2006)- Alan García (2006-)

13 - Alberto Fujimori II (1995-2000)- Valentín Paniagua (2000-2001- Alejandro Toledo (2001-2006)- Alan García (2006-)

Uruguay(1995-2007)

12 - Julio M. Sanguinetti (1995-2000)- Jorge Battle (2000-2005)- Tavaré Vázquez (2005-)

12 - Julio M. Sanguinetti (1995-2000)- Jorge Battle (2000-2005)- Tavaré Vázquez (2005-)

Venezuela(1959-1989)

6* 1964-19691969-19741974-19791979-19841984-1989

- Rómulo Betancourt (1959-1964)- Raúl Leoni (1964-1969)- Rafael Caldera (1969-1974)- Carlos A. Pérez (1974-1979)- Luis H Campins (1979-1984)- Jaime Lusinchi (1984-1989)

6* 1964-19691969-19741974-19791979-19841984-1989

- Rómulo Betancourt (1959-1964)- Raúl Leoni (1964-1969)- Rafael Caldera I (1969-1974)- Carlos A. Pérez (1974-1979)- Luis H Campins (1979-1984)- Jaime Lusinchi (1984-1989)

Total 154 58 167 60

* Coinciden con el periodo de gobierno; los indicadores no están desagregados en periodos de sesiones.Fuente: Elaboración propia.



No es objeto del presente estudio profundizar en el tipo de legislación que inicia el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo (su nivel de agregación, su efecto o su materia), sino concentrarse en las tasas de “éxito” y “participación” de ambos Poderes. Por esta razón, las leyes no serán clasificadas. Evidentemente la materia de la que trata una ley influye en la probabilidad de su aprobación. Para algunos autores (Adler y Wikerson, 2005), más que el éxito de un actor en la aprobación de sus propuestas, lo que se debe tratar de establecer son las cualidades comunes de las leyes aprobadas y tratar de explicar por qué estas cualidades están asociadas al grado de “éxito”. Se es consciente, por tanto, que al no clasificarlas el indicador “éxito” se convierte en un contenedor de leyes de desigual importancia. Del mismo modo es innegable el hecho de que, como norma general, el Ejecutivo es el promotor de las leyes más relevantes de un país en cuanto a su materia y a sus efectos.

A pesar de ello, la opción de no clasificar las leyes en este trabajo se sustenta en tres razones. La primera de ellas es metodológica; si bien algunos autores han avanzado en el intento de agrupar las leyes22, aún no se ha logrado una taxonomía que cuente con el consenso generalizado de los estudiosos y se convierta en un referente. Además, algunas de las clasificaciones propuestas pueden ser válidas para un determinado país, pero no lo son para otros. Por tanto, cuando el objetivo es hacer un análisis comparado, la investigación se tropieza con el hecho de que las agrupaciones de leyes son difícilmente extrapolables de un caso a otro, mientras que los dos indicadores propuestos éxito y participación tienen la ventaja de que son fácilmente comparables tanto entre países, como a lo largo del tiempo.

La segunda razón tiene que ver con la disponibilidad de los datos y el número de casos abordados. Los datos empíricos23 en los que se basa esta investigación no permiten una clasificación para todos los casos, pues no se dispone de información tan precisa para cada país. La tercera razón está relacionada específicamente con lo político. Aunque,

22 Véanse Polsby (1963), Lowi (1964) y Wilson (1973). Para los casos lati-noamericanos véanse Taylor y Díaz (1999), Amorin y Santos (2003) y Lanzaro et al. (2000).

23 Cabe recordar que la unidad de análisis son los periodos de sesiones. El trabajo analiza un total de 167 periodos de sesiones y, en cada uno de ellos, como promedio se recibieron 600/700 proyectos de ley, lo cual da cuenta de la dificultad que supondría su clasificación.



efectivamente, el Ejecutivo sea el promotor de las leyes de más relevancia para el país, cabe recordar que los parlamentarios introducen leyes que, a pesar de que puedan tener un nivel de agregación diferente, son importantes para sus electores. Es decir, introducen los proyectos de ley que, a juicio de los propios parlamentarios, benefician a sus electores intentando con ello mejorar su apoyo electoral y su carrera política. Por todo ello, se mantiene la idoneidad del análisis al considerar que es mejor tener información homogénea entre los países, que decantarse por una clasificación desigual de las leyes que conforman las unidades de análisis. Además, al complementar el estudio con el indicador “participación” se matiza y suaviza las afirmaciones sobre el “éxito”, revelando de forma más precisa el peso real de cada uno de los Poderes sobre los productos legislativos.

2. CONSTRUyENDO UN MODELO DE ExPLICACIÓN DEL CONTROL DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA: CONTROL DE AGENDA y PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

Como ya ha sido citado a lo largo del trabajo, son muchos los analistas que han sostenido que el grado de poder legislativo de los Presidentes y de los Congresos está determinado por el diseño constitucional. Sin embargo, el poder de agenda no lo establece únicamente la Carta Magna. En él intervienen otras reglas enmarcadas dentro del procedimiento legislativo de cada país y, normalmente, estipuladas por los reglamentos internos de las Cámaras. Ambas normas fijan el poder de agenda de los dos Poderes y pueden favorecer a uno u otro en momentos diferentes. Siguiendo a Dahl (1989), este poder es la capacidad de iniciativa política para insertar en la agenda política alternativas que correspondan a las preferencias o intereses de los actores. Esta capacidad engloba el derecho de formular y de expresar preferencias; el derecho de “que sus preferencias sean consideradas en forma igualitaria en las acciones de gobierno”; el derecho de proponer, iniciar y modificar la legislación, y el derecho de determinar los ritmos y secuencias de procedimientos a lo largo del proceso de toma de decisiones (Figueiredo y Limongi, 1999: 69)24. En la génesis de estos

24 Doering (1995), al analizar el poder de agenda de los sistemas parlamentarios, utiliza las siguientes variables institucionales como interventoras: 1) quién decide la prioridad de las leyes a tratar en la agenda del plenario; 2) prerrogativas que dispone



Poderes está el hecho de que es habitual que los Parlamentos tengan problemas de embotellamiento en el pleno, ya que reciben una gran cantidad de proyectos de ley. Cox (2006) considera que una de las soluciones a este “estado natural” ha sido la creación de entidades con poderes de agenda especiales, lo cual tiene como consecuencia el que si bien los legisladores son iguales en poder de votación, son muy desiguales en su poder de fijar la agenda, como también es desigual el poder de agenda del Legislativo y del Ejecutivo. Así, los Presidentes, dependiendo del diseño institucional, pueden tener ventajas para fijar la agenda como el procedimiento de urgencia y las comisiones también pueden ejercitar poder sobre la agenda al proponer al pleno qué ley se considerará (Cox, 2006), elemento que, tal como se veía en el capítulo 1, ha centrado la atención de muchos estudios relativos al Congreso estadounidense.

Cox (2006) distingue entre poderes de agenda positivos, que permiten a los actores acelerar o asegurar la colocación de las leyes en la agenda del pleno (derecho de oferta, poder proactivo), y poderes negativos (derecho de veto, poderes reactivos), que permiten a los actores retrasar e, incluso, vetar la entrada de una iniciativa a la agenda legislativa (por ejemplo las comisiones con poder para archivar los proyectos de ley)25. Ambos poderes pueden estar centralizados o descentralizados. Es decir, tanto los poderes positivos o negativos, pueden estar en manos de un solo actor o pueden ser compartidos (Cox, 2006). Alemán y Tsebelis (2002), siguiendo la teoría de los veto players de Tsebelis (1995 y 2002), proponen un modelo que examine, además de los detalles institucionales para el ajuste de la agenda, las posiciones de los actores para descubrir su influencia en el proceso legislativo. Estos autores defienden la existencia de tres dimensiones que fijan el poder de agenda. Una de las dimensiones es institucional o estructural y las otras dos son contextuales26. La

el Ejecutivo sobre las leyes económicas; 3) restricciones de las sesiones de las comisio-nes; 4) restricciones de las comisiones para tratar las leyes del ejecutivo; 5) tiempo de que disponen las comisiones; 6) procedimientos para enmendar, rechazar la aproba-ción de una ley en el Parlamento, y 7) esperanza de vida de las leyes.

25 Estudios centrados en los poderes de agenda positivos se pueden ver en Laver y Shepsle (1996) o Diermeier y Fedderson (1998). Los poderes negativos son abor-dados por Tsebelis (2002).

26 La primera dimensión contextual es el grado de dispersión de los juga-dores de veto que afecta inversamente al poder de quien inicia la oferta y la segunda es la centralidad del actor que inicia la propuesta dentro del sistema



dimensión institucional alude tanto a los poderes de agenda positivos como negativos de Cox (2006), ya que está determinada por la capacidad de los actores para crear y generar decisiones, así como para frenar, bloquear o vetar las decisiones de otros actores. Estos poderes de agenda actúan modelando el proceso de decisiones y el control que ejerce el Presidente. En el cuadro 2.3 se pueden ver las variables institucionales que se contemplan como definitorias.

Al analizar el poder de agenda de los países latinoamericanos a través de este modelo, Alemán y Tsebelis (2002) encuentran que, por lo general, las instituciones otorgan capacidades de agenda-setting a los órganos legislativos, pero moderan este poder permitiendo al Presidente modificar y bloquear las decisiones de los Parlamentos. Existen diferencias entre los países y entre el tipo de propuestas sobre las que se decide, ya que es habitual que, sobre la legislación en materia económica, los Presidentes mantengan más control que sobre la legislación ordinaria27. Las diferencias institucionales pueden ayudar a los líderes de los partidos, a los miembros de las comisiones o a las autoridades del grupo parlamentario a manipular la agenda, ya que estas prerrogativas otorgan a los líderes de la mayoría la capacidad para influenciar en las opciones y de este modo influir en el resultado28.

Por tanto, el poder de agenda aparece determinado por diferentes variables institucionales y no existe en los distintos trabajos un consenso sobre los factores que lo conforman. Una definición muy amplia sobre el poder de agenda es la ofrecida por estos autores, Alemán y Tsebelis (2002), que incluye la capacidad de emitir decretos, la capacidad de veto, la convocatoria de referéndum y el establecimiento de sesiones extraordinarias. Otros autores estiman que el poder de agenda se limita a la capacidad para hacer ofertas y controlar la agenda y la capacidad de decreto y de veto es vista como parte de los poderes constitucionales del Presidente (Samuels y Shugart, 2003). En este trabajo se mantiene que el poder de agenda, siguiendo a Cox (2006), es tanto el poder de

de jugadores de veto, que puede contribuir a incrementar la influencia en los resultados y decisiones.

27 Sobre la capacidad de los Parlamentos latinoamericanos para intervenir en el proceso presupuestario se puede ver Alcántara et al. (2005b).

28 La organización del Congreso y del grado de control que el Ejecutivo tiene sobre la agenda legislativa influye el comportamiento de los legisladores individuales. Actúan en un ambiente obligado; si desean influenciar en la política tienen que ha-cerlo según las reglas que impone el procedimiento de la Cámara a la que pertenecen y en los términos fijados por el Presidente (Cheibub y Limongi, 2002).



agenda positivo como el negativo y la delimitación de las variables institucionales que lo componen es la establecida por el propio procedimiento legislativo29. Esta asunción lleva a la necesidad de su análisis de forma detallada como vía para comprender el perfil de los determinantes de la agenda que, en este trabajo, son considerados como factores institucionales explicativos de la actividad legislativa.

Esta investigación entiende al proceso legislativo como un mecanismo de construcción de la decisión política (véase el gráfico 2.1) y de transacción30 entre los distintos intereses como resultado de intercambios intertemporales complejos entre los actores políticos. Las instituciones políticas de un país son el marco dentro del cual

29 Para Colomer y Negretto (2002: 96) las reglas más relevantes para analizar las decisiones legislativas son quién introduce las propuestas de cambio legislativo (el actor proactivo), quién puede rechazar o enmendar estas propuestas (el actor reacti-vo), bajo qué procedimientos se aprueba una nueva política y, finalmente, cuál es el resultado de reserva en caso de ausencia de decisión.

30 Esta transacción es canalizada a través del procedimiento legislativo en el Parla-mento. La presentación de un proyecto en el Parlamento da inicio a la consideración de una opción política. ésta, expresada a través de un proyecto, puede mantener su contenido original o puede ser modificada de acuerdo con las posiciones de los otros grupos, siempre y cuando la transacción se ajuste a los parámetros contemplados en el procedimiento legislativo (Punset, 1990: 204; Grosso, 2000: 483).

CUADRO 2.3. Variables institucionales del poder de agenda

Variables institucionales que afectan al control presidencial de la agenda legislativa

Variables institucionales dentro de la Cámara que afectan al control de la agenda

1) Capacidad presidencial para forzar al pleno al tratamiento urgente de las leyes

2) Prerrogativas sobre el presupuesto y las leyes económicas

3) Posibilidades de enmienda de los proyectos del Ejecutivo (si las comisiones pueden modificar las iniciativas presidenciales, si el Ejecutivo puede insistir en las previsiones de la ley cuando está en comisión, si se permite que el Ejecutivo realiza modificaciones a una ley que está en el pleno)

4) Capacidad de veto presidencial e insistencia del Legislativo

5) Capacidad de decreto presidencial6) Disposiciones acerca de la convocatoria de

referéndum7) Capacidad del Ejecutivo para convocar sesiones

extraordinarias del Congreso

1) Quién determina la agenda del pleno y si es difícil modificarla (tipo de mayoría necesaria para cambiar el orden del día)

2) Papel de las comisiones (plazos, derecho a tratar las leyes en primer lugar, prerrogativas sobre el paso de las leyes por las comisiones)

3) Reglas para salvaguardar a las minorías, quórum

4) Prerrogativas sobre las enmiendas

Fuente: Elaboración propia a partir de Alemán y Tsebelis (2002).



se logran esas transacciones31. Los tipos de negociación política más importantes dentro del procedimiento legislativo se dan entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo y en el interior de este último. Las principales entidades que intervienen por parte del Ejecutivo son los Presidentes o primeros ministros y los ministros del gabinete. Por parte del Legislativo, entre los agentes están los oficiales mayores o secretarios de la Cámara, los Presidentes de las Cámaras, la mesa directiva, los jefes de los grupos parlamentarios, los miembros de las comisiones, sus Presidentes y los legisladores (Cox y McCubbins, 2004).

Los tres elementos determinantes en el tipo de negociaciones que se dan al interior del Poder Legislativo son el número de Cámaras32

31 Spiller y Tommasi (2003) desarrollan una teoría de las transacciones para en-tender la manera en la cual las instituciones políticas afectan a las transacciones que los agentes políticos pueden emprender y por lo tanto a la calidad de las políticas que emergen. Afirman que Argentina es un caso en el cual el funcionamiento de las instituciones políticas ha inhibido la capacidad de emprender intercambios políticos intertemporales eficientes. Utilizan la teoría de la economía política positiva y del coste de la transacción para explicar el funcionamiento de las instituciones políticas de Argentina y para demostrar cómo su diseño da lugar a políticas de baja calidad.

32 En los sistemas bicamerales cada Cámara examina la legislación y tiene sus propias preferencias. Las diferencias entre las posiciones de ambas tienen que ser conciliadas y si ambas Cámaras tienen poder de veto sobre la ley, ésta tiene que ser votada en términos idénticos (Tsebelis, 2000). Véanse Tsebelis y Money (1997), Nol-te (2002) y Sánchez et al. (2005).

GRÁFICO 2.1. El proceso legislativo

Situación social(puede existir una demanda

o no) Respuesta política

Procedimiento legislativo

Procedimientolegislativoestricto

Procedimientolegislativo amplio

Etapas

Integrativa de la eficacia

Iniciativa

Constitutiva

Fuente: Alcántara et al. (2005b: 55).



por las que está conformado, la estructura de las comisiones y el número y color de los partidos políticos que lo componen. A su vez, la interacción entre las Cámaras y los grupos políticos en el procedimiento legislativo también está regulada por estructuras legales, como las reglas de votación o los procedimientos de resolución de diferencias entre Cámaras (Alcántara et al., 2005b: 54), que confieren poder de agenda.

En el procedimiento legislativo las reglas institucionales conforman una variedad de escenarios, los cuales modifican el sistema de agentes relevantes. De hecho, incluso dictan quiénes son los jugadores más importantes en primer lugar. Las prerrogativas institucionales también ordenan temporalmente el proceso determinando quién puede hacer qué y en qué momento. Aunque hay enormes variaciones sobre esta base: unos agentes pueden bosquejar la ley y otros agentes pueden introducirla. Hay también gran variación en cuanto a las etapas y pasos por los que tiene que pasar antes de que se promulgue y se publique, pudiendo tomar un corto periodo de tiempo mientras que otros se pueden retrasar enormemente según la voluntad política de los agentes relevantes (Wiberg, 2002). A pesar de la diversidad de los procedimientos legislativos en las diferentes democracias, todas las leyes deben pasar por el Parlamento. Observando analíticamente las reglas de los Parlamentos se aprecian las siguientes estructuras (Cox, 2006):

1. Un conjunto de entidades legislativas, con poderes de agenda especiales y otros recursos.

2. Un conjunto de movimientos que especifican las acciones posibles en el gigante juego de ajedrez que es el Parlamento.

3. Un sistema de procedimientos para votar sobre iniciativas y movimientos.

Los efectos de estos determinantes institucionales pueden ser clasificados en tres categorías (Cox, 2002: 263): 1) efectos sobre el menú de opciones; 2) efectos que inciden en qué proyectos de ley son considerados en el plenario y sobre cuáles se permiten las enmiendas; 3) efectos sobre el resultado de la legislación final, y 4) efectos sobre el voto de los legisladores33.

33 El voto de los legisladores está determinado, a su vez, por tres categorías de preferencias: 1) preferencias de distrito; 2) preferencias personales, y 3) preferen-cias del partido. Si coinciden estas tres preferencias la decisión del voto es muy fácil (Kingdon, 1989).



En este trabajo el análisis se centra en el tercer tipo de efectos. Es decir, trata de establecer la influencia que tienen tanto las instituciones, como el contexto político partidista, sobre la legislación que finalmente es aprobada. Aunque también se establecerán algunas hipótesis sobre los efectos del tipo 1, 2 y 4. Una de las principales críticas realizadas al análisis institucional es la falta de validación empírica de sus modelos teóricos. Pues bien, a partir de los datos sobre la actividad legislativa de los 15 Parlamentos latinoamericanos, se trata de comprobar empíricamente la relevancia que poseen, tanto los determinantes institucionales, como los políticos, sobre los resultados legislativos de los países.

2.1. Las variables explicativas

2.1.1. El procedimiento legislativo y los poderes legislativos

Desde la literatura que aborda el presidencialismo es común atribuir a los poderes institucionales del Ejecutivo un papel fundamental sobre la actividad legislativa. Sin embargo, el poder del Presidente no ha sido utilizado de forma tan generalizada en los estudios sobre el Congreso estadounidense34, en los que se otorga, siguiendo el paradigma de la elección racional, a las reglas del Congreso el peso explicativo, bien sea desde la teoría distributiva o desde la informativa o partidista (véase el capítulo 1). Por encima de los distintos enfoques establecidos para interpretar el hecho de que los legisladores individualmente acepten la organización del Congreso está la asunción de que el diseño normativo reduce los costos de transacción (North, 1990), ya sea facilitando el intercambio, promoviendo la especialización o facilitando el voto disciplinado y el poder del partido(s) con mayoría en el Congreso. Por esta razón es innegable que las instituciones son relevantes independientemente del enfoque que se asuma. Los poderes formales institucionales de los actores implicados en el procedimiento legislativo que marcan el control potencial sobre la agenda legislativa están determinados, al menos, por dos tipos de normas: la Constitución y los reglamentos de las Cámaras.

34 Cabe recordar que el Ejecutivo estadounidense tiene muy poca capacidad ins-titucional para introducir proyectos de ley.



La centralidad que tiene la Constitución en la estructuración del proceso de toma de decisiones y en la formulación de las políticas es obvia, ya que en ella se definen las etapas por las que una iniciativa debe pasar para convertirse en ley, se determina qué órganos participarán en el proceso y se confiere y delimita la autoridad de los actores que participan. Por su parte, los reglamentos internos regulan y organizan detalladamente cada una de las etapas definidas por la Constitución y, aunque deben estar sujetos siempre a lo establecido por la Carta Magna, también confieren potenciales grados de influencia, sobre todo para los miembros que componen el Poder Legislativo, lo cual es sumamente relevante, pues de la interacción mantenida por éste y el Poder Ejecutivo depende el cambio o el estancamiento político, el que se mantenga o modifique el statu quo.

A pesar de que la discusión en torno a la relación entre el Legislativo y el Ejecutivo tiene un fuerte componente institucional, es cierto que las prerrogativas normativas no lo explican todo. En sistemas políticos inestables las Constituciones cambian frecuentemente y en muchos países hay una fractura entre lo que aparece en el texto constitucional y lo que ocurre realmente (Mezey, 1993: 352-353). Sin embargo, el hecho de admitir la existencia de otro tipo de variables contextuales y políticas a partir de las cuales los actores elaboran sus estrategias no puede llevar a descartar el peso de las reglas de juego.

Una de las formas de delimitar el peso que ambos poderes mantienen sobre la legislación es analizar el proceso legislativo como modo de aislar los efectos institucionales y los efectos políticos35. Por tanto, a partir del análisis sistemático de estas dos normas básicas se

35 Olson y Mezey (1991) afirman que el proceso legislativo está determinado por tres conjuntos de factores: a) las influencias externas sobre el Congreso; b) la capaci-dad de actuación de los legisladores, y c) el contenido de las políticas que se procesan. Cada uno de estos elementos puede ser captado a partir de una serie de indicadores. Los indicadores institucionales y políticos de las influencias externas están determi-nados por el dispositivo constitucional, la estructura estatal, la normativa electoral, el sistema de partidos, los intereses de los grupos de la sociedad y la agenda pública de gobierno. La capacidad de actuación de los legisladores aparece establecida por el formato organizacional del Parlamento, las reglas de funcionamiento de las Cámaras y de las comisiones, las estructuras de los partidos, así como la operativa específica de los grupos parlamentarios y, finalmente, las características personales de los integran-tes del cuerpo. El contenido de las políticas depende de la naturaleza de los proyectos que se presentan en el Parlamento y del tipo de actores e intereses a los que afectan los proyectos (Lanzaro et al., 2000).



puede trazar la capacidad que las instituciones otorgan al Presidente y al Parlamento para ejercer influencia en la agenda legislativa y exponer algunos supuestos sobre el sentido de su intervención en la actividad legislativa, tema que será abordado en profundidad en el capítulo 4. De modo que se propone una nueva medida, denominada índice de potencia institucional legislativa (IPIL), el cual está compuesto por 14 variables institucionales entre las que se incluyen indicadores extraídos de la Constitución, junto con otros pertenecientes a los reglamentos internos y clasificados de acuerdo con la etapa del procedimiento legislativo en la que adquieren relevancia. La construcción detallada de esta medida y sus indicadores, así como el valor que adquiere en cada país latinoamericano, es abordada en profundidad en el capítulo 4. No obstante, cabe aquí mencionar algunos detalles relacionados con los indicadores.

2.1.1.1. Los poderes legislativos constitucionales

El procedimiento legislativo tiene tres etapas (iniciativa, constitutiva y de eficacia) y en cada una de las mismas actúan una serie de factores institucionales que, siguiendo a Cox (2006), permiten al Ejecutivo o al Legislativo acelerar o asegurar que su iniciativa sea abordada (poder de agenda positivo o proactivo) o les permite retrasar o vetar la

CUADRO 2.4. Indicadores institucionales del poder de agenda en el procedi-miento legislativo establecidos en la Constitución

Procedimiento legislativo ordinario Procedimiento legislativo extraordinario

Etapa de iniciativa Etapa constitutiva Etapa de eficacia

- Iniciativa exclusiva (PAP)

Capacidad de los presidentes para forzar el tratamiento de urgencia (PAP)

- Veto total e insistencia (PAN)- Veto parcial e insistencia (PAN)

- Poder de decreto (PAP)- Convocatoria a sesiones

extraordinarias (PAP)

BICAMERALISMO

- Simetría- Resolución de desacuerdos entre cámaras (PAP o PAN): a. Rechazo total b. Modificaciones

(PAP) Indicador de poder de agenda positivo.(PAN) Indicador de poder de agenda negativo.Fuente: Elaboración propia.



entrada de un proyecto o la aprobación del mismo (poder de agenda negativo o reactivo). Concretamente, se utilizarán nueve indicadores constitucionales que aparecen resumidos en el cuadro 2.4 y que ayudan a conformar el índice de potencia institucional legislativa (IPIL).

2.1.1.2. Los poderes legislativos determinados por los reglamentos internos

El poder para influir en la actividad legislativa no lo establece única-mente la Carta Magna. En él intervienen otras normas enmarcadas dentro del procedimiento legislativo de cada país, normalmente estipuladas por los reglamentos internos de las Cámaras y que tienen incidencia sobre todo en la etapa de iniciativa y en la etapa constitutiva. Uno de los recursos más escasos dentro del Congreso es el tiempo, ya que el pleno debe atender a múltiples tareas entre las que se encuentra la legislativa y, cuando atiende a esta función, se enfrenta a un gran número de propuestas. Este hecho hace que el control del tiempo por parte de las distintas instancias que intervienen en la formulación de las leyes aparezca como un factor determinante del poder de agenda dentro del Parlamento, cobrando especial relevancia en la etapa de iniciativa, momento en que se decide qué será discutido. Por lo tanto, la capacidad para hacer que una ley sea tenida en cuenta y votada es fundamental, así como la facultad para bloquear el tratamiento de un proyecto de ley o retrasarlo. Una parte sustancial de las distintas reglas, procedimientos y de la estructura de los Congresos se ocupa de establecer qué es lo que se abordará en el pleno, cómo se determina el “orden del día” (Oleszek, 2004; Cox y McCubbins, 1993 y 2004; McCubbins, et al., 2005).

Los mecanismos institucionales seguidos para determinar la agenda de discusión son, junto con el grado de consenso o concen-tración requerido para la toma de decisiones, así como el poder de las comisiones dentro de las Cámaras, los elementos fundamentales que definen tanto qué es lo que se aborda en el pleno, como el número y la identidad de los actores que intervienen en la actividad legislativa. Concretamente, en esta investigación se contemplan cinco indicado-res para la elaboración del IPIL (véase el cuadro 2.5) que, al igual que en el caso de los poderes legislativos constitucionales, han sido agru-pados teniendo en cuenta la etapa del procedimiento legislativo en la que pueden intervenir. A partir de estos indicadores, junto con los extraídos de las Constituciones, se revela en poder institucional que



Presidentes y Parlamentos tienen sobre la actividad legislativa y que servirá para contrastar (capítulos 4 y 5) la hipótesis institucional.

2.1.2. Los partidos políticos como variables explicativas de la actividad legislativa

En este trabajo se sostiene que el proceso legislativo y los productos del mismo dependen no sólo del diseño institucional de los países, sino también de los actores políticos que intervienen en el mismo, de sus estrategias al adecuarse al entramado institucional, de sus intereses y de sus preferencias tanto colectivas como individuales. De modo que es crucial la configuración de los partidos políticos36 para entender las rela-ciones que se establecen entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.

El presente apartado tiene como objeto definir y establecer las variables relacionadas con los partidos políticos que inciden en la actividad legislativa. Concretamente, se analizan seis variables con posible potencia explicativa sobre la actividad legislativa. Tres de estas variables aluden a la presencia de los partidos políticos en el Parlamento y en el Ejecutivo: mayoría legislativa, fragmentación partidista y formación de coaliciones; otras dos están centradas en las actitudes de los partidos concretamente en sus distancias ideológicas y en la heterogeneidad de sus percepciones: polarización, coherencia y distancia. Estas últimas han sido captadas a partir de las posiciones actitudinales de los legisladores. A estas variables se une el ciclo electoral que es el único factor considerado que no contiene información relacionada con los partidos.

36 El estudio de los partidos políticos ha generado una gran cantidad de trabajos en ciencia política. Montero y Ghunter (2002) analizan de forma minuciosa las áreas de investigación desarrolladas por la disciplina a partir de este objeto de análisis.

CUADRO 2.5. Indicadores institucionales del poder de agenda en el procedi-miento legislativo, establecidos por los reglamentos internos

Fuente: Elaboración propia.

Etapa de iniciativa Etapa constitutiva- Establecimiento del orden del día o de la agenda de discusión - Tipo de mayoría para cambiar el orden del día

- Integración de las comisiones- Prerrogativas para evitar el tratamiento

de la ley en comisión- Poder de las comisiones para el tratamiento

de los proyectos de ley



2.1.2.1. Mayorías parlamentarias

Una de las características básicas de los sistemas presidencialistas es el hecho de que el Poder Ejecutivo no depende para su formación de una mayoría legislativa37. De ahí que una de las primeras y evidentes hipótesis que emergieron del nuevo institucionalismo al abordar los sistemas presidencialistas fue la que liga la composición de los Congresos a la capacidad del Ejecutivo para llevar a cabo sus políticas públicas. Si el Gobierno no cuenta con una mayoría suficiente en el Parlamento tendrá más dificultades para sacar adelante su agenda que si posee el apoyo de un amplio porcentaje de escaños en el Congreso, ya que el Presidente debe recibir más apoyo de los legisladores electos por su mismo partido que de aquéllos de otros partidos. Es más, dado que en los sistemas presidencialistas ambas ramas de poder son independientes —no sólo están separadas en cuanto a las funciones que desempeñan, sino que también pueden estarlo en cuanto a los intereses políticos que representan y los propósitos que cada una persigue (Cox y McCubbins, 2001)—, si no se produce una cooperación entre el Presidente y el Congreso se pueden dar situaciones de estancamiento político, embotellamiento legislativo e, incluso, la caída del Gobierno (Linz, 1990; Mainwaring, 1993; Mainwaring y Shugart, 1997).

Si bien no es objeto de esta investigación buscar los factores que explican la génesis de Gobiernos en minoría, existe un consenso entre los autores que los relaciona con el diseño del sistema electoral. Así, se ha señalado que la elección presidencial por mayoría a segunda vuelta, que favorece la participación de un número alto de partidos, y las elecciones no simultáneas para Presidente y Congreso38 alientan la formación de estos Gobiernos (Linz, 1994; Jones 1995; Mainwaring y Shugart, 1997; Negretto, 2002; Siavelis, 2004). Aunque también lo hacen fórmulas electorales que incentivan la competencia intrapartidista y la presencia de segundas Cámaras de tipo federal que, normalmente, reflejan una representación territorial diferente (Shugart y Haggard, 2001; Negretto, 2002).

37 Véase el capítulo 1.38 Si las elecciones no son concurrentes, los Presidentes quedan a menudo sin

mayoría o con mayorías sobre las cuales ellos no pueden confiar, incrementándose la fragmentación de partidos y tendiendo a emerger los inherentes desincentivos a la cooperación que produce el presidencialismo (Siavelis, 2004: 71).



Esta idea básica de que los Presidentes en minoría cuentan con mayores dificultades para gobernar ha generado numerosos traba-jos e hipótesis en América Latina. Así, entre las consecuencias de los Gobiernos en minoría se ha afirmado que está el uso por par-te del Ejecutivo de poderes constitucionales unilaterales tales como el decreto para sacar adelante la agenda del Gobierno39 (Ferreira y Goretti, 1996; Cox y Morgenstern, 2001); la potenciación del pa-pel del “partido mediano”40 para definir la modificación del statu

39 Cuando un Presidente cuenta con una mayoría legislativa amplia, el uso del poder unilateral de decreto es poco relevante para alcanzar sus metas políticas (Cox y Morgenstern, 2001) e, inversamente, cuando la mayoría del Congreso confía en el Presidente como un agente, puede delegar poder de decreto en el Ejecutivo para apresurar la agenda legislativa (Carey y Shugart, 1998; Pérez y Rodríguez, 2003).

40 El teorema del votante medio predice que el resultado del procedimiento de toma de decisión en el Congreso convergerá alrededor del punto ideal del partido mediano. De hecho, si el Presidente no tiene poder de veto, el resultado será total-mente la preferencia del partido situado en el punto medio independientemente de la localización del statu quo. Negretto (2003) considera que la capacidad presiden-cial para sacar adelante su agenda legislativa depende de tres factores: la posición que ocupa el partido mediano, la posición del statu quo y los poderes presidenciales otorgados por la Constitución. Esta afirmación se basa en Krehbiel (1998), quien ha afirmado que si el Presidente no tiene ningún poder proactivo, los resultados de la política, en Gobiernos en minoría, dependerán de la localización del statu quo. Negretto (2003) distingue tres situaciones dependiendo de la posición de los factores. La primera está configurada por un statu quo legislativo situado en una posición algo distante de los puntos ideales de los actores decisivos. En estas circunstancias una nueva política que coincida con el punto ideal del partido legislativo mediano puede ser aprobada. Esto es así porque el Presidente no vetará la ley del partido mediano si está más cercano a las preferencias del Presidente que el statu quo. En segundo lugar si la política inicial del statu quo está situada entre las preferencias del partido mediano y del partido del Presidente, los cambios políticos pueden ser imposibles. Este espacio entre los dos agentes decisivos define el “intervalo del embotellamiento”, es decir, el sistema de toma de decisiones que favorece la estabilidad de la política (en términos de que no cambia el statu quo), a pesar de la existencia de una mayoría legislativa que favorece el cambio político. La última situación la denomina “gobierno del Congre-so”, referida al contexto en el cual en el Congreso no hay ningún partido con mayoría clara, el partido del Presidente es extremo y no es el mediano. Esta última situación puede generar conflictos de legitimidad dual y las reacciones presidenciales ilegales para recuperar el poder. El que estos conflictos ocurran realmente dependerá de los incentivos para que el Presidente acepte que el Congreso gobierna y formar gabine-tes multipartidistas de coalición. Estos incentivos existen cuando los Presidentes no tienen ningún poder proactivo y el Congreso puede controlar el nombramiento y el retiro de los miembros del Consejo (Colomer y Negretto, 2005).



quo (Nacif, 2005; Negretto, 2002) y la necesidad de formación de coaliciones para gobernar (Chasquetti, 2001; Amorin, 1998; Pérez, 2000, Altman, 2001). Todas estas consecuencias surgen de la estra-tegia que tome el Presidente para superar su situación en minoría41. La hipótesis mantenida por este trabajo respecto a la composición del Congreso y a su relación con la actividad legislativa es que en los casos en los cuales el partido del Gobierno o los partidos de la coalición de gobierno mantengan una mayoría amplia en el Parlamento será más alta la participación del Ejecutivo sobre la legislación y su éxito en la aprobación de sus propuestas.

Para la construcción del indicador que mide las mayorías legislativas se ha tomado en cuenta tanto el porcentaje de escaños que obtuvo el partido del Presidente —en la Cámara Baja y en la Cámara Alta—, como el aumento en este porcentaje en aquellos casos en los que los Presidentes conformaron coalición. Este segundo dato es relevante puesto que estos legisladores, cuyos partidos pasan a ser parte del Ejecutivo, tienen más probabilidad de apoyar al Presidente que si se mantienen en la oposición. Esta investigación propone utilizar para contrastar el peso de las mayorías legislativas sobre la actividad legislativa, el porcentaje total de legisladores de ambas Cámaras que pertenecían al partido o partidos de gobierno una vez conformadas, si se producen las coaliciones (véase el capítulo 6).

2.1.2.2. Fragmentación o número efectivo de partidos

La fragmentación partidista (el número de partidos políticos que compiten en un sistema político) es considerada como una de las dimensiones más relevantes al informar acerca de la dispersión o concentración del sistema político. Evidentemente, existe una gran asociación entre la fragmentación, la mayoría legislativa y la formación de coaliciones, ya que es de esperar que, a medida que aumenta el

41 Magar y Moraes (2007: 42) sostienen que en Gobiernos divididos, el apoyo de las Cámara a la agenda del Ejecutivo puede darse a partir de tres formas: partidista (las coaliciones acuerdan sobre los programas de las políticas), por soborno que puede tomar dos actuaciones —sobornando a los partidos de la oposición o de forma fragmentaria, sobornando a los legisladores según la cuestión a decidir— y pública, donde los Gobier-nos optan por no establecer negociaciones en el interior del Parlamento, sino por hacer público el debate sobre los méritos de sus propuestas ante la opinión pública para que sea ésta la que presione a los parlamentarios.



número de partidos, disminuya la proporción de escaños del partido del Presidente y que, por tanto, aumente la dificultad para conformar mayorías para gobernar y se formen coaliciones (Mainwaring, 2002; Mainwaring y Shugart, 1997; Altman, 2001). Además, como se vio en el capítulo 1, el multipartidismo en contextos presidencialistas ha sido considerado como un factor potencialmente peligroso para la estabilidad de las democracias (Mainwaring, 1993), aunque cada vez más autores estiman que la peligrosidad depende de la capacidad para hacer coaliciones coherentes y estables cuando el número de partidos es alto (Chasquetti, 2001; Cheibub et al., 2002).

Entre las causas que se han barajado para explicar la existencia de un número alto de partidos en un sistema político están las estructuras de clivajes y los factores históricos y culturales de cada país aunque, de nuevo, se achaca un gran peso a las reglas impuestas por el sistema electoral42. En lo que se refiere a los efectos que tiene el número de partidos del sistema sobre la actividad legislativa, Sartori (1999: 151) ha afirmado: “Con sólo saber cuántos partidos existen estamos alerta del número de posibles corrientes de interacción que intervienen. Como las posibles corrientes ocurren a múltiples niveles: electoral, parlamentario y gubernamental, lo que se indica claramente es que cuanto mayor sea el número de partidos (que tienen voz), mayor será la complejidad y probablemente complicación del sistema”43. Por tanto, a mayor número de partidos, mayores son los costos de transacción y las posibilidades de estancamiento (Cox y McCubbins, 1999). En este mismo sentido, Mainwaring (2002: 79) sostiene que a medida que se incrementa la fragmentación del sistema de partidos se reduce la capacidad del Presidente para obtener lo que desea. Así, la hipótesis a contrastar es que la existencia de un número alto de partidos tiende a limitar las posibilidades de encontrar apoyo a las políticas

42 Entre los elementos del sistema electoral que aumentan la fragmentación están la magnitud de los distritos electorales, el tipo de elección presidencial, la forma de presentación de las papeletas de votación, el porcentaje mínimo requerido para poder ingresar al Congreso, el calendario electoral y los coeficientes y procedimientos de ad-judicación de escaños (Altman, 2001; Achard y González, 2004; Stein et al., 2006).

43 En opinión de Stein et al. (2006: 53), es probable que un sistema muy frag-mentado dé como resultado una legislatura más activa, pero también puede tender a limitar la función de esta última reduciéndola simplemente a la de vetar o convertirse en un foro en el que se negocian gastos con beneficios particulares, en lugar de que sea un escenario de formulación de políticas proactivo o de supervisión efectiva del Poder Ejecutivo.



propuestas por el Ejecutivo, lo que hará disminuir su grado de éxito y su participación en la actividad legislativa. Hecho que se ve potenciado porque el aumento del número de jugadores dentro del Congreso reduce la capacidad de influencia de la Cámara como jugador colectivo44. Sin embargo, cabe matizar que esta afirmación depende también de las posiciones de los partidos políticos. Si los partidos políticos distintos al del Presidente tienen posiciones cercanas a las de éste respecto a ciertas políticas, entonces las dificultades para el Ejecutivo asociadas con una fragmentación significativa deberían disminuir, lo cual introduce el tema de la polarización que, para Sartori (1994 y 1999), es inseparable de la fragmentación, tal como se verá más adelante.

Uno de los primeros índices para calcular la fragmentación fue el propuesto por Rae en 1971, denominado “índice de fragmentación”45, el cual puede tomar dos valores, dependiendo de si se considera la fuerza de los partidos en términos de votos (resultados electorales) o en términos de escaños. La diferencia entre uno y otro valor depende de la distorsión que el sistema electoral introduzca en la proporcionalidad entre votos y escaños. El valor de este índice tiene un rango de variación que va desde un mínimo de 0 hasta un máximo de 1, aunque el índice más utilizado para medir la dispersión del poder político es el que propusieron Laakso y Taagepera en 1979, denominado “número efectivo de partidos”46. Este indicador ofrece básicamente la misma información que el de Rae, pero, frente a aquél, presenta la ventaja de permitir apreciar más fácilmente cuántos partidos compiten electoralmente y cuántos lo hacen parlamentariamente, teniendo en cuenta en ambos casos sus tamaños relativos respectivos47 (Oñate y Ocaña, 1999: 36-37). Para medir la fragmentación, el presente trabajo utiliza este último índice calculado a partir de los escaños48. A diferencia de la mayor parte de estudios que ponen el

44 Sobre los efectos del incremento del número de jugadores véase Tsebelis (2002).45 La fórmula para calcular el índice de fragmentación de Rae es ∑−=

=

n

ipiF

1

21 , siendo p

i la proporción de votos o de escaños de cada partido.

46 La fórmula del índice número efectivo de partidos es ∑

=

=

n

ipi

NEP

1

2

1, siendo p

i la

proporción de votos o de escaños de cada partido.47 Los valores del índice número efectivo de partidos oscilan generalmente en el

intervalo +/-1 del número real de partidos que oscilan más de un 10% del voto. El valor de este indicador será, por tanto, menor en el caso habitual de que no todos los partidos logren similares resultados (Oñate y Ocaña, 1999: 37).

48 Si cada partido tiene la misma cantidad de escaños, el número efectivo de partidos será realmente igual a la cantidad de partidos con representación parlamentaria.



foco de atención solamente en el número efectivo de partidos en la Cámara Baja; desde este trabajo se considera que las Cámaras Altas tienen un papel importante en la toma de decisiones, por lo que no se debe despreciar su composición para este cálculo. Por esta razón, el indicador utilizado para contrastar la incidencia de la fragmentación sobre la actividad legislativa es la media de ambas Cámaras.

2.1.2.3. Coaliciones

Strom (1990) define a la coalición como un conjunto de partidos políticos que acuerdan perseguir metas comunes, reúnen recursos para concretarlas y distribuyen los beneficios del cumplimiento de esas metas. éstas pueden ser preelectorales o pueden formarse tras las elecciones. La formación de Ejecutivos de coalición, así como su supervivencia y eficacia, ha sido un tema extensamente abordado por los investigadores teniendo como objeto de estudio los sistemas parlamentarios49. Sin embargo, hasta hace relativamente poco tiempo esta cuestión no había sido estudiada en los países latinoamericanos, ya que se consideró que los “los incentivos para la cooperación dentro de una coalición eran menores en el presidencialismo” (Stepan y Skach, 1993: 20), porque bajo este tipo de gobierno no se puede confiar en que se produzca disciplina partidista (Mainwaring, 1993). No obstante, a partir de 1995 comienzan a aparecer trabajos relevantes que tienen por objeto los sistemas presidencialistas de la región (Amorin, 1998; Deheza, 1998; Altman, 2001; Chasquetti, 2001; Lanzaro, 2001; Garrido, 2003; Cheibub et al., 2002) y que ponen de manifiesto que los Gobiernos de coalición en la región se establecen con relativa frecuencia.

El tema de las coaliciones está íntimamente ligado con las mayorías legislativas, ya que la decisión de compartir el Ejecutivo entre varios partidos depende del porcentaje de escaños logrado por el partido del Presidente. Deheza (1998) agrupa a los Gobiernos en dos tipos: a) Gobierno de un solo partido, y b) Gobierno de coalición. Estos últimos pueden ser Gobiernos mayoritarios, cuando tienen un apoyo igual o superior al 50% de los escaños, o Gobiernos minoritarios, cuando

49 Véanse Riker (1962), De Swaan (1973), Dodd (1976), Budge y Keman (1990), Laver y Schofield (1990), Strom (1990), Laver y Shepsle (1996), Mershon (1999), Müller y Strom (2000). Para el caso español véanse López (1996), Matas (2000), Reniu (2001) o Paniagua y Ramiro (2003).



controlan un porcentaje inferior a la mayoría absoluta. Según el modelo planteado por Riker en 1962, las coaliciones que se conformen serán coaliciones mínimas ganadoras, lo cual supone que sólo contendrán aquellos partidos políticos que aseguren la mayoría absoluta de los escaños y que contengan el menor número de socios posible. Alxelrod (1970) añade a esta propuesta el criterio de proximidad ideológica según el cual la coalición ganadora será aquella que cuente con el menor número de partidos políticos y que contenga partidos cercanos ideológicamente. La inclusión de esta categoría determinó la creación de una nueva categoría de coalición mínima ganadora, la coalición mínima ganadora afín o conectada50 (Chasquetti, 2008: 35).

Si bien la formación de coaliciones entraña beneficios tanto para el Presidente como para los partidos que la conforman, también puede tener riesgos, pues la toma de decisiones debe contar con un número mayor de actores, lo cual limita el control del Presidente, a la vez que siempre se pueden dar situaciones de indisciplina. Al estar tan asociadas las coaliciones a las mayorías legislativas, la literatura ha manejado causas similares para explicar la formación de coaliciones. Así, el diseño del sistema electoral aparece como factor explicativo junto con otras variables más relacionadas con los partidos políticos51 para explicar su estabilidad, como el tamaño de la coalición, la distancia ideológica de sus componentes y la capacidad del Presidente para controlar a los miembros de su propio partido y, especialmente, a los miembros de los partidos aliados imponiendo disciplina (Cheibub et al., 2004). El objetivo de esta investigación no es buscar las causas que generan la existencia de Gobiernos de coalición ni su perdurabilidad, sino encontrar sus efectos sobre la actividad legislativa. En este sentido, la hipótesis que contrasta el trabajo es que los Gobiernos compuestos por un solo partido con mayoría legislativa o por una coalición legislativa mayoritaria tendrán más éxito en la aprobación de sus propuestas y en

50 De Swaan (1973), centrándose en los países europeos, evidenció que no siem-pre se cumple el criterio del número mínimo de componentes, aunque en las coali-ciones analizadas sí mantenía el principio de proximidad ideológica entre los socios.

51 Altman (2001) considera como factores influyentes en la formación de coali-ciones al tamaño del contingente legislativo del Presidente, la fragmentación del siste-ma de partidos, la institucionalización del sistema de partidos, la disciplina partidista, los poderes presidenciales, el tipo de elección presidencial, el hecho de que un país sea federal o no, la polarización ideológica del sistema de partidos, la proximidad de las elecciones y la popularidad presidencial.



la participación legislativa que aquéllos compuestos por una coalición minoritaria o por un partido en minoría.

Para medir la variable coalición y el número de partidos en el Gobierno se ha establecido una escala numérica que varía de 1 a 5. Siguiendo a Chasquetti (2008), el valor 5 es asignado a aquellos casos en los que el Ejecutivo está conformado por un solo partidos político que cuenta con más del 45% de los escaños, el valor 4 corresponde al Gobierno conformado por una coalición mayoritaria (más del 45% de los escaños), el valor 3 es para los Ejecutivos en minoría que controlan menos del 45% de los escaños, el valor 2 es para las coaliciones minoritarias y el valor 1 es para los Gobiernos que no cuentan con un partido político en la Cámara que les respalde, tal como se puede ver en el cuadro 2.6.

2.1.2.4. Polarización ideológica

Para Sartori y Sani (1992) la fragmentación del sistema de partidos puede reflejar una situación de segmentación o una situación de polarización, esto es, de distancia ideológica52. Sostienen, por ello, que existe algo fundamental que no se puede detectar nada más que contando a los partidos políticos, ya que “la fragmentación dificulta el funcionamiento de la democracia si (y solo si) expresa la existencia de polarización” (Sartori y Sani, 1992: 448). Para estos autores, cuando un sistema muestra bajos valores de polarización, una democracia puede

52 Sartori (1992a) define polarización como “el ámbito general del espectro ideo-lógico de cualquier comunidad política”.

CUADRO 2.6. Indicadores para medir la variable coalición

Gobierno de partido mayoritario (>45% escaños, un partido)

Gobierno de coalición mayoritaria (>45% escaños, más de un partido)

Gobierno de partido minoritario (<45% escaños, un partido)

Gobierno de coalición minoritaria (<45% escaños, más de un partido)

Gobierno apartidario(<45% escaños, sin partido)

5 4 3 2 1

Mayor influencia del Ejecutivo sobre la actividad legislativa

Menor influencia del Ejecutivo sobre la actividad legislativa

Fuente: Elaboración propia a partir de Chasquetti (2008).



funcionar aun cuando su sistema de partidos esté fragmentado, su estructura social sea segmentada y su cultura política sea heterogénea, pues es la polarización la que determina la estabilidad del sistema democrático. Además, y nuevamente, esta variable está altamente relacionada con las expuestas en los apartados anteriores, pues de ella depende el que la competencia adquiera un carácter centrípeto o centrífugo. Si la competencia es centrífuga y el sistema de partidos es fragmentado, las coaliciones de Gobierno serán poco viables (Oñate y Ocaña, 1999: 40). Por tanto, el conocimiento de la polarización permite entender las fuerzas que promueven o inhabilitan acuerdos políticos53 y, en consecuencia, permite “testear” modelos espaciales de formación de coaliciones54 (Altman, 2002: 90).

Esta variable es relevante para esta investigación por el hecho de que permite un acercamiento al grado de moderación o de conflicto de las relaciones entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo ya que, como afirman Mainwaring y Scully (1995: 33), existe una relación inversamente proporcional entre la polarización de un sistema de partidos y el entendimiento entre los Poderes de gobierno. Por tanto, una alta polarización ideológica dificulta el encuentro de áreas políticas en común sobre las que negociar o llegar a acuerdos (Mainwaring y Scully, 1995; Hazan, 1997; Mainwaring y Shugart, 2002; Altman, 2002). En este sentido, la hipótesis de la presente investigación en relación a la polarización y su efecto sobre la actividad legislativa es que mayores distancias ideológicas entre los partidos políticos ocasionan mayor conflicto en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo y disminuyen tanto el éxito del Presidente como su participación legislativa.

Sartori y Sani (1980), para captar la polarización, propusieron ver cuán distantes son las posiciones ideológicas de los partidos expresadas en un continuo ideológico izquierda-derecha. Este continuo tradicionalmente ha sido el eje estructurador de la ideología política. Sin embargo, la utilización del mismo ha sido criticada por diversas

53 Mainwaring y Shugart (2002: 260) mantienen que si un gran porcentaje de escaños es controlado por partidos con posiciones ideológicas similares en la mayoría de los temas clave, la necesidad de que el propio partido del Presidente controle a muchos legisladores se reduce, ya que es más fácil formar una coalición.

54 Es muy interesante la literatura que conecta la polarización ideológica con coaliciones de gobierno. Algunos determinan que la mera existencia de partidos “cen-tristas” afecta negativamente a la polarización ideológica (aumentándola) y, en con-secuencia, las posibilidad de que una coalición se arme o pueda sobrevivir se reduce (Hazan, 1997).



razones. Una de ellas es que puede no ser relevante en determinados sistemas políticos o puede no contener los clivajes más importantes de cada contexto nacional. Una crítica más general menciona el vacío de contenido de las expresiones izquierda o derecha como referentes simbólicos en el mundo actual. En los países latinoamericanos también ha sido cuestionada su aplicabilidad debido, entre otras razones, al surgimiento de movimientos electorales de corte neopopulista, en los cuales el eje de movilización no responde a la escala ideológica izquierda-derecha tradicional, sino a las características del liderazgo político. Pese a todo ello, su utilización sigue siendo extensa entre los investigadores55 debido a la gran la flexibilidad y capacidad de adaptación que el continuo ha tenido a lo largo del tiempo y a que se muestra como referente ideológico para los actores políticos y los electores que siguen ubicándose en el eje revelando, empíricamente, que existen rasgos identificables que diferencian a la izquierda y a la derecha (zechmeister, 2004; Alcántara, 1991 y 2004; Coppedge, 1998; Ruiz, 2003). Por ello, en esta tesis se utilizará esta escala para medir las distancias ideológicas, aunque se es consciente que siempre se puede profundizar y mejorar la comprensión de la polarización de los partidos atendiendo, además de a la ubicación ideológica en el continuo, a otras variables que contengan clivajes fundamentales y genéricos de cada sistema político concreto.

Las dos formas que Sartori y Sani (1992: 428) distinguen para determinar los niveles de polarización son, por un lado, la distancia o proximidad percibida por las elites políticas (en general, miembros del Parlamento), y, por otro, la distancia que resulta de un análisis de contenido de plataformas electorales. La primera de las medidas es conocida como “índice de polarización”, que es la diferencia absoluta de la autoubicación ideológica media de los dos partidos más extremos de un sistema, dividida entre el máximo teórico de esa diferencia, que, en la escala izquierda-derecha de 1 a 10, es 956. La medida tiene un recorrido de 0 a 1; los valores cercanos a 1 indican una mayor distancia ideológica entre los partidos (García y Martínez, 2002: 350).

55 Son muchos los autores que han puesto y siguen poniendo el foco de atención en el continuo izquierda-derecha para abordar la polarización (Castles y Meir, 1984; Hazan, 1997; Kitschelt, 1994; Altman, 2002; Jones, 2005).

56 La fórmula del índice de polarización es la siguiente: 9)( id xxIP −= , donde x

d es

el partido con la ubicación ideológica más extrema a la derecha de la escala y xi es el

partido con la ubicación ideológica más extrema a la izquierda de la escala.



Este índice presenta una gran sencillez, pero encierra un problema debido a la distorsión que puede generar en su resultado la existencia de partidos radicales que, sin embargo, no mantengan un gran peso en el sistema político (Hazan 1997: 44). El “índice de polarización ponderada” supera este inconveniente al calcular la polarización atendiendo tanto a la posición que ocupa cada partido en el continuo izquierda-derecha, como al peso que ese partido tiene en el sistema, medido en términos de votos o de escaños57 (Oñate y Ocaña, 1999: 42). Para la elaboración de ambos índices el presente trabajo ha extraído los datos del proyecto “Elites Parlamentarias Latinoamericanas” (PELA)58. A partir de esta información, conseguida a través de un cuestionario llevado a cabo mediante entrevistas personales con los legisladores, el proyecto ha logrado elaborar una completa base de datos que contiene las percepciones y actitudes sobre varios temas relevantes de los diputados de 17 países de la región desde el año 199459. Concretamente, la pregunta utilizada para medir la polarización es la correspondiente a la autoubicación ideológica de los diputados en la escala izquierda(1)-derecha(10)60.

57 La fórmula para calcular el índice de polarización ponderada es la siguiente:2

1)( pi

n

ii xxpIPP

−

=−∑= , donde p

i es la proporción es escaños o votos de un partido, x

i es la

posición media del partido en la escala de 1 a 10 y px−

el promedio, ponderado por la distribución de votos o de escaños, de las posiciones de todos los partidos en dicha escala.

58 Este proyecto de investigación (Ref. SEC94/0284; SEC95/0845 y SEC02/3484), dirigido por Manuel Alcántara, lleva realizándose en las Cámaras Bajas de los países latinoamericanos desde 1994. Su objetivo es captar los valores y actitudes de los diputados latinoamericanos a través de un cuestionario aplicado a una muestra representativa de los congresistas de los distintos países de la región. Más información sobre la citada investigación puede verse en García y Mateos (2006); asimismo, en el anexo están recogidas las fichas técnicas de los estudios.

59 Lamentablemente no se pueden completar los índices de polarización con in-formación sobre las Cámaras Altas. Si bien el proyecto “Funciones y funcionamiento de los Senados del Cono Sur” del Institut für Iberoamerika-Kunde de Hamburgo lo-gró realizar un valioso aporte a la investigación sobre los Senados en América Latina, las bases de datos de las actitudes de los senadores conseguidas por este proyecto se limitan a una única legislatura. Por ello se ha decidido no incluirlas en el cálculo ante el riesgo de sesgar el índice de polarización calculado.

60 La formulación de la pregunta en el cuestionario es la siguiente: “Como recor-dará cuando se habla de política, normalmente se utilizan las expresiones izquierda y derecha. En esta tarjeta hay una serie de casillas que van de izquierda a derecha. ¿En qué casilla se colocaría Vd. teniendo en cuenta sus ideas políticas?”.



2.1.2.5. Coherencia ideológica del partido o partidos del Gobierno

Otra de las variables que ha sido mencionada como factor influyente sobre la actividad legislativa es la coherencia mantenida por los legisladores del partido del Ejecutivo o los partidos que componen la coalición de gobierno. Cuando se introdujo la variable coalición, se habló de la importancia que tiene para las coaliciones de gobierno estar conformadas por socios que mantengan preferencias similares (Alxelrod, 1970). Si la polarización recoge la distancia ideológica entre los partidos, la coherencia busca captar la distancia intrapartidista. Esta investigación, siguiendo a Ruiz (2003), y ante la confusión producida por el uso de los términos coherencia y cohesión61 como sinónimos para captar las actitudes al interior de los partidos62, se decanta por el término coherencia entendida como “el grado de convergencia que existe entre los miembros de un partido en aspectos de potencial relevancia en la arena político-partidista”. Entre las consecuencias que tienen los bajos grados de coherencia está la dificultad para lograr cambios políticos (Cox y McCubbins, 2001; Tsebelis, 1995 y 2002), de modo que si el partido o la coalición mayoritaria en el Congreso están lejanos del statu quo, una mayor coherencia del partido significará una estabilidad menor de la política. Debido a esta razón los autores que analizan el presidencialismo han asumido que los partidos predominantes y coherentes facilitan la puesta en marcha de las políticas impulsadas por el Ejecutivo, mientras que los partidos poco coherentes obstaculizan este tipo de iniciativas (Cox y McCubbins, 2001). Sin embargo, si el partido con mayoría en el Parlamento se identifica con el statu quo, la mayor coherencia del partido impondrá una mayor estabilidad en la política (Pérez y Rodríguez, 2003). Estos argumentos descansan en la teoría de los veto players63 de Tsebelis

61 La cohesión partidista alude a la homogeneidad o unidad de los miembros del partido en su comportamiento, normalmente referido a las votaciones de las Cámaras.

62 Una clara distinción entre ambos conceptos y otros utilizados para captar el universo partidista se puede ver en Ruiz y García (2003) y Ruiz (2003).

63 “Una de las proposiciones de esta teoría es que la estabilidad de las po-líticas disminuye cuando el tamaño del yolk de cada actor de veto aumenta. El tamaño del yolk depende de cuán coherente es un partido político: los partidos más coherentes tienen yolks más pequeños. Sin embargo, no será así en el caso contrario. Un partido con grandes distancias ideológicas entre sus miembros no necesariamente es poco coherente. Si la disposición espacial de los miembros del Parlamento es tal que ellos están simétricamente situados alrededor del liderazgo



(1995 y 2002). En este sentido, la hipótesis a contrastar en esta investigación es que la existencia de mayores grados de coherencia entre los legisladores del partido del Presidente o de los partidos que componen la coalición gubernamental aumentará el éxito legislativo del Ejecutivo y su participación en la producción legislativa, ya que menores distancias actitudinales entre los legisladores del partido o partidos del Gobierno hará más fácil lograr cooperación y llegar a acuerdos para modificar y elaborar las políticas públicas.

Para captar el grado de coherencia del partido o partidos políticos que apoyan al Presidente se ha utilizado la coherencia ideológica, que es “el grado de acuerdo intrapartidista en la autoubicación ideológica de sus miembros” (Ruiz, 2004). El uso restringido de la dimensión ideológica, al igual que ocurría con la variable polarización, no es del todo correcto, pues existe una variedad de dimensiones respecto a las cuales los legisladores pueden mostrar niveles de coherencia diferentes. Así, Ruiz y García (2003) distinguen entre dos dimensiones: la programática y la ideológica, a las que Ruiz (2003 y 2008) añade una tercera dimensión, la organizativa. En cada una de estas dimensiones, los niveles de coherencia revelados por los legisladores de un mismo partido pueden ser heterogéneos; sin embargo, esta tesis se decanta por la coherencia ideológica expresada en el continuo izquierda-derecha para contrastar su incidencia en la actividad legislativa. Se ha elegido esta dimensión, a pesar de que se corre el riesgo de perder información, porque se gana en sencillez, se hacen más comparables los distintos sistemas políticos y por el poder que tiene este eje para estructurar la ideología y agrupar simbólicamente a las actitudes, tal como se comentaba al mencionar la variable polarización.

El indicador utilizado para medir el grado de coherencia ideológica es la desviación típica (Ruiz y García, 2003; Ruiz, 2003) que revela la distancia existente entre la posición en la que se ubican los legisladores en la escala ideológica izquierda(1)-derecha(10) y la media de todos los partidos del Gobierno en la citada escala64. Por tanto, muestra

partidista, el tamaño del yolk será pequeño. En este caso, a pesar de las diferencias individuales, el partido como un todo se comportará en una manera cohesionada y coordinada” (Tsebelis, 1998: 316). Esta teoría se ha abordado en profundidad en el capítulo 1.

64 La desviación típica es definida como la raíz cuadrada de la varianza. Esta úl-tima es la media de las diferencias al cuadrado de n puntuaciones respecto su media aritmética. Expresa la variabilidad de las puntuaciones de los sujetos en una variable.



la variabilidad de los legisladores en el continuo izquierda-derecha en relación a la posición media de sus partido o partidos. Los datos utilizados para construir el indicador han sido extraídos del citado proyecto de investigación PELA65.

2.1.2.6. Distancia ideológica entre el Presidente y los legisladores

Algunos modelos espaciales consideran que la posición que ocupa el legislador mediano es fundamental para entender el desempeño legislativo (Colomer y Negretto, 2002; Negretto, 2006). El legislador “mediano” es aquel ubicado en el centro del espectro político, cuyo apoyo se necesita para conformar una mayoría, ya sea de izquierda o de derecha. Contar con el legislador mediano significa potencialmente controlar el Congreso debido a que los partidos extremos deben negociar con éste para lograr cualquier cambio en la legislación vigente66 (Pérez, 2008: 111). Siguiendo este razonamiento, los Presidentes ideológicamente extremos en relación al Parlamento tendrán menos probabilidad de que sus políticas sean aprobadas. Alemán y Tsebelis (2002) sostienen que en el caso de que los agenda setter (el actor que inicia la propuesta) estén cercanos al resto de los actores de veto, pueden proponer y que se acepte su punto ideal, mientras que en el caso de los actores de veto ocurriría justamente los contrario, serían más influyentes cuanto más al extremo estén. Por tanto, sería muy útil conocer la distancia entre el Presidente y

Se utiliza la desviación típica en vez de la varianza porque esta última está expresada en unidades al cuadrado, mientras que la desviación típica está expresada en la mis-ma unidad de la variable medida. La fórmula para calcular la desviación típica es la siguiente:

1

)(12

−

∑ −= =

−

n

xxs

n

ii

, donde xi es el valor ofrecido por cada sujeto en la variable x

(autoubicación ideológica del legislador en nuestro caso), −x el valor medio para todos

los sujetos (autoubicación ideológica media del partido o coalición de gobierno en nuestro caso) y n es el número de sujetos.

65 Al igual que para la variable polarización ideológica, la pregunta selecciona-da del cuestionario es la referente a la autoubicación ideológica de los legisladores: “Como recordará cuando se habla de política, normalmente se utilizan las expresio-nes izquierda y derecha. En esta tarjeta hay una serie de casillas que van de izquierda a derecha. ¿En qué casilla se colocaría Vd. teniendo en cuenta sus ideas políticas?”.

66 Parte de este argumento está basado en la teoría del votante mediano, según la cual la política pública ganadora será el punto ideal del votante que tiene un número igual de conciudadanos a su “izquierda” y a su “derecha” (Black, 1948).



el legislador mediano de la Cámara para contrastar la hipótesis de que en aquellos periodos de sesiones caracterizados por grandes distancias ideológicas entre el Presidente y los legisladores, tanto el éxito del Ejecutivo como su participación sobre las leyes será inferior.

La forma en que diversos autores (Amorin 1998; Chasquetti, 2008; Mejía, 2008) han capturado la distancia ideológica parte de Coppedge (1997). Este autor calcula la media ideológica del sistema de partidos (mean left-right position)67 a partir del juicio de expertos.

Posteriormente, Amorin (1998) propuso capturar la posición ideológica del presidente utilizando también el juicio emitido por expertos68. De modo que el indicador utilizado para medir esa distancia es la diferencia entre ambos valores. Esta investigación considera que esta medición puede presentar algunos sesgos y por ello se decanta por utilizar un indicador basado no en las opiniones de los expertos, sino en la de los propios actores políticos.

Concretamente, la distancia para esta investigación es la diferencia entre la ubicación ideológica del Presidente —ofrecida por los propios legisladores— y la media ideológica ponderada de los legisladores de la Cámara medida en una escala de 1 a 1069. Se considera que esta medida tiene más capacidad para medir las tensiones ideológicas, en caso de que se produzcan, pues está basada en la propia percepción de

67 Coppedge (1997) clasifica los partidos políticos de algunos países latinoameri-canos de acuerdo a su ideología. Para ello recurre a dos dimensiones ideológicas: la confesional-secular y la clásica izquierda-derecha. A partir de la opinión de expertos clasifica a los distintos partidos y construye la media ideológica del sistema de parti-dos utilizando la siguiente fórmula: MLRP=(∑xR+SR)+0,5(∑xCR+SCR)-0,5(∑xCL-SCL)-(∑xCL+SCL)-(∑xL+SL), donde las letras “xR” representan la proporción de escaños de los partidos cristianos de derecha, “SR” la de los partidos laicos de derecha, “xCR” la de los partidos cristianos de centro-derecha, “xCL” la de los partidos cristianos de centro-izquierda, “SCL” la de los partidos laicos de centro-izquierda, “xL” la de los partidos cristianos de izquierda y “SL” la de los partidos laicos de izquierda.

68 DIST=[PPOL-MLRP], donde “PPOL” es la posición ideológica del presi-dente.

69 Distancia ideológica es igual a [PIP -PIPL], donde “PIP” es la posición ideo-

lógica del Presidente —captada a través del promedio de la media ideológica en la escala de 1 a 10 que del Presidente hacen los legisladores—,, y “PIPL” es la posición ideológica ponderada de los legisladores —captada a través del promedio ponderado por la distribución de escaños de todos los partidos de la Cámara en dicha escala—.



los actores implicados y no en el juicio de los expertos. La fuente de donde se extraen los datos es nuevamente del proyecto PELA70.

2.1.2.7. Ciclo electoral

La única variable explicativa que no está vinculada con los partidos políticos y que se incluye en la presente investigación es el ciclo electoral. Su inclusión se estima pertinente porque éste ha sido mencionado por la literatura institucional con capacidad de influencia sobre la actividad legislativa. Así, existe un consenso al señalar que, tras la elección presidencial, existe un clima favorable al Ejecutivo —“el periodo de luna de miel”—, el cual puede ser aprovechado por el Presidente para sacar adelante políticas impopulares o conflictivas. Si estas medidas son introducidas más adelante, a medida que transcurre su periodo de Gobierno pueden encontrar más obstáculos en su aprobación, ya que aumenta la probabilidad de perder los favores del Legislativo (Shugart y Carey, 1992; Coppedge, 1994; Mejía, 2000). Este efecto, entre el apoyo legislativo al Presidente y el ciclo electoral, ha sido considerado como una de las principales diferencias entre la forma de gobierno presidencialista y parlamentaria pues, en los regímenes parlamentarios, el apoyo al Ejecutivo por parte de los legisladores parece garantizado tras la formación del Gobierno71. Entre las causas barajadas, aludiendo a los sistemas presidencialistas, para explicar que los Ejecutivos pierdan el apoyo del Congreso a medida que se acerca la próxima elección presidencial está el hecho de que los líderes del partido tienen que consolidar sus propias identidades y evitar ser castigados por los errores del Gobierno (Mainwaring, 1993). Por tanto, al final del término presidencial, los partidos están más preocupados por sus ganancias electorales y se comportarán más como agentes buscadores del voto (vote-seeking), lo cual será aún más probable en los Gobiernos conformados por una coalición de partidos72 (Altman, 2001). Por

70 La pregunta seleccionada del cuestionario nuevamente es la referente a la au-toubicación ideológica de los legisladores: “Como recordará cuando se habla de polí-tica, normalmente se utilizan las expresiones izquierda y derecha. En esta tarjeta hay una serie de casillas que van de izquierda a derecha. ¿En qué casilla se colocaría Vd. teniendo en cuenta sus ideas políticas?” y la ubicación ideológica que hacen en la misma escala del Presidente.

71 Véase el capítulo 1.72 Existen varios estudios de caso para América Latina que tratan de comprobar

empíricamente la existencia de esta relación como Coppedge (1994) para Venezuela,



tanto, la hipótesis a contrastar por esta investigación es que en los periodos de sesiones más cercanos al año en que fue elegido el Presidente es superior tanto el éxito del Ejecutivo como su participación en la legislación aprobada, mientras que en los periodos de sesiones coincidentes con el final del mandato de gobierno será inferior el éxito y la participación. Para medir la variable ciclo electoral, se ha elaborado una escala de tres valores que agrupan a las unidades de análisis, los periodos de sesiones, de acuerdo a: 1) si el periodo de sesiones coincide con el primer año del periodo presidencial; 2) si el periodo de sesiones no coincide con el año electoral, y 3) si el periodo de sesiones coincide con el último año del periodo presidencial.

2.1.3. Otros factores explicativos

En suma, las páginas anteriores se han centrado en exponer la im-portancia teórica de la variable institucional que los capítulos 4 y 5 analizarán en profundidad y además se han operacionalizado seis va-riables que la literatura institucional ha considerado con capacidad de influencia en la actividad legislativa y se han perfilado las seis hipótesis que el trabajo pretende contrastar. Los efectos que tienen estas varia-bles independientes serán tratados en el capítulo 6. No obstante, es preciso comentar tres factores que pueden tener potencial explicativo pero que, sin embargo, su peso no será contrastado en esta investiga-ción, principalmente porque se carece de los datos necesarios para su medición y operacionalización.

La primera de estas variables es la disciplina legislativa sobre la que existe un consenso generalizado en torno a su potencia para influir en los resultados legislativos. Su influencia es debida a que la capacidad del Presidente para sacar adelante sus iniciativas políticas depende de si el partido o partidos que le apoyan en el Congreso también lo hacen en la votación de sus propuestas. En los sistemas presidencialistas, a diferencia de los regímenes parlamentarios, los partidos no necesitan

Conaghan (1994) y Mejía (2000) para Ecuador, Carey (1997) para Costa Rica o Ajenjo (2004) para los casos centroamericanos. Los resultados mostrados por Ajenjo (2004: 135), sin embargo, parecen ir en el sentido contrario a la hipótesis mante-nida por el resto de los autores, ya que ella corrobora un incremento en el dominio de la agenda legislativa por parte del Ejecutivo en el último año del ciclo electoral, mientras que en los anteriores la influencia del Ejecutivo no presenta variaciones significativas.



ser altamente disciplinados, pero la indisciplina, frecuentemente, hace más difícil establecer relaciones estables entre el Gobierno, los partidos y el Congreso. De modo que, si no hay unidad en el voto de los legisladores, los Presidentes pueden no ser capaces de impulsar sus agendas legislativas. Mainwaring y Shugart (1997) consideran que la disciplina, junto con el porcentaje de legisladores que pertenecen al partido del Presidente, conforma el poder partidista del Presidente y éste, si es débil, dificulta los cambios políticos conduciendo al bloqueo institucional. Por tanto, la literatura ha ligado la baja disciplina con la parálisis política y legislativa (Archer y Shugart, 1997; Crisp, 1997; Mainwaring y Shugart, 1997; Cox y McCubbins, 2001; Mustapic, 2002), aunque también ha sido relacionada con el aumento del voto personal por parte de los legisladores, así como con la reducción de la motivación para proporcionar apoyo a los productos públicos (Ames, 2001; Carey y Shugart, 1995; Pérez y Rodríguez, 2003).

La razón que está detrás de la ausencia de esta variable en este trabajo es la dificultad para encontrar un indicador que dé cuenta de la misma realmente. La mayoría de los estudios que abordan de forma empírica o comparada la disciplina legislativa de los partidos latinoamericanos73 han centrado la medición de la misma en las votaciones nominales74, las cuales no sólo no captan, por sí solas, a

73 La mayoría de los análisis que analizan la disciplina en América Latina son es-tudios de caso entre los que cabe destacar: Figueiredo y Limongi (1995), Mainwaring y Pérez (1997), Carey (1999 y 2001), Ames (2000), Ugalde (2002), Jones (2001), Nacif (2002c), Weldon (2002) y Morgenstern (2003).

74 El índice más clásico y utilizado es el propuesto por Rice (1928), que es el sumatorio de las diferencia entre el porcentaje mayoritario y el porcentaje mino-ritario del voto del grupo parlamentario presente en el momento de la votación, dividido entre la suma del porcentaje mayoritario y el minoritario. Este índice varía entre 0 y 1; valores próximos a 0 indicarían disciplina muy baja y valores próximos a 1 mostraría disciplina muy alta. Este índice ha sido criticado princi-palmente porque puede sobreestimar el grado de disciplina de un partido, ya que existen temas que generan alto consenso y que, introducidos en el índice, están sobrevalorando la existencia de disciplina (Carey, 2002). Un modo de superar este inconveniente es el que propone Jones (2001) al establecer como criterio de selec-ción de las votaciones nominales aquéllas en las cuales al menos el 20% de los vo-tos pertenezcan a la opción perdedora. Sin embargo, esta opción ha sido criticada por ser arbitraria y poder ocultar situaciones de fuerte disciplina. Ames (2000: 41-42), al plantearse el problema de sobreestimación de la disciplina con votaciones puramente procedimentales o unilaterales, pondera su índice por el número de diputados que votaron y por lo cerrado de la votación. Otra cuestión fundamental



la disciplina, sino que presentan, además, algunos inconvenientes. El primero es su baja implantación en los países de la región a lo que se une, en segundo lugar, la forma en que está regulada su utilización. En algunos países, como Argentina o Paraguay, las votaciones nominales sólo se producen para determinadas leyes y ocasiones, es decir, su uso es extraordinario. Mientras que en otros países como Perú o Brasil las votaciones nominales son ordinarias (García y Marenghi, 2003). Ambos hechos, evidentemente, dificultan la comparación entre los países. Otro de los inconvenientes del uso de este indicador es la dificultad para acceder a los datos completos de este tipo de votaciones.

La segunda variable que no es incluida es el apoyo popular hacia el Ejecutivo75. Diversos estudios han llamado la atención sobre el efecto que tiene la opinión pública en el comportamiento del Legislativo, la cual puede generar una mayor cooperación del Congreso con el Presidente, siempre que éste disponga de un amplio respaldo popular. Esta relación ha sido destacada en estudios de caso en países latinoamericanos como los llevados a cabo por Mainwaring (1997) para el caso de Brasil, Altman (2000) para Uruguay y Calvo (2005) para Argentina. Para evaluar el peso de este factor en la actividad legislativa, serían necesarias bases de opinión pública homogéneas para los 15 países en los que se centra este trabajo, así como la evaluación que hacen los ciudadanos de los distintos Presidentes a lo largo del

discutida en la elaboración de los índices de disciplina es la integración a los mis-mos de las ausencias de los legisladores y de las abstenciones (Weldon, 2002). Las ausencias y abstenciones pueden estar motivadas por distintos factores y uno de ellos es el que los legisladores se ausenten o se abstengan para no tener que votar en contra del partido y no ser “castigados” por el mismo. Jones (2001) propone dos índices: disciplina relativa y disciplina absoluta. Es en esta última donde se contemplan a los no votantes y las abstenciones. Otro índice de disciplina para las votaciones nominales es el planteado por Carey (1999), al que denomina “índice ponderado de unidad” y en el cual está presente un elemento que él denomina “reñido” o “conflictividad” y en el que también se incluye la presencia o ausencia de legisladores en el momento de la votación (García y Marenghi, 2003).

75 Esta variable fue formulada por la literatura de la elección racional al abordar el Congreso estadounidense. El postulado, dado que el Presidente cuenta con muy poca capacidad de iniciativa legislativa, es que para que una política de interés para el Ejecutivo sea aceptada por el Congreso primero el Presidente y la iniciativa deben gozar de apoyo popular (Groseclose y McCar-ty, 2001; McCubbins et al., 2005).



tiempo y, a pesar del esfuerzo para conseguir esta información, ha sido imposible recabarla.

Otra variable cuya medición engloba una gran dificultad por lo que se ha desestimado su contraste empírico es la composición del gabinete del Ejecutivo. Amorin (1998 y 2006) ha propuesto un interesante modelo teórico que explica cómo la conformación de los gabinetes ayuda al Presidente a sacar adelante su agenda legislativa76. Los Presidentes pueden tener dos estrategias para poner en marcha sus políticas: la primera está basada en la utilización del proceso le-gislativo ordinario y, por lo tanto, tiene que prestar atención a las opiniones e intereses de los legisladores, y la segunda está basada en la utilización de sus poderes legislativos y prerrogativas constitucionales tales como el decreto y el veto. Si la meta es buscar sacar adelante su legislación a través del Parlamento, el Presidente debe formar un Gobierno de mayoría y, por consiguiente, designar a miembros de los partidos para los distintos ministerios sobre una base proporcional de acuerdo a si el Gobierno es de coalición. Si la meta es legislar a través de iniciativas unilaterales, entonces el Presidente puede conformar su gabinete con ministros tecnócratas (Amorin, 2006: 423). Por tanto, la composición del equipo ministerial del Ejecutivo puede ayudar a predecir los niveles de éxito y participación sobre la actividad legislati-va. Sin embargo, no ha sido posible encontrar la composición de los gabinetes y sus cambios ministeriales para los 66 periodos presiden-ciales que cubre esta investigación, por lo que no se puede revelar su influencia.

A MODO DE RECAPITULACIÓN

Este capítulo se ha centrado en la construcción del modelo teórico en que se basa esta investigación. En una primera parte se ha definido la variable dependiente, actividad legislativa y los indicadores éxito y participación legislativa que se utilizarán para medirla. Además se han presentado las variables explicativas. Por un lado, se ha defendido el análisis del procedimiento legislativo como vía para encontrar las variables institucionales que pueden favorecer la actuación de uno u otro poder sobre la actividad legislativa y se han expuesto los indicadores

76 También Mejía (2000) establece una hipótesis en este sentido para el caso ecuatoriano.



que se extraerán de este análisis cuyo desarrollo pormenorizado se lleva a cabo en el capítulo 4. Por otro lado, se han expuesto las variables explicativas relacionadas con los partidos políticos, así como las hipótesis que se contrastarán.

En cuanto a la forma en que se han medido las variables, se han intentado utilizar los indicadores sobre los que existe un mayor con-senso o que ya ha sido contrastada su fiabilidad por otras investiga-ciones aunque, cabe precisar, se han introducido algunos elementos novedosos. Así, en el cálculo de las mayorías parlamentarias, las coa-liciones y la fragmentación, se ha considerado, para los casos bicame-rales, la composición del Senado debido al convencimiento de que las Cámaras altas latinoamericanas mantienen, en la mayoría de los casos, un papel importante en la toma de decisiones. Otro elemento novedoso es la medición de la variable distancia ideológica entre el Presidente y la Cámara que se realizará a través de las actitudes de los legisladores.

A modo de resumen (véase el gráfico 2.2), el modelo sostiene que el éxito y la participación el Ejecutivo sobre la actividad legislativa

GRÁFICO 2.2. Esquema de las relaciones

Variables institucionales: Índice de potencia institucional legislativa (IPIL)

• Etapa de iniciativa • Etapa constitutiva• Etapa de eficacia• Procedimiento legislativo extraordinario


Variables partidistas (composición):

• Mayoría legislativa• Fragmentación partidista• Formación de coaliciones

Variables actitudinales:

• Polarización ideológica• Coherencia ideológica• Distancia ideológica

Ciclo electoral

Estrategias, comportamiento

Actividad legislativa:

• Éxito legislativo• Participación legislativa

Variable dependienteVariables independientes



depende del diseño institucional y de la composición del Parlamento y del Gobierno. El Ejecutivo y el Legislativo elaboran sus estrategias de acuerdo a las reglas institucionales que configuran su interacción legislativa, pero el éxito o fracaso en su comportamiento legislativo también depende de características contextuales como la composición política del Parlamento (mayorías, fragmentación y coaliciones), la homogeneidad o heterogeneidad de las preferencias de los actores (po-larización, coherencia y distancia ideológica) y el momento en que se toma la decisión (ciclo electoral).


CAPÍTULO 3LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA EN AMéRICA LATINA: ANÁ-LISIS EMPÍRICO DEL PAPEL REACTIVO y PROACTIVO DE PRESIDENTES y PARLAMENTOS1

INTRODUCCIÓN

Este capítulo está centrado en la actividad legislativa de los 15 países latinoamericanos objeto de estudio del presente trabajo, con el fin de comprobar empíricamente si los Parlamentos son únicamente reactivos, aunque el principal aporte, dentro del contexto de la presente investigación, es la descripción de la variable a explicar: la actividad legislativa y de sus dos indicadores éxito y participación legislativa. Tal como se verá en las siguientes páginas, los datos de cada uno de los países desvelan diferentes niveles de intervención por parte de los Poderes Ejecutivo y Legislativo y el principal objeto del libro es conocer el motivo de esa variación.

La primera parte del capítulo se centra en el indicador éxito, analizando los valores que adopta el mismo en los distintos países. La segunda parte se ocupa del indicador participación y de las relaciones que mantienen ambas dimensiones tanto por país, como por periodo de gobierno. A partir de estas relaciones, el tercer apartado aporta una nueva clasificación de acuerdo con el papel que el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo asumen en la actividad legislativa y, por último, el capítulo finaliza con unas breves conclusiones.

1. éxITO LEGISLATIVO

Como ya ha sido señalado en el capítulo 2, una de las debilidades del indicador “éxito legislativo” está en la sobreestimación del peso del Ejecutivo, ya que si bien los Gobiernos se limitan a enviar proyectos que realmente querrían ver convertidos en leyes, lo cual incrementa su tasa de éxito, los legisladores presentan proyectos aun sabiendo previamente que tienen escasas o nulas posibilidades de ser aprobados. Este hecho obedece

1 Una versión anterior de este capítulo puede verse en “La actividad legislativa en América Latina: sobre el papel reactivo y proactivo de Presidentes y Parlamentos”, en Lateinamerika Analysen, nº 17, vol. 2, Hamburgo, ILAS, 2007.



a la dificultad que tiene para un legislador situar en la agenda legislativa una iniciativa de su autoría y conlleva que el éxito del Poder Legislativo sea muy inferior, aunque ello no significa que el Congreso no influya ni participe en la legislación que finalmente es sancionada. En este sentido, el gráfico 3.1 ofrece información sobre el porcentaje de proyectos de ley que inician uno y otro Poder en relación a la cantidad total de proyectos que se iniciaron en los Parlamentos de cada país en el periodo de estudio. Los datos muestran que, efectivamente, los legisladores son responsables de la mayoría de los proyectos de ley que se presentan en los Parlamentos. Esto es así para todos los países en el periodo analizado, salvo para el caso de Honduras durante el periodo 1990-2000, donde el Ejecutivo fue el promotor de la mayor parte de los proyectos.

Argentina, Ecuador, Perú y Brasil destacan de forma especial, ya que prácticamente el 90% de las iniciativas fueron presentadas por los congresistas. Argentina y Perú12 son dos países en los que el volumen de proyectos a los que hace frente el Parlamento es muy superior al resto de los casos analizados y, tal como los datos indican, este volumen se debe principalmente a proyectos de los legisladores. El caso ecuatoriano, sin embargo, es diferente pues indica que el bajo porcentaje de propuestas del Ejecutivo no responde a una gran actividad propositiva de los congresistas, sino a que el Ejecutivo presenta un bajo número de proyectos, pudiéndose relacionar con la crisis que afecta a este Poder desde 19973 (Alcántara et al., 2005b; Sánchez, 2008) y con los modelos teóricos de agenda-setting4.

En Panamá, Chile y Uruguay se observa una mayor igualdad entre ambos Poderes en la proposición de iniciativas, aunque con una relativa superioridad por parte del Legislativo. Panamá merece una mención especial, ya que se ha convertido en una práctica habitual el que, al inicio de la legislatura, la Asamblea delegue amplias facultades en el Ejecutivo para la proposición de leyes, lo cual relativiza el porcentaje

2 Las iniciativas peruanas se presentan como proyectos de ley pero pueden termi-nar siendo aprobadas como resoluciones o decretos legislativos que no tienen fuerza de ley, lo cual, sin duda, matiza el alto número de proposiciones de los legisladores.

3 Cabe recordar que Mejía (2000) argumenta que los Presidentes ecuatorianos antes de enviar los proyectos de ley al Legislativo anticipan el apoyo que conseguirán por parte de los legisladores. Quizá este hecho explica el bajo número de propuestas presentadas, al prever que se enfrentaban a un Congreso poco colaborador (véase el capítulo 2).

4 La asunción de estos modelos es que el actor que tiene capacidad para iniciar un proyecto posee ventajas para anticipar si contará con el suficiente apoyo y, por tanto, será difícil que su proyecto no sea aprobado. Si prevé una derrota el proyecto puede no ser presentado.


La actividad legislativa en América Latina: análisis empírico del papel... 89

de propuestas presentadas por el Legislativo. Si se observa en términos absolutos el número de proyectos a los que hace frente la Asamblea en cada periodo de sesiones se comprueba que es muy bajo debido a que los proyectos de ley corresponden a proyectos prohijados previamente por las comisiones5. Estos datos, salvo el citado caso de Honduras durante 1990-1996, parecen desmentir que los Parlamentos latinoamericanos se limiten a enmendar y discutir los proyectos del Ejecutivo, pues son precisamente los legisladores los que inician más propuestas.

Para comprobar si efectivamente el número de proyectos que se proponen está asociado al éxito, subestimando la tasa del Legislativo se ha llevado a cabo un análisis de correlación con los valores que los indicadores adquieren en cada una de las unidades de análisis (periodos de sesiones), tal como se puede ver en los gráficos 3.2 y 3.3. Ambos

5 En Panamá los anteproyectos de ley tienen que superar un primer paso en el que son aprobados por una comisión para convertirse en proyectos y continuar con su trámite legislativo, lo cual hace que su posterior discusión sea casi segura.

GRÁFICO 3.1. Porcentaje que suponen los proyectos de ley de uno y otro poder en cada país en relación al total de proyectos presentados (periodo de estudio)

Fuente: Elaboración propia a partir de las bases de datos de legislación del proyecto El Parlamento en América Latina. Rendimiento del Poder Legislativo.

62,0

46,7

36,9

32,1

27,8

26,3

25,5

22,2

19,5

18,4

16,5

10,5

8,4

5,9

4,8

38,0

53,3

63,1

67,9

72,2

73,7

74,5

77,8

80,5

81,6

83,5

89,5

91,6

94,1

95,2

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Honduras (1990-2000)

Panamá (1994-2002)

Uruguay (1995-2007)

Chile (1990-2008)

Paraguay (1989-2008)


Venezuela (1959-1989)

Bolivia (1995-2001)

México (1991-2007)

Colombia (1994-2008)

Costa Rica (1995-2007)

Brasil (1990-2006)

Perú (1995-2008)

Ecuador (1995-2007)

Argentina (1984-2007)

% Ejecutivo % Legislativo



gráficos de dispersión y valor del índice de correlación de Pearson (r2) indican la existencia de relación significativa entre ambas variables. Así, mientras que un incremento en el número de propuestas del

GRÁFICO 3.2. Dispersión del porcentaje de proposición y éxito del Ejecutivo


R2=0,192*Sig. =0,016

N=159

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100Éxito del Ejecutivo

% P

ropo

sici

ón E

jecu

tivo

GRÁFICO 3.3. Dispersión del porcentaje de proposición y éxito del Legislativo


R2=-6,22**Sig. =0,000

N=159

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100Éxito del Ejecutivo

% P

ropo

sici

ón L

egis

lativ

o



Ejecutivo está asociado —aunque débilmente— de forma positiva con el aumento de su tasa de éxito (r2=0,190) ocurre exactamente lo contrario con las propuestas del Legislativo, ya que en los periodos de sesiones en los que los legisladores introducen más proyectos son menores sus tasas de éxito (r2=-0,622). Este hecho lleva a afirmar que los estudios centrados en el éxito que no contemplan la cantidad de proyectos de ley están subestimando el peso del Legislativo.

En cuanto a las tasas de éxito de ambos Poderes, en términos generales, lo primero que cabe afirmar es que es muy superior el porcentaje de leyes que consigue aprobar el Ejecutivo del total que presenta que las que consigue aprobar el Legislativo (véanse los gráficos 3.4 y 3.5). En ningún país los legisladores alcanzan tasas de

GRÁFICO 3.4. Éxito del Ejecutivo y del Legislativo por país, periodo de gobierno y periodo de estudio completo


Chile (1990-2008)


Costa Rica (1995-2007

Ecuador (1995-2007)



México (1991-2007)

Panamá (1994-2002)


Perú (1995-2008)

Uruguay (1995-2007)


0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

4,264,7

18,569,9

1,984,6

28,674,8

11,270,5

18,154,8

12,039,2

42,478,9

31,278,8

35,372,5

41,576,1

36,979,3

21,770,6

24,468,4

52,067,8

% Ejecutivo % Legislativo

Brasil (1990-2006)

Bolivia (1995-2001)




éxito tan altas como los Presidentes. Si se pone el foco de atención en el periodo de análisis completo en cada país, destaca de forma evidente el caso de Brasil. Durante el periodo que va desde 1990 hasta 2006 el Ejecutivo logró la aprobación del 84% de las leyes que inició.

Los datos indican que, a pesar de que Brasil puede ser un caso extremo, existen otros seis países (Paraguay, Honduras, Panamá, Chile, Perú y Bolivia) en los que la tasa de éxito del Ejecutivo está entre el 70% y el 80%. Además, excepto Ecuador, donde el Ejecu-tivo durante 1995-2007 apenas logró sacar adelante el 39,2% de sus propuestas, en ningún país el Gobierno ha mantenido un éxito legislativo inferior al 50%. No obstante, si se compara el éxito en la aprobación de sus proyectos de los Presidentes latinoamerica-nos con los de los países europeos, caracterizados por regímenes de corte parlamentario, se comprueba que estas tasas son relati-vamente bajas, ya que en Europa se produce lo que Olson (1994: 85) denomina la “regla del 90%”, es decir, aproximadamente el 90% de los proyectos del Ejecutivo son aprobados6 (Alcántara et al., 1995b).

Sobre el éxito del Legislativo —a excepción de Venezuela (1959-1989)7— el Legislativo está bastante alejado de conseguir la aprobación de la mitad de los proyectos que inicia. Destaca especialmente el caso brasileño y el argentino, cuyos legisladores apenas consiguieron la aprobación del 1,9% y del 4,2%, respectivamente, de los proyectos que iniciaron. Dentro del contexto latinoamericano, ambos países son una excepción, puesto que en los demás países los legisladores logran aprobar más del 10% de la legislación que introducen, siendo el citado caso venezolano, seguido de Honduras (42,3%), Panamá (39,9%) y Paraguay (36,9%), donde más éxito relativo consiguen los legisladores, aunque cabe recordar que es también donde introducen menos proyectos de ley.

6 Por ejemplo, en Alemania Occidental en el periodo 1949-1987 el porcentaje de aprobación del Gobierno fue del 84%; en Gran Bretaña desde 1950 a 1970, del 95%; en España desde 1982 a 2004, del 88,3%, y en Bélgica entre 1968 e 1996, del 74,8%.

7 El Poder Legislativo venezolano logró la aprobación durante el periodo de estu-dio del 52% de sus propuestas.



GRÁFICO 3.5. Éxito del Ejecutivo por periodo de gobierno

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

98,596,2

91,689,5

88,186,886,3

85,184,9

82,381,380,8

80,380,179,7

78,877,877,5

75,875,675,4

74,374,173,473,172,972,372,1

70,670,3

68,868,868,768,167,4

66,766,7

65,965,0

64,062,9

61,961,0

60,057,8

56,355,3

52,652,4

50,050,0

44,443,2

37,537,5

31,630,930,4

Carlos Salinas de Gortari (1991-1994)Andrés Rodríguez

Ernesto ZedilloJaime LusinchiItamar Franco

Rómulo BetancourtFernando Henrique Cardoso IFernando Henrique Cardoso II

Fernando CollorÁlvaro Uribe II

Rafael CallejasEduardo Frei

J. Carlos WasmosyMichelle Bachelet

Luiz Inácio Lula da Silva IManuel Zelaya

Alberto Fujimori IIMireya Moscoso

Carlos Reina

Raúl Cubas GrauErnesto Pérez Balladares

Alejandro ToledoVicente Fox

Álvaro Uribe IAndrés Pastrana

Ricardo LagosFernando de la Rúa

Gonzalo Sánchez de LozadaMiguel A. Rodríguez

Jorge BattleNéstor Kichner

DuhaldeHugo Bánzer/Jorge Quiroga

Tavaré VázquezDe la Rua/Rodríguez Saá/Camaño

Julio M. SanguinettiCarlos A. Pérez

Patricio AlwynLuis A. González Macchi

José FigueresRaúl Alfonsín

Carlos Menem IICarlos Menem I

Óscar AriasRafael Caldera

Raúl LeoniErnesto Sámper

Valentín PaniaguaAlan García

Alfredo PalacioLuis H Campins

Jamil MahuadFabián Alarcón

Sixto DuránGustavo Noboa

Abdalá BucarámAbel Pacheco

Lucio Gutiérrez




Un país cuyos presidentes destacan por sus tasas de éxito es Brasil, ya que durante el periodo analizado (1990-2007), todos lograron sacar adelante más del 80% de sus iniciativas legislativas. En cuanto a periodos individuales, sobresale la presidencia de Carlos Salinas de Gortari (1991-1994) en México, que consiguió una tasa de aprobación de sus leyes del 98,5%; Andrés Rodríguez en Paraguay (1989-1993), que consiguió un éxito del 96,2%, y la de Ernesto zedillo (1994-2000), con una tasa de éxito de casi el 92%. Aunque con niveles de éxito inferiores, otros Presidentes que lograron aprobar porcentajes altos superiores al 80% de las leyes que introdujeron han sido, en este orden, Jaime Lusinchi y Rómulo Betancourt en Venezuela, Rafael Callejas en Honduras, Eduardo Frei en Chile y J. Carlos Wasmosy en Paraguay. En el lado contrario, los Presidentes con tasas de éxito inferiores al 50% han sido todos los presidentes de Ecuador desde 1995 hasta 2002 (Sixto Durán Ballén, Abdalá Bucaram, Fabián Alarcón y Jamil Mahuad) y el Presidente costarricense Abel Pacheco (2002-2004). Otros Ejecutivos latinoamericanos con un éxito inferior al 65% han sido todos los Presidentes argentinos y peruanos analizados en esta investigación, así como los Presidentes venezolanos Raúl Leoni, Rafael Caldera y Luis H. Campins.

Si bien los grados de éxito de ambos Poderes muestran una gran distancia porcentual, ya que el Ejecutivo logra aprobar una cantidad mucho mayor de las leyes que propone que el Legislativo, la observación de los valores en los distintos periodos de sesiones parece indicar la existencia de una relación entre ambos indicadores. De modo que el éxito relativo del Legislativo y del Ejecutivo muestra pautas de variación similares en las legislaturas anuales. Una forma de comprobar si esta sospecha define la realidad es situar gráficamente la distribución de los valores y extraer la correlación entre ambos (véase el gráfico 3.6), lo que indica que, efectivamente, existe una relación estadísticamente significativa aunque moderada (r2=0,332) entre el grado de éxito del Legislativo y del Ejecutivo. Así, los periodos de sesiones en los que el Ejecutivo consigue más éxito son los mismos en los que el Legislativo consigue aprobar más leyes, evidenciando que el éxito va acompañado de la existencia de un mayor grado de cooperación entre ambas ramas. Por tanto, la colaboración legislativa no se produce únicamente en una dirección, el Parlamento apoya a las iniciativas del Ejecutivo,



sino que se extiende también a las propuestas realizadas por los legisladores.

Una forma de resumir los datos expuestos hasta el momento aparece en el gráfico 3.7, donde se han cruzado las tasas de éxito del Legislativo y del Ejecutivo. Como se puede observar, en 11 de los 13 países analizados, el porcentaje de aprobación del Ejecutivo ha sido superior al 50% y el único país donde el Ejecutivo no logra aprobar la mitad de las leyes que propone es Ecuador. En cuanto al éxito del Legislativo, tan sólo en Venezuela los legisladores lograron aprobar más del 50% de las leyes que introdujeron. Sin embargo, tal como se ha visto a lo largo de las páginas anteriores, existen relevantes diferencias entre países y entre periodos, tanto de gobierno como de sesiones. Ello hace pertinente el objeto de la presente investigación, que es la explicación de las razones de su variación. Además, se ha comprobado que el indicador éxito legislativo está influido, en gran medida, por el número de propuestas, lo cual hace necesario el análisis de las leyes aprobadas como modo de aislar este efecto. El indicador participación legislativa del que se ocupa el siguiente apartado da cuenta de ello.

GRÁFICO 3.6. Dispersión del éxito del Ejecutivo y del Legislativo (por unidades de análisis)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Éxito del Ejecutivo

R2=-0,332**Sig. =0,012

N=159

Éxi

to d

el L

egis

lativ

o




2. PARTICIPACIÓN LEGISLATIVA

El indicador participación legislativa ofrece información acerca del peso o influencia, tanto del Legislativo como del Gobierno, sobre la legislación aprobada. Desde este trabajo se mantiene que los datos de participación legislativa son los más interesantes para contrastar si efectivamente los Parlamentos poseen un papel secundario en la producción legislativa de los países, tal como se ha afirmado de forma generalizada o, por el contrario, mantienen un papel proactivo8.

8 Es necesario aclarar el significado que tiene en esta investigación la utilización del término proactivo. El mismo alude únicamente al valor mostrado por los actores políticos en el indicador participación legislativa. Es decir, cuando se le da la categoría

GRÁFICO 3.7. Dispersión del éxito del Legislativo y del Ejecutivo (por periodos completos)


Uruguay (1995-2007)Perú (1995-2008)


Panamá (1994-2002)

México (1991-2007)



Ecuador (1995-2007)



Chile (1990-2008)

Brasil (1990-2006)

Bolivia (1995-2001)


0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

80,0

90,0

100,0

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0 100,0


Éxi

to d

el L

egis

lativ

o




Si se observan los datos agregados de todo el periodo analizado en cada uno de los países, tal como aparecen en el gráfico 3.8, en nueve de los 15 casos estudiados, el Ejecutivo fue el iniciador de más del 50% de las leyes aprobadas. Concretamente, es Brasil (1990-2006) el país que más destaca por la participación mantenida por sus Presidentes sobre la legislación aprobada, seguido por México durante el periodo analizado en este trabajo coincidente con la preeminencia del PRI (1991-1997), y por Honduras durante la década de 1990.

En Brasil, el 85% de las leyes aprobadas durante el periodo de estudio fueron iniciadas por el Ejecutivo, evidenciando la actuación de los Presidentes más proactivos dentro del contexto latinoamericano. Sólo México, en la época del PRI, se aproxima al 80% de participación en las leyes aprobadas por parte del Ejecutivo. El resto de países en los que los Presidentes mantienen una participación superior al 50% sobre la legislación aprobada están bastante alejados de los porcentajes de Brasil y México, aunque la participación es alta en Honduras (para el periodo 1990-2000 fue del 69,7%), Uruguay (1995-2002: 65,6%), Chile (1994-2004: 64,4%), Panamá (1994-2002: 62%), Bolivia (1997-2001: 55,7%), Guatemala (56,4%) y Colombia (1998-2002: 52,7%).

Por su parte, entre los países en los cuales más de la mitad de las leyes aprobadas fueron de proyectos que presentó el Legislativo, resalta de manera abrumadora, por el papel proactivo de sus Parlamentos, Ecuador (donde la participación legislativa del Congreso para el periodo 1995-2002 fue del 81,4%); México a partir del año 1997, donde el 75,2% de la legislación aprobada fue iniciada por los legisladores, y Perú (con el 73% de participación legislativa para 1995-2003), seguidos por Venezuela (1959-1989), Costa Rica (1995-2007), Honduras (2006-2009), Argentina (1989-2007) y Paraguay (1989-2002)9.

de proactivo a un actor, tanto si es el Presidente como el Parlamento, se está afirmando únicamente que de él surgen leyes que finalmente son aprobadas en un determinado período, independientemente de la importancia que estas leyes tengan para el país. Esta importancia sólo puede ser captada a partir de la clasificación de la relevancia de las leyes, cuestión que, como ya ha sido mencionado, no es objeto de este trabajo.

9 Si se comparan estos datos con el caso español, donde el porcentaje que repre-senta sobre el total de legislación aprobada las leyes propuestas por el Gobierno es del 89,4% para el periodo 1982-2004, se hace evidente que la tasa de aprobación que consigue el Ejecutivo en los presidencialismos latinoamericanos es mucho más baja.



Si se presta atención al periodo de gobierno (véase el gráfico 3.9), de los 64 periodos presidenciales analizados, en 24 es superior al 50% la tasa de participación del Ejecutivo. Entre los Presidentes latinoamericanos que han tenido un mayor poder proactivo sobre la legislación, sobresale Lula da Silva en su primer periodo de gobierno, en el cual prácticamente el 90% de la legislación aprobada perteneció a iniciativas de su Ejecutivo. Los otros tres presidentes brasileños (Fernando Collor, Itamar Franco y Fernando Henrique Cardoso) que entran en el periodo de estudio de esta investigación también ocupan posiciones de participación muy alta, superiores al 80%. Otro de los Presidentes que logró una participación muy alta sobre la legislación fue el boliviano Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997), con el 88% de participación sobre la legislación; el mexicano Carlos Salinas de Gortari (1991-1994), con el 80%; el hondureño Rafael Callejas, con el 77,9%, seguido por Patricio Alwyn en Chile (73,7%) y el panameño Ernesto Pérez Balladares (72,5%). Sin embargo, en casi la mitad de los periodos de gobierno fue superior la participación del Legislativo en la legislación aprobada que la del Ejecutivo. Además del

GRÁFICO 3.8. Dispersión de la participación del Legislativo y del Ejecutivo (por periodos completos)



Uruguay (1995-2007)

Perú (1995-2008)


Panamá (1994-2002)

México (1997-2007)


Ecuador (1995-2007)



Chile (1990-2008)

Brasil (1990-2006)

Bolivia (1995-2001)

100

80

60

40

20

0

0 20 40 60 80 100,0

Participación del Ejecutivo

Guatemala (1996-1999)

Honduras (2006-2009)Argentina (1984-2007)

Par

ticip

ació

n de

l Leg

isla

tivo



caso de Ecuador, donde durante todos los periodos de gobierno analizados (Sixto Durán Ballén [1992-1996], Abdalá Bucaram [1996-1997], Fabián Alarcón [1997-1998], Jamil Mahuad [1998-2000], Gustavo Noboa [2000-2003], Lucio Gutiérrez [2003-2005] y Alfredo Palacio [2005-2007]), ésta es la situación durante el periodo de Vicente Fox, que si bien obtuvo un éxito importante en la aprobación de sus leyes del 74%, al analizar la producción legislativa se observa el papel preeminente que tuvo el Congreso sobre la misma, ya que el 85,2% de las leyes aprobadas fueron iniciadas por los legisladores. Otro ejemplo de Parlamento con alta fuerza proactiva es el venezolano durante la primera presidencia de Carlos Andrés Pérez (1974-1979) y durante el periodo de Luis Herrera Campins (1974-1984), donde el 80,6% y el 79,9% de la legislación aprobada fue de iniciativas del Legislativo, respectivamente.

Por su parte, los legisladores peruanos también han mantenido tasas altas de participación en la legislación, tal como lo demuestra el segundo Gobierno de Alberto Fujimori (1990-1995), el Gobierno de transición de Valentín Paniagua (2000-2001) y la presidencia de Alejandro Toledo (2001-2006), periodos en los cuales los porcentajes de legislación aprobada provenientes del Legislativo son superiores al 75%. Si bien es pronto para sacar conclusiones, en los primeros años de gobierno de Alán García (2006-2008) se observa una participación más igualada sobre la legislación entre el Congreso y el Ejecutivo. Lo que sí se puede afirmar es que los citados casos de Ecuador, Venezuela o Perú no son extraños en América Latina, ya que se han dado en distintos países como en Paraguay durante la presidencia de Rodríguez o en Costa Rica durante el periodo presidencial de Abel Pacheco.

Argentina es un caso en que la participación de uno y otro Poder sobre la legislación está muy igualada como promedio, pero hay diferencias entre los periodos de sesiones. Por ejemplo, desde 1983-1984 hasta 1986-1987 es clara la capacidad proactiva del Presidente. Sin embargo, esta situación cambia en el bienio 1989-1990, manteniéndose una mayor participación del Legislativo sobre la legislación aprobada hasta el periodo de sesiones de 2003-200410, en la cual vuelve la preponderancia del Ejecutivo. En Bolivia también ha ido disminuyendo la participación del Ejecutivo sobre las leyes aprobadas, de modo que si en 1995-19996 el 94,7% de las leyes que se sancionaron fueron de iniciativa presidencial, este porcentaje fue

10 Esta situación de mayor capacidad proactiva del Legislativo se mantiene salvo para el bienio 1991-1992.



disminuyendo paulatinamente hasta el 20,4% del periodo de sesiones 2000-2001. En México se ha producido una situación similar y, si bien fue claro el control presidencial sobre las leyes aprobadas hasta el periodo 1994-1997, la situación se invierte de modo que durante 1997-2000 y 2000-2003 en torno al 79% de las leyes aprobadas fueron de iniciativas del Congreso. En Chile, Colombia, Guatemala, Honduras, Panamá y Uruguay, por el contrario, se ha mantenido la capacidad proactiva del Ejecutivo en prácticamente todos los periodos de sesiones, salvo en algún bienio aislado11, en los cuales la participación de uno y otro poder estuvo más igualada12. Costa Rica y Venezuela están entre los países en los que es superior la capacidad proactiva del Legislativo, siendo mayor la participación del Congreso sobre las leyes aprobadas en prácticamente todos los periodos de sesiones.

El indicador participación del Legislativo y del Ejecutivo puede estar denotando diversas situaciones, de modo que un porcentaje alto del Legislativo puede indicar la presencia de una mayoría en el Congreso, a través de la cual el Ejecutivo se expresa, como fue el caso del segundo periodo de gobierno de Alberto Fujimori, o situaciones en que la mayoría del Congreso logra acuerdos, sacando adelante sus leyes y rechazando las del Ejecutivo. Un valor alto por parte del Ejecutivo puede provenir de contextos en los que el Presidente logra un gran apoyo de los legisladores hacia sus políticas o de situaciones en las que el Parlamento está fragmentado y polarizado, no pudiendo legislar por sí mismo. No es objeto de esta parte de la investigación dar cuenta de los factores que influyen en el valor que toma el indicador participación, pero sí se quiere resaltar que los datos mostrados revelan que no todos los Poderes Legislativos latinoamericanos se limitan a enmendar o modificar la legislación que propone el Presidente. En prácticamente la mitad de los casos analizados el Legislativo fue el promotor de la legislación, mostrando un relevante papel proactivo. Esta realidad hace necesario el replanteamiento de la clasificación, basada en los poderes formales, propuesta por Cox y Morgenstern (2001). El siguiente apartado intenta avanzar en este sentido relacionando los dos indicadores propuestos: éxito y participación.

11 1999-2000 y 2001-2002 para el caso chileno, 2001 para el caso colombiano, 1997 para Guatemala y 1996-1997 para Panamá.

12 Paraguay en un caso donde no hay una preponderancia clara de uno u otro Poder en la participación legislativa.



GRÁFICO 3.9. Participación del Ejecutivo y del Legislativo (por periodo de gobierno)


0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Participación del Ejecutivo Participación del Legislativo

7,4

14,8

15,2

15,4

19,4

20,1

20,5

21,9

22,1

23,1

23,1

23,8

23,8

24,3

25,3

27,3

29,9

35,8

36,0

38,0

38,3

39,4

39,8

40,0

41,0

42,4

42,9

44,4

44,5

46,4

46,6

46,7

47,7

48,8

49,7

50,1

50,5

56,9

60,7

61,4

62,3

62,9

64,5

65,0

65,7

67,4

68,4

72,5

73,2

73,7

77,9

80,0

80,1

81,5

85,4

87,8

88,4

89,8

92,6

85,2

84,8

84,6

80,6

79,9

79,5

78,1

77,9

76,9

76,9

76,2

76,2

75,7

74,7

72,7

70,1

64,2

64,0

62,0

61,7

60,6

60,2

60,0

59,0

57,6

57,1

55,6

55,5

53,6

53,4

53,3

52,3

51,2

50,3

49,9

49,5

43,1

39,3

38,6

37,7

37,1

35,5

35,0

34,3

32,6

31,6

27,5

26,8

26,3

22,1

20,0

19,9

18,5

14,6

12,2

11,6

10,2

Lucio Gutiérrez (2003-2005)

Vicente Fox (2000-2006)

Jamil Mahuad (1998-2000)

Abdalá Bucarám (1996-1997)

Carlos A. Pérez (1974-1979)

Luis H Campins (1979-1984)

Valentín Paniagua (2000-2001)

Fabián Alarcón (1997-1998)

Alejandro Toledo (2001-2006)

Sixto Durán (1992-1996)

Gustavo Noboa (2000-2003)

Alberto Fujimori II (1995-2000)

Alfredo Palacio (2005-2007)

Óscar Arias (2006-2007)

Andrés Rodríguez (1989-1993)

Raúl Leoni (1964-1969)

Abel Pacheco (2002-2006)

Rafael Caldera (1969-1974)

De la Rua/Rodríguez Saá/Camaño (2001-2002)

Jaime Lusinchi (1984-1989)

Raúl Cubas Grau (1998)

Hugo Bánzer/Jorge Quiroga (1997-2001)

Duhalde (2002-2003)

Álvaro Uribe II (2006-2008)

Néstor Kichner (2003-2007)

Carlos Menem II (1995-1999)

José Figueres (1994-1998)

Mireya Moscoso (1999-2004)

Álvaro Uribe I (2002-2006)

Manuel Zelaya (2006-2009)

Carlos Menem I (1989-1995)

Fernando de la Rúa (1999-2001)

Miguel A. Rodríguez (1998-2002)

Ernesto Zedillo (1994-2000)

Alan García (2006-2008)

Raúl Alfonsín (1983-1989)

Rómulo Betancourt (1959-1964)

Eduardo Frei (1994-2000)

Andrés Pastrana (19980-2002)

Ernesto Sámper (1994-1998)

Luis A. González Macchi (1998-2002)

Ricardo Lagos (2000-2006)

Julio M. Sanguinetti (1995-2000)

J. Carlos Wasmosy (1993-1998)

Jorge Battle (2000-2005)

Tavaré Vázquez (2005-2010)

Carlos Reina (1993-1997)

Ernesto Pérez Balladares (1994-1999)

Michelle Bachelet (2007-2008)

Patricio Alwyn (1990-1994)

Rafael Callejas (1989-1993)

Fernando Collor (1990-1992)

Carlos Salinas de Gortari (1991-1994)

Fernando Henrique Cardoso II (1999-2003)

Fernando Henrique Cardoso I (1995-1999)

Itamar Franco (1992-1995)

Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997)

Luiz Inácio Lula da Silva I (2003-2007)



3. UNA CLASIFICACIÓN DE LOS PARLAMENTOS y LOS EJECUTIVOS LATINOAMERICANOS DE ACUERDO A SU INCIDENCIA EN LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA

Los indicadores de la actividad legislativa planteados en la presente investigación son muy útiles para progresar en la descripción de las relaciones que se establecen entre el Ejecutivo y el Legislativo en América Latina y también pueden ayudar a avanzar una clasificación de los países de acuerdo con el papel real que asumen uno y otro Poder sobre la actividad legislativa que es uno de los objetivos planteados en este capítulo.

Los Poderes Ejecutivos latinoamericanos que muestran una mayor preponderancia, tanto en sus índices de éxito como en sus índices de participación sobre la legislación aprobada, aparecen en el cuadrante superior derecho en el gráfico 3.10. Son concretamente siete países: Brasil (1990-2006), Honduras (1990-2000), Chile (1990-2008),

GRÁFICO 3.10. Dispersión del éxito y la participación del Ejecutivo (por periodo completo)



Uruguay (1995-2007)

Perú (1995-2008)


Panamá (1994-2002)

México (1991-2007)



Ecuador (1995-2007)



Chile (1990-2008)

Brasil (1990-2006)

Bolivia (1995-2001)


0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

80,0

90,0

100,0

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0 100,0





Panamá (1994-2002), Uruguay (1995-2007), Bolivia (1995-2001) y Colombia (1994-2008). En los mismos, los Presidentes, durante el periodo analizado, han logrado sacar adelante más del 50% de las leyes que propusieron y además su poder proactivo ha sido superior al del Legislativo, ya que más de la mitad de las leyes aprobadas fueron de su iniciativa. Por otro lado, Argentina (1984-2007), Paraguay (1989-2002), Costa Rica (1995-2007), Venezuela (1959-1989), Perú (1995-2008), Honduras (2006-2009) y México (1991-2007) conforman un grupo de países en los cuales, si bien los Presidentes fueron exitosos al lograr que se sancionaran más de la mitad de las leyes que propusieron, es al Legislativo al que pertenece de forma mayoritaria la legislación aprobada. Finalmente, Ecuador (1995-2007) aparece como el único caso entre los estudiados en los que el Poder Ejecutivo tiene un bajo índice de éxito y participación.

A través del gráfico 3.11 se puede comprobar que, en el caso de los Poderes Ejecutivos, ambos indicadores (éxito y participación) están correlacionados de modo que en los periodos de sesiones en los que el Ejecutivo logra tasas de éxito mayores, aumenta de forma positiva su participación sobre la legislación. Por lo tanto, los Presidentes más exitosos son, a su vez, los más participativos, hecho que confirma que el Ejecutivo antes de proponer una ley al Congreso, evalúa la posibilidad de que el Parlamento dé su apoyo a la iniciativa.

GRÁFICO 3.11. Dispersión del éxito y la participación del Ejecutivo (por unida-

des de análisis)


0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100


R2 = 0,427**Sig. = 0,000

N = 159

Éxi

to d

el E

jecu

tivo



En cuanto a los Parlamentos latinoamericanos (véase el gráfico 3.12) se puede afirmar que los Congresos que específicamente pueden denominarse reactivos por su poca incidencia sobre la legislación aprobada y su baja tasa de éxito durante el periodo analizado son el brasileño (1990-2006), el panameño (1994-2002), el boliviano (1995-2001), el chileno (1990-2008), el uruguayo (1995-2007), el hondureño (1990-2000) y el colombiano (1994-2008). En el lado contrario, el Poder Legislativo con un poder relativo superior fue el de Venezuela durante el periodo 1959-1989, ya que consiguió una participación sobre la legislación aprobada superior al 50% y además logró la aprobación de más de la mitad de las leyes que propuso, siendo el Congreso más exitoso de los analizados.

GRÁFICO 3.12. Dispersión del éxito y la participación del Legislativo (por periodo completo)



Uruguay (1995-2007)

Perú (1995-2008)

Panamá (1994-2002)

México (1991-2007)


Ecuador (1995-2007)



Chile (1990-2008)

Brasil (1990-2006)

Bolivia (1995-2001)


0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

80,0

90,0

100,0

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0 100,0

Éxito del Legislativo

Participación del Legislativo





Otros Parlamentos que han mostrado un alto poder proactivo por su participación en la legislación aprobada, pero que no han obtenido un gran éxito son: Ecuador (1995-2007), Perú (1995-2008), Costa Rica (1995-2007), Argentina (1984-2007), Paraguay (1989-2002) , México (1991-2007) y Honduras (2006-2009). ya se ha comentado que el indicador éxito en el caso del Poder Legislativo debe ser matizado por la gran influencia que ejerce en el mismo el alto número de propuestas que presentan los legisladores. Por este motivo, unido al hecho que el análisis pormenorizado de este indicador llevaría a la necesidad de explorar factores en cada país de los que se carece de información, esta investigación no indagará en la explicación del grado de éxito del Legislativo. Aunque cabe anotar que la variable explicativa que la literatura norteamericana ha mencionado como más influyente en el éxito de los legisladores es la pertenencia al partido mayoritario (Hibbing, 1991; Cox y McCubbins, 1993; Frantzich, 1979; Anderson et al., 2003). Otras posibles hipótesis del éxito de los legisladores son la ideología —los legisladores que pertenecen a partidos más extremistas tendrán menos probabilidad de que se aprueben sus iniciativas que los que pertenecen a partidos más moderados—, puesto que tales preferencias serán menos coincidentes con las preferencias de la Legislatura (el punto medio) o las características individuales de los legisladores —los representantes que ocupan cargos en puestos directivos del Congreso y en las comisiones permanentes pueden manejar mejor los recursos informativos y utilizar las ventajas institucionales proporcionadas por las reglas—. En este mismo sentido cabría esperar que los miembros con más experiencia como legisladores sean más exitosos que los que están en su primera legislatura, pues han adquirido más habilidades para hacer atractivas las iniciativas y para evitar los obstáculos partidistas e institucionales (Alemán y Calvo, 2006).

En el gráfico 3.11 se observó que los niveles de éxito y participación de los Ejecutivos latinoamericanos mantenían una relación lineal, de modo que en los casos más exitosos coincidían con los más participativos. Sin embargo, ambos indicadores no están correlacionados para los Poderes Legislativos (véase el gráfico 3.13), demostrando que los Parlamentos más proactivos no son necesariamente más exitosos, lo cual confirma que los legisladores, a diferencia del Presidente, no evalúan la posibilidad de que sus leyes sean aprobadas antes de iniciarlas, sino que las presentan independientemente de si cuentan con el apoyo necesario para su sanción o con la capacidad suficiente para situarlas en la agenda legislativa. A este respecto cabe precisar que es infinitamente más difícil para un legislador individual situar una propuesta suya en el centro de la agenda



parlamentaria que para el Presidente, pues cuenta con menos incentivos y recursos para negociar y con prácticamente nula capacidad para sancionar la no cooperación de otros legisladores, a no ser que cuente con el soporte de su partido para lograr el apoyo legislativo.

Por tanto, los datos expuestos a lo largo de todo el capítulo indican que, a la hora de evaluar si un Parlamento es débil frente al Ejecutivo, hay que fijarse en el indicador participación y no en el indicador éxito, aunque este último es muy útil para medir el potencial del Ejecutivo sobre la actividad legislativa. Teniendo en cuenta esta evidencia, el cuadro 3.1 ofrece una clasificación de los comportamientos de ambos Poderes revelados a partir de los datos empíricos expuestos. Esta clasificación13 da lugar a cuatro situaciones distintas en las que se ubican 14 países latinoamericanos14.

La primera situación está definida por un Ejecutivo que con-sigue aprobar casi todos los proyectos que propone al Legislativo y al que, además, pertenecen la gran mayoría de las leyes aprobadas. Por lo tanto, el Ejecutivo es dominante frente a un Legislativo es-pecialmente reactivo, que posee una escasa incidencia en la produc-ción legislativa. En esta situación tan sólo se hallan el caso de Brasil (1990-2006), el caso de Honduras 1990-2000) y el caso mexicano durante el predominio del PRI (1991-1997). La segunda situación se corresponde con Ejecutivos que poseen tasas de éxito altas y una participación media-alta sobre la legislación aprobada, mantenien-do un comportamiento preponderante frente a un Poder Legislativo reactivo. Los países que comparten estas características son Chile (1990-2008), Bolivia (1997-2001), Uruguay (1995-2007), Para-guay (1989-2002), Honduras (2006-2009), Colombia (1994-2008) y Panamá (1994-2002).

13 Para llegar a esta clasificación los datos han sido agregados a partir del siguiente criterio: para el Poder Ejecutivo las tasas de éxito y participación se han agrupado en tres categorías: éxito bajo (cuando consigue aprobar menos del 33,33% de los proyec-tos que propone), medio (33,4-66,6%) y alto (cuando el porcentaje de éxito supera el 66,67%). Siguiendo el mismo razonamiento, una participación baja indica que el porcentaje de legislación que le corresponde es inferior al 33,3%, una participación mediana está referida al siguiente intervalo: 33,4-66,6% y una participación alta se producirá cuando el porcentaje de leyes aprobadas iniciadas por el Poder Ejecutivo es mayor al 66,6%. Por su parte, la estrategia del Poder Legislativo aparece definida por el indicador participación, que es inverso al del Poder Ejecutivo.

14 Si bien en el trabajo se analizan 15 países, para Guatemala se carece de los datos de éxito legislativo.



GRÁFICO 3.13. Dispersión del éxito y la participación del Legislativo (por unida-des de análisis)


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Participación del Legislativo

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CUADRO 3.1. Comportamientos del Ejecutivo y del Legislativo en la actividad legislativa en los países analizados


Poder Legislativo

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Especialmente reactivo

Brasil (1990-2006)Honduras (1990-2000)México (1991-1997)

Reactivo Bolivia (1995-2001)Colombia (1994-2008)Chile (1990-2008)Honduras (2006-2008)Panamá (1994-2002)Paraguay (1989-2002)Uruguay (1995-2007)

Proactivo Argentina (1983-2007)Costa Rica (1995-2007)Perú (1995-2008)México (1997-2007)Venezuela (1959-1989)

Especialmente proactivo

Ecuador (1995-2007)



La tercera situación agrupa a los países en los que el Poder Ejecutivo posee tasas de éxito medio y comparte con el Legislativo la participación sobre las leyes aprobadas: Argentina (1983-2007), Costa Rica (1995-2007), Perú (1995-2008), México (1997-2007) y Venezuela (1959-1989). En estos casos el Ejecutivo ha “negociado” con el Parlamento la aprobación de las leyes y este último ha sido un actor proactivo, al lograr una participación media o alta sobre el total de las leyes aprobadas. Finalmente, la última situación establecida por los datos es la de Ecuador, cuyo Poder Ejecutivo ha sido “débil” al no conseguir demasiado éxito en la aprobación de sus propuestas y el Legislativo ha mantenido un papel especialmente proactivo, ya que de sus iniciativas fue la mayor parte de la legislación aprobada en el país durante el periodo 1995-2007.

En suma, la clasificación propuesta divide a los Parlamentos lati-noamericanos en dos situaciones claramente diferenciadas. La primera se corresponde con Poderes Ejecutivos dominantes o preponderantes frente a Poderes Legislativos que han sido reactivos durante el periodo de análisis, mostrando una capacidad de incidencia sobre la legislación limitada, lo cual no significa que exista una “supeditación” ante el Po-der Ejecutivo, ya que es necesario recordar que estas situaciones no son necesariamente un reflejo de crisis de la institución o de irrelevancia por tres razones: la primera es que las funciones de los Parlamentos no se circunscriben únicamente al desempeño legislativo cumpliendo otras tareas relevantes como el control parlamentario, la representación polí-tica o la legitimación15. La segunda viene dada por el hecho de que esta clasificación no tiene en cuenta las enmiendas o modificaciones que los Poderes Legislativos pueden haber hecho a los proyectos de ley recibidos que son indicadores importantes de influencia y, por último, la tercera razón es que, aunque no logren sacar adelante sus proyectos, todos los Legislativos muestran una abundante actividad propositiva.

En el otro lado, en un segundo grupo están los países que, durante el periodo examinado, han contado con Poderes Legislativos proactivos, de modo que una gran parte de la legislación aprobada en el país fue de propuestas iniciadas por los legisladores. Esta evidencia desmiente, en parte, la afirmación generalizada del limitado papel de los Parlamentos latinoamericanos frente a unos Poderes Ejecutivos predominantes, aunque el principal aporte de la clasificación propuesta

15 Véase Alcántara et al. (2005b).



es que está basada en datos empíricos. Los siguientes capítulos intentan definir los factores, tanto institucionales como políticos, que explican las posiciones que ocupan ambos poderes en la actividad legislativa.

CONCLUSIONES

El presente capítulo ha profundizado en la actividad legislativa de los 15 países latinoamericanos en los que se centra la investigación. Una de las conclusiones que muestran los datos es que el éxito del Poder Ejecutivo es mucho mayor al del Legislativo en prácticamente todos los países latinoamericanos, aunque el porcentaje de leyes que consigue aprobar este último puede estar siendo subestimado si no se asocia con la cantidad de propuestas presentadas por los legisladores, ya que existe una relación negativa que indica que cuanto mayor es el número de proyectos que inician los representantes, menores son sus tasas de éxito. Esta relación es inversa para el Ejecutivo porque un aumento del número de sus iniciativas incrementa su tasa de éxito. Esta evidencia corrobora la idea de que los Presidentes cuando dan inicio a un proyecto de ley evalúan las posibilidades que tiene su aprobación, mientras que los legisladores presentan proyectos en un intento de hacerse más visibles ante sus electores aunque prevean que no serán sancionados. Otro efecto encontrado a partir del análisis de los indicadores de la variable dependiente es que las tasas de éxito del Legislativo y del Ejecutivo están relacionadas positivamente, demostrando que el éxito va acompañado de un mayor grado de cooperación entre ambos Poderes.

El indicador de participación legislativa desveló que no existen tantas diferencias entre uno y otro Poder a la hora de evaluar el peso que tienen ambos sobre la legislación total aprobada, como las mostradas por el indicador éxito. Así, mientras que en algunos países se mantiene la primacía presidencial que el indicador éxito evidenció, en otros es mayor el porcentaje de leyes aprobadas de iniciativas del Legislativo. Por tanto, no todos los Parlamentos latinoamericanos se limitan a modificar la legislación propuesta por el Ejecutivo, mostrando un relevante papel proactivo sobre la actividad legislativa.

El capítulo ha avanzado en la elaboración de una nueva clasi-ficación basada en los valores de ambos indicadores y que, a dife-rencia de la presentada por otros estudios, se fundamenta en datos empíricos y no en los poderes formales. Para ello, se tomaron las



tasas de éxito y participación del Ejecutivo y la tasa de participación del Legislativo. No se ha tenido en cuenta la tasa de éxito del Legislativo para la taxonomía, debido a la citada influencia que tiene sobre la mis-ma la cantidad de propuestas. A partir de la agregación de los valores de los indicadores se perfilaron los comportamientos del Ejecutivo y del Legislativo, definitorios de las relaciones entre ambos Poderes en la actividad legislativa durante el periodo analizado, descubriendo la existencia de cuatro situaciones donde se ubican los países latinoame-ricanos.

La primera situación está definida por altas tasas de participación y éxito del Ejecutivo y una baja participación del Legislativo, dando lugar a una estrategia dominante del Presidente y especialmente reactiva por parte del Parlamento. La segunda situación está determinada por un Poder Ejecutivo preponderante (altas tasas de éxito y participación media-alta) y un Poder Legislativo reactivo (tasas baja de participación). La tercera situación precisada agrupa a los países que cuentan con un Poder Ejecutivo que posee tasas de éxito medio, al que se definió como negociador, y un Poder Legislativo proactivo. La última situación aparece determinada por un Gobierno débil sin capacidad para aprobar sus iniciativas, con bajas tasas de participación y donde el Legislativo es especialmente proactivo.


CAPÍTULO 4PODERES INSTITUCIONALES y ACTIVIDAD LEGISLATIVA: MIDIENDO PODERES1

INTRODUCCIÓN

En el capítulo 2 se avanzó la importancia que tiene analizar el proceso legislativo como modo de delimitar la capacidad que poseen los Presiden-tes y los Parlamentos en América Latina para ejercer influencia sobre la actividad legislativa. Para realizar este análisis, en este capítulo se pondrá el foco de atención en los determinantes institucionales que las Constitu-ciones y los reglamentos internos de los países otorgan a ambos poderes. Las siguientes páginas tratan de medir cómo está distribuido este poder potencial en todos los países latinoamericanos2, a la vez que se formulan posibles hipótesis, en torno a la incidencia que esta distribución tiene en la actividad legislativa. Para ello, el trabajo procede como sigue: en una primera parte se discuten los distintos índices elaborados a partir de las Constituciones para calcular los poderes legislativos de los Presidentes en América Latina. Teniendo en cuenta estas mediciones, se propone una nueva medida, denominada índice de potencia institucional legislativa (IPIL), el cual está compuesto por 14 variables entre las que se incluyen indicadores extraídos de la Constitución, junto con otros pertenecientes a los reglamentos internos y clasificados de acuerdo con la etapa del procedi-miento legislativo en la que adquieren relevancia. La segunda parte avanza en la construcción de este índice, revelando las hipótesis que están detrás de la inclusión de cada variable como factor explicativo. La tercera parte clasifica a los distintos países latinoamericanos de acuerdo con el potencial institucional que tienen los Poderes Ejecutivo y Legislativo para influir en la actividad legislativa y presenta las conclusiones más importantes.

1 Una versión anterior de este capítulo se puede ver en “Instituciones y actividad legislativa en América Latina”, en Documentos CIDOB América Latina, nº 23. Barce-lona: CIDOB, 2008.

2 A pesar de que el trabajo se circunscribe a 15 países, se ha considerado oportuno el cálculo del índice para todos los países que conforman la región.



1. LOS PODERES LEGISLATIVOS

El control institucional de la agenda legislativa por parte del Presiden-te está determinado por varios factores definidos en la Constitución de cada país. Cuando se estudia América Latina aparece la idea constante de que los Presidentes son muy poderosos, no sólo por la capacidad de influencia sobre la legislación que les otorga la Carta Magna, sino tam-bién por otros aspectos como el que sean elegidos directamente, el que detenten la función de Jefe de Estado y de Gobierno y el que una gran mayoría sean jefes, además, de sus respectivos partidos políticos, lo que les permite imponer disciplina dentro del Congreso (Mainwaring y Shu-gart, 1997). Sin embargo, también es común oír hablar de las dificulta-des que enfrentan algunos Presidentes en la región para sacar adelante su agenda de gobierno, lo que ha motivado o ha “excusado” algunas refor-mas constitucionales, el abuso de los decretos e, incluso, disoluciones del Parlamento. Cabe precisar que quizá una visión más cercana a la realidad es que, aun cuando el proceso de toma de decisiones sea asimétrico, ya que los Presidentes latinoamericanos tienen potencial institucional para influir en la agenda legislativa, en muchos de los casos, dada la existencia de Ejecutivos en los que el partido del Presidente no controla la mayoría de los escaños de las Cámaras, el Presidente debe establecer negociacio-nes con el Congreso, a fin de obtener el apoyo legislativo necesario para modificar el statu quo. Esto es así, incluso, cuando utiliza mecanismos legislativos extraordinarios como los decretos.

Presidents and Asamblies, de Shugart y Carey (1992), es la prime-ra obra en medir los poderes presidenciales establecidos por las Constitu-ciones a través una lista de diez indicadores de poderes legislativos y no legislativos, cada uno medido en una escala de 0 a 4. Esta medición se ha convertido en referente3 porque es parsimoniosa, permite hacer distincio-nes precisas y, sobre todo, por el hecho de que los poderes que seleccionan mantienen una relación teórica con la literatura acerca de la forma de go-bierno (Metcalf, 2000: 664-666). Los poderes legislativos, que son los que interesan para los fines de esta investigación, los midieron en un rango de 0 a 24, teniendo como indicadores a las prerrogativas en torno al veto total, el veto parcial y la insistencia, la capacidad de decreto, la iniciativa exclusiva del Presidente para presentar proyectos de ley sobre determinadas materias, los poderes sobre el presupuesto y la capacidad para convocar a referéndum

3 En el cuadro 1 del anexo se comparan los indicadores y valores ofrecidos por los distintos autores para medir los poderes legislativos del Presidente.


Poderes institucionales y actividad legislativa: midiendo poderes 113

o plebiscito. A esta primera medición siguió, centrado en los países latinoa-mericanos, el estudio de Mainwaring y Shugart (1997) que, explícitamen-te, no puntúan los poderes presidenciales, sino que los resumen categórica-mente a partir de la capacidad de decreto y de veto, clasificando a los países de acuerdo a la autoridad legislativa del Presidente en cuatro posiciones: potencialmente dominante, proactiva, reactiva y potencialmente marginal. Posteriormente, Metcalf (2000), en una revisión de los intentos realizados hasta ese momento, propuso unas pequeñas modificaciones al índice de Shugart y Carey (1992) (véase el anexo), estableciendo una leve variación en las posibilidades del veto e insistencia, pero manteniendo el mismo ran-go. Otros trabajos, basados también en la obra originaria, son los llevados a cabo por Shugart y Haggard (2001); Samuels y Shugart (2003); Payne et al. (2003), el PNUD (2005) y Stein et al. (2005).

Shugart y Haggard (2001) se centran básicamente en cuatro in-dicadores: el veto total, el veto parcial y la insistencia de ambos tipos de veto, la capacidad del Presidente para generar nuevas leyes sin la delega-ción de la Asamblea (decreto) y la capacidad de iniciativa exclusiva. La escala de cada uno de estos indicadores en esta medición es de 0 a 2, con lo que el rango de los poderes legislativos de los Presidentes varía de 0 a 8. Este mismo criterio es el seguido por Samuels y Shugart (2003), sólo que añadiendo un ligero cambio en las prerrogativas de decreto (véase el anexo). Payne et al. (2003) retomaron los seis indicadores de Shu-gart y Carey (1992), al que añaden uno más, la adopción del plan de presupuesto, que posee una escala de 0 a 2. La medición de los poderes legislativos del Presidente que aparece en el informe La democracia en América Latina del PNUD (2005) es la que presenta un mayor rango, ya que los poderes pueden adoptar un valor máximo de 44 puntos y, como elemento novedoso, añaden dos nuevos indicadores relacionados con el presupuesto: la capacidad del Presidente para asignar unilateralmente gastos tras la aprobación del mismo y la capacidad del Presidente para modificar el presupuesto tras su aprobación (véase el anexo). Una última medición es la realizada por Stein et al. (2005), que incluyen, además de los indicadores planteados por el PNUD, la declaración de urgencia de las leyes por parte del Presidente.

En el cuadro 4.1 y en el gráfico 4.1 se exponen los distintos va-lores que arrojan los índices considerados para cada uno de los países latinoamericanos y el año de la Constitución que toman como refe-rencia. La primera cuestión que cabe resaltar es la gran heterogeneidad existente entre los mismos. No sólo es distinto el valor que adoptan, lo cual es normal, pues responde a la escala de medición utilizada, sino



que también son disímiles los poderes legislativos presidenciales de un mismo país dependiendo de un índice u otro. Esta última diferencia radica, principalmente, en los indicadores utilizados para su elabora-ción. Para resolver la desigualdad de los índices y hacerlos más com-parables se han transformado los valores, de modo que la escala varíe de 0 a 1 en lugar de su rango original. Otro problema añadido a estas mediciones es que no todas las dimensiones o indicadores tienen el mismo impacto sobre el poder legislativo del Presidente, lo cual puede inducir a errores si no se pondera. De los índices expuestos, tan sólo el de Stein et al. (2005) ha evaluado el peso de cada indicador.

Los países en los que se observan mayores diferencias, dependiendo de la medición que se considere, son República Dominicana, Argentina y Chile. El índice de Shugart y Carey (1992) tiende a la baja en relación a los otros. Por esta razón, la mayoría de los casos están muy alejados del valor máximo que éste puede adoptar, siendo 0,50 y 0,374 los valores más grandes. En este sentido, consideran que la Constitución dominica-na sólo le da al Presidente poder de veto que, aunque requiere mayoría de dos tercios para ser insistido (véase el anexo), no es considerado como de los más fuertes. Sin embargo, para Haggard y Shugart (2001) y Samuels y Shugart (2001) esta capacidad de veto obtiene el valor máximo, lo cual sumado a que sólo toman en cuenta tres indicadores, hace que suba el índice de poderes presidenciales legislativos. Pero el valor máximo para este país es el que le concede el PNUD (0,70) debido, nuevamente, a que se considera que el poder de veto es fuerte y a la existencia de ciertas prerrogativas en torno al presupuesto que favorecen al Presidente. Estos elementos, junto con el hecho de que el índice mostrado no esté ponde-rado por indicadores, hacen que el valor presentado sea muy alto.

En el caso de Argentina, las distintas mediciones varían desde 0,28, que es el valor ofrecido por Payne et al. (2003), hasta el 0,75, que le dan Shugart y Haggard (2001). Payne et al. (2003) encuentran que el Presidente argentino no tiene grandes poderes legislativos, salvo el derecho al veto (total y parcial) que estos autores establecen como de grado intermedio (su insistencia requiere la mayoría de dos tercios de los diputados presentes), cierta capacidad de decreto pero supeditada a la delegación del Legislativo y la convocatoria a referéndum, cuyos resultados no son vinculantes. Sin embargo, Shugart y Haggard (2001)

4 0,50 se corresponde con los poderes legislativos presidenciales contemplados en la Constitución chilena de 1969 y 0,27 con la vigente Constitución brasileña de 1988.



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y Samuels y Shugart (2003) dan a la capacidad de veto y de decreto del Presidente argentino el valor máximo, mientras que el PNUD (2005) y Stein et al. (2005), si bien consideran que la capacidad de veto es fuerte, la de decreto es situada como débil, por lo que el índice toma valores intermedios.

En cuanto a Chile, las distintas mediciones otorgan al Presidente un poder sobre la legislación que varía entre el 0,31 ofrecido por Shugart y Carey (1992) y el 0,77 que le da el PNUD y que constituye el valor más alto que alcanza un país en los índices considerados. Esta diferencia es debida, nuevamente, a los indicadores y a la puntuación que reciben. Así, mientras que Shugart y Carey (1992) consideran intermedia la capacidad de veto y los poderes sobre el presupuesto y débil la capacidad de iniciativa exclusiva sobre la legislación, el resto de autores ubican en una posición alta tanto a la capacidad de veto presidencial, como a la de iniciativa exclusiva y la influencia sobre el presupuesto.

A pesar de las discrepancias mostradas, hay países en los que las di-ferentes mediciones coinciden. Especialmente la homogeneidad se pro-duce en los casos que ocupan los lugares más bajos en cuanto a poder legislativo del Presidente como Bolivia, Costa Rica, El Salvador, Guate-mala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay o Venezuela. Por el con-trario, las discordancias son mayores a medida que aumenta el valor del

GRÁFICO 4.1. Distribución espacial de los índices de poderes presidenciales


0,1

0,37

0,31 0,31

0,04

0,12

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0,31

0,12

0,310,25

0,1

0,25

0,75

0,25

0,37

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0,250,25

0,12

0,250,25

0,63

0,33

0,5

0,67

0,17

0,67

0,33

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0,33 0,330,33

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0,44

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0,75

0,45

0,32

0,32

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0,27

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0,51

0,25

0,44

0,23

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0,23

0,59

0,33

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0,24

0,19

0,43

0,19

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0,27

0,38

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0

0,1

0,2

0,3

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0,5

0,6

0,7

0,8

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1

Shugart y Carey (1992) Shugart y Haggard (2001)

Samuels y Shugart (2003) Payne et al. (2003)

PNUD (2005) Stein et al. (2005)



índice, aunque se puede afirmar, a modo de síntesis, que Brasil, Chile, Colombia y Ecuador ocupan de forma mayoritaria los lugares más altos de las distintas mediciones y, por lo tanto, sus Constituciones son las que conceden más poderes sobre la legislación al Presidente.

Tal como ya ha sido mencionado en el capítulo 2, los indicado-res constitucionales que se utilizarán en esta investigación para medir los poderes presidenciales aparecen delimitados por el procedimiento legislativo. Este procedimiento tiene tres etapas (iniciativa, constitutiva y de eficacia) y, en cada una de las mismas, actúan una serie de factores institucionales que, siguiendo a Cox (2006), permiten al Ejecutivo o al Legislativo acelerar o asegurar que su iniciativa sea abordada (poder de agenda positivo o proactivo) o les permite retrasar o vetar la entrada de un proyecto o la aprobación del mismo (poder de agenda negativo o reactivo). Concretamente, se utilizarán nueve indicadores constituciona-les y cinco indicadores extraídos de los reglamentos internos que ayudan a conformar el índice de potencia institucional legislativa (IPIL).

Existen diferencias apreciables entre los indicadores que se mane-jan en la presente investigación y los esgrimidos por los índices de me-dición de poderes legislativos presidenciales presentados anteriormen-te. Así, en este trabajo no se contemplan ni los poderes del Presidente sobre el presupuesto ni las prerrogativas en torno a la convocatoria de referéndum. La razón por la que se omiten ambos indicadores es metodológica. Si bien no se pretende despreciar el valor de ambos en la suma de los poderes presidenciales, sí se considera que, a efectos de esta investigación, centrada en la actividad legislativa y en el peso que sobre la misma tienen el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, su potencial explicativo es poco relevante pues las prerrogativas en torno al presupuesto se concentran en un proyecto de ley concreto y limitado, al igual que la convocatoria a referéndum que responde a situaciones y contextos especiales. Por otro lado, se ha incluido la capacidad del Ejecutivo para forzar el tratamiento urgente de las leyes pues, sin duda, el que los Presidentes estén dotados de esta facultad les concede un poder de agenda positivo muy claro. Algunos autores (Ca-rey y Shugart, 1998; Payne et al., 2003) contemplan la capacidad de forzar el tratamiento urgente de las leyes como una forma de decreto. En esta investigación, como se verá más adelante, se considera que son dos poderes independientes, dado que la declaración de urgencia re-quiere el pronunciamiento, aunque sea en un plazo menor de tiempo, por parte del Congreso, mientras que el poder de decreto, en su grado máximo, es una forma de legislar de forma unilateral. También se han



introducido variables como la asimetría y los procedimientos para re-solver los conflictos entre las Cámaras en los casos bicamerales.

Sin embargo, a pesar de no estar dentro del procedimiento legis-lativo ordinario, se han introducido dos indicadores legislativos ex-traordinarios: la capacidad presidencial de decreto y la convocatoria a sesiones extraordinarias. La razón de su inclusión es la influencia potencial que ambas variables tienen sobre los resultados legislativos, ya que la presencia de este tipo de prerrogativas favorece la capacidad proactiva del Presidente y puede aumentar su éxito y participación so-bre la actividad legislativa.

2. LOS INDICADORES INSTITUCIONALES

2.1. Etapa de iniciativa

2.1.1. Iniciativa exclusiva

En los países latinoamericanos tanto el Poder Ejecutivo como el Po-der Legislativo tienen capacidad para proponer proyectos de ley. Sin embargo, existen determinadas materias sobre las cuales el Presidente tiene el derecho exclusivo para iniciar propuestas. Este hecho les con-fiere una forma de poder proactivo o de poder de agenda positivo5. Las distintas categorías que utilizan los autores para medir el poder de iniciativa exclusiva se pueden ver en el cuadro 1 del anexo y están basados en dos prerrogativas básicas que inciden en un mayor o menor poder: la capacidad del Parlamento para enmendar los proyectos de ley y la canti-dad de materias sobre las que el Ejecutivo posee iniciativa exclusiva.

La hipótesis que guía la inclusión de este indicador en el índice es que en los países en los que el Ejecutivo tiene más poder para la iniciativa exclusiva su participación sobre la actividad legislativa será superior. La ubicación de los países objeto de estudio en la presente investigación, así como la Constitución vigente en los periodos que se analizan6, y el valor adoptado aparecen en el cuadro 4.2 que sigue la propuesta del PNUD (2005). Tal

5 Cabe matizar que también puede ser usado de forma reactiva, ya que si los Presidentes prefieren el statu quo vigente a cualquier otra alternativa, pueden evitar el cambio político no introduciendo proyectos de ley.

6 Algunas de las Constituciones consideradas fueron promulgadas por Gobiernos autoritarios como la venezolana de 1953, la paraguaya de 1967 y la chilena de 1980.



como se puede ver en el mismo, en ninguno de los países abordados aparece limitada la capacidad de los Parlamentos para enmendar la legislación de iniciativa exclusiva del Ejecutivo y son mayoritarios los casos en que los Presidentes sólo cuentan con capacidad exclusiva para introducir el proyecto de presupuesto y las leyes convenidas a tra<vés de tratados y acuerdos internacionales. Sin embargo, existen países en los que sus Constituciones otorgan más derechos de iniciativa al Ejecutivo, como son los referidos a la creación y supresión de impuestos o contribuciones (Bolivia, 1967, artículo 59, CPB; Ecuador, 147, CPE; Perú, artículo 79, CPP, y Uruguay, artículo 133, CROU), la regulación y modificación de la división territorial y administrativa del Estado (Ecuador, artículo 147, CPE; Panamá, artículo 159, CPRP, y Perú, artículo 102, CPP) y la fijación de salarios y empleos públicos (Panamá, artículo 159, CPRP y Uruguay, artículo 133, CROU). En última instancia, aparecen agrupadas las distintas Constituciones que otorgan

Dado que las mismas estuvieron vigentes durante periodos democráticos analizados en esta investigación, se considera pertinente su utilización para la elaboración del índice.

CUADRO 4.2. Categorías y valores en la medición del poder de iniciativa exclusiva

Fuente: Elaboración propia a partir de las bases de datos del proyecto El Parlamento en América Latina. Rendimiento del Poder Legislativo.

El Presidente cuenta con amplias áreas de iniciativa exclusiva, pero el Legislativo tiene la facultad de modificar esta legislación

El Presidente cuenta con algunas áreas importantes de iniciativa exclusiva más allá de las típicas, pero el Legislativo tiene la facultad de modificar esta legislación

Las áreas de iniciativa exclusiva se limitan a la propuesta del presupuesto anual a tratados y acuerdos internacionales

Chile (1980)Brasil (1988) Colombia (1991)Paraguay (1967)

Bolivia (1967)Ecuador (1998)Perú (1993)Uruguay (1967)Panamá (1972)

Argentina (1853)Argentina 1853 (reforma 1994)Bolivia (2009) Costa Rica (1949)El Salvador (1983)Ecuador (2008) Ecuador (1979)Guatemala (1985)Honduras (1982)México (1917)Nicaragua (1987)Paraguay (1992)República Dominicana (2002)Venezuela (1999) Venezuela (1953)Venezuela (1961)

1 0,5 0Más poder presidencial de iniciativa Menos poder presidencial de iniciativa



amplios derechos de iniciativa exclusiva al Poder Ejecutivo, como son la Constitución brasileña de 19887, la Constitución chilena de 19808,

7 En Brasil son de iniciativa privada del Presidente de la República las leyes que: I) fijen o modifiquen los efectivos de las Fuerzas Armadas; II) establezcan disposi-ciones sobre: a) la creación de cargos, funciones o empleos públicos en la adminis-tración directa e institucional o el aumento de su remuneración; b) la organización administrativa y judicial, la materia tributaria y presupuestaria, los servicios públicos y el personal de la Administración de los Territorios; c) los funcionarios públicos de la Unión y de los territorios, su régimen jurídico, la provisión de cargos, estabilidad y jubilación de los civiles, y la jubilación y transferencia de los militares para la in-actividad; d) la organización del Ministerio Público y de la Defensa de Oficio de la Unión, así como sobre normas generales para la organización del Ministerio Público y de la Defensa de Oficio de los Estados, del Distrito Federal y de los territorios; e) la creación, estructuración y atribuciones de los ministerios y órganos de la Adminis-tración Pública (artículo 61, CPRFB). Figueiredo y Limongi (1999) muestran que la tasa de aprobación de las materias sobre las que el Ejecutivo tiene derecho exclusivo es muy alta.

8 La Constitución chilena de 1980, reformada en 2005, estipula la iniciativa exclusiva del Presidente para formular proyectos de ley en relación con la alteración de la división política o administrativa del país, la administración financiera o presupuestaria del Estado, incluyendo modificaciones de la Ley de Presupuestos, las normas sobre enajenación de bienes del Estado o municipalidades y sobre su arrendamiento o concesión; las fuerzas de aire, mar y tierra y su mantenimiento en pie en tiempo de paz o de guerra, la entrada de tropas extranjeras en el territorio de la República o la salida de tropas nacionales fuera de él (artículo 62, CPCH). Además el Ejecutivo fija las normas con arreglo a las cuales las empresas del Estado y aquellas en que éste tenga participación puedan contratar empréstitos y las que señalen el valor, tipo y denominación de las monedas y el sistema de pesos y medidas. Correspondía también al Presidente la iniciativa exclusiva para: imponer, suprimir, reducir o condonar tributos de cualquier clase o naturaleza; establecer exenciones o modificar las existentes y determinar su forma, proporcionalidad o progresión; crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones; contratar empréstitos o celebrar cualquiera otra clase de operaciones que puedan comprometer el crédito o la responsabilidad financiera del Estado, de las entidades semifiscales, autónomas, de los Gobiernos regionales o de las municipalidades, y condonar, reducir o modificar obligaciones, intereses u otras cargas financieras de cualquiera naturaleza, establecidas en favor del Fisco o de los organismos o entidades referidos; fijar, modificar, conceder o aumentar remuneraciones, jubilaciones, pensiones, montepíos, rentas y cualquier otra clase de emolumentos, préstamos o beneficios al personal en servicio o en retiro a los beneficiarios de montepíos, en su caso, de la Administración Pública y demás organismos y entidades anteriormente señalados, como asimismo fijar las remuneraciones mínimas de los trabajadores del sector privado, aumentar obligatoriamente sus remuneraciones y demás beneficios económicos o alterar las bases que sirvan para determinarlos, todo ello sin perjuicio de



así como la Constitución colombiana de 19919 y la paraguaya de 196710.

2.1.2. Establecimiento del orden del día o de la agenda de discusión

ya ha sido mencionado lo escaso que es el tiempo en el Parlamento y, como consecuencia de ello, lo importante que es el control del orden del día o de la agenda de discusión como mecanismo decisivo para establecer qué decisiones serán abordadas en las sesiones del pleno (Döering, 1995; Alemán y Tsebelis, 2002). Para los defensores de la teoría de los carteles legislativos, una de las instancias donde intervienen los carteles es en el establecimiento del orden del día. Estos carteles existen cuando un sistema de agentes controla colectivamente alguno

lo dispuesto en los números siguientes; establecer las modalidades y procedimientos de la negociación colectiva y determinar los casos en que no se podrá negociar, y establecer o modificar las normas sobre seguridad social o que incidan en ella, tanto del sector público como del sector privado (artículo 62, CPCH).

9 En Colombia pueden ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes referidas a: aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas; determinar la estructura de la Administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; asimismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta; organizar el crédito público; regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República; fijar el régimen salarial y de prestaciones de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública y ordenar participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas, las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales (artículos 150 y 154, CPC).

10 En la Constitución paraguaya de 1967 se atribuía el derecho de iniciativa exclusivo al Presidente sobre los tratados, convenios, concordatos y demás acuer-dos internacionales suscriptos en nombre de la República; la declaración de la guerra y la concertación de la paz; el establecimiento de industrias nuevas o de servicios públicos nacionales; la extracción y transformación de materias primas; las ordenanzas militares y la Ley Orgánica de los Tribunales Militares (artículo 149, CRPa).



de los pasos para establecer la agenda del pleno11 y cuando el cartel instituye un procedimiento para convenir qué ofertas tendrán acceso a la sesión plenaria. Los partidos políticos utilizan la asignación a la comisiones y a la estructura organizativa del Congreso con el fin de conseguir los resultados favorables al partido. Los miembros del partido delegan autoridad en los agentes que ocupan puestos importantes en la organización del Congreso y que utilizan su poder para estructurar la agenda legislativa de manera que se fomente el éxito del partido en su totalidad. Esto se hace de dos formas. Por un lado, los logros políticos se construyen con los miembros individuales, extrayendo ventajas específicas para el distrito, mientras se apoya la agenda del partido en su totalidad y, por otro, los miembros del partido con capacidad para gatekeeping se emplean a nivel de las comisiones para prevenir que las políticas opuestas a una mayoría dentro del partido pasen al pleno. Para prevenir el abandono de la agenda del partido, los líderes de la mayoría manejan varios “incentivos o castigos” que pueden afectar al éxito electoral de los miembros individuales12. Los seguidores de esta teoría mantienen que cuando se conforma un Gobierno mayoritario, éste se constituirá en un “agenda cartel”, tanto si el Gobierno está conformado por un partido o por una coalición, de modo que los socios pueden colocar los proyectos de ley de su interés en el pleno (Amorin et al., 2003; Cox y McCubbins, 2002 y 2004). Por tanto, los carteles legislativos tienen, en primer lugar, la potestad de evaluar la agenda al interior del cartel y decidir qué propuestas serán sujetas a evaluación por parte del pleno y, posteriormente, imponer su voluntad en el pleno a través de la disciplina partidista o haciendo uso de recursos o poderes especiales.

Para demostrar esta teoría es necesario conocer no sólo la composición política del Parlamento y del Gobierno y los resultados de la actividad legislativa, también es necesario saber cómo se estipula el orden del día en los reglamentos internos, ya que éstos pueden generar procedimientos más consensuados en los que participan

11 Así, mientras que “un cartel económico monopoliza un recurso económico, como el aceite, un cartel de la agenda monopoliza un recurso legislativo” (Cox y McCubbins, 2004).

12 Por ejemplo, la asignación a las comisiones más importantes o posiciones privi-legiadas en el calendario legislativo que pueden ser concedidas o quitadas de acuerdo al grado de lealtad partidista (Jenkins et al., 2003).



varios agentes o tener un criterio más mayoritario o concentrado, donde la decisión la toman uno o pocos actores, de modo que es más fácil para el partido del Gobierno y su cartel parlamentario controlar el orden del día. La hipótesis que se mantiene en la presente investigación, siguiendo la teoría de los carteles legislativos es que el establecimiento de procedimientos más concentrados en los que participan uno o pocos actores a la hora de elaborar el orden del día favorece la participación del Ejecutivo en la actividad legislativa en detrimento de la del Parlamento, lo cual es aún más probable en situaciones en las que el partido del Presidente cuente con mayoría en el Congreso.

El cuadro 4.3 ofrece información acerca de los procedimientos contemplados para establecer el orden del día o la agenda de discusión en las Cámaras de los países estudiados13. Entre las ocho situaciones, la más favorable al Ejecutivo es la establecida en Honduras, en Brasil, en la Cámara de Senadores de Paraguay y de Chile14 y en la Cámara de Representantes de Uruguay, donde únicamente el Presidente de la Cámara es el responsable de elaborar el orden del día. La siguiente situación en cuanto a la concentración del control para elaborar la agenda legislativa se da en cuatro Cámaras (las dos colombianas y la Cámara de Diputados de Paraguay y la Asamblea Legislativa de El Salvador), donde es la mesa directiva la encargada de su elaboración.

13 Döering (1995: 225), analizando los sistemas parlamentarios europeos, cla-sifica el control de la agenda de discusión a través de siete categorías: 1) el Go-bierno determina la agenda del pleno; 2) se decide por mayoría del pleno; 3) la decisión corresponde a una instancia donde están representados los grupos propor-cionalmente; 4) se produce un acuerdo consensuado de los grupos parlamentarios con el Presidente de la Cámara, pero prima la mayoría del pleno en el orden de las propuestas; 5) la decisión corresponde al presidente de la Cámara, previa consulta con los grupos parlamentarios, pero no puede ser cambiada por el pleno; 6) se fragmenta la elección de la agenda si no se puede conseguir el voto unánime de los líderes, y 7) la Cámara determina la agenda.

14 Sin embargo, en el Senado chileno se contempla un pequeño matiz, ya que si la proposición del Presidente es observada por un grupo parlamentario, se per-mite que el pleno resuelva la aprobación o no de la agenda de discusión (artículo 92, RS).



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Un tercer escenario en relación al grado de concentración es el ofrecido por el Congreso Nacional ecuatoriano, donde corresponde al Consejo Administrativo de la Legislatura, conformado por el Presidente de la Cámara, los vicepresidentes y cuatro diputados elegidos por el Congreso Nacional entre los diferentes bloques legislativos elaborar el orden del día de las sesiones (artículo 21, LOFL), aunque si éste no lo hace, la atribución recae en el Presidente del Congreso Nacional (artículo 17, LOFL). La situación más habitual en las Cámaras latinoamericanas es que el establecimiento del orden del día sea compartido por los partidos políticos con representación en el Parlamento, a través del jefe o portavoz del grupo parlamentario y la mesa directiva en su conjunto o algún miembro de la misma. Así ocurre en ambas Cámaras bolivianas15 y mexicanas, en Nicaragua, en Guatemala, en Perú y en Venezuela. Un escenario más consensuado es el ofrecido por la Cámara de Senadores uruguaya, donde el orden del día es elaborado por una comisión integrada con un delegado por cada grupo parlamentario, que tiene tantos votos como miembros posea el bloque.

Otra de las posibilidades existentes en los países analizados es que la mesa directiva sea la encargada del establecimiento de la agenda, que es el método utilizado en El Salvador y Panamá, pero con un matiz que introduce consenso, ya que es sometida al pleno para su aprobación, incluso, en el caso salvadoreño se permite su enmienda. La séptima situación en cuanto al grado de participación es compartida por ambas Cámaras argentinas y dominicanas y la Cámara de Diputados chilena donde, si bien la elaboración del orden del día corresponde a una comisión integrada por los portavoces de los grupos parlamentarios y miembros de la directiva, se permite la participación de todo el pleno, ya que se consulta acerca de su aprobación o rechazo. Por último, el procedimiento más consensuado a la hora de elaborar la agenda de discusión es el de la Asamblea de Costa Rica, donde corresponde a los jefes de los grupos parlamentarios elaborarla contemplándose la posibilidad de que cada bloque incluya en el orden del día los proyectos de su interés, en proporción al número de diputados que representan en la integración total de la Asamblea16. En todo caso se

15 En la Cámara de Senadores de Bolivia también tiene atribución para proponer el orden del día el Presidente electivo (Presidente de la Cámara) (artículo 37, RIHCS); cabe recordar que el Presidente del Senado es el vicepresidente del país.

16 Para estos efectos, se utiliza el sistema de redondeo a la unidad entera más próxima (artículo 36, RAL).



garantiza la participación de los partidos minoritarios, ya que todo grupo tiene derecho a que se incluya, al menos, un proyecto de su interés (artículo 36, RAL).

2.1.3. Tipo de mayoría necesaria para cambiar el orden del día (PAP)

A la elaboración de la agenda de discusión se une otro mecanismo fundamental que da cuenta del grado de control sobre la misma, como es la posibilidad de su modificación. Así, un mecanismo muy mayoritario para el establecimiento del orden del día puede “debilitarse” si se permite su fácil alteración o puede reforzarse si el pleno carece de facultad para cambiar el orden de los proyectos de ley a tratar. Por esta razón se ha introducido un indicador que expresa el grado de facilidad que tienen las fuerzas políticas que componen las Cámaras para alterar el orden del día. La hipótesis, al igual que el indicador anterior, está basada en la teoría de la “agenda cartel”, sosteniendo que los procedimientos que obstaculizan la modificación del orden del día favorecen la participación del Ejecutivo sobre la actividad legislativa, al ser más fácil para el cartel legislativo que apoya al Gobierno controlar la agenda.

Como se observa en el cuadro 4.4, los reglamentos internos de los países analizados estipulan cinco situaciones en cuanto al grado de concentración o consenso a la hora de modificar la agenda de discusión. Brasil, Chile y el Senado dominicano son las Cámaras con un procedimiento más concentrado que favorece de forma clara el control por parte del cartel legislativo. En Brasil el orden del día no puede ser modificado por el pleno, aunque los senadores o los diputados pueden pedir al Presidente de la Cámara su modificación, pero depende de este último la decisión acerca del cambio (artículo 167, RISF y artículo 17, RICD). En Chile no se permite que el pleno de la Cámara de Diputados modifique el orden del día; éste sólo puede cambiar a indicación de la mesa y los jefes de los grupos parlamentarios (artículo 107, RCD). Para el Senado el criterio es aún más mayoritario, ya que sólo puede alterarse el orden del día por el acuerdo de aquellos grupos parlamentarios que representen a las dos terceras partes de los senadores en ejercicio (artículo 94, RS). Aunque la mayoría requerida para dar preferencia a un asunto es menor (acuerdo de grupos parlamentarios que representen a la mayoría de los senadores en ejercicio) (artículo 94, RS) y se puede dar el tratamiento



de asuntos que no figuren en la tabla con el acuerdo unánime de la sala, pero siempre adoptado a proposición de los bloques (artículo 95, RS).

CUADRO 4.4. Tipo de mayoría necesaria para modificar el orden del día

No puede ser alterado por el pleno

Dos terceras partes de los miembros

Dos terceras partes de los presentes

Mayoría absoluta miembros

Mayoría absoluta presentes

Brasil Cámara de Diputados (art. 17)Senado Federal (art. 167, RISF)ChileCámara de Diputados (art. 107, RCD)Senado (arts. 94 y 95, RS)República DominicanaSenado

BoliviaMoción de alteración del orden del día (art. 79, RIHCD y art. 110, RIHCS)

ArgentinaAnticipar. Si el asunto no tiene despacho de la comisión (moción de preferencia)(art. 130, RIHCDN y art. 149, RHSN)Tratamiento inmediato de una cuestión en la misma sesión (moción sobre tablas) (art. 134, RIHCDN y art. 147, RHSN nuevo)ParaguayConsideración inmediata de un asunto (moción sobre tablas) (art. 119, RIHS y art. 121, RIHCD)Anticipar. Si el asunto no tiene dictamen de comisión o no figura en el orden del día (moción de preferencia) (art. 125, RIHS y art. 120, RIHCD)Costa Rica(art. 38, RAL)Panamá(art. 111, RORIAL)República Dominicana Diputados (art. 54, RI)

UruguayCámara de Representantes(art. 46, RCR)Nicaragua(art. 82, LOPL)

ArgentinaAnticipar. Si el asunto tiene despacho de la comisión(moción de preferencia)(art. 130, RIHCDN y art. 149, RHSN)Colombia(art. 81, RCSCR)Ecuador(art. 50, RI)El Salvador (art. 67, RIAL)Guatemala(art. 70, LOOL)Honduras(art. 48, RIH)MéxicoPerú(art. 53, RCRP)ParaguayAnticipar. Si el asunto tiene dictamen de comisión o se halla en el orden del día (moción de preferencia) (art. 125, RIHS y art. 120, RIHCD)UruguayCámara de Senadores (art. 69, RCS)Venezuela (art. 95, RE)

1 0,75 0,50 0,25 0

Concentrado Consensuado




Bolivia también mantiene un sistema altamente concentrado, ya que es necesaria la mayoría de dos tercios de los componentes del pleno para aprobar una moción de alteración del orden en cualquiera de las Cámaras (artículo 79, RIHCD y artículo 110, RIHCS). También son necesarios dos tercios de los votos de los legisladores presentes en ambas Cámaras argentinas y paraguayas para anticipar un proyecto de ley en el orden del día si éste no ha sido informado por la comisión (moción de preferencia) y para pasar al tratamiento inmediato de una cuestión (moción sobre tablas). Las otras tres cámaras donde están contemplados los votos favorables de dos tercios de los legisladores presentes para cualquier tipo de modificación son la Cámara de Diputados de República Dominicana y las Asambleas de Costa Rica y Panamá.

La mayoría absoluta del total de los componentes de la Cámara para alterar el orden del día se estipula en la Cámara de Representantes de Uruguay y en Nicaragua, siendo la aprobación de la mitad más uno de los presentes la mayoría más común en América Latina, ya que es la requerida en ambas Cámaras de Colombia, de Argentina y de Paraguay. En estos dos últimos casos para anticipar un asunto si tiene despacho de la comisión. También es la establecida en Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Perú, Uruguay y Venezuela.

CUADRO 4.5. Resumen de los valores en la etapa de iniciativa

Prerrogativa constitucional

Prerrogativas reglamentarias

Iniciativa exclusiva

Establecimiento del orden del día

Modificación del orden del día

Total etapa de iniciativa

Diputados Senado Diputados Senado Valor 0-3 Valor 0-1

Argentina 1853 0 s/d s/d s/d s/d s/d 0

Argentina 1853 (1994)

0 0,143 0,143 0,5 0,5 0,643 0,21

Bolivia 2009 0 0,572 0,572 0,75 0,75 1,322 0,44

Bolivia 1967 0,5 0,572 0,572 0,75 0,75 1,822 0,61

Brasil 1988 1 1 1 1 1 3 1,00

Chile 1980 1 0,143 1 1 1 2,643 0,88

Colombia 1991 1 0,858 0,858 0 0 1,858 0,62

Costa Rica 1949 0 0 0,5 0,5 0,17

El Salvador 1983 0 0,286 0 0,286 0,10

Ecuador 2008 0 0,715 0 0,715 0,24

Ecuador 1979 0 s/d s/d s/d s/d s/d 0,00



En el cuadro 4.5 están resumidos los valores de los tres indicadores utilizados correspondientes a la etapa de iniciativa de las leyes en los países objeto de análisis, así como el valor agregado total. Como se puede ver en la última columna, el diseño institucional brasileño es el que más favorece la influencia potencial del Ejecutivo en la etapa de iniciativa legislativa, seguido por el chileno, el colombiano, el boliviano perfilado por la Constitución de 1967 y el uruguayo. Si son correctas las hipótesis planteadas por la presente investigación, en estos países es esperable que el Presidente tenga una participación mayor sobre la legislación.

2.2. Etapa constitutiva

La etapa constitutiva engloba la discusión, enmienda y sanción le-gislativa de los proyectos de ley. En esta fase cobran relevancia los mecanismos institucionales establecidos para la transacción política al marcar la capacidad de influencia de los partidos políticos y los grupos

Prerrogativa constitucional

Prerrogativas reglamentarias

Iniciativa exclusiva


Modificación del orden del día

Total etapa de iniciativa

Diputados Senado Diputados Senado Valor 0-3 Valor 0-1

Ecuador 1998 0,5 0,715 0 1,215 0,41

Guatemala 1985 0 0,572 0 0,572 0,19

Honduras 1982 0 1 0 1 0,33

México 1917 0 0,572 0,572 0 0 0,572 0,19

Nicaragua 1987 0 0,572 0,25 0,822 0,27

Panamá 1972 0,5 0,286 0,5 1,286 0,43

Paraguay 1967 1 s/d s/d s/d s/d 1 0,33

Paraguay 1992 0 0,858 1 0,5 0,5 1,429 0,48

Perú 1993 0,5 0,572 0 1,072 0,36

República Dominicana 2002

0 0,143 0,143 0,5 1 1,143 0,38

Uruguay 1967 0,5 1 0,429 0,25 0 1,8395 0,61

Venezuela 1999 0 0,572 0 0,572 0,19

Venezuela 1953 0 s/d s/d s/d s/d s/d 0,00

Venezuela 1961 0 s/d s/d s/d s/d s/d 0,00

s/d (sin datos). No se cuenta con los reglamentos correspondientes al periodo de vigencia de la Constitución indicada.Fuente: Elaboración propia a partir de las normas de cada país.



parlamentarios representados en el Congreso, así como, en los casos bicamerales, los procesos de negociación entre ambas Cámaras. En esta etapa son fundamentales dos órganos parlamentarios estructura-les: las comisiones y el pleno (Alcántara et al., 2005b: 64), escenarios donde se plasman los procesos de negociación legislativa al interior del Parlamento, aunque el Ejecutivo también puede intervenir, por ejemplo a través de la declaración de urgencia de las leyes.

2.2.1. Integración de las comisiones

Es innegable el hecho de que las comisiones tienen un papel decisivo en el proceso de deliberación y de toma de decisiones de los Congresos, hasta el punto de que existe un consenso en torno a la idea de que un sistema de comisiones fuerte es, al menos, una condición necesaria para la influencia parlamentaria efectiva en el proceso de la elaboración de las políticas públicas. Como consecuencia, se afirma que los Congre-sos con grandes facultades para intervenir en política tienen sistemas de comisiones altamente desarrollados que les permiten dividir la labor legislativa de forma tal que se genera un grado de experiencia legislativa (Mezey, 1979: 64). Esta afirmación tan contundente está motivada por el hecho de que los estudios enmarcados dentro del nuevo institucio-nalismo se han centrado, en gran medida, en el análisis del Congreso estadounidense y, por ello, se concede una gran importancia al sistema de comisiones. Esta literatura emergió en la década de 1970 y prestó especial atención al sistema de comisiones como factor explicativo de la estabilidad de las elecciones políticas en el Congreso. Los teóricos de la elección racional mostraron cómo las estructuras legislativas y las co-misiones conducen el equilibrio institucional (Shepsle, 1986) y, desde la perspectiva de la distribución, la información y los partidos se trató de explicar el modo en que los legisladores aceptan la estructura de las comisiones y se integran en las mismas. Así, el sistema de comisiones es visto como arena para expresar demandas17 (Shepsle y Weingast, 1995), como un modo eficiente de obtener y distribuir información (Krehbiel,

17 Para Weingast y Marshall (1988), siguiendo la teoría de las ganancias del inter-cambio, las comisiones legislativas permiten la distribución del poder de agenda de los distintos actores políticos, reducen los costos de transacción y agilizan el proceso de intercambio.



1991) y como extensión del control del partido mayoritario18 (Cox y McCubbins, 1993). Sin embargo, cabe matizar que no todas las co-misiones en los distintos países tienen el mismo grado de poder para intervenir en el proceso legislativo, es más, quizá ningún sistema de comisiones en el mundo haya adquirido tanta importancia como el es-tadounidense a pesar de que prácticamente todas las comisiones posean prerrogativas en el procedimiento legislativo como el escrutinio de las leyes, la recolección de información, la propuesta de enmiendas y la recomendación al pleno mediante un informe final.

Sobre la forma en que se integran las comisiones existen tres en-foques principales en la literatura estadounidense (Santos, 1999). El primero de ellos, predominante hasta la década de 1970, centró la ex-plicación de la formación de las comisiones legislativas en la estrategia individual de los legisladores para asegurar su carrera política y pro-fesionalización, dando una mínima importancia al papel de los parti-dos políticos. El segundo enfoque de estudio, abanderado por Cox y McCubbins (1993), tiene como base su teoría de los carteles legisla-tivos. Así, mantienen que la asignación de puestos en las comisiones es controlada por los dirigentes del partido para alcanzar los objetivos colectivos del mismo. Por último, existe una línea interpretativa que defiende una posición intermedia, al sostener que si bien la fidelidad al partido es importante, también lo es la experiencia legislativa de los legisladores, ya que de ésta dependerá la calidad de su trabajo19.

En América Latina son realmente escasos los estudios centrados de forma comparada en los sistemas de comisiones y su integración. Como excepciones se pueden ver García y Sánchez (2002) o Alcántara et al. (2005b), quienes afirman que la asignación institucional de los miembros a las comisiones en los casos latinoamericanos gira en torno a dos ejes básicos: el mantenimiento de la proporcionalidad política de la Cámara al interior de las comisiones y la manera en que se

18 Estas tres visiones tienen diferentes implicaciones. Así, desde el punto de vista de la primera perspectiva, cada comisión determina la política de su jurisdicción y son relativamente poco importantes las preferencias de los grupos parlamentarios. Las comisiones tienen un papel independiente en el proceso de toma de decisiones. En la segunda perspectiva, las comisiones son agentes de las Cámaras. Son estableci-das para la adquisición de información en el orden que demanda el Congreso y, bajo la tercera visión, los miembros de las comisiones son vistos como agentes del partido al que pertenecen, ya que los líderes partidistas controlan su composición (Mattson y Strom, 1995: 255).

19 Véase Alcántara et al. (2005b: 269).



designan a los integrantes de las mismas. El primero de los ejes está contemplado explícitamente en la Constitución y reglamentos de la casi totalidad de países de la región, estableciéndose, de forma más o menos detallada, disposiciones que señalan el respeto a la proporcionalidad de los grupos políticos a la hora de conformar las comisiones20 aunque, en muchos casos, se deja abierta la posibilidad de llegar a acuerdos entre los grupos parlamentarios, lo cual ratifica la teoría de Cox y McCubbins (1993) de que el control de las comisiones es otro de los ámbitos de actuación a través del cual los líderes partidistas pueden repartir incentivos entre los legisladores y promover la disciplina21 (Morgenstern y Nacif, 2002; Mustapic, 2000; Jones, 2001).

20 El modelo usado por la Cámara de Diputados de Chile para la distribución de asientos en las comisiones es el siguiente: se determinará un coeficiente fijo resultante de dividir el total de los cargos de todas las comisiones por el número de diputados de la corporación; este coeficiente se multiplicará por el número de diputados de cada partido y ese resultado señalará los cargos que le correspondan (artículo 213, RCD). Sin embargo, en el siguiente artículo (214, RCD) se deja abierta la composición a la propuesta de la mesa. En Colombia las comisiones permanentes se elegirán por el sistema de cociente electoral, previa inscripción de listas, sin embargo, si los partidos representados en la respectiva Cámara se ponen de acuerdo en una lista total de las comisiones, o de algunas de ellas, éstas se vo-tarán en bloque. En Panamá todas las comisiones podrán ser elegidas mediante la presentación de nóminas de consenso, siempre que contemplen la representación proporcional de la minoría (artículo 41, RORIAL). Si esto no ocurre, el procedi-miento será el siguiente: el número total de legisladores que componen la Asamblea se dividirá entre el número de miembros de la comisión, cuyo resultado se deno-minará cociente de elección. Cada legislador votará por un candidato y se declarará electo el que haya obtenido un número de votos no menor al cociente de elección. Si después de adjudicadas la representaciones por razón del cociente quedan pues-tos por llenar, se declararán electos para ocuparlos a los que hubiesen obtenido el mayor número de votos (artículo 42, RORIAL). En Costa Rica para la integración de las comisiones legislativas plenas, el Presidente de la Asamblea, a propuesta de los jefes de fracción, someterá al plenario una lista única que contenga la integra-ción de las comisiones (artículo 53, RAL). En la Cámara de Diputados brasileña la representación numérica de las bancadas se establece dividiéndose el número de miembros de la Cámara por el número de miembros de cada comisión y el número de diputados de cada partido o bloque parlamentario. El resultado del cociente final representará el número de lugares que cada partido o bloque parlamentario podrá obtener en cada comisión (artículo 27, RICD).

21 Un elemento muy importante que escapa a la presente investigación, pero que es necesario mencionar, es el distinto nivel de relevancia que tienen las comisiones. Para los partidos políticos no es lo mismo controlar una u otra, ya que a pesar de



Los procedimientos establecidos en los reglamentos latinoame-ricanos para la designación de los miembros a las comisiones apa-recen en el cuadro 4.6 y la hipótesis en la que se basa la inclusión de este indicador, apoyada nuevamente en la teoría de los carteles legislativos, es que en aquellos países en los que la elección de los compo-nentes de las comisiones es más centralizada (es decidida por un menor número de actores) la participación del Ejecutivo en la actividad legis-lativa será superior, pues al partido mayoritario o la coalición mayo-ritaria les será más fácil ejercer influencia y controlar a los miembros de las comisiones.

Los tres mecanismos utilizados en los casos analizados son la elección por parte del pleno, el nombramiento realizado por el Pre-sidente o la junta directiva a sugerencia de los bloques legislativos y, por último, la nominación directa llevada a cabo por el Presidente de la Cámara. El procedimiento más consensuado y el más habitual es que sea el pleno el que designe a los legisladores que compondrán cada comisión, aunque existen diferencias por país. Así, en Argen-tina, Nicaragua y Paraguay, el pleno puede delegar esta facultad al presidente; en Chile es este último el que propone el listado de componentes al pleno; en Perú ocurre lo mismo pero el Presidente previamente ha consultado con los grupos parlamentarios. Por úl-timo, en México son los mismos grupos, conformados en la Junta de Coordinación Política, los que proponen el listado al pleno de la Cámara de Diputados y al del Senado (Alcántara et al., 2005b: 274).

La segunda opción en cuanto al grado de consenso es que sea el Presidente, previa consulta o acuerdo con los grupos parlamen-tarios, el que designe a los miembros de las comisiones. Así se esta-blece en Brasil, El Salvador, República Dominicana, Venezuela, en la Cámara de Diputados de Bolivia, en Guatemala y en la Cámara de Representantes de Uruguay. El mecanismo de designación de miembros más concentrado es el de Costa Rica, Honduras y la Cá-mara de Senadores de Uruguay, donde es al Presidente o a la mesa directiva a los que corresponde la elección de los componentes de las comisiones.

que posean mecanismos de funcionamiento, atribuciones y poderes similares, tienen diferentes grados de influencia política.



CUADRO 4.6. Elección de los miembros de las comisiones

Elección por parte del Presidente o de la mesa directiva

Elección por parte del Presidente o la mesa directiva a sugerencia de los bloques

Elección por parte del pleno

Costa Rica (art. 67, RAL)Honduras (art. 26, RI)UruguayCámara de Senadores (art. 113, RCS)

BoliviaCámara de Diputados (art. 41, RIHCD)Brasil Cámara de Diputados (art. 17)Cámara de Senadores (art. 78)El Salvador (art. 12, RIAL) Guatemala (art. 29, LEPP)UruguayCámara de Representantes (art. 17, RCR)Venezuela (art. 44, RIDAN)República Dominicana (legisladores y comisión coordinadora) Diputados (art. 121 RI) Senado (art. 90)

ArgentinaCámara de DiputadosSenado (ambas Cámaras pueden delegar esta facultad al Presidente) (art. 14, RHSN y art. 29, RIHCDN)BoliviaCámara de Senadores (art. 46, RIHCS)ChileSenadoCámara de Diputados (en ambas Cámaras la propuesta es realizada por el Presidente (art. 30, RS y art. 214, RCD)ColombiaCámara de RepresentantesCámara de SenadoresEcuadorMéxicoCámara de DiputadosSenado (la propuesta es realizada por la Junta de Coordinación Política, art. 34, LOCGEUM)Nicaragua (pueden delegar la facultad a la Junta Directiva, art. 49, LOPL)Panamá (art. 42, RORIAL)ParaguayCámara de DiputadosSenado (ambas Cámaras pueden delegar esta facultad al Presidente, art. 165, RIHCD y art. 12, RIHS)Perú A propuesta del Presidente y previa consulta con los grupos parlamentarios (art. 34, RCRP)

1 0,5 0

Concentrado Consensuado




2.2.2. Prerrogativas para evitar el paso por comisión

Para los estudiosos del Congreso estadounidense, las comisiones co-bran una gran relevancia por su capacidad de hacer de guardianes (ga-tekeeping22), tanto en sentido negativo (impidiendo que un proyecto de ley sea tratado), como positivo (facilitando el paso a un proyecto) de lo que se aborda en el pleno. Por lo tanto, son instancias fundamen-tales para el control de la agenda. Sin embargo, antes de que los pro-yectos pasen por las comisiones para que éstas los analicen y ofrezcan su informe, existen prerrogativas institucionales que pueden favorecer al Ejecutivo como la capacidad para evitar el tratamiento de las leyes en comisión. Así, si se asume, independientemente de la composición partidista de las comisiones, que éstas son fundamentales para que el Legislativo ejerza influencia sobre la actividad legislativa, las normas que facilitan que el paso por comisión sea obviado en el proceso legislativo favorecen la participación del Ejecutivo y su control sobre la producción legislativa.

El cuadro 4.7 resume los escenarios establecidos en América La-tina para omitir el tratamiento de los proyectos en comisión. Aun-que el trámite en las mismas es contemplado como obligatorio en la mayoría de los reglamentos, en algunas Cámaras existen mecanismos más o menos consensuados para evitarlo. El país donde el Ejecutivo es claramente más favorecido es Chile, ya que el Presidente puede acelerar el trámite de la comisión mediante la declaración de urgencia de sus proyectos23. Por el contrario, las Cámaras no pueden omitir el

22 Véanse Denzau y Mackey (1983).23 “Cuando un proyecto sea declarado de ‘suma urgencia’, se procederá a su dis-

cusión en la siguiente forma: no habrá segundo informe de comisión y el proyecto deberá ser despachado por la Cámara en diez días, que se distribuirán así: 1°) cinco días para el informe de comisión; 2°) tres días para el informe de la Comisión de Hacienda, si procede; 3°) dos días para la discusión y votación en la sala. En el caso de que el proyecto no requiriere el trámite de la Comisión de Hacienda, el plazo de diez días se reducirá a siete. Si vencidos los plazos de cinco o de ocho días, según corresponda, no se hubieren emitido los informes de comisión, la Cámara deberá en todo caso pronunciarse dentro del día siguiente, tomando como base de discusión el proyecto primitivo, y sólo se levantará la sesión cuando hayan terminado todas las votaciones (artículo 188, RCD). Cuando un proyecto sea declarado de “discusión inmediata”, se procederá a su discusión y votación en la forma siguiente: el proyecto deberá ser despachado por la Cámara en tres días, que se distribuirán así: 1°) un día para el informe de la comisión competente, que puede ser verbal o escrito; 2°) un día para el informe de la Comisión de Hacienda, si procediere, que puede ser verbal o



trámite a no ser por acuerdo unánime y siempre que no sean proyectos cuyo informe corresponda a la Comisión de Hacienda24. En Perú el Ejecutivo también cuenta con facilidades institucionales que le per-miten suprimir el trámite de comisión para sus proyectos de ley si los declara urgentes aunque, a diferencia de Chile, es necesario que la Junta de Portavoces, compuesta por la mesa directiva y los portavoces

escrito; 3°) un día para la discusión y votación del proyecto (artículo 189, RCD). Los plazos señalados, se contarán desde el día en que se dé cuenta de la urgencia, calificada por el Presidente de la República (artículo 190, RCD). En el Senado, en caso que un proyecto fuere calificado de simple urgencia en el primero o en el segundo trámite constitucional, la comisión respectiva dispondrá, para el primer informe, del plazo de nueve días. Si el proyecto está en tabla a la fecha de darse cuenta de la urgencia, se entrará a su discusión general en la sesión ordinaria o extraordinaria más próxima, la que deberá, en todo caso, quedar terminada den-tro de los seis días siguientes. Si el proyecto ha de volver a comisión para segundo informe, ésta deberá evacuarlo en el plazo de seis días (artículo 147, RS). Cuando un proyecto sea calificado de suma urgencia en el primer o en el segundo trámite constitucional, su discusión y votación deberán quedar terminadas dentro del plazo de diez días, pero reduciéndose los plazos indicados en la siguiente forma: tres días para el primer informe de comisión; tres días para su discusión general en el Senado; dos días para el segundo informe de comisión, y el resto del plazo hasta completar los diez días, para la discusión particular y votación del proyecto (artículo 148, RS). En los demás trámites constitucionales la discusión y votación de un proyecto con simple o suma urgencia se cumplirán en el término de treinta o de diez días, según el caso, y habrá lugar al trámite de comisión, si la sala así lo acuerda, por un plazo no mayor de quince o de cinco días, respectivamente (artículo 149, RS). La urgencia calificada de discusión inmediata para un proyec-to, en cualquiera de sus trámites constitucionales, dará lugar a que su discusión sea en general y en particular a la vez, o sólo en particular, según corresponda, y deberá quedar terminada dentro del plazo de tres días. El trámite de comisión, cuando procediere, será evacuado en un plazo no mayor de un día. El informe podrá ser verbal o escrito (artículo 150, RS).

24 Así, en la Cámara de Diputados se estipula que todo proyecto de ley some-tido a la consideración de la Cámara deberá ser informado por la comisión com-petente. El Presidente de la Cámara, a petición de un Diputado, podrá solicitar el acuerdo unánime para omitir el trámite de comisión cuando se trate de un asunto obvio y sencillo o de tan perentoria urgencia que no admita demora, excepto en el caso de los asuntos que deben ser informados por la Comisión de Hacienda (ar-tículo 118, RCD). En el Senado sólo se puede omitir el primer informe de comi-sión por acuerdo unánime de los Comités, adoptado a proposición del Presidente del Senado antes de que el proyecto comience a ser conocido por la respectiva co-misión. Con posterioridad, sólo podrá eximir del primer informe la unanimidad de la sala, durante la primera hora de una sesión ordinaria o extraordinaria y sin discusión (artículo 36, RS).



de cada grupo parlamentario (con voto ponderado de acuerdo a la composición del Congreso), lo aprueben por mayoría. Esta mayoría se incrementa a tres quintos cuando la exoneración es solicitada por la propia Cámara (artículo 31, RCRP), por lo que es más difícil para el Parlamento evitar el paso.

Chile y Perú son los dos únicos casos entre los analizados en los que el Ejecutivo puede intervenir directamente. En el resto de los países la omisión de este trámite o no está permitida (situación que favorece la capacidad del Legislativo para deliberar sobre la legislación) o requiere de algún tipo de mayoría (a medida que esta mayoría es menor, es más fácil para el partido o partidos que apoyan al Gobierno ejercer control sobre la agenda). Los países en los que no está permitido evitar el trámite en comisión son Bolivia25, Colombia26, Costa Rica, Honduras y en la Cámara de Representantes de Uruguay.

En Brasil, Ecuador, Venezuela y en la Cámara de Senadores de Uruguay, si bien los legisladores no pueden evitar que los proyectos pasen por la respectiva comisión, sí tienen capacidad para solicitar a la comisión la aceleración de su dictamen. Así, en Ecuador si el Congreso declara urgente un proyecto, la comisión correspondiente debe informar, dentro de 24 horas, sobre su conveniencia o inconveniencia para ser discutido en días consecutivos, aunque sólo pueden ser declarados de urgencia los proyectos de ley que tengan interés general; primero se vota la urgencia y previo el voto favorable de la mayoría absoluta de los legisladores concurrentes (artículo 96, RI). En Uruguay esta prerrogativa es más ambigua y la solicitud a las comisiones de la rápida resolución de un asunto por su gravedad o urgencia puede ser requerida por el Presidente de la Cámara o en virtud de acuerdo del Senado (artículo 154, RCS).

En los otros países estudiados la omisión del tratamiento en comisión requiere de diferentes mayorías. La más estricta es la contemplada en Guatemala, donde el trámite sólo puede obviarse con el voto favorable de las dos terceras partes del número total

25 En Bolivia sólo se puede omitir el trámite en comisión en casos que se refieran a hechos emergentes o de desastre nacional declarado (artículo 131, RIHCS y ar-tículo 125, RIHCD).

26 La Constitución colombiana especifica que ningún proyecto será ley sin […]: 1) haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva; 2) haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara (artículo 157, CPC).



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de diputados (artículo 112, LOOL). Esta misma mayoría, pero de los legisladores presentes, es la establecida en Argentina, México, Paraguay y el Senado dominicano. La mayoría más fácil de conseguir es la contemplada en Brasil, donde se puede omitir el trámite si una décima parte de los miembros de la Cámara así lo establecen (artículo 58, CPRFB). En Nicaragua también puede saltarse el trámite a solicitud de los jefes de bancadas que representen al menos el 60% de los diputados (artículo 93, LOPL). En este país también se establece que si la iniciativa legislativa no es dictaminada por la comisión respectiva por razones propias de su funcionamiento en la legislatura en la que fue presentada, la Junta Directiva la podrá someter directamente a discusión al plenario de la Asamblea Nacional, entregando el proyecto (artículo 94, LOPOL). En El Salvador, Panamá27 y la Cámara de Diputados de República Dominicana el trámite se puede omitir con el voto de la mayoría absoluta de los miembros.

2.2.3. Poder de las comisiones para el tratamiento de los proyectos de ley

Otro indicador institucional relacionado con las comisiones y de muy significativa importancia es el poder de las mismas para decidir sobre el archivo o no de los proyectos de ley, así como la obligatoriedad de sus dictámenes. Si se asumen como acertadas las teorías sobre la agenda-setting y la tesis de que un sistema de comisiones fuerte es una condición necesaria para que el Parlamento sea influyente, se puede sostener que, a medida que las comisiones tengan más prerrogativas legislativas, la participación del Parlamento sobre la actividad legislativa será superior.

En el cuadro 4.8 se han agrupado a las Cámaras de acuerdo al poder de decisión que tienen sus comisiones sobre los proyectos de ley. La situación más ventajosa para influir sobre las iniciativas es aquella que consiente la delegación legislativa hacia las comisiones, ya

27 La Constitución panameña contempla que ningún proyecto puede ser ley de la República si no ha sido aprobado por la Asamblea Nacional en tres debates, en días distintos. Es primer debate de todo proyecto de ley es el que se le da en la comisión. Un proyecto de ley puede pasar a segundo debate cuando la mayoría de la Asamblea Nacional, a solicitud de uno de sus miembros, revocare el dictamen de la comisión y diere su aprobación al proyecto (artículo 166, CPRP).



que permite que las comisiones actúen como si del pleno se tratase, decidiendo, con todas sus consecuencias, sobre las leyes. Tan sólo en Argentina, Paraguay y Costa Rica está permitida esta delegación y, en los tres casos, requiere de mayorías especiales para que sea efectiva. En los dos primeros países basta con la mayoría absoluta del total de miembros, mientras que en Costa Rica se dificulta la delegación al ser necesarios dos tercios de los votos del total de los miembros. Concretamente, la Constitución argentina contempla que cada Cámara, tras aprobar un proyecto de ley en general, pueda delegar en sus comisiones la aprobación en particular del proyecto, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros28 (artículo 79, CNAb). La Constitución paraguaya de 1992 establece que cada Cámara, con esta misma mayoría, podrá delegar en comisiones el tratamiento de proyectos de ley, de resoluciones y de declaraciones y, por simple mayoría, podrá retirarlos en cualquier estado antes de la aprobación, rechazo o sanción por parte de la comisión. Sin embargo, en el caso paraguayo no se permite la delegación del Presupuesto General de la Nación, los códigos, los tratados internacionales, los proyectos de ley de carácter tributario, castrense, los que tengan relación con la organización de los poderes del Estado y los que se originen a través de la iniciativa popular (artículo 192, CRPb). En este mismo sentido, en Costa Rica también se restringe la delegación de determinados proyectos como los relativos a materias electorales, la creación de impuestos nacionales o la modificación de los existentes (artículo 124, CPCR y artículo 160, RAL). Cabe precisar que los proyectos delegados son tramitados por comisiones especiales denominadas “comisiones legislativas plenas”, pero el resto de comisiones permanentes también cuentan con poder para el tratamiento de los proyectos, ya que pueden enviar al archivo los proyectos que tengan dictamen negativo29.

28 La Cámara podrá, con igual número de votos, dejar sin efecto la delegación y retomar el trámite ordinario. La aprobación en comisión requerirá el voto de la ma-yoría absoluta del total de sus miembros. Una vez aprobado el proyecto en comisión, se seguirá el trámite ordinario (artículo 79, CNAb).

29 “Procederá el archivo del proyecto sin más trámite cuando la comisión produzca un dictamen negativo, ya sea unánime o de mayoría, siempre y cuando no se haya presentado dictamen afirmativo de minoría” (artículo 81, RAL).



En Perú, si bien los dictámenes de las comisiones sólo son recomendatorios, éstas sí tienen capacidad para archivar o rechazar los proyectos de ley, pero sólo cuando se considere que no son admisibles o que no son compatibles con la Constitución (artículo 77, RCRP). Las otras Cámaras en las que las comisiones poseen cierto grado de influencia son la Cámara de Representantes y el Senado colombiano, la Cámara de Representantes de Uruguay, el Congreso ecuatoriano y el guatemalteco. En estos casos, si el dictamen que emite la comisión

CUADRO 4.8. Poder de las comisiones para el tratamiento de los proyectos de ley


Dictamen no vinculante

Dictamen vinculante en caso negativo (se puede apelar)

Declaración de inadmisibilidad o de incompatibilidad

Delegación (mayoría de dos tercios de los miembros) y dictamen vinculante en caso negativo

Delegación (mayoría absoluta de los miembros)

BoliviaCámara de Diputados SenadoChileCámara de Diputados Cámara de Senadores El SalvadorGuatemala (art. 44, LOOL)HondurasMéxicoCámara de DiputadosCámara de SenadoresNicaraguaUruguayCámara de SenadoresPanamáRepública Dominicana (Título VII, RI, Senado, Título VIII, RI Diputados)Venezuela

ColombiaCámara de RepresentantesCámara de Senadores (art. 166, RCSCR)UruguayCámara de Representantes (art. 135, RCR)Ecuador (art. 94, RI)GuatemalaBrasilCámara de Diputados (art. 54, RICD)Senado Federal (art. 91, RISF)

Perú(art. 77, RCRP)

Costa Rica(art. 160, RAL)

ArgentinaCámara de DiputadosSenado (art. 79, CNAb y CRS)ParaguayCámara de Diputados y Cámara de Senadores (art. 215, CPRP)

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Desfavorable para la participación del Legislativo

Favorable para la participación del Legislativo



sobre un proyecto de ley es negativo, éste es enviado al archivo, aunque la última palabra la tiene el pleno, que puede recurrir esta decisión haciendo que el proyecto de ley vuelva a la agenda legislativa30. Brasil también encaja en este grupo, aunque con algunas particularidades. En el Senado Federal la capacidad de las comisiones para emitir dictámenes terminativos o negativos —que conducen al proyecto de ley al archivo— es conferida por el Presidente de la Cámara, previa consulta con los líderes de los grupos parlamentarios. Esta delegación no puede realizarse para todos los proyectos de ley31 y una décima parte de los senadores pueden solicitar que el proyecto vuelva al trámite (artículos 91 y 254, RISF). Por su parte, las comisiones de la Cámara de Diputados no necesitan la delegación por parte del Presidente de la Cámara para emitir dictámenes negativos, aunque no todas las comisiones tienen esta capacidad32.

30 Así, en Colombia, si un proyecto es negado en su totalidad o archivado in-definidamente por una comisión, cualquier miembro de la comisión, el autor del mismo, el Gobierno o el portavoz de los proponentes en los casos de iniciativa popular, podrán apelar de la decisión ante el pleno de la respectiva Cámara, el cual, previo informe de una comisión accidental, decidirá si acoge o rechaza la apelación (artículo 166, RCSCR). Por su parte, las comisiones de la Cámara de Representantes de Uruguay pueden resolver, por dos tercios de votos, proponer a la Cámara el archivo de un asunto, aunque la minoría, cualquiera sea su número, puede oponerse. Una vez propuesto el archivo de un asunto, los representantes disponen de tres días para oponerse y la Cámara será la encargada de resolver acerca del archivo (artículo 135, RCR). En Ecuador, si la mayoría de los miembros de la comisión emiten informe desfavorable, el proyecto será desechado salvo que, en el caso de haber informe favorable de minoría, el Congreso decida conocerlo me-diante resolución tomada por la mayoría absoluta de los concurrentes (artículo 94, RI). Por último, la situación más generalizada en la región es que los dictámenes de las comisiones no sean vinculantes y que el pleno sea el que decida si un proyecto se aprueba, se envía nuevamente a comisión o se archiva independientemente del informe de la comisión.

31 Concretamente, no pueden ser delegados a la comisión los proyectos de alte-ración del reglamento interno, las propuestas de enmienda constitucional, la autori-zación para operaciones externas de naturaleza financiera de interés para el Estado y algunas materias relativas a los impuestos (artículo 48, CPRFB).

32 Concretamente, las comisiones que pueden archivar los proyectos de ley a través de sus dictámenes son la de Constitución y Justicia y la de Redacción sobre constitucionalidad y juridicidad, la de Finanzas y Tributación sobre materias de adecuación presupuestaria o financiera y la Comisión Especial constituida cuando la proposición es sometida al análisis en tres o más comisiones permanentes (ar-tículo 54, RICD).



2.2.4. Capacidad del Ejecutivo para forzar el tratamiento de urgencia

La capacidad del Ejecutivo para solicitar el tratamiento urgente de los proyectos de ley constituye un claro poder de agenda positivo, ya que permite al Presidente el tratamiento prioritario de sus iniciativas legislativas y fuerza al Parlamento a la toma de decisión dentro de un plazo de tiempo limitado. Sin embargo, no es un poder mediante el cual el Ejecutivo pueda sacar de forma unilateral la legislación que desea y por este motivo en este trabajo se distingue de la capacidad de decreto, la cual se analiza más adelante. Existen mecanismos institucionales que potencian o disminuyen el poder que confiere el tratamiento de urgencia a los Presidentes, como la capacidad de enmienda del Congreso, el método de aprobación de la propuesta presidencial33, las materias sobre las que puede ser declarada la urgencia o el tiempo en que el Legislativo debe pronunciarse. La hipótesis que está detrás de la inclusión de este indicador es que en aquellos casos en los que el Ejecutivo cuenta con prerrogativas que facilitan el tratamiento urgente de sus proyectos, la participación legislativa del Presidente en la aprobación de sus iniciativas será mayor.

El cuadro 4.9 resume la capacidad institucional presidencial para el tratamiento de urgencia en los países analizados y el valor que se les da en la presente investigación para contrastar su incidencia sobre la actividad legislativa. Tal como se puede observar, son mayoritarios los casos en los que esta prerrogativa no es contemplada. Sin embargo, en los casos en los que el diseño institucional la permite existe una gran variabilidad34.

33 “Si la iniciativa del Presidente puede ser libremente modificada por el Congre-so y su aprobación requiere un voto afirmativo de los legisladores […], cabe esperar que el resultado no diferirá demasiado del obtenido con un procedimiento legislativo ordinario. En otras palabras, si bien el tratamiento de urgencia puede forzar a los legisladores a suspender el tratamiento de otros temas, nada impide que el resultado final —sea la aprobación de la propuesta original, la aprobación con enmiendas o su rechazo—- acabe reflejando la preferencia del legislador mediano. Las leyes de tratamiento urgente, sin embargo, pueden otorgar al Presidente un máximo poder de agenda cuando los legisladores carecen de la capacidad de introducir enmiendas a la propuesta presidencial y ésta se considera aprobada en caso de ausencia de decisión en el Congreso. Con este procedimiento los papeles se invierten en comparación con el procedimiento legislativo ordinario sometido a veto presidencial” (Colomer y Negretto, 2002: 101).

34 En Nicaragua, a pesar de que está contemplado que el Presidente puede re-querir la urgencia en el trámite de una ley (artículo 93, CN), es la Junta Directiva



En Colombia y Chile, los Presidentes pueden declarar la urgencia, pero necesitan el apoyo legislativo para convertir su proyecto en ley, ya que el Parlamento puede rechazar la propuesta y no se cuenta con un instrumento de sanción si el Congreso no cumple con los plazos (Nolte, 2003: 51) que, en ambos casos, es de 30 días como máximo en cada Cámara, aunque en Chile hay distintos tipos de urgencia. Así, la calificación de urgencia en este país puede ser “simple”, “suma” o de “discusión inmediata” (artículo 26, LOCCN) y el Parlamento dispone de diferente tiempo de acuerdo al tipo establecido: cuando un proyecto es calificado de simple urgencia, su discusión y votación en la Cámara requerida deberá quedar terminada en el plazo de 30 días, si la calificación es de suma urgencia, el plazo es de diez días y si se solicita discusión inmediata, la Cámara dispone de tres días35 (artículo 27, LOCCN). Otra de las diferencias entre ambos países es que en Colombia se reconoce la declaración de urgencia en cualquier proyecto de ley, mientras que en Chile no está permitida para el proyecto anual del presupuesto. Por su parte, en Brasil se establece que las Cámaras sucesivamente, si no se pronuncian en un plazo de 45 días, la propuesta debe ser incluida en el siguiente orden del día, aplazándose la deliberación de los demás asuntos, para que se ultime la votación (artículo 64, CPRF).

En el resto de los países donde se contempla la declaración de urgen-cia por parte del Ejecutivo, el proyecto puede convertirse en ley cuando el Legislativo no se pronuncia en el plazo establecido. Evidentemente, esta situación favorece de forma clara al Ejecutivo no sólo porque puede situar sus proyectos en la agenda legislativa, sino porque puede modificar

quien puede someterlo a inmediata discusión del plenario (si se hubiera entregado el proyecto a los diputados con 48 horas de anticipación). Además, el plenario de la Asamblea Nacional puede trasladar a comisión una iniciativa urgente del Presidente de la República, cuando así convenga a los intereses de la nación, a juicio de la ma-yoría absoluta de los diputados.

35 Nolte (2003: 51) sostiene que para el caso chileno el éxito de los proyectos de ley del Presidente depende en primera instancia de la mayoría parlamentaria con la que cuenta. Durante el Gobierno del presidente Aylwin, el tiempo promedio del trámite legislativo de los proyectos de ley que tenían urgencia no distó mucho de los proyectos que no la tenían. Tampoco hubo casi diferencia entre la tasa de éxito de las iniciativas legislativas presidenciales con y sin urgencia (sumando los diferentes gra-dos de urgencia). La urgencia es un instrumento para señalar prioridades y organizar el trabajo parlamentario. En este sentido, sí parece funcionar, ya que la tasa de éxito de las iniciativas presidenciales aumentó de acuerdo al grado de urgencia con que fueron calificados los mismos.


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por sí mismo el statu quo si no se pronuncia el Parlamento. Sin embargo, nuevamente, cada país cuenta con normas específicas. Así, en Uruguay existen prerrogativas que debilitan la calificación de urgencia del Presi-dente, ya que no pueden ser declarados como tales los proyectos de presupuestos ni aquellos para cuya sanción se requiera el voto de tres quintos36 o dos tercios del total de componentes de cada Cámara37. Además se permite que cada Cámara, por el voto de los tres quintos del total de sus componentes, deje sin efecto la declaratoria de ur-gente consideración y se limita el número de proyectos urgentes, ya

36 Es necesario el voto de tres quintos para permitir el cobro de compensacio-nes o pasividades que pudieren corresponderles, en razón del cese de su cargo, a quienes renuncien antes del vencimiento de su mandato (artículo 77, CROU), para aprobar, dentro de los 12 primeros meses de cada legislatura, el presupuesto de se-cretaría y modificarlo dentro de los cinco primeros meses de cada periodo (artículo 108, CROU); para dejar sin efecto la declaratoria de urgente consideración de un proyecto, realizada por el Poder Ejecutivo (artículo 168, CROU); para modificar el reglamento (artículo 4, RCR); para declarar que son graves y urgentes las razones invocadas para hacer cesar el receso y convocar a una reunión de la Asamblea General (artículo 45, RCR); para declarar permanente una sesión (artículo 25, RCR); para dejar sin efecto una sesión ordinaria antes de su realización (artículo 24, RCR); para resolver constituirse en comisión general con la presencia de directores de servicios centrales, autónomos o descentralizados (artículo 33, RCR); para autorizar a una comisión a reunirse durante el receso anual (artículo 130, RCR); para resolver la comunicación inmediata, a quien corresponda, de un proyecto sancionado (artículo 146, RCR); para alterar la correlación de los asuntos del orden del día (artículo 46, RCR); para autorizar la realización de exposiciones fuera de la media hora previa (art. 154, RCR); para crear comisiones especiales (artículo 116, RCR); para autorizar a los diputados a aceptar designaciones del Poder Ejecutivo con el fin de ejercer funciones de representación en el extranjero (artículo 104, RCR); para considerar asuntos que no hayan ingresado a la Cámara por lo menos 30 días antes de la finalización de los periodos ordinarios (artículo 139, RCR).

37 Esta mayoría es requerida para continuar una sesión fuera de la hora fijada para su terminación (artículo 23, RCR); para prorrogar el tiempo de que dispone el miembro informante (artículo 54, RCR); para autorizar la exposición de un ministro después de iniciada la consideración del orden del día, sobre asuntos no comprendi-dos en éste (artículo 156, RCR); para pasar a sesión secreta (artículo 26, RCR). Para decretar intermedios de más de dos horas dentro del mismo día (artículo 23, RCR); para resolver que se publique el acta de la sesión secreta que se celebra (artículo 29, RCR); para calificar el carácter preferente de una cuestión de fueros o una cuestión política (artículo 50, RCR); para prorrogar el término de las exposiciones de los ministros sobre asuntos no comprendidos en el orden del día (artículo 156, RCR); en la Asamblea General Legislativa, en los casos de diferencias entre las dos Cámaras durante la aprobación de un proyecto de ley (artículo 135, COU).



que el Poder Ejecutivo no puede enviar a la Asamblea General más de un proyecto de ley con esta declaración simultáneamente, ni en-viar un nuevo proyecto en tales condiciones mientras estén corrien-do los plazos para la consideración legislativa de otro. No obstante, si el Poder Legislativo no se pronuncia dentro de los plazos estable-cidos38, se tiene por sancionado el proyecto del Presidente (artículo 168, CROU).

La Constitución ecuatoriana de 1998 restringe la calificación de urgencia a los proyectos de materia económica y establece que el Congreso debe aprobarlos, modificarlos o negarlos en un plazo máximo de 30 días. El Ejecutivo tiene limitada la cantidad de proyectos que declara urgentes, ya que mientras se discute un proyecto como tal, el Presidente de la República no puede enviar otro, salvo que se haya decretado el estado de emergencia. Si el Congreso no aprueba, modifica o niega el proyecto en el plazo señalado, el Presidente de la República lo puede promulgar como decreto-ley. Sin embargo, el Congreso Nacional tiene capacidad, en cualquier momento, para modificarlo o derogarlo. La Constitución de 1979 también limitaba la urgencia a las materias económicas,

38 La Cámara que reciba en primer lugar el proyecto deberá considerarlo dentro de un plazo de 45 días. Vencidos los primeros 30 días, la Cámara será convocada a se-sión extraordinaria y permanente para la consideración del proyecto. Una vez ven-cidos los 15 días de tal convocatoria sin que el proyecto hubiere sido expresamente desechado, se reputará aprobado por dicha Cámara en la forma en que lo remitió el Poder Ejecutivo y será comunicado inmediatamente y de oficio a la otra Cámara. La segunda Cámara tendrá 30 días para pronunciarse y si aprobase un texto distin-to al remitido por la primera lo devolverá a ésta, que dispondrá de 15 días para su consideración. Vencido este nuevo plazo sin pronunciamiento expreso, el proyecto se remitirá inmediatamente y de oficio a la Asamblea General. Si venciere el plazo de 30 días sin que el proyecto hubiere sido expresamente desechado, se reputará aprobado por dicha Cámara en la forma en que lo remitió el Poder Ejecutivo y será comunicado a éste inmediatamente y de oficio, si así correspondiere, o en la misma forma a la primera Cámara, si ésta hubiere aprobado un texto distinto al del Poder Ejecutivo. La Asamblea General dispondrá de diez días para su consideración. Si venciera este nuevo plazo sin pronunciamiento expreso, se tendrá por sancionado el proyecto en la forma en que lo votó la última Cámara que le prestó expresa apro-bación. El plazo para la consideración por la primera Cámara empezará a correr a partir del día siguiente al del recibo del proyecto por el Poder Legislativo. Cada uno de los plazos ulteriores comenzará a correr automáticamente al vencer el plazo inmediatamente anterior o a partir del día siguiente al del recibo por el órgano correspondiente si hubiese habido aprobación expresa antes del vencimiento del término (artículo 168, CROU).



aunque concedía prerrogativas más favorables al Ejecutivo, ya que si un proyecto de ley era presentado por el Presidente con la calificación de urgencia, el Congreso Nacional debía aprobarlo, reformarlo o negarlo en un término de 15 días. Si no lo hacía, se facultaba al Presidente a promulgarlo como decreto-ley y comenzaba su vigencia hasta que el Congreso Nacional lo reformara o derogara (artículo 88, CE).

La situación más favorable para la influencia legislativa del Ejecutivo en lo que se refiere a la declaración de urgencia se ha encontrado en la Constitución paraguaya de 1992, que establece que el Presidente puede solicitar el tratamiento de urgencia para cualquier tipo de ley, y no sólo para las económicas39. En estos casos, el proyecto será tratado por la Cámara de origen dentro de los 30 días siguientes a su recepción y, posteriormente, por la revisora en el mismo plazo. Si no se pronuncia en el tiempo señalado, el proyecto se tendrá por aprobado. Además, el tratamiento de urgencia puede ser solicitado por el Poder Ejecutivo aun después de la remisión del proyecto en cualquier etapa de su trámite y si bien se limita el poder del Ejecutivo al contemplar la posibilidad de que cada Cámara deje sin efecto, en cualquier momento, la urgencia, este mecanismo exige una mayoría especial de dos tercios (artículo 210, CRPb).

2.3. La etapa constitutiva y el bicameralismo

Es necesario no olvidar que los Parlamentos pueden estar compuestos por una o dos Cámaras y que ello, sin duda, tiene implicaciones sobre el procedimiento legislativo, puesto que, obviamente, difieren los pasos por los que los proyectos de ley deben pasar. No obstante, el hecho de que el procedimiento sea diferente no asegura sin más que los productos legislativos sean distintos. Es decir, no se puede concluir que la participación sobre la legislación de uno u otro poder sea superior o inferior en los sistemas uni o bicamerales, pero sí se pueden proponer hipótesis a contrastar.

39 El Poder Ejecutivo, dentro del periodo legislativo ordinario, podrá solicitar al Congreso únicamente tres proyectos de ley de tratamiento urgente, salvo que la Cámara de origen, por mayoría de dos tercios, acepte dar dicho tratamiento a otros proyectos (artículo 210, CRPb).



Los distintos autores han esgrimido variadas razones para jus-tificar la existencia de una segunda Cámara como la representación de diferentes intereses territoriales40, étnicos, de clase o religiosos, el perfeccionamiento de la legislación, la producción de resultados legis-lativos más estables, la reducción de los costos externos impuestos por una minoría organizada, el dificultar los cambios abruptos, el forzar a que los legisladores actúen con cautela, el evitar la corrupción y redu-cir la ineficiencia causada por los grupos de interés o reducir la tiranía de la mayoría41, evitando la concentración del poder42 (Pereira, 2004; Nolte, 2002). Pero también se han manejado argumentos a favor del Poder Legislativo compuesto por una sola Cámara, aduciendo que el bicameralismo puede llevar a bloqueos ante la existencia de mayorías diferentes conduciendo al estancamiento político, puede resultar in-eficiente por las demoras y la duplicidad del trabajo legislativo y con-lleva más costos económicos. Sin embargo, son escasos los estudios de corte empírico que contrasten si estos argumentos teóricos inciden en los resultados legislativos.

Una de las contribuciones sustanciales al estudio del bicamera-lismo la realizó Lijphart (1984 y 1999) al introducir dos conceptos para medir el poder de las Cámaras Altas, clasificando a los Legisla-tivos bicamerales a partir de dos criterios: la congruencia (similitud en la composición política de las dos Cámaras) y la simetría (igual-dad de atribuciones entre las mismas). Con base a estos dos criterios, el autor establece una clasificación de los sistemas bicamerales, que comprende las siguientes categorías: el bicameralismo fuerte (simé-trico e incongruente), medianamente fuerte (congruente y simétrico o incongruente y asimétrico) y débil (congruente y asimétrico). De modo que el bicameralismo es más fuerte cuando más parecidas sean las Cámaras en lo concerniente a sus poderes y más diferentes en lo

40 Un análisis comparado sobre el bicameralismo y los sistemas federales se puede ver en Sánchez de Dios (2005b). Centrado en el caso español y en el papel del Sena-do, véase Paniagua (1999).

41 Véanse Buchanan y Tullocck (1962), Levmore (1992), Riker (1992), Rogers (2001), Nolte (2002) y Sánchez et al. (2005).

42 En uno de los estudios comparativos más importantes escritos sobre el bicame-ralismo Tsebelis y Money (1997) clasifican estas justificaciones en dos dimensiones: la de eficiencia (o instrumental), que va encaminada a mejorar los resultados y la política, o redistributiva, que promueve los intereses de algún actor en detrimento de otro.



que se refiere a su composición43. La simetría y congruencia de las Cámaras, junto con la teoría planteada por Tsebelis (1995 y 2002) y Tsebelis y Money (1997) en torno a los veto players, permiten plantear algunas hipótesis en torno a si el bicameralismo y el unicameralismo llevan a una participación diferente del Ejecutivo y del Legislativo en la actividad legislativa.

2.3.1. Simetría

Si se une a la teoría de los jugadores de veto de Tsebelis el concepto de simetría planteado por Lijphart se puede afirmar que un Senado tendrá más fuerza como jugador de veto cuando haya más simetría entre las Cámaras. Por el contrario, si el Senado posee pocas atribuciones legislativas, es asimétrico, pierde energía como jugador de veto. De modo que la hipótesis que está detrás de la inclusión de este indicador en el índice es que: en los países bicamerales en los que existe simetría entre ambas Cámaras el Ejecutivo tendrá una participación legislativa inferior sobre la producción legislativa. De este argumento se desvelan varios indicadores institucionales que ayudan a medir la potencialidad de la hipótesis planteada anteriormente y que la complementan. Llanos (2002) clasifica a los países bicamerales de América Latina de acuerdo con las prerrogativas constitucionales que fomentan la simetría, para lo cual utiliza los indicadores que aparecen en el cuadro 4.10 y que revelan la fuerza de los Senados latinoamericanos. Para la presente investigación interesan los indicadores centrados en el procedimiento legislativo. Concretamente, las atribuciones legislativas de los Senados y el origen de los proyectos de ley. La variable resolución de desacuerdos sobre la legislación se trata más adelante como indicador aislado.

43 Para Colomer y Negretto (2002: 108), en ausencia de una dimensión de temas políticos con base territorial suficientemente prominente, el bicameralismo incon-gruente y simétrico es un mecanismo de frenos y contrapesos que puede distorsionar la representación y producir resultados legislativos relativamente más alejados de la preferencia socialmente eficiente del votante mediano que en una sola Cámara basa-da en reglas electorales de representación proporcional. éste sería el caso de algunos países relativamente pequeños y homogéneos en América Latina en los que el Con-greso está organizado en dos Cámaras, como República Dominicana, Paraguay y Uruguay.



Por lo tanto, para medir la variable simetría se toman en cuenta dos de los indicadores constitucionales planteados por la autora, añadiendo a la medición el diseño de las Cartas Magnas vigentes durante todo el periodo de análisis del presente trabajo y modificando los valores que pueden adoptar, de modo que 0,25 es asimetría y 0 simetría. Siguiendo estas instrucciones se puede clasificar a los países bicamerales abordados de acuerdo a su simetría, tal como aparece en el cuadro 4.11.

CUADRO 4.10. Indicadores de simetría propuestos por Llanos

Fuente: Llanos (2002: 15).

Variables de la simetría legislativa

Valores máximos: simetría

Valores intermedios: simetría moderada

Valor negativo: asimetría

1. Atribuciones legislativas de los Senados

4. El Senado puede modificar o rechazar cualquier legislación, así como presentar sus propios proyectos de ley en cualquier área temática

2. Los poderes legislativos del Senado (presentar, modificar, rechazar proyectos y ley) están restringidos a ciertas áreas temáticas

0. El Senado sólo demora el pasaje de la legislación. Sus decisiones pueden ser recovadas por la Cámara Baja

2. Origen de los proyectos de ley

4. Origen indistinto en ambas Cámaras o ambas Cámaras son origen exclusivo de ciertos proyectos

2. La Cámara de Diputados es Cámara exclusiva de origen de algunos temas

0. Todos los proyectos ingresan por la Cámara de Diputados

3. Resolución de desacuerdos sobre la legislación

4. En caso de desacuerdos, el sistema mantienela simetría entreambas Cámaras

0. En caso de desacuerdos, el sistema favorece la decisión de la Cámara Baja

4a. Instrumentos de control del Poder Ejecutivo

2. El Senado participa en el nombramiento de más de cuatro categorías de cargos

1. El Senado participa en el nombramiento de menos de cuatro categorías de cargos

0. El Senado no participa en nombramientos

4b. Otros instrumentos de control

2. Ambas Cámaras gozan de los mismos instrumentos de control del Poder Ejecutivo

1. La Cámara cuenta con más instrumentos de control que el Senado

0. La Cámara de Diputados cuenta con todos los instrumentos de control

5. División bicameral de tareas para el juicio político

2. La Cámara de Senadores es jurado de sentencia en caso de juicio político

0. El Senado no tiene atribuciones en el juicio político

Valores totales 18 6 0



El cuadro anterior revela que son mayoritarios los casos de simetría en América Latina. Salvo en tres países, Bolivia, Brasil y México, en el resto de los países analizados el Senado tiene capacidad para modificar y rechazar los proyectos de ley y ambas Cámaras pueden ser las que reciban iniciativas o, de acuerdo a las materias que se aborden, al Senado le corresponde primero tratar unas y a la Cámara de Diputados otras44, teniendo así similares atribuciones.

Respecto a los tres casos que manifiestan cierto grado de asimetría, cabe decir que en México la formación de las leyes o decretos sobre empréstitos, contribuciones o impuestos o sobre reclutamiento de tropas tiene inicio de trámite en la Cámara de Diputados (artículo 72, CPEUM), pero lo que da especialmente fuerza a la Cámara Baja es que

44 Así, en Argentina a la Cámara de Diputados le corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas (artículo 52, CNAb) y recibir los proyectos presentados a través de iniciativas ciudadanas (artículo 39, CNAb). En Chile las leyes sobre tributos de cualquier naturaleza, presupuestos de la Administración Pública y reclutamiento sólo pueden tener origen en la Cámara de Diputados. Por otro lado, las leyes sobre amnistía y sobre indultos generales sólo pueden tener origen en el Senado (artículo 62, CPCH). En Colombia, los proyectos de ley relativos a tributos y presupuesto de rentas y gastos son presentados en la Cá-mara de Representantes, mientras que los de relaciones internacionales lo serán en el Senado (artículo 143, RCSCR) (Alcántara et al., 2005b: 68).

CUADRO 4.11. Grado de simetría

Fuente: Elaboración propia a partir de Llanos (2002).

El Senado puede modificar o rechazar cualquier legislación, así como presentar sus propios proyectos de ley en cualquier área temática / La Cámara de Diputados es Cámara exclusiva de origen de algunos temas

El Senado puede modificar o rechazar cualquier legislación, así como presentar sus propios proyectos de ley en cualquier área temática / Origen indistinto en ambas Cámaras o ambas Cámaras son origen exclusivo de ciertos proyectos

Bolivia (1967)México (1917)Bolivia (2009)Brasil (1988)

Argentina (1853, 1994)Chile (1980)Colombia (1991)Paraguay (1967, 1992)Uruguay (1967)República Dominicana (2002)Venezuela (1953, 1961)

0,25 0

Asimetría (favorece la participación del Ejecutivo)

Simetría (favorece la participación del Legislativo)



le corresponde la sanción individual del proyecto de presupuesto45, mientras que al Senado sólo le corresponde el origen y sanción individual de los tratados internacionales cuya relevancia, en términos relativos, es menor. En cuanto a Bolivia, la Cámara de Diputados es a la que se presenta el proyecto de presupuesto, los planes de desarrollo del Poder Ejecutivo, es la que autoriza y aprueba la contratación de empréstitos y contratos relativos a la explotación de las riquezas nacionales y aprueba la fuerza militar en tiempo de paz, así como considera la cuenta del estado de sitio que debe presentar el Ejecutivo, aprobándola o abriendo responsabilidad ante el Congreso (artículos 49 y 62, CPB). Prerrogativas que no han sido modificadas por la Constitución recientemente aprobada en 2009. Por último, en Brasil, el artículo 64 de la Constitución establece que la discusión y votación de los proyectos de ley de iniciativa del Presidente de la República, del Supremo Tribunal Federal y de los Tribunales Superiores se iniciarán en la Cámara de los Diputados.

2.3.2. Desacuerdos entre Cámaras

El método de resolución de los desacuerdos entre Cámaras es tomado por Llanos (2002) como un indicador más de la variable simetría. Sin embargo, en este trabajo es considerado de forma individual. La razón que está detrás de esta decisión es que se considera que no es sólo un indicador a la hora de relacionar la simetría con la participación legislativa, sino que a partir del mismo se puede plantear otro tipo de hipótesis. Así, el grado de concentración o de consenso del método utilizado para resolver los conflictos puede influir en la participación favoreciendo al cartel legislativo (Cox y McCubbins, 1993 y 2004) que sostiene al Gobierno, si éste es concentrado, o favoreciendo la participación del Parlamento, si éste es consensuado. Alcántara et al. (2005b) y García (2004) analizan los distintos supuestos que se dan en caso de divergencias entre Cámaras en los países latinoamericanos, distinguiendo entre dos tipos de desacuerdos: el rechazo total de la Cámara revisora al proyecto enviado por la Cámara de origen y la introducción de enmiendas por parte de la Cámara revisora al proyecto enviado por la Cámara de origen.

45 Véase Alcántara et al. (2005b).



2.3.2.1. Rechazo total por parte de alguna Cámara

En el caso del rechazo total, la hipótesis que se plantea en el presente trabajo es formulada a partir del concepto simetría (Lijphart, 1999), ya que se mantiene que en los países donde los procedimientos son más asimétricos para resolver el desacuerdo de las Cámaras en el rechazo de un proyecto de ley favorecen la participación del Ejecutivo al perder fuerza como jugador de veto alguna de las Cámaras. En el cuadro 4.13 aparecen clasificados los casos bicamerales objeto de estudio, de acuerdo con el método seguido. El procedimiento más simétrico es el que ha estado y continúa presente en un mayor número de países (Argentina, Colombia, Uruguay y Venezuela) y dispone que los proyectos pueden ser desechados en su totalidad por cualquiera de las Cámaras, ya sea la de origen o la revisora46.

Una situación intermedia en cuanto al grado de simetría es la establecida por las Constituciones de Bolivia, México y Paraguay47, las cuales estipulan que los proyectos desechados por la Cámara de origen pasan al archivo, pero si han sido aprobados por esta Cámara y es la revisora la que los rechaza totalmente, pasan de nuevo a la Cámara de origen (García, 2004: 45). El caso chileno es el que presenta una mayor asimetría, ya que la Constitución de 1980 establecía que el Presidente de la República podía intervenir pidiendo a la Cámara de origen que se pronunciara sobre la insistencia de un proyecto desechado48. Con dos tercios de los votos de los legisladores presentes podía seguir insistiéndose en el proyecto.

46 En el caso de Argentina se específica que ninguna puede desechar totalmente un proyecto que hubiese tenido origen en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la Cámara revisora (artículo 81, CNAb).

47 En el caso de Bolivia el proyecto sólo es enviado al archivo si la Cámara de ori-gen acepta este archivo. Por lo tanto, predomina el proyecto aprobado por la Cámara de origen. En México, si la Cámara de origen insiste en su sanción (con la mayoría absoluta de los presentes) y la Cámara revisora acepta lo acordado por la Cámara de origen (con la mayoría absoluta de los votos presentes), el proyecto que se enviará al Poder Ejecutivo es el que sancionó la Cámara de origen. Sin embargo, si la Cámara revisora sigue desechando el proyecto (por igual mayoría), éste pasa al archivo. Por último, en Paraguay el proyecto inicial pasa al Poder Ejecutivo siempre que la Cámara de origen cuente con mayoría absoluta para ratificar su sanción y la Cámara revisora no posea dos tercios de los votos para insistir en su rechazo. Si la Cámara de origen acepta el desecho el proyecto pasará al archivo.

48 El proyecto desechado por la Cámara revisora será tratado por una comisión mixta creada para el efecto. Si ésta llega a un acuerdo, el texto que se remitirá al



2.3.2.2. Proyectos modificados por la Cámara revisora

Cuando la Cámara revisora introduce cambios o modificaciones al proyecto aprobado por la Cámara de origen, los supuestos que contempla cada país son, de nuevo, diversos. La manera de resolu-ción utilizada por Argentina, Brasil, México, Paraguay y República Dominicana es el sistema de navette, según el cual una ley va de una Cámara a otra hasta que se llega a un acuerdo. Otro sistema de resolución de conflictos es la creación de una comisión bicameral (Colombia, 1991 y Chile, 1980) o la reunión de ambas Cámaras (Bolivia, 1967 y 2009; Uruguay y Venezuela, 1953 y 1961), que deciden por un tipo específico de mayoría el texto que se sancio-na (Tsebelis y Money, 1997; Tsebelis, 2000). Los distintos procedi-mientos de decisión llevan a distintos resultados. En lo que se refiere a esta investigación la hipótesis que está detrás de la inclusión del

Ejecutivo será el acordado por la comisión. Si no se produce acuerdo, la Cámara de origen insiste y la Cámara revisora no tiene mayoría, el texto que pasará al Poder Ejecutivo es el inicialmente aprobado por la Cámara de origen. Sin embargo, el proyecto pasará al archivo si la Cámara revisora cuenta con dos tercios de los votos para desecharlo aunque la Cámara de origen hubiese insistido en su sanción original.

CUADRO 4.12. Procedimiento para resolver los desacuerdos entre las Cáma-ras en el caso de rechazo a un proyecto de ley

Los proyectos desechados por la Cámara de origen pasan al archivo / Los proyectos rechazados por la Cámara revisora pasan nuevamente a la Cámara de origen / El Ejecutivo puede intervenir en el proceso

Los proyectos desechados por la Cámara de origen pasan al archivo / Los proyectos rechazados por la Cámara revisora pasan nuevamente a la Cámara de origen

Los proyectos desechados por cualquier Cámara pasan al archivo

Chile (1980) Bolivia (1967, 2009)México (1917)Paraguay (1992, 1967)

Argentina (1853, 1994)Brasil (1988)Colombia (1991)Uruguay (1967)Venezuela (1953,1961)República Dominicana (2002, art. 43)

0,50 0,25 0

Asimetría (favorece la participación del Ejecutivo)

Simetría (favorece la participación del Legislativo)




procedimiento para resolver los desacuerdos entre las Cámaras ante las modificaciones llevadas a cabo por la Cámara revisora es que en los países bicamerales con formas más concentradas de resolución de conflictos (en los que el poder de decisión está en manos de pocos acto-res) aumenta la participación del Ejecutivo, ya que es más fácil para el cartel legislativo que sostiene al Gobierno imponer su criterio en alguna de las Cámaras. Una forma de agrupar los distintos mecanismos de acuerdo a su grado de concentración o de consenso aparece en el cuadro 4.13. En este trabajo se considera que el mecanismo más consensuado es el diseñado por el sistema navette, en el cual se da la oportunidad a cada Cámara de batallar por el texto de la ley que considera oportuno aunque, finalmente, al igual mayoría en ambas Cámaras, prevalece la voluntad de la Cámara de origen49.

Los otros dos mecanismos son más concentrados porque pre-domina la voluntad o bien de los diputados o de los senadores. Así, en Uruguay, Bolivia y Venezuela impera el texto que considere apro-piado la Cámara Baja, pues la decisión se toma en sesión conjunta y éstas cuentan con un mayor número de legisladores. Los casos con un procedimiento más concentrado, a juicio de esta investigación, son aquéllos en los que predomina el criterio de la Cámara Alta, ya que las mismas tienen un menor número de representantes y, por lo tanto, la decisión la toman “menos actores” en términos relativos y porque, para la elección de los senadores, el procedimiento electoral suele ser más mayoritario. Los dos países en los que está sobredimen-sionado el criterio de la Cámara Alta son Chile y Colombia, ya que, como se ha mencionado, para resolver el conflicto entre las Cámaras se crea una comisión mixta compuesta por igual número de senado-res que de diputados, a pesar de que estos últimos son más nume-rosos. El caso chileno (1980) presenta, además, dos especificidades: la primera es que el sistema navette interviene cuando la comisión mixta no llega a acuerdos y la segunda, que favorece la participación del Ejecutivo, es que está contemplada la intervención del Presiden-te, quien puede solicitar a la Cámara de origen la insistencia en la sanción de su proyecto con una mayoría especial de dos tercios de

49 Brasil está en este grupo, aunque presenta una particularidad. Si bien los pro-yectos ordinarios siguen el sistema navette, hay algunos proyectos especiales como los vetos presidenciales, las leyes relacionadas con el presupuesto y las medidas proviso-rias que son apreciados en sesión conjunta (artículo 65, CPRFB).



los miembros presentes y, si esta mayoría no se logra, entonces tiene la decisión la Cámara revisora por igual mayoría50.

El cuadro 4.14 resume los valores que adoptan los países anali-zados en la etapa constitutiva. Tal como se comentó al inicio de este trabajo, las normas que intervienen diseñando la posible influencia de ambos poderes sobre la legislación son la Constitución y los reglamen-tos internos. Pues bien, las prerrogativas institucionales para el periodo estudiado en esta investigación son, sobre todo, favorables al Presidente dominicano, seguido por el chileno, el uruguayo y el salvadoreño. En el lado contrario, los Parlamentos con más potencialidades institucionales para participar en la legislación en la etapa constitutiva son el argentino, el colombiano y el ecuatoriano, tal como lo estipulaba la Constitución de 1979.

Además, en los casos bicamerales, la fuerza institucional del Poder Legislativo se puede ver incrementada o disminuida de acuerdo con determinadas prerrogativas constitucionales. En los casos bicamerales los procedimientos que posibilitan un mayor grado de preponderancia del Ejecutivo son captados a través de tres indicadores, tal como se ve en el cuadro 4.15, que revelan que el Ejecutivo chileno es, junto con el boliviano, el más favorecido por el diseño bicameral perfilado en el país, mientras que Argentina y República Dominicana ofrecen un diseño bicameral más favorable para la intervención del Poder Legislativo.

50 Para consultar detalladamente los pasos de resolución de conflictos entre Cá-maras en cada país latinoamericano, véase Alcántara et al. (2005b).

CUADRO 4.13. Procedimiento para resolver desacuerdos entre Cámaras


Sobredimensiona al Senado Prevalece el texto de la Cámara de Diputados

Prevalece la voluntad de la Cámara de origen

Chile (1980)Colombia (1991)

Uruguay (1967)Bolivia (1967, 2009)Venezuela (1953, 1961)

Argentina (19853, 1994)Brasil (1988)México (1917)Paraguay (1992, 1967)República Dominicana (2002, art. 40 y art. 85)

0,50 0,25 0

Aumenta la participación del Ejecutivo

Aumenta la participación del Legislativo



CUADRO 4.14. Resumen de los valores del índice en la etapa constitutiva

Prerrogativas reglamentarias Prerrogativas constitucionales

Integración de las

comisiones

Prerrogativas para evitar el paso por comisión

Poder de las comisiones

para el tratamiento

los proyectos de ley

Subtotal(0-3)

Urgencia Total(0-4)

Total(0-1)

Cámara CD CS CD CS CD CS

Argentina 1853

s/d s/d s/d s/d s/d s/d s/d 0 0,00 0,00


0 0 0,501 0,5 0 0 0,501 0 0,50 0,13

Bolivia 2009

0,5 0 0 0 1 1 1,25 0 1,25 0,31

Bolivia 1967

0,5 0 0 0 1 1 1,25 0 1,25 0,31

Brasil 1988

0,5 0,5 0,167 0,167 0,75 0,75 1,406 0,167 1,57 0,39

Chile 1980

0 0 1 1 1 1 2 0,334 2,33 0,58

Colombia 1991

0 0 0 0 0,75 0,75 0,75 0,167 0,92 0,23

Costa Rica 1949

1 0 0,25 1,25 0 1,25 0,31

El Salvador 1983

0,5 0,668 1 0 2,17 0,54

Ecuador 2008

0 0,167 0,75 0,917 0,668 1,59 0,40

Ecuador 1979

s/d s/d s/d s/d 0,835 0,84 0,21

Ecuador 1998

0 0,167 0,75 0,917 0,668 1,59 0,40

Guatemala 1985

0,5 0,334 1 1,834 0 1,83 0,46

Honduras 1982

1 0 1 2 0 2,00 0,50

Nicaragua 1987

0 0,668 1 1,668 0 1,67 0,42

México 1917

0 0 0,501 0,5 1 1 1,501 0 1,50 0,38

Panamá 1972

0 0,668 1 1,668 0 1,67 0,42

Paraguay 1967

s/d s/d s/d s/d s/d s/d 0 0,00 0,00

Paraguay 1992

0 0 0,501 0,5 0 0 0,501 1 1,50 0,38

Perú 1993 0 0,835 0,5 1,335 0 1,34 0,33



s/d (sin datos). No se cuenta con los reglamentos correspondientes al periodo de vigencia de la Constitución indicada.CD (Cámara de Diputados), CS (Cámara de Senadores).

CUADRO 4.15. Resumen de los valores del índice para los casos bicamerales en la etapa constitutiva

Prerrogativas constitucionalesSimetría Rechazo total

por parte de alguna Cámara

Proyectos modificados

por la Cámara revisora

Total(0-1,25)

Total(0-1)

Argentina 1853 0 0 0 0 0

Argentina 1853 (1994) 0 0 0 0 0

Bolivia 2009 0,25 0,25 0,25 0,75 0,6

Bolivia 1967 0,25 0,25 0,25 0,75 0,6

Brasil 1988 0,25 0 0 0,25 0,2

Chile 1980 0 0,5 0,5 1 0,8

Colombia 1991 0 0 0,5 0,5 0,4

México 1917 0,25 0,25 0 0,5 0,4

Paraguay 1967 0 0,25 0 0,25 0,2

Paraguay 1992 0 0,25 0 0,25 0,2

República Dominicana 2002 0 0 0 0

Uruguay 1967 0 0 0,25 0,25 0,2

Venezuela 1953 0 0 0,25 0,25 0,2

Venezuela 1961 0 0 0,25 0,25 0,2

Prerrogativas reglamentarias Prerrogativas constitucionales

Integración de las

comisiones

Prerrogativas para evitar el paso por comisión

Poder de las comisiones

para el tratamiento

los proyectos de ley

Subtotal(0-3)

Urgencia Total(0-4)

Total(0-1)

Cámara CD CS CD CS CD CS


0,5 0,5 0,668 0,5 1 1 2,4185 0 2,42 0,60

Uruguay 1967

0,5 1 0 0,2 0,75 1 1,8335 0,501 2,33 0,58

Venezuela 1999

0,5 0,167 1 1,667 0 1,67 0,42

Venezuela 1953

s/d s/d s/d s/d s/d s/d s/d 0 0,00 0,00

Venezuela 1961

s/d s/d s/d s/d s/d s/d s/d 0 0,00 0,00




2.4. Etapa de eficacia

La última etapa del procedimiento legislativo ordinario comienza cuando el Parlamento envía al Ejecutivo el proyecto de ley que ha sancionado para su promulgación por parte del Presidente. Si el Ejecutivo no tiene objeciones, el proyecto se convertirá en ley con lo cual finaliza el proceso. Sin embargo, es habitual que en los países con sistemas de gobierno presidencialista, el Ejecutivo pueda vetar los proyectos de ley tanto parcial como totalmente. Si el veto se produce, al Congreso le queda una última posibilidad para sacar adelante la ley que ha sancionado a través de la insistencia (Alcántara et al., 2005b: 87) y ésta le será más o menos favorable de acuerdo al tipo de mayoría requerida para aprobarla.

La capacidad para vetar una ley es considerada como la limitación más importante al poder del Congreso, ya que es el último recurso del Poder Ejecutivo para imponer su deseo sobre las decisiones del Con-greso51. Es un poder reactivo al permitir que el Presidente defienda el statu quo contra las tentativas de la mayoría legislativa pero, en tanto poder reactivo o poder de agenda negativo, el veto no es útil si el Eje-cutivo desea introducir cambios (Shugart y Mainwaring, 2002: 50). Por otro lado, su aplicación puede ser “positiva” si el Ejecutivo veta una ley que a su juicio es precipitada o no ha tenido una deliberación suficiente aunque, sin duda, también es un “arma” en manos del Pre-sidente para prevenir que mayorías adversas en el Congreso legislen (Wiberg, 2002) o modifiquen sus propias propuestas. El veto también ha sido interpretado como un instrumento del Ejecutivo para balan-cear los intereses que defienden los legisladores, más favorables a sus distritos o a lo local, con los intereses representados por el Presidente supuestamente más amplios o nacionales (Alemán y Schwartz, 2006). Cabe precisar que esta última afirmación no ha sido contrastada em-píricamente en los países latinoamericanos y, nuevamente, muestra

51 Los vetos y las insistencias, en algunas circunstancias, son un indicador de conflicto y de poder relativo. Un gran número de vetos puede ser entendido como un indicio de cierto nivel de conflicto entre ambas ramas. Es menos claro si los vetos son un indicador de poder del Ejecutivo (porque son usados) o de poder del Congreso (porque los provoca); la respuesta habría que buscarla caso por caso. Sin embargo, en cuanto que las insistencias son relativamente difíciles y expresan la victoria final del Congreso, tiene sentido considerarlas tanto como un indicio de conflicto como de poder del Congreso (Mollinelli et al., 1999: 102-103).



que puede ser incorrecto o “viciado” trasladar las teorías que ayudan a entender el caso estadounidense a los países de América Latina sin aportar elementos empíricos.

2.4.1. Veto total e insistencia

Tal como se comentó al comienzo de este trabajo, el poder de veto es una de las variables consideradas por distintos autores52 para medir los poderes legislativos del Presidente. En el cuadro 1 del anexo aparecen los indicadores que utilizan, los cuales giran, en todos los índices considerados, en torno a la citada mayoría requerida para la insistencia. En la presente investigación, éste también es el indicador fundamental que ayuda clasificar a los países de acuerdo a la fuerza del veto presidencial. Los valores ofrecidos aparecen en el cuadro 4.16 y la hipótesis que está detrás de la inclusión de esta variable es que en aquellos países en los cuales para insistir el veto presidencial se requieren mayorías muy restrictivas la participación del Ejecutivo sobre la legislación será superior.

El poder de veto es débil cuando el Congreso está facultado para insistir una ley con el voto de la mayoría de los presentes o de la mayoría absoluta de los miembros. Cuando es así, el veto puede retrasar una ley pero es difícil que el Presidente pueda frenar las acciones del Legislativo decidido a adoptar cambios políticos, a modificar el statu quo53. Los casos, entre los estudiados, que requieren de una mayoría no cualificada para superar los vetos son los establecidos por la Constitución boliviana de 2009 y la venezolana de 1999, en los que la insistencia se produ-ce por mayoría simple. Brasil, Perú, Colombia Nicaragua y Paraguay (1992) también configuran un escenario en el que es fácil superar el veto, para lo cual se requiere de la mayoría absoluta de los miembros del Congreso. Sin embargo, hay una diferencia entre estos países que lleva a que reciban una puntuación diferente, pues no es lo mismo conse-guir mayoría absoluta de los miembros en una sola Cámara o en sesión conjunta (Brasil, Perú y Nicaragua) que en dos Cámaras (Colombia y Paraguay), en las cuales puede haber distinta composición política.

52 Shugart y Carey (1992: 150); Metcalf (2000: 669-670); Shugart y Haggard (2001: 80); Samuels y Shugart (2003: 43); Payne et al. (2003: 210); PNUD (2005: 76-77).

53 “Lógicamente, si el Congreso puede aprobar leyes por mayoría simple y puede superar los vetos presidenciales por mayoría simple, todos los vetos presidenciales serán superados” (Colomer y Negretto, 2002: 100).



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sist

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En el resto de los países analizados se requiere de mayorías cualificadas, siendo la aprobación por parte de dos tercios de legisladores presentes o por dos tercios del total de componentes de la Cámara los dos mecanismos más contemplados por las Constituciones54. La excepción la constituye Uruguay, donde la mayoría requerida es inferior (tres quintos de los presentes en la Asamblea General) y el país en que el Presidente cuenta con un poder de veto más fuerte, sin duda, es Ecuador, ya que el Congreso carece de capacidad para insistir una ley vetada totalmente durante un año desde la objeción presidencial55.

2.4.2. Veto parcial e insistencia

El veto del Ejecutivo no tiene por qué ser a todo el proyecto de ley, sino que puede ser a una parte o a determinados artículos. El veto parcial es la facultad del Presidente de objetar disposiciones particulares de un proyecto de ley que ya ha sido aprobado (Shugart y Carey, 1992). La mayor parte de las Constituciones de América Latina contemplan la posibilidad de que el Presidente vete un proyecto parcialmente, aun-que los distintos autores que miden el poder legislativo presidencial (véase el cuadro 1 del anexo) consideran que existe poder de veto parcial solamente “cuando implica la promulgación automática del resto del proyecto de ley, en ausencia de un voto del Congreso, con el fin de insistir en que se promulgue la versión originalmente aprobada

54 La Constitución venezolana de 1961 contemplaba un mecanismo especial y di-ferente, ya que si bien era necesario el voto de dos tercios de los presentes en reunión conjunta para superar el veto, tanto total como parcial, si la insistencia era votada por simple mayoría, el Presidente podía optar entre promulgar la ley o devolverla al Con-greso para una nueva y última reconsideración, en la cual la decisión de las Cámaras en sesión conjunta era la definitiva, aun por simple mayoría, y la promulgación de la ley debía realizarse (artículo 173, CRV).

55 La Constitución ecuatoriana de 1979 estipulaba que las leyes objetadas por el Presidente de la República sólo podían ser consideradas por el Congreso después de un año de la fecha de la objeción. Sin embargo, el Congreso Nacional podía pedir al Presidente que las sometiera a consulta popular (artículo 70, CPRE). En la Constitución promulgada en 1998 se mantiene la misma prerrogativa, aunque se ha eliminado la posibilidad de que el Congreso solicite la consulta popular y se ha añadido que transcurrido el plazo de un año desde la objeción, el Congreso puede ratificar el proyecto en un solo debate, con el voto de las dos terceras partes de sus miembros (artículo 153, CPE). Esta prerrogativa no ha sido modificada por la acutal Constitución, aprobada en 2008.



por los diputados” (Payne et al., 2003: 205). Entonces se produce un verdadero veto parcial, ya que los Presidentes pueden promulgar los artículos de la ley con los cuales están de acuerdo, a la vez que vetar y devolver al Congreso para su reconsideración sólo las porciones veta-das. Este poder no es tan común en las Constituciones latinoameri-canos como lo es en la práctica (Shugart y Mainwaring, 2002: 51), ya que en las Cartas Magnas, aunque se hace referencia a la posibilidad de que el Presidente vete una ley parcialmente, se sugiere que la ley en su totalidad vuelva al Congreso para su reconsideración. y aunque sólo pueden ser reconsiderados los artículos sobre los que el Presi-dente haya presentado objeciones, ninguna parte de la ley puede ser promulgada hasta que el Congreso vuelva a aprobarla con la mayoría que la Constitución requiera como necesaria para la insistencia o que devuelva la ley según lo considerado por el Presidente56. En América Latina, sólo las Constituciones argentina de 1994 y brasileña de 1988 otorgan explícitamente a los Presidentes la prerrogativa de vetar partes de una ley, al mismo tiempo que promulgan otras partes (Shugart y Mainwaring, 2002: 53), aunque en muchos países ésta sea la práctica común, mostrando que este poder no es sólo un poder reactivo, sino que tiene elementos proactivos.

En la presente investigación la inclusión del veto parcial y su insistencia tiene detrás una hipótesis similar a la de la anterior variable sobre el veto total e insistencia. Así, se mantiene que en aquellos países en los cuales existe la posibilidad de vetar parcialmente los proyecto de ley y su insistencia requiere de mayorías restrictivas, el poder de veto es más fuerte y la participación del Ejecutivo sobre la legislación será superior. En el cuadro 4.17 aparecen los indicadores y la clasificación de los países de acuerdo a las prerrogativas constitucionales en torno al veto parcial que, como se puede ver, son muy similares a las del veto total.

56 Las Constituciones argentina (1853), colombiana (1886 y 1991) y ecuatoria-na (1979) se encuentran entre aquellas que contienen estipulaciones de esta clase. Sin embargo, ninguna de esas Constituciones otorga al Presidente la autoridad de promulgar partes seleccionadas de una ley. Sin embargo, numerosos Presidentes han afirmado su derecho a la promulgación parcial y los tribunales en algunas instancias han respaldado esta práctica. Por lo tanto, los vetos parciales con promulgación son materia legal discutible en muchos países, dada la existencia de numerosas ambigüe-dades constitucionales (Shugart y Mainwaring, 2002: 51-53).



En Bolivia, Costa Rica, Guatemala, Honduras y México la Constitución no permite objetar partes de un proyecto de ley aprobado por el Congreso. En el resto de los países la insistencia requiere un tipo de mayoría prácticamente igual que para revocar el veto total. Las excepciones más significativas las constituyen el caso de Ecuador (1998, 1979 y 2008) y de Paraguay (1967). En Ecuador el veto parcial, a diferencia del total, puede ser insistido en el mismo periodo, aunque requiere de la mayoría cualificada más alta entre las establecidas. Por su parte, la Constitución paraguaya de 1967 establecía una mayoría inferior para insistir un proyecto vetado parcialmente (mayoría absoluta de miembros en cada Cámara), que para insistir uno vetado totalmente (mayoría de dos tercios de los miembros de cada Cámara). Otra de las Constituciones que marcan diferentes mecanismos para superar las objeciones según sean totales o parciales era la venezolana de 1953 donde, aunque es igual el tipo de mayoría requerida para la revocación, el veto total debía aprobarse en sesión conjunta mientras que si éste era parcial, la reconsideración del proyecto se producía

CUADRO 4.17. Procedimiento para la insistencia de los vetos parciales


La insistencia requiere el voto de dos tercios de los miembros (una sola Cámara)

La insistencia requiere el voto de dos tercios de los presentes en ambas Cámaras o de la sesión conjunta

La insistencia requiere el voto de tres quintos de los presentes en sesión conjunta

La insistencia requiere la mayoría absoluta de los miembros en cada Cámara

La insistencia requiere la mayoría absoluta de los miembros (una sola Cámara) o en sesión conjunta

La insistencia es superada por mayoría simple de los presentes

No está contemplado el veto parcial

Panamá (1972) Ecuador (1998)Ecuador (1979)Ecuador (2008)

Argentina (1853, 1994)Chile (1980)Venezuela (1961, 1953)

Uruguay (1967)

Colombia (1991)Paraguay (1992, 1967)

Perú (1993)Nicaragua (1987)Brasil (1988)

Venezuela (1999) (art. 214) (mayoría presentes)

Bolivia (2009)Bolivia (1967)Costa Rica (1949) El Salvador (1983)Guatemala (1985)Honduras (1982)México (1917)

1 0,835 0,668 0,501 0,334 0,167 0

Poder de veto parcial fuerte Poder de veto parcial débil



primero en una Cámara y posteriormente en la otra (artículo 90, CEUV).

El cuadro 4.18 muestra los valores que adoptan los distintos países en relación al poder de veto del Presidente en la etapa de eficacia. Las Cons-tituciones ecuatorianas (1979, 1998 y 2008) son las que contemplan un poder de veto superior y mecanismos para la insistencia más complicados para el Legislativo, aunque también la Constitución panameña establece dificultades a la hora de insistir los vetos. En el lado contrario, los países donde el Legislativo puede superar los vetos presidenciales afrontando menos obstáculos institucionales son Bolivia (2009), Venezuela (1999), Perú, Colombia, Honduras y Paraguay (1992).

CUADRO 4.18. Resumen de los valores del índice en la etapa de eficacia


Veto total Veto parcial Valor (0-2) Valor (0-1)Argentina 1853 0,5 0,835 1,335 0,6675

Argentina 1853 (1994) 0,5 0,835 1,335 0,6675

Bolivia 2009 0 0 0 0

Bolivia 1967 0,5 0 0,5 0,25

Brasil 1988 0,125 0,334 0,459 0,2295

Chile 1980 0,5 0,835 1,335 0,6675

Colombia 1991 0,25 0,501 0,751 0,3755

Costa Rica 1949 0,625 0 0,625 0,3125

El Salvador 1983 0,625 0 0,625 0,3125

Ecuador 2008 1 1 2 1

Ecuador 1979 1 1 2 1

Ecuador 1998 1 1 2 1

Guatemala 1985 0,625 0 0,625 0,3125

Honduras 1982 0,5 0 0,5 0,25

México 1917 0,875 0 0,875 0,4375

Nicaragua (1987) 0,125 0,334 0,459 0,2295

Panamá 1972 0,625 1 1,625 0,8125

Paraguay 1967 0,875 0,501 1,376 0,688

Paraguay 1992 0,25 0,501 0,751 0,3755

Perú 1993 0,125 0,334 0,459 0,2295

República Dominicana 2002 0,875 0 0,875 0,4375

Uruguay 1967 0,375 0,668 1,043 0,5215

Venezuela 1999 0 0,167 0,167 0,0835

Venezuela 1953 0,5 0,835 1,335 0,6675



2.5. Procedimiento legislativo extraordinario

Existen mecanismos institucionales, más allá del procedimiento ordinario legislativo, que pueden ser cruciales en la influencia de ambos Poderes en la producción legislativa. Por ello, se han introducido dos variables que pertenecen al procedimiento legislativo extraordinario: la capacidad para emitir decretos legislativos por parte del Presidente y la posibilidad de convocatoria a sesiones extraordinarias.

2.5.1. Poder de decreto del Presidente

El poder de decreto es definido por Carey y Shugart (1998a: 152-153) como la autoridad del Ejecutivo para establecer leyes en lugar del Legislativo, por lo que debe ser distinguido de los decretos de carácter reglamentario o administrativo (Shugart y Mainwaring, 2002: 53), a través de los cuales, prácticamente todos los Ejecutivos del mundo regulan la forma de implementar las leyes previamente existentes. Entre los poderes legislativos del Presidente, la capacidad para emitir decretos es probablemente una de las cuestiones más estudiadas y analizadas en América Latina. La atracción que genera entre los investigadores quizá sea debida a que constituye la forma más clara a través de la cual el Ejecutivo interviene como actor proactivo de forma unilateral en una región en la que, históricamente, ha habido Gobiernos que han “abusado” de sus atribuciones. Un Presidente con fuerte capacidad de decreto puede cambiar el statu quo a cualquier posición dentro de su espacio de preferencias sin tomar en cuenta las preferencias del Congreso.

En uno de los principales trabajos sobre el tema, Carey y Shugart (1998a) clasifican los poderes de decreto a través de tres categorías: los decretos de emergencia, los decretos delegados y los decretos con fuerza de ley inmediata. Los primeros están contemplados en la mayoría de las Constituciones modernas y responden a la necesidad de que el Ejecutivo puntualmente no tenga obstáculos para resolver situaciones de emergencia, desastres nacionales o calamidades. Generalmente en estos casos se suspenden las garantías constitucionales, las libertades civiles y se asume el control de los organismos públicos. Estos poderes, no obstante, están sujetos a la aprobación explícita del Legislativo, tanto antes de ser ejercidos como después y son usualmente limitados a acciones necesarias para restablecer el orden y no para establecer nuevas políticas. Cuando los Poderes Ejecutivos fuerzan los límites



de los poderes de emergencia, cuyo uso debería estar restringido, y los utiliza para fijar nuevas políticas o sustentan su autoridad en este tipo de acciones, están actuando de forma inconstitucional (Carey y Shugart, 1998b).

El segundo tipo se deriva de la delegación en determinadas áreas previamente definidas por parte del Legislativo que, normalmente, establece un plazo a partir del cual expira la autoridad de decreto, aunque no necesariamente los propios decretos, a menos que sea extendida por otra ley del Congreso (Shugart y Mainwaring, 2002: 56). Otras veces la autoridad que se delega es delimitada en forma mucho menos cuidadosa, dejando abierta la posibilidad de abuso de su prerrogativa por parte del Presidente. De todas maneras es importante no perder de vista que el Congreso puede recuperar aquello que delega o puede optar por no delegarlo (Shugart y Mainwaring, 2002: 56-57). El tercer tipo es el que da una fortaleza significativa al Ejecutivo, ya que puede conseguir que sus iniciativas tengan fuerza de ley inmediata en áreas no definidas previamente por el Congreso. Este tercer tipo de decreto puede dividirse en dos categorías: el más fuerte cuando el acto del Ejecutivo se convierte en una ley permanente y el más débil donde el decreto es transformado en ley tras la aprobación del Congreso57 (Carey y Shugart, 1998a: 152-153). Las Constituciones marcan las posibilidades que tiene el Poder Legislativo ante los decretos y su actuación será más o menos influyente dependiendo de si el proceso de enmienda es abierto o cerrado y si la regla de aprobación de los mismos es explícita o tácita.

Por tanto, los distintos escenarios para el Congreso en relación con los decretos son su rechazo, su aprobación en la forma original en que los planteó el Presidente, su aprobación con modificaciones o no hacer nada. En este último caso, el poder relativo del Parlamento será mayor si el decreto expira o pierde validez y menor si el decreto mantiene su vigencia. Sin embargo, a pesar de que en algunos casos, como Brasil, la Constitución indica que ante el no pronunciamiento pierden validez, la práctica del Ejecutivo ha sido la reiteración de los decretos por parte del Presidente. Cuando se agota el tiempo constitucional, el

57 El decreto de este último subtipo, si bien puede agilizar y obligar a los legisla-dores a cooperar, ya que se convierte en ley inmediatamente, no elimina el rechazo del Congreso si en él hay una mayoría clara en contra del estado creado por el decreto. Se reduce la influencia de los legisladores, pero no se elimina (Figueiredo y Limongi, 1998).



Ejecutivo vuelve a decretar una versión igual o levemente alterada del decreto original y se reedita hasta que el Poder Legislativo toma una decisión. La posibilidad de reeditar un decreto da al Ejecutivo una ventaja estratégica adicional e influye en los resultados58 (Figueiredo y Limongi, 1998).

Si bien parece evidente que este tipo de procedimiento extraordi-nario favorece al Ejecutivo, algunos estudios inciden en que los legisla-dores pueden preferir el decreto al procedimiento legislativo ordinario como vía para superar problemas de acción colectiva asociados al tra-tamiento de ciertas materias políticas (Kiewiet y McCubbins, 1991; Carey y Shugart, 1998a; Siavelis, 2001: 207). Así, Carey y Shugart (1998a: 158-159 y 1998b) argumentan que la existencia del poder de decreto y su utilización no significa necesariamente la marginación del Poder Legislativo y el debilitamiento de la democracia. De acuerdo con estos autores, hay contextos institucionales en los que los decretos del Ejecutivo son preferidos por la mayoría parlamentaria59.

En este sentido, en la literatura norteamericana existen dos visio-nes a la hora de abordar el estudio de los decretos. La primera de ellas es la mantenida por la teoría de la acción unilateral (Moe y Howell, 1999; Mayer, 1999), que considera a los decretos como un instru-mento del Ejecutivo para “puentear” a un Congreso que le es adver-so o poco cooperativo, siendo el Ejecutivo el gran beneficiado por este instrumento60. Sin embargo, desde la teoría de la delegación se mantiene que el Presidente no es el único beneficiario de los decretos

58 En este sentido, Colomer y Negretto (2002: 104-105) afirman que aun cuan-do “los legisladores pueden enmendar el decreto libremente e invalidar su permanen-cia futura simplemente negándole la aprobación explícita […], el legislador mediano no podrá imponer su preferencia si el cambio legislativo surgido del decreto es muy radical con respecto al statu quo inicial. Dados los efectos inmediatos del decreto, un cambio extremo de legislación puede hacer inútil su invalidación si el resultado de reserva es muy cercano a la preferencia del Presidente. Por estas razones, no parece que sea nunca recomendable otorgar poderes de decreto al Ejecutivo, ni aun bajo las reglas más favorables de enmienda abierta y aprobación explícita”.

59 Ello no resta importancia al beneficio que consigue el Presidente con los mis-mos. Así, Figueiredo y Limongi (1998) recuerdan que en aquellos países donde los Ejecutivos han controlado las reformas constitucionales se ha introducido esta pre-rrogativa.

60 Incluso, Conaghan, Malloy e Abugattas (1990: 27), al analizar el uso de los decretos en materia económica en los países andinos, afirman que su utilización en contextos de apoyo parlamentario hacia el Presidente responde a una especie de in-transigencia mental dentro del Ejecutivo, que genera un estilo triunfal y un proceso



ejecutivos. éstos pueden satisfacer las preferencias de los legislado-res porque los representantes son actores que delegan su poder61. De modo que el Congreso puede preferir dejar en el Ejecutivo la puesta en marcha de las políticas públicas porque le es beneficioso como ins-titución, también porque es positivo para los legisladores individuales que buscan sus propios intereses o porque, si la política es polémica, el Congreso puede utilizar la delegación para evitar la responsabilidad de su puesta en marcha y que la asuma el Ejecutivo (Fiorina 1982; McCubbins et al., 2005). Esta última ventaja incide especialmente en los Gobiernos de coalición, ya que se puede convertir en un instru-mento para solucionar problemas de “conflictos horizontales” entre el Gobierno y la mayoría que lo apoya y no sólo conflictos verticales entre el Ejecutivo y el Legislativo (Huber, 1996). Así, en Gobiernos conformados por una coalición, el legislar mediante decreto constitui-ría una forma de resguardo de las mayorías gubernamentales utilizada por los socios del Gobierno para protegerse de medidas impopulares o de leyes que afecten a las clientelas específicas, preservando acuerdos políticos entre el Ejecutivo y la coalición que lo apoya en el Legislativo (Cheibub, 2001: 694).

A partir de estas dos aproximaciones, se pueden formular dos hipótesis completamente distintas para explicar la emisión de decretos por parte de los Presidentes. Si está en lo correcto la teoría de la delegación, se producirá un incremento de los decretos presidenciales en las situaciones donde la popularidad presidencial es alta o donde el Presidente mantiene relaciones cooperativas con el Congreso, ya que si los decretos son instrumentos que dan ventajas a los legisladores, lógicamente habrá un consenso que les haga proliferar durante periodos relativamente largos de tiempo. Por otro lado, si la teoría de la acción unilateral es la adecuada, el incremento del número de decretos se dará cuando la popularidad presidencial es baja o los legisladores no tienen las mismas preferencias que el Ejecutivo ya que,

altamente excluyente de elaboración e implementación de las políticas públicas (Ca-rey y Shugart, 1998b).

61 Diversos autores como Epstein y O’Halloran (1999), Kiewiet y McCubbins (1991), McCubbins et al. (1989) derivan sus investigaciones de la teoría del prin-cipal agente, en la cual el principal (el Congreso) delega sus poderes institucionales al agente (Ejecutivo) y espera con ello recibir beneficios. Estos beneficios incluyen información, flexibilidad en el tiempo y presupuesto, ausencia de responsabilidad ante la opinión pública, resolución de complejos juegos entre Cámaras y otros efectos positivos para el Congreso (Pereira et al., 2005).



desde este punto de vista, los Presidentes usan su autoridad de decreto como modo de compensar su estrategia para llevar adelante políticas en contextos conflictivos62 (Pereira et al., 2005). Más allá de por qué el Ejecutivo utiliza o no su poder de decreto, lo que interesa en esta investigación es si su existencia como mecanismo institucional favorece o no la participación del Presidente sobre la actividad legislativa. En este sentido, la hipótesis que se mantiene es que en aquellos países en los que se contempla el poder del Presidente para legislar por decreto, la participación del mismo sobre la actividad legislativa será superior. Los indicadores utilizados para medir la capacidad de decreto del Presidente han sido extraídos del índice del PNUD (véase el cuadro 1 del anexo), aunque han sido ligeramente modificados, tanto en las categorías como en los valores ofrecidos, tal como se puede ver en el cuadro 4.19.

62 Pereira et al. (2005) contrastan estas hipótesis en el caso de Brasil, concluyendo que las dos teorías son acertadas dependiendo del periodo presidencial que se analice.

CUADRO 4.19. Poderes para legislar mediante decretos


El Presidente puede emitir decretos no delegados pero los decretos tienen validez sólo por un tiempo limitado o ante situaciones de emergencia y el Congreso puede revocarlos

La Constitución establece expresamente que el Congreso puede delegar poderes legislativos al Presidente, que tiene poder constitucional de legislar por decreto restringido (circunstancias excepcionales/algunas materias)

La Constitución establece expresamente que el Congreso puede delegar poderes legislativos al Presidente, que tiene poder constitucional de legislar por decreto (en circunstancias excepcionales y en muy pocas materias)

El Presidente carece de la facultad de emitir decretos y la Constitución o bien prohíbe o bien no se refiere a la delegación por parte del Congreso del poder de legislar por decreto al Presidente

Colombia (1991)Paraguay (1967)Perú (1993)Ecuador (2008) (art. 148)Brasil (1988)

Argentina (1853, 1994)Chile (1980)Panamá (1972)Venezuela (1999) (art. 236)

Ecuador (1998)Ecuador (1979)Guatemala (1985)Honduras (1982)México (1917)Uruguay (1967)Venezuela (1961)

Bolivia (1967)Bolivia 2009 (art.173)Costa Rica (1949)El Salvador (1983)Nicaragua (1987)Paraguay (1992)República Dominicana (2002)Venezuela (1953)

1 0,66 0,33 0

Fuerte poder de decreto Bajo poder de decreto



Las Constituciones de Brasil (1988), Colombia (1991), Ecuador (2008), Paraguay (1967) y Perú (1993) son, de entre las analizadas, las que conceden más facultades para la emisión de legislación vía decreto. En Brasil, en caso de relevancia y urgencia, el Presidente de la República puede adoptar medidas provisionales o provisorias, con fuerza de ley, debiendo someterlas de inmediato al Congreso Nacional, el cual, estando en vacaciones, será convocado extraordinariamente para reunirse en el plazo de cinco días. Las medidas provisionales perderán eficacia desde la adopción si no fueran convertidas en ley en el plazo de 30 días a partir de su publicación, debiendo el Congreso Nacional regular las relaciones derivadas de ellas63 (artículo 62, CPRFB). En 2001 el Congreso Nacional aprobó el proyecto de enmienda constitucional nº 32, confiriendo una nueva reglamentación al uso de las medidas provisorias. Las medidas pasaron a tener una validez de 60 días, prorrogables por otros sesenta, al término de los cuales el Congreso era obligado a manifestarse en un plazo de 45 días. El propósito fue mitigar el poder del Ejecutivo para legislar a través de esta vía, de modo que sólo se utilizaran cuando las medidas fueran relevantes y urgentes, no obstaculizando el trabajo legislativo. No obstante, en la práctica, la nueva regla, en vez de tener un efecto inhibidor, produjo un mayor número de emisiones de medidas provisionales, tanto al final del Gobierno de Cardoso, como en el de Lula (Santos, 2006: 84).

Además, en Brasil también se contempla la delegación por parte del Congreso Nacional, aunque se prohíbe en determinadas materias tales como la organización del Poder Judicial y del Ministerio Público, la carrera y las garantías de sus miembros, la nacionalidad, ciudadanía, derechos individuales, políticos y electorales, y los planes plurianuales, directrices presupuestarias y presupuestos (artículo 68, CPRFB). En Colombia, históricamente, los Presidentes han empleado sus extensos poderes de emergencia para legislar ampliamente por decreto y, desde 1968 hasta 1991, pudieron intervenir en amplias

63 En un principio, el uso de las medidas provisionales en Brasil se limitó a cuestiones de relevancia y urgencia, pero con el tiempo su uso por parte del Eje-cutivo se ha aplicado de forma ordinaria. Si bien la Constitución establece que deben ser sometidas a discusión por el Congreso dentro de los 30 días siguientes, la reedición de tales medidas por parte del Ejecutivo se convirtió en una práctica frecuente, logrando así burlar la obligación legal de someterlas a votación (Santos, 2006: 83).



áreas de la política pública incluida la económica y financiera. En la Constitución de 1991, si bien se incluyeron restricciones importantes a esos poderes, el Ejecutivo colombiano continúa gozando de extensas prerrogativas para cambiar el statu quo por medio de la emisión de decretos64 (Shugart y Mainwaring, 2002: 54). En Perú, además de

64 La Constitución establece que el Congreso puede revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos ley dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias (ar-tículo 150, CPC). Además, ante hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de emergencia. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar de-cretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de emergencia, y podrán, de forma tran-sitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convo-cará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al ven-cimiento de dicho término. El Congreso examinará hasta por un lapso de 30 días, prorrogable por acuerdo de las dos Cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas. El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergen-cia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En rela-ción con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo […] (artículo 215, CPC). También en caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autori-dades de Policía, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de conmoción interior, en toda la República o parte de ella, por término no mayor de 90 días, prorrogable hasta por dos periodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la Re-pública. Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden público. El Gobierno podrá prorrogar su vigencia has-ta por 90 días más. Dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del



estar contemplada la delegación del Congreso al Poder Ejecutivo en materias específicas65 (artículo 104), el Poder Ejecutivo puede dictaminar medidas extraordinarias con fuerza de ley en materia económica y financiera cuando así lo requiera el interés nacional y con cargo a dar cuenta al Congreso que los puede modificar o derogar (artículo 118, CPP). Estos decretos entran en vigencia tras su publicación y antes de que el Legislativo los analice. Sin embargo, el Poder Legislativo, en un plazo de 15 días puede pronunciarse acerca de si el decreto de urgencia versa sobre materias económicas y se fundamenta por la urgencia de la situación económica nacional y de las finanzas públicas66 (artículo 91, RCRP). Sin duda, la entrada en vigencia antes del posicionamiento del Legislativo concede al Presidente peruano un fuerte poder de agenda positivo67. En cuanto

Estado de conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales (artículo 213, CPC).

65 “El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, me-diante decretos legislativos, sobre la materia específica y por el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa. No pueden delegarse las materias que son indelega-bles a la Comisión Permanente. Los decretos legislativos están sometidos, en cuanto a su promulgación, publicación, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley. El Presidente de la República da cuenta al Congreso o a la Comisión Perma-nente de cada decreto legislativo” (artículo 104, CPP).

66 Recibido el oficio y el expediente mediante el cual el Presidente de la República da cuenta de la expedición del decreto de urgencia y a más tardar el día útil siguiente, el Presidente del Congreso enviará el expediente a la Comisión de Constitución, para su estudio dentro del plazo improrrogable de 15 días útiles. La comisión da cuenta al Consejo Directivo del cumplimiento de esta atribución en el segundo día útil siguiente a la aprobación del dictamen. El Presidente informa obligatoriamente al pleno y ordena su publicación en el portal del Congreso, o en la Gaceta del Congreso o en el diario oficial El Peruano. La comisión informante calificará si el decreto de urgencia versa sobre las materias señaladas y se fundamenta en la urgencia de normar situaciones extraordinarias e imprevisibles cuyo riesgo inminente de que se extiendan constituye un peligro para la economía nacional o las finanzas públicas. En todo caso, presenta dictamen y recomienda su derogatoria si considera que las medidas extraordinarias adoptadas mediante el decreto de urgencia no se justifican o exceden el ámbito material señalado en el inciso. En caso contrario, emite dictamen haciendo constar el hecho para los efectos a que se contrae la parte final del inciso. Si el pleno del Congreso aprueba el dictamen de la comisión informante, el Presidente del Con-greso debe promulgarlo por ley (artículo 91, RCRP).

67 En las Constituciones peruanas de 1979 y 1993 la autoridad de decreto del Presidente se encuentra limitada a las cuestiones fiscales. La disposición aparece redactada de modo tal que puede haber sido pensada como un mero mecanismo administrativo y no como una herramienta para modificar el statu quo legislativo



a Paraguay, la Constitución de 1967 establecía que, durante el receso del Congreso, o hallándose éste por cualquier causa desintegrado, el Poder Ejecutivo podía dictar decretos con fuerza de ley, con la obligación de someterlos a la consideración de las Cámaras, dentro de los primeros 60 días del siguiente periodo ordinario de sesiones (artículo 183, CRPa).

En Ecuador la Constitución aprobada en 2008, a diferencia de las anteriores, establece un mecanismo que da fuerza al Ejecutivo, ya que la nueva Constitución en su artículo 148 contempla que el Pre-sidente de la República puede disolver la Asamblea Nacional cuando, a su juicio, ésta se hubiera arrogado funciones que no le competan constitucionalmente, previo dictamen favorable de la Corte Consti-tucional; o si de forma reiterada e injustificada obstruye la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo o por grave crisis política y conmo-ción interna. Esta facultad puede ser ejercida una sola vez en los tres primeros años de su mandato. Hasta la instalación de la Asamblea Nacional surgida de elecciones legislativas, el Presidente puede, previo dictamen favorable de la Corte Constitucional, expedir decretos ley de urgencia económica, que podrán ser aprobados o derogados por el órgano legislativo.

La segunda posibilidad en cuanto al grado de poder de decreto del Presidente es la establecida por Argentina, Chile, Panamá y Venezuela (1999), donde el Ejecutivo puede legislar mediante decretos siempre que el Legislativo le delegue esa función en determinadas situaciones y en materias concretas, aunque existe una gran variabilidad entre los países. Así, en Argentina, la Constitución de 1853 (que estuvo en vigencia entre 1983 y 1994) no contemplaba el poder de decreto pero, hacia la década de 1990, se había transformado en un poder de facto detentado por los Presidentes68. La reforma constitucional del año 1994 sí codificó este poder (Shugart y Mainwaring, 2002: 54), introduciendo una

existente; no obstante, debido a la ambigüedad legal que contiene, ha llegado a ser ge-neralmente aceptado que esta disposición equivale a la autoridad para emitir nuevas leyes por decreto en materia fiscal (Shugart y Mainwaring, 2002: 54).

68 Ferreira y Goretti (1996) han estudiado ampliamente la emisión de decre-tos por parte de los Presidentes argentinos, afirmando que si bien los decretos de necesidad y urgencia no integraban el conjunto de facultades presidenciales desde 1853, ante situaciones de notable gravedad institucional o de crisis económica, los Presidentes argentinos dictaron decretos de necesidad y urgencia, asumiendo para sí facultades que, en el esquema constitucional, correspondían al Congreso.



limitación en cuanto a la materia sobre la que podrían versar los decretos, al determinar que no podían regular asuntos de índole penal, tributaria y electoral. Por otra parte, estableció que la validez de los decretos como leyes permanentes estaría sujeta a la intervención expresa de una comisión bicameral permanente integrada por representantes de todos los partidos en proporción a su representación en el Congreso. Sin embargo, quedó sin definir la situación de un decreto que no recibiese un pronunciamiento definitivo del Congreso. También se incorporó la delegación legislativa válida para asuntos administrativos o emergencias y sujeta a expirar en un plazo determinado (Negretto, 2001a: 435). La Constitución chilena de 1980 establece que el Presidente de la República puede solicitar autorización para dictar disposiciones con fuerza de ley durante un plazo no superior a un año sobre una gran variedad de temas, aunque quedaba restringido lo que se refería a la nacionalidad, la ciudadanía, las elecciones, las garantías constitucionales o las leyes orgánicas constitucionales o de quórum calificados (artículo 61, CPCH). En Panamá, la Asamblea puede conceder al Ejecutivo, cuando éste lo solicite, y siempre que la necesidad lo exija, facultades legislativas extraordinarias precisas, que serán ejercidas durante el receso de la Asamblea Nacional. La ley en que se confieran dichas facultades expresa específicamente la materia y los fines que serán objeto y el Órgano Legislativo puede, en todo tiempo y a iniciativa propia, derogar, modificar o adicionar sin limitación de materias los decretos ley así dictados (artículo 159, CPRP). En Venezuela (artículo 236, CRBV) no se restringen las materias sobre las que la Asamblea, mediante una ley habilitante, autoriza al Presidente a legislar mediante decretos.

Existe otro grupo de países en los que la delegación sólo se permite en situaciones de emergencia o en muy pocas materias. éste es el caso de Honduras, Venezuela (1961) y Ecuador (Constituciones de 1979 y 1998), donde se limita la delegación a materias económicas (artículo 66, CPRE y artículo 155-156, CPE). También está en este grupo Guatemala (artículo 138, CPG) y Uruguay (artículo 168, CROU), donde los decretos ejecutivos se permiten sólo ante situaciones de emergencia. En México, la Constitución establece tres casos: el de los Estados de urgencia (artículo 29, CPEUM), la autorización del Congreso para que el Ejecutivo tenga facultades legislativas para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación y para restringir, o incluso



prohibir, las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos siempre que el Ejecutivo lo estime urgente (artículo 131, CPEUM) y una tercera variante es aquella en la que la Constitución otorga directamente al Ejecutivo la facultad para legislar, como en ciertas cuestiones de salud, en las que el Presidente puede promulgar leyes por decreto (artículo 73, CPEUM) (Casar, 1999: 95). Por último, hay un grupo de países en los que el Presidente carece de la facultad de emitir decretos y la Constitución o bien prohíbe o bien no se refiere a la delegación por parte del Congreso donde se ubican Bolivia69, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Paraguay (1992), República Dominicana y Venezuela (1953).

2.5.2. Convocatoria a sesiones extraordinarias

Otro mecanismo institucional de tipo extraordinario que, en caso de ser utilizado, otorga control positivo sobre la agenda legislativa al Poder Ejecutivo es la convocatoria a sesiones extraordinarias para abordar determinados proyectos de ley que giran, normalmente, en torno a sus propuestas. En este caso, tal como aparece en el cuadro 4.20, el elemento que potencia este poder es la imposibilidad institucional para que el Legislativo se autoconvoque a periodos extraordinarios y, en caso de que sí esté contemplada, que se exijan mayorías calificadas para llevarla a cabo. La hipótesis que está detrás de esta variable es que en aquellos países en que el Ejecutivo tiene facilidades para convocar sesiones extraordinarias, su participación sobre la actividad legislativa será superior.

69 A pesar de que en Bolivia el Ejecutivo no cuenta con esta capacidad, des-de 1985 los sucesivos Presidentes han utilizado la emisión de decretos para legislar. Desde que se firmara el Decreto Supremo 21060, que dio inicio al primer programa económico de ajuste estructural aplicado en América Latina bajo condiciones de-mocráticas, hasta el reciente decreto del Presidente Evo Morales, a través del cual se nacionalizan los hidrocarburos, la emisión de decretos presidenciales ha sido una práctica habitual.



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En todos los países analizados, los temas a discutir durante las sesiones extraordinarias están definidos y delimitados en su convocatoria. El escenario más beneficioso para el Poder Ejecutivo lo establecen las Constituciones que no otorgan al Poder Legislativo la facultad de convocarse a sesiones extraordinarias: Argentina (1853), Bolivia (2009), Colombia, Costa Rica, Panamá, Paraguay (1967), Perú, República Dominicana y Venezuela (1953). En estos casos el Presidente tiene la capacidad total para marcar la agenda de discusión del Congreso durante el tiempo que dure el periodo de sesiones extraordinario, ya que es él quien define los temas que se considerarán. La siguiente situación en cuanto al grado de control del Ejecutivo es la planteada en Nicaragua70 y en las Constituciones de Ecuador (1979 y 1998). En ambas se faculta al Presidente y al Legislativo para convocar a este tipo de sesiones. En caso de que la solicitud sea del Ejecutivo automáticamente quedan establecidas; sin embargo, si la propuesta es realizada por el Legislativo, se requiere la aprobación de dos tercios de los legisladores que componen el Congreso. Este mismo escenario, salvo con la distinción de que disminuye la mayoría requerida para la aprobación de las sesiones a propuesta del Legislativo a la mayoría absoluta de los miembros, es compartido por Argentina (reforma 1994), Bolivia, Brasil71, Chile (1980), Ecuador (2008), Honduras, Guatemala72 y Uruguay.

70 Durante el receso parlamentario la Junta Directiva, a solicitud del Presidente de la República o por su propia iniciativa, puede convocar a sesiones extraordinarias (artículo 8, LOPL).

71 La convocatoria extraordinaria del Congreso Nacional puede ser realizada por el Presidente del Senado Federal, en el caso de decreto de Estado de defensa o de in-tervención federal, de solicitud de autorización para decreto de Estado de sitio y para juramento y la toma de posesión del Presidente y del Vicepresidente de la República y por el Presidente de la República, por los Presidentes de la Cámara de Diputados y del Senado Federal, o a requerimiento de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras, en caso de urgencia o interés público revelante (artículo 57, CPRFB).

72 En Guatemala se produce una situación especial, ya que el Congreso puede reunirse en sesiones extraordinarias cuando sea convocado por la Comisión Perma-nente o por el Organismo Ejecutivo, siendo automático el establecimiento de las sesiones extraordinarias. Sin embargo, se contempla la opción de que se aborden otras materias que no estén en la convocatoria con el voto favorable de la mayoría absoluta del total de diputados que lo integran. Además, el 25% de diputados o más tiene derecho a pedir a la Comisión Permanente la convocatoria del Congreso por razones suficientes de necesidad y conveniencia públicas. Si la solicitare por lo menos



Una situación más ventajosa para el Legislativo es la reconocida en la Constitución paraguaya de 1992, donde ambas Cámaras pueden convocar a sesiones extraordinarias o prorrogar sus sesiones por decisión de la cuarta parte de los miembros o por resolución de los dos tercios de integrantes de la Comisión Permanente del Congreso (artículo 184, CRPb), en El Salvador y en Venezuela (1961 y 1999), donde no es necesario el pronunciamiento por parte del Congreso, tanto si la convocatoria proviene del Ejecutivo, como si proviene de la Comisión Delegada. Un último y especial escenario es el mar-

la mitad más uno del total de diputados, la Comisión Permanente deberá proceder inmediatamente a la convocatoria (artículo 158, CPG).

CUADRO 4.21. Resumen de los valores del índice para el procedimiento legislativo extraordinario


Decreto Sesiones extraordinarias

Valor (0-2) Valor (0-1)

Argentina 1853 0,66 1 1,66 0,83

Argentina 1853 (1994) 0,66 0,6 1,26 0,63

Bolivia 2009 0 1 1 0,5

Bolivia 1967 0 0,6 0,6 0,3

Brasil 1988 1 0,6 1,6 0,8

Chile 1980 0,66 0,6 1,26 0,63

Colombia 1991 1 1 2 1

Costa Rica 1949 0 1 1 0,5

El Salvador 0 0,2 0,2 0,1

Ecuador 2008 1 0,6 1,6 0,8

Ecuador 1979 0,33 0,8 1,13 0,565

Ecuador 1998 0,33 0,8 1,13 0,565

Guatemala 1985 0,33 0,6 0,93 0,465

Honduras 1982 0,33 0,6 0,93 0,465

México 1917 0,33 0 0,33 0,165

Nicaragua 1987 0 0,8 0,8 0,4

Panamá 1972 0,66 1 1,66 0,83

Paraguay 1967 1 1 2 1

Paraguay 1992 0 0,4 0,4 0,2

Perú 1993 1 1 2 1

República Dominicana 2002 0 1 1 0,5

Uruguay 1967 0,33 0,6 0,93 0,465

Venezuela 1999 0,66 0,2 0,86 0,43

Venezuela 1953 0 1 1 0,5



cado por la Constitución mexicana ya que, independientemente de a quién pertenezca la propuesta, para llamar a sesiones extraordinarias ésta debe ser refrendada por el pleno por una mayoría de dos tercios de los legisladores presentes, siendo el único caso entre los estudiados en los que se requiere la aprobación del Legislativo a la convocatoria realizada por el Ejecutivo.

El cuadro 4.21 resume la puntuación que reciben los distintos países analizados en cuanto a la capacidad extraordinaria de los Presidentes para la emisión de decretos legislativos y para la convocatoria a sesiones extraordinarias. La Constitución de Colombia de 1991, así como la paraguaya de 1967 y la peruana de 1993, son las que perfilan los escenarios más favorables al Ejecutivo, ya que se alcanza el valor máximo. Otras Cartas Magnas que otorgan a los Presidentes potencial institucional extraordinario para influir en los resultados legislativos son la argentina de 1853, la panameña, la ecuatoriana de 2008 y la brasileña. En el lado contrario están las Constituciones venezolana de 1953, la mexicana, la paraguaya de 1992 y la boliviana, cuyos diseños permiten poco margen de maniobra al Ejecutivo para influir en la legislación de forma extraordinaria.

3. ÍNDICE DE POTENCIA INSTITUCIONAL LEGISLATIVA (IPIL) y CONCLUSIONES

El presente capítulo73 se ha ocupado de definir los determinantes institu-cionales presentes en cada etapa del trámite legislativo, así como en el pro-cedimiento legislativo extraordinario, que pueden incidir en el peso que el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo tienen sobre la actividad legislativa. A partir de estos indicadores se ha elaborado un índice denominado índice

73 A pesar de que en el trabajo no se analizan todos los países latinoamericanos, se ha estimado oportuno analizar el procedimiento legislativo para todos los casos con el objeto de enriquecer el análisis y la comparación. Igualmente, se han analizado las nuevas Constituciones aprobadas recientemente en Bolivia (2009) y Ecuador (2008). En esta obra no se comprobará la influencia que tiene la configuración de las relaciones Ejecutivo-Legislativo, establecidas por las nuevas Constituciones sobre la actividad le-gislativa, dado que no se cuenta con datos tan recientes. No obstante —y ante los deba-tes surgidos en torno a la discusión y aprobación de estas nuevas Constituciones junto con la venezolana de 1999—, cabe mencionar que, salvo en el caso de la ecuatoriana, tanto la venezolana como la boliviana configuran, en los indicadores que componen el IPIL, un escenario menos favorable para la intervención del Ejecutivo sobre la actividad legislativa que el establecido en las Cartas Magnas que las preceden.



de potencia institucional legislativa (IPIL), que varía de 0 a 1. En los valores próximos a 1 estarían los países latinoamericanos cuyos Ejecutivos cuentan con amplias prerrogativas institucionales para influir sobre la actividad legis-lativa y en los valores cercanos a 0 se ubican los países en los que el Legislati-vo cuenta con menos obstáculos para intervenir sobre la legislación.

Cada indicador de este índice se ha introducido teniendo como base las distintas teorías que abordan el análisis del Poder Legislativo y las relaciones Ejecutivo-Legislativo, de las que se han extraído las hipótesis acerca del sentido en que pueden actuar, bien potenciando la participación de uno u otro Poder sobre la actividad legislativa, o bien fomentando el éxito en la aprobación de las iniciativas del Ejecutivo. Del mismo modo, se han clasificado las variables de acuerdo con la etapa del procedimiento legislativo en la que tienen su potencial relevancia con el objeto de desagregar las posibles influencias de cada etapa en la actividad legislativa y como modo de contrastar las hipótesis, tanto de forma individual, como agregada.

CUADRO 4.22. Correlaciones entre las distintas mediciones de poderes legislativos

Shugart y Carey (1992)

Shugart y Haggard

(2001)

Samuels y Shugart

(2003)

Payne et al. (2003)

PNUD (2005)

Stein et al. (2005)

Shugart y Haggard (2001)

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Samuels y Shugart (2003)

R2 0,594** 0,949**

Sig. 0,007 0,000

N 19 15

Payne et al. (2003)

R2 0,540* 0,648** 0,736**

Sig. 0,046 0,009 0,001

N 14 15 17

PNUD (2005)

R2 0,232 0,613* 0,734** 0,555*

Sig 0,424 0,015 0,001 0,017

N 14 15 17 18

Stein et al. 2005

R2 0,705** 0,778** 0,890** 0,841** 0,596**

Sig 0,005 0,001 0,000 0,000 0,009

N 14 15 17 18 18

IPIL R2 0,571* 0,471 0,636** 0,745** 0,686** 0,811**

Sig. 0,021 0,076 0,003 0,001 0,002 0,000

N 16 15 19 17 17 17

* La correlación es significativa al nivel 0,05 (bilateral).** La correlación es significativa al nivel 0,01 (bilateral).Fuente: Elaboración propia.



El capítulo comenzaba analizando los distintos índices de poderes legislativos elaborados por varios autores. Es necesario preguntarse si el IPIL, una vez definido, muestra unos valores concordantes con las mediciones que se pueden encontrar en la literatura. El cuadro 4.22 muestra las correlaciones que mantienen estas medidas entre sí y con el índice propuesto en este trabajo. Los datos revelan que la mayoría de las distintas mediciones están relacionadas de forma significativa. El IPIL está correlacionado con todos los índices, excepto con el de Shugart y Haggard (2001). Del mismo modo, la medición original de Shugart y Carey (1992), a pesar de haber sido reformulada por distintos autores, sigue mostrando relaciones significativas con otros índices, aunque más moderadas que las que se establecen entre las mediciones elaboradas posteriormente. El hecho de que la mayor parte de las correlaciones sean significativas lleva a concluir que, efectivamente, los índices de los poderes legislativos presidenciales calculados por los distintos autores, entre los que está el IPIL, van encaminados en la misma dirección. Es decir, aunque difieren en los valores otorgados a los países, tal como se veía en el apartado con el que se abría este capítulo, en general coinciden en la ubicación de qué Presidentes mantienen un alto o un bajo poder legislativo.

En cuanto a los valores que los distintos países muestran en el IPIL, tal como se puede ver en el cuadro 4.23 y en el gráfico 4.2, Chile es el caso que ocupa el lugar más alto en cuanto a potencia institucional legislativa del Ejecutivo. El diseño institucional chileno otorga al Presidente grandes facultades exclusivas para la iniciativa legislativa, para la fijación de las prioridades de los proyectos, para imponer plazos en el tratamiento de las leyes y además su diseño bicameral es asimétrico, lo cual favorece la concentración del poder y la influencia del cartel legislativo del Gobierno. Este último factor también está fomentado por la estructura organizativa del Congreso y, aunque el poder de veto del Ejecutivo y las capacidades extraordinarias no están entre las más altas, los anteriores indicadores delimitan un poder presidencial con el potencial más alto para la influencia legislativa de entre todos los países analizados, ubicación que coincide con la mayoría de los estudios dedicados a analizar los poderes legislativos constitucionales de los Presidentes74.

74 Véanse Shugart y Carey (1992: 150), Metcalf (2000: 669-670), Shugart y Ha-ggard (2001: 80), Samuels y Shugart (2003: 43), Payne et al. (2003: 210) y PNUD (2005: 76-77).



Igualmente, otros Presidentes con fuertes poderes institucionales para influir en la legislación son el panameño, el ecuatoriano, el brasileño y el colombiano. En los casos de Panamá y Ecuador, son el poder de veto y el poder de decreto los que explican esta potencia, mientras que en Brasil y Colombia son fundamentales, además de la capacidad para la emisión de decretos, los fuertes poderes en la etapa de iniciativa. De modo que los presidentes colombianos y brasileños constitucionalmente tienen el derecho a iniciativa exclusiva en numerosas áreas y, además, los reglamentos internos de las Cámaras configuran un procedimiento concentrado para el control de la agenda legislativa, lo cual le favorece frente al Legislativo. Por tanto, son Presidentes con un poder potencial proactivo claro. La Constitución de 1967 en Paraguay también otorgaba fuertes poderes al Presidente, sobre todo para intervenir de forma extraordinaria en el procedimiento legislativo. Sin embargo, la vigente Constitución ofrece un diseño más equilibrado entre poderes.

CUADRO 4.23. Valores del índice de potencialidad institucional legislativa (IPIL)

Etapa de iniciativa

Constitutiva Bicamerales Etapa de eficacia

Procedimiento extraordinario

Total Total (0-1)

Argentina 1853

* * 0 0,67 0,83 1,50 0,50


0,21 0,13 0,00 0,67 0,63 1,64 0,33

Bolivia 2009 0,44 0,31 0,60 0,00 0,50 1,85 0,37

Bolivia 1967 0,61 0,31 0,60 0,25 0,30 2,07 0,41

Brasil 1988 1,00 0,39 0,20 0,23 0,80 2,66 0,52

Chile 1980 0,88 0,58 0,80 0,67 0,63 3,56 0,71

Colombia 1991

0,62 0,23 0,40 0,38 1,00 2,62 0,52

Costa Rica 1949

0,17 0,31 ** 0,31 0,50 1,29 0,32

El Salvador 1983

0,10 0,54 ** 0,31 0,10 1,05 0,26

Ecuador 2008 0,24 0,40 ** 1,00 0,80 2,43 0,61

Ecuador 1979 * * ** 1,00 0,57 1,77 0,44

Ecuador 1998 0,41 0,40 ** 1,00 0,57 2,37 0,59

Guatemala 1985

0,19 0,46 ** 0,31 0,47 1,43 0,36

Honduras 1982

0,33 0,50 ** 0,25 0,47 1,55 0,39



Etapa de iniciativa

Constitutiva Bicamerales Etapa de eficacia


Total Total (0-1)

México 1917 0,19 0,42 0,40 0,44 0,17 1,61 0,32

Nicaragua 1987

0,27 0,38 ** 0,23 0,40 1,28 0,32

Panamá 1972 0,43 0,42 ** 0,81 0,83 2,49 0,62

Paraguay 1967

* * 0,20 0,69 1,00 2,22 0,56

Paraguay 1992

0,48 0,38 0,20 0,38 0,20 1,63 0,33

Perú 1993 0,36 0,33 0,23 1,00 1,92 0,48


0,38 0,60 0,00 0,44 0,50 1,92 0,38

Uruguay 1967 0,61 0,58 0,20 0,52 0,47 2,38 0,48

Venezuela 2000

0,19 0,42 ** 0,08 0,43 1,12 0,28

Venezuela 1953

* * 0,20 0,67 0,50 1,37 0,46

Venezuela 1961

* * 0,20 0,67 0,27 1,13 0,38

* En estos casos se carece de los reglamentos vigentes durante el periodo constitucional, por lo que el índice ha sido calculado teniendo en cuenta sólo las prerrogativas constitucionales en la etapa y ponderando el valor de las mismas sobre el valor total que puede alcanzar el índice sin que estén presentes las citadas prerrogativas.** Países con diseño legislativo unicameral.Fuente: Elaboración propia.

Las Constituciones que diseñan procedimientos menos con-centrados y más favorables a la intervención del Legislativo en la actividad legislativa son la de El Salvador, la venezolana de 2000, la nicaragüense, la mexicana y la costarricense. La Constitución sal-vadoreña de 1983 no establece áreas de iniciativa exclusiva para el Presidente, más allá del presupuesto y las leyes internacionales; tam-poco favorece la intervención del Presidente en la etapa constitutiva y limita la capacidad de emisión de decretos. Por otra parte, aunque el Ejecutivo tiene poder reactivo para vetar los proyectos, no cuenta con la capacidad para vetarlos parcialmente. La Constitución boliva-riana de 1999 tampoco configura una potencia institucional favora-ble al Presidente, éste no se ve favorecido ni en la etapa constitutiva ni en la etapa de eficacia, aunque cabe afirmar que sí cuenta con la facultad para la emisión de decretos, pero siempre que la Asamblea le autorice.



En Nicaragua el Ejecutivo tiene un poder de veto y de decreto muy limitado. En el caso de México, si bien el Ejecutivo cuenta con un amplio poder reactivo para vetar las leyes, la etapa de iniciativa no impide a los legisladores su participación y su capacidad para influir en el procedimiento extraordinario no es muy alta. Por su parte, en Costa Rica tampoco se ponen obstáculos a que los legisladores inicien proyectos de ley sobre cualquier materia; ello, unido a un procedimiento consensuado para la elaboración del orden del día, determina que en la etapa de iniciativa el Legislativo pueda intervenir sin muchas cortapisas. En la etapa constitutiva, si bien el mecanismo para la integración de las comisiones es concentrado, se limita la capacidad del Presidente para declarar urgentes los proyectos, con lo cual el poder para fijar la agenda por parte del Ejecutivo se ve limitado.

GRÁFICO 4.2. Distribución espacial de los países analizados en el índice de po-tencialidad institucional legislativa (IPIL)

Fuente: Elaboración propia.0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70 0,80 0,90 1,00

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0,32

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0,38

0,38

0,39

0,41

0,44

0,46

0,48

0,48

0,50

0,52

0,52

0,56

0,59

0,61

0,62

0,71

El Salvador 1983Venezuela 1999Nicaragua 1987

México 1917Costa Rica 1949

Paraguay 1992

Argentina 1853 (1994)Guatemala 1985

Bolivia 2009Venezuela 1961

República Dominicana 2002Honduras 1982

Bolivia 1967Ecuador 1979

Venezuela 1953

Uruguay 1967Perú 1993

Argentina 1853

Brasil 1988Colombia 1991Paraguay 1967

Ecuador 1998Ecuador 2008Panamá 1972

Chile 1980



A modo de síntesis, el presente capítulo se ha centrado en 14 variables institucionales que generan diversos escenarios en el proce-dimiento legislativo, algunos potencialmente más favorables al Ejecu-tivo y otros al Legislativo. Para determinar si realmente estos escena-rios muestran relevancia sobre la actividad legislativa, favoreciendo la participación de uno u otro poder o el éxito del Ejecutivo, es necesario contrastar las hipótesis planteadas en las páginas anteriores, tanto de forma individual como por etapas. A esta tarea está dedicado el si-guiente capítulo.


CAPÍTULO 5ANALIzANDO EL PESO DE LAS INSTITUCIONES SOBRE LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA

INTRODUCCIÓN

En el capítulo anterior se definieron, se describieron y se otorgó valor a los distintos indicadores institucionales que conforman el índice de potencia institucional legislativa (IPIL). Asimismo, se estableció la hipótesis teórica que está detrás de cada uno de estos indicadores y que los relaciona con la actividad legislativa. El objeto de este capítulo es contrastar empíricamente las hipótesis definidas con el fin de determinar qué factores institucionales determinan el éxito legislativo de los Presidentes latinoamericanos y los niveles de participación sobre la producción legislativa del Ejecutivo y del Parlamento.

Para ello, las siguientes páginas están estructuradas en tres partes. La primera se centra en el poder explicativo de cada componente del índice, profundizándose en detalle en cada una de las prerrogativas institucionales y en su incidencia en el éxito y la participación. Esta incidencia es revelada utilizando como método el análisis de varianza (ANOVA) como vía para encontrar la variabilidad en la actividad legislativa que es provocada por los indicadores institucionales que conforman el IPIL.

En la segunda parte del capítulo el foco de análisis se sitúa en las distintas etapas que estructuran el procedimiento legislativo (etapa de iniciativa, etapa constitutiva, bicameralidad, etapa de eficacia y pro-cedimiento legislativo extraordinario) para captar las relaciones que se establecen entre ellas y encontrar el peso que poseen como factores explicativos del grado de éxito del Ejecutivo y de la participación de ambos Poderes sobre la legislación. La tercera parte retoma la clasifica-ción llevada a cabo en el capítulo 3, que agrupa a los países de acuerdo al comportamiento que han tenido sus Presidentes y Parlamentos en la actividad legislativa. A partir de la misma se busca revelar los casos en los que el diseño institucional determina los productos legis-lativos y los países en los que hay que buscar otro tipo de factores



explicativos. Por último, se ha introducido un apartado con las con-clusiones más importantes.

1. LOS INDICADORES DEL IPIL y SU RELACIÓN CON LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA

Antes de comprobar el peso que el índice de forma conjunta tiene sobre la actividad legislativa es necesario explorar los diversos componentes internos del mismo. Cada uno de los indicadores que lo conforman está basado en una hipótesis teórica que expresa, en un sentido lineal, la potencia —positiva o negativa— que otorga como mecanismo institucional para el éxito del Poder Ejecutivo y la participación legislativa de éste y del Parlamento. El cuadro 5.1 resume las hipótesis expuestas en el capítulo 4 acerca de la influencia y la posición que ocupa el indicador en las etapas del procedimiento legislativo.

CUADRO 5.1. Hipótesis institucionales

Variable independiente IPIL

Variable dependiente actividad legislativa

Indicador IPIL Dimensiones1. Éxito Ejecutivo 2. Participación Ejecutivo

Hipótesis

Etapa de iniciativa

Iniciativa exclusiva En los países en los que el Ejecutivo tiene más poder de iniciativa exclusiva su éxito en la aprobación de sus propuestas es superior

En los países en los que el Ejecutivo tiene más poder de iniciativa exclusiva su participación sobre la actividad legislativa es superior


Procedimientos concentrados en manos de pocos actores para la elaboración del orden del día favorecen el éxito del Ejecutivo en la actividad legislativa

Procedimientos concentrados en uno o pocos actores para la elaboración del orden del día favorecen la participación del Ejecutivo en la actividad legislativa

Tipo de mayoría para modificar el orden del día

Los procedimientos que obstaculizan la modificación del orden del día favorecen el éxito del Ejecutivo

Los procedimientos que obstaculizan la modificación del orden del día favorecen la participación del Ejecutivo sobre la actividad legislativa

Etapa constitutiva

Integración de las comisiones

En aquellos países en los que la elección de los componentes de las comisiones es más centralizada (corre a cargo de pocos actores) el éxito del Ejecutivo en la actividad legislativa es superior

En aquellos países en los que la elección de los componentes de las comisiones es más centralizada (corre a cargo de pocos actores) la participación del Ejecutivo en la actividad legislativa es superior


Analizando el peso de las instituciones sobre la actividad legislativa 191




Hipótesis

Prerrogativas para la omisión del trámite en comisión

Las normas que facilitan que el paso por comisión sea obviado en el proceso legislativo favorecen el éxito del Ejecutivo en la actividad legislativa

Las normas que facilitan que el paso por comisión sea obviado en el proceso legislativo favorecen la participación sobre la producción legislativa

Poder de las comisiones para el tratamiento de las leyes

En los casos en que las comisiones tienen más prerrogativas legislativas, el éxito del Ejecutivo es inferior

En los casos en que las comisiones tienen más prerrogativas legislativas, la participación del Ejecutivo sobre la actividad legislativa es inferior

Capacidad del Ejecutivo para forzar el tratamiento de urgencia

En aquellos casos en los que el Ejecutivo cuenta con prerrogativas que facilitan el tratamiento urgente de sus proyectos, el éxito en la aprobación de sus iniciativas será mayor

En aquellos casos en los que el Ejecutivo cuenta con prerrogativas que facilitan el tratamiento urgente de sus proyectos, la participación legislativa del Presidente será mayor

Bicameralidad

Grado de simetría En los países bicamerales en los que existe simetría entre ambas Cámaras, el Ejecutivo tendrá un éxito más bajo en la aprobación de sus propuestas

En los países bicamerales en los que existe simetría entre ambas Cámaras, el Ejecutivo tendrá una participación legislativa inferior sobre la producción

Desacuerdos entre Cámaras (rechazo total)

Los procedimientos asimétricos para resolver el desacuerdo de las Cámaras en el rechazo de un proyecto de ley favorecen el éxito del Ejecutivo al perder fuerza como jugador de veto alguna de las Cámaras

Los procedimientos asimétricos para resolver el desacuerdo de las Cámaras en el rechazo de un proyecto de ley favorecen la participación del Ejecutivo

Desacuerdos entre Cámaras(modificaciones)

En los países bicamerales con formas más concentradas de resolución de conflictos aumenta el éxito del Ejecutivo ya que es más fácil para el cartel legislativo que sostiene al Gobierno en alguna de las Cámaras imponer su criterio

En los países bicamerales con formas más concentradas de resolución de conflictos aumenta la participación del Ejecutivo ya que es más fácil para el cartel legislativo que sostiene al Gobierno en alguna de las Cámaras imponer su criterio

Etapa de eficacia

Veto total e insistencia En aquellos países en los cuales para insistir el veto presidencial se requieren mayorías muy restrictivas el éxito del Ejecutivo será superior

En aquellos países en los cuales para insistir el veto presidencial se requieren mayorías muy restrictivas la participación del Ejecutivo sobre la legislación será superior

Veto parcial e insistencia

En aquellos países en los cuales existe la posibilidad de vetar parcialmente los proyecto de ley y su insistencia requiere de mayorías muy amplias, el poder de veto es más fuerte y el éxito del Ejecutivo será superior

En aquellos países en los cuales existe la posibilidad de vetar parcialmente los proyecto de ley y su insistencia requiere de mayorías muy amplias, el poder de veto es más fuerte y la participación del Ejecutivo sobre la legislación será superior



El contraste de cada una de estas hipótesis es, a su vez, una forma de comprobar la validez del índice propuesto1 para los casos latinoamericanos objeto de estudio. Si bien la construcción de este índice ha sido teórica y, por tanto, puede ser utilizado para medir la potencia institucional legislativa en otras regiones, puede existir un sesgo en los valores que definen cada indicador, ya que éstos han sido extraídos de los diseños normativos de los países latinoamericanos y es probable que no contengan todo el abanico de opciones establecidas por los escenarios institucionales existentes en otros países. Sin embargo, a pesar de que cada indicador puede ser evidentemente perfeccionado, los valores ofrecidos son ubicados en forma de continuum en una escala, por lo que el sentido de su influencia, de ser cierta la hipótesis, no debe sufrir variaciones, aunque sí puede haber cambios en su intensidad.

Para llevar a cabo el contraste individual de las hipótesis establecidas para cada indicador se utiliza el análisis de varianza (ANOVA)2 como

1 Sobre la forma en que se pueden validar los índices, véase Adcock y Collier (2001).

2 El análisis de varianza se basa en la descomposición de la variación total en dos componentes: variación total=variación entre+variación intra. Se busca conocer si los distintos grupos de un factor influyen en los valores de una variable continua o numérica (dependiente), motivando la existencia de diferencias en los valores de la variable dependiente según el nivel del factor explicativo. Por tanto, se tiene que producir simultáneamente que el comportamiento de la variable éxito o de la variable participación, en este caso, sea lo más distinto posible para los diferentes niveles o




Hipótesis

Procedimiento legislativo extraordinario

Poder de decreto En aquellos países en los que se contempla el poder del Presidente para legislar por decreto, el éxito del Ejecutivo será superior

En aquellos países en los que se contempla el poder del Presidente para legislar por decreto, la participación del mismo sobre la legislación será superior

Convocatoria a sesiones extraordinarias

En aquellos países en que el Ejecutivo tiene facilidades para convocar sesiones extraordinarias, su éxito legislativo será superior

En aquellos países en que el Ejecutivo tiene facilidades para convocar sesiones extraordinarias, su participación sobre la actividad legislativa será superior




método para encontrar si la variación en la participación legislativa y en el éxito responde a las diferencias provocadas por los grupos que conforman los distintos valores de cada indicador institucional3 o es debida a factores internos a los grupos, lo cual llevaría a pensar que el indicador no incide en la variable dependiente, respondiendo ésta a otro tipo de factores. Este tipo de análisis univariado es pertinente porque aísla la relación que mantiene cada uno de los componentes del IPIL con las dos dimensiones dependientes (éxito y participación), aunque es necesario subrayar que no se miden los efectos que pueden tener dos o más indicadores cuando están actuando o interrelacionando juntos. Sin embargo, dado que entre los objetivos de esta investigación está el contraste de cada una de las hipótesis en las que se fundamenta cada indicador del IPIL en los países latinoamericanos, es oportuno llevar a cabo esta prueba de forma aislada. En los cuadros 5.2 a 5.6 aparecen los resultados de los análisis llevados a cabo.

La etapa de iniciativa, tal como fue definida en el capítulo 3, está compuesta por tres indicadores: iniciativa exclusiva, establecimiento del orden del día y tipo de mayoría necesaria para modificar la agenda del Legislativo. Tal como aparece en el cuadro 5.2, los tres indicadores marcan diferencias significativas en los niveles de éxito y de participación presidenciales en América Latina. La prerrogativa constitucional que otorga diferentes grados de poder para la iniciativa exclusiva al Presidente, que es uno de los indicadores clásicos utilizados para medir los poderes presidenciales, se muestra significativa tanto para marcar diferencias en el éxito como en la participación del Ejecutivo, aunque es mayor su incidencia sobre la participación.

En cuanto a los otros dos indicadores, cabe resaltar, en primer lugar, que el procedimiento para la elaboración del orden del día incide en la variabilidad tanto del éxito como de la participación en los países analizados, de modo que la existencia de procedi-mientos más o menos concentrados genera grupos de periodos de sesiones con distintos niveles de éxito y de participación del Ejecutivo entre los mismos. El porcentaje de variación en el éxi-to presidencial que responde a la pertenencia a estos grupos es

valores de cada indicador institucional y, a su vez, que dentro de cada grupo los valo-res sean lo más homogéneos posible.

3 Los indicadores que cuentan con más de tres valores han sido recodificados con el fin de hacerlos categóricos para el análisis ANOVA.



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del 29% y el porcentaje de la variabilidad en la participación que marca la pertenencia a los mismos es aun superior, del 38%. El tipo de mayoría para modificar el orden del día también muestra incidencia pero solamente en las dos dimensiones dependientes. En el caso de los niveles de éxito del Ejecutivo, la varianza del mismo es debida en un 14% a la dispersión que genera el perte-necer a los distintos grupos de periodos de sesiones en los que es necesaria una misma mayoría para modificar la agenda del pleno, y este porcentaje crece hasta el 36% si se pone el foco de atención en la participación.

Estos resultados muestran la relevancia que tienen los reglamentos internos como factores institucionales que configuran no sólo las estrategias de los actores, sino también los resultados legislativos y avalan la hipótesis de que en los casos en los que el procedimiento para decidir la agenda del Parlamento es más concentrado, correspondiendo la decisión a uno o pocos actores, es más fácil para el cartel parlamentario (Cox y McCubbins, 2004) que apoya al Gobierno incidir sobre la actividad legislativa.

De los cuatro indicadores que conforman la etapa constitu-tiva (véase el cuadro 5.3), tres tienen un peso significativo en la variabilidad de la participación del Ejecutivo y del Legislativo y dos en los niveles de éxito de los Presidentes latinoamericanos a la hora de aprobar sus iniciativas. Concretamente, la forma de integración de las comisiones, la capacidad del Ejecutivo para forzar el tratamiento de urgencia y el poder de las comisiones para el tratamiento de los proyectos de ley inciden en la dis-persión de la participación del Ejecutivo y del Legislativo en los diferentes periodos de sesiones, siendo este último indicador el que muestra un mayor peso a la hora de diferenciar a los grupos entre sí. Así, el 57% de la varianza total en los niveles de parti-cipación responde a las divergencias entre los grupos de periodos de sesiones conformados por comisiones con un mismo grado de poder para el tratamiento de las leyes. Tampoco es despreciable el 29% de la variabilidad en la participación que obedece a la forma más o menos concentrada en que se eligen los miembros de las comisiones o el 27% correspondiente a la capacidad para forzar el tratamiento de urgencia por parte del Ejecutivo. Los dos indicadores en los que la varianza en los niveles de éxito presidencial es debida a las diferencias entre los grupos son, al igual que ocurría con la variable dependiente participación, el



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166



poder de las comisiones para el tratamiento de las leyes y las prerrogativas para evitar el trámite en comisión. Por tanto, es pertinente resaltar que en la etapa constitutiva, nuevamente los reglamentos internos que definen el papel de las comisiones tie-nen un peso revelador, ya que éstas, como sugiere la literatura norteamericana cuando analiza el Congreso estadounidense4, tienen una incidencia real en la actividad legislativa en los países latinoamericanos.

En los países bicamerales existen determinadas prerrogativas institucionales en la etapa constitutiva del procedimiento legisla-tivo que pueden afectar la actividad legislativa como el grado de simetría entre la Cámara Alta y la Cámara Baja y la forma de re-solver los desacuerdos entre las mismas. El análisis ANOVA (véa-se el cuadro 5.4) pone de manifiesto que los países bicamerales latinoamericanos en los que existe asimetría, teniendo el Senado menos atribuciones como jugador de veto, tanto el éxito del Poder Ejecutivo como la participación de ambos Poderes es diferente al de aquellos casos en los que el Senado y la Cámara de Diputados mantienen simetría. Existe un componente de variabilidad en el éxito del 43% y de variabilidad en la participación del 44% que se debe a las diferencias entre los casos simétricos y asimétricos. Sin embargo, la forma en que se resuelven los desacuerdos entre las Cámaras no genera diferencias significativas en las dos dimensio-nes analizadas de la actividad legislativa.

En cuanto a la etapa de eficacia (véase el cuadro 5.5), tanto el poder de veto total como el poder de veto parcial y la capacidad para insistirlos muestran relación con los niveles de variabilidad del éxito presidencial, mientras que en el caso de la participación del Ejecutivo y del Parlamento sobre la legislación sólo se mues-tra significativo el veto total. En aquellos grupos de periodos de sesiones en los que el poder de veto total o el poder de veto par-cial es bajo, el éxito del Ejecutivo es significativamente distinto al de aquellos casos en los que el poder de veto total o parcial es superior. Del mismo modo, la participación de uno u otro poder sobre la legislación es diferente en los casos dependiendo de si existen prerrogativas o no favorables para el Ejecutivo a la hora de vetar las leyes.

4 Véase el capítulo 1.



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Los dos indicadores que han sido considerados como conforma-dores del procedimiento legislativo extraordinario son el poder de de-creto del Presidente y la convocatoria a sesiones extraordinarias. Respec-to al primero, cabe señalar que muestra diferencias significativas en el grado de variabilidad del éxito del Ejecutivo, pero no en la participación. Por tanto, no se puede afirmar que, en los países latinoamericanos, la existencia de prerrogativas institucionales que favorecen el poder del Presidente para legislar de forma unilateral incide en los niveles de éxito del Ejecutivo, pero no en los niveles de participación de uno u otro po-der. Sin embargo, la capacidad del Ejecutivo para convocar a sesiones extraordinarias, en las que se abordan normalmente iniciativas propues-tas por él, sí marca niveles distintos de varianza en las dos dimensiones. Así, un 26% de la variabilidad del éxito y un 32% de la varianza en la participación son debidos a las diferencias entre los grupos de periodos de sesiones con iguales prerrogativas para la convocatoria a sesiones ex-traordinarias y desiguales en relación al otro grupo.

En suma, de los 14 indicadores que conforman el IPIL, analizados de manera individual, tan sólo dos carecen de capacidad para discriminar entre sus distintitos valores la varianza de las dimensiones éxito y partici-pación en América Latina, mostrando que efectivamente las instituciones influyen en los resultados de la actividad legislativa. Concretamente, los indicadores que no marcan diferencias significativas sobre la dispersión de ambas dimensiones son la forma más o menos concentrada de resolver los desacuerdos entre las Cámaras en los casos bicamerales. No obstante, estos dos indicadores no serán desechados del índice institucional por la siguiente razón: el IPIL surge de la agregación de distintas prerrogativas institucionales; hasta el momento no se ha contrastado su relevancia ex-plicativa de forma conjunta, sino que el análisis llevado a cabo ha sido relacionando cada una de estas prerrogativas de forma aislada con las di-mensiones dependientes (éxito y participación) y no se han controlado los efectos que pueden tener los indicadores cuanto actúan de forma conjunta. Por lo tanto, estos dos indicadores puede que tengan un peso explicativo real al actuar conjuntamente con los demás o con alguno de los mismos.

2. LAS ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

Una vez analizados los indicadores institucionales que componen el índice y su incidencia sobre las dimensiones de la variable independiente, la actividad legislativa, es oportuno centrarse en



el siguiente nivel de agregación, en las etapas del procedimiento legislativo y en la relación de las mismas, tanto con el índice total como con el éxito y la participación, así como ubicar la posición que ocupan los países analizados en el cruce de estas variables.

El procedimiento legislativo en el que se basa la construcción del IPIL fue agrupado en tres etapas (iniciativa, constitutiva y de eficacia), a las que se unieron características especiales que configuran la estructura bicameral de los Legislativos, así como dos mecanismos extraordinarios que favorecen la influencia legislativa del Ejecutivo. Al basarse el IPIL en la agregación de estas etapas es evidente que el índice total debe estar relacionado con las mismas, tal como se puede ver en el cuadro 5.7. Sin embargo, no todas mantienen el mismo peso sobre el IPIL y no todas tienen igual nivel de relación con las demás, lo cual indica que, en los países latinoamericanos, los diseños normativos

CUADRO 5.7. Correlaciones entre las etapas del procedimiento legislativo y el IPIL

** La relación es significativa al nivel 0,01 (bilateral).* La relación es significativa al nivel 0,05 (bilateral).Fuente: Elaboración propia.

IPIL Etapa de iniciativa

Bicameralidad Etapa constitutiva

Etapa de eficacia

Etapa de iniciativa

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Sig. (bilateral)

0,000

N 167

Bicameralidad R2 0,644** 0,546**

Sig. (bilateral)

0,000 0,000

N 109 109

Etapa constitutiva

R2 0,439** 0,741** 0,516**

Sig. (bilateral)

0,000 0,000 0,000

N 167 167 109

Etapa de eficacia

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Sig. (bilateral)

0,000 0,024 0,985 0,000

N 167 167 109 167


R2 0,484** 0,250** -0,118 -0,126 -0,055

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0,000 0,001 0,222 0,104 0,479

N 167 167 109 167 167



no van necesariamente encaminados en la misma dirección, habiendo casos en los que el Parlamento se ve institucionalmente favorecido en una etapa y el Ejecutivo en otra.

Los valores de la etapa de iniciativa y las configuraciones que caracterizan la bicameralidad son las que mantienen una mayor correlación con el valor del IPIL, siendo la etapa de iniciativa la que comparte relaciones lineales más claras con otras variables. Así, los países en los que los Presidentes se ven ayudados por un diseño institucional que les favorece en la etapa de iniciativa también cuentan con una etapa constitutiva propicia a su influencia y un diseño bicameral que facilita su predominio.

Otra de las correlaciones positivas a resaltar es la que se establece entre la etapa constitutiva y las prerrogativas bicamerales que indican que los Parlamentos con menores grados de influencia potencial sobre la legislación son también aquéllos más asimétricos y con procedimientos más concentrados para la resolución de los conflictos entre las Cámaras, lo cual favorece al Ejecutivo. Una última relación lineal significativa es la que se produce entre la etapa de iniciativa y el procedimiento legislativo extraordinario, de modo que en los países donde el Ejecutivo cuenta con amplios poderes para iniciar legislación también cuenta con la ventaja que le dan los poderes para decretar y convocar a sesiones extraordinarias. Este hecho lleva a afirmar que en los casos latinoamericanos analizados los presidentes con capacidad proactiva, tal como es la capacidad de iniciativa exclusiva y la intervención en el contenido del orden del día, son también reforzados con otros poderes proactivos como la capacidad de decreto y la convocatoria a sesiones extraordinarias. La única relación negativa significativa se da entre la etapa constitutiva y la de eficacia, revelando que en los casos latinoamericanos analizados los Presidentes con mayor capacidad de influencia sobre el proceso legislativo en la etapa constitutiva no tienen un gran poder de veto.

En el gráfico 5.1 se visualiza el hecho de que en los países latinoamericanos los casos que cuentan con beneficios institucionales favorables al Ejecutivo en la etapa de iniciativa mantienen también prerrogativas que propician la influencia presidencial en la etapa constitutiva. El escenario más ventajoso para la intervención del Legislativo en la actividad legislativa en ambas etapas es el definido por las reglas institucionales de Argentina (1853, 1994), Venezuela (1961, 1953), México (1917), Ecuador (1979), Costa Rica (1949) y



Paraguay (1967), mientras que el diseño constitucional y reglamentario de las Cámaras favorece la intervención del Ejecutivo, tanto en la fase de iniciativa como en la constitutiva, en Brasil (1988), Chile (1980) y Uruguay (1967). Sin embargo, a pesar de esta tendencia, hay diseños institucionales en los que ambas etapas no coinciden; éste es el caso de El Salvador o Colombia. En El Salvador la Constitución de 1983 y la normativa de la Asamblea definen el escenario favorable para que el Presidente intervenga en la etapa constitutiva. Sin embargo, el Ejecutivo no cuenta con muchas facilidades institucionales para la iniciativa exclusiva y el control del orden del día. Por su parte, en Colombia se da la situación contraria, y si bien en Presidente cuenta con grandes prerrogativas para influir en la etapa de iniciativa, tiene limitado su papel en la etapa constitutiva de la actividad legislativa.

Del mismo modo, en el gráfico 5.2 se observa que en los países bicamerales caracterizados por diseños favorables para la intervención presidencial, como el chileno (1980), brasileño (1988) o colombiano (1991), también se otorgan beneficios institucionales al Presidente en la etapa de iniciativa. Mientras que hay países en los que los Presidentes no cuentan con mucha potencia institucional ni en el diseño bicameral ni en la etapa constitutiva, como son Argentina, Venezuela (1953, 1961) o México.

GRÁFICO 5.1. Dispersión etapa de iniciativa/etapa constitutiva


0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1,0

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0

Etapa de iniciativa

Argentina 1853 Argentina 1853 (1994)

Bolivia 2009Bolivia 1967

Brasil 1988

Chile 1980

Colombia 1991

Costa Rica 1949

El Salvador 1983

Ecuador 2008

Ecuador 1979

Ecuador 1998

Guatemala 1985Honduras 1982

México 1917

Nicaragua 1987

Panamá 1972

Paraguay 1967

Paraguay 1992Perú 1993


Uruguay 1967

Venezuela 2000

Venezuela 1953

Venezuela 1961

Eta

pa c

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itutiv

a



Una vez expuestas las tendencias generales que se pueden extraer de las asociaciones mantenidas por las distintas etapas y componentes del índice es pertinente comprobar la relación mantenida por éstas con el éxito y la participación, así como analizar los valores y posición de los países estudiados en cada etapa y dimensión dependiente como mecanismo para captar las relaciones establecidas por los componentes agrupados del índice. Para ello, a continuación y de forma gráfica, se examinan las medias de los porcentajes de éxito y de participación en las distintas etapas del procedimiento legislativo, tanto de las unidades de análisis (periodos legislativos o periodos de gobierno), como de los valores de los países en su conjunto.

2.1. Etapa de iniciativa

En los gráficos 5.3 y 5.4 están representados los porcentajes medios de éxito y participación conseguidos por el Ejecutivo en los periodos analizados en cada uno de los grupos (más o menos propicios para el Ejecutivo), configurados por la etapa de iniciativa5. Ambos gráficos muestran claramente que existe una relación lineal positiva entre las

5 Para la elaboración de estos gráficos, al igual que se hizo con el análisis ANOVA, se han transformado los valores continuos de cada una de las etapas en tres grupos que unen a los valores más favorables al Parlamento, los valores que configuran una

GRÁFICO 5.2. Dispersión etapa de iniciativa/bicameralidad


0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1,0

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0

Bicameralidad

Argentina 1853 Argentina 1853 (1994)

Bolivia 2009 Bolivia 1967

Brasil 1988

Chile 1980

Colombia 1991México 1917

Paraguay 1967

Paraguay 1992


Uruguay 1967Venezuela 1953Venezuela 1961

Eta

pa d

e in

icia

tiva



dos dimensiones de la actividad legislativa y la etapa de iniciativa. Así, a medida que el diseño normativo es favorable al Ejecutivo en los periodos analizados, crece tanto el porcentaje de leyes que consigue aprobar, como su participación sobre las leyes aprobadas. Del mismo modo, al ser inverso el porcentaje de leyes aprobadas de iniciativas del Parlamento (participación del Legislativo) a la participación del Ejecutivo, en los periodos de sesiones configurados por diseños institucionales que en la etapa de iniciativa facilitan al Presidente su intervención, los legisladores tienen una participación inferior en la legislación.

situación intermedia y los valores que dan facilidades al Ejecutivo, de modo que la variable resultante es categórica.

GRÁFICO 5.3. Etapa de iniciativa/media éxito del Ejecutivo

GRÁFICO 5.4. Etapa de iniciativa/media participación del Ejecutivo

Favorable Legislativo Situación intermedia Favorable Ejecutivo

Etapa de iniciativa categórica

60

65

70

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80

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del E

jecu

tivo



Esta relación lineal, aunque también se ve reflejada en el gráfico 5.5, en el que aparece la distribución espacial de los países en el cruce de las variables éxito y participación con los valores de la etapa de iniciativa, pierde fuerza cuando se pone el foco de atención en los periodos completos analizados en cada país. Si bien la línea de tendencia del éxito ejecutivo presenta una propensión al incremento del porcentaje de éxito presidencial a medida que los valores son más altos en la etapa de iniciativa, existen casos que moderan esta relación al alejarse de la tendencia. En este sentido, resaltan clara-mente Ecuador (1995-2007) y México (1991-1997), aunque por razones contrarias. En Ecuador, tal como se comentó en el capítulo tres, los niveles de éxito presidenciales son muy bajos comparados con los otros casos, por ello, aunque no es un país en el que el Eje-cutivo goce de grandes prerrogativas institucionales en la etapa de iniciativa, la tendencia se ve suavizada. En cuanto al caso mexica-no, sus Presidentes destacan por los altos porcentajes de aprobación

GRÁFICO 5.5. Dispersión etapa de iniciativa/éxito y participación del Ejecutivo por países


Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador

Guatemala



México (1991-1997)

México (1997-2007)

Panamá

Paraguay

Perú

Uruguay

Venezuela

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador



México (1991-1997)

México (1997-2007)

Panamá

Paraguay

PerúUruguay

Venezuela

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100

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1

Participación del Ejecutivo Éxito del Ejecutivo

Etapa de iniciativa



conseguidos por los presidentes Carlos Salinas de Gortari y Ernesto zedillo a lo largo del periodo de preeminencia del PRI, éxito que no estuvo acompañado por un diseño institucional especialmente favo-rable para ellos en esta etapa. En cuanto al grado de participación del Ejecutivo la tendencia lineal es mucho más clara. No obstante, los países que se alejan de la misma son, de nuevo, Ecuador y México (1991-1997), por lo que la explicación de los niveles de éxito del Ejecutivo y participación de ambos Poderes en la producción legis-lativa en estos países probablemente se pueda mejorar atendiendo al contexto político.

2.2. Etapa constitutiva

La etapa constitutiva también muestra una relación lineal clara con el éxito del Ejecutivo (véase el gráfico 5.6), ya que los periodos de sesiones en los que el Ejecutivo es más exitoso están en aquellos países en los que los Presidentes cuentan con prerrogativas institu-cionales que le favorecen. Tal como se puede ver en el gráfico 5.8, en el que están expuestos los niveles de éxito y la distribución de los valores institucionales en la etapa constitutiva, nuevamente son los casos ecuatoriano y mexicano (1991-1997) los que se alejan de esta tendencia. En Ecuador porque a pesar de que sus Presidentes están en una situación intermedia en las prerrogativas que cuentan para intervenir en la actividad legislativa en esta etapa, consiguen aprobar muy pocas de las iniciativas que presentan y en México (1982-1997) se encuentran Presidentes, como se comentaba anteriormente, muy exitosos y con escasos beneficios institucionales en la etapa consti-tutiva.

Tal como se puede ver en el gráfico 5.7, los porcentajes de parti-cipación del Ejecutivo se ven visiblemente mejorados por valores al-tos en la etapa constitutiva y, por tanto, favorables a la intervención del Presidente. La media porcentual de participación del Ejecutivo sobre la legislación aprobada es del 41,48% en contextos institucio-nales más benignos para el Parlamento y esta media se ve incremen-tada hasta el 66,16% en contextos en los que institucionalmente el Presidente puede intervenir de forma más fácil en la etapa constitu-tiva. Por lo tanto, la etapa constitutiva también establece diferencias en la participación de los Presidentes y de los legisladores en los productos legislativos.



Como se observa en el gráfico 5.8, en el que aparece la ubicación espacial de los países estudiados en el cruce de ambas variables, los paí-ses que se alejan de las tendencias encontradas son Ecuador y Perú. En ambos la participación del Presidente sobre la legislación no es muy alta. Por el contrario, Chile y Brasil, por un lado, y Venezuela en el otro extremo, se ajustan a la hipótesis establecida de que contextos institu-cionales favorables a la influencia del Legislativo en la etapa constitu-tiva llevan a que el Parlamento tenga una participación más alta en la legislación total aprobada. éste sería el caso de Venezuela, mientras que contextos favorables al Ejecutivo como el chileno o el brasileño llevan a una participación más alta sobre la actividad legislativa del Presidente.

GRÁFICO 5.6. Etapa constitutiva/media éxito del Ejecutivo

GRÁFICO 5.7. Etapa constitutiva/media participación del Ejecutivo



40

45

50

55

60

65

70

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66

68

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76

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2.3. Bicameralidad

El éxito del Ejecutivo no parece responder linealmente al diseño bi-cameral establecido en el país (véase el gráfico 5.9), ya que los Pre-sidentes consiguen aprobar un porcentaje de leyes similar, tanto en los periodos de sesiones que les favorecen institucionalmente, como en aquellos más favorables al Legislativo. Esta falta de relación lineal también se ve corroborada por la distribución de los países en el grá-fico 5.11, en que el no se encuentra una pauta clara que relacione las prerrogativas del diseño bicameral con el éxito del Ejecutivo. Cabe recordar que en el análisis que se hacía por indicadores en el apartado anterior tan sólo la variable simetría producía diferencias significativas en la variación del éxito presidencial.

Una situación similar a la descrita se produce en torno a la relación entre el diseño bicameral y la participación del Ejecutivo y el

GRÁFICO 5.8. Dispersión etapa constitutiva/éxito y participación del Eje-cutivo


Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador

Guatemala



México (1991-1997)

México (1997-2007)

Panamá

Paraguay

Perú

Uruguay

Venezuela

0

10

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40

50

60

70

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90

100

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7


Etapa constitutiva

ParticipaciónEjecutivo Éxito Ejecutivo

Brasil

Chile

Uruguay


ColombiaPanamá

Argentina

Venezuela


Paraguay

Bolivia

Costa Rica

EcuadorCosta Rica



Legislativo en la producción legislativa total, tal como se observa en el gráfico 5.10. En contextos bicamerales favorables al Legislativo, la media de participación del Ejecutivo está en el 58%, prácticamente igual a la que se produce en contextos que propician la influencia del Ejecutivo, que es del 59%.

GRÁFICO 5.9. Bicameralidad/media éxito del Ejecutivo

GRÁFICO 5.10. Bicameralidad/media participación del Ejecutivo


Bicameralidad categórica

67

68

69

70

71

72

73

Med

ia d

e éx

ito d

el E

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Bicameraliadad categórica

40

45

50

55

60

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del E

jecu

tivo



2.4. Etapa de eficacia

La etapa de eficacia muestra unas relaciones con el éxito muy alejadas de las hipótesis mantenidas en este trabajo y presenta, además, problemas para extraer tendencias en los países. El gráfico 5.12 indica que es precisamente en los casos en los que el poder de veto del Presidente es inferior o intermedio y la capacidad de insistencia del Legislativo es fácil, donde el Presidente consigue tasas de éxito superiores al 70%, mientras que, en los contextos institucionales que le favorecen al haber diseños que le otorgan este poder reactivo, sus tasas de éxito rondan el 61%. Efectivamente, si se pone el foco de atención en los países (véase el gráfico 5.14), se comprueba que la etapa de eficacia carece de capacidad para discriminar a los países de acuerdo a si es inferior o intermedio el poder de veto. Así, en países como Perú, donde los Presidentes tienen poco poder reactivo, éstos mantienen tasas de éxito similares a las de Paraguay, donde el Ejecutivo tiene un poder

GRÁFICO 5.11. Dispersión bicamerales/éxito y participación del Ejecutivo


0

10

20

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40

50

60

70

80

90

100

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1

Participación del EjecutivoÉxito del Ejecutivo

Bicameralidad

Argentina Bolivia

BrasilChile

Colombia

México (1991-1997)

México (1997-2007)

Paraguay

Uruguay

Venezuela

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

México (1991 -1997)

México (1997-2007)

Paraguay

Uruguay

Venezuela



intermedio para vetar las leyes. Sin embargo, el citado gráfico 5.14 ayuda a matizar la observación de que los escenarios más favorables al Presidente en la etapa de eficacia le ayudan a incrementar su éxito, pues claramente el caso ecuatoriano es, nuevamente, el que inclina la línea en un sentido negativo. El diseño institucional de este país es el que otorga un poder de veto mayor al Presidente y es, precisamente, el caso en el que, durante el periodo analizado (1995-2007), el éxito presidencial ha sido inferior, pero también es la única excepción que desvía la tendencia hacia la baja, ya que en otro de los países en los que el Presidente cuenta con un alto poder

GRÁFICO 5.12. Etapa de eficacia/media éxito del Ejecutivo

GRÁFICO 5.13. Etapa de eficacia/media participación del Ejecutivo


Etapa de eficacia categórica

60

62

64

66

68

70

72

74

Med

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e éx

ito d

el E

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Etapa de eficacia categórica

40

45

50

55

60

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del E

jecu

tivo



para vetar leyes, como es Panamá, el éxito del ejecutivo es cercano al 80%. Por tanto parece evidente que la capacidad de eficacia carece de poder para explicar el éxito del Ejecutivo en Ecuador y que este país desvía cualquier tipo de tendencia que relacione el veto con el éxito.

El gráfico 5.13 muestra una relación prácticamente igual entre la participación y la etapa de eficacia a la que se da entre esta etapa y el éxito presidencial. Los Presidentes que cuentan con amplios poderes de veto no son aquellos que tienen una participación media sobre la producción legislativa superior. Si se observa el gráfico 5.13, al igual que para la dimensión éxito, una vez más es Ecuador el país que peor se ajusta a cualquier tipo de tendencia al mantener el Ejecutivo una participación muy baja sobre las leyes aprobadas y contar con el diseño institucional más favorable en cuanto a este poder reactivo dentro del contexto latinoamericano.

GRÁFICO 5.14. Dispersión etapa de eficacia/éxito y participación del Ejecutivo


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60

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0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1


Etapa de eficacia

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador

Guatemala

Honduras (2006

Honduras (1990-2000) México (1991-1997)

México (1997-2007)

Panamá

Paraguay

Perú

Uruguay

Venezuela

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador

Honduras (2006-2000)Honduras (1990-2000)

México (1991-1997)

México (1997-2007)

Panamá

Paraguay

PerúUruguay

Venezuela



2.5. Procedimiento legislativo extraordinario

El procedimiento legislativo extraordinario también mantiene una relación confusa con el éxito ejecutivo, ya que los periodos exitosos para el Ejecutivo están concentrados en aquellos contextos favora-bles al Legislativo (véase el gráfico 5.15). En estos casos el éxito le-gislativo presidencial es, como media, del 76%, mientras que en las situaciones intermedias, en cuanto a la capacidad del Ejecutivo para actuar extraordinariamente a través de la emisión de decretos o la convocatoria a sesiones extraordinarias, poseen la media más baja de éxito ejecutivo (en torno al 66%). Aunque es preciso anotar que esta media aumenta ocho puntos porcentuales en los periodos de sesio-nes que cuentan con un diseño institucional favorable al Presidente, confirmando el sentido planteado por las hipótesis. Sin embargo, si-gue siendo extraño que el éxito ejecutivo sea más alto en las situacio-nes favorables al Legislativo. El gráfico 5.17 clarifica en qué países se produce esta última situación. De forma clara son México (1991-1997), por un lado, y Ecuador, por otro, los que impiden cualquier tipo de tendencia, ya que el resto de los países tiene unos valores muy concentrados. En México (1991-1997) ya se ha comentado el enorme éxito conseguido por sus Presidentes a la hora de aprobar sus iniciativas, a pesar de que no cuentan con grandes prerrogativas para intervenir extraordinariamente en la legislación. Por el contrario, en Ecuador, si bien el Ejecutivo mantiene una situación intermedia, es tan bajo el éxito presidencial que aparece alejado del resto de casos.

GRÁFICO 5.15. Procedimiento legislativo extraordinario/media éxito del Ejecutivo


Procedimiento extraordinario categórico

65,0

67,5

70,0

72,5

75,0

77,5

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GRÁFICO 5.16. Procedimiento legislativo extraordinario/media participación del Ejecutivo


Procedimiento extraordinario categórico

48

50

52

54

56

58

Med

ia d

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GRÁFICO 5.17. Dispersión procedimiento legislativo extraordinario/éxito y parti-cipación del Ejecutivo

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Etapa de eficacia

Argentina

Bolivia

Brasil

ChileColombia

Costa Rica

Ecuador

Guatemala



México (1991-1997)

México (1997-2007)

Panamá

Paraguay

Perú

Uruguay

Venezuela

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador



México (1991-1997)

México (1997-2007)

PanamáParaguay

Perú

UruguayVenezuela




En cuanto a la participación del Ejecutivo, el gráfico 5.16 muestra una tendencia acorde con la hipótesis inicial. Así, los pe-riodos de sesiones en los que el Presidente parece tener una situa-ción desfavorable al contar con pocas capacidades para intervenir de forma extraordinaria en la legislación son en los que muestran un porcentaje de participación más bajo (49% como media), in-ferior al de las situaciones intermedias (52%) y al de los contextos institucionales que le son más favorables, en los que la participación media sobre la legislación aprobada sube hasta el 56%. El país que se aleja de la tendencia mantenida por la hipótesis inicial (véase el gráfico 5.17) es, nuevamente, Ecuador, acompañado, en esta etapa, por Perú y México (1982-1997). En estos tres países los niveles de participación de ambos Poderes no pueden ser explicados por el procedimiento legislativo extraordinario.

2.6. Índice de potencia institucional legislativa

Para finalizar, es preciso comprobar las relaciones del índice en su conjunto con las dos dimensiones dependientes. Los gráficos 5.18 y 5.19 evidencian una relación lineal positiva que confirma el sentido de las hipótesis planteadas en el capítulo 3. Efectiva-mente, la media del éxito ejecutivo es del 66% en los periodos de sesiones caracterizados por una menor potencia institucional legislativa del Presidente; sube apenas hasta el 67% en aquellos periodos de sesiones en los que el IPIL adquiere valores inter-medios, pero el gran avance se produce en aquellos periodos de sesiones en los que el índice toma valores más altos donde el éxito presidencial es del 77%. Por tanto, se puede afirmar que el IPIL se muestra eficaz para discriminar el éxito ejecutivo y que éste se ve incrementado en escenarios institucionales favorables a su inter-vención. Del mismo modo, el IPIL mantiene una relación lineal con la media de participación del Ejecutivo. Así, en los casos en los que el índice toma posiciones más desfavorables para el Pre-sidente, la participación del Legislativo en las leyes aprobadas es, como media, superior al 53%, mientras que en las situaciones en las que los valores del IPIL son intermedios, la participación del Parlamento desciende hasta valores cercanos al 51%, situándose, en contextos en lo que el IPIL es más favorable al Ejecutivo, como media, en el 34%.



El gráfico 5.20 muestra la dispersión de los países en el cruce del índice con las dimensiones éxito y participación. Respecto al éxito ejecutivo, se evidencia el ajuste de la mayoría de los países a la línea de tendencia. Sin embargo, México (1991-1997) y Ecuador (1995-2007) distorsionan la relación positiva entre el éxito presi-dencial y los valores altos del IPIL por las razones comentadas an-teriormente. La desviación que introducen ambos países se puede ver si se eliminan del gráfico (véase el gráfico 5.21), probando que

GRÁFICO 5.18. Índice de potencia institucional legislativa/media éxito del Eje-cutivo


IPIL categórico

65

67,5

70

72,5

75

77,5

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Med

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GRÁFICO 5.19. Índice de potencia institucional legislativa/media participación del Ejecutivo


IPIL categórico

48

50

52

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58

Med

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ipac

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del E

jecu

tivo



el resto de los casos latinoamericanos analizados se ubican cerca de la línea en un sentido positivo (a mayores valores del IPIL, mayor éxito ejecutivo).

En relación a la participación legislativa, el citado gráfico 5.20 muestra que la pendiente de la línea de tendencia positiva entre el IPIL y la participación es más pronunciada, lo cual indica que el diseño institucional provoca mayores diferencias en el porcentaje de participación del Ejecutivo que en su porcentaje de éxito. Sin embargo, existen casos que, nuevamente, sesgan la relación y, una vez más, son Ecuador por la mitad inferior y México (1991-1997) por el lado superior los países que se ajustan de peor forma a esta tendencia. Al eliminar México y Ecuador del gráfico (véase el gráfico 5.21), al igual que ocurría con el éxito, se evidencia un mejor ajuste del resto de los países a la línea de tendencia.

GRÁFICO 5.20. Dispersión IPIL/éxito y participación del Ejecutivo


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IPIL

Honduras (2006-2009)México (1991-


México (1991-1997)

México (1997-2007)

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador

Guatemala

Honduras (1990-2000) Panamá

Paraguay

Perú

Uruguay

Venezuela

ArgentinaBolivia

Brasil

ChileColombia

Costa Rica

Ecuador

Panamá

Paraguay

Perú

UruguayVenezuela


México (1997-2007)



3. EL COMPORTAMIENTO DEL PODER EJECUTIVO y EL PODER LEGISLATIVO EN LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA y EL DISEñO INSTITUCIONAL: AJUSTES y DESAJUSTES

Hasta el momento el capítulo ha avanzado en la relación entre los indicadores institucionales y los valores de las etapas con la actividad legislativa, mostrando las tendencias y asociaciones más significativas. Una forma de sintetizar la información ofrecida es retomar la clasificación realizada en el capítulo 3 a partir de los datos de participación y éxito de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, de modo que sea más claro entender en qué países las instituciones influyen claramente en la relevancia que el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo tienen sobre la producción legislativa y en qué países esta influencia no responde a los determinantes institucionales, al menos de una forma directa.

GRÁFICO 5.21. Dispersión IPIL/éxito y participación del Ejecutivo (sin México [1991-1997] y Ecuador)


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0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1


IPIL

Honduras (2006-2009)Honduras (2006-2009)

México (1997-2007)



México (1997-2007)Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Guatemala

Panamá

Paraguay

Perú

Argentina Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Guatemala

Panamá

ParaguayPerú



En el cuadro 3.1 del citado capítulo se agruparon a los países estudiados de acuerdo al peso que el Presidente y el Congreso habían mantenido sobre la actividad legislativa durante el periodo objeto de análisis6. A la luz de la información expuesta en las páginas anteriores, y poniendo el foco de atención en la clasificación, se observa que el diseño institucional de los países sí puede ayudar a entender la posición que ocupan ambos Poderes, sobre todo en algunos casos. Por tanto, los comportamientos de los Poderes en la actividad legislativa sí responden, en la mayoría de los casos, a los diseños institucionales. En este sentido, tanto en Chile (1990-2008) como en Bolivia (1997-2001), Uruguay (1995-2007), Panamá (1994-2002) y Brasil (1990-2006), el hecho de que el Poder Ejecutivo haya sido preponderante o dominante en el caso de Brasil y que el Poder Legislativo haya mantenido un papel reactivo en la actividad legislativa es una expresión del diseño normativo, pues el mismo favorece claramente al Ejecutivo, mientras que el Parlamento mantiene una limitada, aunque no nula, capacidad de influencia. También la Constitución y los reglamentos internos inciden en que el Poder Ejecutivo en Argentina (1983-2007), Costa Rica (1995-2007),

6 Cabe recordar las cuatro situaciones en las que pueden ubicarse a los países de acuerdo a los indicadores de participación y éxito legislativo, que son las siguientes:

Comportamientos del Ejecutivo y del Legislativo en la actividad legislativa en los países analizados

Poder Legislativo

Poder Ejecutivo

Dominante Preponderante Negociador Débil

Especialmente

reactivo

Brasil (1990-2006)


México (1991-1997)

Reactivo Bolivia (1995-2001)


Chile (1990-2008)


Panamá (1994-2002)


Uruguay (1995-2007)

Proactivo Argentina (1983-2007)


Perú (1995-2008)

México (1997-2007)


Especialmente

proactivo

Ecuador (1995-2002)




México (1997-2007) y Venezuela (1959-1989) haya adoptado una estrategia de negociación con un Parlamento proactivo, con niveles de participación legislativa significativos que responden a que el Poder Legislativo en estos países no tiene tan limitado, institucionalmente, su grado de intervención en la actividad legislativa.

Sin embargo, en Honduras (1990-2000), a pesar de que los datos empíricos en torno al éxito y la participación legislativa a partir de los cuales se clasificó al Poder Ejecutivo como dominante frente a un Congreso especialmente reactivo sí parecen estar influenciados por el diseño normativo, cabría esperar, dados los valores institucionales, una participación mayor del Congreso en la actividad legislativa. Este primer desajuste a la hipótesis de la influencia institucional no es muy grave, pero no es único. Hay dos países —México y Ecuador— que sistemáticamente se alejan de las tendencias encontradas. En el caso de México, el desajuste se produce durante un periodo concreto del análisis (1991-1997), en el cual el Poder Ejecutivo tuvo un comportamiento preponderante y el Poder Legislativo fue especialmente reactivo a pesar de que, dado el diseño institucional, el Parlamento tenía capacidad para participar de forma más intensa en la legislación y el Presidente contaba con “limitados” poderes de influencia. Por su parte, Ecuador (1995-2007) es el único caso de los analizados en los que el Poder Ejecutivo ha sido débil y el Parlamento especialmente proactivo, lo cual sorprende porque el diseño institucional favorece claramente al Presidente. El caso peruano (1995-2008) es similar al ecuatoriano aunque menos extremo, ya que el Poder Ejecutivo ha tenido un comportamiento negociador —aunque cuenta con amplios poderes legislativos— y el Parlamento ha sido proactivo.

Como ya ha sido comentado anteriormente escapa de los objetivos de esta investigación profundizar detalladamente en cada uno de los casos abordados, pero es necesario mencionar las circunstancias excepcionales que acontecieron en estos tres países durante el periodo analizado. México, durante largos años, vivió la hegemonía del PRI en el Gobierno con mayorías muy amplias en el Congreso, lo cual puede explicar los altos niveles de éxito y participación presidencial. Durante este periodo el régimen político mexicano se caracterizó por la hegemonía de un solo partido y la concentración del poder en el Presidente de la República. El Ejecutivo, por tanto, desempeñó un papel dominante en el proceso de elaboración de las políticas públicas, teniendo una capacidad enorme para producir cambios políticos, modificar el statu quo, de modo que el Presidente era el que iniciaba



la legislación pero, además, el cambio de la ley era definido en los departamentos del Gobierno sin ayuda ni obstáculo del Congreso. De hecho, el Legislativo tenía cierta influencia, pero no podía parar al Presidente (Nacif, 2005), a pesar de que el diseño normativo mexicano otorga un papel al Ejecutivo más de guardián de la estabilidad política que de promotor del cambio político7.

Por su parte, Ecuador atraviesa desde 1997 continuas crisis presi-denciales que han llevado a que durante el periodo de análisis (1995-2007) haya habido siete Presidentes distintos, lo cual, evidentemente, incide en el éxito y participación legislativa del Ejecutivo. Además, es uno de los países latinoamericanos que cuenta con un grado de perso-nalismo más alto dentro del sistema de partidos políticos, que incide en el hecho de que el Ejecutivo, en ocasiones, no cuente, incluso, con la colaboración de su propio partido a la hora de aprobar sus propues-tas legislativas8. Estos casos divergentes y los desajustes mostrados en las tendencias por otros países hacen reflexionar acerca del hecho de que lo institucional, a pesar de contar con una enorme relevancia, no tiene todo el peso explicativo. Tal como se verá en el capítulo 6, exis-ten numerosos y trascendentales elementos políticos que pueden tener influencia en la actividad legislativa. La mayoría de los fenómenos po-líticos son sistémicos y, por ello, son necesarios análisis multivariados para atender a su explicación.

CONCLUSIONES

En las páginas anteriores se han contrastado las hipótesis formuladas en el capítulo 4. El contraste se ha llevado a cabo en dos fases. En la primera, se ha evaluado el peso que cada indicador del IPIL

7 La transición del autoritarismo del PRI a un sistema más plural y democrático implicó desmontar el sistema hegemónico del partido. Con un proceso largo y com-plejo que se inició tras la elecciones de 1988, la hegemonía política de un solo partido llevó a un sistema competitivo de tres partidos. Este desarrollo cambió el equilibrio del poder dentro del Congreso y el papel del Ejecutivo en el proceso de formulación de normas, uniforme antes de que el PRI perdiera la Presidencia de la República en 2000. En la elección de 1997 el PRI perdió su mayoría en la Cámara de Diputados por primera vez desde su fundación en 1929 (Nacif, 2005), lo cual se ve claramente reflejado en los datos mostrados.

8 Más información sobre el caso ecuatoriano se puede ver en Foweraker (1998), Frei-denberg y Alcántara (2001), Pachano (2004), Mejía (2004) o Sánchez López (2008).



mantiene sobre las dimensiones éxito y participación, de la actividad legislativa, utilizando para ello el análisis de la varianza (ANOVA). La segunda se ha centrado en las etapas del procedimiento legislativo y en el IPIL en su conjunto, revelando las relaciones más significativas, delimitadas por los diseños institucionales, que se establecen entre las distintas etapas del procedimiento y, entre éstas y el grado de participación y de éxito de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en los casos latinoamericanos. Además, se ha apuntado los países en los que las reglas institucionales no poseen influencia, ya que se desvían de las tendencias y las hipótesis establecidas para determinar el peso del Presidente y del Parlamento en los productos legislativos y que abren el proceso de búsqueda de otros factores explicativos como se hace en el capítulo 6. Los resultados de los análisis encontrados permiten concluir, en relación a los indicadores que componen el IPIL, que los determinantes institucionales son fundamentales para explicar el éxito del Ejecutivo pero, sobre todo, para delimitar la participación de ambos poderes sobre la legislación. Sin embargo, las prerrogativas institucionales en torno al bicameralismo no diferencian los grados de éxito y participación.

En cuanto a las etapas del procedimiento legislativo es necesario subrayar que en los casos latinoamericanos la Constitución y regla-mentos internos que favorecen institucionalmente al Presidente lo hacen fundamentalmente en una dirección, la proactiva. En los países en que los diseños normativos otorgan beneficios institucionales en la etapa de iniciativa, también los Presidentes se ven beneficiados en la etapa constitutiva y en el procedimiento legislativo extraordinario. De modo que la mayor parte de los Ejecutivos latinoamericanos que poseen un amplio poder de decreto también cuentan con ventajas para iniciar legislación sobre amplias materias, así como capacidad para declarar urgentes los proyectos de ley, lo cual favorece claramente su poder de agenda positivo.

En relación al peso de cada una de las etapas del procedimiento legislativo, cabe resaltar que la etapa de iniciativa provoca diferencias y que concuerda con las hipótesis iniciales, tanto en el éxito como en la participación legislativa. En los países que cuentan con disposiciones favorables al Ejecutivo en este momento del procedimiento legislativo ordinario se producen mayores niveles de éxito presidencial y mayores niveles de participación del Ejecutivo. La etapa constitutiva también mantiene una relación lineal positiva con las dimensiones de la actividad legislativa, de modo que los Presidentes que se ven favorecidos



institucionalmente presentan un éxito mayor en la aprobación de sus propuestas y una participación superior sobre las leyes. Principalmente son Ecuador y México los casos en los que no se produce una relación lineal entre las prerrogativas que les favorecen o les perjudican y sus niveles de éxito. No obstante, el diseño bicameral no está relacionado linealmente ni con la participación ni con el éxito.

En relación a la etapa de eficacia, definida por el poder de veto y la capacidad de insistencia del Parlamento, los resultados encontrados evidencian que es un momento poco relevante a la hora de explicar el éxito de los Presidentes, pero que sí logra discriminar el peso de uno y otro poder sobre la actividad legislativa. Igualmente, el procedimiento legislativo extraordinario, conformado por el poder de decreto9 y la convocatoria a sesiones extraordinarias tampoco tiene una fuerte capacidad para explicar el éxito presidencial, pero sí la participación de uno y otro poder en la actividad legislativa. Ambos indicadores, el veto y el decreto, han sido tradicionalmente utilizados para medir los poderes presidenciales, a pesar de que su influencia sobre el éxito no es tan clara como la que se produce en la dimensión participación; es necesario subrayar que este hecho no le resta importancia como factores institucionales, solamente pone de manifiesto que su existencia no incide en que los Presidente que gozan de estas prerrogativas logren aprobar un porcentaje superior de las leyes que proponen.

Por tanto, se puede afirmar que la etapa de iniciativa, la etapa constitutiva y el IPIL en su conjunto cuentan con potencia explicativa para revelar los niveles de éxito y de participación sobre la legislación mantenidos por uno y otro poder. Estos datos se sujetan teóricamente a la tesis de que los procedimientos más concentrados a la hora de tomar decisiones y resolver desacuerdos entre Cámaras, basados en la teoría de los carteles parlamentarios de Cox y McCubbins (1993), la asimetría y un sistema de comisiones débiles favorecen el éxito del Presidente pero, sobre todo, su participación sobre la legislación aprobada. Además, la etapa de eficacia y el procedimiento legislativo extraordinario, si bien no inciden en el éxito, sí son relevantes a la hora de explicar la participación de ambos poderes sobre la producción legislativa.

9 Este resultado coincide con el hallado por Calvo y Alemán (2006) para el caso argentino, donde no encuentran que exista relación entre la emisión de decretos y las tasas de éxito que el Ejecutivo tiene en la aprobación de sus propuestas.



Para finalizar cabe resaltar que el índice institucional elaborado (IPIL) muestra una relación claramente lineal con las dimensiones dependientes, de modo que los Presidentes que mantienen valores altos en el índice son aquéllos más exitosos y con más influencia legislativa. Por el contrario, los Parlamentos que actúan en contextos institucionales afines a su influencia son los que mantienen porcentajes más altos de participación sobre la legislación. No obstante, existen, sobre todo, dos países que sistemáticamente se alejan de toda tendencia de relación entre las instituciones y las dimensiones de la actividad legislativa que son México y Ecuador y que llevan a la necesidad de buscar otro tipo de factores explicativos.


CAPÍTULO 6LOS FACTORES DETERMINANTES DE LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA

INTRODUCCIÓN

En el capítulo 2 se expusieron las variables referentes a los partidos políticos con potencial teórico para influir sobre la actividad legislativa y se señalaron las hipótesis que se contrastarán en torno a los efectos que tienen sobre el éxito del Ejecutivo y la participación legislativa tanto del Ejecutivo como del Legislativo. Antes de realizar este análisis, y para clarificar y entender las relaciones que se proponen, es preciso describir empíricamente cada una de estas variables y ésta es la tarea a la que se dedica la primera parte del presente capítulo. Una segunda parte se centra en el citado contraste de las hipótesis establecidas, tanto de las relacionadas con los factores partidistas y el ciclo electoral, como con los factores institucionales abordados en profundidad en los capítulos 4 y 5. La tercera parte avanza en las interacciones que se producen entre los factores institucionales y los políticos en los países latinoamericanos para, finalmente, abordar las conclusiones más relevantes que se pueden extraer del análisis.

1. LAS VARIABLES PARTIDISTAS y EL JUEGO PARLAMENTARIO

1.1. La construcción de mayorías en el Parlamento

Esta investigación propone para la medición de las mayorías parla-mentarias utilizar como indicador el porcentaje de legisladores que apoyan al Gobierno en el Congreso (véase el capítulo 2). En los países con una sola Cámara, el indicador es el porcentaje de legisladores del partido del Presidente y, en los casos de coalición, se unen al por-centaje los legisladores pertenecientes a los partidos integrantes de la misma. Para los casos bicamerales, se tiene en cuenta la composición de ambas Cámaras. El cuadro 2 del anexo resume el porcentaje de


Los factores determinantes de la actividad legislativa 229

legisladores que apoyaron a los Ejecutivos objeto de estudio en la pre-sente investigación.

Para afirmar que un Gobierno cuenta con mayoría en el Parlamento, Jones (1995) considera que, al menos, el Presidente debe controlar el 45% de los escaños, aunque obviamente el Ejecutivo tendrá una posición más favorable a sus intereses cuando cuenta con una mayoría igual o superior al 50%. No obstante, la superación de la barrera del 45% coloca al Presidente en una situación beneficiosa, pues queda en condiciones de acceder a la mayoría absoluta de la Cámara mediante el acuerdo con uno o varios socios menores (Chasquetti, 2001: 328) sin necesidad de formar coaliciones más estables. En los 60 periodos legislativos que se analizan en la presente investigación tan sólo siete de los Presidentes cuyo partido no contaba con el 45% de los escaños no conformaron una coalición para gobernar. Los únicos Presidentes que decidieron afrontar la legislatura en clara minoría1 fueron Raúl Alfonsín (1987-1989), Jamil Mahuad2 (1998-2002), Andrés Pastrana (1998-2002), Álvaro Uribe I3 (2002-2006), Abel Pacheco4 (2002-2006), Vicente Fox (2003-2006)5, Alan García (2005-2010), Rafael Caldera6 (1969-1974) y Carlos Andrés Pérez (1974-1979).

1 Otro caso que se podría incluir en la lista es el tercer mandato de Fujimori (2000-2001). Sin embargo, dado lo excepcional, irregular y breve de su Presidencia, no es un buen ejemplo de gobierno en minoría, pues apenas estuvo unos meses an-tes de que estallaran los escándalos de la compra de congresistas (precisamente para asegurarse apoyo en el Congreso) y otros casos de corrupción ocurridos durante sus dos mandatos presidenciales anteriores. Se puede ver más sobre este tema en García (2001).

2 Si bien en un primer momento contó con el apoyo del Partido Social Cristiano, transcurridos los primeros meses de gobierno, éste dejó de apoyarle.

3 Como se vio en el capítulo 4, Colombia es uno de los países cuyo diseño ins-titucional favorece más claramente la influencia legislativa del Ejecutivo, por lo que el Presidente puede utilizar sus poderes institucionales para sacar adelante sus pro-puestas.

4 En Costa Rica el diseño institucional es mucho más equilibrado, por lo que el Presidente, si no logra la cooperación del Congreso, puede enfrentarse a grandes dificultades.

5 Vicente Fox ha sido el primer Presidente en la historia mexicana en clara mi-noría. A pesar de su coalición con el PARM, la suma de los escaños pertenecientes a legisladores afines en ambas Cámaras era del 40,27%.

6 A pesar de que no conformó un Gobierno de coalición, Rafael Caldera sí acor-dó un pacto parlamentario con los líderes de la oposición para integrar la directiva de las Cámaras y tuvo que pactar con el principal partido de la oposición, AD, los aspectos más notorios de sus políticas (Álvarez, 2003: 526).



A pesar de incluir a otros partidos y conformar coaliciones, durante el periodo analizado hubo seis Ejecutivos —Fernando de la Rúa (1999-2001), Collor de Melo (1990-1991), Gustavo Novoa (2000-003), Lucio Gutiérrez (2003-2005), Pérez Balladares (199-1997) y Mireya Moscoso (1994-2004)— que gobernaron en minoría, ya que los partidos que les apoyaron en la coalición carecieron del 45% de los escaños. Uno de los casos paradigmáticos es Ecuador donde, durante el periodo analizado por este trabajo (1995-2007), ninguno de sus siete Presidentes ha contado con mayoría en el Parlamento. Es más, ni siquiera el porcentaje de escaños de sus partidos y coaliciones ha superado el 32%. Quizá en este hecho resida una de las explicaciones a las continuas crisis presidenciales a las que el país ha hecho frente (véase Sánchez López, 2008).

Estos ejemplos dan cuenta de que en los países latinoamericanos no ha sido extraña la presencia de Gobiernos que no cuentan con una amplia mayoría en el Parlamento y, salvo en el caso de los Presidentes ecuatorianos Bucaram, Mahuad y Gutiérrez, el brasileño Collor de Melo y el argentino Fernando de la Rúa, el resto de los Presidentes analizados ha terminado su mandato a pesar de esta situación7. Por tanto, no se puede concluir que la pervivencia del Ejecutivo en los sistemas presidencialistas latinoamericanos dependa del control de los escaños en el Congreso, lo cual desmiente, en parte, uno de los argumentos utilizados para criticar al sistema presidencialista8. No obstante, lo que interesa en esta investigación es comprobar si esta situación afecta los niveles de éxito y participación del Ejecutivo. Si bien este contraste se realizará en la siguiente sección, cabe afirmar, tal como se puede ver en el cuadro 6.1, que la diferencia en el éxito legislativo de los Ejecutivos que cuentan con una mayoría en el Congreso en relación a los que no la tienen es de prácticamente diez puntos porcentuales —los presidentes con mayoría tienen como promedio un éxito de prácticamente el 74%—, porcentaje que desciende al

7 Raúl Alfonsín en Argentina también se enfrentó a una mayoría opuesta en el Parlamento y, aunque decidió entregar su poder antes de que terminara su mandato, no lo hizo en una situación tan extrema como en los otros casos, pues ya se habían celebrado las elecciones presidenciales ganadas por el principal partido de la oposi-ción, PJ, y su renuncia solamente aceleró la llegada del nuevo Presidente electo en las urnas: Carlos Menem.

8 La literatura que relaciona ambas variables ha sido expuesta en el capítulo 1. Sin embargo, en los Gobiernos en minoría sí se producen situaciones de parálisis legislati-va y estancamiento, tal como han comprobado García y Rodríguez (2009).



64,3% en el caso de Ejecutivos en minoría, mientras que la diferencia en la participación legislativa aumenta en 13 puntos porcentuales, de modo que los presidentes en mayoría tienen una participación cercana al 58% de las leyes aprobadas, frente al 44,1% que, como media, consiguen los Presidentes en minoría.

1.2. Contando partidos: la fragmentación partidista

Existe un consenso entre los investigadores al señalar que uno de los obstáculos para la toma de decisiones es el incremento del número de actores implicados en la misma (véase el capítulo 2). Por ello es im-portante analizar el número efectivo de partidos presentes en las Cá-maras. A partir del mismo se puede clasificar a los sistemas de partidos como sistemas de partido hegemónico (un único partido tiene el ma-yor peso), bipartidistas (dos partidos compiten estando más o menos igualados) y multipartidistas (el sistema político está caracterizado por la existencia de tres o más partidos en competencia). Esta primera y simple clasificación puede ser perfeccionada. Así, Mainwaring y Scu-lly (1995) agrupan a los sistemas de partidos en situaciones de partido predominante si el índice es inferior o igual a 1,7; sistema bipartidista si el valor está situado entre 1,8 y 2,4; sistema de “dos partidos y me-dio” si el valor está entre 2,5 y 2,9; sistema de pluralismo moderado cuando el número efectivo de partidos está entre 3 y 3,9 y, por último, pluralismo extremo cuando el índice es igual o superior a 4.

Como se puede ver en el cuadro 3 del anexo, entre los casos ana-lizados por esta investigación tan sólo México, durante las legislaturas de Carlos Salinas de Gortari (1991-1994) y de Ernesto zedillo (1994-1997 y 1997-2000), puede ser clasificado como sistema de partido predominante, aunque con una salvedad. Es un sistema de partidos

CUADRO 6.1. Éxito y participación legislativa del Ejecutivo en Gobiernos en mayoría y minoría

Media de éxito legislativo del

Ejecutivo

Desviación típica

Media de participación del Ejecutivo sobre la legislación aprobada

Desviación típica

N

Ejecutivos en minoría (<45% escaños)

64,3 20,7 44,1 23,0 50

Ejecutivos con mayoría (>45% escaños)

73,8 14,8 57,8 20,3 164



predominante si se toma como indicador la media en el número efec-tivo de partidos en ambas Cámaras, ya que si se analiza únicamente la Cámara de Diputados, no hay ninguna legislatura con partido predo-minante. En el resto de los periodos analizados para el caso mexicano la media del número efectivo de partidos en ambas Cámaras situó al sistema en el bipartidismo. Sin embargo, en el Senado mexicano, la presencia hegemónica del PRI ha sido constante con un preciso 1 como valor en el índice.

Los países que encajan de forma más clara como sistemas bica-merales son Paraguay y Honduras. También en Venezuela durante la década que va desde 1979 a 1989 fueron dos partidos, COPEI y AD, los protagonistas del sistema político; sin embargo, durante el perio-do precedente (1964-1979), el Congreso estuvo compuesto por más de dos partidos con capacidad de influencia e, incluso, durante las presidencias de Raúl Leoni (1964-1969) y de Rafael Caldera (1969-1974), se puede clasificar al país dentro de la categoría de pluralismo extremo.

Argentina es el caso prototípico de sistema con dos partidos y medio; salvo la primera legislatura democrática (1983-1985) en la que UCR y el PJ se constituyeron como los dos partidos relevantes en el Congreso y la surgida de las elecciones legislativas de 2005, todas las demás encajan en esta clasificación. En cuanto a los casos de pluralismo moderado, el ejemplo más significativo es Uruguay, donde tres partidos desde 1994 han estado presentes en el Congreso (PC, PN y FA), mientras que Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador y Panamá son los países latinoamericanos en los que ha existido pluralismo extremo, ya que todos tienen un número efectivo de partidos parlamentarios cercano o superior a 4. La existencia de una fragmentación tan elevada conlleva la necesidad de conformar coaliciones y, tal como se verá en el punto siguiente, con la única excepción de Ecuador, éstos son los países en los que se han producido Gobiernos de coalición conformados por un número mayor de partidos. En cuanto a la relación de esta variable con el éxito y la participación como evidencia el gráfico 6.1, las medias de éxito y participación legislativa del Ejecutivo son superiores en los casos bipartidistas o en los que sólo hay un actor político predominante —aunque cabe recordar que sólo México durante 1991-1997 estaba en esa situación—. Los datos muestran que el aumento de la fragmentación disminuye la influencia legislativa del Presidente pero, en sistemas caracterizados por una multiplicidad de actores (dos partidos y medio, pluralismo moderado o pluralismo



extremo), el incremento de los mismos no provoca un decrecimiento en las tasas de éxito y participación del Ejecutivo, sino que éstas se mantienen constantes.

1.3. La construcción de coaliciones

Para medir la variable coalición, la presente investigación sigue la cla-sificación propuesta por Chasquetti (2008) (véase el capítulo 2). En el cuadro 6.2. se puede ver cómo estaban conformados los Gobiernos analizados en la presente investigación, evidenciando que, durante la década de 1990 y los primeros años de la década de 2000, si bien no es la situación más frecuente, sí ha sido común la formación de coaliciones en los países latinoamericanos. Este hecho contradice, en cierto modo, las expectativas de los críticos del presidencialismo, que consideraban que estas alianzas no tenían capacidad para evitar la le-gitimidad dual y la tendencia al estancamiento propia de los sistema de separación de poderes (Payne et al., 2003: 225). De los 60 periodos presidenciales analizados, 32 fueron Gobiernos de un solo partido,

GRÁFICO 6.1. Éxito y participación legislativa del Ejecutivo en distintos siste-mas de partidos


Partidopredominante

Bipartidismo Dos partidosy medio

Pluralismomoderado

Pluralismoextremo

Media de éxito legislativo del Ejecutivo Media de participación del Ejecutivo sobre lalegislación aprobada

98,40

78,20

64,9068,20

70,30

83,10

57,20

50,0052,60 52,60

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100



25 contaban con mayoría absoluta y siete gobernaron en minoría9. El resto de los periodos presidenciales abordados fueron Gobiernos en coalición, ya fuera mayoritaria o minoritaria.

Los países que resaltan por la existencia de Gobiernos de un solo partido con mayoría absoluta son Honduras, Paraguay y Guatemala, mientras que los casos que concentran coaliciones con un mayor

9 Se incluye en este número el primer Gobierno apartidario de Álvaro Uribe.

CUADRO 6.2. Clasificación de los distintos Gobiernos de acuerdo a la conforma-ción de coaliciones

Gobierno de partido mayoritario (>45% escaños, un partido)

Gobierno de coalición mayoritaria (>45% escaños, más de un partido)

Gobierno de partido minoritario (<45% escaños, un partido)

Gobierno de coalición minoritaria (<45% escaños, más de un partido)

Gobierno apartidario(<45% escaños, sin partido)

Alfonsín (1983-1987)Menem (1989-1999)Duhalde (2002-2003)Kirchner (2003-2006)Sámper (1994-1998)Uribe II (2006-)Figueres (1994-1998)Rodríguez (1998-2002)Arias (2006-)Arzú (1995-1999)Callejas (1989-1993)Reina (1993-1997)Flores (1997-2001)Zelaya (2006-2009)Salinas (1991-1994)Zedillo (1994-2000)Rodríguez (1989-1993)Wasmosy (1993-1998)Cubas Grau (1998)González M. (1998-2002)Fujimori I (1995-2000)Vázquez (2004-)Pérez (1974-1979)Campins (1979-1984)Lusinchi (1984-1989)

Sánchez L. (1993-1997)Bánzer (1997-2001)Cardoso (1994-2001)Lula (2002-2006)Alwyn (1989-1994)Frei (1994-2000)Lagos (2000-2006)Bachellet (2006--)Toledo (2001-2005)Sanguinetti (1994-1999)Battle (1999-2004)Betancourt (1959-1964)Leoni (1964-1969)

Alfonsín (1987-1989)Pastrana(1998-2002)Pacheco (2002-2006)Mahuad (1998-2002)Fujimori II (2000-2001)García (2005-)Caldera (1969-1974)

De la Rúa (1999-2002)Color (1990-1991)Duran B. (1995-1996)Bucaram (1996-1997)Alarcón (1997-1998)Noboa (2000-2003) Gutiérrez (2003-2005)Fox (2000-2006)Pérez B. (1994-1997)Moscoso (1999-2004)

Uribe I (2002-2006)

Fuente: Elaboración propia a partir de Chasquetti (2008).



número de partidos son Bolivia, hasta la victoria electoral de Evo Morales en 2005, Brasil, Chile, y Panamá10. Países que, como se vio en el punto anterior, son los que tienen una mayor fragmentación partidista junto con Ecuador.

En cuanto a la relación que mantiene esta variable con la acti-vidad legislativa, el gráfico 6.2 muestra que, tanto el éxito como la participación han sido superiores en los Gobiernos conformados por un partido en mayoría o por una coalición mayoritaria que en los Gobiernos en minoría, tanto sin están conformados por un único

10 Si bien en estos cuatro países la conformación de Gobiernos de coalición du-rante el periodo estudiado ha tenido una importancia crucial para su sistema político, hay que señalar que existen grandes diferencias entre los países. En el caso chileno, todos los Ejecutivos surgidos en el último periodo democrático en Chile han sido de la Concertación y, a pesar de la existencia de corrientes al interior de las mismas, se ha asegurado cierto consenso en torno a un programa de gobierno (Nolte, 2003). Sin embargo, las coaliciones panameñas y bolivianas han sido muy volátiles, princi-palmente por la ausencia de un pacto programático en su conformación, el cual ha estado supeditado a cuestiones más relacionadas con la distribución de los recursos y beneficios de las cuotas entre los partidos.

GRÁFICO 6.2. Éxito y participación del Ejecutivo en los distintos tipos de Go-biernos (coalición)


Gobierno departido

mayoritario

Gobiernode coaliciónmayoritaria

Gobiernode partidominoritario

Gobiernode coaliciónminoritaria

Gobiernoapartidario


72,5075,80

50,70

66,60

73,30

50,80

63,80

42,3045,30 44,50

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100



partido o por una coalición. La situación menos propicia para la in-fluencia presidencial sobre la actividad legislativa se produce en los casos en que el Presidente decide continuar en minoría al frente del Gobierno, apoyado únicamente por su partido, mientras que en la situaciones de coaliciones minoritarias es ligeramente superior el éxito y la participación presidencial —si bien no se alcanzan tasas de influencia tan altas como en Gobiernos mayoritarios (ya sean unipartidistas o de coalición)—. Es necesario precisar que el gráfico muestra tasas de influencia alta para el Gobierno apartidario pero, para la muestra aquí estudiada, no es muy significativo porque el único Gobierno que estaba en esta situación fue el de Álvaro Uribe (2002-2006), caracterizado por altas tasas de éxito legislativo y de participación sobre las leyes aprobadas.

1.4. La polarización ideológica de los legisladores

Si un número alto de actores dificulta la toma de decisiones, otro de los elementos que inciden en la misma es la presencia de distintas posiciones de los actores sobre la cuestión a decidir. Si las posturas están polarizadas, la toma de decisión será más difícil. El cuadro 4 del anexo contiene los valores, tanto del índice de polarización de Sartori y Sani, como del índice de polarización ponderada para cada una de las legislaturas de las que se dispone de datos.

Los países latinoamericanos con un sistema de partidos más polarizado (véase el gráfico 6.3) son Chile11, Ecuador y Panamá, aunque existen variaciones importantes por periodos legislativos12. De

11 En Chile los partidos políticos están divididos en dos bloques con una ideo-logía claramente diferenciable —por un lado la Concertación por la Democracia se puede definir como de centro-izquierda y, por otro, Unión por Chile está a la derecha—, así como por una posición enfrentada en torno a la dictadura del ge-neral Pinochet. Esta división partidista ha tenido su reflejo en los debates políticos como la violación de los derechos humanos durante la dictadura militar o la per-vivencia de herencias institucionales del régimen anterior. Además, dentro de los dos bloques también hay diferencias, hecho que, sin duda, afecta al valor obtenido en el indicador de polarización. A pesar de ello, el sistema de partidos chileno ha sido considerado como uno de los más institucionalizado de la región (Mainwaring y Scully, 1995; Siavelis, 2001) y el país no ha tenido problemas de estabilidad democrática, gracias a la colaboración y consenso de los actores políticos que han conformado las coaliciones de gobierno.

12 El hecho de que estos tres países tengan en común un sistema de partidos fragmentado lleva a pensar que puede existir una relación entre la polarizacion y el



modo que se puede incluir a legislaturas como las uruguayas de 1999-2005 y de 2005-2010, la peruana de 1995-2000 o la colombiana de 1998-2002, todas ellas de países que, en su conjunto, no destacan por tener un sistema de partidos altamente polarizado. En el lado contrario, los países en los que el sistema de partidos cuenta con más homogeneidad ideológica son Paraguay, Honduras, Guatemala y Argentina. México es un caso especial, ya que si bien podría ser caracterizado como sistema de partidos de polarización moderada, el índice revela la existencia de un aumento del grado de polarización desde la primera legislatura analizada hasta las más recientes, hasta el punto de que las legislaturas 2003-2006 y 2006-2009 están entre las más polarizadas de las analizadas. Este aumento de la polarización coincide con los cambios políticos acaecidos en el país con la apertura democrática y la llegada del pluralismo al Congreso.

número de partidos que compiten dentro del sistema político. Más adelante en el capítulo se comprobará si esta relación se produce.

GRÁFICO 6.3. Dispersión de los índices de polarización ideológica

Fuente: Elaboración propia a partir de PELA.

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5




Bolivia (19931997)

Bolivia (1997-2002)

Chile (1993-1997)

Chile (1997-2001)

Chile (2002-2006)

Chile (2006-2011)

Brasil (2003-2007)

Colombia (1998-2002)Colombia (2002-2006)



Costa Rica (1998Costa Rica (2002-2006)


Ecuador (1996-1998)

Ecuador (1998-2002)

Ecuador (2003-2005)

Guatemala (1995-1999)Honduras (1994-1997)



México (1994-1997)

México (1997-2000) México (2000-2003)

México (2003-2006)

México (2006-2009)

Panamá (1999-2004)

Paraguay (1993-1998) Paraguay (1998-2003)

Perú (1995-2000)

Perú (2001-2006)

Perú (2006-2011)

Uruguay (1995-2000)

Uruguay (1999-2005)

Uruguay (2005-2010)

Polarización ponderada

Índi

ce d

e po

lariz

ació

n de

Sar

tori

y S

ani



Tal como cabría esperar, los dos índices de polarización mantienen una correlación muy alta13, lo cual indica que sus mediciones de las distancias ideológicas entre los partidos son similares aunque no son iguales del todo. Panamá (1999-2004) y Ecuador (1996-1998), como se puede ver en el gráfico 6.3, son los dos casos más destacados en los que los valores de ambos índices no coinciden; así, mientras que el índice de Sartori y Sani muestra que Panamá es un país con niveles bajos de polarización, el valor del índice ponderado revela un sistema de partidos polarizado. Por su parte, Ecuador ocupa una de las posiciones más altas en cuanto a su grado de polarización ponderada y, sin embargo, si se toma el índice de Sartori y Sani como referencia, está en una situación intermedia. Esta diferencia, en ambos casos, es debida al matiz introducido por la ponderación con el número de escaños, ya que Panamá y Ecuador son dos sistemas con una fragmentación parlamentaria alta a pesar de que, en términos relativos, no haya grandes distancias ideológicas

13 El valor del estadístico Correlación de Pearson es de 0,703, significativo al nivel 0,001 (N=38).

GRÁFICO 6.4. Éxito y participación del Ejecutivo en situaciones de distinta po-larización


Polarización baja Polarización moderada Polarización alta

68,32 69,8664,83

47,59

53,77

47,37

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100




entre los partidos. Por ello, esta investigación se decanta por el uso del índice de polarización ponderada para el contraste de la hipótesis que relaciona a esta variable con la actividad legislativa, porque parece estar más en consonancia con la realidad política.

En cuanto a la influencia de esta variable sobre la actividad legislativa, el gráfico 6.4 evidencia que las tasas de éxito y participación presidencial en las situaciones de polarización alta son inferiores a las que se producen en contextos de polarización baja y moderada. Aunque no se advierten diferencias relevantes en los periodos con niveles medios y bajos de polarización.

1.5. Coherencia ideológica del partido o partidos de gobierno

No sólo es importante conocer cuán polarizados están los partidos políticos dentro del Legislativo, sino que también parece relevante conocer la coherencia ideológica mantenida internamente por los partidos políticos que conforman el Gobierno. Esto se hace más importante aún si se carece de los datos de disciplina legislativa, como es el caso. Una de las primeras cuestiones que revelan los datos de coherencia ideológica es la falta de homogeneidad del indicador en los distintos periodos legislativos por país (véase el gráfico 6.5). Salvo el caso de Uruguay, en el que se mantienen altos los niveles de consenso ideológico entre los diputados que pertenecen a los partidos de Gobierno, y el caso chileno, donde se ha mantenido una coherencia ideológica superior a la media, el resto de países muestra niveles tan diferentes que no se puede hablar de una tendencia hacia la (in)coherencia en los mismos. Así llama la atención Argentina donde, si bien el periodo legislativo 2003-2007 destaca por la gran coherencia de los legisladores del partido de Gobierno, el periodo 1997-2001 resalta precisamente por lo contrario, a pesar de que es el mismo partido (PJ) el que ocupaba el Ejecutivo. Una situación similar aunque en estos países hubo cambios en la Presidencia y, por tanto, es distinto el partido o coalición de Gobierno, es la de Bolivia o Costa Rica. No es objeto de este trabajo exponer los factores que explican los distintos niveles de coherencia ideológica14, aunque sí es preciso

14 Sobre las variables que pueden ayudar a explicar el grado coherencia partidista, se puede ver el trabajo de Ruiz (2003 y 2006).



anotar lo permeable que pueden ser sus valores a la renovación de las Cámaras o a los realineamientos al interior de los partidos, tales como cambios de liderazgo, surgimiento de facciones, etc., lo cual ayuda a comprender el hecho de que no existan pautas claras en los países.

Otro de los hallazgos empíricos que llama la atención al anali-zar la coherencia ideológica es la falta de relación entre la misma y la existencia de coaliciones, ya que en los países latinoamericanos aquí analizados, la coherencia ideológica no es superior en los par-tidos que gobiernan en solitario ni inferior en aquéllos compuestos por coaliciones que agrupan a varios partidos. Es más, tanto en Chile como en Uruguay, los Ejecutivos abordados estaban con-formados por una coalición con altos niveles de coherencia, en el caso de Uruguay, y superiores a la media de los países analizados en el caso chileno. Además, esta carencia de relación se ve avalada porque también se da la situación contraria, ya que el periodo le-gislativo con un menor grado de coherencia ideológica —Bolivia (1997-2002)— correspondió a una coalición de gobierno confor-mada por cuatro partidos (ADN, MIR, CONDEPA y UCS) muy heterogéneos15.

No obstante, esta ausencia de tendencias claras no afecta a la hipótesis mantenida por esta investigación, que persigue compro-bar si el grado de coherencia influye en el éxito del Ejecutivo y en la participación del Presidente y el Congreso en la legislación. Si bien este contraste se realizará en la siguiente sección del capítulo, cabe afirmar que la participación del Ejecutivo aumenta de forma evidente en los periodos legislativos con partidos coherentes en los cuales la participación presidencial es superior en 20 puntos porcentuales a la de aquellos periodos caracterizados por una co-herencia baja. Aunque el nivel de éxito legislativo del Ejecutivo no es discriminado de forma tan clara por la coherencia, pues la diferencia es de apenas de tres puntos porcentuales (véase el cuadro 6.3).

15 En relación a este punto cabe recordar a Alxelrod (1970) (véase el capítulo 2), quien señaló que las coaliciones mínimas ganadoras serán aquellas conformadas por el número menor de partidos posibles y, a la vez, más próximos en términos ideológicos.



GRÁFICO 6.5. Coherencia ideológica del partido o coalición de gobierno


0 0,5 1 1,5 2 2,5 3

2,41 PSP/PRE/PRIAN

Perú (2006 -2011)

Uruguay (1995 -2000)

Uruguay (1999 -2005)

Uruguay (2005 -2010)

Chile (1997-2001)

Bolivia (1993-1997)

Argentina (2003 -2007)

Chile (1993-1997)

México (2000 - 2003)

Colombia (1998 -2002)

Chile (2006-2011)

Costa Rica (1994 - 1998)

Colombia (2006 -2010)


Costa Rica (1998 - 2002)

Argentina (1995 -1997)

Chile (2002-2006)

Ecuador (1996-1998)

México (1997- 2000)

México (1994 - 1997)

Paraguay (1993- 1998)

Perú (2001- 2006)


México (2003 - 2006)


Ecuador (1998-2002)

Perú (1995- 2000)

Brasil (2002-2007)

Paraguay (1998- 2003)

Costa Rica (2006- 2010)


Panamá (1999-2004)

México (2006 - 2009)

Guatemala (1995- 1999)

Costa Rica (2002 - 2006)

Bolivia (1997-2002)

Ecuador (2003-2005)

2,14 ADN-MIR-CONDEPA-UCS

1,94 PUSC

1,93 PAN

1,84 PAN

1,82 PRD

1,80 PJ

1,77 PLN

1,75 ANR

1,70 PT/PCdoB/PSB/PDT/PPS/PV/PTB/PL

1,69 Cambio90

1,66 DP

1,65 PLH

1,60 PAN/PARM

1,59 PLH

1,57 PP-FIM

1,57 ANR

1,47 PRI

1,45 PRI

1,45 PRE-APRE

1,42 DC-PPD-PS

1,34 PJ

1,33 PUSC

1,32 PLH

1,32 Partido de la U/PCC/PCR/CC/Alas/PCD

1,28 PLN

1,23 DC/PPD/PRSD

1,2 PC

1,16 PAN

1,16 DC/PPD/PS

1,15 PJ

1,09 MNR-UCS

1,05 DC/PPD/PS

1,02 Encuentro progresista

0,95 PC-PN

0,93 PC-PN

0,73 PAP



1.6. Distancia ideológica entre el Presidente y los legisladores

Tal como se vio en el capítulo 2, otro de los indicadores que puede ayudar a entender la participación de ambos Poderes sobre la actividad legislativa es la distancia ideológica existente entre el Presidente y los legisladores. En el cuadro 5 del anexo se exponen la posición ideológica que, según los legisladores, ocupa el Presidente, la ubicación ideológica media de los diputados, ponderada por el número de escaños, así como la distancia entre ambas.

Lo primero que llama la atención al observar la distancia ideológica entre ambos Poderes (véase el gráfico 6.6) es que es habitual que los legisladores consideren que los Presidentes mantienen una posición más derechista que ellos mismos, tal como lo demuestra el hecho de que esta distancia asuma un valor positivo16 en la inmensa mayoría de los casos. Las excepciones las constituyen los presidentes Michelle Bachelet y Ricardo Lagos en Chile, Carlos Reina y Manuel zelaya en Honduras, Lula da Silva en Brasil y Tavaré Vázquez en Uruguay. Estos presidentes son ubicados por los legisladores más a la izquierda que la Cámara.

En cuanto a la distancia en términos absolutos, cabe afirmar que las mayores diferencias corresponden al presidente colombiano Ál-varo Uribe (2006-), a quien los diputados colombianos que con-forman la Cámara durante su mandato ubicaron en la posición más extrema (en términos comparados) y virada hacia la derecha.

16 Cabe precisar que en el análisis se valora la distancia en términos absolutos, aunque el signo ofrece información interesante para describir los distintos periodos de gobierno.

CUADRO 6.3. Éxito y participación legislativa en Gobiernos con alta y baja coherencia


Ejecutivo

Desviación típica


Desviación típica

N

Coherencia baja

70,87 13,19 62,52 14,10 34

Coherencia alta 67,23 18,65 44,25 20,81 82




GRÁFICO 6.6. Distancia ideológica entre el Presidente y el Parlamento según los legisladores

4,84,6

4,03,8

3,6 3,53,3 3,2 3,1 3,1

2,9 2,8 2,7 2,7 2,6 2,52,3

2,1 2,11,8 1,8

1,6 1,61,3 1,2

0,7 0,7 0,7

0,2

-0,2-0,3 -0,3

-0,7

-1,4 -1,5

-2

-1

0

1

2

3

4

5

Urib

e II

Bán

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Men

em

Pas

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Sán

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L.

Men

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San

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Fox

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Flo

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Lula

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quez

Bac

hele

t

Lago

sFuente: Elaboración propia a partir de PELA.

CUADRO 6.4. Éxito y participación legislativa en periodos con distinta distan-cia ideológica entre el Presidente y los legisladores



Ejecutivo

Desviación típica


Desviación típica

N

Distancia ideológica pequeña

75,34 13,58 59,90 17,24 41

Distancia ideológica moderada

61,90 21,30 40,70 19,30 38

Distancia ideológica grande

70,55 12,87 50,01 18,40 32



Otros presidentes con fuertes distancias ideológicas han sido Hugo Bánzer y Gonzalo Sánchez de Lozada en Bolivia, Menem (en sus dos periodos de gobierno) en Argentina, Sanguinetti en Uruguay, Pas-trana en Colombia o Fox en México. En el lado contrario el costarri-cense Figueres, el argentino Kirchner, el brasileño Lula, el uruguayo Tavaré Vázquez y los hondureños Reina y zelaya mantienen una posición ideológica más cercana a la media del Poder Legislativo.

Lo interesante para esta investigación es comprobar si la distancia ideológica incrementa o disminuye la influencia del Ejecutivo sobre la actividad legislativa. Una primera aproximación a este aspecto puede verse en el cuadro 6.4, en el que se aprecia que la participación y el éxito presidencial es superior en los casos donde hay distancias ideológicas pequeñas, aunque no parece haber una relación lineal, ya que en los periodos con grandes distancias el éxito y la participación es superior al de los casos de distancias ideológicas medianas. No obstante, el poder de esta variable será contrastado en la siguiente sección del capítulo.

1.7. El ciclo electoral

De ser cierta la hipótesis que se planteó en el capítulo 2, el momento, en términos electorales, tiene incidencia en la influencia del Ejecutivo y del Legislativo sobre la actividad legislativa, de modo que cabría esperar que en los periodos legislativos coincidentes con el primer año del mandato presidencial sus tasas de participación y de éxito sean superiores a las correspondientes a los periodos en los que se van a celebrar elecciones presidenciales. El cuadro 6.5 ofrece información descriptiva acerca de cómo se han agrupado los distintos periodos de sesiones analizados en este trabajo. Evidentemente la situación mayoritaria son periodos de sesiones que no coinciden con años de elecciones presidenciales, esta situación agrupa al 49% de la muestra. El gráfico 6.7 es una primera aproximación a la hipótesis planteada, evidenciando que tanto el éxito como la participación del Presidente son superiores en los periodos de sesiones coincidentes con el primer año de mandato presidencial, tasa que disminuye el año en que expira en el mandato presidencial. La prueba de si esta diferencia es lo suficientemente significativa se lleva a cabo en la siguiente sección del capítulo.



CUADRO 6.5. Distribución de los periodos de sesiones de acuerdo al ciclo elec-toral


Periodo de sesiones coincide con

el primer año del periodo presidencial

Periodo de sesiones no coincide con año

electoral

Periodo de sesiones coincide con el

último año del periodo presidencial

Total

N 41 77 39 157

% 26,2 49,0 24,8 100

Favorece la influencia del Ejecutivo en la actividad legislativa

Desfavorable para la influencia del Ejecutivo

en la actividad legislativa

GRÁFICO 6.7. Éxito y participación del Ejecutivo en las distintas fases del ciclo electoral


Periodo de sesiones coincidecon el primer año del periodo

presidencial

Periodo de sesiones nocoincide con año electoral

Periodo de sesionescoincide con el último añodel periodo presidencial


74,2471,26

65,86

58,2454,96

49,96

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100



2. HACIA UNA ExPLICACIÓN MULTICAUSAL DE LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA

2.1. Las relaciones entre las variables partidistas

A lo largo del apartado anterior se ha mencionado que muchas de las variables que definen a los partidos políticos están relacionadas entre sí, de modo que unas pueden ser efecto de otras. Para comprobar las relaciones que mantienen los siete factores explicativos, se ha estimado oportuno llevar a cabo un análisis de correlación a partir del cual captar cuál es el grado de influencia y relación entre los mismos. El cuadro 6.6 presenta los resultados del análisis y pone de manifiesto la existencia de algunos pares de asociaciones fuertes.

En este sentido resalta la correlación entre el número efectivo de partidos parlamentarios y la existencia de coaliciones de go-bierno (-0,380**), confirmándose que es, en los sistemas de par-tidos caracterizados por un número alto de actores políticos en el Congreso, donde se produce más frecuente la conformación de Gobiernos de coalición. Otra de las relaciones que muestran los datos es la mantenida entre la conformación de coaliciones y las mayorías legislativas (0,595**) que, al igual que en el caso anterior, evidencia que la formación de coaliciones ayuda a consolidar ma-yorías legislativas.

Una relación que también se muestra significativa es la que se produce entre las variables coalición y polarización ponderada (-0,370**), evidenciando que en los sistemas en los que los parti-dos políticos están más polarizados se producen más Gobiernos de coalición. Esta relación, sin embargo, debe ser matizada, pues am-bas variables muestran una alta asociación, no porque las distancias ideológicas entre los miembros de la Cámara ayuden a la formación de coaliciones, sino porque en los sistemas de partidos fragmenta-dos, en los que son más probables las coaliciones, la polarización es más alta (0,525**). Este hecho avala la teoría de Downs (1957), según la cual la estrategia más racional para los partidos en sistemas en los que compiten un alto número es producir una ideología con-creta e integrada que diferencie al partido del resto como vía para conseguir un mayor apoyo electoral. Por el contrario, en los sistemas bipartidistas la estrategia más racional que puede seguir un partido es producir una ideología difusa y moderada, mostrando así menores



CUADRO 6.6. Correlaciones entre las variables políticas

grados de polarización. Por último, la única variable entre las con-sideradas que no está vinculada a los actores políticos es el ciclo electoral y, como cabría esperar, no guarda relación estadísticamente significativa con ninguno de los otros factores explicativos que alu-den al sistema de partidos.

2.2. Los determinantes de la actividad legislativa

Para el contraste de las hipótesis, y dadas las características de las va-riables y las hipótesis establecidas, se ha elegido el análisis de regresión múltiple. A través del mismo se establecerán las relaciones entre las

Ciclo electoral

Distancia ideológica

Coherencia Polarización ponderada

Coalición Mayoría legislativa


R2 0,016

Sig. (bilateral)

0,871

N 104

Coherencia R2 0,150 -0,068

Sig. (bilateral)

0,112 0,497

N 113 103


R2 0,137 -0,157 -0,178

Sig. (bilateral)

0,141 0,106 0,055

N 117 107 116

Coalición R2 -0,098 -0,230 -0,139 -0,370**

Sig. (bilateral)

0,225 0,080 0,139 0,000

N 156 106 115 119

Mayoría legislativa

R2 -0,070 0,107 -0,026 -0,207* 0,594**

Sig. (bilateral)

0,384 0,271 0,785 0,024 0,000

N 157 107 116 120 166

NEP R2 0,051 -0,090 0,135 0,525** -0,380** -0,113

Sig. (bilateral)

0,526 0,357 0,147 0,000 0,000 0,147

N 157 107 116 120 166 167

** La correlación es significativa al nivel 0,01 (bilateral).* La correlación es significante al nivel 0,05 (bilateral).



variables independientes expuestas en el presente capítulo17, el índice institucional IPIL construido en el capítulo 4 y las dimensiones de la variable dependiente éxito y participación. El cuadro 6.7 presenta un

17 Entre las condiciones que deben darse para garantizar la validez del modelo estadístico elegido está la no colinealidad. Este problema del análisis de regresión se produce cuando algunos de los predictores propuestos en el modelo están relacio-nados linealmente. Como se pudo ver en el apartado anterior, tres de las variables independientes definidas (fragmentación parlamentaria, polarización ideológica y coaliciones) muestran una asociación superior a 0,5. Por ello se ha resuelto realizar un diagnóstico de colinealidad de las variables independientes a través del factor de inflación de la varianza (FIV). Se asume, siguiendo a Kleinbaum et al. (1988), que no existe colinealidad, pues ningún valor del estadístico es superior a 10.

CUADRO 6.7. Hipótesis explicativas de la actividad legislativa

Variables independientes

Variable dependiente actividad legislativaDimensiones

1. Éxito del Ejecutivo 2. Participación del Ejecutivo

Hipótesis

Índice de potencia institucional legislativa (IPIL)

En los periodos legislativos caracterizados por valores altos en el IPIL, el éxito del Ejecutivo en la aprobación de sus propuestas es superior

En los periodos legislativos caracterizados por valores altos en el IPIL, la participación presidencial sobre la actividad legislativa es superior

Mayoría legislativa En los casos en los que el Presidente cuenta con el apoyo de un porcentaje amplio de escaños en el Parlamento, el éxito a la hora de aprobar sus propuestas se ve incrementado

La participación legislativa del Ejecutivo aumenta a medida que controla un porcentaje superior de escaños en el Congreso

Coherencia ideológica partido/coalición de gobierno (autoubicación)

A medida que disminuyen las diferencias ideológicas y existe más coherencia entre los legisladores pertenecientes al partido o coalición que sostiene Al Ejecutivo, se ve incrementado el éxito del Presidente

En los casos en que existe una mayor coherencia ideológica entre los legisladores pertenecientes al partido o coalición que sostiene al Ejecutivo, es más alta la participación del Presidente en la actividad legislativa

Fragmentación del sistema de partidos

La existencia de un número alto de partidos en el Congreso disminuye el éxito del Ejecutivo

La participación en la legislación del Ejecutivo será inferior en aquellos periodos en los que el Congreso está conformado por muchos partidos políticos

Polarización La existencia de posiciones polarizadas en el Congreso disminuye el éxito del Ejecutivo

Posturas muy polarizadas en el Parlamento disminuyen la participación del Ejecutivo sobre la legislación aprobada



resumen de las hipótesis establecidas a lo largo del trabajo. Concre-tamente, se plantean dos modelos explicativos para cada una de las dimensiones de la variable dependiente18. En el primero, el modelo explicativo del éxito y la participación contiene sólo las variables in-dependientes relacionadas con los partidos y el ciclo electoral. En el segundo modelo se han añadido a los factores explicativos señalados el índice institucional, con el fin de aislar los efectos del sistema de partidos y los efectos institucionales.

El cuadro 6.8 contiene el resultado del primer análisis de regresión y muestra que dos de los factores partidistas propuestos tienen una incidencia significativa conjunta en la variabilidad del éxito del Ejecutivo. Concretamente, la polarización ideológica de la Cámara y el porcentaje de legisladores que apoya al Ejecutivo tienen influencia sobre la cantidad de leyes que el Ejecutivo consigue aprobar. Estas dos variables explican en conjunto un 18% de la varianza del éxito presidencial.

El factor con mayor fuerza estadística en la incidencia sobre el éxito es la mayoría legislativa, confirmándose la hipótesis inicial de que los Presidentes con mayorías sólidas consiguen tasas de aprobación superiores. Por su parte, la polarización, aunque con menor potencia, también incide en el grado de éxito presidencial, ya que en los periodos de sesiones en los que existen grandes distancias ideológicas entre los partidos de la Cámara, el Presidente consigue aprobar un

18 La función seleccionada para el grado de ajuste ha sido el criterio de los míni-mos cuadrados ordinarios.

Variables independientes

Variable dependiente actividad legislativaDimensiones

1. Éxito del Ejecutivo 2. Participación del Ejecutivo

Hipótesis

Ciclo electoral El éxito legislativo del Presidente disminuye en los periodos de sesiones en que expira su mandato

La participación legislativa del Presidente decrece en aquellos periodos de sesiones coincidentes con el fin de su mandato

Distancia ideológica Grandes distancias ideológicas entre el Presidente y la Cámara bajan el éxito legislativo del Presidente

Grandes distancias ideológicas entre el Presidente y la Cámara influyen negativamente en la participación del Ejecutivo sobre la legislación aprobada




porcentaje menor de las iniciativas que presenta al Congreso. Los factores explicativos que no tienen fuerza estadística para discriminar el grado de éxito conseguido por el Ejecutivo son la fragmentación, la coherencia ideológica del partido o partidos del Presidente, la distancia ideológica y el ciclo electoral.

En cuanto a la participación de ambos poderes sobre el total de la legislación aprobada, el primer modelo tiene una fuerza explicativa bastante más potente que la mostrada en el éxito.

Las variables que muestran relación estadística en la parti-cipación son la coherencia ideológica del partido o partidos de gobierno, la distancia ideológica entre el Presidente y la Cámara y la mayoría legislativa confirmando que, en los periodos de se-siones caracterizados por altos grados de incoherencia entre los legisladores afines al Ejecutivo, disminuye la participación del Pre-sidente sobre el total de las leyes aprobadas. Del mismo modo, la existencia de amplias mayorías favorables al Presidente facilita su participación legislativa, a la vez que disminuye la del Legislati-vo. Estas tres asociaciones significativas confirman las hipótesis iniciales y explican un 35% de la variabilidad de la dimensión participación.

CUADRO 6.8. Modelo explicativo del éxito y de la participación sin el factor institucional

Dimensiones dependientesÉxito del Ejecutivo Participación del Ejecutivo/

ParlamentoVariables independientes B Beta Sig. FIV B Beta Sig. FIV

(Constante) 52,687** 0,002 27,894* 0,078

Distancia ideológica -0,096 -0,006 0,961 1,536 -3,400* -0,427 0,019 1,383

Coherencia -2,618 -0,055 0,617 1,300 -23,070** -0,459 0,000 1,211

Polarización ponderada -7,176* -0,307 0,015 1,675 -2,784 -0,105 0,328 1,756

Coalición 1,688 0,096 0,529 2,533 -3,081 -0,153 0,232 2,491

NEP -2,729 -0,234 0,059 1,630 -1,500 -0,113 0,289 1,731

Mayoría legislativa 0,456* 0,324 0,018 1,979 0,709** 0,428 0,000 1,704

Ciclo electoral -4,286 -0,169 0,095 1,097 -2,563 -0,091 0,281 1,071

R2 corregida 0,18 0,35

N 130 145

** La correlación es significativa al nivel 0,01 (bilateral).* La correlación es significante al nivel 0,05 (bilateral).



A pesar de compartir el peso de la variable mayoría legislativa, la fuerza de este primer modelo no es igual para ambas dimensiones. Se puede afirmar que es más ajustado para explicar la participación legislativa que el éxito presidencial. El siguiente modelo explicativo propuesto aparece resumido en el cuadro 6.9 y contiene, como ha sido citado, además de los factores del modelo anterior, el índice que resume la potencia institucional. Con la introducción del IPIL se logra explicar un porcentaje superior, tanto de la variabilidad del éxito como de la participación, por lo que se puede afirmar que la introducción de los factores institucionales mejora visiblemente la predicción de la actividad legislativa, así como la bondad de ajuste del modelo.

Tomados de forma conjunta, el IPIL, la fragmentación y el porcentaje de legisladores afines al Gobierno explican el 30% de la varianza del éxito del Ejecutivo. La variable con más importancia en la ecuación de regresión es la cantidad de partidos presentes en el Parlamento, evidenciando que a medida que éste es mayor, dismi-nuye el porcentaje de leyes que consigue sacar adelante el Presidente, por tanto un aumento en el número de jugadores dificulta la toma de decisión y hace descender el éxito del Presidente. La variable que ocupa el segundo lugar, en cuanto a potencia explicativa, es el índice institucional, confirmando que diseños institucionales más favora-bles a la influencia del Ejecutivo provocan un aumento significativo de las tasas de éxito del Gobierno. Por último, la tercera variable con influencia sobre la dimensión dependiente es el porcentaje de legisladores que pertenecen al partido o coalición del Ejecutivo y, nuevamente, se confirma la hipótesis de que a medida que es supe-rior la mayoría parlamentaria con la que cuenta el Presidente, mayor es su grado de éxito.

Si bien el modelo explicativo de las dos dimensiones depen-dientes mejora con la introducción del índice institucional, el ajuste es mayor en la variable participación que en el éxito. Así, si los fac-tores políticos lograban explicar el 35% de la variabilidad del grado de participación; al considerar el peso del IPIL, este porcentaje se ve incrementado hasta el 45%, aunque es más parsimoniosa la explica-ción del éxito que la de la participación.

Tal como se sugirió en el capítulo 4, las instituciones tienen una importancia fundamental en la participación sobre la legislación que mantienen ambos Poderes, pues el índice es el factor más significativo a la hora de explicar la influencia de los dos Poderes sobre la producción



legislativa, aunque también muestra relevancia significativa el porcentaje de legisladores afines al Gobierno, la coherencia ideológica de los legisladores que apoyan al Ejecutivo, así como la polarización y la distancia ideológica entre el Presidente y el Parlamento.

Estos resultados evidencian que las instituciones son relevantes a la hora de determinar el control sobre la actividad legislativa. Los Parlamentos latinoamericanos que mantienen una participación mayor en la legislación, que muestran mayor capacidad proactiva son, sobre todo, aquellos que actúan en diseños institucionales que les favorecen. Del mismo modo, los Ejecutivos consiguen una mayor influencia si cuentan con beneficios institucionales, aunque también se ven ayudados si disponen de mayorías amplias y coherentes a nivel interno, si los partidos presentes en las Cámaras no están polarizados y si la distancia ideológica del Presidente en relación a la media de la Cámara no es extrema.

El análisis de regresión mostró que el ciclo electoral no tiene la fuerza estadística suficiente para discriminar los datos de la actividad legislativa. Sin embargo, es necesario precisar que, a pesar de su

CUADRO 6.9. Modelo explicativo del éxito y la participación del Ejecutivo in-cluyendo el índice institucional

* La correlación es significante al nivel 0,05 (bilateral).** La correlación es significativa al nivel 0,01 (bilateral).

Dimensiones dependientesÉxito del Ejecutivo Participación del Ejecutivo/

ParlamentoVariables independientes

B Beta Sig. FIV B Beta Sig. FIV

(Constante) 29,927 0,099 52,856* 0,002


-0,199 -0,012 0,916 1,537 -3,288* -2,382* 0,019 1,385

Coherencia -4,274 -0,089 0,453 1,647 -17,912** -0,332** 0,001 1,400


-2,447 -0,105 0,462 2,357 -9,483** -0,359** 0,010 2,518

Coalición 1,447 0,082 0,576 2,536 -3,654 -0,182 0,144 2,508

NEP -5,195** -0,445 0,002 2,376 -0,630 -0,048 0,686 2,268


0,444* 0,316 0,017 1,980 0,694** 0,418** 0,001 1,706

Ciclo electoral -4,061 -0,160 0,101 1,098 -2,302 -0,082 0,315 1,706

IPIL 61,822** 0,435 0,010 3,161 66,491** 0,428** 0,000 3,799

R2 corregida 0,30 0,45

N 130 145



falta de significación en ambos modelos, el valor que asume el ciclo electoral va en la misma dirección que la propuesta por la hipótesis y, especialmente, el éxito legislativo del Presidente decrece en el periodo legislativo en que expira su mandato, tal como lo demuestra el análisis estadístico de las medias (cuadro 6.10).

Estos resultados son consistentes con las hipótesis establecidas en la investigación. No es pretensión de este trabajo afirmar que el modelo final encontrado mantenga un efecto predictivo sobre la actividad legislativa o que las evidencias encontradas sean realidad en otros momentos o regiones. Sin embargo, sí se afirma que estos resultados no son contradictorios y muestran validez, a pesar de que la explicación de la actividad legislativa puede ser visiblemente mejorada con la introducción de otras variables, el aumento de la muestra o el contraste de las hipótesis en otras regiones.

3. LOS EFECTOS DE LAS VARIABLES EN LOS DISTINTOS PERIODOS DE GOBIERNO

En el apartado anterior se ha delimitado el peso que las variables in-dependientes utilizadas en esta investigación tienen sobre la actividad legislativa. De este análisis se desprende que el éxito y la participa-ción legislativa del Poder Ejecutivo y Legislativo responden, en gran medida, a los determinantes institucionales, pero también a factores que tienen que ver con la presencia de los partidos políticos en el

CUADRO 6.10. Análisis de medias del éxito y la participación según el ciclo electoral


Prueba T para la igualdad de mediast gl Sig.

(bilateral)Diferencia de medias

Error típico de la

diferencia

95% intervalo de confianza para la

diferencia

Inferior Superior Inferior Superior Inferior Superior Inferior


Se han asumido varianzas iguales

-2,102* 144 0,037 -6,91093 3,28729 -13,40850 -,41337


Se han asumido varianzas iguales

-1,657 152 0,100 -6,65439 4,01549 -14,58777 1,27898



Parlamento. No obstante, queda una pregunta por responder, pues la evidencia encontrada surge del conjunto de los periodos de sesiones19 en todos los países objeto de estudio y, como quedó demostrado en el capítulo 4, los determinantes institucionales no actúan, en todos los casos, en la dirección prevista por esta investigación. Por tanto, en este apartado se intentará comprender, a través del análisis de los periodos de gobierno analizados, cómo actúan las distintas variables.

Para ello se retoma la clasificación elaborada en el capítulo 3, en la que se agrupaba a los casos de acuerdo con los comportamientos mantenidos por el Congreso y el Presidente en la actividad legislativa, con el fin de extraer conclusiones más precisas sobre la incidencia de las variables institucionales y políticas en cada uno de los países. En el cuadro 6.11 están clasificados los periodos de gobierno según la actuación de ambos Poderes sobre la actividad legislativa y además aparece delimitado si esta actuación se produjo bajo un diseño institucional favorable al Ejecutivo, al Legislativo o en una situación intermedia.

De su análisis se desprende que de los 28 Presidentes dominantes y preponderantes analizados en esta investigación que tuvieron un Legislativo reactivo como contraparte, 25 actuaron en contextos institucionales que no eran favorables a la influencia del Parlamento. Las excepciones las constituyen los casos de los Presidentes mexicanos Carlos Salinas de Gortari y Ernesto zedillo. En el caso de México, los Ejecutivos fueron dominantes sobre la actividad legislativa, a pesar de que el diseño institucional favorecía la actuación del Legislativo.

México tiene un valor bajo en el índice de potencia institucional legislativa, discordante con las altas tasas de éxito y participación que los Presidentes Salinas de Gortari y zedillo. Este hecho lleva a la necesidad de explicar el comportamiento del Ejecutivo a través de otros factores, ya que, institucionalmente, se esperaría una influencia del Congreso superior en la actividad legislativa. ya ha sido comentada la presencia del PRI como eje vertebrador de todo el sistema político mexicano, desde la década de 1940 hasta bien entrada la década de 1990. Las legislaturas analizadas coincidentes con los mandatos presidenciales de Gortari y zedillo (1991-1994, 1994-1997 y 1997-2000) transcurren durante el final de esta época. En las mismas, ambos Presidentes contaron con un

19 Cabe recordar que las unidades de análisis de la presente tesis son los periodos de sesiones. éstos se agrupan en periodos legislativos o legislaturas, las cuales pertene-cen a una serie de países (véase el capítulo 2).



CUADRO 6.11. Clasificación de los periodos de gobierno según la actuación de am-bos poderes sobre la actividad legislativa y el contexto institucional

Actuación sobre la actividad legislativa

Presidentes

Presidente dominante/Legislativo especialmente reactivo(PDLR)

Salinas de GortariZedillo

Rafael CallejaCarlos Reina

Itamar FrancoFernando Henrique Cardoso IFernando Henrique Carsoso IILula da SilvaBachellet

Presidente preponderante/Legislativo reactivo (PPLR)

WasmosyCubas GrauBattleSanguinettiSánchez de Lozada IZelayaTavaré VázquezBanzerFujimori IIValentín PaniaguaRómulo Betancourt González Macchi

PastranaLagosAlwynFreiUribe IIPérez BalladaresMoscoso

Presidente negociador/Legislativo proactivo (PNLP)

Miguel Ángel RodríguezAlfonsínMenem IMenem IIKirchnerFoxFigueresDe la RúaDe la Rúa/Rodríguez SaáDuhaldeÓcar Arias IILeoniCalderaCarlos A. PérezCampinsLusinchi

GarcíaToledo

Samper

Presidente débil/Legislativo especialmente proactivo(PDLP)

Pacheco MahuadNoboaGutiérrezPalacio BucaramSixto DuránFabián Alarcón

Diseño institucional favorable al Legislativo (valores bajo IPIL)

Diseño institucional favorable al Ejecutivo (valores altos IPIL)




Congreso que apoyaba sus intereses, poco fragmentado y en el que la polarización ideológica era baja. Además, a estos indicadores favorables cabe sumar el hecho de que el partido de Gobierno mostró un grado de coherencia ideológica alta. Este escenario explica la dominación del Ejecutivo sobre la actividad legislativa y coincide con la mayoría de los autores que estudian el caso, para los cuales el predominio del Ejecutivo mexicano fue debido al control de un solo partido sobre la Presidencia y la mayoría de las dos Cámaras (Gobierno unido) y a la dirección del Presidente de la República sobre el partido. éste contaba con la capacidad para definir la posición del partido y con los recursos para sancionar comportamientos no cooperativos entre los legisladores del PRI, cuyo comportamiento fue muy disciplinado20. Este argumento se refuerza al comprobar que el Presidente Fox (2000-2006), con el mismo escenario institucional, pero con importantes cambios en el resto de las variables —ausencia de una mayoría parlamentaria sólida e incremento de la polarización—, ha tenido como contraparte un Legislativo proactivo con el que ha tenido que negociar la aprobación de sus leyes.

En cuanto a los 19 Presidentes que han mantenido un papel negociador sobre la actividad legislativa interactuando con Parla-mentos proactivos cabe decir que, salvo en el caso del colombiano Ernesto Samper21, las reglas institucionales no imponían cortapi-sas en sus países a la influencia del Parlamento en la actividad legislativa. Los ocho Presidentes que han sido clasificados como débiles en cuanto a su actuación sobre la actividad legislativa frente a un Legislativo especialmente proactivo son los siete Presidentes ecuatorianos analizados y Abel Pacheco de Costa Rica. Todos estos Presidentes gobernaron en clara minoría. Por otro lado, si bien en el caso de Costa Rica las reglas del procedimiento legislativo no son especialmente favorables al Presidente, en el caso de Ecuador se produce el mayor desajuste a la hipótesis institucional planteada

20 Véanse Weldon (2002), Nacif (2005) o Béjar (2006).21 Samper, a diferencia de otros Presidentes colombianos que han mantenido

un papel preponderante sobre la legislación, tuvo como contraparte a un Parlamen-to proactivo. Esta ubicación está relacionada con la crisis política surgida a raíz del proceso judicial (conocido como el proceso 8.000) contra el Presidente por recibir financiación para su campaña por parte del narcotráfico. Este proceso no sólo debi-litó la figura presidencial, sino también la de su propio partido (PL) y tuvo efectos en las relaciones Ejecutivo-Legislativo y en la actividad legislativa, tal como los datos evidencian.



en esta investigación, ya que esta debilidad presidencial sobre la actividad legislativa se produce en un contexto con reglas muy fa-vorables para el Ejecutivo.

Ecuador se caracteriza justamente por el escenario contrario al de México. Si bien el diseño institucional otorga grandes poderes al Presidente, tanto en la etapa de iniciativa como en la etapa de eficacia, los datos sobre la actividad legislativa perfilan que el Poder Ejecutivo ha sido débil y que el Parlamento ha tenido un papel especialmente proactivo durante el periodo analizado (1992-2007). Por tanto, evi-dentemente, el factor institucional no posee capacidad para explicar esta realidad, pues cabría esperar que el Presidente mantuviese un gra-do de éxito y de participación legislativa muy superior. Los factores que ayudan a entender la debilidad presidencial en este país hay que buscarlos en el universo partidista, pues es el caso con una mayor fragmentación (6,01 como promedio) que ha dado lugar a que los dis-tintos Ejecutivos apenas hayan contado, como media, con un 27,25% de legisladores afines en el Congreso. Si a ello se une el alto grado de polarización mostrado por los partidos presentes en el Parlamento y la baja coherencia ideológica de los partidos que han ocupado la Presi-dencia, se entiende la escasa cooperación mantenida por ambas ramas de Poder y la debilidad extrema del Ejecutivo.

A partir de esta primera aproximación, se puede decir que México durante el periodo 1991-1997 y Ecuador son los países en que las reglas del procedimiento legislativo carecen de potencia para explicar el peso e influencia de ambos Poderes sobre la actividad legislativa. El análisis de estos dos casos indica que la variable mayoría legislativa es fundamental para explicar el peso del Presidente sobre la actividad legislativa. Para reflexionar sobre este desajuste y delimitar los efectos combinados entre la variable institucional y el resto de las variables presentadas a lo largo de la investigación es necesario ahondar en los distintos escenarios de las variables partidistas, cuestión de la que se ocuparán las siguientes páginas.

En los gráficos 6.8 a 6.12 están representados los valores prome-dios que adquieren las distintas variables partidistas en los diferen-tes escenarios de actuación legislativa considerados. A través del gráfico 6.8 se puede comprobar que la distancia ideológica mante-nida por el Presidente y el Parlamento no mantiene una relación lineal clara con la actuación legislativa de ambos Poderes, ya que los Presiden-tes más extremos ideológicamente no son los más débiles en términos legislativos. Existen Presidentes como Sanguinetti en Uruguay, Bán-



zer y Sánchez de Lozada en Bolivia o Pastrana en Colombia que, a pesar de estar alejados ideológicamente de los legisladores, mantuvie-ron posiciones preponderantes sobre la legislación. No obstante, la presencia de una distancia ideológica pequeña sí aparece en los Presi-dentes dominantes (véanse Lula da Silva, zedillo o Carlos Reina).

Los resultados de la regresión mostraron que la variable fragmen-tación partidista, si bien influye en el éxito legislativo, no lo hace en la participación. Si se observan los casos analizados se encuentra que en países como Brasil, Bolivia, Panamá o Chile sus Presidentes han man-tenido una actuación o bien dominante (en el caso brasileño) o bien preponderante (en el resto de los países) sobre la actividad legislativa, frente a Parlamentos reactivos a pesar del alto número de jugadores en el Congreso. Por otro lado, está el caso de Ecuador, en que esta hipótesis sí funcionaría, pues en un contexto muy fragmentado los Presidentes han sido débiles en términos legislativos. Este hecho parece indicar que la fragmentación puede ser superada, en contextos institucionales favora-bles al Presidente, a través de la conformación de coaliciones, de modo que el número alto de actores que en un principio sí dificulta la toma de decisión son absorbidos como jugadores de veto, adscribiéndose a la mayoría legislativa que sostiene al Presidente (véase Tsebelis, 1995).

GRÁFICO 6.8. Distancia ideológica según actuación legislativa


Presidente dominate/Legislativo

especialmentereactivo

Presidentepreponderante/

legislativo reactivo

Presidentenegociador/legislativo

proactivo

1,0

2,4 2,4

2,2

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

Presidente débil/legislativo

especialmenteproactivo




GRÁFICO 6.9. Coherencia ideológica según actuación legislativa


GRÁFICO 6.10. Polarización ponderada según actuación legislativa





Legislativo reactivo

Presidentenegociador/Legislativo

proactivo

1,31,4

1,5

1,8

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

1,6

1,8

2,0

Presidente débil/Legislativo


Coherencia






proactivo

0,8

1,2

0,9

2,1

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5



Polarizacion ponderada



GRÁFICO 6.11. Fragmentación partidista según actuación legislativa


GRÁFICO 6.12. Mayoría legislativa según actuación legislativa







proactivo

4,7

3,5

3,1

5,8

0

1

2

3

4

5

6

7



NEP






proactivo

55,9

51,7

46,1

28,0

0

10

20

30

40

50

60






La coherencia ideológica del partido o partidos que apoyan al Presidente (véase el gráfico 6.9) mantiene una relación afín con la hipótesis establecida por la investigación. Los Ejecutivos dominantes o preponderantes en los países analizados han contado con un partido o una coalición coherente. Se puede afirmar que, en este caso, existe un efecto combinado con la variable institucional y que los Presidentes favorecidos por el procedimiento legislativo que han contado con el apoyo de partidos coherentes han mantenido un papel dominante o preponderante; un ejemplo claro de esta situación son los casos de Chile o de Uruguay.

No obstante, la interacción más fuerte es la que se produ-ce entre un diseño institucional favorable a la intervención del Ejecutivo y la existencia de sólidas mayorías (gráfico 6.12). Esta combinación tiene un efecto claro sobre la influencia legislativa. Todos los Presidentes dominantes o preponderantes analizados en esta investigación contaban con un amplio porcentaje de legis-ladores, bien de su propio partido o de partidos que entraron a formar parte de la coalición de gobierno. El único Presidente pre-ponderante que carecía de una amplia mayoría fue Álvaro Uribe durante su primer mandato. En el lado contrario, todos los Presi-dentes analizados y clasificados como débiles frente a un Legisla-tivo especialmente proactivo estaban en situación de minoría en el Congreso. Si bien la interacción de esta variable con el diseño institucional es crucial para explicar la actuación de ambos Po-deres sobre la actividad legislativa, su efecto aislado muestra una gran fuerza, pues delimita los desajustes al efecto institucional de Ecuador (altos poderes presidenciales en Gobiernos sin mayoría) y México (bajos poderes presidenciales con Gobiernos en mayo-ría) (véase el gráfico 6.13).

Continuando con las relaciones entre las variables es necesario precisar la relación que existe entre la presencia de mayorías sólidas y la conformación de coaliciones, pues tal como se mostró en el análisis de correlaciones del cuadro 6.6, en contextos con un número alto de actores, es precisamente la formación de coaliciones la que ha asegurado la mayoría legislativa al Ejecutivo. El cuadro 6.12 muestra que los Presidentes que cuentan con coaliciones mayoritarias en contextos institucionales que no obstaculizan al Ejecutivo (Brasil, Chile, Bolivia y Uruguay) actúan de forma similar a los que cuentan con una mayoría legislativa asegurada por su propio partido, resultado que coincide con Cheibub et al. (2004), de modo que la conformación de una coalición


Mercedes García Montero262G

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0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

0,60

0,70

0,80

0,90

May

oría

legi

slat

iva

IPIL

Fernando Henrique Cardoso I (1995-1999)

Fernando Henrique Cardoso II (1999-2003)

Luiz Inácio Lula da Silva I (2003-2007)

Carlos Salinas de Gortari (1991-1994)

Ernesto Zedillo (1994-2000)

Rafael Callejas (1989-1993)

Carlos Reina (1993-1997)

Gonzalo Sçanchez de Lozada (1993-1997)

Hugo Bánzer/Jorge Quioga (1997-2001)

Patricio Alwyn (1990-1994)

Eduardo Frei (1994-2000)

Ricardo Lagos (2000-2006)

Andrés Pastrana (1998-2002)

Älvaro Uribe I (2002-2006)

Älvaro Uribe II (2006-2008)

Manauel Zelaya (2006-2009)

Ernesto Pérez Balladares (1994-1999)

Mireya Moscoso (1999-2004)

Andrés Rodríguez (1989-1993)

J. Carlos Wasmosy (1993-1998)

Raúl Cubas Grau (1998)

Luis A. González Macchi (1998-2002)

Julio M. Sanguinetti (1995-2000)

Jorge Battle (2000-2005)

Tavaré Vázquez (2005-2010)

Rómulo Betancourt (1959-1964)

Raúl Alfonsín (1993-1989)

Carlos Menem I (1989-1995)

Fernando de la Rúa (1999-2001)

De la rua/Rodríguez Saá /Camaño (2001-2002)

Duhalde (2002-2003)

Néstor Kichner (2003-2007)

Ernesto Sámper (1994-1998)

José Figueres (1994-1998)

Miguel A. Rodríguez (1998-2002)

Óscar Arias (2006-2007)

Vicente Fox (200-2006)

Alberto Fujimori II(1995-2000)

Valentín Paniagua (2000-2001)

Alejandro Toledo (2001-2006)

Raúl Leoni (1964-1969)

Raúl Cardera (1969-1974)

Carlos A. Pérez (1974-1979)

Luis H. Campins (1979-1984)

Jaime Lusinchi (1984-1989)

Sixto Durán (1992-1996)

Abdalá Bucarám (1996-1997)

Fabián Alarcón (1997-1998)



Lucio Gtiérrez (2003-2005)

Alfredo Palacio (2005-2007)

Abel Pacheco (2002-2006)

Carlos Menem II (1995-1999)

Alan García (2006-2008)



sólida es de crucial importancia para el Presidente22. Si no consigue establecerla en contextos fragmentados, tal como lo avala el caso de Ecuador23 o de Abel Pacheco en Costa Rica, su actuación sobre la actividad legislativa es limitada.

22 Al respecto Magar y Moraes, centrándose en el caso de Uruguay, afirman que cuando se alcanza un Gobierno de mayoría por medio de una coalición, la agenda del Ejecutivo pasa a tener prioridad sobre las propuestas de los parlamentarios. “Bajo esta configuración, los Presidentes pueden ocupar el asiento del conductor, confiados en que la coalición mayoritaria eliminará los obstáculos en el Parlamento. Con una coa-lición minoritaria […], los presidentes parecen ocupar con frecuencia el asiento trasero, dejando a las fracciones socias manejar las áreas de su programa que fueron aceptadas como parte del trato que dio origen a la coalición” (Magar y Moraes, 2007: 65).

23 Para Mejía et al. (2008: 244), en Ecuador la ausencia de incentivos para la co-operación y el establecimiento de coaliciones estables ha generado la adopción de dos escenarios. Por un lado, el uso por parte de los Presidentes de su influencia política y económica para distribuir recursos de forma clientelista y, por otro, la adaptación de coaliciones ad hoc en el Congreso. Estas coaliciones son de corta duración y con contenido específico, ya que los partidos prefieren preservar una imagen de indepen-dencia política con respecto a sus votantes. El efecto combinado de múltiples actores partidistas con un horizonte a corto plazo ayuda a explicar el bloqueo y la rigidez de las relaciones Ejecutivo-Legislativo ecuatorianas.

CUADRO 6.12. Clasificación de los periodos de gobierno según la actuación de ambos poderes sobre la actividad legislativa y la variable coalición

Coalición PresidentePresidente dominante/

Legislativo especialmente reactivo

(PDLR)

Presidente preponderante/

Legislativo reactivo (PPLR)

Presidente negociador/

Legislativo proactivo (PNLP)


especialmente proactivo(PDLP)

Partido con mayoría

Rafael Callejas (1989-1993)Carlos Reina (1993-1997)Gortari (1991-1994)Zedillo (1994-2000)

Manuel Zelaya (2006-2009)Rodríguez (1989-1993)Wasmosy (1993-1998)Cubas Grau (1998)Vázquez (2005-2010)

Alfonsín (1983-1986)Menem I (1989-1995) Menem II (1995-1999) Figueres (1994-1998)Rodríguez (1998-2002)Arias (2006-2007)Duhalde (2002-2003)Kirchner (2003-2007)Sámper (1994-1998)Fujimori II (1995-2000)Pérez (1974-1979)Campins (1979-1984)Jaime Lusinchi (1984-1989) Macchi (1998-2002)




Coalición PresidentePresidente dominante/

Legislativo especialmente reactivo

(PDLR)

Presidente preponderante/

Legislativo reactivo (PPLR)

Presidente negociador/

Legislativo proactivo (PNLP)


especialmente proactivo(PDLP)

Coalición mayoritaria

Cardoso I (1995-1999)Cardoso II (1999-2003)Lula da Silva I (2003-2007)Alwyn (1990-1994)Frei (1994-2000)Lagos (2000-2006)Bachellet (2007-2008)

S. de Lozada (1993-1997)Bánzer (1997-2001)Uribe II (2006-2008)Sanguinetti (1995-2000)Jorge Battle (2000-2005)Betancourt (1959-1964)

Toledo (2001-2006)Raúl Leoni (1964-1969)

Partido en minoría

Pastrana (1998-2002)

Alfonsín (1987-1989) Alan García (2006-2008)Rafael Caldera (1969-1974)

Abel Pacheco (2002-2006)Jamil Mahuad (1998-2000)Noboa (2000-2003)

Coalición minoritaria

P. Balladares (1994-1999)Moscoso (1999-2004)

De la Rúa (1999-2001)Fernando Collor (1990-1992)Fox (2000-2006)

Sixto Durán (1992-1996)Bucarám (1996-1997)Fabián Alarcón (1997-1998)Lucio Gutiérrez (2003-2005)Alfredo Palacio (2005-2007)

Gobierno apartidista

Álvaro Uribe I (2002-2006)

A modo de síntesis, se puede afirmar que si bien el escenario institucional favorable al Ejecutivo afecta de forma positiva al peso que mantiene el Presidente sobre la actividad legislativa, hay que tener en cuenta el efecto combinado entre la variable institucional y la conformación de mayorías sólidas. Un Ejecutivo poderoso, en términos institucionales, que no cuenta con mayoría parlamentaria, ejercerá un papel preponderante o dominante sobre la actividad legislativa siempre que sea capaz de construir una coalición coherente que absorba la potencial fragmentación y polarización existente en el Parlamento (Brasil24, Chile, Bolivia, Uruguay y Panamá).

24 Sobre Brasil, Santos (2006: 75) mantiene que una vez que es definida la coa-lición legislativa mayoritaria, todo el poder de decisión y de asignación es delegado



Sin embargo, el contar con una sólida mayoría sin un escenario institucional favorable no asegura al Presidente el control absoluto de la actividad legislativa. La única excepción es el caso mexicano (1991-1997), con los dos presidentes priístas. El análisis muestra que los escenarios en los que el Parlamento ha tenido un papel proactivo sobre las leyes guarda una relación muy estrecha con la capacidad institucional, de modo que, aquellos periodos legislativos en los cuales los legisladores han mantenido una participación alta sobre las leyes, son aquellos que no marcan cortapisas institucionales a tal intervención y esta situación se mantiene independientemente de la variable mayoría legislativa, como lo avala el hecho de que 15 de los 19 Presidentes clasificados como negociadores contaran con una mayoría legislativa favorable25 (véase el gráfico 6.13).

CONCLUSIONES

El presente capítulo, en una primera parte, ha descrito empíricamente las principales variables, vinculadas a los partidos políticos, que la literatura institucional ha considerado con fuerza para intervenir en la actividad legislativa, junto con el ciclo electoral. En una segunda parte se ha contrastado el peso que estas variables mantienen, junto con el índice institucional elaborado en el capítulo 4, en el éxito del Presidente en la aprobación de sus propuestas y la participación, tanto del Ejecutivo como del Legislativo, en la producción legislativa. Seis de los factores explicativos están relacionados con los partidos políticos, tres se centran en su número y presencia parlamentaria (mayorías legislativas, fragmentación, formación de coaliciones) y otros tres aluden a las actitudes ideológicas mostradas por los actores políticos (polarización, coherencia y distancia captadas a través de las posiciones de los legisladores). A estas variables se ha unido el ciclo electoral, que es el único factor considerado que no contiene información relacionada con los partidos.

en el Gobierno. éste es el que marca la pauta de los trabajos legislativos, de modo que ambos poderes se fusionan, correspondiendo al Parlamento, “como institución distinta al Gobierno, socializar a los parlamentarios en la vida pública y suministrar cuadros para los ministerios y secretarías del Gobierno”.

25 Los únicos presidentes clasificados como negociadores que no tenían mayoría son Vicente Fox, De la Rúa, Alan García y Rafael Caldera.



A través de la descripción de los valores que adquiere cada variable en los distintos países y periodos analizados, se comprobó que la formación de Gobiernos de coalición, si bien no es la situación mayoritaria, sí se ha producido con cierta frecuencia en los países latinoamericanos, contradiciendo la afirmación de los críticos del presidencialismo, que consideraban que estas alianzas no tenían capacidad para evitar la legitimidad dual y la tendencia al estancamiento propia de esta forma de gobierno. Además se ha evidenciado que los Gobiernos conformados por una coalición mayoritaria mantienen un comportamiento sobre la actividad legislativa similar al de los Gobiernos mayoritarios conformados por un único partido.

Respecto a los distintos factores explicativos, es mucha la literatura que liga a unos con otros. En el capítulo se comprobó que, efectivamente, existen asociaciones muy altas entre la fragmentación, la ausencia de mayorías y la necesidad de formar coaliciones, así como entre la fragmentación y la polarización ideológica. En cuanto a los determinantes de la actividad legislativa, los análisis llevados a cabo en el capítulo han puesto de manifiesto la relevancia que tiene el índice institucional para mejorar la predicción de las dos dimensiones dependientes. Tanto el grado de éxito presidencial como la participación de ambos poderes en la legislación responden a una combinación lineal de distintas variables, pero el factor que resalta con más influencia en su variabilidad es el IPIL, sobre todo en la participación. Las otras variables con incidencia significativa son la coherencia ideológica del partido o coalición de Gobierno, el porcentaje de legisladores que apoyan al Ejecutivo y la fragmentación y polarización del Parlamento, así como la distancia ideológica ente el Presidente y el Congreso.

En suma, el escenario que incrementa el éxito legislativo del Presidente está caracterizado por un diseño institucional, definido por las reglas del Congreso y la Constitución, que favorece su influencia, una amplia mayoría legislativa y un Parlamento compuesto por pocos partidos políticos. Del mismo modo, el Ejecutivo tendrá una participación superior en la legislación e, inversamente, el Parlamento contará con menos influencia legislativa en contextos institucionales favorables a su intervención en los que además disponga de una mayoría amplia y coherente ideológicamente y en el que los actores legislativos no tengan posturas polarizadas y no haya grandes distancias entre el Presidente y el Parlamento en términos ideológicos. Otra evidencia encontrada es que si bien el éxito del Ejecutivo se ve reducido en los años que expira el mandato presidencial, el ciclo electoral no



mantiene la fuerza suficiente en términos estadísticos para discriminar la actividad legislativa.

Un último resultado evidenciado es la interacción que se produce entre la mayoría legislativa y el diseño institucional. Un Presidente con fuertes poderes institucionales pero en minoría en el Parlamento logrará mantener una influencia preponderante sobre la legislación, siempre que supere la fragmentación y polarización de la Cámara a través de la construcción de una sólida mayoría o una coalición mayoritaria y coherente. Sin embargo, en los contextos institucionales que no ponen excesivas cortapisas a la influencia de los legisladores, los Presidentes —aun con sólidas mayorías— deben negociar con los miembros del Congreso los productos legislativos y éstos mantienen un papel activo sobre la actividad legislativa.


Ante la falta de estudios empíricos y la idea generalizada de que los Parlamentos latinoamericanos mantienen un papel secundario en los procesos de toma de decisiones, esta investigación se centró en la ex-ploración de los factores que determinan el peso que sobre la actividad legislativa tienen los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Se trazó un aná-lisis sistémico como método para revelar los determinantes institucio-nales y políticos que intervienen sobre la actividad legislativa y que establecen la influencia de los Presidentes y Asambleas Legislativas.

A través de este análisis se perfilaron dos indicadores de la ac-tividad legislativa: éxito y participación legislativa, que expresan la incidencia variable de ambos Poderes en los productos legislativos. La explicación a esta variabilidad se buscó en el diseño institucional que actúa potenciando o disminuyendo la influencia legislativa del Ejecutivo y del Legislativo y en las características y posiciones de los actores políticos que los componen. Una vez expuestos los resultados, se puede extraer una serie de conclusiones principales y un número relevante de otras de carácter menor que han ido surgiendo a lo largo del trabajo.

Una primera conclusión es que es un error calificar a los Parla-mentos latinoamericanos como reactivos, ya que no todos mantienen un papel meramente revisor y convalidador de la actividad legislativa. A pesar de que los Presidentes latinoamericanos consiguen aprobar un porcentaje mucho mayor de las leyes que proponen, no es cierto que los Parlamentos mantengan una posición irrelevante. Por varios motivos, el primero viene dado por el hecho de que los legisladores la-tinoamericanos proponen una gran cantidad de iniciativas aunque, a diferencia de los Presidentes, cuanto mayor es el número de proyectos que inician, menores son sus tasas de éxito. Esta evidencia corrobo-ra la idea de que los Presidentes anticipan la reacción del Congreso cuando dan inicio a sus proyectos de ley, mientras que los legislado-res presentan proyectos en un intento de hacerse más visibles ante

CONCLUSIONES FINALES


Conclusiones finales 269

sus electores, aunque prevean que no serán sancionados, ya que les es muy difícil situarlos en la agenda legislativa. Por otro lado, los Pre-sidentes más exitosos son, a su vez, los que tienen una participación mayor sobre la producción legislativa total, lo cual los diferencia claramente de los Parlamentos, dado que las legislaturas más exitosas no son necesariamente las que mantienen una participación mayor sobre las leyes aprobadas. Precisamente la participación en la activi-dad legislativa es el segundo motivo que relativiza la debilidad de los Poderes Legislativos. A pesar del citado bajo nivel de éxito en la aprobación de sus propuestas, cuando se evalúa de quién surgieron las leyes que finalmente son aprobadas, en prácticamente la mitad de los periodos legislativos analizados se encuentra que la mayoría de estas leyes sancionadas surgieron de los legisladores. Por tanto, no existen tantas diferencias entre uno y otro Poder a la hora de valo-rar el peso que tienen ambos sobre la legislación total aprobada, ya que algunos Parlamentos latinoamericanos mantienen un relevante papel proactivo. Por ello, uno de los avances de la investigación fue la construcción de una nueva clasificación de acuerdo a la posición real que mantienen ambos Poderes sobre la actividad legislativa y no basada en los poderes formales con los que cuentan. Pues este poder formal o institucional es considerado por esta investigación como un factor explicativo de esas posiciones.

Por otro lado, la investigación evidenció que en los escenarios legislativos donde se produce cooperación, ésta no es unidireccional. Es decir, en los casos en los que hay apoyo del Parlamento al Ejecutivo, expresado en la aprobación de las iniciativas de ley que éste presenta, también los legisladores consiguen que sus proyectos sean sancionados. Lo cual evidencia que la cooperación beneficia la influencia sobre la actividad legislativa de ambos Poderes y no sólo la de los Presidentes.

Uno de los aportes teóricos y metodológicos de la obra fue buscar los determinantes institucionales con capacidad explicativa sobre la actividad legislativa mediante la delimitación del procedimiento legislativo. éste cuenta con una serie de etapas y cada una de ellas está definida por las reglas institucionales contenidas en la Constitución y los reglamentos internos. Este entramado genera escenarios que pueden favorecer a uno u a otro Poder. Para evaluar su incidencia sobre la actividad legislativa se construyeron hipótesis, basadas en las distintas teorías elaboradas desde el nuevo institucionalismo, y se midió y se dio valor a cada indicador institucional. Concretamente, se definieron 14 indicadores a partir de los cuales se creó un índice



que capta la potencia institucional legislativa (IPIL) de cada diseño normativo. Este índice es novedoso pues no sólo contiene los Poderes Legislativos que establecen las Constituciones, ampliamente medidos y estudiados, sino porque también está conformado por los determinantes institucionales de la organización del Parlamento, así como por los mecanismos que delimitan el control de la agenda, introduciendo en el análisis algunos de los principales aportes elaborados por los teóricos del nuevo institucionalismo en sus estudios sobre el Congreso estadounidense. En síntesis, la investigación defendió y comprobó que el entramado institucional que potencia o disminuye la capacidad para influir en la actividad legislativa aparece expresado tanto por la Constitución como por las normas internas que organizan la toma de decisiones dentro del Parlamento.

En relación a los indicadores institucionales considerados se pue-de concluir que son fundamentales para explicar el éxito del Ejecutivo, pero aún más para delimitar la participación de Presidentes y Parla-mentos en la legislación aprobada. A pesar de ello, hay algunos indica-dores que han sido tradicionalmente utilizados para medir los poderes legislativos del Presidente, como el veto o la capacidad para legislar del Presidente mediante la emisión de decretos, que si bien inciden en la participación del Ejecutivo, su relación con el éxito no parece clara. Este hecho no les resta importancia como fuertes poderes presiden-ciales, solamente pone de manifiesto que en los casos analizados no discriminan el grado en el que el Ejecutivo consigue la aprobación de las leyes que presenta. Tampoco lo hacen las prerrogativas institucio-nales establecidas en los casos bicamerales, de modo que la simetría o asimetría en las funciones o los procedimientos de resolución entre las Cámaras no afectan al peso que mantienen ambos poderes sobre la legislación.

La investigación reveló que los diseños institucionales latinoame-ricanos que benefician institucionalmente al Ejecutivo facilitan sobre todo su poder proactivo o su poder de agenda positivo, ya que en los países en que los diseños normativos otorgan beneficios instituciona-les en la etapa de iniciativa (a través de las materias sobre las que tiene derecho a iniciar legislación de forma exclusiva o a través de proce-sos concentrados en la elaboración y modificación del orden del día), también los Presidentes se ven beneficiados en la etapa constitutiva (pudiendo acelerar el tratamiento de las leyes a través de la declaración de urgencia) y en el procedimiento legislativo extraordinario (a través de la emisión de decretos).



En relación al peso de cada una de las etapas del procedimiento legislativo sobre la actividad legislativa, el estudio puso de manifiesto que la etapa de iniciativa incide de forma clara en los diferentes grados de éxito presidencial y de participación legislativa del Ejecutivo. Los escenarios institucionales que facilitan a los Presidentes la introducción de leyes y el control de los temas y cambios en la agenda legislativa aumentan sus tasas de éxito. Del mismo modo, estos escenarios incrementan la participación presidencial sobre las leyes aprobadas.

Además se comprobó que la etapa constitutiva también mantiene influencia en las dos dimensiones de la actividad legislativa, ya que los Ejecutivos que mantiene con más éxito y participación sobre la legislación actúan en contextos institucionales que facilitan su intervención en la integración de las comisiones legislativas, debilitan el poder de las mismas para el tratamiento de las leyes y potencian la capacidad del Presidente para acelerar u omitir el trámite legislativo a través de la declaración de urgencia. Por otra parte, la participación legislativa del Parlamento es mayor en escenarios institucionales que no concentran la toma de decisiones en un número reducido de actores, que delimitan un sistema de comisiones legislativas fuerte y que establecen diseños bicamerales simétricos.

En relación a la etapa de eficacia —definida por el poder de veto y la capacidad de insistencia del Parlamento— y el procedimiento legislativo extraordinario —conformado por el poder de decreto y la capacidad presidencial para convocar a sesiones extraordinarias en las que se abordan sus propuestas—, los resultados evidencian que si bien es un momento poco relevante a la hora de explicar el éxito de los Presidentes, sí logra discriminar de forma clara la participación de uno y otro poder sobre la actividad legislativa, de modo que un alto poder de veto y de decreto no aseguran al Presidente un éxito alto en la aprobación de sus propuestas, pero sí le confirman la influencia legislativa, como lo demuestra el hecho de que en los países donde estos poderes son más favorables al Ejecutivo, éstos han mantenido una participación mayor en las leyes aprobadas.

En consonancia con las hipótesis establecidas, el índice institu-cional elaborado (IPIL) muestra relevancia en la determinación del peso de Presidentes y Congresos sobre la actividad legislativa, de modo que los Presidentes que mantienen valores altos en el índice son más exitosos y tienen más influencia legislativa. Complementariamen-te, los Parlamentos que actúan en contextos institucionales afines a su



intervención son los que mantienen porcentajes más altos de partici-pación sobre la legislación. Por tanto se puede concluir que el éxito y la participación legislativa son influenciados por los determinantes ins-titucionales, especialmente por las disposiciones normativas que defi-nen la etapa de iniciativa, la etapa constitutiva, así como por el índice en su conjunto. Por otro lado, existen fundamentalmente dos países (México y Ecuador), en los que los determinantes institucionales no ayudan a entender la influencia que, sobre la actividad legislativa, han tenido sus Presidentes y Parlamentos, lo cual demuestra que no se puede aislar el diseño institucional de los actores políticos que in-tervienen en el proceso legislativo.

En este sentido, los partidos políticos son fundamentales para entender la toma de decisiones y las negociaciones que se establecen entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. El diseño institucional ayuda a los actores a trazar sus estrategias y comportamientos, teniendo en cuenta las ventajas y obstáculos institucionales, así como el grado de cooperación que pueden extraer de la composición política del Parlamento. Además, esta cooperación está relacionada con la cercanía o grado de homogeneidad de las actitudes de los actores políticos. Es por ello que la investigación estableció hipótesis relacionadas con la composición y posición partidista del Ejecutivo y del Parlamento. Del contraste de estas hipótesis se puede concluir que los partidos políticos son fundamentales para entender los resultados legislativos. Si bien el factor institucional tiene una gran importancia en la determinación de la actividad legislativa, tanto en el éxito presidencial pero, sobre todo, en la participación de ambos Poderes, la investigación reveló que las variables institucionales y las políticas interactúan y que, por tanto, no se puede obviar a ninguna.

Concretamente, se ha comprobado que los Presidentes consiguen una aprobación superior de las iniciativas que proponen, además de cuando actúan en escenarios favorables a nivel institucional, cuando disponen de una amplia mayoría afín en el Congreso y cuando el número de partidos con relevancia parlamentaria es bajo. A pesar de que el ciclo electoral no mantiene la fuerza suficiente para discriminar el éxito legislativo del Ejecutivo en todos los casos analizados, la investigación puso de manifiesto la tendencia a que las tasas de aprobación del Presidente se vean reducidas en los periodos de sesiones legislativas coincidentes o cercanos con el fin del mandato presidencial.



En relación a la dimensión participación, las variables que incre-mentan el nivel de participación presidencial sobre las leyes aprobadas son un diseño institucional favorable a su intervención, el control de una mayoría parlamentaria coherente a nivel ideológico, la existen-cia de niveles bajos de polarización entre los partidos presentes en el Congreso y una distancia pequeña, en términos ideológicos, respecto a la Cámara.

En suma, los elementos que ayudan a desvelar la influencia que mantienen el Parlamento y el Congreso en la actividad legislativa la-tinoamericana son el entramado institucional que potencia o dismi-nuye la capacidad del Ejecutivo y del Legislativo para intervenir en el procedimiento legislativo, junto con la conformación de las mayorías en el Congreso, el número de actores partidistas y sus posiciones ideo-lógicas, tanto a nivel interno del partido o partidos de gobierno (co-herencia), a nivel Ejecutivo-Legislativo (distancia ideológica), como entre los partidos representados en el Parlamento (polarización).

Las dos variables que intervienen con más fuerza en el control de la actividad legislativa son el diseño institucional y las mayorías legislativas. Sobre la interacción que se produce entre ambas, la investigación puso de manifiesto que la mera existencia de fuertes poderes institucionales para el Ejecutivo no le asegura el control sobre la actividad legislativa si no cuenta con una mayoría en el Parlamento. No obstante, si consigue, a través de la conformación de una coalición, superar el contexto frag-mentado y polarizado, sus niveles de éxito y participación legislativos serán igual de altos que si contara con una mayoría legislativa de parti-da. Sin embargo, los escenarios institucionales favorables al Parlamento no mantienen una interacción tan alta con la formación de mayorías legislativas por parte del Ejecutivo, ya que la participación legislativa de los parlamentarios se mantiene, independientemente de si el Ejecutivo cuenta o no con una amplia mayoría. Por tanto, los casos latinoameri-canos evidencian que en los contextos favorables institucionalmente al Parlamento, los Presidentes, independientemente de su mayoría legisla-tiva, han negociado los productos legislativos.

Además de responder a la pregunta con la que se inició la investigación sobre los determinantes del peso del Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en los productos legislativos, el trabajo contribuyó al debate sobre la forma de gobierno. En ese sentido, se puso de manifiesto, contradiciendo uno de los principales argumentos que utilizaron los críticos del presidencialismo para atacar a este tipo de sistema, que la parálisis institucional en los sistemas presidencialistas latinoamericanos



no depende estrictamente de que el partido del Presidente logre la mayoría de escaños en el Congreso. Por dos razones, la primera es que en muchos de los países en los que los resultados electorales de las elecciones legislativas no favorecieron al partido del Presidente, se conformaron coaliciones estables, lo cual relativiza las expectativas de los críticos del presidencialismo, que consideraban que estas alianzas no tenían capacidad para evitar la legitimidad dual y la tendencia al estancamiento. La segunda razón está en el hecho, evidenciado en el trabajo, de que las coaliciones mayoritarias conformadas tienen un comportamiento similar en cuanto a la actividad legislativa que el de los Gobiernos monocolores que cuentan con mayoría.

Respecto a las variables partidistas abordadas, se revelaron la existencia de relaciones entre las mismas muy interesantes. Así se comprobó empíricamente, por un lado, asociaciones obvias, como que la existencia de un número efectivo de partidos muy alto lleva a la conformación de coaliciones y, por otro lado, cuestiones que la literatura ha sustentado a nivel teórico, pero sobre las que no hay muchos análisis empíricos en la región, como la evidencia de que los sistemas de partidos latinoamericanos más fragmentados tienen unos niveles más altos de polarización. El análisis de estas asociaciones, si bien abre caminos muy interesantes para el estudio de los partidos políticos, escapa del objeto del libro.

El modelo analítico propuesto por la investigación genera, como se ha podido ver, resultados consistentes con muchas de las teorías desarrolladas desde el nuevo institucionalismo para los sistemas pre-sidencialistas aunque su principal aporte es que contribuye empíri-camente a contrastar hipótesis que hasta el momento sólo se habían formulado teóricamente o se habían contrastado en pocos casos de la región. No obstante, se es consciente que su validez empírica mejora-ría visiblemente si se aumentara la muestra a otros casos y periodos de estudio y su relevancia teórica sería mayor con la inclusión de variables que se han dejado fuera por falta de datos, como la disciplina o la popularidad presidencial.


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lo

s re

pres

enta

ntes

ant

e el

C

ongr

eso

0. V

eto

parc

ial n

o co

ntem

plad

o, o

se

requ

iere

sól

o un

a m

ayor

ía

sim

ple

de lo

s le

gisl

ador

es

para

la in

sist

enci

a

Fuen

te: E

labo

raci

ón p

ropi

a a

part

ir de

Shu

gart

y C

arey

(199

2: 1

50);

Met

calf

(200

0: 6

69-6

70);

Shug

art y

Hag

gard

(200

1: 8

0); S

amue

ls y

Shug

art (

2003

: 43)

; Pa

yne

et a

l. (2

003:

210

); PN

UD

(200

5: 7

6-77

).



ugar

t y

Car

ey (1

992)

Met

calf

(200

0)Sh

ugar

t y

Hag

gard

(2

001)

Sam

uels

y S

huga

rt

(200

3)Pa

yne

et a

l. (2

003)

PNU

D (2

005)

Dec

reto

Dec

reto

Dec

reto

(nue

va

legi

slac

ión

sin

dele

gaci

ón d

e la

Asa

mbl

ea)

Dec

reto

Dec

reto

Dec

reto

4. P

oder

es d

e de

cret

o si

n po

sibi

lidad

de

resc

isió

n2.

Pre

side

nte

con

pode

r te

mpo

ral

de d

ecre

to

con

poca

s re

stric

cion

es1.

Aut

orid

ad

limita

da p

ara

emiti

r dec

reto

s0.

Sin

pod

eres

pa

ra e

miti

r de

cret

os s

in la

de

lega

ción

de

la A

sam

blea

4. P

oder

es d

e de

cret

o si

n po

sibi

lidad

de

resc

isió

n2.

Pre

side

nte

con

pode

r te

mpo

ral

de d

ecre

to

con

poca

s re

stric

cion

es1.

Aut

orid

ad

limita

da p

ara

emiti

r dec

reto

s0.

Sin

pod

eres

pa

ra e

miti

r de

cret

os s

in la

de

lega

ción

de

la A

sam

blea

2. E

l Pre

side

nte

tiene

ca

paci

dad

0. E

l Pre

side

nte

no ti

ene

capa

cida

d

2. P

osib

ilida

d de

em

itir d

ecre

tos

en

dive

rsas

mat

eria

s; e

l C

ongr

eso

sólo

pue

de

pron

unci

arse

des

pués

de

l efe

cto

1. P

osib

ilida

d de

em

itir

decr

etos

per

o su

vi

genc

ia e

stá

limita

da

a la

pro

mul

gaci

ón d

el

Con

gres

o0.

Sin

pod

eres

par

a em

itir d

ecre

tos

sin

la d

eleg

ació

n de

la

Asa

mbl

ea

4. P

resi

dent

e co

n am

plia

s fa

culta

des

para

dic

tar d

ecre

tos

(no

sólo

las

que

le d

eleg

a el

Con

gres

o); e

l Leg

isla

tivo

no p

uede

revo

car e

sos

pode

res

con

faci

lidad

; efe

ctos

de

larg

o pl

azo

2. P

resi

dent

e co

n po

der p

ara

emiti

r de

cret

os s

in q

ue le

sea

n de

lega

dos

por e

l Con

gres

o. S

ólo

tiene

n vi

genc

ia

dura

nte

un ti

empo

lim

itado

o e

l Con

gres

o pu

ede

revo

carlo

s o

pued

en e

miti

rse

sólo

en

em

erge

ncia

s1.

Con

stitu

ción

con

tem

pla

expr

esam

ente

qu

e el

Con

gres

o de

legu

e po

dere

s le

gisl

ativ

os e

n el

Pre

side

nte

y lim

ita

los

cam

pos

a lo

s qu

e se

apl

ican

(c

ircun

stan

cias

exc

epci

onal

es o

alg

unas

ár

eas

de la

ley)

0. P

resi

dent

e si

n po

der p

ara

emiti

r de

cret

os y

la C

onst

ituci

ón p

rohí

be o

no

abo

rda

la d

eleg

ació

n de

aut

orid

ad

med

iant

e de

cret

o po

r par

te d

el E

jecu

tivo

3. E

l Pre

side

nte

pued

e em

itir d

ecre

tos

no d

eleg

ados

, que

no

pued

en s

er

revo

cado

s fá

cilm

ente

por

el C

ongr

eso

y tie

nen

efec

tos

de la

rgo

plaz

o2.

El P

resi

dent

e pu

ede

emiti

r dec

reto

s no

del

egad

os, p

ero

los

decr

etos

tie

nen

valid

ez s

ólo

por u

n tie

mpo

lim

itado

1. L

a C

onst

ituci

ón e

stab

lece

ex

pres

amen

te q

ue e

l Con

gres

o pu

ede

dele

gar p

oder

es le

gisl

ativ

os

al P

resi

dent

e y

éste

tien

e un

pod

er

cons

tituc

iona

l de

legi

slar

por

de

cret

o re

strin

gido

(circ

unst

anci

as

exce

pcio

nale

s/al

guna

s ár

eas

de la

le

y)0.

El P

resi

dent

e ca

rece

de

la fa

culta

d de

em

itir d

ecre

tos

y la

Con

stitu

ción

o

bien

pro

híbe

o b

ien

no s

e re

fiere

a la

de

lega

ción

por

par

te d

el C

ongr

eso

del p

oder

de

legi

slar

por

dec

reto

al

Pres

iden

te

Fuen

te: E

labo

raci

ón p

ropi

a a

part

ir de

Shu

gart

y C

arey

(199

2: 1

50);

Met

calf

(200

0: 6

69-6

70);

Shug

art y

Hag

gard

(200

1: 8

0); S

amue

ls y

Shug

art (

2003

: 43)

; Pa

yne

et a

l. (2

003:

210

); PN

UD

(200

5: 7

6-77

).


Anexos 281

Shug

art y

Car

ey

(199

2)M

etca

lf (2

000)

Shug

art y

Hag

gard

(200

1)Sa

mue

ls y

Shu

gart

(2

003)

Payn

e et

al.

(200

3)PN

UD

(200

5)

Inic

iativ

a ex

clus

iva

Inic

iativ

a ex

clus

iva

Inic

iativ

a ex

clus

iva

Inic

iativ

a ex

clus

iva

Inic

iativ

a ex

clus

iva

Inic

iativ

a ex

clus

iva

4. S

in p

osib

ilida

d de

enm

iend

a po

r par

te d

e la

A

sam

blea

2. L

as

posi

bilid

ades

de

enm

iend

a de

la

Asa

mbl

ea e

stán

re

strin

gida

s 1.

Pos

ibili

dad

tota

l de

enm

enda

r0.

Sin

inic

iativ

a ex

clus

iva

4. S

in p

osib

ilida

d de

enm

iend

a po

r par

te d

e la

A

sam

blea

2. L

as

posi

bilid

ades

de

enm

iend

a de

la

Asa

mbl

ea e

stán

re

strin

gida

s 1.

Pos

ibili

dad

tota

l de

enm

enda

r0.

Sin

inic

iativ

a ex

clus

iva

2. P

resi

dent

e co

n ca

paci

dad

de in

icia

tiva;

ex

iste

n re

stric

cion

es a

las

enm

iend

as d

e la

Asa

mbl

ea1.

El P

resi

dent

e tie

ne

inic

iativ

a no

sól

o pa

ra la

s le

yes

pres

upue

star

ias,

pe

ro la

Asa

mbl

ea p

uede

en

men

darla

s0.

El P

resi

dent

e ca

rece

de

inic

iativ

a ex

clus

iva

o só

lo la

tie

ne p

ara

el p

resu

pues

to

y no

hay

rest

ricci

ones

pa

ra q

ue la

Asa

mbl

ea lo

en

mie

nde

2. P

resi

dent

e co

n ca

paci

dad

de

inic

iativ

a; e

xist

en

rest

ricci

ones

a la

s en

mie

ndas

de

la

Asa

mbl

ea1.

El P

resi

dent

e tie

ne in

icia

tiva

en

dive

rsas

áre

as p

ero

la A

sam

blea

pue

de

enm

enda

rlas

0. E

l Pre

side

nte

care

ce d

e in

icia

tiva

excl

usiv

a o

sólo

la

tien

e pa

ra e

l pr

esup

uest

o y

no h

ay

rest

ricci

ones

par

a qu

e la

Asa

mbl

ea lo

en

mie

nde

3. A

mpl

ias

área

s su

jeta

s a

inic

iativ

a ex

clus

iva;

Le

gisl

ativ

o co

n ca

paci

dad

limita

da d

e in

trodu

cir

mod

ifica

cion

es2.

Am

plia

s ár

eas

suje

tas

a in

icia

tiva

excl

usiv

a;

Legi

slat

ivo

con

capa

cida

d de

intro

duci

r mod

ifica

cion

es1.

Alg

unas

áre

as

impo

rtan

tes

suje

tas

a in

icia

tiva

excl

usiv

a;

Legi

slat

ivo

con

capa

cida

d de

enm

enda

r0.

Áre

as s

ujet

as a

inic

iativ

a ex

clus

iva

limita

das

a su

s fo

rmas

típi

cas:

pre

sent

ació

n de

pre

supu

esto

anu

al,

conv

enio

s y

trata

dos

inte

rnac

iona

les

3. E

l Pre

side

nte

cuen

ta c

on

ampl

ias

área

s de

inic

iativ

a ex

clus

iva

y el

Leg

isla

tivo

tiene

só

lo u

na li

mita

da fa

culta

d pa

ra

mod

ifica

r est

a le

gisl

ació

n2.

El P

resi

dent

e cu

enta

con

am

plia

ár

eas

de in

icia

tiva

excl

usiv

a, p

ero

el L

egis

lativ

o re

tiene

la fa

culta

d de

m

odifi

car e

sta

legi

slac

ión

1. E

l Pre

side

nte

cuen

ta c

on

algu

nas

área

s im

port

ante

s de

in

icia

tiva

excl

usiv

a m

ás a

llá d

e la

s típ

icas

, per

o el

Leg

isla

tivo

retie

ne

la fa

culta

d de

mod

ifica

r est

a le

gisl

ació

n0.

Las

áre

as d

e in

icia

tiva

excl

usiv

a es

tán

limita

das

a fo

rmas

típi

cas,

ta

les

com

o la

pro

pues

ta d

el

pres

upue

sto

anua

l y tr

atad

os y

ac

uerd

os in

tern

acio

nale

s

Fuen

te: E

labo

raci

ón p

ropi

a a

part

ir de

Shu

gart

y C

arey

(199

2: 1

50);

Met

calf

(200

0: 6

69-6

70);

Shug

art y

Hag

gard

(200

1: 8

0); S

amue

ls y

Shug

art (

2003

: 43)

; Pa

yne

et a

l. (2

003:

210

); PN

UD

(200

5: 7

6-77

).



ugar

t y C

arey

(199

2)M

etca

lf (2

000)

Shug

art y

H

agga

rd (2

001)

Sam

uels

y

Shug

art (

2003

)Pa

yne

et a

l. (2

003)

PNU

D (2

005)

Pode

res

sobr

e el

pr

esup

uest

oPo

dere

s so

bre

el

pres

upue

sto

Pode

res

sobr

e el

pr

esup

uest

oPo

dere

s so

bre

el

pres

upue

sto

4. E

l Pre

side

nte

elab

ora

el

proy

ecto

de

pres

upue

sto

y la

Asa

mbl

ea n

o pu

ede

mod

ifica

rlo3.

La

Asa

mbl

ea

pued

e re

duci

r per

o no

in

crem

enta

r las

par

tidas

de

l pre

supu

esto

2. E

l Pre

side

nte

impo

ne

el g

asto

tota

l sin

que

la

Asa

mbl

ea p

ueda

m

odifi

carlo

1. L

a A

sam

blea

pue

de

incr

emen

tar l

as p

artid

as

sólo

si d

esig

na lo

s nu

evos

re

curs

os0.

La

Asa

mbl

ea ti

ene

com

plet

a au

torid

ad p

ara

prep

arar

o e

nmen

dar e

l pr

esup

uest

o

4. E

l Pre

side

nte

elab

ora

el

proy

ecto

de

pres

upue

sto

y la

Asa

mbl

ea n

o pu

ede

mod

ifica

rlo3.

La

Asa

mbl

ea

pued

e re

duci

r per

o no

in

crem

enta

r las

par

tidas

de

l pre

supu

esto

2. E

l Pre

side

nte

impo

ne

el g

asto

tota

l sin

que

la

Asa

mbl

ea p

ueda

m

odifi

carlo

1. L

a A

sam

blea

pue

de

incr

emen

tar l

as p

artid

as

sólo

si d

esig

na lo

s nu

evos

re

curs

os0.

La

Asa

mbl

ea ti

ene

com

plet

a au

torid

ad p

ara

prep

arar

o e

nmen

dar e

l pr

esup

uest

o

4. E

l Pre

side

nte

prep

ara

el p

resu

pues

to, s

in q

ue

el C

ongr

eso

pued

a m

odifi

carlo

3. E

l Con

gres

o no

pue

de

cam

biar

el m

onto

de

los

gast

os a

sign

ados

a

rubr

os p

artic

ular

es, n

i in

crem

enta

r los

gas

tos

tota

les

2. C

ongr

eso

pued

e m

odifi

car l

os g

asto

s en

pa

rtid

as e

spec

ífica

s,

pero

no

pued

e au

men

tar

los

gast

os to

tale

s1.

El C

ongr

eso

pued

e m

odifi

car e

l mon

to

tota

l de

gast

os (s

in

apro

baci

ón d

el

Ejec

utiv

o) s

ólo

si in

dica

la

fuen

te d

e in

gres

os

para

cub

rir e

sos

gast

os

(u o

tras

rest

ricci

ones

co

mo

la p

rohi

bici

ón d

e in

crem

enta

r la

deud

a pú

blic

a)0.

El C

ongr

eso

pued

e m

odifi

car e

l pre

supu

esto

si

n re

stric

cion

es

3. E

l Leg

isla

tivo

no p

uede

au

men

tar l

os g

asto

s ni

el

défi

cit p

ero

pued

e di

smin

uir l

os g

asto

s o

aum

enta

r los

ingr

esos

2. E

l Leg

isla

tivo

nece

sita

la a

prob

ació

n pr

esid

enci

al a

ntes

de

l trá

mite

fina

l par

a in

crem

enta

r los

gas

tos

1. E

l Leg

isla

tivo

no p

uede

au

men

tar e

l défi

cit,

pero

pu

ede

aum

enta

r los

ga

stos

si a

umen

ta lo

s in

gres

os0.

El L

egis

lativ

o pu

ede

aum

enta

r o d

ism

inui

r los

ga

stos

o in

gres

os s

in

rest

ricci

ones

Fuen

te: E

labo

raci

ón p

ropi

a a

part

ir de

Shu

gart

y C

arey

(199

2: 1

50);

Met

calf

(200

0: 6

69-6

70);

Shug

art y

Hag

gard

(200

1: 8

0); S

amue

ls y

Shug

art (

2003

: 43)

; Pa

yne

et a

l. (2

003:

210

); PN

UD

(200

5: 7

6-77

).


Anexos 283

Shug

art y

C

arey

(199

2)M

etca

lf (2

000)

Shug

art y

H

agga

rd

(200

1)

Sam

uels

y

Shug

art (

2003

)Pa

yne

et a

l. (2

003)

PNU

D (2

005)

Ado

pció

n de

l pla

n de

pre

supu

esto

Ado

pció

n de

l pla

n de

pre

supu

esto

2. P

ropu

esta

del

Eje

cutiv

o se

con

vier

te

auto

mát

icam

ente

en

ley

si e

l Con

gres

o re

chaz

a o

no a

prue

ba e

l pre

supu

esto

1. S

e ap

lica

nuev

amen

te e

l pr

esup

uest

o de

l año

ant

erio

r si e

l C

ongr

eso

rech

aza

o no

apr

ueba

el

pres

upue

sto

0,5.

Si e

l Con

gres

o re

chaz

a o

no

apru

eba,

se

aplic

a el

del

año

ant

erio

r ha

sta

que

se a

prue

be u

no n

uevo

2. S

e pr

omul

ga e

l pre

supu

esto

pr

esid

enci

al0.

Si e

l Con

gres

o re

chaz

a o

no a

prue

ba,

el E

jecu

tivo

no p

uede

incu

rrir

en g

asto

s o

es n

eces

ario

ado

ptar

un

mec

anis

mo

prov

isor

io d

e ga

stos

1. S

e ad

opta

el p

resu

pues

to d

el a

ño

ante

rior

0. E

l Gob

iern

o su

spen

de s

us fu

ncio

nes

Fuen

te: E

labo

raci

ón p

ropi

a a

part

ir de

Shu

gart

y C

arey

(199

2: 1

50);

Met

calf

(200

0: 6

69-6

70);

Shug

art y

Hag

gard

(200

1: 8

0); S

amue

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Anexos 285

CUADRO 2. Porcentaje de legisladores que apoyan al Gobierno

Presidente(legislatura)

Partido/s % legisladores partido del Presidente

Cámara Baja (elección)

% legisladores partido/s del

Gobierno Cámara Baja (coalición)

% legisladores partido del Presidente

Cámara Alta (elección)


Gobierno Cámara Alta (coalición)

% legisladores del partido/s

del Gobierno

totalArgentina

Alfonsín (1983-1985)

UCR 51,19 51,19 39,10 39,10 45,15

(1985-1987) UCR 50,79 50,79 39,10 39,10 44,95

(1987-1989) UCR 44,49 44,49 39,10 39,10 41,80

Menem (1989-1991)

PJ 48,03 48,03 56,50 56,50 52,27

(1991-1993) PJ 45,53 45,53 58,30 58,30 51,92

(1993-1995) PJ 49,03 49,03 58,30 58,30 53,67

(1995-1997) PJ 51,75 51,75 55,50 55,50 53,63

(1997-1999) PJ 46,30 46,30 55,50 55,50 50,90

De la Rúa (1999-2001)

UCR/FREPASO

33,07 48,25 30,60 30,60 39,43

(2001-2002) UCR/FREPASO

27,63 34,24 30,60 30,60 32,42

Duhalde (2002-2003)

PJ 47,50 47,50 65,9 56,9 52,20

Kirchner (2003-2004)

PJ 52,10 52,10 55,50 55,50 53,80

(2004-2006) Frente para la Victoria

49,8 49,8 56,9 56,9 53,3

Bolivia

Sánchez de Lozada (1993-1997)

MNR/UCS/MBL

40,0 60,77 62,96 66,66 61,87

Hugo Bánzer/Jorge Quiroga (1997-2001)

ADN/MIR/CONDEPA/UCS

25,38 73,85 40,74 85,18 79,51

Brasil

Collor de Melo (1990-1991)

PRN/PFL 7,95 24,45 4 21,33 22,89

Cardoso I (1994-1997)

PSDB/PMDB/ PFL/PTB

12,09 56,33 13,33 76,0 66,16

Cardoso II (1998-2001)

PSDB/PFL/PMDB/PPB/PTB

18,51 74,65 19,75 77,77 76,21













del Gobierno

totalLula I (2002-2006)

PT/PCdoB/PSB/PDT/PPS/PV/PTB/PL

17,74 42,5 16,04 48,14 45,32

Lula II (2006-)

PT/PCdoB/PMDB/PTB/PSB/PV/PP/PDT/PR

16,17 60,81 15 61,73 61,27

Chile

Alwyn (1989-1994)

DC/PPD/PS/PR

31,67 51,67 27,65 46,80 49,23

Frei (1994-1997)

DC/PPD/PS/PR

29,17 56,67 28,26 45,65 51,16

Frei (1997-2000)

DC/PPD/PRSD

30,80 58,33 29,16 41,67 49,99

Lagos (2000-2006)

DC/PPD/PRSD

10,00 53,33 10,41 41,67 47,50

Bachellet (2006-)

DC/PPD/PRSD

12,5 53,3 21,1 52,6 53,00

Colombia

Samper (1994-1998)

PL 54,00 54,00 55,00 55,00 54,5

Pastrana (1998-2002)

PC 32,30 32,30 14,70 14,70 23,50

Uribe I (2002-2006)

Apartidista (apoyado por legisladores individuales)

12,8

Uribe II (2006-)

Partido de la U/PCC/PCR/CC/Alas/PCD

17,9 59,1 19,6 66,6 63,00

Costa Rica

Figueres (1994-1998)

PLN 49,12 49,12 49,12

Rodríguez (1998-2002)

PUSC 47,37 47,37 47,37

Pacheco (2002-2006)

PUSC 33,33 33,33 33,33

Arias (2006-) PLN 44,00 44,00 44,00

Ecuador

Durán Ballén (1995-1996)

PUR/PCE 2,6 11,69 11,69

Bucaram (1996-1997)

PRE/APRE 24,39 28,6 28,6


Anexos 287











del Gobierno

totalAlarcón (1997-1998)

PRE/APRE 24,39 28,6 28,6


DP 28,93 28,93 28,93


DP/UDC 28,93 28,93 28,93

Gutiérrez (2003-2005)

PSP/PRE/PRIAN

1,00 32,00 32,00

Palacio (2005-2007)

-

Guatemala

Álvaro Arzú (1995-1999)

PAN 53,75 53,75 53,75

Honduras

Callejas (1989-1993)

PNH 55,47 55,47 55,47

Reina (1993-1997)

PLH 55,47 55,47 55,47

Flores (1997-2001)

PLH 52,34 52,34 52,34

Zelaya (2006-2009)

PLH 48,00 48,00 48,00

México

De la Madrid (1982-1985)

PRI 74,75 74,75 98,44 98,44 86,60

(1985-1988) PRI 73,00 73,00 98,44 98,44 85,72

Salinas de Gortari (1988-1991)

PRI 52,00 52,00 93,75 93,75 72,88

(1991-1994) PRI 64,00 64,00 95,31 95,31 79,66

Zedillo (1994-1997)

PRI 60,00 60,00 74,21 74,21 67,10

(1997-2000) PRI 47,80 47,80 60,15 60,15 53,97

Fox (2000-2003)

PAN/PARM 41,40 44,60 35,93 35,93 40,27

(2003-2006) PAN 29,00 29,00 35,93 35,93 32,5

Panamá

Pérez Balladares (1994-1997)

PRD/PALA/LIBRE

41,79 43,10 43,10

Moscoso (1999-2004)

PA/PDC/PLN/Solidaridad

25,4 39,4 39,4













del Gobierno

totalParaguay

Rodríguez (1989-1993)

ANR 66,70 66,70 66,66 66,66 66,69

Wasmosy (1993-1998)

ANR 47,50 47,50 44,44 44,44 45,97

Cubas Grau (1998)

ANR 56,30 56,30 53,33 53,33 54,82

González Macchi (1998-2002)

ANR 56,30 56,30 53,33 53,33 54,82

Perú

Fujimori I (1995-2000)

Cambio90 55,83 55,83 55,83

Fujimori II (2000-2001)

Cambio90 43,33 433,33 43,33

Toledo (2001-2005)

PP/FIM 37,50 46,67 46,67

García (2005-)

PAP 29,4 29,4 29,4

Uruguay

Sanguinetti (1995-2000)

PC/PN 32,30 55,60 33,33 67,67 61,64

Battle (2000-2005)

PC/PN 32,30 55,60 32,26 54,83 55,22

Vázquez (2005-)

Encuentro Progresista

52,0 52,0 53,3 53,3 52,66

Venezuela

Betancourt (1959-1964)

AD/COPEI 54,90 69,17 62,70 74,50 71,84

Leoni (1964-1969)

AD/FDP/URD 33,17 55,78 46,80 70,20 62,99

Caldera (1969-1974)

COPEI 27,60 27,60 17 17 22,30

Pérez (1974-1979)

AD 51,00 51,00 59,60 59,60 55,30

Campins (1979-1984)

COPEI 42,20 42,20 47,70 47,70 44,95

Lusinchi (1984-1989)

AD 55,90 55,90 63,60 63,60 59,75

Fuente: Elaboración propia a partir de la composición de las Cámaras.


Anexos 289

CUADRO 3. Número efectivo de partidos parlamentarios en la Cámara de Di-putados, Cámara de Senadores y total de ambas Cámaras por legis-latura


NEPCámara de Diputados

NEPCámara de Senadores

NEPTotal ambas

CámarasArgentina

Raúl Alfonsín (1983-1985) 2,19 2,6 2,4

(1985-1987) 2,4 2,6 2,5

(1987-1989) 2,75 2,6 2,68

Carlos S. Menem (1989-1991) 2,79 2,33 2,56

(1991-1993) 3,15 2,4 2,78

(1993-1995) 2,86 2,4 2,63

(1995-1997) 2,86 2,42 2,64

(1997-1999) 3,25 2,4 2,83

Fernando de la Rúa (1999-2001) 3,45 2,4 2,93

Fernando de la Rúa/Eduardo Duhalde (2001-2003)

3,43 2,35 2,89

Néstor Kirchner (2003-2005) 2,75 2,46 2,61

(2005-2007) 4,16 2,76 3,46

Bolivia

Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997 3,71 2,05 2,88

Hugo Bánzer/Jorge Quiroga (1997-2001) 5,5 3,66 4,58

Brasil

Collor de Melo (1990-1991) 8,69 6,08 7,38

Cardoso I (1994-1997) 8,16 5,99 7,10

Cardoso II (1998-2001) 7,13 4,63 5,88

Lula I (2002-2006) 8,49 5,98 7,24

Lula II (2006-) 9,28 6,61 7,95

Chile

Patricio Alwyn (1989-1993) 5,2 4,83 5,02

Patricio Alwyn /Eduardo Frei (1993-1996) 4,88 5,26 5,07

Eduardo Frei (1996-1997) 4,88 5,14 5,01

(1997-2000) 5,07 5,14 5,11

Lagos (2000-2006) 6,1 5,36 5,73

Bachellet (2006-) 5,8 5,8 5,8

Colombia

Samper (1994-1998) 2,73 2,76 2,75

Pastrana (1998-2002) 3,01 3,62 3,32

Uribe I (2002-2006) 3,11 3,21 3,17

Uribe II (2006-) 6,96 7,09 7,03






NEPTotal ambas

CámarasCosta Rica

Figueres (1994-1998) 3,29 3,29

Rodríguez (1998-2002) 2,56 2,56

Pacheco (2002-2006) 4,68 4,68

Arias (2006-) 3,32 3,32

Ecuador

Sixto Durán Ballén (1995-1996) 5,44 5,44

Abdalá Bucaram (1996-1997) 5,13 5,13

Fabián Alarcón (1997-1998) 5,13 5,13

Jamil Mahuad (1998-2002) 5,66 5,66

Gustavo Noboa (2000-2003) 5,66 5,66

Gutiérrez (2003-2005) 7,54 7,54

Palacio (2005-2007) 7,54 7,54

Guatemala

Álvaro Arzú (1995-1999) 2,73 2,73

Honduras

Rafael Callejas (1989-1993) 2 2

Carlos Reina (1993-1997) 2,03 2,03

Carlos Flores (1997-2001) 2,18 2,18

Zelaya (2006-2009) 2,40 2,40

México

Miguel de la Madrid (1982-1985) 1,73 1 1,37

(1985-1988) 1,83 1 1,42

Carlos Salinas de Gortari (1988-1991) 3,04 1 2,02

(1991-1994) 2,21 1 1,61

Ernesto Zedillo (1994-1997) 2,29 1 1,65

(1997-2000) 2,86 1 1,93

Vicente Fox (2000-2003) 2,55 1 1,78

(2003-2006) 3,52 1 2,26

Panamá

Ernesto Pérez Balladares (1994-1997) 4,33 4,33

Mireya Moscoso (1999-2004) 3,26 3,26

Paraguay

Andrés Rodríguez (1989-1993) 1,97 2,55 2,26

Juan Carlos Wasmosy (1993-1998) 1,89 1,85 1,87

Raúl Cubas Grau (1998) 2,45 2,69 2,57

Luis A. González Macchi (1998-2002) 1,97 2,55 2,26

Perú

Alberto Fujimori (1995-2000) 2,91 2,91

Alberto Fujimori (2000-2001) 3,97 3,97


Anexos 291




NEPTotal ambas

CámarasAlejandro Toledo (2001-2005) 4,37 4,37

Alan García (2005-) 3,78 3,78

Uruguay

Julio M. Sanguinetti (1994-1999) 3,3 3,19 3,25

Jorge Battle (1999-2004) 3,07 3,27 3,17

Tavaré Vázquez (2004-) 2,40 2,33 2,36

Venezuela

Rómulo Betancourt (1959-1964) 2,58 2,2 2,39

Raúl Leoni (1964-1969) 5,35 3,46 4,41

Rafael Caldera (1969-1974) 4,89 4,01 4,45

Carlos A. Pérez (1974-1979) 2,72 2,3 2,51

Luis H. Campins (1979-1984) 2,65 2,18 2,42

Jaime Lusinchi (1984-1989) 2,42 1,99 2,21


CUADRO 4. Valores del índice de polarización ponderada y polarización de Sar-tori y Sani

Polarización ponderada (ubicación

ideológica)

Polarización de Sartori y Sani

(ubicación ideológica)

Partidos más extremos

Argentina (1995-1997) 0,29 0,08 PJ-FREPASO

Argentina (1997-2001) 0,77 0,23 PJ-FREPASO

Argentina (2003-2007) 0,72 0,11 PJ-ARI

Bolivia (1993-1997) 0,88 0,29 ADN-CONDEPA

Bolivia (1997-2002) 1,16 0,29 ADN-CONDEPA

Chile (1993-1997) 1,75 0,38 UDI-PS

Chile (1997-2001) 2,81 0,60 UDI-PS

Chile (2002-2006) 2,52 0,35 UDI-PS

Chile (2006-2011) 2,9 0,49 UDI-PS

Brasil (2003-2007) 1,67 0,40 PPB-PT

Colombia (1998-2002) 1,44 0,23 PC-PL

Colombia (2002-2006) 1,00 0,24 PC-PL

Colombia (2006-2010) 0,80 0,33 PC-PL

Costa Rica (1994-1998) 0,85 0,30 PUSC-PFD

Costa Rica (1998-2002) 0,80 0,15 PUSC-PLN

Costa Rica (2002-2006) 0,60 0,14 PUSC-PLN

Costa Rica (2006-2010) 0,25 0,13 ML-PUSC

Ecuador (1996-1998) 2,79 0,37 PSC-MUPP/NP



Polarización ponderada (ubicación

ideológica)

Polarización de Sartori y Sani

(ubicación ideológica)

Partidos más extremos



Guatemala (1995-1999) 0,42 0,12 PAN-FRG

Honduras (1994-1997) 0,35 0,10 PN-PL

Honduras (1997-2001) 0,53 0,15 PN-PL

Honduras (2006-2009) 0,76 0,16 PN-PL

México (1994-1997) 0,58 0,28 PAN-PRD

México (1997-2000) 0,71 0,31 PAN-PRD

México (2000-2003) 0,82 0,31 PAN-PRD

México (2003-2006) 1,62 0,40 PAN-PRD

México (2006-2009) 2,73 0,44 PAN-PRD

Panamá (1999-2004) 2,03 0,10 PA-PRD

Paraguay (1993-1998) 0,11 0,09 ANR-PEN

Paraguay (1998-2003) 0,59 0,11 ANR-PEN

Perú (1995-2000) 1,56 0,19 Cambio’90-APRA

Perú (2001-2006) 0,58 0,21 Unidad Nacional-UPP

Perú (2006-2011) 1,13 0,26 AF-APRA

Uruguay (1995-2000) 0,75 0,21 PN-FA

Uruguay (1999-2005) 1,67 0,31 PN-EP/FA

Uruguay (2005-2010) 1,80 0,25 PN/EP-FA-NM



Anexos 293

CUADRO 5. Distancia ideológica Presidente-legisladores

Media Presidentes

Desviación típica

N Media ponderada

legisladores

N Distancia Distancia (absoluta)


Menem I 7,5 1,9 65 3,91 61 3,54 3,54


Menem II 7,9 1,7 126 3,94 126 4,00 4,00


Kirchner 4,2 1,5 99 3,50 101 0,68 0,68

Bolivia (1993-1997)

Sánchez L. 9,2 0,8 73 5,60 72 3,62 3,62

Bolivia (1997-2001)

Bánzer 8,9 1,5 96 4,33 97 4,57 4,57

Brasil (2003-2007)

Lula 3,7 2,4 130 3,92 130 -0,27 0,27

Chile (1997-2001)

Frei 5,4 0,9 87 4,65 87 0,72 0,72

Chile (2001-2006)

Lagos 4,0 1,1 88 5,41 85 -1,46 1,46

Chile (2006-2010)

Bachellet 3,3 1,2 89 4,73 89 -1,43 1,43


Pastrana 7,9 1,4 87 4,10 88 3,84 3,84


Uribe I 8,2 1,8 95 5,25 94 2,92 2,92


Uribe II 8,0 1,4 107 3,22 107 4,78 4,78


Figueres 5,2 1,3 50 5,00 51 0,24 0,24


Rodríguez 8,0 1,5 49 4,90 48 3,06 3,06


Pacheco 6,1 1,6 50 4,43 48 1,63 1,63


Arias 7,6 1,9 56 5,30 56 2,30 2,30

Ecuador (1996-1998)

Bucaram 6,3 2,2 63 3,42 67 2,83 2,83

Ecuador (1998-2002)

Mahuad 6,9 1,7 110 4,80 108 2,14 2,14

Ecuador (2002-2006)

Gutiérrez 5,8 2,1 75 4,00 97 1,83 1,83

Guatemala (1995-1999)

Arzú 7,7 2,0 60 5,10 60 2,58 2,58

Honduras (1994-997)

Reina 5,0 1,8 66 5,20 67 -0,25 0,25


Flores 7,0 19,0 70 5,80 71 1,20 1,20



Media Presidentes

Desviación típica

N Media ponderada

legisladores

N Distancia Distancia (absoluta)


Zelaya 5,3 2,0 87 5,50 91 -0,22 0,22

México (1994-1997)

Zedillo 6,3 1,6 118 5,00 117 1,32 1,32

México (1997-2000)

Zedillo 6,3 1,6 123 4,70 123 1,62 1,62

México (2000-2003)

Fox 7,9 1,8 121 4,70 117 3,23 3,23

México (2003-2006)

Fox 7,9 1,8 4,80 119 3,13 3,13

Panamá (1999-2004)

Moscoso 7,1 2,1 61 4,41 64 2,69 2,69


Wasmosy 7,4 1,7 20 5,24 45 2,13 2,13


González Macchi

6,8 2,2 60 6,10 65 0,70 0,70

Perú (1995-2000)

Fujimori 7,1 1,8 82 4,37 85 2,68 2,68

Perú (2006-2011)

García 6,1 2,1 96 4,30 93 1,80 1,80

Uruguay (1995-2000)

Sanguinetti 7,6 1,6 71 4,30 70 3,29 3,29

Uruguay (2000-2005)

Battle 7,3 1,3 66 4,80 66 2,45 2,45

Uruguay (2005-2010)

Vázquez 3,5 1,3 84 4,20 83 -0,74 0,74

Promedio total países

2,17



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Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia de 2009 1. (CPPB).Constitución Política de Bolivia de 1967 con reformas de 1994 (CPB).2. Reglamento Interno de la Honorable Cámara de Senadores de 1998 3. (RIHCS).Reglamento Interno de la Honorable Cámara de Diputados de 1997 4. (RIHCD).

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Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Incluye las 1. reformas de 1992, 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004 y 2005 (CRFB).Regimento Interno da Câmara dos Deputados (Resolução nº 17, de 2. 1989). (RICDB)Regimento Interno do Senado (Resolução nº 93, DE 1970) (RISF).3.


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Constitución Política de Colombia de 1991 con las reformas de 2001 1. (CPC).Reglamento del Congreso: Senado y Cámara de Representantes de 2. 1992 con las reformas incluidas de 1998 (RCSCR).

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Constitución Política la República de Costa Rica de 1949 con las 1. reformas de 2001 (CPCR).Reglamento de la Asamblea Legislativa de 1994, texto ordenado con 2. las reformas posteriores hasta 1999 (RAL).

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Constitución Política del Ecuador de 2008 (CPEN).1. Constitución Política de la República de Ecuador de 1979 (CPRE).2. Constitución Política de la República de Ecuador de 1998 (CPE).3. Ley Orgánica de la Función Legislativa con las reformas de 1996 4. (LOFL).Reglamento Interno (RI).5.



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Constitución Política de la República de El Salvador de 1983 1. (CPRS).Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa de 1984 con las 2. reformas introducidas hasta 2004 (RIALS).

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Constitución Política de la República de Guatemala de 1985 con las 1. reformas de 1993 (CPG).Ley Orgánica del Organismo Legislativo de 1994 (LOOL).2.

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MéxICO

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NICARAGUA

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Fuentes legales y abreviaturas utilizadas 323

PANAMÁ

Constitución Política de la República de Panamá de 1972 reformada 1. por los actos reformatorios de 1978, por el acto constitucional de 1983 y los actos legislativos de 1983 y 2 de 1994 (CPRP).Reglamento Orgánico del Régimen Interno de la Asamblea Legislativa 2. de 1984 con las reformas introducidas hasta 1998 (RORIAL).

PARAGUAy

Constitución de la República de Paraguay de 1967 (CRPa).1. Constitución de la República de Paraguay de 1992 (CRPb).2. Reglamento Interno de la Honorable Cámara de Diputados 3. (RIHCD).Reglamento Interno del Honorable Senado de 1968 con las 4. modificaciones posteriores hasta 2003 (RIHS).

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Constitución política de Perú de 1993, con las reformas de 2000 1. (CPP).Reglamento del Congreso de la República de Perú con las 2. modificaciones introducidas hasta 2003 (RCRP).

REPÚBLICA DOMINICANA

Constitución de la República Dominicana de 2002 (CRD).1. Reglamento del Senado de 2003 (RSD).2. Reglamento de la Cámara de Diputados de 2004 (RCDD).3.

URUGUAy

Constitución de la República Oriental del Uruguay de 1967 con las 1. modificaciones de 1990, 1995 y 1997 (CROU).Reglamento de la Cámara de Representantes de 1998 (RCR).2. Reglamento de la Cámara de Senadores de 1998 (RCS).3.



Reglamento de la Asamblea General Legislativa de la República 4. Oriental del Uruguay de 1993 (RAGL).

VENEzUELA

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 1. (CRBV).Constitución de los Estados Unidos de Venezuela de 1953 (CEUV).2. Constitución de la República de Venezuela de 1961 (CRV).3. Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional de 2000 4. (RIDAN).


AD: Acción Democrática ADN: Acción Democrática Nacional ANR: Asociación Nacional Republicana APRA o PAP: Partido Aprista Peruano APRE: Partido Acción Popular Revolucionaria Ecuatoriana ARI: Alternativa por una República de Iguales CONDEPA: Conciencia de Patria COPEI: Comité de Organización Política Electoral Independiente EP: Encuentro Progresista FA: Frente Amplio FDP: Fuerza Democrática Popular FIM: Frente Independiente Moralizador FREPASO: Frente País Solidario FRG: Frente Republicano Guatemalteco MBL: Movimiento Bolivia Libre MIR: Movimiento de Izquierda Revolucionaria MNR: Movimiento Nacionalista Revolucionario MUPP: Movimiento Unidad Plurinacional Pachakutik PA: Partido Arnulfista PALA: Partido Laborista PAN: Partido Acción Nacional PARM: Partido Auténtico de la Revolución Mexicana PC: Partido Colorado de Uruguay PC: Partido Conservador de Colombia PCdoB: Partido Comunista de Brasil PCE: Partido Comunista del Ecuador PDC: Democracia Cristiana PDP: Democracia popular PDT: Partido Democrático Laborista/Partido Democrático

Trabalhista PEN: Partido Encuentro Nacional

SIGLAS



PFD: Partido Fuerza Democrática PFL: Partido del Frente Liberal PJ: Partido Justicialista PL: Partido Liberal PL: Partido Liberal de Colombia PLH: Partido Liberal de Honduras PLN: Partido Liberal Nacional PMDB: Partido de Movimiento Democrático Brasileño PN: Partido Nacional de Uruguay PNH: Partido Nacional de Honduras PP: Perú Posible PPD: El Partido por la Democracia PPS: Partido Popular Socialista PR: Partido de la República PR: Partido Radical PRD: Partido de la Revolución Democrática PRE: Partido Roldosista Ecuatoriano PRI: Partido Revolucionario Institucional PRN: Partido de Reconstrucción Nacional PS: Partido Socialista PSB: Partido Socialista Brasileño PSC: Partido Social Cristiano PSDB: Partido de la Social Democracia Brasileña PT: Partido de los Trabajadores PTB: Partido Laboral Brasileño/ Partido Trabalhista Brasileiro PUR: Partido de Unidad Republicana PUSC: Partido Unidad Social Cristiana PV: Partido Verde UCR: Unidad Cívica Radical UCS: Unión Cívica Solidaridad UPP: Unión por el Perú URD: Unión Republicana Democrática


CUADROS

Capítulo 1

Cuadro 1.1. Diferencias entre la perspectiva cultural y la perspecti-va calculadora .......................................................................

Cuadro 1.2. Principales características de las formas de gobierno ..Cuadro 1.3. Clasificación de los poderes constitucionales de los

Presidentes ............................................................................Cuadro 1.4. Tipos de legislaturas democráticas ............................Cuadro 1.5. Estrategias presidenciales y legislativas .......................

Capítulo 2

Cuadro 2.1 Calendario y periodo de sesiones ..............................Cuadro 2.2. Países analizados, unidades de análisis de los indicado-

res (periodos de sesiones) y periodos de gobierno .................Cuadro 2.3. Variables institucionales del poder de agenda ............Cuadro 2.4. Indicadores institucionales del poder de agenda en el

procedimiento legislativo establecidos en la Constitución .....Cuadro 2.5. Indicadores institucionales del poder de agenda en

el procedimiento legislativo, establecidos por los reglamentos internos ................................................................................

Cuadro 2.6. Indicadores para medir la variable coalición ..............

Capítulo 3

Cuadro 3.1. Comportamientos del Ejecutivo y del Legislativo en la actividad legislativa en los países analizados ...........................

ÍNDICES DE CUADROS y GRÁFICOS

824

303335

48

5057

52

6472

107


Índice de cuadros y gráficos328

Capítulo 4

Cuadro 4.1. Poderes legislativos presidenciales en América Latina según diversos autores ...........................................................

Cuadro 4.2. Categorías y valores en la medición del poder de ini-ciativa exclusiva .....................................................................

Cuadro 4.3. Categorías y valores en el establecimiento del orden del día ...................................................................................

Cuadro 4.4. Tipo de mayoría necesaria para modificar el orden del día .Cuadro 4.5. Resumen de los valores en la etapa de iniciativa ........Cuadro 4.6. Elección de los miembros de las comisiones ..............Cuadro 4.7. Prerrogativas para la omisión del trámite en comi-

sión .......................................................................................Cuadro 4.8. Poder de las comisiones para el tratamiento de los

proyectos de ley ....................................................................Cuadro 4.9. Capacidad del Ejecutivo para forzar el tratamiento de

urgencia ................................................................................Cuadro 4.10. Indicadores de simetría propuestos por Llanos ........Cuadro 4.11. Grado de simetría ..................................................Cuadro 4.12. Procedimiento para resolver los desacuerdos entre las

Cámaras en el caso de rechazo a un proyecto de ley ...............Cuadro 4.13. Procedimiento para resolver desacuerdos entre Cá-

maras ....................................................................................Cuadro 4.14. Resumen de los valores del índice en la etapa consti-

tutiva ....................................................................................Cuadro 4.15. Resumen de los valores del índice para los casos bi-

camerales en la etapa constitutiva ..........................................Cuadro 4.16. Procedimiento para la insistencia de los vetos totales .Cuadro 4.17. Procedimiento para la insistencia de los vetos parcia-

les .........................................................................................Cuadro 4.18. Resumen de los valores del índice en la etapa de eficacia..Cuadro 4.19. Poderes para legislar mediante decretos ...................Cuadro 4.20. Prerrogativas para la convocatoria de sesiones ex-

traordinarias ..........................................................................Cuadro 4.21. Resumen de los valores del índice para el procedi-

miento legislativo extraordinario ..........................................Cuadro 4.22. Correlaciones entre los distintas mediciones de po-

deres legislativos ....................................................................Cuadro 4.23. Valores del índice de potencialidad institucional le-

gislativa (IPIL) ......................................................................

115

120

125128129135

139

142

146152153

156

158

159

160163

166167172

179

181

183

185


Índices de cuadros y gráficos 329

Capítulo 5

Cuadro 5.1. Hipótesis institucionales ...........................................Cuadro 5.2. Resultados del análisis de varianza (ANOVA) para los

indicadores de la etapa de iniciativa.......................................Cuadro 5.3. Resultados del análisis de varianza (ANOVA) para los

indicadores de la etapa constitutiva .......................................Cuadro 5.4. Resultados del análisis de varianza (ANOVA) para los

indicadores de bicameralidad ................................................Cuadro 5.5. Resultados del análisis de varianza (ANOVA) para los

indicadores de la etapa de eficacia .........................................Cuadro 5.6. Resultados del análisis de varianza (ANOVA) para los in-

dicadores del procedimiento legislativo extraordinario ................Cuadro 5.7. Correlaciones entre las etapas del procedimiento legis-

lativo y el IPIL ......................................................................

Capítulo 6

Cuadro 6.1. éxito y participación legislativa en Gobiernos en ma-yoría y minoría .....................................................................

Cuadro 6.2. Clasificación de los distintos Gobiernos de acuerdo a la conformación de coaliciones .............................................

Cuadro 6.3. éxito y participación legislativa en Gobiernos con alta y baja coherencia ...................................................................

Cuadro 6.4. éxito y participación legislativa en periodos con distinta distancia ideológica entre el Presidente y los legisladores ..........

Cuadro 6.5. Distribución de los periodos de sesiones de acuerdo al ciclo electoral ........................................................................

Cuadro 6.6. Correlaciones entre las variables políticas ..................Cuadro 6.7. Hipótesis explicativas de la actividad legislativa .........Cuadro 6.8. Modelo explicativo del éxito y de la participación sin

el factor institucional ............................................................Cuadro 6.9. Modelo explicativo del éxito y la participación del

Ejecutivo incluyendo el índice institucional ..........................Cuadro 6.10. Análisis de medias del éxito y la participación según

el ciclo electoral ....................................................................Cuadro 6.11. Clasificación de los periodos de gobierno según la

actuación de ambos poderes sobre la actividad legislativa y el contexto institucional ...........................................................

190

194

196

199

200

201

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255



Cuadro 6.12. Clasificación de los periodos de gobierno según la actuación de ambos poderes sobre la actividad legislativa y la variable coalición ..................................................................

ÍNDICE DE GRÁFICOS

Capítulo 2

Gráfico 2.1. El proceso legislativo ................................................Gráfico 2.2. Esquema de las relaciones ........................................

Capítulo 3

Gráfico 3.1. Porcentaje que suponen los proyectos de ley de uno y otro poder en cada país en relación al total de proyectos pre-sentados (periodo de estudio) ................................................

Gráfico 3.2. Dispersión del porcentaje de proposición y éxito del Ejecutivo ...............................................................................

Gráfico 3.3. Dispersión del porcentaje de proposición y éxito del Legislativo .............................................................................

Gráfico 3.4. éxito del Ejecutivo y del Legislativo por país, periodo de gobierno y periodo de estudio completo ..........................

Gráfico 3.5. éxito del Ejecutivo por periodo de gobierno .............Gráfico 3.6. Dispersión del éxito del Ejecutivo y del Legislativo

(por unidades de análisis) ......................................................Gráfico 3.7. Dispersión del éxito del Legislativo y del Ejecutivo

(por periodos completos) ......................................................Gráfico 3.8. Dispersión de la participación del Legislativo y del

Ejecutivo (por periodos completos) .......................................Gráfico 3.9. Participación del Ejecutivo y del Legislativo (por pe-

riodo de gobierno) ................................................................Gráfico 3.10. Dispersión del éxito y la participación del Ejecutivo

(por periodo completo) .........................................................Gráfico 3.11. Dispersión del éxito y la participación del Ejecutivo

(por unidades de análisis) ......................................................Gráfico 3.12. Dispersión del éxito y la participación del Legislativo

(por periodo completo) .........................................................Gráfico 3.13. Dispersión del éxito y la participación del Legislativo

(por unidades de análisis) ......................................................

263

5885

89

90

90

9193

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103

104

107


Índices de cuadros y gráficos 331

Capítulo 4

Gráfico 4.1. Distribución espacial de los índices de poderes presi-denciales ...............................................................................

Gráfico 4.2. Distribución espacial de los países analizados en el índice de potencialidad institucional legislativa (IPIL) ..........

Capítulo 5

Gráfico 5.1. Dispersión etapa de iniciativa/etapa constitutiva .......Gráfico 5.2. Dispersión etapa de iniciativa/bicameralidad .............Gráfico 5.3. Etapa de iniciativa/media éxito del Ejecutivo ............Gráfico 5.4. Etapa de iniciativa/media participación del Ejecutivo ..Gráfico 5.5. Dispersión etapa de iniciativa/éxito y participación

del Ejecutivo por países .........................................................Gráfico 5.6. Etapa constitutiva/media éxito del Ejecutivo ............Gráfico 5.7. Etapa constitutiva/media participación del Ejecutivo ...Gráfico 5.8. Gráfico de dispersión etapa constitutiva/éxito y parti-

cipación del Ejecutivo ...........................................................Gráfico 5.9. Bicameralidad/media éxito del Ejecutivo ..................Gráfico 5.10. Bicameralidad/media participación del Ejecutivo .........Gráfico 5.11. Dispersión bicameralidad/éxito y participación del

Ejecutivo ...............................................................................Gráfico 5.12. Etapa de eficacia/media éxito del Ejecutivo .............Gráfico 5.13. Etapa de eficacia/media participación del Ejecu-

tivo ................................................................................Gráfico 5.14. Dispersión etapa de eficacia/éxito y participación del

Ejecutivo ...............................................................................Gráfico 5.15. Procedimiento legislativo extraordinario/media éxito

del Ejecutivo ........................................................................Gráfico 5.16. Procedimiento legislativo extraordinario/media par-

ticipación del Ejecutivo ........................................................Gráfico 5.17. Dispersión procedimiento legislativo extraordinario/

éxito y participación del Ejecutivo .......................................Gráfico 5.18. Índice de potencia institucional legislativa/media

éxito del Ejecutivo ...............................................................Gráfico 5.19. Índice de potencia institucional legislativa/media

participación del Ejecutivo ...................................................Gráfico 5.20. Dispersión IPIL/éxito y participación del Ejecutivo ..

117

187

205206207207

208210210

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217

217

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Gráfico 5.21. Dispersión IPIL/éxito y participación del Ejecutivo (sin México [1991-1997] y Ecuador) ....................................

Capítulo 6

Gráfico 6.1. éxito y participación legislativa del Ejecutivo en dis-tintos sistemas de partidos.....................................................

Gráfico 6.2. éxito y participación del Ejecutivo en los distintos tipos de Gobiernos (coalición) ..............................................

Gráfico 6.3. Dispersión de los índices de polarización ideológica ..Gráfico 6.4. éxito y participación del Ejecutivo en situaciones de

distinta polarización ..............................................................Gráfico 6.5. Coherencia ideológica del partido o coalición de go-

bierno ...................................................................................Gráfico 6.6. Distancia ideológica entre el Presidente y el Parlamen-

to según los legisladores ........................................................Gráfico 6.7. éxito y participación del Ejecutivo en las distintas

fases del ciclo electoral ..........................................................Gráfico 6.8. Distancia ideológica según actuación legislativa ........Gráfico 6.9. Coherencia ideológica según actuación legislativa .Gráfico 6.10. Polarización ponderada según actuación legislativa ..Gráfico 6.11. Fragmentación partidista según actuación legisla-

tiva .......................................................................................Gráfico 6.12. Mayoría legislativa según actuación legislativa .........Gráfico 6.13. Representación gráfica de IPIL y mayoría legislati-

va (en proporción de escaños) por periodo presidencial .....

221

233

235237

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260260

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