Gerecht, nachhaltig, effizient - bertelsmann-stiftung.de · 8.2 Steuerfinanzierung der GKV – bislang ... Hierzu zählt – neben der o. a. Segmentierung in GKV und PKV – vor allem,

Gerecht, nachhaltig, effizient

Studie zur Finanzierung einer integrierten Krankenversicherung

Gerecht, nachhaltig, effizient

Studie zur Finanzierung einer integrierten Krankenversicherung

Dr. Martin AlbrechtDr. Monika Sander Guido Schiffhorst Dr. Stefan Loos Jurriaan Anijs

Prof. Dr. Dr. h.c. Bert Rürup

4

Inhalt

Inhalt

1 Hintergrund 9

2 Modellentwicklung und Szenarienbeschreibung 11

2.1 Grundkonzept„IntegrierteKrankenversicherung“ 11

2.2 FokusderSzenarienentwicklung 11

2.3 Referenz-SzenariounderweitertesReferenz-Szenario 13

2.4 Reform-Szenarien 15

2.4.1 GrundsätzederBeitragsbemessung 15

2.4.2 Reform-Szenario1:DynamisierungderZusatzbeiträge 16

2.4.3 Reform-Szenario2:DynamisierterSteuerzuschusszurLeistungsfinanzierung 17

2.4.4 Reform-Szenario3:BeitragspflichtaufandereEinkommensarten 19

3 Methodischer Ansatz und Datengrundlagen 21

4 Festlegung des Mittelbedarfs 23

4.1 AusgabenfürdieheutigenGKV-Versicherten 23

4.2 AusgabenfürdieheutigenPKV-Versicherten 24

4.3 ZusätzlicheAusgabendurchAnpassungenvonLeistungs-bzw.Vergütungsniveaus25

4.4 MittelbedarfderReform-SzenarieneinerintegriertenKrankenversicherung 28

5 Rahmendaten und Ergebnisse der Szenarien 29

5.1 Referenz-Szenario:Statusquo 29

5.2 ErweitertesReferenz-Szenario:DynamisierungderZusatzbeiträgeunter

Status-quo-Bedingungen 32

5.3 Reform-Szenario1:DynamisierungderZusatzbeiträge 35

5.4 Reform-Szenario2:DynamisierterSteuerzuschusszurLeistungsfinanzierung 37

5.5 Reform-Szenario3:BeitragspflichtaufandereEinkommensarten 38

5

Inhalt

6 Vergleich der Szenarien anhand der Verteilungswirkungen 41

6.1 VeränderungenderFinanzierungsstruktur 41

6.2 FinanzielleBe-undEntlastungenderVersicherten 44

7 Bewertung der Umsetzungsmöglichkeiten: Bürokratiekostenschätzung 53

7.1 MethodischesVorgehen 53

7.2 BürokratiekostenrelevanteElementederSzenarien 55

7.3 AblaufdesSozialausgleichs 56

7.4 BürokratiekostenimStatusquo 58

7.5 BürokratiekostenimReform-Szenario1 62

7.6 BürokratiekostenimReform-Szenario3 64

7.7 WeitereBürokratiekosten 65

7.8 Zusammenfassung 66

8 Bewertung der Umsetzungsmöglichkeiten: Fiskalische Nachhaltigkeit 67

8.1 HintergrundundFragestellungenderKurzexpertise 67

8.2 SteuerfinanzierungderGKV–bislangeineAchterbahnfahrt 69

8.3 ErfahrungenmitSteuerzuschüssenanandereZweigederSozialversicherung 71

8.4 ReformoptionenfüreinennachhaltigenBundeszuschussandieGKV 77

9 Fazit 80

Literaturverzeichnis 83

6

Abkürzungsverzeichnis, Abbildungen und Tabellen

Abkürzungsverzeichnis

ALGII ArbeitslosengeldII

BA BundesagenturfürArbeit

BAföG Bundesausbildungsförderungsgesetz

BBG Beitragsbemessungsgrenze

BHG Bundeshaushaltsgesetz

BKS Bürokratiekostenschätzung

bpE beitragspflichtigeEinnahmen

BMG BundesministeriumfürGesundheit

BVA Bundesversicherungsamt

bzw. beziehungsweise

ca. circa

d.h. dasheißt

DEÜV Datenerfassungs-und-übermittlungsverordnung

evtl. eventuell

EZB EuropäischeZentralbank

GG Grundgesetz

gem. gemäß

ggf. gegebenenfalls

ggn. gegenüber

GKV GesetzlicheKrankenversicherung

GKV-FinG GKV-Finanzierungsgesetz

GKV-WSG GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetz

GMG GKV-Modernisierungsgesetz

HBeglG Haushaltsbegleitgesetz

HGrG Bundeshaushaltsgrundsätze

i.d.R. inderRegel

i.S.d. imSinnedes

i.V.m. inVerbindungmit

insg. insgesamt

IP Informationspflicht

KV Krankenversicherung

LKK LandwirtschaftlicheKrankenkasse

Mio. Million(en)

Mrd. Milliarde(n)

o.a. obenangeführt

p.a. perannum

PKV PrivateKrankenversicherung

RRG Rentenreformgesetz

RSA Risikostrukturausgleich

7


s.u. sieheunten

SGB Sozialgesetzbuch

SKM Standardkostenmodell

SOEP Sozio-oekonomischesPanel

SozVersStabG Sozialversicherungs-Stabilisierungsgesetz

SVR Sachverständigenrat

u.a. undandere

u.U. unterUmständen

vgl. vergleiche

VuV VermietungundVerpachtung

WIP WissenschaftlichesInstitutderPKV

z.B. zumBeispiel

z.T. zumTeil

Abbildungen

Abbildung1: DurchschnittlicheLeistungsausgabennachAlterundGeschlechtinder

GKV(ohneKrankengeld),2010 25

Abbildung2: FinanzierungsstrukturdesAufkommensausMitgliederbeiträgen,Steuern

undBeitragszuschüssen 41

Abbildung3: VeränderungdesNettoeinkommensvonBedarfsgemeinschafteninden

Reform-SzenariennachEinkommensklasse 45

Abbildung4: VeränderungdesNettoeinkommensvonAngestelltenundArbeitern

(Beitragszahler-Einheiten)indenReform-SzenariennachEinkommensklasse 49

Abbildung5: VeränderungdesNettoeinkommensvonRuheständlern(Beitragszahler-

Einheiten)indenReform-SzenariennachEinkommensklasse 51

Abbildung6: GesamtbelastungderBruttoeinkommenderArbeitnehmer(Beitragszahler-

Einheiten)durchSteuernundSozialabgaben 52

Abbildung7: HöhedesBundeszuschussesandieGesetzlicheKrankenversicherung

(Mrd.Euro),2004–2016 70

Abbildung8: HöhedesBundeszuschussesandieBundesagenturfürArbeit(Mrd.Euro),

1970–2012 72

Abbildung9: HöhedesBundeszuschussesandieGesetzlicheRentenversicherung

(Mrd.Euro),1957–2011 76

8


Tabellen

Tabelle1: PrinzipielleMöglichkeitenderHeranziehungzusätzlicher

EinkommensartenzurFinanzierunginderKrankenversicherung 12

Tabelle2: AusgabenderGKV(ohneLKK),2010 23

Tabelle3: „Mehrumsätze“inPKVinderambulantenärztlichenVersorgung 27

Tabelle4: MittelbedarfderReform-Szenarien 28

Tabelle5: ÜberBeitragssatzzudeckendeAusgaben,2010 29

Tabelle6: ArtundHerkunftderFinanzierungdesMittelbedarfsimReferenz-

Szenario,2010 31

Tabelle7: AnteilevonMitgliedergruppenandenbeitragspflichtigenEinnahmen

imStatusquo 31

Tabelle8: AnteilevonMitgliedergruppenandenbeitragspflichtigenEinnahmen–

VergleichderSimulationsergebnissemitderKJ1-Statistik 32

Tabelle9: ArtundHerkunftderFinanzierungdesMittelbedarfsimerweiterten

Referenz-Szenario,bezogenaufBasiswerte2010 34

Tabelle10: MittelartundMittelherkunftimReform-Szenario1(Dynamisierung

derZusatzbeiträge) 36

Tabelle11: MittelartundMittelherkunftimReform-Szenario2(Dynamisierung

desSteuerzuschusses) 38

Tabelle12: VerteilungderBevölkerung(Personenüber16Jahre)nachdenzehn

häufigstenEinkommenskombinationenundVersichertenstatus 39

Tabelle13: MittelartundMittelherkunftimReform-Szenario3(Beitragspflichtauf

andereEinkommensarten,BBGinHöhevon5.500Euro) 40

Tabelle14: MittelartundMittelherkunftimReform-Szenario3(Beitragspflichtauf

andereEinkommensarten,AufhebungderBBG) 40

Tabelle15: AnteilederEinkommensartenamjeweiligenAufkommenaus

einkommensbezogenenBeiträgenindenSzenarien 43

Tabelle16: ÜbersichtüberdieBürokratiekostennachSzenarien(Mio.Euro) 66

9

Integration von GKV und PKV

Zentrale Probleme der

Krankenversicherung (KV)-

Finanzierung

Verteilungspolitische

Inkonsistenzen

Stabilisierung der KV-

Finanzierungsbasis fraglich

Belastung der Lohneinkommen

durch Sozialabgaben

Zielsetzung dieser Studie

Hintergrund

1 Hintergrund

In der gesundheitspolitischen Debatte in Deutschland wird zunehmend die Position vertreten,

dassdieSegmentierungdesKrankenversicherungsmarktesinGKVundPKVkeineZukunfthabe.

ZuderFrageallerdings,wieeineIntegrationdieserbeidenTeilsystemeerreichtwerdenundwie

ein hieraus resultierendes Krankenversicherungssystem mit einheitlichen Finanzierungs- und

Wettbewerbsbedingungen sowie gleichen Wahlmöglichkeiten konkret ausgestaltet sein könnte,

liefertdieaktuelleDiskussionbislangnurbegrenztAntworten.Insbesonderefehltesanalterna-

tivenModellberechnungen,dieeinenVergleichunterschiedlicherGestaltungsvariantenermögli-

chen.

FürdiezentralenProblemedesgegenwärtigenFinanzierungssystemsderKrankenversicherung

inDeutschlandzeichnensichauchzehnJahrenachEinsetzungdersog.Rürup-Kommissionkeine

grundlegendenLösungenab:

• DieBelastungendurchBeitragszahlungenweisennachwievorzahlreicheverteilungspoliti-

scheInkonsistenzenauf.Hierzuzählt–nebendero.a.SegmentierunginGKVundPKV–vor

allem,dassdurchdieweitgehendeBeschränkungderBeitragspflichtauflohnbezogeneEin-

kommen die individuelle wirtschaftliche Leistungsfähigkeit nur unvollständig erfasst wird.

AuchdiebeitragsfreieMitversicherungvonAngehörigenführtzuAbweichungenvomLeis-

tungsfähigkeitsprinzip.

• DiebeitragspflichtigenEinnahmenhabeninderVergangenheitinsgesamtdeutlichschwächer

zugenommenalsdieGKV-Ausgaben.DiehierdurchentstandeneFinanzierungslückewurde

bislangdurchBeitragssatzerhöhungensowiedurchstarksteigendeSteuerzuschüssegeschlos-

sen.LängerfristigsollenüberproportionaleAusgabenzuwächsedurcheinkommensunabhän-

gige Zusatzbeiträge finanziert werden, die gegenwärtig aber noch keinen nennenswerten

Finanzierungsbeitragleisten.DerPraxistestfürdeninVerbindungmitdenZusatzbeiträgen

vorgesehenenSozialausgleichausSteuermittelnstehtnochaus.EinenachhaltigeStabilisie-

rungderFinanzierungsbasisderKrankenversicherungerscheintsomitnachwievorfraglich.

• Das gegenwärtige Finanzierungssystem trägt schließlich weiterhin zu einer relativ hohen

BelastungderLohneinkommendurchSozialabgabenbei.GesamtwirtschaftlichnegativeAus-

wirkungenhatdiesvorallemfürArbeitnehmerinunterenundmittlerenEinkommensberei-

chen.Dort istmangelsFreibeträgen (wie imSteuersystem)und infolgederBeitragsbemes-

sungsgrenzendieGrenzbelastungderLohneinkommenvergleichsweisehoch.

VordiesemHintergrundliefertdieseStudieeinesachlicheunddatengestützteGrundlagefürdie

DiskussionüberdiekünftigeGestaltungdesKrankenversicherungssystems.Ausgangspunktder

StudieisthierbeidiePositionierungderBertelsmannStiftungunddesVerbraucherzentraleBun-

desverbandesfüreineintegrierte,solidarischfinanzierteundwettbewerblichausgerichteteKran-

10

Fragestellung zu vorgestellten

Szenarien

Hintergrund

kenversicherung.DievorliegendeStudieführtaufdieserBasiskonkreteBerechnungenüberdie

AuswirkungenverschiedenerSzenarien–orientiertandeninderpolitischenDiskussionbefind-

lichenModellen–durch.

FürdieAusgestaltungderSzenarienstehtdabeidieFrageimVordergrund,wienebenderErhe-

bungvonBeiträgenaufdiesozialversicherungspflichtigenErwerbseinkommenauchandereEin-

kunftsartenindieFinanzierungderKrankenversicherungeinbezogenwerdenkönnen,sodass

• erstensdieeffektivefinanzielleBelastungderindividuellenwirtschaftlichenLeistungsfähig-

keitentspricht(verteilungspolitischeKonsistenz),

• zweitensdieFinanzierungslückegeschlossenoderzumindestverringertwerdenkann,dieaus

derimVergleichzudenAusgabenundauchzurgesamtwirtschaftlichenLeistungschwächeren

EntwicklungderbislangbeitragspflichtigenEinnahmenentsteht(finanzielleNachhaltigkeit).

11

Zugrunde liegendes

KV-Konzept

Unterschied zur gegen-

wärtigen Situation

Ein KV-System für die gesamte

Wohnbevölkerung

Integrierte KV orientiert sich

an Prinzipen der GKV

Kriterien für die

Modellentwicklung

Inhaltlicher Schwerpunkt:

Einbeziehung weiterer

Einkommensarten

Modellentwicklung und Szenarienbeschreibung

2 Modellentwicklung und Szenarienbeschreibung

2.1 Grundkonzept „Integrierte Krankenversicherung“

UnterdemKonzeptder„IntegriertenKrankenversicherung“wird imRahmendieserStudieein

Krankenversicherungssystemverstanden,

• dasallenVersicherungsnehmerngleicheWahlmöglichkeiteneinräumtund

• indemfüralleVersicherungsanbieterdieselbenWettbewerbsbedingungengelten.

ImUnterschiedzurgegenwärtigenSituationagierennachdiesemKonzeptsämtlicheVersiche-

rungsanbieter–unabhängigvonihrerRechtsform–aufeinemeinzigenKrankenversicherungs-

marktunteridentischengesetzlichenundregulatorischenRahmenbedingungen.DieRegelnder

FinanzierungdesKrankenversicherungssystemsgeltenentsprechendfüralleAnbieterundNach-

fragergleichermaßen,d.h.dieBeiträgewerdenfüralleVersichertennachdenselbenMaßstäben

bemessen.

DiesesGrundkonzeptderIntegration,gemäßdemesnurnocheinKrankenversicherungssystem

gibtundderVersichertenkreisdiegesamteWohnbevölkerungumfasst,wirdsämtlichenderent-

wickeltenReform-Szenarienzugrundegelegt.

Dabeiwirddavonausgegangen,dasssichdie„IntegrierteKrankenversicherung“imHinblickauf

grundsätzlicheAusgestaltungsmerkmaleanderheutigenGKVorientiertundsomitdieVerände-

rungenfürdieheutigePKVstärkerwären.SowirdeineFestlegungaufeinUmlagesystem(anstatt

Kapitaldeckung)sowiedasVerbotderBeitragsdifferenzierungnachindividuellemGesundheitsri-

sikoinVerbindungmiteinemallgemeinenKontrahierungszwangfürVersicherungsanbieterund

einemRisikostrukturausgleichzwischendenVersicherungsanbieternunterstellt.FürdieReform-

SzenarienbildetderheutigeLeistungsumfanginderGKVdasAusgangsniveau.

2.2 Fokus der Szenarienentwicklung

AufbauendaufdiesemGrundkonzeptder„IntegriertenKrankenversicherung“,dasdenVersicher-

tenkreisaufdiegesamteWohnbevölkerungausweitet,isteineVielzahlalternativerModellspezifi-

kationenimHinblickaufdieBeitragsbemessungmöglich.FürdieseStudiewurdeeinebegrenzte

ZahlvonModellenentwickelt,dieimRahmeneinerSzenarienbetrachtungzubewertensind.Die

ModellentwicklungorientiertsichdabeiandenaktuellpolitischdiskutiertenReformkonzepten,

ohnediesejedochdetailgetreunachzubilden.

Der inhaltliche Schwerpunkt der Szenarienbetrachtung liegt auf der Frage, auf welche Weise

undinwelchemUmfangnebendenlohnbezogenenauchweitere EinkommensartenzurFinan-

zierung herangezogen werden. Grundsätzlich ist dies explizit im Rahmen der Beitragsbemes-

12

Zentraler Aspekt: Herkunft

der Mittel

Anknüpfung an politische

Reformdebatte


sungoder implizit inFormvonSteuerzuschüssenmöglich.Steuerzuschüssekönnenwiederum

derdirektenLeistungsfinanzierungdienenoderaberderSubventionierungvonBeitragszahlern

imRahmeneinesSozialausgleichs (Tabelle1).Folglichunterscheidensichdiezuuntersuchen-

denSzenarieninderArtbzw.demAnteilsverhältnisderBeitrags-undSteuerfinanzierunginder

Krankenversicherung.

Tabelle 1: Prinzipielle Möglichkeiten der Heranziehung zusätzlicher Einkommensarten zur Finanzierung in der Krankenversicherung

explizitim Rahmen der Beitragsbemessung

implizit in Form von Steuerzuschüssen

Ausweitung der Beitrags-pflicht auf weitere Einkommensarten bis zur/ohne Beitragsbemessungsgrenze

Leistungsfinanzierung Subventionierung von Beitragszahlern

z. B. pauschale Steuerzuschüsse an den Gesundheitsfonds

z. B. steuerfinanzierter Sozialausgleich in Verbindung mit einkommensunabhängigen Zusatzbeiträgen

Quelle: IGES Institut GmbH

AufBasisdieserSystematikwurdenfürdieseStudiefünfSzenarienentwickelt:einReferenz-Sze-

nario, einerweitertesReferenz-Szenario sowiedreiReform-Szenarieneiner „IntegriertenKran-

kenversicherung“.

ImZentrumderSzenarienbetrachtungstehendieUnterschiedederArtundHerkunftderMittel

beigegebenemMittelbedarf.DieMittelartbeziehtsichaufdiejeweiligenFinanzierungsanteile,die

ausunterschiedlichenBeiträgen(einkommensabhängig,einkommensunabhängig)undausunter-

schiedlichenFormenderSteuerfinanzierunggeneriertwerden.DieMittelherkunftbezeichnetdie

VerteilungderZahllastaufVersicherte,Arbeitgeberbzw.TrägerdersozialenSicherung,dieKran-

kenversicherungsbeiträgebezuschussen,unddenStaat.

Mit dem Schwerpunkt auf der Heranziehung weiterer Einkommensarten bzw. dem Verhältnis

vonBeitrags-zuSteuerfinanzierunggreifendieSzenarienzentraleReform-Elementederinder

gesundheitspolitischenDiskussionbefindlichenKonzepteauf.Umeinegrößtmöglichediesbezüg-

licheVergleichbarkeitderSzenarienzuerreichen,bleibenweitere,teilweiseebenfallsgewichtige

Reform-ElementederKonzeptederpolitischenParteienunberücksichtigt,insoweitdiesenichtin

allenKonzepteneinenvergleichbarenStellenwerthaben.1

1 HierzuzähleninsbesondereVeränderungenderbeitragsfreienFamilienversicherung,wiesiedasModellvonBündnis90/DieGrünenvorsieht,sowiediesogenannte„Summenparität“zwischenVersicherten-undArbeitgeberbeiträgeninVerbindungmiteinerlohnsummenbezogenenBemessungderArbeitgeberbeiträge(ohneBemessungsgrenze)imKonzeptderSPD.DieVer-gleichbarkeitderSzenarienwürdezudemauchdadurcheingeschränkt,dasssichdieVerteilungswirkungeneinersolchen„Summenparität“(direktaufdieUnternehmen,mittelbaraberauchaufprivateHaushalte)nursehrbegrenztimRahmeneinesaufprivateHaushaltebezogenenMikrosimulationsmodellsdarstellenlassen.

13

Aufgabe des

Referenz-Szenarios

Kennzeichen des

Referenz-Szenarios

Basis des gegenwärtigen

Finanzierungssystems

Simulation im erweiterten

Referenz-Szenario

Deckungsquote des

Gesundheitsfonds


2.3 Referenz-Szenario und erweitertes Referenz-Szenario

UmdieAuswirkungenvonReform-Szenarienaufzuzeigen,wirdzunächsteinReferenz-Szenario

festgelegt,gegenüberdemVeränderungengemessenwerden.DiesesReferenz-Szenariogründet

aufderaktuellenRechtslagehinsichtlichdesVersichertenkreisesundderBeitragsbemessung.Es

liefertdamitdieerforderlichenVergleichswertehinsichtlichderFinanzierungs-undVerteilungs-

wirkungen.

DasReferenz-SzenarioistentsprechenddergegenwärtigenRechtslagegekennzeichnetdurchdie

Kombinationaus

• einkommensabhängigen Beiträgen bei jeweils fixierten, für Mitglieder und Zuschussgeber

(Arbeitgeber, Rentenversicherungsträger) unterschiedlichen Beitragssätzen (d.h. ohne Bei-

tragssatzwettbewerb),

• einkommensunabhängigenZusatzbeiträgen oderPrämien (mitBeitragswettbewerb, bislang

ohnenennenswertenFinanzierungsbeitrag),

• pauschalenSteuerzuschüssenandenGesundheitsfonds,diezurLeistungsfinanzierungheran-

gezogenwerdenund

• einem steuerfinanzierten Sozialausgleich für Mitglieder, bei denen der durchschnittliche

Zusatzbeitrag2ProzentihrerbeitragspflichtigenEinnahmenübersteigt(bislangohneAnwen-

dung).

DasdurchdiegegenwärtigeRechtslagebeschriebeneFinanzierungssystembasiert,wiedurchdas

Referenz-Szenariobeschrieben,aufvierSäulenderBeitrags-undderSteuerfinanzierung.Vondie-

sen hatten bislang zwei – einkommensunabhängige Zusatzbeiträge und steuerfinanzierter So-

zialausgleich–gemessenanihremFinanzierungsbeitragfürdasGesamtsystemkaumRelevanz.

DaherwurdeineinemerweitertenReferenz-SzenariodieSituationsimuliert,dass–wieeslänger-

fristigderursprünglichenIntentionderGKV-Finanzierungsgesetzesentspricht–dieeinkommens-

unabhängigen Zusatzbeiträge einen spürbaren Anteil an der Finanzierung in der GKV haben.

DementsprechendkommtesindiesemSzenarioauchzueinemzusätzlichenFinanzierungsbei-

tragausSteuermittelnimRahmendesSozialausgleichs(gemäß§242bSGBV).

KonkreteFestlegungen,welcherAnteildesFinanzierungsvolumenslängerfristigaufeinkommens-

unabhängigeZusatzbeiträgeentfallensoll,liegennichtvor.IndererstenFassung(gemäßGKV-

WSG)nochohnesteuerfinanziertenSozialausgleichwarvorgesehen,dassdieDeckungsquotedes

Gesundheitsfonds95Prozentnichtunterschreitensollte.Damitwarfürdiekassenindividuellen

ZusatzbeiträgeeinFinanzierungsvolumenvonmaximal5ProzentdesMittelbedarfsvorgesehen,

aktuellwärendiesrund9MilliardenEuroodermonatlichcirca14,50EurodurchschnittlichjeMit-

glied.

14

SVR-Szenarien zu

Zusatzbeiträgen

Nachteil des alternativen

SVR-Szenarios

Alternativer Ansatz

dieser Studie

Ausgestaltung des

Sozialausgleichs ...

... inklusive fiskalischer

Gegenfinanzierung


DerSachverständigenratzurBegutachtungdergesamtwirtschaftlichenEntwicklunghatinseinem

jüngstenJahresgutachtenSzenarieneinerWeiterentwicklungderZusatzbeiträgeuntersucht(vgl.

SVR2012:354ff.).Dabeigehterdavonaus,dasslängerfristig–betrachtetwerdendieJahre2025

und2040–derheutigeeinkommensabhängigeArbeitnehmerbeitragvollständigdurcheinkom-

mensunabhängigeZusatzbeiträgeersetztwird.IneinemalternativenSzenariohaterberechnet,

dassderFinanzierungsanteilderZusatzbeiträgebeifixiertemBeitragssatznurindemAusmaß

wächst, indemdiefürdieZukunftprojiziertenAusgabendieprojiziertenEinnahmenüberstei-

gen.UnterdiesenAnnahmenerhöhtsichderFinanzierungsanteildereinkommensunabhängigen

Beitragszahlungennurallmählichaufetwa5ProzentderGKV-EinnahmenimJahr2020undauf

knapp20ProzentderGKV-EinnahmenimJahr2060.

Das zuletzt erwähnte Szenario des Sachverständigenrates (SVR) entspricht den derzeitigen

gesetzlichenRahmenbedingungen. ImHinblickaufdiehiervorgeseheneSzenarienbetrachtung

nachteilhaftwärebeieinemsolchenAnsatz,dassdieErgebnissesehrstarkvondenProjektionen

derzukünftigenEinnahmenundAusgabenabhängen.AußerdemwäredieangestrebteVergleich-

barkeitmitdenReform-SzenarienbezogenaufeinaktuellesReferenzjahrnichtmehrmöglich,weil

dasAusmaß,indemdiefürdieZukunftprojiziertenAusgabendieprojiziertenEinnahmenüber-

steigen,starkvomgewähltenzukünftigenBetrachtungszeitpunktabhängt.

FürdieseStudiewurdedaheralsalternativerAnsatzderFinanzierungsanteildereinkommensun-

abhängigenZusatzbeiträgeamgesamtenMittelbedarfaufeinDrittelfestgelegt.Diesentsprichtdem

längerfristigangestrebtenFinanzierungsanteildersteuerfinanziertenSäule,wieerimZusammen-

hangmitdemSPD-KonzeptdiskutiertwurdeundaucheinemderhierbetrachtetenReform-Szenarien

zugrundegelegtwird(s.u.).DieVergleichbarkeitderSzenarienwirdvergrößert,wennfürsiealleder-

selbeFinanzierungsanteilderjeweilsindemSzenarioausgeweitetenFinanzierungssäuleunterstellt

wird.DieserFinanzierungsanteil(vonjeweilseinemDrittel)kanndanneinheitlichaufderBasisder

AusgangswerteimReferenzjahrbestimmtwerden,weilerankeinenspezifischenZeitpunktinder

Zukunftgebundenist,sondernjeweilseinenprinzipiellen(längerfristigen)Zielwertdarstellt.

DieAusgestaltungdesSozialausgleichs,vorallemdieRegeln,nachdenendieBelastungdurch

Zusatzbeiträgegemindertwird,entsprichtimerweitertenReferenz-Szenarioebenfallsdergegen-

wärtigenRechtslage.DabeiistjedochdieaktuellgültigeprozentualeBelastungsgrenze(2Prozent

derbeitragspflichtigenEinnahmengemäß§242bAbs.1SGBV)aufgrundderdeutlicherhöhten

Zusatzbeiträge so anzupassen, dass die maximale prozentuale Gesamtbelastung des Referenz-

Szenarios(MitgliederanteildesBeitragssatzesplusBelastungsgrenze)konstantbleibt.

UmdenzusätzlichenSteuermittelbedarffürdenSozialausgleichindieVerteilungsanalyseneinbe-

ziehenzukönnen,isteserforderlich,trotzdesNonaffektationsprinzipseineexplizitefiskalische

„Gegenfinanzierung“zudefinieren.ImHinblickaufdieOperationalisierbarkeitdamitverknüpf-

terVerteilungswirkungenwirdfürdieseGegenfinanzierungdieFormeinerMehrbelastungdurch

direktebzw.Personensteuern(Einkommensteuer)gewählt.

15

Gestaltungsoptionen

zur Erhöhung der

Einkommensteuer

Gegenfinnazierung hier

durch „Gesundheits-Soli“

Keine Änderung im Vergleich

zum Status quo

Zentrales Merkmal der

Reform-Szenarien:

Ausweitung des

Versichertenkreises

Berechnungskriterien

für Reform-Szenarien


FüreineErhöhungderEinkommensteuergibteswiederummehrereGestaltungsmöglichkeiten,so

z.B.VeränderungderSteuersätzeunddesTarifverlaufsoderAnpassungenderProgressionsstufen

und/oderdesGrundfreibetrags.AlsrelativpragmatischeVariantewirdfürdieseStudiedieErhö-

hung des Solidaritätszuschlags bzw. die Erhebung eines analogen „Gesundheits-Soli“ gewählt,

denndieserbeziehtsichaufdieSteuerschuld(„festgesetzteEinkommensteuer“)desSteuerpflich-

tigen.DamitkönnenAnpassungenamTarifwerk,derengenaueAusgestaltungschwerzuermit-

telnwäre,unterbleiben.DerprogressiveBelastungscharakterbleibtgewährleistet,weilsichdie

SteuerschuldausdemprogressivenEinkommensteuertarifherleitet.EinweitererGrundfürdie

Finanzierungübereinen„Soli-Zuschlag“ isteinumsetzungstechnischer:DasSteueraufkommen

aus dem Solidaritätszuschlag fließt zu 100 Prozent an den Bund und steht somit unmittelbar

einem(bundeseinheitlichgestalteten)ZuschusssystemzurVerfügung,währenddieEinkommen-

steuerzu42,5ProzentdenLändernundzu15ProzentdenGemeinden(Vorwegabzug)zufließt.

DarüberhinausgibtesindemerweitertenReferenz-SzenariokeineÄnderungimVergleichzum

Statusquo,insbesonderebleibtesbeimheutigenVersichertenkreis,sodassdiesesSzenariokein

Reform-Szenario im Sinne der „Integrierten Krankenversicherung“ darstellt. Stattdessen liefert

dieses Szenario eine zusätzliche Referenzbasis für die Reform-Szenarien, um deren Finanzie-

rungseffektezuquantifizierenunddarzustellen.

2.4 Reform-Szenarien

ZentralesMerkmalsämtlicherdernachfolgendbetrachtetenReform-Szenarienist–gemäßdem

Konzeptder„IntegriertenKrankenversicherung“–dieAusweitungdesVersichertenkreisesauf

diegesamteWohnbevölkerung.DaheristfürdieReform-SzenarieneinentsprechenderhöhterMit-

telbedarfanzusetzen,derdiezusätzlichenKrankenversicherungsausgabenfürdieehemalsprivat

Versichertenumfasst.

2.4.1 Grundsätze der Beitragsbemessung

Für die Reform-Szenarien wurde das Regelwerk zur Berechnung der beitragspflichtigen Ein-

nahmenfürallePersonengruppenimHinblickdaraufvereinheitlicht,dassesineinerintegrier-

tenKrankenversicherungkeineUnterscheidungmehrzwischenPflichtversichertenundfreiwil-

ligVersichertengibt.2DieBeitragsbemessungdifferenziertdahernurnochnachEinnahmearten,

während sich eine Differenzierung nach sozioökonomischem Status allenfalls mittelbar ergibt,

insoweitbestimmteberuflichebzw.sozialeStellungenmitspezifischenEinnahmeartenkorrelie-

ren.AufindividuellerEbenekanndiesentsprechendzueinerverändertenAbgrenzungderbei-

tragspflichtigenEinnahmenführen.

2 IneinerfrüherenStudiekonntegezeigtwerden,wieeineBeibehaltungderUnterscheidungzwischenPflichtversichertenundfreiwilligVersichertenineinemintegriertenKrankenversicherungssystemzuWidersprüchlichkeitenundInkonsistenzenführt(vgl.Albrechtetal.2006).

16

Übernahme der Regeln

für Pflichtversicherte

Rangfolge der Einnahmearten

Wiederherstellung der

paritätischen Beitragsteilung

Reform-Element des

1. Reform-Szenarios

Maßgabe für Ausgestaltung

des Sozialausgleichs und ...


Grundsätzlich gilt für die Beitragsbemessung, dass die heute gültigen Regeln für Pflichtversi-

chertesoweitwiemöglichübernommenwerden.DiesistallerdingsnichtinjedemFallmöglich,

ansonstenwärenbeispielsweiseSelbstständigeneinkünftenichtbeitragspflichtig,dahauptberuf-

lichSelbstständigeheutenurfreiwilligGKV-Mitgliederseinkönnen.DaherwerdendieBeitrags-

grundlagen imVergleichzumStatusquo teilweiseausgeweitet, sodassnunbeiallenPersonen

erzielteEinnahmenausselbstständigerTätigkeitberücksichtigtwerden.MitdemVerzichtaufper-

sonengruppenbezogeneBeitragsregelnentfallensomitauchMindestbeiträge,wiesie imStatus

quovorallemfürSelbstständigegalten.

InAnlehnungandieRegelungenzurgeringfügigenBeschäftigungwerdenLohneinkommenbiszu

einerGeringfügigkeitsschwellevonmonatlich400EuroauchindenReform-SzenarienfürArbeit-

nehmerbeitragsfreigestellt.

BeiderBeitragsbemessungistzuberücksichtigen,dassPersonengleichzeitigEinnahmenunter-

schiedlicherArtbeziehenkönnen.DaheristdieRangfolgederEinnahmeartenbeiderBeitrags-

veranlagung relevant, da nur bestimmte Einnahmearten (Arbeitsentgelt, gesetzliche Renten)

bezuschusstwerden(durchArbeitgeber,Rentenversicherungsträger).DieRangfolgewirdfüralle

Reform-Szenariensofestgelegt,dasszuschussfähigeEinnahmenpriorisiertwerdenunddamitdie

BeitragszuschüssestetsdiemaximaleHöheerreichen(vgl.Albrechtetal.2006:21).

SchließlichwirdfüralleReform-SzenariendieWiederherstellungderparitätischenBeitragsteilung

angenommen,d.h.MitgliedundArbeitgeber(bzw.Zuschussgeber)entrichtenaufdiezuschuss-

fähigenbeitragspflichtigenEinnahmenjeweilsdieHälftedesBeitragssatzes.DerzusätzlicheBei-

tragssatzinHöhevon0,9Prozentgemäß§249Abs.1SGBVentfällt.

2.4.2 Reform-Szenario 1: Dynamisierung der Zusatzbeiträge

DasersteReform-SzenarioentsprichthinsichtlichderFinanzierungssäulendemerweitertenRefe-

renz-Szenario,d.h.,essetztandergegenwärtigenRechtslagean,unterstelltabereinenFinanzie-

rungsanteildereinkommensunabhängigenZusatzbeiträgeinHöheeinesDrittelsdesMittelbedarfs

(vgl.Kapitel5.2).DasReform-ElementdiesesSzenariosbestehtdarin,dassderVersichertenkreis

gemäßdemGrundkonzeptder„IntegriertenKrankenversicherung“diegesamteWohnbevölkerung

umfasst,alsoauchdieheutigenPrivatversicherten.EntsprechendsteigtderMittelbedarf.Fürdie

ehemalsprivatVersichertenwerdenhierzuzunächstdieindividuell„passenden“GKV-Ausgaben

(gemäßdenalters-undgeschlechtsdifferenziertenDurchschnittsbeträgen)ermitteltundaggregiert

(vgl.Kapitel4.2).IneinemzweitenSchrittwirdderMittelbedarfunterderMaßgabeerhöht,dass

das(zahn-)ärztlicheHonorarvolumenkonstantgehaltenwerdenkann(vgl.Kapitel4.3).

BeiderAusgestaltungdesSozialausgleichswirdgegenüberdemerweitertenReferenz-Szenario

keine Änderung vorgenommen – mit der einzigen Einschränkung, dass die Belastungsgrenze

auchhierentsprechendderMaßgabeangepasstwird,diemaximaleprozentualeGesamtbelastung

17

... fiskalische

„Gegenfinanzierung“

Höhe des allgemeinen

Steuerzuschusses und ...

... des ausgabendeckenden

Beitragssatzes

Ansatz des

2. Reform-Szenarios


imVergleichzumReferenz-Szenariokonstantzuhalten.EbensounverändertzurheutigenRechts-

lagesollderSozialausgleichimReform-Szenario1Bezugaufdieherkömmlichabgegrenztenbei-

tragspflichtigenEinnahmennehmen.3

EntsprechenddemVorgehenfürdaserweiterteReferenz-SzenariowirdauchimReform-Szenario1

als explizite fiskalische „Gegenfinanzierung“ die Erhebung eines „Gesundheits-Soli“ simuliert.

DasAufkommenausdiesem„Soli“istsozubemessen,dasshiermitderalserforderlichermittelte

UmfangdesSozialausgleichsgedecktwird.

VondenübrigenzweiDrittelndesMittelbedarfs,dienichtüberdasAufkommenaneinkommens-

unabhängigenZusatzbeiträgengedecktwerden,istzunächstderAnteilzubestimmen,derdurch

denallgemeinenSteuerzuschussdesBundesunddieSonstigenEinnahmenderKrankenkassen4

finanzierbarist.DiesbezüglichsolleskeinewesentlichenÄnderungenimVergleichzumStatus

quobzw.Referenz-Szenariogeben.5

Zur Finanzierung des verbleibenden Rests des Mittelbedarfs ist schließlich ein ausgabende-

ckenderBeitragssatzzubestimmen.HierbeiwerdendieGrundsätzederBeitragsbemessungfür

dieReform-Szenarienzugrundegelegt(vgl.Kapitel2.4.1). ImReform-Szenario1bleibtdieBei-

tragspflichtauferwerbsbezogeneEinkommen(Löhne,Gehälter,Renten,Arbeitslosengeld)sowie

Arbeitseinkommen(ausselbstständigerTätigkeit)biszur(aktuellen)Beitragsbemessungsgrenze

beschränkt.

AufBasisdieserVorgabenwirddieSummederbeitragspflichtigenEinnahmenfürdenerweiter-

tenVersichertenkreisbestimmt,ausdersichdanndererforderliche(ausgabendeckende)Beitrags-

satzberechnenlässt.

2.4.3 Reform-Szenario 2: Dynamisierter Steuerzuschuss zur Leistungsfinanzierung

ImFokusdeszweitenReform-Szenariossteht–nebenderAusweitungdesVersichertenkreises

–derAnsatz,durcheinedeutlichstärkereSteuerfinanzierungvonKrankenversicherungsleistun-

gendiestarkeKonzentrationderBeitragsgrundlagenaufLohneinkommenbiszurBeitragsbemes-

sungsgrenzezuverringern.KonkretwirdderSteuerzuschussandenGesundheitsfonds(„Betei-

3 DenAnspruchderfrüherenPauschalbeitragsmodelle,durchVerwendungeinesanderen,z.B.stärkeramSteuerrechtorien-tiertenEinkommensbegriffsdieindividuellewirtschaftlicheLeistungsfähigkeitumfassenderabzubildenundsodieUmvertei-lungswirkungenkonsistenterzugestalten,erfülltdasgegenwärtigeSystemeinkommensunabhängigerZusatzbeiträgenicht.AusschlaggebendhierfürwardasZiel,denAufwandunddiepolitischenWiderstände,diemiteinerneuenArtvonUmvertei-lungsbürokratie(individuelleAnspruchsprüfung)zuerwartengewesenwären,zuvermeiden.DieBeibehaltungderherkömm-lichenbeitragspflichtigenEinnahmenalsBezugsgrößefürdenSozialausgleichermöglichtdagegeneineDurchführungimRah-mendesetablierten,wennauchzuerweiterndenQuellenabzugsverfahrens.

4 ZudenSonstigenEinnahmenderKrankenkassenzähleninsbesondereEinnahmenausErsatzansprüchengegenDritte(z.B.andereKostenträgeroderprivateVersicherungen)sowieZinsenausGeldanlagen.

5 FürdieHöhedesBundeszuschusseswirddiemitdemGKV-WettbewerbsstärkungsgesetzvorgegebenelangfristigeZielhöhevon14MilliardenEuroangesetzt.UnterdenSonstigenEinnahmenderKrankenkassenwerdenhierauchdieBeitragseinnah-menausgeringfügigerBeschäftigunggefasst.

18

Einbeziehung anderer

Einkommensarten durch

einen höheren Steuerzuschuss

Definition der fiskalischen

Gegenfinanzierung:

„Gesundheits-Soli“

Finanzierung durch Beiträge

Unterschied zwischen

2. Reform-Szenario und

SPD-Konzept: „Gesundheits-

Soli“ statt Abgeltungssteuer


ligungdesBundesanAufwendungen“)sostarkerhöht,dassereinDritteldesMittelbedarfsim

Referenzjahrdeckt.

AndereEinkommensarten,insbesondereKapitaleinkünfte,werdendurchhöhereSteuerzuschüsse

indirektindieFinanzierungdesKrankenversicherungssystemseinbezogen,dennsieunterliegen

derSteuerpflichtundersetzen indiesemReform-SzenarioeinenTeilderBeitragsfinanzierung,

diedieseEinkommensartenweitgehendausklammert.ImUnterschiedzudenSozialabgabengel-

tenfürdieSteuerbelastungweiterhinGrund-bzw.Sparerfreibeträge,wodurchvorallemgeringere

Einkommen relativ stärker entlastet werden. Die Belastung ist außerdem progressiv und ohne

Bemessungsgrenzenausgestaltet.DarüberhinausstellteinerhöhterunddynamisierterSteuer-

zuschusszurLeistungsfinanzierungeinenAnsatzdar,weitereEinkommensartenohnezusätzli-

chenbürokratischenAufwandzurFinanzierungdesKrankenversicherungssystemsheranzuzie-

hen.DieFeststellungderindividuellenwirtschaftlichenLeistungsfähigkeitsowiedieBemessung

von(zusätzlichen)SteuerlastengeschiehtohnehinimallgemeinenSteuer-Transfersystemgemäß

dendortetabliertenRegelungen.

AnalogzumVorgehenindenzuvorbeschriebenenSzenarienistfürdieErhöhungdesFinanzie-

rungsanteilsdesSteuerzuschusseseineexplizitefiskalische„Gegenfinanzierung“zudefinieren.

ZumZweckederdirektenVergleichbarkeitmitdenvorigenSzenarienwirdhierfürebenfallsdie

Erhebungeines„Gesundheits-Soli“gewählt.DasAufkommenausdiesem„Soli“mussdanneinem

DritteldesMittelbedarfsentsprechenabzüglichdesbisherigenSteuerzuschusses.

DieübrigenzweiDritteldesMittelbedarfswerden–nachAbzugdesdurchdieSonstigenEinnah-

menfinanzierbarenAnteils–imReform-Szenario2durchBeiträgefinanziert.Hierfürist–ana-

logzumVorgehenimReform-Szenario1–dererforderliche(ausgabendeckende)Beitragssatzzu

bestimmen.

Das SPD-Konzept für eine Bürgerversicherung enthält als zentrales Reform-Element ebenfalls

einen erhöhten Finanzierungsbeitrag des Steuerzuschusses, sieht zur „Gegenfinanzierung“

jedochkeinen„Gesundheits-Soli“,sonderneineErhöhungderAbgeltungsteuervor.Hiervonwird

–nebendembereitso.a.GrundderbesserenVergleichbarkeit–auchdeshalbabgesehen,weildie

AbgeltungsteueralsFinanzierungsquelleschwermodellierbarist.DieAbgeltungsteuerwirdvon

denKreditinstitutennichtabgeführt,wennderVerbrauchereinenFreistellungsauftragfürKapi-

talerträgebis801Eurobzw.1.602Eurogestellthat.AuchbeiKapitalerträgen,diedarüberhinaus

gehen,fälltkeineAbgeltungsteueran,wennderBeziehereinesogenannteNichtveranlagungsbe-

scheinigungbeantragtundvoraussichtlichnichtzurEinkommensteuerveranlagtwird,weilzum

BeispielnurgeringeEinkünfteerzieltwurden.ZudiesemPersonenkreiszählenindenmeisten

FällenRentner,StudierendeundauchteilzeitbeschäftigteArbeitnehmer.Schließlichbestehtdie

Möglichkeit,inderSteuererklärungdieEinkünfteausKapitalvermögenanzugeben.Diesistins-

besonderedann sinnvoll,wennderpersönlicheSteuersatzunterhalbdesAbgeltungssteuersat-

zesliegt.WelchedieserdreiVariantengewähltwird,hängtunteranderemvondenVerhaltens-

19

Ansatz des

3. Reform-Szenarios

Verbreiterung der

Finanzierungsgrundlagen

durch Ausweitung der

Beitragspflicht

Berücksichtigung negativer

Einkünfte durch …

… Ansetzung mit null …

… und Verrechnung mit

sonstigen Einnahmen

Negative Einkünfte in

Szenario 3 unberücksichtigt


dispositionenderBeziehervonKapitalerträgenab.Eslässtsichdahernichtregelhaftvoneinem

bestimmtenEinkommenaufeinbestimmtesVerhaltenseinerBezieherschließen.Dieserschwert

eineempiriegestützteSimulation.6

2.4.4 Reform-Szenario 3: Beitragspflicht auf andere Einkommensarten

Reform-Szenario3gestaltetsichspiegelbildlichzumzweiten:DieBeitragspflichtwirdaufalleEin-

kunftsartenderVersichertenausgeweitet,währendausSteuermittelnkeinerleiFinanzierungsbei-

trägemehrvorgesehensind.InsgesamtistindiesemReform-Szenariosomitnahezudergesamte

MittelbedarfüberdenBeitragssatzzufinanzieren.AlseinzigeweitereFinanzierungssäulebleiben

dieSonstigenEinnahmenderKrankenkassen.7

NebenderAusweitungdesVersichertenkreiseswirdindiesemSzenarioeineVerbreiterungder

FinanzierungsgrundlagendesKrankenversicherungssystemsdadurcherreicht,dassaufbislang

nichtbeitragspflichtigeEinnahmen– insbesondereKapitalerträgeundEinnahmenausVermie-

tungundVerpachtung–Beiträgeerhobenwerden.DerMittelbedarfderintegriertenKrankenver-

sicherungwirdnahezuvollständigübereinkommensabhängigeBeiträgefinanziert.

InsbesonderebeidenEinnahmenausVermietungundVerpachtungsowieausKapitalerträgen

stelltsichdieFrage,inwieweitnegativeEinkünftebeiderBerechnungderbeitragspflichtigenEin-

nahmenberücksichtigtwerden.GrundsätzlichstehenhierbeizweiMöglichkeitenzurVerfügung:

1. NegativeEinkünftewerdenbeiderBestimmungderbeitragspflichtigenEinnahmenignoriert,

d.h.mitnullangesetzt.Damitwirdanerkannt,dassdieentsprechendenEinkünftediewirt-

schaftlicheLeistungsfähigkeitnichterhöhen.Nichtberücksichtigtwirddabei,dassdiesedie

wirtschaftlicheLeistungsfähigkeitsenken.

2. Negative Einkünfte werden mit den sonstigen beitragspflichtigen Einnahmen verrechnet.

DamitentsprechendiebeitragspflichtigenEinnahmendemSaldoderEinkünfteüberalleEin-

kunftsarten.IstderSaldonegativ,wirderaufnullgesetzt.

IndemReform-Szenario3bleibennegativeEinkünfteunberücksichtigt.DieshatmehrereGründe.

SowirftdieBerücksichtigungnegativerEinkünftebeiderBeitragsbemessungeineReihekomple-

xerkonzeptionellerFragenauf.8NegativeEinkünftehabenaberindenSOEP-Datennureinegeringe

6 DarüberhinauserscheintauchdieErhebungsgrundlagederAbgeltungsteuernichtlangfristiggesichert.BislanggiltnämlichbeiderAbgeltungsteuereineAusnahmeregelungfürLebensversicherungen:WirddieVersicherungsleistungnachVollendungdes60.LebensjahresdesSteuerpflichtigenundnachAblaufvonzwölfJahrennachVertragsabschlussausgezahlt,istdieHälftedesUnterschiedsbetragszwischenderVersicherungsleistungundderSummederaufsieentrichtetenBeiträgealsEinkünfteausKapitalvermögenanzusehenunddannmitdemindividuellenSteuersatzzuversteuern.EsgibtBestrebungen,dieseRege-lungmitdenselbenVorgabenauchaufInvestmentfondsanzuwenden.DieserFallkönntedasEndederAbgeltungsteuerbedeu-ten,weildannzuerwartenwäre,dasszahlreicheKapitalanlagenineinefondsähnlicheFormgebrachtwürden,umunterdieAusnahmeregelungzufallen.

7 MitdemAusbauderBeitragsfinanzierungunddemvollständigenVerzichtaufSteuerfinanzierungimdrittenSzenariowerdenzentraleElementeausdemReformkonzeptvonBündnis90/DieGrünenaufgegriffen.

8 Vgl.hierzuausführlicherAlbrechtetal.2006:30ff.

20

Verteilungswirkungen

durch …

… zusätzliche separate

Beitragsbemessungsgrenze

… Anhebung und

Aufhebung der

Beitragsbemessungsgrenze

Keine Berücksichtigung

von Freibeträgen


empirischeRelevanz,sodassesinbisherigenSimulationsberechnungenvertretbarerschien,die

ModellierungennichtmitdiesenkomplexenkonzeptionellenFragenzubelasten.9Hinzukommt,

dassnegativeEinkünfteauchgegenwärtigbeiderBeitragsbemessungfreiwilligerMitglieder–bei

dereineBerücksichtigungprinzipiellmöglichwäre–nichtberücksichtigtwerden.10

Aufgrundder fast ausschließlichenFinanzierungüber einkommensabhängigeBeiträgehängen

dieAufkommens-undVerteilungswirkungendesReform-Szenarios3starkvonderAnzahlund

HöhederBeitragsbemessungsgrenzenab.

• Für die weiteren Einkommensarten, insbesondere für Vermögenseinkommen, könnte eine

zusätzliche separate Beitragsbemessungsgrenze vorgesehen werden („2-Säulen-Modell“).

Damitließesichvermeiden,dassVermögenseinkommenfaktischnureinengeringenFinan-

zierungsbeitragleisten,weilinvielenFällendurchdieschonbisherbeitragspflichtigenlohn-

bezogenen Einkommen die Beitragsbemessungsgrenze erreicht sein dürfte. Das Gutachten

vonRothgangetal.hatineinerVarianteeinesolcheseparateBeitragsbemessungsgrenzein

gleicherHöhemodelliert(Rothgangetal.2010:90ff.).DiesführtbeiHaushalten,beidenen

dieVermögenseinkommeninetwagleichhochsindwiedieArbeitseinkommen,zueinereffek-

tivenVerdopplungderBeitragsbemessungsgrenze.DieBerechnungendesGutachtenserga-

benjedocheinennurgeringenGesamteffektaufdenBeitragssatz.Daherwirdhiervoneinem

2-Säulen-Ansatzabgesehen.

• Betrachtet werden zwei Varianten: eine Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze auf das

NiveauindergesetzlichenRentenversicherung(West)sowieeinevollständigeAufhebungder

Beitragsbemessungsgrenze.DiezweiteVarianteerscheintunterUmsetzungsgesichtspunkten

wenigerrealistisch,stelltaberwirkungsbezogeneinenErsatzfürdieSimulationeines„2-Säu-

len-Modells“dar.

Des Weiteren wurde bei der Bestimmung der beitragspflichtigen Vermögenseinkommen kein

Sparerfreibetragbzw.Sparerpauschbetrag(2010:801EurofürAlleinstehendebzw.1.602Eurofür

Ehepaarep.a.)berücksichtigt.FürdieBeitragsfinanzierung,diehierklarvonderSteuerfinanzie-

rungabgegrenztwerdensoll,wärenFreibeträgeuntypisch.

9 Vgl.Albrechtetal.2006:32f.;Rothgangetal.2010:15.

10 „BeiderFeststellungderbeitragspflichtigenEinnahmenisteineZusammenrechnungpositiverundnegativerEinkünfteun-terschiedlicherEinkunftsarten(vertikalerVerlustausgleich)nichtzulässig.Diesgiltauch,wennderVerlustausgleichnurfürEinkunftsartengeltendgemachtwird,diealleinbeifreiwilligVersicherten,nichtdagegenbeiversicherungspflichtigenMit-gliedernbeitragspflichtigsind(z.B.dieSaldierungvonKapitaleinkünftenmitnegativenEinkünftenausVermietung)“(vgl.GKV-Spitzenverband2008:26).

21

Quantitaive Schätzung

zur Ermittlung von …

… Finanzierungseffekten

und …

… Verteilungswirkungen

Verteilungswirkungen aus

Sicht der Versicherten

Differenzierung nach

Personengruppen

Methodischer Ansatz und Datengrundlagen

3 Methodischer Ansatz und Datengrundlagen

FürdiebeschriebenenReform-SzenarienwurdenFinanzierungseffekteundVerteilungswirkun-

gendurchmikrodatengestützteSimulationsrechnungenquantitativgeschätzt.

• UmdieFinanzierungseffektezuermitteln,werdenfürjedesReform-SzenariodieRahmen-

datenderFinanzierungsstrukturberechnet.Das insgesamt zurAusgabendeckungerforder-

liche Finanzvolumen ist dabei für alle Reform-Szenarien gleich (vgl. Kapitel 4). Abhängig

vondenjeweiligenszenario-spezifischenVorgabenwerdenHöhebzw.Aufkommenvonein-

kommensabhängigen Beiträgen, einkommensunabhängigen Zusatzbeiträgen und steuerfi-

nanziertenZuschüssen(zurdirektenLeistungsfinanzierungoderzurSubventionierungvon

Beitragszahlern)bestimmt.Damitverknüpftist–jenachSzenario–dieQuantifizierungder

beitragspflichtigenEinnahmenderVersichertensowiederHöhederBeitragssätzebzw.eines

Steuersatzes („Gesundheits-Soli“). Es werden jeweils die Veränderungen dieser Größen im

VergleichzudenReferenz-Szenarienermittelt.

• UmdieVerteilungswirkungenzuermitteln,wirdberechnet,wiesichdiefinanzielleSituation

derVersichertenindenReform-SzenarienimVergleichzudenReferenz-Szenarienverändert.

Dabeiist–jenachSzenario–diefinanzielleBelastungsowohldurchBeiträgealsauchdurch

direkteSteuernzuermitteln.DarüberhinauswirdnichtnurdieBelastungdurchdieKranken-

versicherung,sondernauchdieVeränderungderGesamtbelastungdurchSteuernundAbga-

benbetrachtet.

Die Verteilungswirkungen werden ausschließlich aus Perspektive der Versicherten dargestellt.

HierbeiwirdalszentraleBerichtseinheitdieBedarfsgemeinschaftgewählt,dieindenmeistenFäl-

lenmitderEinheitHaushaltimSozio-oekonomischenPanel(SOEP)übereinstimmt.11EineBedarfs-

gemeinschaftkanndabeieinodermehrerebeitragszahlendeMitgliederumfassensowieggf.bei-

tragsfreimitversicherteFamilienangehörige.

Die Differenzierung von Verteilungswirkungen nach bestimmten sozioökonomischen Perso-

nengruppenwirdteilweisedadurcherschwert,dass inderRealitätBedarfsgemeinschaftenhin-

sichtlichihrersozioökonomischenMerkmaleundihresVersichertenstatus„gemischt“sind.Bei-

spielsweise kann sich eine Bedarfsgemeinschaft aus einer privat versicherten Beamtin, einem

gesetzlich versicherten Angestellten, einem gesetzlich versicherten (erwachsenen) Kind, das

ebenfallsangestellttätigist,undeinembeitragsfreimitversichertenKindzusammensetzen.Hinzu

kommt,dasseinigeEinkommensangaben imSOEPnurbezogenaufeinenHaushalt insgesamt

vorliegenundihreVerteilungaufdieeinzelnenMitgliederdesHaushaltsbzw.derBedarfsgemein-

schaftgeschätztwerdenmuss.SteuerbelastungensindzudemnichtnurimSOEP,sondernauchin

derRealitäthäufignurfürBedarfsgemeinschafteninsgesamtdefinierbar;diesbetrifftinsbeson-

11 EineBedarfsgemeinschaftnachSGBIIistdadurchgekennzeichnet,dassdiePersonenineinemHaushalt„füreinandereinste-hen“bzw.sich„imRahmenihrerMöglichkeitenunterstützen“,wenneinodermehrereMitgliederderGemeinschaftineineSi-tuationderHilfsbedürftigkeitgeraten.

22

Betrachtung von

„Beitragszahler-Einheiten“

Darstellung nach

Einkommensklassen

SOEP-Welle 2011 als

Datengrundlage 1

Anpassung an amtliche

Daten 2010

Grundlage für Berechnung

von KV-Beiträgen

Methodischer Ansatz und Datengrundlagen

derediegemeinschaftlichesteuerlicheVeranlagungvonEhepartnernimZusammenhangmitdem

sogenanntenEhegattensplitting.

UmVerteilungswirkungendifferenziertfürausgewähltesozioökonomischeGruppenzuermitteln,

wirdunterhalbderBerichtsebenederBedarfsgemeinschaftendieEbeneder„Beitragszahler-Einhei-

ten“betrachtet.DabeihandeltessichumeinzelnebeitragszahlendeMitglieder,denenggf.beitrags-

frei mitversicherte Familienangehörige zugeordnet werden. Demnach kann eine Bedarfsgemein-

schaftauseinerodermehrerenBeitragszahler-Einheitenbestehen.DiehaushaltsbezogenenBeträge

anEinkommenundSteuernwerdendannanteiligdenBeitragszahler-Einheitenzugeordnet.

Die Verteilungseffekte werden grundsätzlich nach Einkommensklassen dargestellt. Ergänzend

werdendieBesetzungsstärkenderjeweiligenEinkommensklassenermittelt,umweitergehende

AussagenzurempirischenRelevanzunterschiedlicherVerteilungswirkungenzuermöglichen.

DatengrundlagederMikrosimulationbildetdasSozio-oekonomischePanel(SOEP).DasSOEPist

einerepräsentativeWiederholungsbefragung(Panel)privaterHaushalteinDeutschland,dieseit

1984jährlichdurchgeführtwird(vgl.beispielsweiseFricketal.2008).SeitdemJahr2000stehen

Informationenvonmehrals20.000IndividuenzurVerfügung.

DerzeitstehendieDatenderSOEP-WelledesJahres2011zurVerfügung.Allerdingsenthältdiese

WellenurdiemonatlichenEinnahmenbiszumBefragungszeitpunktsowieretrospektivdieEin-

nahmenderBefragtenfürdasgesamteJahr2010.DasJahr2010istdamitdaszumUntersuchungs-

zeitpunktaktuellsteJahr,fürdasEinkommensdatenvollständigimSOEPvorliegen.Daherwurde

dieses Jahr als Basisjahr für die Mikrosimulation gewählt. Die Daten des Jahres 2010 wurden

längsschnittlichmitdenEinkommensinformationenausdernachfolgendenWelle2011verknüpft.

Bestimmte Niveau- und Strukturvariablen aus den hochgerechneten Ergebnissen der Auswer-

tungendesSOEPwurdenandieamtlichenDatenfürdasJahr2010angepasst.Diesbetraf ins-

besonderedieSummeallerbeitragspflichtigenEinnahmenunddieAusgabendergesetzlichen

Krankenversicherung,diegemäßderKJ1-Statistikadjustiertwurden.DesWeiterenwurdenden

HochrechnungenderMikrodatendieWertederoffiziellenStatistikenüberdieAnzahlderMitglie-

derundderFamilienversicherteninderGKVsowiederPKVzugrundegelegt.12

Für zentrale Rahmendaten der Berechnung von Krankenversicherungsbeiträgen wurden eben-

fallsdieWertedesJahres2010verwendet:DieBeitragsbemessungsgrenzewurdeentsprechend

auf3.750Euromonatlichfestgelegt,dieBezugsgröße(fürMindestbeiträge)auf2.555Euromonat-

lich.DasRegelwerkfürdieBeitragsbemessung,dasdemReferenz-Szenariozugrundeliegt,wurde

andenaktuellenRechtsstandangepasst.BeiderSimulationsrechnungwirdvoneinersofortigen

UmsetzungderSzenarienausgegangen,zeitlichgestreckteÜbergangewurdennichtmodelliert.

12 DatengrundlagefürdieHochrechnungderGKV-VersichertenbildetedieKM6-StatistikundfürdieHochrechnungderPKV-VersichertenderZahlenberichtderPrivatenKrankenversicherung.

23

Identischer Mittelbedarf

als Vergleichsbasis

Bestandteile des

Mittelbedarfs

Nichtberücksichtigung

der LKK-Versicherten

Berücksichtigung aller

Ausgabenpositionen

Festlegung des Mittelbedarfs

4 Festlegung des Mittelbedarfs

ZumZweckderVergleichbarkeitderFinanzierungswirkungenwirdallenReform-Szenarienein

identisches zu finanzierendes Ausgabenvolumen bzw. ein identischer Mittelbedarf zugrunde

gelegt.DieAnalysederFinanzierungseffekterichtetsichaufdieFrage,wieundauswelchenQuel-

lendieses(jeweilsidentische)AusgabenvolumenindeneinzelnenSzenariendurchEinnahmen

gedecktwirdundwelcheunterschiedlichenVerteilungswirkungensichhierausfürdieVersicher-

tenergeben.

DerallenSzenarienzugrundegelegteMittelbedarfwirdbestimmtdurchdiedreiBestandteile:

• AusgabenfürdieheutigenGKV-Versicherten,

• AusgabenfürdieheutigenPKV-Versicherten,

• zusätzlicheAusgabendurchAnpassungenvonLeistungs-bzw.Vergütungsniveaus,

derenErmittlungimFolgendenkurzerläutertwird.

4.1 Ausgaben für die heutigen GKV-Versicherten

DieGKV-AusgabenbetrugenindemfürdieBerechnungengewähltenBasisjahr2010gemäßder

KJ1-Statistikinsgesamt173,5MilliardenEuro.

Tabelle 2: Ausgaben der GKV (ohne LKK), 2010

Ausgabenbereich in Tsd. Euro

Leistungsausgaben 162.743.427

(Netto-)Verwaltungskosten 9.390.338

Sonstige Ausgaben 1.410.972

insgesamt 173.544.737

Quelle: IGES Institut GmbH nach KJ 1-Statistik des BMG

FürdieAbgrenzungderAusgabengiltFolgendes:

• VersichertederlandwirtschaftlichenKrankenkassen(LKK)werdenindieBerechnungennicht

einbezogen.HierbeihandelteessichimJahr2010umrund813TausendPersonen(entspricht

ca.1,2ProzentallerGKV-Versicherten).DieBeitragsgestaltungindenLKKnunterscheidetsich

grundlegendvonderBeitragsgestaltunginderGKV.DieBeiträgefürLandwirtesindweder

strikt einkommensproportional noch pauschaliert, insbesondere beziehen sie sich deutlich

wenigeraufArbeitseinkommen.

• AnsonstenwerdenkeineAusgabenpositionenausgeschlossen.InfrüherenStudienwurdehäu-

figdieFinanzierungdesKrankengeldesseparatbetrachtet(vgl.Albrechtetal.2006:33ff.,

24

Maßgabe für Sonstige

Ausgaben

Prämisse und …

… Datengrundlage für

PKV-Versicherte

Berücksichtigung der

Leistungsinanspruchnahme


37). Ausschlaggebend hierfür waren primär die Szenarien mit einer vollständigen Umstel-

lungderFinanzierungaufeinkommensunabhängigeBeiträge.Währendbeieinkommensab-

hängigenBeiträgendasKrankengeldheutefüreinenRestanÄquivalenzprinzipsteht–inder

AnfangszeitderGKVwaresdieHauptleistung–,lassensichbeieinervollständigenUmstel-

lungaufeinkommensunabhängigePauschalbeiträgeeinkommensproportionalgestalteteLeis-

tungengarnichtmehrbegründen.13

• Sonstige Ausgaben der Krankenkassen entsprechen den KJ1-Positionen der Kontenklasse

6.HierzuzählenunteranderemAusgabenbeiVereinigung,AuflösungundSchließungvon

Krankenkassen,AufwendungendurchVerlustederAktiva,AusgabenfürfinanzielleHilfenin

besonderenNotlagennach§265aSGBV(finanzielleHilfenzurVermeidungderSchließung

oderInsolvenzeinerKrankenkasse),AufwendungenfürSchuldzinsenundPrämienzahlungen

oderZuzahlungsermäßigungenanVersichertesowieKorrekturbedarfsbeträgefürRisikostruk-

turausgleichundRisikopool.

4.2 Ausgaben für die heutigen PKV-Versicherten

FürdieheutigenPKV-VersichertenwirdindenSzenarieneinerintegriertenKrankenversicherung

(zunächst)dasselbeLeistungsniveauunterstelltwiefürdiebereitsheuteinderGKVVersicherten.

DiedamitverbundenenAusgabenfürdieheutePKV-VersichertensinddemnachaufGrundlage

derErfahrungswertederGKVzuberechnen.

AlsDatengrundlagehierfürwerdendieGKV-AusgabenprofiledesRisikostrukturausgleichs(RSA)

herangezogen(Abbildung1).SeitdemJahr2009giltzwareinveränderter,stärkermorbiditäts-

bezogener Risikostrukturausgleich. Das Bundesversicherungsamt (BVA) berechnet dennoch

weiterhin auf Stichprobenbasis die alters- und geschlechtsabhängigen Ausgabenprofile für die

Hauptleistungsbereiche (ambulant, stationär). Daraus lassen sich auf der Grundlage der Inan-

spruchnahmehäufigkeitenderGKV-VersichertengemäßSOEP-Daten–nachSummenabstimmung

aufdasAusgabenniveaugemäßderKJ1-StatistikinHöhevon173,5MilliardenEuro–alters-und

geschlechtsspezifischeGesamtausgabenjeKrankenhaustagundjeArztbesuchberechnen.

DenDatendesSOEPlässtsichnunaufindividuellerEbenedieAnzahlderKrankenhaustagebzw.

der Arztbesuche der PKV-Versicherten entnehmen. Diese Häufigkeiten der Inanspruchnahme

stationärerbzw. ambulanterVersorgungwurdendann ineinemzweitenSchrittmitdenzuvor

ermitteltenalters-undgeschlechtsspezifischenAusgabenjeKrankenhaustagbzw.jeArztbesuch

bewertet.ÜberdieindividuellunterschiedlicheLeistungsinanspruchnahmewerdendabeiMorbi-

ditätsunterschiedederVersichertenimpliziterfasst.

13 DieLKKnlegeninihrenSatzungenBeitragsklassenundBeitragsmaßstäbefürdieZuordnungzueinerderBeitragsklassenfest.BeitragsmaßstabkannderWirtschaftswertdesUnternehmens,derArbeitsbedarfoderz.B.derFlächenwertsein.Arbeits-einkommenunterliegtnurderBeitragspflicht,wennesnebeneinergesetzlichenRenteodernebenVersorgungsbezügener-zieltwird.

25

Ausgaben für

PKV-Versicherte

Beitragssenkungspotenzial

bei PKV-Versicherten durch …


GemäßdembeschriebenenVorgehenerrechnensichfürdiePKV-VersichertenAusgabeninHöhe

vonrund22,8MilliardenEuro.UmdiesenBetragsteigtdemnachderMittelbedarf,wennderVer-

sichertenkreisumdiegegenwärtigprivatVersichertenerweitertwirdunddiese–beiunverän-

derterLeistungsinanspruchnahme–Ausgabenaufdem„Preisniveau“derGKVverursachen.Pro

KopfergebensichsomitinetwagleichhoheAusgabenp.a.fürdiegegenwärtigprivatundgesetz-

lichVersicherten(2.560EurojeVersichertengegenüber2.515Euro).DietatsächlichenPro-Kopf-

AusgabenfürVollversicherteinderPKVlagenimJahr2010dagegenbeidurchschnittlichrund

3.300Euro.14

4.3 Zusätzliche Ausgaben durch Anpassungen von Leistungs- bzw. Vergütungsniveaus

DieTheseeinerwesentlichenfinanziellenEntlastungbzw.StabilisierungdesKrankenversiche-

rungssystemsdurcheineIntegrationvonGKVundPKVfußtaufdenAnnahmen,dassdasVer-

sichertenkollektivderPKVeineSelektion„guterRisiken“darstellt, indemesdurchüberdurch-

14 EigeneSchätzungaufBasisvonNiehaus(2010:4),deraufBasisderKopfschadenstatistikAusgabenvondurchschnittlich3.047EurojeVollversichertenimJahr2008ermittelt.SchreibtmandiesenWertimAusmaßdesAnstiegsderVersicherungs-leistungenvomJahr2008biszumJahr2010gemäßdemPKV-Zahlenbericht(+8,5Prozent)fort,erhältmanPro-Kopf-Ausga-beninHöhevon3.307Euro.

Quelle: IGES Institut GmbH auf Basis der Daten des BVA

Abbildung 1: Durchschnittliche Leistungsausgaben nach Alter und Geschlecht in der GKV (ohne Krankengeld), 2010

0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

8.000

1009080706050403020100

Männer Frauen

in Euro

Durchschnittliche Leistungsausgaben Alter

26

… Vergütung auf

GKV-Niveau und …

… geringere Leistungsaus-

gaben für PKV-Versicherte

Konsequenz: Absenkung der

ärztlichen Gesamtvergütung

(GKV + PKV)

Politischer Konsens:

kostenneutrale

Honorarangleichung

Diese Studie kalkuliert

den „Mehrumsatz“ durch

PKV ein


schnittlichhoheEinkommenbeinurunterdurchschnittlicherMorbiditätgekennzeichnetist.Aus

derKombinationbeiderEigenschaftenergibtsicheinBeitragssatzsenkungspotenzial.

Bei früheren (Simulations-)BerechnungenzumAusmaßeines solchenBeitragssatzsenkungspo-

tenzialswurdeüblicherweise–nebeneinereinheitlichenBeitragsbemessung–unterstellt,dass

auchdieLeistungsinanspruchnahmederbislangPKV-VersichertennacheinheitlichenMaßstäben,

d.h.aufheutigemGKV-Niveau,vergütetwird.AufderselbenAnnahmebasiertdievorigeBerech-

nungdeszusätzlichenMittelbedarfsbeiIntegrationdergegenwärtiginderPKVVersicherten(vgl.

Kapitel4.2).Angesichtsdes–insbesondereinderambulantenVersorgung–teilweisedeutlich

höherenVergütungsniveausinderPKVwürdendiebislangprivatVersichertenineinerintegrier-

tenKrankenversicherungentsprechendgeringereLeistungsausgabenverursachenalsgegenwär-

tiginderPKV.

Gesundheitspolitisch würde ein solcher Effekt zu Kontroversen führen, würde hierdurch doch

„dem System Geld entzogen“. Der PKV-Verband, aber auch Ärzteorganisationen haben in der

gesundheitspolitischenDiskussionübereineReformdesKrankenversicherungssystems immer

wiederdaraufverwiesen,dassdievondenPKV-VersichertengeleistetenhöherenVergütungen

einen unverzichtbaren finanziellen Beitrag zum Erhalt des Versorgungsniveaus im gesamten

Krankenversicherungssystemdarstellten.15AufdiesesArgumentwurdebereitsinfrüherenDis-

kussionenübereinemöglicheAngleichungderHonorierungärztlicherLeistungenzwischenGKV

undPKVeingegangen,aberauchwiederganzaktuellimZusammenhangmitForderungennach

EinführungeinerBürgerversicherung,diezwangsläufigmiteinersolchenAngleichungverbun-

denwäre.HierbeizeichnetsichalsmehrheitlicherStandpunktab,dasseineHonorarangleichung

insgesamtnichtzulastenderLeistungserbringergehensollte.16

EntsprechendwurdenbereitsineinerfrüherenStudieSzenarienbetrachtet,nachdenendasBei-

tragssatzsenkungspotenzial durch eine Integration der PKV nicht maximal ausgeschöpft wird,

sonderndiegeschätztenMehreinnahmenauchdafürverwendetwerden,dasHonorarvolumender

Leistungserbringerkonstantzuhalten(vgl.Leinert2006).

FürdieseStudiewurdeinähnlicherWeiseeingesundheitspolitischrealistischesAusgaben-Sze-

nario unterstellt. Dadurch wird ausgeschlossen, dass potenzielle positive Finanzierungseffekte

maßgeblichausgabenseitigauseinerAbsenkungdesHonorarvolumensderLeistungserbringer

resultieren.17ZudiesemZweckwurdedaszufinanzierendeAusgabenniveau,dasallenReform-

Szenarienzugrundegelegtwurde,umdenheutigen„Mehrumsatz“erhöht,dendieLeistungser-

bringerdurchdieBehandlungvonPKV-Versichertenrealisieren.AusdieserSzenarien-Gestaltung

15 Vgl.hierzudieregelmäßigenAnalysendesWissenschaftlichenInstitutsderPKVüberden„überproportionalenFinanzierungs-beitragprivatversicherterPatienten“,zuletztvonNiehaus2010.

16 SoäußertesichkürzlichdiegesundheitspolitischeSprecherinderSPDundVorsitzendedesGesundheitsausschussesimBun-destag,FrauCarolaReimann(„MitderEinführungderBürgerversicherungmusseineHonorarreformeinhergehen.Dasheißt:AlleÄrztemitdemnormalenMixvon90Prozentgesetzlichund10ProzentprivatversichertenPatientenmüssenaufdasglei-cheEinkommenwiezuvorkommen.“,in:derFreitagvom6.12.2012:4).

17 DieswaraucheinerderKritikpunkteandenBerechnungsergebnissenzumBürgerversicherungsmodellderGrünen,vgl.Pa-quet(2010)undÄrzte-Zeitungvom12.10.2010:6(„GrünesagenRösler-PrämiedenKampfan“).

27

Berechnung der

„Mehrumsätze“ der PKV

WIP-Berechnung der

„Mehrumsätze“

Höhe der zusätzlichen

PKV-Ausgaben


istjedochnichtabzuleiten,dassdaszusätzlichzufinanzierendeHonorarvolumenfürdieVergü-

tungeinesidentischenLeistungsbündelszuverwendenist,sonderndurchausnachanderenMaß-

stäbendenLeistungserbringernzugeteiltwerdenkann.

UmdieHöhedesineinerintegriertenKrankenversicherungzufinanzierendenheutigen„Mehr-

umsatzes“derPKVzubestimmen,wurdeaufdieBerechnungendesWissenschaftlichenInstituts

derPKV(WIP)zurückgegriffen.DortwerdendiePKV-AusgabenfürdieVollversicherungaufBasis

derKopfschadenstatistikermittelt,sodasshiermit(imGegensatzzurStatistikimPKV-Zahlenbe-

richt)auchdieAusgabenimRahmenderBeihilfeundeinTeilderSelbstbehalte(voneingereich-

tenRechnungen)erfasstwerden,währendAusgabenfürZusatzversicherungen(korrekterweise)

unberücksichtigt bleiben. Diese Ausgaben werden mit fiktiven GKV-Ausgaben für PKV-Versi-

cherteaufBasisderRSA-Ausgabenprofileverglichen.

DieaufdieseWeiseermittelten„Mehrumsätze“wurdenfürdieseStudieaufdieinderambulan-

tenVersorgunggezahlten(zahn-)ärztlichenHonorareeingegrenzt.DasWIPhat„Mehrumsätze“

zuletztfürdasJahr2008berechnet(vgl.Niehaus2010).AnhandderindenPKV-Zahlenberich-

ten ausgewiesenen leistungsartspezifischen Veränderungsraten für die Folgejahre wurden die

BeträgefürdasJahr2010geschätzt(Tabelle3).

Tabelle 3: „Mehrumsätze“ in PKV in der ambulanten ärztlichen Versorgung

2008in Tsd. Euro

2010 (eigene Schätzung)in Tsd. Euro

Arzthonorare 5.145.000 5.451.889

zahnmedizinischer Bereich 2.116.000 2.343.706

Anteil Zahnbehandlung an Zahnleistungen insg. 37,3 % 35,6 %

Zahnarzthonorare (eigene Schätzung) 788.697 834.851

insgesamt 5.933.697 6.286.740

Quelle: IGES Institut GmbH auf Basis von Niehaus (2010), PKV-Zahlenberichte

Anmerkung: Nur die grau unterlegten Werte stammen von Niehaus (2010). Die Werte für 2010 sind Schätzwerte und basieren auf einer Fortschreibung der Werte für 2008 anhand der leistungsartspezifischen Veränderungsraten gemäß PKV-Zahlenbericht.

GemäßdiesenBerechnungenwerdendenReform-SzenarienzusätzlicheAusgabeninHöhevon

rund6,29MilliardenEuroalszusätzlichineinerintegriertenKrankenversicherungzufinanzie-

renderBetragzugrundegelegt,umdasGesamtvolumenderHonorarederÄrzteundZahnärztein

derambulantenVersorgungkonstantzuhalten.18

18 IneineraktuellenStudievonWasemetal.(2013)wird–analogzum„Mehrumsatz“–derpotenzielle„Honorarverlust“ineinemeinheitlichenVersicherungs-undVergütungssystemberechnet.UnterderAnnahmeeinersofortigenÜberführungallerPKV-BeständelägederHonorarausfall,bezogenaufdasAusgabenniveaudesJahres2010,bei4,3MilliardenEurounddamitdeutlichniedrigeralsderaufBasisderWIP-StudieermittelteBetrag(vgl.ZusammenfassungderStudieunterhttp://www.tk.de/centaurus/servlet/contentblob/508068/Datei/66149/Executive%20Summary.pdf,Download2.5.2013).Diehierunter-suchtenReform-Szenariengehensomitvoneinem„großzügiger“bemessenenFinanzvolumenzurAnpassungdesVergütungs-niveausineinerintegriertenKrankenversicherungaus.

28

Ausgaben für PKV-, GKV-Ver-

sicherte und „Mehrumsatz“

Durchschnittliche

Ausgaben pro Kopf


4.4 Mittelbedarf der Reform-Szenarien einer integrierten Krankenversicherung

Insgesamtergibtsichsomitaus

• denAusgabenfürdieheutigenGKV-Versicherten,

• den Ausgaben für die heutigen PKV-Versicherten bei unveränderter Leistungsinanspruch-

nahme,aberaufBasisvon„GKV-Preisen“,

• denzusätzlichenAusgabenfürÄrztehonorareinderambulantenVersorgungunterderMaß-

gabe,dasheutigeHonorarvolumenkonstantzuhalten,

(jeweilsStand2010)einMittelbedarffürdieReform-SzenarieninHöhevoninsgesamt202,6Mil-

liardenEuro(Tabelle4).

Tabelle 4: Mittelbedarf der Reform-Szenarien

Mittelbedarf in Mrd. Euro

für die GKV-Versicherten 173,54

für die PKV-Versicherten 22,77

für den PKV-„Mehrumsatz“ in der ambulanten ärztlichen Versorgung 6,29

insgesamt 202,6


ProKopfergebensichhierausdurchschnittlicheAusgabeninHöhevon2.601EurojeVersicherten

ineinerintegriertenKrankenversicherung.DieserWertliegtum3,4Prozentüberdenheutigen

Pro-Kopf-AusgabenfürGKV-Versicherteundumrund21Prozentunterdenheutigen(geschätzten)

Pro-Kopf-AusgabenfürPKV-Vollversicherte.

29

Annahmen des

Referenz-Szenarios

Vorgehen zur Vergleich-

barkeit der Szenarien:

Basisjahr 2010

Einnahmen der

GKV-Mitglieder

Bestimmung finanzieller

Belastungen der Beitrags-

zahler

Rahmendaten und Ergebnisse der Szenarien

5 Rahmendaten und Ergebnisse der Szenarien

5.1 Referenz-Szenario: Status quo

FürdasReferenz-SzenariowirdausschließlichdieFinanzierungdesobendefiniertenMittelbe-

darfs (173,5 Milliarden Euro) angenommen. Im Jahr 2010 erzielte das GKV-System insgesamt

Überschüsse:DerGesundheitsfondsschlossmiteinempositivenSaldoinHöhevonrund4,2Mil-

liardenEuroab,währenddieKrankenkasseninsgesamteinDefizitvoncirca0,4MilliardenEuro

verzeichneten.DerallgemeineBeitragssatzwarsomit–trotzAbsenkungauf14,9ProzentzurJah-

resmitte2009imRahmendeszweitenKonjunkturpakets19–fürdasJahr2010rückblickendhöher,

alsesfürdieFinanzierungdesMittelbedarfsceterisparibus(d.h.beiunverändertenEinnahmen

ausanderenQuellen,z.B.ausBundeszuschüssen)erforderlichgewesenwäre.

ImHinblickaufdieVergleichbarkeitderSzenarienwurde fürdasReferenz-SzenariodesStatus

quoimBezugsjahr2010einausgabendeckenderallgemeinerBeitragssatzermitteltbzw.umden

imJahr2010realisiertenÜberschussbereinigt.HierzuwurdezunächstdasüberdenBeitragssatz

zufinanzierendeAusgabenvolumendesJahres2010bestimmt,indemvomMittelbedarfderAus-

gabenteilsubtrahiertwurde,derüberEinnahmenunabhängigvomBeitragssatzgedecktwerden

konnte.ZudiesenanderenEinnahmenzählenBundeszuschüsseandenGesundheitsfonds,Bei-

trägeausgeringfügigerBeschäftigungsowieSonstigeEinnahmenderKrankenkassen20(Tabelle5).

Tabelle 5: Über Beitragssatz zu deckende Ausgaben, 2010

in Tsd. Euro

Mittelbedarf (Ausgaben der GKV ohne LKK) 173.544.737

Bundeszuschüsse an Gesundheitsfonds insgesamt 15.534.756

Beiträge aus geringfügiger Beschäftigung 2.639.260

Sonstige Einnahmen (ohne LKK und ohne Fonds-Zuweisungen) 1.974.585

über Beitragssatz zu deckende Ausgaben 153.396.136

Quelle: IGES Institut GmbH auf Basis der KJ 1-Statistik

DiebeitragspflichtigenEinnahmenderGKV-Mitgliederbetrugen im Jahr2010 insgesamt rund

1.050MilliardenEuro.UmhierausEinnahmeninHöhederobenermitteltenknapp153,4Milli-

ardenEurozuerzielen,wäreeinBeitragssatzinHöhevon14,61Prozentausreichendgewesen.

ZurBestimmungder individuellen finanziellenBelastungenderBeitragszahlerbzw.Haushalte

imStatusquowirddementsprechendderermittelteausgabendeckendeBeitragssatzvon14,61

19 GesetzzurSicherungvonBeschäftigungundStabilitätinDeutschland:ÄnderungderGKV-Beitragssatzverordnung(Beitrags-satzsankum0,6Prozentpunkte),gleichzeitigÄnderungvon§221Abs.1SGBV:Bundeszuschusswurdeauf7,2MilliardenEuro(2009)und11,8MilliardenEuro(2010)erhöht,umBeitragssatzsenkungzukompensieren.

20 HierbeihandeltessichumdieinderKJ1-StatistikunterKontenklasse3gefasstenEinnahmenpositionen.Dazuzähleninsbe-sondereEinnahmenausErsatzansprüchengegenDrittesowieZinsenausGeldanlagen(vgl.Fußnote5).

30

Prämissen für das

Referenz-Szenario ...

... ohne Berücksichtigung

von Zusatzbeiträgen

Finanzierung im

Referenz-Szenario


ProzentundnichtdertatsächlichimJahr2010erhobeneinHöhevon14,90Prozentverwendet.

Dieses Vorgehen ist für die Untersuchung der Verteilungswirkungen erforderlich, weil für die

Reform-Szenarien eine Finanzierung simuliert wird, die ebenfalls ausschließlich den Mittelbe-

darfdeckt,jedochkeineFinanzierungsüberschüsse(oder-defizite)derKrankenversicherungssys-

temserzeugt.

BisaufdieAbweichungbeiderHöhedeseinheitlichenBeitragssatzesbasiertdasReferenz-Sze-

nariodesStatusquoaufdengegebenenRahmenbedingungenimHinblickaufdieBeitragsbemes-

sungsowieandereEinnahmendesJahres2010inunveränderterForm.Diesbetrifftzumeinendie

vomallgemeinenBeitragssatzunabhängigenEinnahmen(vgl.Tabelle5),zumanderendieAuf-

teilungdesallgemeinenBeitragssatzesaufdieAnteilefürMitgliederbeiträgeundfürBeitragszu-

schüsse(vonArbeitgebernu.a.)unterBerücksichtigungdeszusätzlichenBeitragssatzesinHöhe

von0,9Prozentgemäß§249Abs.1SGBV.HierausergibtsichaufBasisdeso.a.ausgabende-

ckendenBeitragssatzeseinTeilbeitragssatzfürMitgliederinHöhevon7,76Prozentihrerbeitrags-

pflichtigenEinnahmenundvon6,86ProzentderzuschussfähigenbeitragspflichtigenEinnahmen

fürArbeitgeberbzw.andereZuschussgeber.

ZurVereinfachungbleibtdasFinanzierungsaufkommenauseinkommensunabhängigenZusatz-

beiträgennach§242Abs.1SGBV(bzw.dieMinderungdesFinanzierungsaufkommensdurch

Prämienzahlungengemäß§242Abs.2SGBV)imReferenz-Szenariounberücksichtigt.ImJahr

2010beliefsichdasumPrämienauszahlungengeminderteAufkommenauskassenindividuellen

Zusatzbeiträgenaufknapp650MillionenEuro.DiesentsprichteinemAnteilvonwenigerals0,4

ProzentdergesamtenKrankenkasseneinnahmen.VomBMGwurdederdurchschnittlicheZusatz-

beitragnach§242aSGBVfürdasJahr2010aufnullEurofestgelegt,sodasskeinsteuerfinanzier-

terSozialausgleichnach§242bSGBVdurchgeführtwurde.DadurchdassdasAufkommenaus

ZusatzbeiträgenimStatusquonichtberücksichtigtwird,erhöhtsichentsprechendderAusgaben-

anteil,derüberdenBeitragssatzzudeckenist.21

DamitergibtsichdiefolgendeStrukturvonArtundHerkunftderFinanzierungimReferenz-Sze-

nariodesStatusquo(Tabelle6):

21 ImHinblickaufdievorgesehenenVerteilungsanalysenwäreeineBerücksichtigungkassenindividueller,einkommensunab-hängigerZusatzbeiträgealsweitereMittelartzudemnurunterderAnnahmezielführend,dassdiesevonallenKrankenkassenerhobenwerden.AndernfallswärenzusätzlicheAnnahmenüberdieVerteilungvonMitgliedernaufKrankenkassenmitundohneZusatzbeitrag(evtl.differenziertnachsozioökonomischenMerkmalen)zutreffen,fürdiekeineadäquateSystematikvor-liegt.

31

Plausibilisierung der

Rahmendaten


Tabelle 6: Art und Herkunft der Finanzierung des Mittelbedarfs im Referenz-Szenario, 2010

Mittelart/-herkunft Höhe/Bemessung

Beiträge (einkommensabhängig) 14,61 %

Mitglieder 7,76 % der bpE

Arbeitgeber bzw. andere Zuschussgeber (z. B. GRV) 6,86 % der zuschussfähigen bpE (Arbeitsentgelt, gesetzl. Rente)

Zusatzbeiträge (einkommensunabhängig) ./.

Belastungsgrenze für Zusatzbeiträge 2 % der bpE

Steuern

Beteiligung des Bundes an Aufwendungen (§ 221, § 221a SGB V)

15,5 Mrd. Euro

Leistungen des Bundes für den Sozialausgleich (§ 221b SGB V)

./.

Sonstige Einnahmen* 4,6 Mrd. Euro


Anmerkung:* Die Sonstigen Einnahmen entsprechen hier der Summe aus Sonstigen Einnahmen (gemäß Kontenklasse 3 der KJ 1-Statistik) zuzüglich der Beiträge aus geringfügiger Beschäftigung. bpE = beitragspflichtige Einnahmen

FüreinePlausibilisierungderRahmendatendesReferenz-SzenarioswurdendieAnteilederMit-

gliedergruppenandenbeitragspflichtigenEinnahmenberechnet(Tabelle7)undmitdenAnteilen

derMitgliedergruppegemäßderKJ1-Statistikverglichen(Tabelle8).Demnachstammtdergrößte

AnteilderbeitragspflichtigenEinnahmenderGKV(2010)nachdenSOEP-basiertenBerechnun-

gen von der Gruppe der versicherungspflichtigen Angestellten (35,2 Prozent), gefolgt von der

GruppederRentner(24,1Prozent)undderGruppederversicherungspflichtigenArbeiter(18,4

Prozent).FreiwilligversicherteAngestellteundSelbstständigehatteneinenAnteilvoninsgesamt

11,3ProzentandenbeitragspflichtigenEinnahmenderGKV.

Tabelle 7: Anteile von Mitgliedergruppen an den beitragspflichtigen Einnahmen im Status Quo

Mitgliedergruppe Anteil bpE gemäß SOEP-Simulation

Angestellte (pflichtversichert) 35,2 %

Rentner 24,1 %

Arbeiter (pflichtversichert) 18,4 %

Angestellte (freiwillig versichert) 8,1 %

Arbeitslose 3,5 %

Selbständige (freiwillig versichert) 3,2 %

Sonstige 7,5 %

100 %

Quelle: IGES Institut GmbH auf Basis des SOEP

32

Abgleich mit der offiziellen

GKV-Statistik

Gegenüberstellung SOEP-

Simulation/KJ 1-Statistik

Finanzierung des erweiterten

Referenz-Szenarios

Einkommensunabhängige

Zusatzbeiträge durch ein

Drittel der Einnahmen

Bundeszuschuss und

Sonstige Einnahmen


FürdenAbgleichmitderoffiziellenGKV-StatistikmussaufdasBerichtsjahr2008Bezuggenommen

werden,weilseitderEinführungdesGesundheitsfondsimJahr2009diebeitragspflichtigenEinnah-

mennichtmehrinderKJ1-StatistiknachVersichertengruppendifferenziertausgewiesenwerden.

Tabelle 8: Anteile von Mitgliedergruppen an den beitragspflichtigen Einnahmen – Vergleich der Simulationsergebnisse mit der KJ 1-Statistik

Mitgliedergruppe SOEP-Simulation 2010 KJ 1-Statistik 2008

versicherungspflichtige Mitglieder 61,0 % 64,3 %

versicherungspflichtige Rentner 24,1 % 22,8 %

versicherungsberechtigte Mitglieder 15,0 % 12,8 %

100,0 % 100,0 %

Quelle: IGES Institut GmbH auf Basis des SOEP und KJ 1-Statistik

DieGegenüberstellungzeigt,dassdieaufBasisderSOEP-basiertenSimulationsrechnungenermit-

telten Anteilswerte der Versichertengruppen (Pflichtmitglieder, Rentner, freiwillige Mitglieder)

hinsichtlichderbeitragspflichtigenEinnahmenfürdasJahr2010unddieausderKJ1-Statistikfür

dasJahr2008entnommenenAnteilswertevergleichbareGrößenordnungenhaben.

5.2 Erweitertes Referenz-Szenario: Dynamisierung der Zusatzbeiträge unter Status-quo-Bedingungen

MitdemerweitertenReferenz-SzenariowirddieSituationsimuliert,dass–wieeslängerfristigder

ursprünglichenIntentiondesGKV-Finanzierungsgesetzesentspricht–dieeinkommensunabhän-

gigenZusatzbeiträgeeinenspürbarenAnteilanderFinanzierunginderGKVhaben.Fürdiese

StudiewurdederFinanzierungsanteildereinkommensunabhängigenZusatzbeiträgeamgesam-

tenMittelbedarfaufeinDrittelfestgelegt(vgl.dazuKapitel2.3).

BezogenaufdieBasiswertedesJahres2010beträgteinDritteldesgesamtenMittelbedarfsknapp

58MilliardenEuro,dieimerweitertenReferenz-SzenariodurcheinkommensunabhängigeZusatz-

beiträgezufinanzierensind.Rechnerischergibtsichhierauseindurchschnittlichermonatlicher

ZusatzbeitraginHöhevonrund95EurojeMitglied.DerallgemeineBeitragssatzkannsoauf9,26

Prozentabgesenktwerden,wodurchbeiunveränderterSummederbeitragspflichtigenEinnah-

meneinFinanzvolumenvonknapp97,24MilliardenEuroaufgebrachtwird.

DieverbleibendenFinanzierungsanteileentfallenaufdenBundeszuschussausSteuermittelnund

dieSonstigenEinnahmenderKrankenkassen(zuzüglichderBeiträgeausgeringfügigerBeschäfti-

gung).DieHöhedesBundeszuschusseswirdimerweitertenReferenz-Szenarioaufdenlangfristig

angestrebtenZielwertinHöhevon14,0MilliardenEuro(abzüglichdesAnteilsfürdieLandwirt-

schaftlichenKrankenkassen)festgesetzt.

33

Berechnung des Bedarfs

an Steuerfinanzierung

Gesamtbelastung

der Mitglieder

Steuermittel für den

Sozialausgleich

Steuerfinanzierung der

Zusatzbeiträge für

bestimmte Versicherte

Erforderliche Steuermittel

insgesamt


BeieinkommensunabhängigenZusatzbeiträgeninderfürdaserweiterteReferenz-Szenariounter-

stellten durchschnittlichen Höhe wird ein steuerfinanzierter Sozialausgleich durchgeführt. Die

HöhedeshierfürerforderlichenBedarfsanSteuerfinanzierungwurdeaufderGrundlagederder-

zeitigen gesetzlichen Regelungen berechnet. Infolge des deutlich erhöhten durchschnittlichen

ZusatzbeitragswurdedieBelastungsgrenzesoangepasst,dassdiemaximaleprozentualeGesamt-

belastung des Referenz-Szenarios (Mitgliederanteil des Beitragssatzes plus Belastungsgrenze)

konstant bleibt (vgl. Kapitel 2.3). Bei einkommensunabhängigen Zusatzbeiträgen in Höhe von

durchschnittlichknapp95EuromonatlichwürdediegegenwärtiggültigeBelastungsgrenzevon

2ProzentderbeitragspflichtigenEinnahmendesMitgliedsinjedemFallüberschritten(2Prozent

derBeitragsbemessungsgrenzedesJahres2010entsprächeeinemmonatlichenZusatzbeitragin

Höhevon75Euro).DiemaximaleprozentualeGesamtbelastungderMitgliederimReferenz-Sze-

nariobeläuftsichauf9,76Prozent(7,76ProzentgemäßTabelle6zuzüglich2Prozentgemäßder

gegenwärtigenBelastungsgrenzenach§242bAbs.1SGBV).ImerweitertenReferenz-Szenario

beträgtdemzufolgedieBelastungsgrenzefürdieeinkommensunabhängigenZusatzbeiträge4,68

Prozent(=9,76Prozentabzüglich5,08ProzentgemäßTabelle9).22

Zubeachtenist,dassdieSteuermittelfürdenSozialausgleichnichtzurunmittelbarenFinanzie-

rung der Krankenversicherungsausgaben herangezogen werden. Aus diesen Steuerzuschüssen

entstehtsomiteinFinanzvolumenzusätzlichzumMittelbedarfinHöheder173,5MilliardenEuro

desBezugsjahres2010.DiesesFinanzvolumenmachteinenTeilderzuvormiteinkommensab-

hängigenBeiträgenbewirktenUmverteilungsichtbar.NachdenSOEP-basiertenSimulationsbe-

rechnungenbelaufensichdiefürdenSozialausgleichimerweitertenReferenz-Szenariozusätzlich

erforderlichenSteuermittelinderSummeaufknapp21,3MilliardenEuro.Diedamitverbunde-

nenfinanziellenBelastungenwerdeninderErmittlungderVerteilungswirkungeninFormeines

„Gesundheits-Soli“berücksichtigt(vgl.Kapitel2.3).BerechnetwurdeeineHöhedieses„Gesund-

heits-Soli“vonrund9,75ProzentderSteuerschuld,damitSteuermittelimberechnetenVolumen

generiertwerdenkönnen.

Allerdings erzeugendie erhöhtenZusatzbeiträge imerweitertenReferenz-Szenario zusätzliche

Steuermehrbelastungen auch dadurch, dass für bestimmte Versichertengruppen (Bezieher von

ALGIIoderSozialhilfe)dieZahlungderZusatzbeiträgedurchDritteübernommenwirdundletzt-

lichwiederumdurchSteuermittelzufinanzierenist.23FürdieFinanzierungderZusatzbeiträge

dieserPersonengruppenwurdeeinzusätzlicherforderlichesSteueraufkommeninHöhevon4,9

MilliardenEurobzw.einzusätzlicher„Gesundheits-Soli“inHöhevon2,23Prozentberechnet.

InsgesamtbelaufensichdamitdiezusätzlicherforderlichenSteuermittelaufrund26,1Milliarden

Euro,zuderenAufbringungein„Gesundheits-Soli“voninsgesamt11,98Prozentzuerhebenist.

22 FüreinMitgliedmitbeitragspflichtigenEinnahmeninHöhederBeitragsbemessungsgrenzedesJahres2010(monatlich3.750Euro)bedeuteteineBelastungsgrenzeinHöhevon4,68Prozent,dassfüreinenAnspruchaufSozialausgleichderZusatzbei-tragmindestens175,32Euromonatlichbetragenmüsste.

23 Gemäß§251Abs.6SGBVsinddieZusatzbeiträgedieserPersonengruppenunmittelbarausderLiquiditätsreservedesGe-sundheitsfondsaufzubringen.DadiehierbetrachtetenSzenarienkeineFinanzierungsüberschüssebzw.Finanzreservenent-halten,sinddieseMittelletztlichvollständigausSteuernzufinanzieren.

34

Von Zusatzbeitrag befreite

Mitglieder

Mitglieder mit Anspruch

auf Sozialausgleich


EntsprechendwurdeimerweitertenReferenz-SzenarioeinesteuerlicheMehrbelastungderHaus-

halteindieserGrößenordnungsimuliert.

InsgesamtergibtsichdamitdiefolgendeveränderteStrukturvonArtundHerkunftderFinanzie-

rungimerweitertenReferenz-SzenariomitDynamisierungderZusatzbeiträge(Tabelle9):

Tabelle 9: Art und Herkunft der Finanzierung des Mittelbedarfs im erweiterten Referenz-Szenario, bezogen auf Basiswerte 2010





Zusatzbeiträge (einkommensunabhängig) 57,8 Mrd. Euro (Aufkommen) 94,89 Euro monatlich

Belastungsgrenze 4,68 % der bpE

Steuern


13,85 Mrd. Euro

Leistungen des Bundes für den Sozialausgleich (§ 221b SGB V)/Steuern für Übernahme von Beiträgen

26,1 Mrd. Euro (21,3 Mrd. Euro + 4,9 Mrd. Euro)

Sonstige Einnahmen 4,6 Mrd. Euro


ZudenVersichertengruppen,dievonderZahlungeinesZusatzbeitragsbefreitsindundderen

ZusatzbeitragdurchDritte (bzw.ausSteuermitteln)aufgebrachtwerden(ALGII-undSozialhil-

feempfänger),zählenaufBasisderSOEP-basiertenSimulationsrechnungenknapp4,3Millionen

Mitgliederbzw.rund8,4ProzentallerMitglieder.

AufderGrundlagedererhöhtenBelastungsgrenzehabenimerweitertenReferenz-Szenariorund

33,2MillionenMitgliederAnspruchaufSozialausgleichzurVerringerungihrerfinanziellenBelas-

tungdurchdenerhöhtendurchschnittlichenZusatzbeitrag.DiesentsprichteinemAnteilvonrund

71,4Prozentallerprinzipiell sozialausgleichsberechtigtenMitglieder (d.h.Mitglieder,dienicht

befreitsind)bzw.65,4ProzentderMitgliederinsgesamt.

DamitsindimerweitertenReferenz-Szenario73,8ProzentderMitgliederentwedervonderZah-

lungeinesZusatzbeitragsvollständigbefreitodersiehabenAnspruchaufSozialausgleich.

35

Finanzierung im

1. Reform-Szenario

Einkommensunabhängige

Zusatzbeiträge

Bundeszuschuss und

Sonstige Kosten

Allgemeiner Beitragssatz

Belastungsgrenze

für die Mitglieder

Steuermittel für den

Sozialausgleich


5.3 Reform-Szenario 1: Dynamisierung der Zusatzbeiträge

ImerstenReform-SzenariowirdderFinanzierungsanteildereinkommensunabhängigenZusatz-

beiträgeebenfallsaufeinDritteldesMittelbedarfserhöhtundzusätzlichderVersichertenkreis

gemäßdemGrundkonzeptder„IntegriertenKrankenversicherung“aufdiegesamteWohnbevöl-

kerung,alsoauchaufdieheutigenPrivatversicherten,ausgeweitet(vgl.Kapitel2.4.2).Zugrunde

gelegtwirdderzuvorberechneteeinheitlicheMittelbedarfindenReform-SzenarieninHöhevon

202,6MilliardenEuro(vgl.Kapitel4.4).

AusderunterstelltenDrittelfinanzierungergibtsicheinZielaufkommenausdeneinkommensun-

abhängigenZusatzbeiträgeninHöhevonrund67,5MilliardenEuro.Derdurchschnittlicheein-

kommensunabhängigeZusatzbeitragbeträgtdanncirca98,10EurojeMitgliedfürdasgesamte

(Basis-)Jahr.DiezweigegenläufigenEffekte–ErhöhungdesMittelbedarfseinerseitsundZunahme

derAnzahlderMitgliederandererseits–bewirkenimReform-Szenario1insgesamteineleichte

ErhöhungdesdurchschnittlichenZusatzbeitragsimVergleichzumerweitertenReferenz-Szenario

um3,21EuroimJahrbzw.3,4Prozent.

ZurFinanzierungderübrigenzweiDritteldesMittelbedarfswerdenzunächstderBundeszuschuss

ausSteuermittelninseinerlangfristigenZielhöhe(13,85MilliardenEuroohneAnteilfürLKK)sowie

dieSonstigenEinnahmenderKrankenkassen (4,7MilliardenEuro)24herangezogen.Derverblei-

bendeRestistüberdenallgemeinenBeitragssatzzufinanzieren.AufBasisderSOEP-basiertenSimu-

lationsrechnungenliegtdessenausgabendeckendeHöhefürdasReform-Szenario1bei9,34Prozent

unddamitetwashöheralsimerweitertenReferenz-Szenario.Dasheißt,dieErhöhungderSumme

derbeitragspflichtigenEinnahmendurchdieIntegrationderprivatVersichertenistrelativschwä-

cheralsdermitdieserIntegrationverbundeneAnstiegdesMittelbedarfs(inklusivederBeibehal-

tungdesärztlichenHonorarvolumensgemäßKapitel4.4).InfolgederfürdasReform-Szenarioange-

nommenenWiederherstellungderParitätsinktjedochdervondenMitgliedernzutragendeTeildes

BeitragssatzesgegenüberdemerweitertenReferenz-Szenario(von5,08Prozentauf4,68Prozent).

Infolge des abgesenkten Beitragssatzes für die Mitglieder ergibt sich eine höhere Belastungs-

grenze von 5,09 Prozent (gegenüber 4,68 Prozent im erweiterten Referenz-Szenario), mit der

diemaximaleprozentualeGesamtbelastungderMitgliederimVergleichzumReferenz-Szenario

unverändert9,76Prozentbeträgt.

AufderGrundlagedesverändertendurchschnittlichenZusatzbeitragsundderangepasstenBelas-

tungsgrenzeimReform-Szenario1errechnensicherforderlicheSteuermittel fürdenSozialaus-

gleichinHöhevonknapp23,0MilliardenEurounddamitvonzusätzlichrund1,7MilliardenEuro

gegenüberdemerweitertenReferenz-Szenario.FürderenAufbringungwurdeein„Gesundheits-

Soli“inHöhevon10,54Prozentermittelt.

24 DieSonstigenEinnahmensteigenimReform-Szenario1gegenüberdenReferenz-SzenarienleichtimAusmaßderzusätzlichenBeiträgeausgeringfügigerBeschäftigungvonbislangprivatVersicherten.

36

Steuerfinanzierung der

Zusatzbeiträge für

bestimmte Versicherte


in Reform-Szenario 1

insgesamt

Von Zusatzbeitrag

befreite …

… Zusatzbeitrag selbst

tragende und …


HinzukommtderBedarfanSteuermittelnzurFinanzierungderZusatzbeiträgevonALGII-und

Sozialhilfeempfängern,diedurchDritteübernommenwerden.HierfürergabendieSimulations-

rechnungenfürdasReform-Szenario1SteuermittelinHöhevon5,2MilliardenEuro(bzw.einen

Zuschlagaufden„Gesundheits-Soli“vonrund2,4Prozentpunkten).

InsgesamtbeträgtsomitdasimZugederErhöhungderZusatzbeiträgeerforderlicheSteuerauf-

kommenimReform-Szenario1circa28,2MilliardenEuro,zudessenAufbringungein„Gesund-

heits-Soli“inHöhevon12,93ProzentaufdieSteuerschulderhobenwird.DurchdieAusweitung

desVersichertenkreisesaufdieheuteprivatVersichertensteigtsomitderBedarfanSteuermitteln

durchZusatzbeiträgegegenüberdemerweitertenReferenz-Szenariouminsgesamtknapp2,1Mil-

liardenEuro.

FürdasReform-Szenario1ergibtsichsomitfolgendeStrukturvonArtundHerkunftderFinan-

zierung(Tabelle10):

Tabelle 10: Mittelart und Mittelherkunft im Reform-Szenario 1 (Dynamisierung der Zusatzbeiträge)





Zusatzbeiträge (einkommensunabhängig) 67,5 Mrd. Euro (Aufkommen); 98,10 Euro (monatlich je Mitglied)

Belastungsgrenze (in % der bpE) 5,09 %

Steuern


13,85 Mrd. Euro

Leistungen des Bundes für den Sozialausgleich (§ 221b SGB V)/Steuern für die Übernahme von Beiträgen

28,2 Mrd. Euro (23,0 Mrd. Euro + 5,2 Mrd. Euro)



DieAnzahldervonderZahlungeinesZusatzbeitragsbefreitenMitglieder(ALGII-undSozialhil-

feempfänger)steigtimReform-Szenario1geringfügigumrund150.000aufknapp4,4Millionen,

ihrAnteilandenMitgliederninsgesamtsinktdaheraufrund7,7Prozent.

AuchdieAnzahlderMitglieder,dieihrenZusatzbeitragselbsttragen,aberAnspruchaufSozial-

ausgleichhaben,steigtdurchdieIntegrationderprivatVersichertennurunterproportionalstark

umknapp1,1Millionenauf34,3Millionen.EntsprechendverringernsichdieAnteilswerte im

Reform-Szenario1aufrund64,8ProzentallerprinzipiellsozialausgleichsberechtigtenMitglieder

(d.h.Mitglieder,dienichtbefreitsind)bzw.59,8ProzentderMitgliederinsgesamt.

37

… insgesamt betroffene

Mitglieder

Finanzierung im

2. Reform-Szenario

Ermittlung des Beitragssatzes

Von Mitgliedern zu tragender

Beitragssatz


in Reform-Szenario 2


Damitsind67,5ProzentderMitgliederimReform-Szenario1entwedervollständigvonderZah-

lungeinesZusatzbeitragsbefreitodersiehabenAnspruchaufSozialausgleich. Imerweiterten

Referenz-SzenariomitgleichemAnteilderZusatzbeiträgeanderFinanzierung,aberohneIntegra-

tionderheutigenPKV-Versicherten,lagdieserAnteilhöherbei73,8Prozent.

5.4 Reform-Szenario 2: Dynamisierter Steuerzuschuss zur Leistungsfinanzierung

ImReform-Szenario2wirdderbisherige steuerfinanzierteBundeszuschussaufeinDritteldes

Mittelbedarfs,d.h.auf67,5MilliardenEuroerhöht.EswerdenkeineZusatzbeiträgeerhoben.Von

denübrigenzweiDrittelndesMittelbedarfskönnen–wieindenanderenReform-Szenarienauch

–4,7MilliardenEurodurchdieSonstigenEinnahmenderKrankenkassen(inklusivederBeiträge

ausgeringfügigerBeschäftigung)finanziertwerden.DerverbleibendeRestdesMittelbedarfsist

durchdenallgemeinenBeitragssatzaufzubringen.

FürdenBeitragssatzimReform-Szenario2wurdeaufBasisderSOEP-Simulationsrechnungeneine

Höhevon10,45Prozentermittelt.DieserWertliegtzwarauchdeutlichunterdemBeitragssatzim

Referenz-SzenariodesStatusquo(14,61Prozent),jedochhöheralsimerweitertenReferenz-Sze-

narioundimReform-Szenario1mitZusatzbeiträgen(9,26Prozentbzw.9,34Prozent).Diesist

daraufzurückzuführen,dassdieSzenarienmitZusatzbeiträgenweiterhineinenBundeszuschuss

ausSteuermittelninHöhevon13,85MilliardenEuroalszusätzlicheFinanzierungsquelleenthal-

ten,derimReform-Szenario2imzentralenReform-Element„erhöhterBundeszuschuss“aufgeht.

DieAbgrenzungderbeitragspflichtigenEinnahmenistdagegenindenReform-Szenarien1und

2identisch.

InfolgederWiederherstellungderParitätauchimReform-Szenario2sinktdortdervondenMit-

gliedernzutragendeTeildesBeitragssatzesauf5,22ProzentderbeitragspflichtigenEinnahmen.

AnalogzumVorgehen indenzuvorbeschriebenenSzenarienwird fürdieAufbringungder im

Reform-Szenario2erforderlichenSteuermittelein„Gesundheits-Soli“erhoben.DasAufkommen

aus diesem „Soli“ muss einem Drittel des Mittelbedarfs entsprechen abzüglich des bisherigen

SteuerzuschussesinHöhevon13,85MilliardenEuro,d.h.durcheinen„Gesundheits-Soli“müssen

rund53,7MilliardenEurozusätzlichaufgebrachtwerden.HierfürwurdealserforderlicheHöhe

des„Gesundheits-Soli“einSatzvon24,63ProzentaufdieSteuerschuldberechnet.

FürdasReform-Szenario2ergibtsichsomitfolgendeStrukturvonArtundHerkunftderFinan-

zierung(Tabelle11):

38

Finanzierung im

3. Reform-Szenario

Einkommensstrukturen

der Mitglieder


Tabelle 11: Mittelart und Mittelherkunft im Reform-Szenario 2 (Dynamisierung des Steuerzuschusses)





Steuern


67,5 Mrd. Euro



5.5 Reform-Szenario 3: Beitragspflicht auf andere Einkommensarten

ImReform-Szenario3wirddieBeitragspflichtaufalleEinkunftsartenderVersichertenausgewei-

tet,währendausSteuermittelnkeinerleiFinanzierungsbeiträgemehrgeleistetwerden.Zuden

bislangnurinAusnahmefällenbeitragspflichtigenEinnahmen,dieimReform-Szenario3gene-

rellbeitragspflichtigwerden,zähleninsbesondereKapitalerträgeundEinnahmenausVermietung

undVerpachtung.SomitistindiesemReform-SzenarionahezudergesamteMittelbedarf,nämlich

rund197,9MilliardenEuroderrund202,6MilliardenEuro,überdenallgemeinenBeitragssatz

bzw.einkommensabhängigeBeiträgezufinanzieren.AlseinzigeweitereFinanzierungssäuleblei-

bendieSonstigenEinnahmenderKrankenkasseninHöhevon4,7MilliardenEuro.

AufgrundderEinbeziehungweitererEinkommensarten,insbesonderederVermögenseinkünfte,

istfürdasReform-Szenario3vonhoherRelevanz,inwelchemAusmaßdieMitgliedereinerinte-

grierten Krankenversicherung neben den bereits bisher beitragspflichtigen Einnahmen diese

weiterenEinkommensartenbeziehen.AusdiesemGrundwurdevorabeineAuswertungderEin-

kommensstrukturen der Mitglieder auf Basis der SOEP-Daten vorgenommen (Tabelle 12). Die

Ergebnissezeigen,dassdergrößteAnteilderBevölkerung(über16Jahre)eineKombinationaus

Lohn/GehaltundVermögenseinkünftenhatte(rund22Prozent),gefolgtvonderKombinationaus

Versorgungsbezügen25undVermögenseinkünften(rund17Prozent).Etwa28ProzentderBevöl-

kerungverfügtenurübereineEinkommensart.ErwartungsgemäßistderAnteilderBeziehervon

Selbstständigen-undVermögenseinkünftenunterderheuteprivatversichertenBevölkerungdeut-

lichhöheralsunterdenGKV-Versicherten.UmgekehrtverhältessichbeidenPersonen,dieaus-

schließlichLöhnebzw.Gehälterbeziehen.

25 DieseumfassengesetzlicheRenten,Beamtenpensionen,ZusatzversorgungenimöffentlichenDienst,betrieblicheRentenundKriegsopferversorgung.

39

Kriterien für die

Beitragsbemessung

Beitragspflichtige Einnahmen

und Beitragssatz in Reform-

Szenario 3


Tabelle 12: Verteilung der Bevölkerung (Personen über 16 Jahre) nach den zehn häufigsten Einkommenskombinationen und Versichertenstatus

Häufigste Einkommenskombinationen GKV PKV insgesamt

Lohn- und Gehalt und Vermögenseinkünfte 21,8 % 23,5 % 22,0 %

Versorgungsbezüge und Vermögenseinkünfte 17,4 % 14,5 % 17,0 %

nur Lohn- und Gehalt 15,1 % 11,7 % 14,7 %

kein Einkommen 7,5 % 8,0 % 7,5 %

nur Versorgungsbezüge 6,6 % 3,9 % 6,3 %

nur Vermögenseinkünfte 3,9 % 6,1 % 4,2 %

Arbeitslosengeld II und Vermögenseinkünfte 1,9 % 0,1 % 1,7 %

Selbstständigeneinkünfte und Vermögenseinkünfte 1,5 % 8,3 % 2,4 %

Lohn- und Gehalt, Nebenerwerb und Vermögenseinkünfte 1,5 % 1,4 % 1,5 %

Lohn- und Gehalt, Versorgungsbezüge und Vermögenseinkünfte 1,2 % 1,6 % 1,3 %

Quelle: IGES Institut GmbH auf Basis von Daten des SOEP

• DieBeitragsteilungzwischendemvomMitgliedzutragendenTeilunddenBeitragszuschüs-

sen(vonArbeitgebernu.a.)ist,wieindenanderenReform-Szenarienauch,paritätisch,d.h.

derzusätzlicheBeitragssatzinHöhevon0,9Prozent,dergegenwärtigausschließlichvonden

Mitgliedernzuleistenist,entfällt.

• DieBeitragsbemessungsgrenzesteigtaufdenindergesetzlichenRentenversicherunggülti-

genWert(West),bezogenaufdasBasisjahr2010alsoauf5.500Euromonatlich.Ineinerwei-

terenVariantedesReform-Szenarios3wirddieBeitragsbemessungsgrenzeaufgehoben,d.h.

aufsämtlichebeitragspflichtigenEinnahmeartenwerdenunbegrenztBeiträgeerhoben.

• Beziehen Mitglieder mehrere beitragspflichtige Einkommensarten innerhalb eines Jahres,

werden aus denjenigen Einkommensarten zuerst Beiträge gezahlt, die zuschussfähig sind,

sodassdieSummemöglicherBeitragszuschüssemaximiertwird.DieseRangfolgederVerbei-

tragungistnurfürdieVariantemitBeitragsbemessungsgrenzerelevant.

DurchdieAusweitungderBeitragspflichtaufweitereEinkommensartensteigtimReform-Szena-

rio3dieSummederbeitragspflichtigenEinnahmengegenüberdenbeidenanderenReform-Sze-

narienjeweilsum205,1MilliardenEurobzw.um16,4Prozent.DieFinanzierungdesselbenMit-

telbedarfserfordertaufBasisdiesererhöhtenSummederbeitragspflichtigenEinnahmeneinen

allgemeinenBeitragssatzinHöhevon13,62Prozent.DiesistnurrundeinProzentpunktweniger

alsimReferenz-SzenariodesStatusquo(14,61Prozent),wobeizuberücksichtigengilt,dassim

Reform-Szenario3keinsteuerfinanzierterBundeszuschussmehrgeleistetwird.Bliebeeinsolcher

inderHöhevon13,85MilliardenEurowieinReform-Szenario1erhalten,würdederBeitragssatz

inReform-Szenario3umknappzweiProzentpunktegegenüberdemStatus-quo-Szenariogesenkt

werdenkönnen.

40

Beiträge mit erhöhter

und ohne BBG in den

Reform-Szenarien


FürdasReform-Szenario3mit erhöhterBeitragsbemessungsgrenzeergibt sich somit folgende

StrukturvonArtundHerkunftderFinanzierung(Tabelle13):

Tabelle 13: Mittelart und Mittelherkunft im Reform-Szenario 3 (Beitragspflicht auf andere Einkommensarten, BBG in Höhe von 5.500 Euro)





Steuern


./.



FürdieVariantedesReform-Szenarios3ohneBeitragsbemessungsgrenzewurdeberechnet,dass

dieSummederbeitragspflichtigenEinnahmenumcirca475MilliardenEuro(bzw.um38Prozent)

gegenüberdenReform-Szenarien1und2steigt.DadurchsinktderzurFinanzierungdesMittelbe-

darfserforderlicheBeitragssatzgegenüberderVariantemiterhöhterBeitragsbemessungsgrenze

deutlichumüberzweiProzentpunkteauf11,49Prozent(Tabelle14).

Tabelle 14: Mittelart und Mittelherkunft im Reform-Szenario 3 (Beitragspflicht auf andere Einkommensarten, Aufhebung der BBG)





Steuern


./.



41

Finanzierungsstrukturen der

Szenarien nach Herkunft der

Mittel

Vergleich der Szenarien anhand der Verteilungswirkungen

6 Vergleich der Szenarien anhand der Verteilungswirkungen

FürdenVergleichderSzenarienwerdenzunächstdieVeränderungeninderFinanzierungsstruktur

unterBerücksichtigungvonBeitragszuschüssenbzw.BeitragsübernahmendurchDrittebetrach-

tet.AnschließendwerdendiefinanziellenBe-undEntlastungenderVersichertenanalysiert.

6.1 Veränderungen der Finanzierungsstruktur

UmdieVeränderungeninderFinanzierungsstrukturzwischendenSzenarienzuverdeutlichen,

wird zunächst betrachtet, welche Anteile des Mittelbedarfs jeweils durch Mitgliederbeiträge,

durch Beitragszuschüsse (von Arbeitgebern, Öffentlichem Dienst, Rentenversicherungsträgern)

unddurchdieÜbernahmevonBeiträgendurchDritte (Arbeitsagentur,Sozialhilfeträger)aufge-

brachtwerden(Abbildung2).DaSteuermittelalsFinanzierungssäuleineinemTeilderSzenarien

einenrelativhohenStellenwerthaben,wirdauchihrjeweiligerAnteilaufgeführt,umeinvollstän-

digesBildderFinanzierungsstrukturzuerhalten.


Abbildung 2: Finanzierungsstruktur des Aufkommens aus Mitgliederbeiträgen, Steuern und Beitragszuschüssen

0 20 40 60 80 100

Reform-Szenario 3 – Beitragspflicht auf andere Einkommen – ohne BBG

Reform-Szenario 3 – Beitragspflicht auf andere Einkommen – BBG: 5.500 €

Reform-Szenario 2 – Drittelfinanzierung durch Steuern

Reform-Szenario 1 – Drittelfinanzierung durch Zusatzbeiträge

erweitertes Referenz-Szenario – Drittelfinanzierung durch Zusatzbeiträge

Referenz-Szenario 47,0

56,0

49,4

49,5

33,2

52,5

21,6

19,1

13,2

13,9

15,5

21,8

9,5

8,6

6,0

5,7

6,3

9,5

6,3

10,2

3,8

6,0

6,7

9,7

6,5

6,1

4,1

3,7

4,2

6,4

9,1

23,4

21,2

34,1

Mitglieder Steuer Arbeitgeber

Arbeitsagentur/SozialhilfeträgerÖffentlicher Dienst Rentenversicherung

Anmerkung: BBG = Beitragsbemessungsgrenze

in Prozent

42

Beitragszuschüsse des

Öffentlichen Dienstes

Verteilungsstrukturen im …

… Referenz-Szenario des

Statuts quo

… erweiterten Referenz-

Szenario und Reform-

Szenario 1

… Reform-Szenario 2

… beiden Varianten des

Reform-Szenarios 3


DieBeitragszuschüssedesÖffentlichenDienstesbeziehensich indenReferenz-Szenarienaus-

schließlichaufArbeiterundAngestelltevonöffentlichenArbeitgebern,nichtjedochaufBeamte

bzw. Beihilfeberechtigte, die unter den gegenwärtigen Rahmenbedingungen i.d.R. privat ver-

sichert sind. Für die Reform-Szenarien einer integrierten Krankenversicherung wird hingegen

unterstellt,dassauchfürBeamtedieselbenBeitragsregelngeltenwiefüralleanderenBeschäftig-

ten.IndenReform-SzenariengibteskeinenBeihilfeanspruchmehr,sondernBeamtensoldwird

regulärbeitragspflichtig,gleichzeitigaberauchzuschussfähig.DamitzahltderÖffentlicheDienst

indenReform-SzenarienseinenBeamtenBeitragszuschüsse,diedemhälftigenBeitragssatzbezo-

genaufdenBeamtensoldentsprechen,undspartimGegenzugdiebisherigenBeihilfezahlungen.

DerVergleichderFinanzierungsstrukturengibteinigebedeutendeInformationen,umdieUnter-

schiededernachfolgendbetrachtetenVerteilungswirkungenzwischendenSzenarienzuerklären.

• ImReferenz-SzenariodesStatusquowirddasGrosdesMittelbedarfsdurchBeiträgefinan-

ziert,dieentwedervondenMitgliederngezahltunddurchprivateundöffentlicheArbeitge-

ber,RentenversicherungsträgeroderdieArbeitsagenturenbezuschusstwerdenoderdiedurch

SozialhilfeträgeroderArbeitsagenturenvollständigübernommenwerden.Nurrund9Prozent

desMittelbedarfswerdendurchSteuermittelgedeckt.

• ImerweitertenReferenz-Szenariound imReform-Szenario1, indenen jeweilsdasAufkom-

menauseinkommensunabhängigenZusatzbeiträgeneinDrittelzurFinanzierungdesMittel-

bedarfsbeisteuert,steigtdervondenMitgliedernzutragendeFinanzierungsanteiljeweilsauf

knapp50Prozent,derAnteilderSteuermittel(Bundeszuschuss,Sozialausgleich)erhöhtsich

aufjeweilsdeutlichüber20ProzentunddamitmehralsdasDoppelteimVergleichzumSta-

tusquo.EntsprechendstarksinkendieAnteilederArbeitgeberundTrägerdersozialenSiche-

rung,dieBeitragszuschüssezahlenbzw.Beitragszahlungenvollständigübernehmen.

• ImReform-Szenario2entfallenzwareinkommensunabhängigeZusatzbeiträgeunddamitder

steuerfinanzierteSozialausgleich,dererhöhteBundeszuschussführtaberdazu,dassderSteuer-

anteilinsgesamtdeutlichaufrundeinDrittelsteigt.26InfolgedesWegfallsdereinkommensun-

abhängigenZusatzbeiträgesinktderFinanzierungsanteilderMitgliederundbeträgtebenfalls

rundeinDrittel.DieeinkommensabhängigenBeiträgeerhaltengegenüberdenSzenarienmit

ZusatzbeiträgenrelativmehrGewicht,sodasssichauchdieAnteilederArbeitgeberundTräger

derSozialenSicherung,dieBeitragszuschüssezahlenbzw.Beitragszahlungenvollständigüber-

nehmen,etwaserhöhen.ImVergleichzumStatusquobleibenletztereaberdeutlichabgesenkt.

• IndenbeidenVariantendesReform-Szenarios3habenSteuermittelgarkeinenFinanzierungs-

anteilmehr.DieBeitragszahlungendurchMitgliedertragenjeweilsmehralsdieHälftezur

FinanzierungdesMittelbedarfsbei.DeutlicherhöhtistjeweilsderAnteil,deraufBeitragszu-

26 DerausgewieseneSteueranteilbeträgtnichtexakteinDritteldesAufkommens,dadieSonstigenEinnahmenindieserDarstel-lungnichtberücksichtigtwerden.

43

Finanzielle Effekte

auf die Versicherten

Anteile der

Einkommensarten auf

Beitragszahlungen


schüssedurchöffentlicheArbeitgeberentfällt.DarinäußertsichdieIntegrationderBeamten

indaseinheitlicheKrankenversicherungssystem.FürdiesezahlendieöffentlichenArbeitge-

bernunBeitragszuschüsseundsparenimGegenzugBeihilfeaufwendungen.Daessichbeim

Reform-Szenario3umeinenahezuvollständigeBeitragsfinanzierunghandelt,istderEffekt

dieserUmstellunghieramgrößten.

FürdienachfolgendeBetrachtungderVerteilungswirkungenwurdendiefinanziellenEffektedie-

serVerschiebungenderFinanzierungsstrukturaufdieVersichertenmittelsSOEP-basierterSimu-

lationenberechnet.Dabei lässt sichdervorigenBetrachtungbereits entnehmen,dass sichdie

UnterschiedederBe-bzw.EntlastungswirkungenzwischendenSzenarienbereitsimGesamtni-

veauunterscheiden,weil indenSzenarienentstehendeEntlastungswirkungenanunterschied-

licherStelleundinunterschiedlichemAusmaß„exogenisiert“werden,d.h.entstehendeEntlas-

tungenkommennichtdenVersicherten zugute, sondernmüssen– imGegenteil – vondiesen

kompensiertwerden.IndenSzenarienmitAusweitungderSteuerfinanzierungbetrifftdiesEnt-

lastungenbeidenBeitragszuschüssen(fürz.B.Arbeitgeber),imReform-Szenario3dieEntlastung

beidenSteuern(fürdenFiskus).

EinweitererbedeutenderAspektderVeränderungenderFinanzierungsstruktursinddieAnteile

unterschiedlicherEinkommensartenamAufkommendereinkommensbezogenenBeitragszahlun-

gen(Tabelle15).

Tabelle 15: Anteile der Einkommensarten am jeweiligen Aufkommen aus einkommensbezogenen Beiträgen in den Szenarien

Einkommensart Referenz-Szenarien Reform-Szenarien

Status Quo erweitert 1 2 3 3

mit BBG ohne BBG

Arbeitsentgelt * 63,8 % 63,3 % 64,2 % 64,2 % 59,0 % 51,3 %

gesetzliche Rente 21,2 % 21,1 % 19,2 % 19,2 % 19,1 % 17,1 %

Arbeitslosengeld 5,8 % 5,8 % 5,1 % 5,1 % 5,1 % 5,0 %

Selbstständigeneinkommen 3,4 % 3,4 % 5,7 % 5,7 % 6,3 % 9,4 %

Sozialhilfe 1,3 % 1,3 % 1,2 % 1,2 % 1,3 % 1,1 %

Pension 1,1 % 1,1 % 3,2 % 3,2 % 4,1 % 7,4 %

Betriebsrente 1,0 % 1,0 % 0,9 % 0,9 % 0,9 % 2,0 %

Bafög 0,6 % 0,6 % 0,5 % 0,5 % 0,8 % 0,7 %

Kapitaleinkommen 0,2 % 0,2 % 0,0 % 0,0 % 1,8 % 1,9 %

Einkommen aus Vermietung und Verpachtung

0,2 % 0,2 % 0,0 % 0,0 % 1,5 % 3,0 %

private Rente 0,1 % 0,1 % 0,0 % 0,0 % 0,3 % 1,1 %


Anmerkung: * umfasst hier neben Bruttolöhnen und -gehältern auch Dienstbezüge von Beamten sowie Einkünfte aus Nebenerwerb.

44

Anteile der Einkommensarten

relevant in Reform-Szenario 3

Finanzierungsbeiträge in

Reform-Szenario 3

Be- und Entlastungen in

den Szenarien durch …

… Integration der bislang

privat Versicherten


Die Veränderung der Anteile der unterschiedlichen Einkommensarten ist insbesondere für

Reform-Szenario3vonRelevanz,indemderMittelbedarffastausschließlichübereinkommensab-

hängigeBeiträgefinanziertwird.ImVordergrundstehthierbeidieFrage,inwelchemAusmaßes

imReform-Szenario3gelingt,überdieAusweitungdergenerellenBeitragspflichtaufweitereEin-

kommensartendieEinnahmebasisstrukturellzuverbreitern.DemgegenüberwirdindenReform-

Szenarien1und2daraufverzichtet,weiterebislangnichtbeitragspflichtigeEinnahmenexplizit

einzubeziehen;stattdessengeschiehtdiesimplizitdurcheineAusweitungderSteuerfinanzierung,

dadiezuversteuerndenEinkommenumfassenderdefiniertsindundauchdiebislangnichtbei-

tragspflichtigenEinnahmenüberwiegendsteuerpflichtigsind.

FürdasReform-Szenario3zeigensichdiegrößtenRückgängebeidenAnteilenderEinkommens-

artenamBeitragsaufkommenfürdasArbeitsentgelt,dessenAnteilamBeitragsaufkommenunter

60Prozentsinkt,unddengesetzlichenRenten.DieserrelativeRückgangwirdkompensiertdurch

steigende Finanzierungsanteile aus Beamtenpensionen, Selbstständigeneinkommen sowie, in

geringerem Ausmaß, aus Kapitaleinkommen sowie Einkommen aus Vermietung und Verpach-

tung. Insgesamt bleiben aber die Finanzierungsteile der bislang nicht beitragspflichtigen Ein-

nahmenimReform-SzenariomiterhöhterBeitragsbemessungsgrenzeüberschaubar.Ihrmaxima-

lerzusätzlicherFinanzierungsbeitragzeigtsichinderVarianteohneBeitragsbemessungsgrenze.

Hier zeigt sich, dass relativ höhere Finanzierungsbeiträge vor allem bei erwerbseinkommens-

bezogenen Einkommensarten entstehen (Selbstständigeneinkommen und Pensionen), während

derAnteilvonKapitaleinkommenundEinkommenausVermietungundVerpachtungselbstohne

BemessungsgrenzedieSchwellevon5Prozentnichtüberschreitet.

6.2 Finanzielle Be- und Entlastungen der Versicherten

DerVergleichderBe-undEntlastungenbezogenaufdasNettoeinkommenvonBedarfsgemein-

schaftenindenunterschiedlichenSzenarien–jeweilsgegenüberdemReferenz-SzenariodesSta-

tusquo(0-Prozent-Linie)–zeigtzunächst:DieIntegrationderheutigenprivatVersichertenführt

indenuntersuchtenReform-SzenarienganzüberwiegendnichtzuEntlastungen(Abbildung3).

StattdessenkommtesindenReform-Szenarien1und3ausschließlichzuBelastungenaufEbene

der Bedarfsgemeinschaften, in Reform-Szenario 2 werden lediglich Bedarfsgemeinschaften mit

Jahresnettoeinkommenvonunter24.000Euroentlastet.

EinewesentlicheErklärunghierfürliefertdieVeränderungdesMittelbedarfsinfolgederIntegra-

tionderbislangprivatVersicherten,wiesiefürdiehieruntersuchtenReform-Szenarienermittelt

wurde.DemnachergebensichausdenSOEP-DatenrelativähnlicheHäufigkeitenderInanspruch-

nahmevonambulantenundstationärenBehandlungsleistungenderprivatVersicherten.Bewertet

mit„GKV-Preisen“liegendiePro-Kopf-AusgabenfürPKV-Versichertesogarleichtüberdenender

gesetzlichVersicherten(vgl.Kapitel4.2).EinsolchesErgebniswidersprichtnichtderThese,dass

privatVersichertedurcheinegeringeredurchschnittlicheMorbiditätgekennzeichnetsind,denn

45


ausschlaggebendisthierausschließlichdieInanspruchnahmehäufigkeit,diebeigleicherMorbidi-

tätdurchausvariierenkann.DabeiwurdeindenSimulationsrechnungenunterstellt,dassdiebis-

langprivatVersichertenimUmstellungsjahrmitderselbenHäufigkeitambulanteundstationäre

LeistungeninAnspruchnehmen.


Abbildung 3: Veränderung des Nettoeinkommens von Bedarfsgemeinschaften in den Reform-Szenarien nach Einkommensklasse

–10%

–8%

–6%

–4%

–2%

0%

2%

4%Reformszenario 3 - „Beitragspflicht auf andere Einkommen“ - ohne BBG

Reformszenario 3 - „Beitragspflicht auf andere Einkommen“ - BBG: 5.500 €

Reformszenario 2 - „Drittelfinanzierung durch Steuern“

Reformszenario 1 - „Drittelfinanzierung durch Zusatzbeiträge“

erweitertes Referenzszenario - „Drittelfinanzierung durch Zusatzbeiträge“

≥78.000 €72.000– <78.000 €

66.000– <72.000 €

60.000– <66.000 €

54.000– <60.000 €

48.000– <54.000 €

42.000– <48.000 €

36.000– <42.000 €

30.000– <36.000 €

24.000– <30.000 €

18.000– <24.000 €

12.000– <18.000 €

6.000– <12.000 €

0%

5%

10%

15%

20%Anteil an den Bedarfsgemeinschaften

≥78.000 €72.000– <78.000 €

66.000– <72.000 €

60.000– <66.000 €

54.000– <60.000 €

48.000– <54.000 €

42.000– <48.000 €

36.000– <42.000 €

30.000– <36.000 €

24.000– <30.000 €

18.000– <24.000 €

12.000– <18.000 €

6.000– <12.000 €

Reform-Szenario 3 – „Beitragspflicht auf andere Einkommen“ – ohne BBG

Reform-Szenario 3 – „Beitragspflicht auf andere Einkommen“ – BBG: 5.500 €

Reform-Szenario 2 – „Drittelfinanzierung durch Steuern“

Reform-Szenario 1 – „Drittelfinanzierung durch Zusatzbeiträge“

erweitertes Referenz-Szenario – „Drittelfinanzierung durch Zusatzbeiträge“

Anteil der Einkommensklassen in Prozent

Veränderung ggn. bisherigem Nettoeinkommen


46

… Erhöhung des

Mittelbedarfs

… von privat Versicherten

zu zahlende PKV-Prämien

Unterschiedliche

Belastungsniveaus durch …

… „exogenisierte“

Entlastungen

… Erhöhung der

Steueranteile

Paritätische Finanzierung

ersetzt durch …


Hinzukommt,dassderMittelbedarffüralleReform-Szenarienumrund6,3MilliardenEuroerhöht

wurde,umdasHonorarvolumenfürambulanteärztlicheLeistungenkonstantzuhalten(vgl.Kapi-

tel4.3).IndenSzenarieneinerintegriertenKrankenversicherungsinkenzwardiePro-Kopf-Aus-

gabenfürdieehemalsprivatVersichertendeutlich,fürdiewesentlichgrößereGruppederbislang

gesetzlich Versicherten erhöht sich durch die Kompensation möglicher Honorarverluste in der

ambulantenärztlichenVersorgungdasAusgabenniveaujedochum3,2Prozent.

EinenweiterenbedeutendenEinflussaufdasGesamtniveauderBe-oderEntlastungswirkungen

indenReform-SzenarienhatschließlichdieHöhederimReferenz-SzenariovondenprivatVer-

sichertenzuzahlendenPKV-Prämien.JehöherdiesePrämiensind,destowahrscheinlichersind

ceterisparibusdieEntlastungswirkungenindenReform-Szenarien.Mangelseinerrepräsentati-

venStatistikzurHöhevonPKV-BestandsprämiendifferenziertnachAlterundGeschlechtistes,

imGegensatzzudemGrosderanderen,fürdievorliegendeStudieausdemSOEPgenutztenDaten

nur sehr beschränkt möglich, die Eigenangaben der SOEP-Haushalte zur Höhe der von ihnen

gezahltenPKV-Prämienzuplausibilisieren.AndieserStelleenthaltendieBerechnungsergebnisse

zudenVerteilungswirkungeneineentsprechendgrößereUnsicherheit.

Die Annahmen zum Mittelbedarf und das unterstellte Ausgangsniveau der PKV-Prämien wir-

ken gleichgerichtet auf die Belastungsniveaus in den Reform-Szenarien. Die Unterschiede der

Belastungsniveaus zwischen den Szenarien sind somit auf anderweitige Erklärungsfaktoren

zurückzuführen. Ursächlich sind hierbei vor allem die o.a. unterschiedlichen „exogenisierten“

Entlastungen. ImReform-Szenario3müssendieMitgliederdenWegfalldessteuerfinanzierten

Bundeszuschusses in Höhe von 15,5 Milliarden Euro im Status quo durch Beitragszahlungen

kompensieren.GleichzeitigfallendurchdieDominanzdereinkommensabhängigenBeiträgeals

FinanzierungsäuledieBeitragszuschüssedurchDrittewesentlichhöherausalsindenanderen

Reform-Szenarien(vgl.Abbildung2).IndenSzenarienmitZusatzbeiträgenundstarkerhöhten

SteueranteilensinkendagegendieFinanzierungsbeiträgedurchDritte inFormvonBeitragszu-

schüssenrelativstark.GleichzeitigführtdieErhöhungderSteueranteilehierunmittelbarzueiner

MehrbelastungderVersichertendurcheinen„Gesundheits-Soli“.Somit lässtsichinderobigen

Darstellung (Abbildung2)derSteueranteilhinsichtlichseinerBelastungswirkungdemMitglie-

deranteilhinzurechnen.27

Es ist dann offensichtlich, warum die Belastungswirkungen für die Bedarfsgemeinschaften im

Reform-Szenario3merklichgeringerausfallenalsindenanderenReform-Szenarien(Abbildung3).

Während imReform-Szenario3mitderKonzentrationauf einkommensabhängigeBeiträgedie

paritätische Teilung der Finanzierungszahllasten ausgeweitet wird, nimmt die Bedeutung der

paritätischenFinanzierung indenanderenReform-Szenariendeutlich ab.Diesewirddort teil-

weiseersetztdurcheineSteuerfinanzierung(Reform-Szenario2)bzw.durchvondenMitgliedern

27 Hierbeiistzuberücksichtigen,dassdieMehrbelastungenderHaushaltebzw.BedarfsgemeinschaftennurdurchdenSteueran-teilentsteht,dergegenüberdemReferenz-SzenariodesStatusquozusätzlichdurchden„Gesundheits-Soli“aufgebrachtwird.DiedargestelltenSteueranteiledeserweitertenReferenz-SzenariosundderReform-Szenarien1und2enthaltenauchdenbe-reitsimStatusquogezahltenSteuerzuschussinHöhevon15,5MilliardenEuro.

47

… Steuerfinanzierung

bzw. Zusatzbeiträge

Belastungsniveaus

abhängig von

Szenarienentwicklung

Höhere Belastung bei

steigender Steuerfinanzierung

Effekt der Integration

bislang privat Versicherter

Vergleich der

Belastungsquoten


zutragendeZusatzbeiträge(Reform-Szenario1).ZwarbestehtfürdieZusatzbeiträgeimRahmen

desSozialausgleichsebenfallsAnspruchaufBeitragszuschüsse,diehierfürerforderlichenSteuer-

mittelmüssenaber–ebensowiedieerhöhteSteuerfinanzierungimReform-Szenario2–vonden

Versichertenvia„Gesundheits-Soli“selbstaufgebrachtwerden.

FüreineBewertungdieserUnterschiedeistjedochzubeachten,dassdashöhereBelastungsniveau

indenReform-Szenarien1und2keineunabänderlicheEigenheitderfürdieseSzenarienzentra-

lenReform-Elemente(ZusatzbeiträgemitSozialausgleich,erhöhterSteuerzuschuss)ist,sondern

hiervorallemFolgedergewähltenSzenarienentwicklung.DieSimulationeines „Gesundheits-

Soli“zurAufbringungzusätzlicherSteuermittelwurdegewählt,umMehrbelastungenimRahmen

deraufHaushaltsdatendesSOEPgestütztenBerechnungensichtbarundvergleichbarzumachen.

Vorstellbaristaberebenso,dassdiefüreinenSozialausgleichoderdeutlicherhöhtenBundeszu-

schusserforderlichenSteuermittelnicht ausschließlichdurcheine zusätzlichedirekteBesteue-

rungvonPersonenbzw.Haushaltenaufgebrachtwerden.AlseinÄquivalentzuBeitragszuschüs-

senvonArbeitgebernkönntebeispielsweiseaucheinzusätzlichesAufkommenanKapital-oder

Unternehmensteuernerwogenwerden.28 In früherenStudienüber eineverstärkteSteuerfinan-

zierunginderSozialversicherungwurdeetwa–insbesonderemitBlickaufmöglicheBeschäfti-

gungseffekte–eineTeilfinanzierungausdemMehrwertsteueraufkommenbetrachtet(vgl.Mein-

hardtundZwiener2005).

Ein zweites zentrales Ergebnis des Vergleichs der Verteilungswirkungen ist, dass der Grad der

Progressivität der Belastungswirkungen mit steigendem Anteil der Steuerfinanzierung deutlich

zunimmt.FürdaserweiterteReferenz-SzenariounddasReform-Szenario1mitBundeszuschuss

undSteuerfinanzierungdesSozialausgleichs,vorallemaberfürdasReform-Szenario2mitdeutlich

erhöhtemBundeszuschussergebensichnahezustriktprogressivverlaufendeBelastungsverläufe.

DerVergleichmitdemerweitertenReferenz-SzenariozeigtfürdasReform-Szenario1denEffekt

derIntegrationderbislangprivatVersicherten:DiesewerdenimDurchschnittumsostärkerbelas-

tet,jehöherihrJahresnettoeinkommenist.IhreIntegrationimReform-Szenario1führtdazu,dass

die Belastungswirkungen für die Bedarfsgemeinschaften insgesamt über nahezu alle Einkom-

mensklassenzunehmendgrößersindalsvorderIntegrationimerweitertenReferenz-Szenario.

ImUnterschiedzudenanderenReform-SzenarienbleibendieBelastungswirkungenimReform-

Szenario 3 ohne Steuerfinanzierung bis zu Jahresnettoeinkommen unterhalb von 42.000 Euro

etwa ingleicherHöhe; selbstbei sehrhohen JahresnettoeinkommenundohneBeitragsbemes-

sungsgrenzesteigendieBelastungendann inderSpitzeaufmaximal4Prozent.29 ImReform-

Szenario1miteinkommensunabhängigenZusatzbeiträgen,abereinkommensabhängigemsteu-

erfinanziertemSozialausgleicherreichendieBelastungendagegenmaximal6,3Prozentundim

Reform-Szenario2mitDrittel-Steuerfinanzierungknapp10Prozent.

28 SosiehtdasSPD-KonzeptfüreineBürgerversicherungzur„Gegenfinanzierung“eineswachsendenSteuerzuschusseseineEr-höhungderAbgeltungsteuervor.

29 DieProzentwertebezeichnenjeweilsdieDurchschnittsbelastungeninnerhalbeinerEinkommenskategorie.

48

Verteilung der nicht

beitragspflichtigen

Einnahmen

Reform-Szenario 3:

Einkommensgruppen

oberhalb der BBG

Anteil der Beiträge auf

andere Einkommensarten

Differenzierung nach

Beitragszahler-Einheiten

Belastungen bei Angestellten

und Arbeitern …

… in Reform-Szenario 1



EineErklärungdafür,warumselbst imReform-Szenario3ohneBeitragsbemessungsgrenzedie

BelastungauchderhöherenEinkommensgruppenimDurchschnittunterdenenindenanderen

Reform-Szenarienbleibt,liegtinderVerteilungderbislangnichtbeitragspflichtigenEinnahmen.

InderVariantemiterhöhterBeitragsbemessungsgrenzeerreichteinTeilderBeitragszahlermit

ihrenbislangschonbeitragspflichtigenEinnahmendieseGrenze,sodasskeineBeiträgeausbis-

langnichtbeitragspflichtigenEinkommensartenzuzahlensind.ZahlreicheVersicherte,diemit

ihren bislang schon beitragspflichtigen Einnahmen die Beitragsbemessungsgrenze nicht errei-

chen,verfügenüberkeineweiterenEinkommensarten.

DiesbezüglicheAuswertungenderSOEP-Datenergeben,dasszwarimMittelüberalleBedarfsge-

meinschaftenschätzungsweisenur6ProzentderPersonenbereitsmitihremArbeitsentgeltdie

erhöhteBeitragsbemessungsgrenzeimReform-Szenario3erreichen;indenoberenEinkommens-

gruppenistderAnteildieserPersonenaberdeutlichhöher,nämlich10,3ProzentbeiJahresnetto-

einkommenvon54.000Eurobisunter72.000Euround22,6ProzentbeiJahresnettoeinkommen

über72.000Euro.DarüberhinausverfügtknappdieHälfte(48,7Prozent)allerPersoneninden

BedarfsgemeinschaftenüberkeineEinkommensarten,die imReform-Szenario3zusätzlichbei-

tragspflichtigwerden(d.h.keineKapitaleinkommen,EinkommenausVermietungundVerpach-

tungoderprivateRenten).ImErgebniszahlensomitimReform-Szenario3rund45Prozent(bei

erhöhter Beitragsbemessungsgrenze) bzw. rund 51 Prozent (ohne Beitragsbemessungsgrenze)

derPersonenBeiträgeauszusätzlichbeitragspflichtigenEinkommensarten.

EindifferenziertesBildderBe-undEntlastungenergibtsichbeiBetrachtungunterschiedlicher

sozioökonomischerGruppen.ZudiesemZweckmussdiedenBedarfsgemeinschaftenuntergeord-

neteBetrachtungsebenederBeitragszahler-Einheitengewähltwerden,weilBedarfsgemeinschaf-

tenbzw.HaushaltemitmehrerenEinkommensbeziehern inderRealitäthäufignichteindeutig

einersozioökonomischenGruppezugeordnetwerdenkönnen.30

FürdieGruppederAngestellten und ArbeiterunterdenbeitragszahlendenMitgliedernzeigt

sichFolgendes(Abbildung4):

• DieBelastungswirkungenfallenindenSzenarienmiteinkommensunabhängigenZusatzbei-

trägenundSozialausgleichdeutlichwenigerprogressivaus.WährendaufEbenederBedarfs-

gemeinschaften das Belastungsspektrum im Reform-Szenario 1 von nahe 0 Prozent in der

unterstenEinkommenskategoriebisüber6Prozentinderhöchstenreicht,verringertsichdas

SpektrumbeiAngestelltenundArbeiternvon3Prozent,diebereitsinderunterstenEinkom-

menskategorieerreichtwerden,biscirca5ProzentinderhöchstenEinkommenskategorie.

• DemgegenüberbleibtderprogressiveBelastungsverlaufimReform-Szenario2grundsätzlich

erhalten,wennauchetwasgestaucht.Auffälligist,dasses–andersalsbeidenBedarfsgemein-

30 Vgl.zudemdiemethodischenErläuterungenzurAnalysederVerteilungswirkungendifferenziertnachsozioökonomischenMerkmaleninKapitel3.AufgrundteilweisegeringerBesetzungsstärkeninhöherenEinkommensbereichenausgewählterso-zioökonomischerGruppenwurdennachfolgendEinkommensgruppenamoberenEndezusammengefasst.

49


schaften–hinsichtlichderAngestelltenundArbeiterimReform-Szenario2auchindenunte-

renEinkommenskategorienzukeinerdurchschnittlichenEntlastungkommt.IndiesemSze-

nariostehtderEntlastungdurcheinengeringerenBeitragssatzeinezusätzlichesteuerliche

Belastunginfolgedes„Gesundheits-Soli“gegenüber.InsoweitAngestellteundArbeitnehmer

nursehrgeringeEinkommenhaben,zahlensieüblicherweiseauchnurgeringeodergarkeine

Steuern(Grundfreibetrag).AllerdingsbefindensichunterdenAngestelltenundArbeiternmit


Abbildung 4: Veränderung des Nettoeinkommens von Angestellten und Arbei-tern (Beitragszahler-Einheiten) in den Reform-Szenarien nach Einkommensklasse

–8%

–7%

–6%

–5%

–4%

–3%

–2%

–1%

0%

1%






≥72.000 €66.000– <72.000 €

60.000– <66.000 €

54.000– <60.000 €

48.000– <54.000 €

42.000– <48.000 €

36.000– <42.000 €

30.000– <36.000 €

24.000– <30.000 €

18.000– <24.000 €

12.000– <18.000 €

6.000– <12.000 €

0%

5%

10%

15%


≥72.000 €66.000– <72.000 €

60.000– <66.000 €

54.000– <60.000 €

48.000– <54.000 €

42.000– <48.000 €

36.000– <42.000 €

30.000– <36.000 €

24.000– <30.000 €

18.000– <24.000 €

12.000– <18.000 €

6.000– <12.000 €









50


Belastungswirkungen

auf Ruheständler

Be- und Entlastungs-

wirkungen auf die

Versicherten

Belastungen für

Arbeitnehmer im

Referenz-Szenario …


sehrgeringenVerdienstenauchzahlreiche,diesteuerlichzusammenmitihren(ofthöhereEin-

kommenerzielenden)Ehepartnernzusammenveranlagtwerden. Ihnenwirddaher rechne-

rischaucheinTeildergemeinsamenSteuerbelastungzugeordnet.

• AndersalsaufEbenederBedarfsgemeinschaftenzeigtsichimReform-Szenario3fürAnge-

stellteundArbeitereinstärkerprogressiverBelastungsverlaufmitdurchschnittlichgeringen

Entlastungenum1Prozent indenEinkommensgruppenunter30.000Euro Jahresnettoein-

kommenundähnlicherBelastungindenoberenEinkommensbereichen.

FürdieGruppederRuheständler(Rentner,Pensionäre)zeigtsichhingegendierelativstärkste

BelastungimReform-Szenario3inderVarianteohneBeitragsbemessungsgrenze,insbesondere

indenstarkbesetztenunterenEinkommensgruppen(Abbildung5).Etwavergleichbareundnur

leichtprogressivverlaufendeBelastungenergebensichimReform-Szenario1mitZusatzbeiträgen

undReform-Szenario3miterhöhterBeitragsbemessungsgrenze.ImUnterschiedzudiesenSze-

narienkommtesimReform-Szenario2mitstarkerhöhterSteuerfinanzierungzuteilweisedeutli-

chenEntlastungenderRuheständlerüberdenGroßteilderindieserGrupperelevantenEinkom-

mensbereichebis30.000EuroNettojahreseinkommen.Diesdürfteunteranderemaufdiegenerell

geringereSteuerbelastungvonRentenzahlungenzurückzuführensein.31

DieBe-undEntlastungswirkungenaufdieVersichertenindenverschiedenenSzenarienlassen

sichschließlichauchanhandderVeränderungderGesamtbelastungderEinkommendurchSteu-

ernundSozialabgabenvergleichen.BetrachtetwirdhierfürlediglichdieGruppederArbeitneh-

mer(Beitragszahler-Einheiten),weilsoinsbesonderebeiderSteuerveranlagungvoneinergröße-

renHomogenitätausgegangenwerdenkannalsfürdieBedarfsgemeinschafteninsgesamt,diez.B.

auchdieRuheständlerumfassen.

ImReferenz-SzenariodesStatusquoergebensichaufBasisderSOEP-BerechnungenBelastungen

durchSteuernundSozialabgabenfürArbeitnehmermitNettojahreseinkommenunter12.000Euro

vondurchschnittlich22,5ProzentihrerBruttoeinkommen32(Abbildung6).DieseBelastungsquote

steigtimEinkommensbereichbis24.000Euronettojährlichstarkanundüberschreitetdie30-Pro-

zent-Schwelle.DerAnstiegderBelastungsquoteschwächtsichindendarüberliegendenEinkom-

mensbereichenab.DieSchwellevondurchschnittlich35ProzentwirderstabJahresnettoeinkom-

menab60.000Euroüberschritten.33

31 ImZugedesÜbergangszurnachgelagertenBesteuerungwerdenEinkünfteausRentenzwarinvollerHöhederEinkommen-steuer(abzüglichFreibeträge)unterworfen,diesabererstabdemJahr2040.BisdahingilteineÜbergangsregelungmitjähr-lichsteigendemBesteuerungsanteil.Gemäß§22EinkommensteuergesetzbetrugdieserBesteuerungsanteil60ProzentbeiRentenbeginnimReferenzjahr2010.FürdieMassederRentenbeziehermitRentenbeginnvordemJahr2010lagderBesteue-rungsanteiljedochz.T.deutlichniedriger.

32 DieBruttoeinkommenentsprechenderimSOEPausgewiesenenVariable„HaushaltseinkommenvorSteuernundSozialabga-ben“zuzüglichstaatlicherTransferzahlungen(„publictransfers“)undgesetzlicherRenten(„socialsecuritypensions“).

33 DenhierermitteltenBelastungsquotenliegenempirischeDatenzugrunde;siesindnichtzuverwechselnmitdenErgebnis-senreinerLohnsteuerberechnungenoderVerläufendesEinkommensteuertarifs(Grenz-bzw.Durchschnittsbelastung),dieüblicherweisedeutlichhöhereBelastungsquotenergeben.FürdietatsächlichzuzahlendeEinkommensteueristeineReiheweiterer,belastungsmindernderFaktorenrelevant(z.B.Werbungskosten,Sonderausgaben,Vorsorgeaufwendungen,Kinder-freibeträge).

51

… im Reform-Szenario 3

… in Reform-Szenarien

1 und 2


EntsprechenddenobendargestelltenVerteilungswirkungen(Abbildung4)sinktdieGesamtbelas-

tungfürArbeitnehmerlediglichimReform-Szenario3geringfügigimEinkommensbereichunter

30.000EuroJahresnettoeinkommen.InallenanderenFällenkommtesimVergleichzumStatus

quozueiner teilweisedeutlichenErhöhungderBelastungsquote,undzwarnahezukontinuier-

lichmitsteigendemNettoeinkommen.DabeiistderAnstiegindenReform-Szenarien1und2mit

einerstärkeren(direktenoderindirekten)SteuerfinanzierunggrößeralsimReform-Szenario3.


Abbildung 5: Veränderung des Nettoeinkommens von Ruheständlern (Beitrags-zahler-Einheiten) in den Reform-Szenarien nach Einkommensklasse

–4%

–3%

–2%

–1%

0%

1%

2%

3%






≥48.000 €42.000– <48.000 €

36.000– <42.000 €

30.000– <36.000 €

24.000– <30.000 €

18.000– <24.000 €

12.000–<18.000 €

6.000– <12.000 €

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%


≥48.000 €42.000– <48.000 €

36.000– <42.000 €

30.000– <36.000 €

24.000– <30.000 €

18.000– <24.000 €

12.000– <18.000 €

6.000– <12.000 €









52

Vergleich der Gesamt-

belastung in den Szenarien


WährenddortinderVarianteohneBeitragsbemessungsgrenzedieBelastungsquotebeiJahresnet-

toeinkommenvonüber72.000EuroihrenHöchstwertmitdurchschnittlich38ProzentderBrut-

toeinkommenerreicht,überschreitetdieBelastungsquoteimReform-Szenario2bereitsabJahres-

nettoeinkommenab66.000Eurodie40-Prozent-Schwelle.

FüreineBewertungderVeränderungenderGesamtbelastunggiltwiederumzubeachten,dass

die Unterschiede wesentlich auf die Art der Szenariengestaltung zurückzuführen ist. So fallen

imReform-Szenario1,vorallemaberimReform-Szenario2diemitderausgeweitetenFinanzie-

rungssäule(Steuern)verbundenenMehrbelastungeninFormdes„Gesundheits-Soli“vollständig

beidenVersichertenan.DemgegenüberteilensichdieBeitragszahlerimReform-Szenario3die

MehrbelastungenderausgeweitetenBeitragsfinanzierungzumTeilmitArbeitgebernundKosten-

trägern,dieBeitragszuschüsseleisten.EskönntenaberzurAufbringungderzusätzlicherforderli-

chenSteuermittelindenReform-Szenarien1und2prinzipiellauchanderealspersonenbezogene

Steuerartenherangezogenwerden.Zudemsind–zumindestlängerfristig–höhereFinanzierungs-

anteilevonArbeitgebernundanderenKostenträgernfürdieVersichertennicht„kostenlos“.


Abbildung 6: Gesamtbelastung der Bruttoeinkommen der Arbeitnehmer (Beitragszahler-Einheiten) durch Steuern und Sozialabgaben

20%

25%

30%

35%

40%

45%Reformszenario 3 - BBG: Aufhebung der BBG

Reformszenario 3 - BBG: 5.500 €

Reformszenario 2

Reformszenario 1

Erweitertes Referenzszenario

Referenzszenario

≥72.000 €66.000– <72.000 €

60.000– <66.000 €

54.000– <60.000 €

48.000– <54.000 €

42.000– <48.000 €

36.000– <42.000 €

30.000– <36.000 €

24.000– <30.000 €

18.000– <24.000 €

12.000– <18.000 €

6.000– <12.000 €

Reform-Szenario 3 – BBG: Aufhebung der BBGReform-Szenario 3 – BBG: 5.500 €Reform-Szenario 2

Reform-Szenario 1Erweitertes Referenz-SzenarioReferenz-Szenario

53

Erklärung der

Bürokratiekosten

Hohe Bürokratiekosten beim

Sozialausgleich durch …

… komplizierte Berechnungs-

verfahren etc.

Schätzung der Bürokratie-

kosten für Szenarien

Quellen der

Bürokratiekostenschätzung

Bewertung der Umsetzungsmöglichkeiten: Bürokratiekostenschätzung

7 Bewertung der Umsetzungsmöglichkeiten: Bürokratiekostenschätzung

BürokratiekostensindKosten,diedenBürgernundderWirtschaftdadurchentstehen,dasssie

durchdenStaat zurDurchführungadministrativerTätigkeiten (z.B. demErstellen einer Lohn-

steuererklärungoderderArchivierungvonUnterlagen)verpflichtetwerden.AlsGrundlage für

Maßnahmen,dieseBelastungenfürBürgerundUnternehmenzureduzieren,werdenbeiGeset-

zesvorhaben des Bundestages Bürokratiekostenschätzungen durchgeführt. Auch bei Normset-

zungsverfahrenimGesundheitswesendurchdenGemeinsamenBundesausschusssindentspre-

chendeSchätzungenvorzunehmen.

DerimRahmendesGKV-Finanzierungsgesetzeszum1.Januar2011eingeführteSozialausgleich

warbereitsimVorfeldGegenstandintensiverKritik.InsbesonderedaskomplexeVerfahrenzwi-

schen den beitragsabführenden Stellen und den Krankenkassen sowie die vermeintlich hohen

Bürokratiekosten,diemitderDurchführungdesSozialausgleichsassoziiertwurden,riefenKritik

vonvielenSeitenhervor.Sobeklagtez.B.derBundDeutscherArbeitgeberimJahr2011imAnhö-

rungsverfahren zumGesetzesentwurf, dass dasVerfahren zumSozialausgleich zu erheblichen

BürokratiekosteninsbesondereaufgrundvonhochkompliziertenBerechnungsverfahren,mehre-

renMelde-undNachweispflichten,häufigenRückrechnungenundeinerVielzahlvonRückfragen

derBeschäftigtenundBetriebsrentnerführenwerde.AuchdieDateveGalsDienstleisterfürdie

Lohnabrechnungen,dieBundesagenturfürArbeitundderNormenkontrollratäußertenimRah-

menderAnhörungzumGesetzentwurfdieBefürchtungerheblicherBürokratiekosten.EinSach-

verständigerschätztedieBürokratiekostenaufrund250MillionenEurojährlich.DieBundesregie-

runghingegenginginihremGesetzesentwurf(BT-Drs.17/3360)vonlediglich3MillionenEuro

MehrkostenaufgrundderregelmäßigenDatenmeldungenandieKrankenkassenaus.

ImFolgendenwerdenaufBasisdermethodischenVorgabendesStatistischenBundesamteszur

ErmittlungvonBürokratielasten,denaktuellenVerfahrensvorgabenzurDurchführungdesSozi-

alausgleichsunddenindiesemGutachtenformuliertenSzenarienBürokratiekostenfürzentrale

Reform-Elementegeschätzt.

7.1 Methodisches Vorgehen

DieBürokratiekostenschätzung(BKS)stütztsichdabeiimWesentlichenauffolgendeQuellen:

• StatistischesBundesamt(2012):LeitfadenzurErmittlungundDarstellungdesErfüllungsauf-

wandsinRegelungsvorhabenderBundesregierung

• GKV-Spitzenverband,DeutscheRentenversicherungBund,BundesagenturfürArbeit(2011):

Beitrags-undmelderechtlicheAuswirkungendesSozialausgleichsnach§242bSGBV

54

Keine empirischen

Erfahrungswerte

Berücksichtigungsfähige

Kosten

Standardisierung der

Lohnkosten für

Administration


• GKV-Spitzenverband,DeutscheRentenversicherungBund,BundesagenturfürArbeit(2011):

GemeinsameGrundsätzezumAufbauderDatensätzefürdieÜbermittlungvonBeitragsnach-

weisendurchDatenübertragungnach§28bAbs.2SGBIVindervom1.1.2012angeltenden

Fassung

• GKV-Spitzenverband,SozialversicherungfürLandwirtschaft,ForstenundGartenbau,Deutsche

RentenversicherungKnappschaft-Bahn-See,DeutscheRentenversicherungBund,Bundesagen-

tur fürArbeit (2011):GemeinsamesRundschreiben„GemeinsamesMeldeverfahrenzurKran-

ken-,Pflege-,Renten-undArbeitslosenversicherung“vom15.7.1998inderFassungvom6.3.2013

• GKV-Spitzenverband (2011): Fragen- und Antwortenkatalog zum qualifizierten Meldedialog

aufGrundlagederGKV-MonatsmeldungunddesDatensatzesKrankenkassenmeldung

DieBürokratiekostenschätzungwurdeals„frühe“Ex-ante-Analysedurchgeführt.Angesichtsder

Tatsache,dassderSozialausgleichinseineraktuellgültigenFormbishernochnichtumfassend

durchgeführtwurde,liegennochkeineempirischenErfahrungswertevor,diealsEckpunktefür

dieBürokratiekostenschätzungdienenkönnen.

DieausdenVerfahrensbeschreibungendesSozialausgleichsresultierendenInformationspflichten

wurdenoperationalisiertundmithilfedervomStatistischenBundesamtdefiniertenStandardakti-

vitätenbeschrieben.

DieAbgrenzungderberücksichtigungsfähigen KostenfolgtdenVorgabendesStatistischenBun-

desamtes.ZudenberücksichtigungsfähigenKostenzählenimWesentlichenunmittelbarmitder

Informationspflicht imZusammenhangstehendePersonal-undSachkosten.NichtzudenBüro-

kratiekostenzählenSteuern,SozialversicherungsbeiträgeundAufwendungengemäßArtikel104a

Abs.3und4GG.IndirekteEffekte,wiez.B.kalkulatorischeKostenundsonstigeAbgaben,wer-

denebenfallsnichtberücksichtigt.Gleichesgiltfürsogenannte„Sowieso-Kosten“,d.h.Kosten,die

denNormadressatenauchohnediezusätzlicheInformationspflichtentstünden.Gemäßdenoffi-

ziellenVorgabenzumStandardkostenmodell(SKM)34sindGemeinkosten(d.h.KostenfürImmo-

bilien,Büroeinrichtung,Heizung,Kommunikationetc.)beiderKalkulationvonBürokratiekosten

inDeutschlandnichtzuberücksichtigen,obwohldiesinanderenEU-Länderndurchausüblichist.

ZurmonetärenBewertungdesArbeitsaufwandsimRahmenderInformationspflichtenwerdendie

indenAnhängendesLeitfadenszurErmittlungundDarstellungdesErfüllungsaufwandsinRege-

lungsvorhaben der Bundesregierung ausgewiesenen Lohnkosten herangezogen. Für die Schät-

zungwirddavonausgegangen,dassdieanfallendenTätigkeitenvonPersonenmiteinemmittleren

Qualifikationsniveauerledigtwerdenkönnen.DementsprichtinderWirtschaftimDurchschnitt

einStundenlohnvon30,90Euro.

34 DasStandardkostenmodell(SKM)isteinepragmatischeSchätzmethode,dieerstmaligindenNiederlandenangewandtwurdeundmitderdiedurchstaatlicheInformationspflichtenverursachtenBürokratielastengeschätztwerden.

55

Zusätzliche Bürokratiekosten

durch …

… Sozialausgleich

in Szenario 1

… Ausweitung der Beitrags-

pflicht in Szenario 3

Keine zusätzlichen Büro-

kratiekosten in Szenario 2


FürdiedenBürgernentstehendenErfüllungsaufwändesiehtdasKonzeptderBKSkeinemonetäre

Bewertungvor.HierwirddeshalbnurderzeitlicheAufwandausgewiesen.

7.2 Bürokratiekostenrelevante Elemente der Szenarien

DiefolgendeBürokratiekostenschätzungbeziehtsichaufdasReform-Szenario1unddasReform-

Szenario3undvergleichtdiesemitdemReferenz-SzenariodesStatusquo.

• ImReform-Szenario1entstehenzusätzlicheBürokratiekostendurchdenSozialausgleich.Im

Status quo wurden zwar bereits einige zusätzliche Meldepflichten für den Sozialausgleich

umgesetzt, der Ausgleich selbst wurde jedoch bisher nicht durchgeführt, weil der durch-

schnittlicheZusatzbeitragaufnullfestgelegtwurde.ImReform-Szenario1wirdhingegenvon

einemdeutlicherhöhtenFinanzierungsanteildereinkommensunabhängigerhobenenZusatz-

beiträgesowievonderErweiterungdesVersichertenkreisesumdiebislangprivatVersicher-

tenausgegangen.DieBerechnungenfürdasReform-Szenario1ergabeneinfinanziellesVolu-

mendesSozialausgleichsvon23MilliardenEuroundeinenAnteilvonfast60Prozentder

Mitglieder,dieeinenAnspruchaufSozialausgleichhaben(vgl.Kapitel5.3).

• Im Reform-Szenario 3 entstehen zusätzliche Bürokratiekosten bei der Beitragsbemessung

infolge der Ausweitung der generellen Beitragspflicht auf weitere Einkommensarten. Kon-

kretistmiteinemerhöhtenAufwandfürdieEinkommensprüfungimRahmenderBeitrags-

festsetzungzurechnen.ZudemfälltdiesererhöhteAufwandbeieinerhöherenAnzahlvon

Mitgliedernan,weilderVersichertenkreisumdiebislangprivatVersichertenerweitertwird.

Schließlichistdavonauszugehen,dassdieprivatVersichertenüberproportionalhäufigsolche

Einnahmenbeziehen,dieimReform-Szenario3zusätzlichbeitragspflichtigwerden.Einkom-

mensunabhängigeZusatzbeiträgewerdendagegenimReform-Szenario3nichterhoben,ein

ergänzenderSozialausgleichwirdentsprechendnichtdurchgeführt.

Für das Reform-Szenario 2 ist im Unterschied zu den beiden anderen Reform-Szenarien nicht

mitzusätzlichenBürokratiekostenineinerspürbarenGrößenordnungzurechnen.Daszentrale

Reform-ElementhieristdiedeutlicheErhöhungdesbereitsimStatusquoetabliertensteuerfinan-

zierten Bundeszuschusses. In diesem Szenario ist weder ein Sozialausgleich erforderlich, weil

keineeinkommensunabhängigenZusatzbeiträgeerhobenwerden,nocheinerhöhterAufwandbei

derEinkommensprüfung,weildieAbgrenzungderbeitragspflichtigenEinnahmenimVergleich

zumStatusquonichtgrundsätzlichausgeweitetwird.

56

Durchführung des

Sozialausgleichs

Informationspflichtige

Stellen

Zwei Hauptprozesse im

Fokus der Betrachtung

Kein Sozialausgleich in 2011

bis 2013

Eingeschränkter Melde-

dialog in 2011 und 2012


7.3 Ablauf des Sozialausgleichs

Maßgeblich für die Durchführung des Sozialausgleichs sind zum einen der durchschnittliche

Zusatzbeitragnach§242aSGBVundzumanderendie individuelleBelastungsgrenzegemäß

§242bAbs.1Satz1SGBVinHöhevonzweiProzentderbeitragspflichtigenEinnahmeneines

GKV-Mitglieds.EinAnspruchaufAusgleichderDifferenzausSteuermittelnentsteht,wennder

durchschnittliche Zusatzbeitrag nach § 242a SGB V zwei Prozent der beitragspflichtigen Ein-

nahmeneinesMitgliedsübersteigt,unabhängigdavon,obdieKrankenkassedesMitgliedsselbst

einenkassenindividuellenZusatzbeitragnach§242SGBVerhebtundinwelcherHöhe.Beierst-

maligerErhebungoderErhöhungeinesZusatzbeitragsistfürjedesbetroffeneKrankenkassenmit-

gliedeinSonderkündigungsrechtgemäß§175Abs.4Satz5SGBVvorgesehen.

Für das anspruchsberechtigte Mitglied selbst läuft das Sozialausgleichsverfahren automatisch,

d.h.esmüssenkeineAnträgeaufSozialausgleichdurchdieBerechtigtengestelltwerden.35

Neue Informationspflichten entstehen hingegen für die am Verfahren beteiligten Institutionen,

insbesonderediegesetzlichenKrankenkassenunddiebeitragsabführendenStellen(Arbeitgeber,

Rentenversicherungsträger,BundesagenturfürArbeitundZahlstellenfürVersorgungsbezüge).

UmdasinseineneinzelnenRegelungsbestandteilenkomplexeVerfahrenfürdenZweckeinerBüro-

kratiekostenschätzunggreifbarerzumachen,werdenimFolgendenzweiHauptprozessebetrachtet,

anhandderersichdiewesentlichenInformations-undMeldepflichten,diemitderDurchführung

desSozialausgleichsverbundensind,zusammenfassendabbildenlassen.Dererstezubetrachtende

Hauptprozessistdereinfache,vollautomatisierteSozialausgleichbeiBeschäftigtenmiteinembei-

tragspflichtigen Einkommen. Als zweiter Hauptprozess wird die Durchführung des Sozialaus-

gleichsbeiBeschäftigtenmitmehralseinembeitragspflichtigenEinkommenuntersucht.

DieBindungdesAnspruchs auf Sozialausgleich andendurchschnittlichenZusatzbeitragnach

§242aSGBVhatzurFolge,dassfürdieJahre2011bis2013keinSozialausgleichdurchgeführt

wird.DaherlassensichvieleProbleme,diemitderUmsetzungderProzessezurDurchführung

desSozialausgleichsbereits imVorfeld erwartetwurden, bislangnicht anderPraxisüberprü-

fen.ZudensowohlvonArbeitgeberseitealsauchvonderBundesagenturfürArbeitgeäußerten

BefürchtungenzähltinsbesonderederdurchmöglicheRückfragenverursachtehoheAufwand.36

Dieserlässtsichallerdingserstermessen,wenndieProzessezumSozialausgleichdurchgeführt

werden.

FürdieJahre2011und2012wurdenaufgrunddesaufnullfestgelegtendurchschnittlichenZusatz-

beitragsMoratorienfürdieMeldeverfahrenzwischendenKrankenkassenunddenbeitragsabfüh-

rendenStellenverhängt.Zwarsinddie teilsaufwendigen technischenDetails,diedemqualifi-

35 AusgenommenvomSozialausgleichsindMitglieder,vondenengrundsätzlichkeinZusatzbeitragerhobenwird(gemäß§242Abs.5SGBV).

36 DieBAbeziffertediesenimRahmenderAnhörungzumGKV-FinGaufetwa2.000Personentagejährlich.

57

Beschreibung des

Meldedialogs

Arbeitnehmer mit

beitragspflichtiger

Beschäftigung

Klärung des Anspruchs

auf Sozialausgleich

Durchführung des

Sozialausgleichs

Unvollständige

Durchführung des

Sozialausgleichs

Beschäftigte mit

mehreren Einkommen


ziertenMeldedialogzugrundeliegen,mittlerweileweitgehendimplementiert.Allerdingsläuftder

qualifizierteMeldedialognachwievornureingeschränkt.

SeitensderArbeitgeberwarenimJahr2012nurstarkreduzierteGKV-Monatsmeldungenfürdie

FällevonversicherungspflichtigerMehrfachbeschäftigungabzugeben.DieKrankenkassenmel-

detenzwarebenfallsversicherungspflichtigeMehrfachbeschäftigung,musstenallerdingskeine

InformationenzumSozialausgleichandieArbeitgebermelden.AbdemJahr2013gebendieKran-

kenkassenzusätzlichinFällenmitÜberschreitungderBeitragsbemessungsgrenzeeinemonat-

licheMeldungab,diezuvorjährlicheinmaligerfolgte.DieArbeitgebermeldenimRahmender

GKV-MonatsmeldungabdemJahr2013zusätzlichdasJahresarbeitsentgeltfürArbeitnehmerin

derGleitzonesowieergänzendeInformationenindenGKV-MeldungenfürMehrfachbeschäftigte.

Nachberechnungenkönnenerforderlichwerden,wenneszuZeitverzögerungenkommt,dadie

Krankenkassenerstrückmelden,wennalleArbeitgeberdieGKV-MonatsmeldungfüreinenMehr-

fachbeschäftigtenübermittelthaben.

Hauptprozess I

SofernArbeitnehmerüberkeineweiterenbeitragspflichtigenEinnahmennebenihremArbeitsent-

geltverfügen,sindihreArbeitgebersowohlfürdiePrüfungdesAnspruchsaufSozialausgleichals

auchfürdieDurchführungdesSozialausgleichszuständig.

ZurKlärungdesAnspruchsaufSozialausgleichprüftderArbeitgeber,obderdurchschnittliche

Zusatzbeitrag2ProzentderbeitragspflichtigenEinnahmendesArbeitnehmersübersteigt.Liegt

dieindividuelleBelastungsgrenzeunterhalbdesdurchschnittlichenZusatzbeitrags,istAnspruch

aufSozialausgleichgegeben.DerentsprechendeÜberforderungsbetragergibtsichausderDiffe-

renzdesdurchschnittlichenZusatzbeitragsundderindividuellenBelastungsgrenze.

ZurDurchführungdesSozialausgleichsbeiEinfachbeschäftigtenohneweiterebeitragspflichtige

EinnahmenwirdnachdemBerechnungsverfahrenIdereinkommensabhängigeBeitragsanteildes

Arbeitnehmers durch den Arbeitgeber verringert, indem der Überforderungsbetrag abgezogen

wird.DiesergekürzteArbeitnehmerbeitragwirdvomArbeitgeberzusammenmitdemungekürz-

tenArbeitgeberanteilandieKrankenkasseüberwiesen.

FürdenFall,dassderArbeitgeberdenSozialausgleichnichtvollständigdurchVerringerungdes

Arbeitnehmeranteilsdurchführenkann,hatderArbeitnehmerdieMöglichkeit,sichaufAntrag

diezuvielgeleistetenKrankenkassenbeiträgedurchdieKrankenkassezurückerstattenzulassen.

Hauptprozess II

ImFallevonmehrerenbeitragspflichtigenEinnahmenistderArbeitnehmerverpflichtet,seinem

ArbeitgeberdieMehrfachbeschäftigungzumelden,damitdieserdieMehrfachbeschäftigungim

58

Prüfung des Anspruchs

auf Sozialausgleich

Durchführung des

Sozialausgleichs

Beitragsrückerstattungsrecht

des Arbeitgebers

Meldeverfahren und

Informationspflicht

Untersucht sind nicht

Kosten der Umstellung, …


RahmenderGKV-MonatsmeldungandieKrankenkassemeldenkann.ArtundHöhederweiteren

beitragspflichtigenEinnahmensindgegenüberdemArbeitgebernichtzutätigen.DerArbeitgeber

istsolangezurmonatlichenMeldungimFallevonweiterenbeitragspflichtigenEinnahmenver-

pflichtet,solangediesebestehen,auchwennkeineVeränderungeneintreten.Ebensomeldetder

ArbeitgeberderKrankenkassedasbeitragspflichtigeEinkommenausdemBeschäftigungsverhält-

nis.InsoferndieKrankenkasseKenntnisvonweiterenbeitragspflichtigenEinnahmenhat,muss

siediesedenArbeitgebernihrerseitsmelden.

Die Prüfung eines Anspruchs auf Sozialausgleich erfolgt durch die zuständige Krankenkasse.

Diese meldet nach Prüfung an alle betroffenen beitragsabführenden Stellen, ob ein Sozialaus-

gleichdurchzuführenistundnachwelchemVerfahrenderBeitragdesanspruchsberechtigtenMit-

gliedszuberechnenistbzw.wiehochdieanteiligabzuführendenBeiträgedesMitgliedssind.Von

derRückmeldungderKrankenkassehängtesab,obderArbeitgeberdenSozialausgleichnach

demBerechnungsverfahrenIoderIIdurchführt.

InderRegel führtderArbeitgeber,vondemdiehöchstenbeitragspflichtigenEinnahmenstam-

men,denSozialausgleichnachdemobenbeschriebenenBerechnungsverfahrenIdurch,während

alle übrigen Arbeitgeber das Berechnungsverfahren II anwenden und einen um zwei Prozent-

punkteerhöhtenArbeitnehmeranteilandiezuständigeKrankenkasseabführen.EineAusnahme

besteht für den Fall, dass bei mehreren beitragspflichtigen Einnahmen eine Monatsrente von

mehrals260Eurobezogenwird.IndiesemFallführtderRentenversicherungsträgerdenSozial-

ausgleichdurch.

AuchinnerhalbdeszweitenHauptprozesseshatderArbeitnehmereinBeitragsrückerstattungs-

recht,wennderArbeitgeber,derdenSozialausgleichnachdemBerechnungsverfahrenIdurch-

führt,diesennichtvollständigdurchBeitragssenkungdurchführenkann.

7.4 Bürokratiekosten im Status quo

ObgleichbiseinschließlichdemJahr2013derdurchschnittlicheZusatzbeitragaufnullEurofest-

gelegtwurdeunddaherkeinSozialausgleichdurchgeführtwird,wurdenbereitszentraleMelde-

verfahrenzwischendenKrankenkassenunddenbeitragsabführendenStellenerweitertundInfor-

mationsprozesseimplementiert.

DieUmstellungderMeldeverfahrenhatsowohlbeidenEinzugsstellenalsauchbeidenbeitrags-

abführendenStellenzueinemhohenAufwandhinsichtlichderÄnderungder technischenVer-

fahrengeführt.DaessichhierbeiallerdingsumabgeschlosseneundeinmaligeKostenhandelt,

überderenHöhedieVermutungenstarkdivergieren,werdendieseimFolgendennichtgesondert

untersucht.

59

… sondern laufende

Kosten der folgenden

Prozesse

Geschätzter Zeitaufwand

für Einarbeitung

Zusätzliche Info-Pflicht

der Beschäftigten

Meldepflichtige Einnahmen

Meldepflicht gegenüber

allen Arbeitgebern

Geschätzter Zeitaufwand für

zusätzliche Info-Pflicht


IneinemerstenAbschnittwerdendielaufendenKostenderbereitsimplementiertenProzessezur

MeldungvonbeitragspflichtigenEinnahmeninFormeinererweitertenMeldungzurBeitragsbe-

messunggeschätzt.BetroffenhiervonsindinsbesondereGKV-Mitglieder,dieunselbstständigver-

sichertsindundübermehrerebeitragspflichtigeEinkommenverfügen.

IP 0: Einarbeitung in die Informationspflicht

DieStandardaktivitätIfürdie„EinarbeitungindieInformationspflicht“siehtjenachKomplexi-

täteinenZeitaufwandvon3,15bzw.120Minutenvor.MitBlickaufdieRegelungenzurDurch-

führungdesSozialausgleichswirdhiervoneinemmittlerenAufwand(15Minuten)ausgegangen.

DieHäufigkeitdieserInformationspflicht(IP)istabhängigvonderHäufigkeitderÄnderungender

SpezifikationenzumSozialausgleich.Hierwirdvon jährlicheiner relevantenÄnderungausge-

gangensowiedavon,dasssichbeicirca3,6betroffenenInstitutionenjeInstitutiondurchschnitt-

lichvierBeschäftigtefüreinenZeitraumvon15MinutenjährlichindiegeändertenInformations-

pflichteneinarbeiten.

IP 1: Meldung weiterer beitragspflichtiger Einnahmen

GrundsätzlichistjederBeschäftigtegemäß§280Abs.1SGBIVverpflichtet,diefürdieDurch-

führungderMeldeverfahrenzwischendenbeitragsabführendenStellenunddenEinzugsstellen

erforderlichenInformationenanseine(n)Arbeitgeberzumelden.Hierzuzählenseitdem1.Januar

2012auchweiterebeitragspflichtigeEinnahmen,wobeiwederArtnochHöhederweiterenbei-

tragspflichtigenEinnahmengegenüberdenArbeitgeberngenanntwerdenmuss.FolgendeEin-

nahmenmüssengemeldetwerden:

• ArbeitsentgeltauseinerversicherungspflichtigenBeschäftigung

• RentendergesetzlichenRentenversicherung

• Versorgungsbezüge

• ArbeitseinkommenauseinernichthauptberuflichselbstständigenTätigkeit,soweitesneben

einergesetzlichenRenteoderVersorgungsbezügenerzieltwird.

• ArbeitslosengeldnachdemSGBIII

• ArbeitslosengeldIInachdemSGBII

Die genannte Meldepflicht eines unselbstständig Beschäftigten mit mehreren beitragspflichti-

genEinnahmengiltgegenüberallenbetroffenenArbeitgebern.GegenüberderzuständigenKran-

kenkasseistderbetroffeneBeschäftigteverpflichtet,aufVerlangenauchAuskunftüberArtund

DauerseinerBeschäftigungensowieüberseineArbeitgeberunddieEntgelthöhezugeben(§280

Abs.2SGBIV).

FürdievorliegendeSchätzungzumErfüllungsaufwanddurchdiebetroffenenArbeitnehmerwird

davonausgegangen,dassvonderzusätzlichenInformationspflichtallepflichtversichertenGKV-

MitgliedermitmehrerenbeitragspflichtigenEinnahmenbetroffensind.Zudemwirdangenommen,

60

Meldung aller

Beschäftigungsverhältnisse


GKV-Monatsmeldung

Prüfungspflicht der

Krankenkassen


dasssichkalenderjährlichimDurchschnittzweimelderelevanteÄnderungenjebetroffenesMit-

gliedergeben.DieInformationspflichtimEinzelnenumfasstdasZusammenstellendererforderli-

chenInformationensowiederenAufbereitung,dasVerfasseneinesentsprechendenAnschreibens

undschließlichdieÜbermittlungderInformationen,sodasssichunterderAnnahmeeinesmitt-

lerenSchwierigkeitsgradesnachdemStandardkostenmodelldiefolgendenZeitwertezurUmset-

zungderMeldepflichtergeben:Beirund12MillionenpflichtversichertenMitgliedernmitmehre-

renbeitragspflichtigenEinnahmenerfolgenjährlichzweiMeldungen,dieeinenZeitaufwandvon

insgesamt15MinutenjeMitgliedverursachen.InderSummeentstehtsoeinGesamtaufwandvon

etwa757TausendTagen.

IP 2: GKV-Monatsmeldung

Insofern ein Beschäftigter über mehrere beitragspflichtige Einnahmen verfügt, meldet jeder

Arbeitgeberdiesgemäß§28aAbs.1SGBIVi.V.m.§11bDatenerfassungs-und-übermittlungs-

verordnung (DEÜV)zusammenmitdemArbeitsentgeltausderBeschäftigung imRahmender

GKV-MonatsmeldungandiezuständigeKrankenkasse.DieMeldungerfolgtinFormeinergesi-

cherten und verschlüsselten Datenübertragung grundsätzlich elektronisch. Gemäß § 28a Abs.

4a SGB IV sind im Rahmen der Meldung die Versicherungsnummer, Name und Vorname des

Beschäftigten,dieBetriebsnummerunddasbeitragspflichtigeArbeitsentgeltbiszurBeitragsbe-

messungsgrenzedergesetzlichenRentenversicherungzuübermitteln.

ImRahmendervorliegendenSchätzungwirddavonausgegangen,dassdieerforderlicheÜber-

mittlungderGKV-MonatsmeldungennachEinrichtungderMeldeprozessevollautomatischver-

läuftundsomitkeinezusätzlichenlaufendenKostenjenseitsdereinmaligenUmstellungs-und

ImplementierungskostenfürdieelektronischeDatenverarbeitungerfordert.FürdieimRahmen

derÜberprüfungderDatensowiederenEingabeentstehendenKostenwirddavonausgegangen,

dassbeieinemmittlerenSchwierigkeitsgradnachdemStandardkostenmodellproVorgangfünf

Arbeitsminuten erforderlich sind. Unter der Annahme, dass bei allen unselbstständig beschäf-

tigtenGKV-MitgliedernmitmehrerenbeitragspflichtigenEinnahmen(rund14Millionen)durch-

schnittlichzweiÄnderungenproKalenderjahranfallen,ergebensichfürdieIP2beieinemjähr-

lichenGesamtaufwandvonetwa289TausendTagengeschätzteKosten inHöhevon rund71,6

MillionenEuro.

IP 3: Prüfung und Meldung bei mehreren beitragspflichtigen Einnahmen (Krankenkassen)

DieKrankenkassenprüfenihrerseitsgemäß§11bDEÜVdieihnenvorliegendenMeldungenzu

Mitgliedern mit mehreren beitragspflichtigen Einnahmen und melden die ihnen vorliegenden

InformationenandiebetroffenenbeitragsabführendenStellen,insoferndiesenichtbereitsinner-

halbvonsechsWochendasVorliegenderweiterenbeitragspflichtigenEinnahmenandiezustän-

digeKrankenkassegemeldethaben.Auchhierkanndavonausgegangenwerden,dassdieÜber-

61


Prüfung der Krankenkassen

Datenerhebung zur

Beitragsermittlung

Gegenstand der

Beitragsbemessung

Bürokratiekosten für

Einkommensprüfung und …


prüfungder InformationenbeidenKrankenkassenautomatischverläuft.GesonderterAufwand

entstehthingegendurcherforderlicheKorrekturenundRückfragensowiedieÜbermittlungkorri-

gierterDatenandiebetroffenenbeitragsabführendenStellen.

ZumZweckderSchätzungwirddavonausgegangen,dassin5ProzentallerFällederinsgesamt

rund14MillionenMitgliedermitmehrerenbeitragspflichtigenEinnahmeneineinfacherKorrek-

turbedarfimSinnedervordefiniertenStandardaktivitätenerforderlichist.Für1ProzentderFälle

wirdangenommen,dassdieKrankenkassenbeimMitgliedweitereInformationenzurKorrektur

dervorliegendenInformationenzurdenbeitragspflichtigenEinnahmeneinholenmüssen.Auch

fürdiesefallenKostenfürdieKorrekturundÜbermittlungderDatenan.Insgesamtergibtsich

hiereinjährlicherGesamtaufwandvoncirca125TausendTagen,wasGesamtkosteninHöhevon

rund31MillionenEuroentspricht.

IP 4: Einkommensprüfung zur Beitragsbemessung

ZuZweckenderBeitragsermittlungoderderÜberprüfungderZuzahlungsbefreiungsinddieKran-

kenkassenaufdieErhebungbestimmterDatenangewiesen.FürdiegesetzlichPflichtversicher-

tenwerdendieerforderlichenDatenzurBerechnungderBeitragshöheüberdieEinzugsstellefür

die Sozialversicherung vom Arbeitgeber mit den Meldungen zur Sozialversicherung nach den

§§28aff.SGBIVandieKrankenkasseübermittelt.FreiwilligversicherteMitgliedersindhingegen

verpflichtet, ihrerKrankenkasseihreEinkünftenachzuweisen,z.B.durchVorlagevonEinkom-

mensteuerbescheiden.37Beiihnenhatgemäß§240SGBVdieBeitragsbemessungdiegesamte

wirtschaftlicheLeistungsfähigkeitzuberücksichtigen.Gemäßden„Beitragsverfahrensgrundsät-

zenSelbstzahler“,dievomGKV-Spitzenverbandeinheitlichfestgelegtwerden,sindhierbeiauch

„alleEinnahmenundGeldmittel,diefürdenLebensunterhaltverbrauchtwerdenoderverbraucht

werdenkönnen,ohneRücksichtaufihresteuerlicheBehandlung“einzubeziehen:„Einnahmenaus

VermietungundVerpachtungundEinnahmenausKapitalvermögensinddenbeitragspflichtigen

Einnahmen(bpE)nachAbzugvonWerbungskostenzuzurechnen“(GKV-Spitzenverband2011:4).

FürdieBürokratiekostenschätzungwirddavonausgegangen,dasseineumfangreicheMitteilung

derEinkünftesowieeinePrüfungderbeitragspflichtigenEinnahmenlediglichbeifreiwilligVer-

sicherten erfolgt, die hauptberuflich selbstständig tätig sind. Dies waren im Jahr 2010 gemäß

KM1-Statistikinsgesamtrund1,2MillionenGKV-Mitglieder.DerZeitaufwandfürdieMeldung

weitererEinkünftedurchdieMitgliederandieKrankenkassenentsprichtimWesentlichendenen

ausIP1.Eswirddavonausgegangen,dassdieMitgliederihreKrankenkassemonatlichüberihre

beitragspflichtigenEinnahmen informierenunddasszweimal jährlich (entwederaufgrundvon

unterjährigenÄnderungenodervonNachfragenderKrankenkassen)dieentsprechendenUnterla-

gen(i.d.R.derSteuerbescheid)dafüraufbereitetundversandtwerdenmüssen.Beieinemunter-

stelltenAufwandvon15MinutenproMitteilungandieKrankenkasseergibtsichsomiteinjährli-

37 Vgl.DerBundesbeauftragtefürdenDatenschutzunddieInformationsfreiheit:EinkommensnachweisefürdieKrankenkasse,www.bfdi.bund.de/DE/Themen/GesundheitUndSoziales/KrankenPflegeversicherung/Artikel/EinkommensnachweiseFuerKrankenkasse.html?nn=409690.

62

… Beitragsbemessung

Einflussfaktoren auf

die Bürokratiekosten

Prüfung überwiegend

automatisch

Prozedere bei mehreren

beitragspflichtigen

Einnahmen


cherMeldeaufwandvonrund62TausendTagen.FürdieBearbeitungvonRückfragenderKassen

(beigeschätzten5ProzentallerFälle)werdenzusätzlich15MinutenproFallveranschlagt,sodass

sicheinjährlicherzeitlicherGesamtaufwandvonknapp64TausendTagenergibt.

FürdieseMeldungenwerdendieDatenbeidenKassenzunächstaufbereitet,wobeidavonausge-

gangenwird,dassdiesgrundsätzlichmaschinellerfolgt.AnschließendwerdendieDatendurch

SachbearbeitergeprüftunddieBeitragsberechnungdurchgeführt.FürdieBürokratiekostenschät-

zungwirddavonausgegangen,dassin5ProzentallerFällezusätzlichDatenvondenMitgliedern

angefordertunddannindieBerechnungeneingearbeitetwerden.Insgesamtentstehtdadurchein

jährlicherzeitlicherAufwandvonrund60TausendTagen,wodurchBürokratiekosteninHöhevon

14,8MillionenEuroentstehen.

7.5 Bürokratiekosten im Reform-Szenario 1

ImReform-Szenario1wirdeindurchschnittlicherZusatzbeitragvon98,10Euroerhoben.Zugleich

erhöhtsichdurchdieIntegrationderPrivatversichertenderKreisderGKV-Mitgliedervon50,8

Millionenauf57,4Millionen.InderFolgeändernsichdieKostendesErfüllungsaufwands,dasich

einerseitsdieFallzahlerhöht,andererseitsdieimRahmenderMeldungenzurBeitragsbemessung

laufendenProzesseumweitereInformationspflichtenimRahmenderDurchführungdesSozial-

ausgleichsergänztwerden.

IP 5: Prüfung des Anspruchs auf Sozialausgleich

SoferneinunselbstständigBeschäftigterlediglichüberbeitragspflichtigeEinnahmenauseinem

einzigenArbeitsverhältnisverfügt,prüftderArbeitgeberdenAnspruchaufSozialausgleich.Es

wirdangenommen,dassdieserProzessderPrüfungdurchdenArbeitgeberüberwiegendauto-

matischimRahmenderBeitragsberechnungerfolgt,sodasshierfürjenseitsderUmstellungund

PflegederautomatisiertenDatenverarbeitungkeinweitererAufwanderforderlichist.

ImFallmehrererbeitragspflichtigerEinnahmeneinesMitgliedsprüftdiezuständigeKranken-

kasseanhandderihrvollständigvorliegendenInformationenzudenbeitragspflichtigenEinnah-

men,obeinSozialausgleichdurchzuführenist.IstdiesnichtderFall,musssiedieArbeitgeber

entsprechend informieren.BestehteinAnspruchaufSozialausgleich, informiertdiezuständige

KrankenkasseallebetroffenenArbeitgeberdarüberund teilt ihnenmit,welchesBerechnungs-

verfahrenjeweilszurDurchführungdesSozialausgleichsanzuwendenist(§28hAbs.2aSGBIV).

Gemäß§242Abs.6Satz6SGBVmeldetdiezuständigeKrankenkassezudemfüralleprinzipiell

anspruchsberechtigtenMitgliederdenbeitragsabführendenStellenzudem,wennderAnspruch

auf Sozialausgleich aufgrund säumiger Zahlungen eines kassenindividuellen Zusatzbeitrags

unterbrochenist.

63

Meldungen überwiegend

automatisch

Bei Kleinunternehmen auch

manuelle Durchführung

Zeitliche Verschiebungen und

Abrechnungskorrekturen

Mitteilungspflicht gemäß

§§ 28f und 242b SGB V

Vorgehen bei unvoll-

ständigem Sozialausgleich


AuchdieseMeldungenverlaufen imRahmendesangepasstenelektronischenDatenaustauschs

zwischendenKrankenkassenunddenbeitragsabführendenStellenautomatischundverursachen

nachvollständigerImplementierungkeinelaufendenKostenaußerdenerforderlichenPrüf-und

Wartungsroutinen.

Esistjedochdavonauszugehen,dassvorallemkleineUnternehmen(dierund88Prozentaller

UnternehmeninDeutschlandausmachen)nichtimmerübersolcheautomatisiertenSystemezur

Entgeltberechnungverfügen.FürdieBürokratiekostenschätzungwirdangenommen,dass10Pro-

zentderKleinunternehmendieBerechnungenzumSozialausgleichzumindestteilweisemanuell

durchführenmüssen.DerdabeientstehendeAufwandwirdaufjährlichrund159TausendTage

bzw.39,3MillionenEurogeschätzt.

DadiezuständigeKrankenkasseihrePrüfungerstnachVorliegendervollständigenInformatio-

nenzudemeinzelnenanspruchsberechtigtenMitgliedabschließenkann,istzuerwarten,dasses

hierbeiregelmäßigzuzeitlichenVerschiebungensowieAbrechnungskorrekturenbeiderzustän-

digenKrankenkassesowiebeidenbeitragsabführendenStellenkommenkann.Dieselassensich

allerdingsimRahmendervorliegendenSchätzungnichtmithinreichenderGenauigkeitquantifi-

zierenundbleibendaherunberücksichtigt.

DadieMitteldesSozialausgleichsvollständigausBundeszuschüssenzumGesundheitsfondszu

finanzierensind,istdenzuständigenKrankenkassenvondenbeitragsabführendenStellengemäß

§28fAbs.3bzw.§242bAbs.7SGBVimRahmenderMeldungüberdieDurchführungdesSozi-

alausgleichssowohldieHöhederBeiträgenachDurchführungalsauchdieHöhederBeiträge,die

ohneSozialausgleichfälliggewesenwären,mitzuteilen.

KannderSozialausgleichnurunvollständigerfolgen,weilderzuzahlendeZusatzbeitragnicht

vollständig durch Verringerung des monatlichen Mitgliedsbeitrags ausgeglichen werden kann,

someldetderArbeitgeberdiesimRahmenderGKV-MonatsmeldungandiezuständigeKranken-

kasse.GegenüberdemArbeitnehmerhatderArbeitgeberdieunvollständigeDurchführungdes

SozialausgleichseinmaligingeeigneterWeiseschriftlichaufdessenAntragsrechtgegenüberder

zuständigenKrankenkassehinzuweisen.DerArbeitnehmerkanndieErstattungdesausstehen-

denSozialausgleichsfüreinenZeitraumvonmindestensdreibismaximalzwölfMonatenbeisei-

nerKrankenkassebeantragen.

Prüfungen und Rückfragen in Einzelfällen können nicht Gegenstand dieser Bürokratiekosten-

schätzungsein,dabislangkeinerleiErfahrungswerteausderPraxisvorliegenunddieVermutun-

genderunterschiedlichenSeitenzuvagebzw.zuunterschiedlichsind.

64

Prozedere beim Antrag

auf Erstattung

Geschätzter Zeitaufwand

für Mitglieder und …

… Krankenkassen

Einflussfaktoren für

die Bürokratiekosten

Meldeaufwand für

Mitglieder und Kassen


IP 6: Antrag auf Erstattung

WeitererAufwand im laufendenProzessderDurchführungdesSozialausgleichsentsteht aller-

dingsfürdiejenigenanspruchsberechtigtenMitglieder,dievoneinerunvollständigenDurchfüh-

rungdesSozialausgleichsbetroffensind.WährendderSozialausgleichselbstohneAntragsver-

fahrenautomatischdurchgeführtwird,erfolgteineBeitragsrückerstattungdurchdiezuständigen

KrankenkassennuraufAntrag.HierzumüssendiebetroffenenMitgliederdieentsprechenden

Informationen zusammentragen, aufbereiten und in schriftlicher Form an ihre Krankenkasse

übermitteln.InsgesamtwirdhierfüreinZeitaufwandvon15MinutenjeEinzelfallgeschätzt.Die

AnzahlderBetroffenenwirdbeieinemdurchschnittlichenZusatzbeitragvon98,10Euromitrund

3,7 MillionenGKV-Mitgliedernmit unvollständigem Sozialausgleich angesetzt, sodass sich ein

jährlicherGesamtaufwandvonknapp116TausendTagenergibt.

IP 7: Beitragsrückerstattung

Auch für die Krankenkassen entstehen im Fall eines unvollständig durchgeführten Sozialaus-

gleichsweitereKosten.NebendemAbgleichundderAufbereitungderAntragsdatenmitdenen

derMeldungenderArbeitgebermüsseninjedemEinzelfallZahlungsanweisungenvorgenommen

werden.InsgesamtwirdderfallbezogeneAufwandaufzehnMinutengeschätzt,sodasssichbei

rund3,7MillionenbetroffenenMitgliederneinjährlicherGesamtaufwandvoncirca77Tausend

Tagenbzw.KosteninHöhevonrund19MillionenEuroergeben.

7.6 Bürokratiekosten im Reform-Szenario 3

ImReform-Szenario3(mitBeitragsbemessungsgrenze)erhöhtsichdieZahlderer,beideneneine

solchePrüfungerfolgt,deutlich:ZumeinensindnunauchdievormalsinderPKVVersichertenzu

berücksichtigen,zumanderenwerdennungrundsätzlichbeiallenVersichertenweitereEinkom-

mensartenzurBeitragsbemessungherangezogen.HierausentstehtfürdieMitgliedereinerhöh-

terMeldeaufwand,fürdieKasseneinerhöhterPrüfaufwand.

HinsichtlichdesMeldeaufwandswirdgeschätzt,dassalleMitgliederdenKrankenkassenihrebei-

tragspflichtigenEinkünftenachweisenmüssen. ImGegensatzzumStatusquowirdhierdavon

ausgegangen, dass die Häufigkeit unterjähriger Änderungen aufgrund des großen Anteils von

abhängigBeschäftigtengeringeristundbei1,5MeldungenproJahrundMitgliedliegt.Dadurch

entstehtbeieinergeschätztenDauervon15MinutenproFallundnunrund57,4MillionenMitglie-

derneinMeldeaufwandinHöhevonrund2,7MillionenTagen(áachtStunden).FürdieBearbei-

tungvonRückfragenderKassen(beiwiederumgeschätzten5ProzentallerFälle)werdenzusätz-

lich15MinutenproFallveranschlagt,sodasssicheinjährlicherzeitlicherGesamtaufwandvon

2,8MillionenTagenergibt.

65

Kriterien für die Prüfung

der Meldungen

Bürokratieaufwand für

Bürger und Kassen

Aufwand für Betriebs-

prüfung bei Arbeitgebern …

… Durchführung des

Sozialausgleichs und …

… Einmalzahlungen

i.S.d. § 23a Abs. 4 SGB IV


Bei der Prüfung dieser Meldungen wird davon ausgegangen, dass die Kassen nicht alle Fälle

detailliertprüfenmüssen.SoverfügtetwasmehralsdieHälfteallerMitgliedernebenLohn-und

Gehaltszahlungen über keine weiteren Einkommensarten oder liegt schon mit den Lohn- und

Gehaltszahlungen über der Beitragsbemessungsgrenze. Für die übrigen Mitglieder (knapp 50

Prozent)wirdaberdavonausgegangen,dassdiePrüfungenähnlichumfangreichausfallenwie

fürdiehauptberuflichSelbstständigenimReferenz-Szenario.38Dadurchergebensichinsgesamt

geschätztejährlicheBürokratiekosteninHöhevon176,9MillionenEuro.

ImVergleichwürdesichderBürokratieaufwandfürdieBeitragsbemessungaufseitenderBürger

vonknapp64TausendTagenaufrund2,8MillionenTageerhöhen.DerAufwandfürdieKassen

würdesichvonknapp60TausendTagenbzw.14,8MillionenEuroaufetwa716TausendTagebzw.

176,9MillionenEuroerhöhen.

7.7 Weitere Bürokratiekosten

Gemäß§28pAbs.1SGBIVobliegtdieBetriebsprüfungbeidenArbeitgeberndenTrägernder

gesetzlichenRentenversicherung.DiePrüfungderBeitragszahlungenundder entsprechenden

MeldungenerfolgtmindestenseinmalinvierJahren.ImAnschlussandiePrüfungdurchdieTrä-

gerderRentenversicherungprüfendiezuständigenKrankenkassenabschließenddieordnungs-

gemäßeDurchführungdesSozialausgleichs.

Weiterer Aufwand entsteht den Krankenkassen im Rahmen ihrer Jahresabschlussrechnung, in

derenRahmendieKasseninsbesonderedieDurchführungdesSozialausgleichsbeiMehrfachbe-

schäftigtenundunstetigBeschäftigtenerneutprüfenundggf.berichtigenmüssen.

ZunachträglichenKorrektureneinesbereitsdurchgeführtenSozialausgleichskannesunterande-

rem kommen, wenn ein mehrfach beschäftigter Arbeitnehmer Einmalzahlungen im Sinne des

§23aSGBIVerhält.IndiesemFallistfürjedegewährteEinmalzahlungeineanteiligeBeitrags-

belastungsgrenzezubilden.EinmalzahlungenkönnensoinderFolge,insoferndiesenach§23a

Abs.4SGBIVdemletztenEntgeltabrechnungszeitraumzuzuordnensind,dazuführen,dassder

ArbeitgeberdenfürdasVorjahrdurchgeführtenSozialausgleichprüfenundkorrigierenmuss.

38 DiesisteinezentraleAnnahmederBürokratiekostenschätzungfürReform-Szenario3.Eineu.U.kostengünstigereAlternativekönnteeinautomatisierterDatenabgleichzwischenKrankenkassenundFinanzämternsein.AusdatenschutzrechtlichenundvordemHintergrundderbisherigenpolitischenDiskussionenerscheinteinsolcherAnsatzfürDeutschlandderzeitunrealis-tisch.

66

Bürokratiekosten im

Referenz-Szenario


Reform-Szenario 1


Reform-Szenario 3


7.8 Zusammenfassung

InsgesamtentstehennachderhiervorgenommenenSchätzungschonimReferenz-Szenariodurch

diebestehendenMelde-undPrüfpflichtenalsGrundlagefüreinenSozialausgleichBürokratiekos-

teninHöhevonjährlichrund173MillionenEuro(Tabelle16).Davonentfallenrund127Millio-

nenEurobzw.73,6ProzentaufdieArbeitgeberundrund46MillionenEuroaufdieKrankenkas-

sen.FürdieMitgliederentstehteinmonetärnichtbewerteterMeldeaufwandinHöhevonjährlich

rund821TausendTagen.

Tabelle 16: Übersicht über die Bürokratiekosten nach Szenarien (Mio. Euro)

Mitglieder (in 1.000 Tagen)

Arbeitgeber Krankenkassen Summe Arbeitgeber/Kassen

Referenz-Szenario 821 127,2 45,7 172,9

Reform-Szenario 1 116 39,3 19,0 58,4

Reform-Szenario 3 2.779 0 176,9 176,9


ImReform-Szenario1entstehenfürdieDurchführungdesSozialausgleichsbeierweitertemVersi-

chertenkreisundrund34MillionenAnspruchsberechtigtenzusätzlicheBürokratiekosteninHöhe

vonrund58,4MillionenEuro.VondiesenwerdenknappzweiDrittelvondenArbeitgeberngetra-

gen.Hinzukommenrund116TausendTagefürdieBeantragungvonBeitragsrückerstattungen;

davonsindrund3,7MillionenMitgliederbetroffen.

ImReform-Szenario3entfallenzunächstdieBürokratiekosten,diedurchdiebestehendenMelde-

undInformationspflichtenimRahmendesSozialausgleichsbereitsheuteverursachtwerden,weil

indiesemSzenariokeineZusatzbeiträgemehrerhobenwerden(rund173MillionenEuro).Diese

EntlastungkommtvorallemdenArbeitgebernzugute.GleichzeitigentstehendenKrankenkassen

imReform-Szenario3zusätzlicheKostenfürdieBeitragsbemessung–infolgederAusweitungder

generellenBeitragspflichtaufweitereEinkommensartenundderAusweitungdesVersicherten-

kreises–ingeschätzterHöhevonrund177MillionenEuro.DenArbeitgebernentstehenhingegen

keinezusätzlichenBürokratiekosten.DamitergebensichfürdasReform-Szenario3umfangreiche

VerlagerungenderBürokratiekostenzwischenArbeitgebernundKrankenkassen,insgesamtgibt

esabereinennursehrgeringfügigenAnstiegderBürokratiekostengegenüberdemStatusquo.

DerzusätzlicheAufwandfürdieMitgliederwärejedochdeutlichhöheralsinallenanderenSze-

narien.

67

Option: Ausweitung der

Kofinanzierung aus Steuern

im KV-System

Argumente für steuer-

finanzierten Bundeszuschuss

Gegen Erosion des lohn-

zentrierten KV-Systems

Gegen Schwankungen

im Beitragsaufkommen

Einbindung von

Haushaltsmitteln

Bewertung der Umsetzungsmöglichkeiten: Fiskalische Nachhaltigkeit

8 Bewertung der Umsetzungsmöglichkeiten: Fiskalische Nachhaltigkeit

DieBewertungderfiskalischenNachhaltigkeitbeziehtsichaufdieReformoption,denAnteilder

–direkten oder indirekten–Steuerfinanzierung imKrankenversicherungssystemauszuweiten

unddamitaufzentraleReform-Elemente,welchedieReform-Szenarien1und2vomReform-Sze-

nario3unterscheiden.

FürdieseBewertungwurdeimRahmendervorliegendenStudiediefolgendeKurzexpertisevon

Prof.Dr.Dr.h.c.BertRüruperstellt.

8.1 Hintergrund und Fragestellungen der Kurzexpertise

InderDiskussionumdieFinanzierungdergesetzlichenKrankenversicherung(GKV)istdiestär-

kereBezuschussungdesSystemsausSteuermittelneineseitgeraumerZeitimmerwiedervorge-

brachteReformoptionzurnachhaltigenStabilisierungderEinnahmeseite.FüreinesolcheKofi-

nanzierungdiesesSozialversicherungszweigeswerdendiefolgendenArgumenteangeführt(vgl.

insbesondereBlanketal.2011sowieRürup2007):

• Verbreiterung der Einnahmebasis:InderVerbreiterungderEinnahmebasisdurchSteuern

wirdeineAntwortgesehen,umderbeobachtbarenErosionenderFinanzierungsgrundlagen

deslohnzentriertenSozialversicherungssystems,d.h.derschwächerenEntwicklungderbei-

tragspflichtigenBruttolohn-undGehaltsummeimVergleichzumVolkseinkommen(oderauch

denzufinanzierendenAusgaben),entgegenzuwirken.Gleichzeitigimplizierteinesteuerliche

KofinanzierungeinetendenzielleEntkoppelungderGesundheitskostenvondenArbeitskos-

ten,wasvordemHintergrundderBevölkerungsalterungeinzunehmendwichtigesArgument

ist.

• Kurzfristige Einnahmestabilisierung:DurcheinesolcheMischfinanzierungwirkenSchwan-

kungenimBeitragsaufkommenalsFolgevonkonjunkturellbedingtenVeränderungenaufden

ArbeitsmarktwenigerstarkaufdiefinanzwirtschaftlicheSituationdieserSozialversicherung

durch.EinBundeszuschussermöglichtes,denBeitragssatzübereinenKonjunkturzyklushin-

wegstabilzuhalten.DarüberhinauskönnenzusätzlicheSteuernalsAnpassungspufferdie-

nen,umdieEinnahmenzustabilisieren.

• Sachgerechte Finanzierung gesamtgesellschaftlicher Aufgaben:DieEinbindungvonall-

gemeinen Haushaltsmitteln als dauerhafte Finanzierungsquelle ist ordnungspolitisch zu

begrüßen,wenneinerSozialversicherunggesamtgesellschaftlicheAufgabenunddamitversi-

cherungsfremdeLeistungenübertragenwurdenundsichderSteuerzuschussamAusgabenvo-

lumendiesergesellschaftlichenAufgabenorientiert.

68

Risiko der Instrumentali-

sierung der Kofinanzierung

angesichts …

… Bürgschaften für

Banken- und Staats-

schuldenkrise

… Inkrafttreten der

„Schuldenbremse“ in 2016

Stabilitätsprogramm

der Bundesregierung

als Gegenpol

Gefahr des Spielballs

politischer

Ad-hoc-Beschlüsse

Diskussion möglicher

Reform-Szenarien


DiesenArgumentenzugunsteneinessteuerfinanziertenBundeszuschussessteht–wiediebishe-

rigenErfahrungenzeigen–dasRisikogegenüber,dassmiteinemsteigendenVolumenderSteu-

ermitteldieEinnahmeseitederGKVzumInstrumenteiner„übergeordnetenInteressenverpflich-

tetenKonsolidierungspolitik“werdenkann.DiesesArgumentkönntemittel-undlangfristigaus

zweiGründenanGewichtgewinnen:

1. DieMaßnahmenzurBekämpfungdereuropäischenBanken-undStaatsschuldenkrisehaben

DeutschlandbislangnochkeinenEuroanSteuermittelngekostet,dennallebisherigenHilfen

warenKreditbürgschaften.MitgroßerWahrscheinlichkeitwerdenallerdingsindermittleren

FristeinigedieserBürgschaftengreifenmüssen.ZudemdürftendieGewinnabführungender

EZBundderBundesbankandiedeutscheStaatskassegeringerwerdenunddenBundeshaus-

haltwenigerentlastenalsdiesmittel-undlangfristiggeplantwarbzw.ist.

2. Ab dem Jahr 2016 wird für den Bund die am 1. August 2009 im Grundgesetz verankerte

„Schuldenbremse“scharfgestellt(Art.115GG).DieseVorschriftbesagt,dass–vonNaturkata-

strophenundschwerenRezessionenabgesehen–diestrukturelleNettoneuverschuldung,d.h.

dieumkonjunkturelleMindereinnahmenundMehrausgabenbereinigtejährlicheKreditauf-

nahme,0,35ProzentdesBruttoinlandsproduktsnichtüberschreitendarf.DadamitdieKredit-

aufnahmeals„politicalmollifier“imKampfderRessortsumSteuergelderweitgehendausfällt,

dürftendiesteuerfinanziertenBundeszuschüsseandieSozialversicherungendeutlichmehr

alsinderVergangenheitzumObjektderpolitischenBegehrlichkeitwerden.

DiesenRisikenstehtfreilichdasvomBundeskabinettbeschlosseneundandieEU-Kommission

inBrüsselweitergeleitetejüngsteStabilitätsprogrammderBundesregierungentgegen.NachMaß-

gabediesesDokumentssollderBundeshaushaltabdemJahr2014ausgeglichenseinundinden

Jahren2016und2017solleinzumAbbauderStaatsverschuldungzurVerfügungstehenderÜber-

schussinHöhevon0,5ProzentdesBruttoinlandsproduktserwirtschaftetwerden.DieSchulden-

standquotesollbiszumJahr2017vonderzeit80,5ProzentinRelationzumBruttoinlandsprodukt

auf69Prozentzurückgegangensein.39

Ungeachtetdessenistdavonauszugehen,dassauchdieArtundWeise,wiediesteuerlicheKofi-

nanzierungderSozialversicherungausgestaltetundbemessenwird,mitdarüberentscheiden,ob

undinwelchemMaßedieSteuerzuschüsse–zulastenderBeitragsentwicklung–derGefahraus-

gesetztsind,einSpielballpolitischerAd-hoc-Beschlüssezuseinbzw.zuwerden.Dahersoll im

RahmendieserKurzexpertiseeingeschätztwerden,obdievomGesetzgebervorgeseheneBemes-

sung (und Fortschreibung) der Steuerfinanzierung der GKV, aber auch eine mögliche darüber

hinausgehendeAusweitungderSteuerfinanzierung imRahmeneinergrundlegendenFinanzie-

rungsreform,imInteresseeinernachhaltigenFinanzierungeinenausreichendenBeitragfürdie

KontinuitätundVerlässlichkeitderFinanzierungdiesesSystems leistenkann.Ausgehendvom

gegenwärtigenRechtsrahmenwirddiskutiert,obmöglicheReform-Szenarienaufeinemadäqua-

39 SiehehierzuauchDIW-Wochenbericht(16/2013):ÖffentlicheFinanzen:ÜberschüsseundRisiken.

69

Frühere Finanzierung

der GKV-Ausgaben

Erstmaliger Bundeszuschuss

in 2004

Entwicklung des

Bundeszuschusses seit 2007


teninstitutionellenRegimefüreinenachhaltigeSteuerfinanzierungaufsetzenkönnen.Sofernein

etwaigerReformbedarfdesgegenwärtigenRegimesidentifiziertwird,werdenMöglichkeitendis-

kutiertundaufgezeigt,wiedieStabilitätundVerlässlichkeiteinersteuerlichenKofinanzierung

namentlichdesSystemsderGKVerhöhtwerdenkann.

8.2 Steuerfinanzierung der GKV – bislang eine Achterbahnfahrt

DieAusgabenderGKVwurdenimVergleichzurgesetzlichenRenten-undArbeitslosenversiche-

rungbisvorgutzehnJahrenausschließlichausBeiträgenderMitgliederfinanziert.DieBemes-

sungdesBundeszuschussesunddie(durchwegdiskretionären)FestlegungenseitensdesGesetz-

gebersgleicheninderVergangenheitjedocheinerAchterbahnfahrt(vgl.zuFolgendemu.a.Steffen

2012).

ImJahr2004erhieltendieKrankenkassenzurpauschalenAbgeltunggesellschaftlicherLeistun-

generstmalseinenBundeszuschussinHöhevon1MilliardeEuro,dergemäßdenBestimmungen

des„GesetzeszurModernisierungdergesetzlichenKrankenversicherung“(GMG)biszumJahr

2006auf4,2MilliardenEuroanwuchs(Abbildung7).DieserBundeszuschusswurdejedochvom

Gesetzgeber–andersalsvielfachfälschlicherweiseinderPressekolportiert40–wedermiteiner

klardefiniertenZweckbindungderMittelodereinerentsprechendensachgerechtenBemessung

andiesenAusgaben,dieausdenvonderPolitikalsversicherungsfremdeLeistungenerachteten

Aufgabenerwachsen,nochmiteinerkonkreten,anbestimmtenKriterienorientiertenFortschrei-

bungsmodalitätverknüpft.DieshattezurFolge,dassindenFolgejahrendasVolumendiesersteu-

erlichenKofinanzierungimmerwiederdiskretionärverändertwerdenkonnteundauchsituativ

geändertwurde.

Mitdem„GesetzzurStärkungdesWettbewerbsindergesetzlichenKrankenversicherung“(GKV-

WSG)wurdealsAnschlussregelungderBundeszuschussbetragsmäßigauf2,5MilliardenEuro

fürdieJahre2007und2008vomGesetzgeberfestgeschrieben.Gleichzeitigwurdeeinestufen-

weiseAnhebungdieserGelderfürdieJahre2009bis2016vorgesehen.BeginnendmitdemJahr

2009solltendieseMitteljährlichum1,5MilliardenEuroanwachsen,umimJahr2016denMaxi-

malbetraginHöhevon14MilliardenEurozuerreichen.ImGefolgederAuswirkungendergloba-

lenFinanzkrisedesJahres2008/09wurdedieserStufenprozessjedochunterbrochen.ZurStüt-

zungderKonjunkturwurdealsKompensationfürdie–konjunkturpolitischmotivierte–Senkung

desallgemeinenBeitragssatzesimRahmendesKonjunkturpaketsIImitWirkungzum1.7.2009

derBundeszuschussum3,2MilliardenEuround im Jahr2010um6,3MilliardenEuro aufge-

stockt.DarüberhinaussahderGesetzgebermitdem„Sozialversicherungs-Stabilisierungsgesetz“

(SozVersStabG)sowiedem„Haushaltsbegleitgesetz“(HBeglG)2011mit§221aSGBVzweiaußer-

planmäßige einmaligeAufstockungen dieserGelderum3,9MilliardenEuro im Jahr2010und

2MilliardenEuroimJahr2011alsKompensationkrisenbedingterMindereinnahmenvor.

40 Soz.B.SüddeutscheZeitungvom8.2.2013,Handelsblattvom8.2.2013oderkrankenkassen-direktvom12.2.2013.

70

Beschlüsse der

Bundesregierung zum

Bundeszuschuss


AufgrundderAbweichungenvomursprünglichenAufwuchsprozesswurdedieMaximalhöhevon

14MilliardenEurobereitsimJahr2012erreicht.DerzusätzlicheBundeszuschussinHöhevon2

MilliardenEurodesJahres2011,deralsLiquiditätsreservefüreineninderdamaligenSituation

anfallenden Sozialausgleich aufgrund von Zusatzbeiträgen vorgesehen war, wurde angesichts

der guten Lage auf dem Arbeitsmarkt und den damit einhergehenden Überschüssen sowohl

im Gesundheitsfonds als auch bei den Krankenkassen nicht benötigt. Daher wurde im Zuge

derBemühungenumeineHaushaltskonsolidierungmitdemHaushaltsbegleitgesetz2013vom

20.12.2012beschlossen,dassdieserBundeszuschussjeweilsgegenüberdemlangfristigenZiel-

wertvon14,0MilliardenEuroimJahr2013um2,5MilliardenEuroauf11,5MilliardenEuround

imJahr2014um2,0MilliardenEuroauf12,0MilliardenEurogekürztwird.GemäßdemEckwer-

tebeschlussderBundesregierungzumRegierungsentwurfdesBundeshaushalts2014undzum

Finanzplan2013bis2017vomMärz2013sollderBundeszuschussimJahr2014umzusätzli-

che1,5MilliardenEuroaufdann10,5MilliardenEurogesenktwerden.AbdemJahr2015soller

schließlichwiederseinelangfristigeZielhöhevon14,0MilliardenEuroerreichen.AbdiesemJahr

sollderSozialausgleich,derbiseinschließlich2014ausdemBundeszuschussgemäß§§221und

221aSGBVfinanziertwird,auszusätzlichenMittelndesBundesfinanziertwerden.DieHöhe

Quelle: IGES Institut GmbH auf Basis der Daten des BVA

Abbildung 7: Höhe des Bundeszuschusses an die Gesetzliche Krankenversicherung (Mrd. Euro), 2004–2016

0

5

10

15

20

2016201520142013201220112010200920082007200620052004

in Mrd. Euro

GMG GKV-WSG § 221 SGB V (nach Konjunkturpaket II) Konjunkturpaket II SozVersStabG

HBeglG 2011 HBeglG 2013 & Eckwertebeschluss

–5

–2,5–3,5

4,0

10,0 11,5 13,0 14,0

14,014,010,511,514,0

15,315,7

7,2

2,52,5

2,52,52,5

2,5

8,57,05,54,04,21,01,0

4,2

2,51,0

5,56,3

6,3

3,92,0

3,2

71

Bisherige Erfahrungen

mit der Kofinanzierung

Notwendigkeit eines

verlässlichen Bundes-

zuschusses an GKV

Regelbildung für steuerliche

Kofinanzerung

Präferenz zugunsten von

Konsolidierungszielen …

… am Beispiel gesetzliche

Arbeitslosenversicherung …


dieser zusätzlichenSteuermittel soll gemäßdemGKV-Finanzierungsgesetz im Jahr2014vom

Gesetzgeberfestgelegtwerden.

Fazit:DiebisherigenErfahrungenbeidersteuerlichenKofinanzierungderGKVzeigen,dassdiese

SteuerzuschüsseindenJahren2010und2011zumeinenalskonjunkturpolitischerPufferdien-

tenundzumanderenalsfiskalischerLückenfüllerinstrumentalisiertwurden–sowohlzugunsten

desGKV-SystemsalsauchinderjüngerenVergangenheitindenJahren2013und2014zuguns-

tendesBundeshaushalts.AlsweitereAufgabewurdedemBundeszuschusszusätzlichdieFinan-

zierungdesSozialausgleichsnach§242bSGBVzugewiesen,derbislangjedochnochnichtzum

Tragenkam.

MitBlickaufdieVerlässlichkeitundStetigkeitdieserFinanzierungsquellebesteht insofernein

dringenderHandlungsbedarf,dadieNotwendigkeiteinesverlässlichenBundeszuschussesandie

GKV Parteigrenzen überschreitend unstrittig ist. Hinsichtlich einer auch zukünftig relevanten

oderauchwachsendenFinanzierungsfunktionvonSteuerzuschüsseninderKrankenversicherung

bestehenkeinegrundsätzlichenordnungspolitischenBedenkenimSinneeinesVerstoßesgegen

dasÄquivalenzprinzip,denn–mitAusnahmedesKrankengelds–korrespondierendievonden

GKV-MitgliederngeleistetenBeiträge(andersalsinderGRV)nichtmitdemUmfangderLeistun-

genderKassenfüreinenVersicherten.

SowohldieFolgender–durchdieengagiertePolitikderEZBzwarüberdeckten,abernochlange

nichtgelösten–europäischenStaatsschulden-undBankenkrisealsauchderinderBevölkerungs-

alterungangelegteAusgabendruck inderGKV legeneineneue,dieVerlässlichkeitundStetig-

keitdersteuerlichenKofinanzierungderGKVbessergewährleistendeRegelbindungnahe.Diese

neueRegelmusseinestärkereBindungswirkungentfalten,alsesbislangdieindermittelfristi-

genFinanzplanungdesBundeseingestelltenPositioneneinesBundeszuschussesgetanhaben.

8.3 Erfahrungen mit Steuerzuschüssen an andere Zweige der Sozialversicherung

DerBefund,dassderGesetzgeberdazuneigt,KonsolidierungszielendesBundeshaushaltsoder

konjunkturpolitischenErfordernissenofteinehöherePrioritätbeizumessenalseinerordnungs-

politisch begründeten steuerlichen Kofinanzierung von als versicherungsfremd angesehenen

Leistungen,wirdeindrucksvolldurchdengescheitertenVersuchinderArbeitslosenversicherung

untermauert,einenregelgebundenenBundeszuschuss–ähnlichwieindergesetzlichenRenten-

versicherung–zuetablieren.

Die Zuweisung von Zuschüssen aus dem Bundeshaushalt hat in der im Jahr 1927 etablierten

gesetzlichen Arbeitslosenversicherung eine im Vergleich zur steuerlichen Bezuschussung der

GKVlängereTradition(vgl.Abbildung8).DennseitdemJahr1988gibteseinenregelmäßigen

72

… bis hin zum

„Blüm-Zuschuss“


BundeszuschussandiesenSozialversicherungszweig.BiseinschließlichdesJahres2006hatteder

Gesetzgeberdafürals– interpretationsoffene–Bemessungsregeldieses jährlichenZuschusses

dasetwaigeDefizitderBundesagenturfürArbeitalsFolgekonjunkturbedingterAusgabenüber-

hängeoderdieEinführungoderAusweitungnichtdurchBeitragseinnahmenzudeckenderversi-

cherungsfremderLeistungenvorgesehen.

ZutrennenvondieserRegelistdiefinanzielleNachschusspflichtdesBundesalsGarantderjeder-

zeitigenZahlungsfähigkeitderArbeitslosenversicherung,wiesiebereitsinderWeimarerRepub-

liketabliertwurde(vgl.Adamy2010:5).

Im Zuge der markanten Senkung des Arbeitslosenversicherungsbeitrags im Jahr 2007 wurde

–umdiedamitverbundenenMindereinnahmenbeidenBeitragseinnahmenauszugleichen–eine

BeteiligungderBundesagenturfürArbeitandenMehreinnahmenausderErhöhungdesallgemei-

Quelle: IGES Institut GmbH auf Basis Geschäftsberichte der Bundesagentur für Arbeit, diverse Jahre; 2010 Defizitausgleich wegen Kurzarbeitergeld

Abbildung 8: Höhe des Bundeszuschusses an die Bundesagentur für Arbeit (Mio. Euro), 1970–2012

Bundeszuschuss als jährlicher Defizitausgleich regelmäßiger Bundeszuschuss

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

regelmäßiger Bundeszuschuss

Bundeszuschuss als jährlicher Defizitausgleich

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

1974

1973

1972

1971

1970

in Mio Euro

73

Außerkraftsetzung

beschlossener

Regelungen …

… auch bei der GRV

Lange Tradition der

Kofinanzierung in der GRV

Große Rentenreform

von 1957


nenMehrwertsteuersatzesvon16Prozentauf19Prozentbeschlossen.GemäßdenVorgabendes

§363SGBIIIwurdealsRegelbindungdieserMittelvorgesehen,dasseinDrittelderdurchdie

AnhebungdesUmsatzsteuersatzesresultierendenMehreinnahmenindenHaushaltderBundes-

agenturfürArbeitzufließenhat.FürdieJahre2007bis2009wurdendieseBundeszuschüsse

betragsmäßigfestgelegt.FürdieZeitdanachwurdealsFortschreibungsmodalitätvorgesehen,dass

dieseMittelmitderEntwicklungdesUmsatzsteueraufkommensjährlichanzupassensind.Damit

lehntesichdieseFortschreibungsmodalitätanderRegelungzurFortschreibungdes„zusätzlichen

Bundeszuschusses“andiegesetzlicheRentenversicherung(„Blüm-Zuschuss“)–wieweiterunten

beschrieben–an.

DieseRegelungwurde jedochschonnachsehrkurzerZeitaußerKraftgesetzt.Angesichtsder

guten Lage und Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt und der sich damit aufbauenden Rückla-

genderBundesagentur fürArbeitwurden im InteresseeinerEntlastungdesBundeshaushalts

dieseGelderzunächstum1MilliardeEuroproJahrgekürzt.UndmitdemHaushaltsbegleitge-

setzfürdenEtat2013vom20.12.2012wurdedanndieAbschaffungdiesesZuschussesbeschlos-

sen.FortansolldieBundesagenturfürArbeitnurnochBundesmittelzurDeckungvonDefiziten

erhalten,allerdingsalsunverzinslicheDarlehen,dieinJahrenmitÜberschüssenzurückgezahlt

werdenmüssen.DamitwirdimplizitvomGesetzgeberunterstellt,dassvonderBundesagenturfür

ArbeitkeineversicherungsfremdenLeistungenmehrfinanziertwerden(vgl.Clemens2012:421).

IndergesetzlichenRentenversicherung(GRV)hatderGesetzgeber–ähnlichwieinderGKVund

Arbeitslosenversicherung–nacheinerlangenPeriodederkontinuierlichenAusweitungdersteu-

erlichenKofinanzierung–imInteresseeinerKonsolidierungdesBundeshaushalts–voreiniger

Zeitbegonnen,diskretionärindiebislangnachfestenRegelnbemessenenBundeszuschüsseein-

zugreifen.

DieGewährungvonZuschüssenderstaatlichenZentralinstanzhatinderRentenversicherungeine

sehrlangeTradition,diemitderGründungdiesesSozialversicherungszweigesbeginnt(vgl.Hüf-

ken2011:783).BereitsmitEinführungdergesetzlichenRentenversicherungzum1.Januar1891

wurdeeinestaatliche,ausallgemeinenHaushaltsmittelngespeisteKofinanzierungdieserimJahr

1889beschlossenenInvaliditäts-undAltersversorgungetabliert.Hierbeihandelteessichnicht

umeinensichanbestimmtenAufgabenbzw.Ausgabenorientierenden „Reichszuschuss“, son-

dernumeinen„Reichsbeitrag“.DennderdamaligeBeitragssatzvon1,8Prozentsolltezujeeinem

DrittelvondenArbeitern,denArbeitnehmernunddemReichaufgebrachtwerden.AbdemJahr

1938wurdenauchandieimJahr1911etablierteAngestelltenversicherungstaatlicheZuschüsse

inFormvonErstattungenzudenSteigerungsbeiträgenfürZeitendesWehr-undReichsarbeits-

dienstesgeleistet.

DurchdiegroßeRentenreformdesJahres1957wurdemitdemUmstiegzurFinanzierungnach

dem Umlageverfahren die Bemessung des staatlichen Zuschusses, des Bundeszuschusses, auf

eineneueGrundlagegestellt,dieallerdingsimmerwiederÄnderungenunterzogenwurde(vgl.

74

Entwicklung der GRV seit

1978

Änderung der Fortschreibungs-

modalitäten in 1992

Weitere Minderung des

Bundeszuschusses seit 2007

Von der „Blüm-Reform“

1997 …


Hüfgen2011:784ff.sowieBMAS2010:436ff.).DieserSteuerzuschusswurdezunächstsofest-

gesetzt,dassbeieinemBeitragssatzvon14ProzentfürdenerstenbiszumJahr1966reichenden

zehnjährigenDeckungsabschnittdiegesetzlichvorgeschriebeneRücklageinHöheeinerJahres-

ausgabeerreichtwurde.

BiseinschließlichdesJahres1978wurdedieHöhedieserZuschüssedanndiskretionärfestgesetzt.

AbdemJahr1979tratandieStellediesersituativenFestsetzungeineregelgebundeneFortschrei-

bung.NachdieserFortschreibungsregelverändertesichdieHöhedersteuerlichenKofinanzierung

indenFolgejahrenjeweilsumdenProzentsatz,umdensichdieSummederdurchschnittlichen

BruttoarbeitsentgelteindemjeweilsvorausgegangenenDreijahreszeitraumveränderte.DieFort-

schreibungdesBundeszuschusseswurdesomitandieEntgeltentwicklunggekoppeltundnicht

andenFinanzbedarfdesSystems.Angesichtsder imZeitverlaufsteigendenAnzahlanRenten

unddamitderRentenausgabenführtedieseFortschreibungsmodalitätdazu,dass–gemessenan

denRentenausgaben–dieBedeutungdesSteuerzuschussesalsFinanzierungsquellekontinuier-

lichzurückging.

MitdemInkrafttretendesSGBVIzum1. Januar1992wurdendieFortschreibungsmodalitäten

erneutgeändert,umdenBund–stellvertretendfürdieGesellschaftbzw.alleSteuerzahler–wie-

derstärker indieFinanzierungderRenteneinzubinden.MitBeginndes Jahres1992wirdder

Steuerzuschuss–seitdemJahr1998als„allgemeinerBundeszuschuss“bezeichnet–dergestalt

fortgeschrieben,dassdasVolumendesVorjahresumdieSteigerungsratederEntgeltedesVor-

vorjahresangehobenwird.DamitdieserZuschussnichtnurderEntgeltentwicklung folgt, son-

dernauchdemjeweiligenFinanzbedarfRechnungträgt,verändertsichdessenHöhezusätzlich

beiVeränderungendesBeitragssatzesfürdasbetreffendeKalenderjahrindemVerhältnis,indem

derneueBeitragssatzzumBeitragssatzdesVorjahressteht–sprichanzuhebenoderzusenken

ist.EineErhöhung(Senkung)desBeitragssatzesführtseitdemzueinerErhöhung(Senkung)des

Steuerzuschusses.

Dieser„allgemeineBundeszuschuss“wurdegemäß§213Absatz2aSGBVIfürdasJahr2006um

170MillionenEuroundabdemJahr2007umjeweils340MillionenEuropauschalvermindert.

Mitdem„Haushaltsbegleitgesetz2012“vom20.12.2012wurdehiervonabweichend–wiederum

imInteressederKonsolidierungsbemühungendesBundes–vorgesehen,dassimJahr2013die-

serpauschalierteMinderungsbetrag1,34MilliardenEurobeträgtundsichindenJahren2014bis

2016aufjeweils1,59MilliardenEurobelaufensoll.

Mitdemam22.Dezember1997imBundesgesetzblattverkündeten„Rentenreformgesetzes“1999

(RRG99),der„Blüm-Reform“,dieallerdingsnachdemSiegvonRot-GrüninderBundestagswahl

imHerbst1998inrelevantenTeilen(„DemographischerFaktor“)zurückgenommenwurde,wurde

zurpauschalenAbgeltungder„imgesellschaftlichenInteresse“derGRVübertragenenLeistun-

geneinzusätzlicherBundeszuschussinHöhedesAufkommensauseinemMehrwertsteuerpunkt

eingeführt.AllerdingswerdenhierbeidieebenfallsEndedesJahres1997eingeführtenjährlichen

75

… bis zum

„Blüm-Zuschuss“

„Zusätzlicher Bundes-

zuschuss“ von 1999

Korrektur des „allgemeinen

Bundeszuschusses“

Seit 2000: „zusätzlicher

Bundeszuschuss“

Weitere Modifizierungen

der GRV-Bezuschussung


ErstattungendesBundesfürnichtbeitragsgedeckteLeistungenaufgrunddesFremdrentenrechts

angerechnet.DieBegründungdieses„Blüm-Zuschusses“istimÜbrigendieeinzigerentenrechtli-

cheBestimmung,inderimSGBVIvoneinerWidmungderBundesmittelfürderGRVübertragene

gesellschaftlicheAufgabendieRedeist.Wasunter„gesellschaftlichenAufgaben“zuverstehenist,

wurdevomGesetzgeberfreilichniespezifiziert.

FürdieFinanzierungundBemessungdieseszweitenBundeszuschusseswarvorgesehen,dass

sichdessenHöhegemäß§213SGBVInachMaßgabedesAufkommensauseinemProzentpunkt

derUmsatzsteuer,diezeitgleichvon15Prozentauf16Prozenterhöhtwurde,entwickelnsollte.

FürdasJahr1999wurdejedochabweichendvondieserRegelder„zusätzlicheBundeszuschuss“

auf4,908MilliardenEuroundfürdasJahr2000auf7,976MilliardenEurofestgesetzt(vgl.Abbil-

dung9).AbdemJahr2000wirdder„zusätzlicheBundeszuschuss“gemäßderVeränderungsrate

des Umsatzsteueraufkommens fortgeschrieben. Damit sollte gewährleistet werden, dass dieser

ZuschussdauerhaftdemAufkommenauseinemProzentpunktdieserSteuerentspricht.Dersich

nachdieserVorschriftergebendeBetragdieseszusätzlichenBundeszuschusseswurdeallerdings

gemäß§213Absatz3Satz4SGBVIfürdieJahre2000und2001umjeweilsrund0,56Milliar-

denEuro,fürdasJahr2002umrund0,66MilliardenEuroundfürdasJahr2003umgut0,1Mil-

liardenEurodiskretionärgekürzt.

DieEinführungdieses„zusätzlichenBundeszuschusses“machteeineKorrekturderFortschrei-

bungsmodalitätendes„allgemeinenBundeszuschusses“notwendig.Umzuverhindern,dassdie

beitragssatzsenkendeWirkungdeszusätzlichenBundeszuschusseseineSenkungdesallgemei-

nenBundeszuschusses–unddamiteine tendenzielleBeitragssatzerhöhung–nachsichzieht,

wurdevorgesehen,dassfortanderjenigefiktiveBeitragssatzzugrundezulegenist,dersichohne

BerücksichtigungdeszusätzlichenBundeszuschussesergebenwürde.

SeitdemJahr2000wirdgemäß§213Absatz4SGBVIder„zusätzlicheBundeszuschuss“um

EinnahmendesBundesausderökologischenSteuerreform–imWesentlichenausderErhöhung

derMineralölsteuer–ergänzt.Dieser„dritte“Bundeszuschussistnichtzuverwechselnmitden

MittelnausderÖkosteuer,diederbeitragsäquivalentenFinanzierungderKindererziehungszei-

tendienen.DieseSteuermittelgeltenalsvomBundentrichteteBeiträgeundbegründenwiedie

ausdenlohnabhängigenBeiträgenerwachsendenEntgeltpunkteeigentumsrechtlichgeschützte

Ansprüche.FürdieJahre2000bis2003istdieserErhöhungsbetragzumzusätzlichenBundeszu-

schussbetragsmäßigsofestgesetztworden,dassdastatsächlicheAufkommenausdenvierweite-

renStufenderökologischenSteuerreformderRentenversicherungzufließt.

DiesezunächstengeBindungdesErhöhungsbetragsandieEinnahmenausderökologischenSteu-

erreformwurdejedochmitdem„GesetzzurReformderRentenwegenverminderterErwerbsfä-

higkeit“wiederaufgehoben(vgl.BMAS2010:439f.).DieVerminderungderEinnahmenausder

MineralölsteuerdurchSteuerentlastungsregelungenzugunstenderLandwirtschaftwurdeberück-

sichtigtundder jährlicheErhöhungsbetragohneRevisionsklauselundohneAbhängigkeitvom

76

Senkung der Bemessung des

Erhöhungsbeitrags ab 2003


jeweils tatsächlichen Aufkommen der ökologischen Steuerreform wurde betragsmäßig für die

Jahre2000bis2003festgesetzt(vgl.Abbildung9).DarüberhinauswurdedieFortschreibungssys-

tematikdahingehendmodifiziert,dassabdemJahr2004dieErhöhungsbeträgeindemVerhältnis

anzupassensind,indemdieBruttolohn-undGehaltssummeimjeweilsvergangenenJahrzurent-

sprechendenBruttolohn-undGehaltssummeimvorvergangenenJahrsteht.

AbdemJahr2003wurdemit§213Absatz5SGBVIalsweitereKorrekturbeiderBemessungdes

Erhöhungsbetragsvorgesehen,dassderjährlicheErhöhungsbetragum409MillionenEuroabge-

senktwird,umdenFinanzierungsanteildesBundesandenMaßnahmendersozialenGrundsiche-

rungimAltersowiefürdieausmedizinischenGründendauerhaftvollerwerbsgemindertenPer-

sonenzurefinanzieren(vgl.BMAS2010:439).

Quelle: IGES Institut GmbH auf Basis Deutsche Rentenversicherung Bund 2012a und 2012b

Abbildung 9: Höhe des Bundeszuschusses an die Gesetzliche Rentenversicherung (Mio. Euro), 1957–2011

Allgemeiner Bundeszuschuss Zusätzlicher Bundeszuschuss

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

1974

1973

1972

1971

1970

1969

1968

1967

1966

1965

1964

1963

1962

1961

1960

1959

1958

1957

Zusätzlicher Bundeszuschuss

in Mio Euro

77

„Tabubrüche“ bestätigen

situationsspezifische Eingriffe

Kürzungen bei Steuerzu-

schüssen trotz Regelbindung

Bessere Verlässlichkeit

steuerlicher Kofinanzierung

„Zweckbindung“

versicherungsfremder

Leistungen


Wie indenanderenSozialversicherungszweigenwarenauch inderGRVbeider tatsächlichen

Bemessung der steuerlichen Kofinanzierung die fiskalischen Interessen des Finanzministeri-

ums durchaus wirkmächtig. Wie bei der Arbeitslosenversicherung wird auch bei der Renten-

versicherungdeutlich,dasseineRegelbindung–selbstwenndiesewiebeimallgemeinenBun-

deszuschussschonseitvielenJahrzehntenexistiert–letztlichnichtgegensituationsspezifische

Eingriffeschützenkann.AllerdingswarendievorgesehenenKürzungsbeträgebeimallgemeinen

BundeszuschussgemessenamGesamtvolumendersteuerlichenKofinanzierungbislang(noch)

sehrgering.BeieinerweiterhingutenSituationbeidenBeitragseinnahmenkannaberangesichts

dieser„Tabubrüche“nichtausgeschlossenwerden,dass–wieeingangserwähnt–trotzderder-

zeitgutenMittelfristprognosendesSteueraufkommensabdemJahr2016vordemHintergrundder

sichdannsignifikantänderndenfiskalischenRahmenbedingungenundderdamiteinhergehen-

denKonsolidierungserfordernisseneue,dannggf.höhereKürzungsbeiträgezurDiskussionste-

henwerden.

8.4 Reformoptionen für einen nachhaltigen Bundeszuschuss an die GKV

In den vorangegangenen Ausführungen wurde deutlich, dass selbst Regelbindungen im Sinne

einerFortschreibungvonBundeszuschüssennachMaßgabederEntwicklungmakroökonomischer

GrößenoderderEntwicklungdesAufkommensbestimmterSteuernkeineGewährdafürbieten,

dassvomGesetzgeberaufgrundsichwandelnderpolitischerPrioritätendiskretionärKürzungen

beidenSteuerzuschüssenvorgenommenwerden.

ImInteresseeinernachhaltigenFinanzierungdesGKV-SystemswirdsichdieVerlässlichkeitder

steuerlichenKofinanzierungallenfallsdannerhöhenlassen,wennentwedereineklardefinierte

ZweckbindungbeidenSteuerzuschüssenvorgesehenist(vgl.Rürup2010:201ff.),diediskretio-

näreKürzungenerschwert,oderdieBundeszuschüsseineinenBundesbeitragumgewandeltwer-

den(vgl.Rürup2004:586–591),dessenAufkommeninAnlehnunganden„Reichszuschuss“zur

1891eingeführten„Invaliden-undAltersversicherung“ineinerfestenRelationzumAufkommen

ausdenlohnzentriertenBeiträgensteht.

BeiderOption„Zweckbindung“bietensichalsErstesdie–freilichniewillkürfreizubestimmen-

den–versicherungsfremdenLeistungenan.AlsversicherungsfremdgeltengemeinhindieLeis-

tungen,dienichtmitdemeigentlichenVersicherungszweckzubegründensind,aberausgesell-

schaftspolitischenGründenalsnotwendigerachtetwerdenunddeshalbeinerSozialversicherung

imgesamtgesellschaftlichenInteresseübertragenwurden.EsherrschtweitgehendeEinigkeitdar-

über,dassdieseLeistungen–ausordnungspolitischenGründen–nichtausBeitragsmitteln,son-

dernausallgemeinenSteuermittelnfinanziertwerdensollten,umzugewährleisten,dassdieeiner

Sozialversicherung imgesellschaftlichen InteresseübertragenenVerpflichtungenauchvonder

Allgemeinheitfinanziertwerden.

78

Explizite Listung versiche-

rungsfremder Leistungen

Beispiele für versicherungs-

fremde Leistungen

Steuerzuschuss nach dem

Äquivalenzprinzip …

… folgt einem anderen

Orientierungsrahmen

Geringe gesellschaftliche

Akzeptanz dieses Ansatzes

Keine zeitkonsistente und

willkürfreie Bestimmung

Option: diskretionäre

Setzung von Ausgabe-

positionen …


FolgtmandieserOption,dannwärenindenRegelungendesSGBVdiealsversicherungsfremd

erachtetenLeistungenexplizitaufzuführen.AufGrundlagediesesKatalogsderdanngesetzlich

anerkanntenversicherungsfremdenLeistungenwäredieHöhedesBundeszuschusseszuermit-

telnundzudynamisieren.

AlsversicherungsfremdeLeistungenaufderAusgabenseitederGKV,d.h.Ausgaben,dienicht

derAbsicherungvonökonomischenFolgendesMorbiditätsrisikosdienen,werdenregelmäßigdie

LeistungenbeiSchwangerschaftundMutterschaft,fürSchwangerschaftsabbrücheundEmpfäng-

nisverhütung,dieLeistungen fürPräventionundGesundheitsförderungundggf. kinderabhän-

gigeLeistungenangesehen.DasAusgabenvolumenfürdieseLeistungenliegtderzeitbei4Milli-

ardenEuro.

LegtmandasÄquivalenzprinzip,d.h. dieEntsprechungvonBeitragsleistungundUmfangdes

Risikoschutzes,alsKriteriumzugrunde,kannman–wiediesderSachverständigenratzurBegut-

achtungdergesamtwirtschaftlicheEntwicklung tut–mitAusnahmedeseinkommensabhängi-

genKrankengeldesdiegesamte lohnbezogeneBeitragsbemessungunddiedamitverbundenen

Umverteilungsströmealsversicherungsfremdansehen.BezogenaufdasJahr2003ermitteltehier-

fürderSachverständigenrateinVolumenvon45MilliardenEuro(SVR2005:514ff.).

DieFortschreibungeinessobestimmtenSteuerzuschusseshättesichdanndaranzuorientieren,

wiesichdieAusgabenfürdiesedannvomGesetzgeberexplizitanzuerkennendenversicherungs-

fremdenAusgabenund–dadieEinkommensumverteilungalsgesamtgesellschaftlicheAufgabe

anzusehenist–versicherungsfremdenUmverteilungsströmeineinembestimmtenZeitraum(z.B.

jährlich)verändern.

Gegendieses–vomAnsatzherordnungspolitischkorrekte–Vorgehenspricht,dasssichdiese

Leistungennichtzeitkonsistentundnichtwillkürfreibestimmenlassenund–wiedieDiskussion

umdieallokativwiedistributivüberlegenenPauschalprämienkonzepteinKombinationmiteinem

steuerfinanziertenSozialausgleichzeigte–nuraufeinegeringegesellschaftlicheAkzeptanzsto-

ßendürften.

DievonderDeutschenRentenversicherunginunregelmäßigenAbständenerstelltenundsichim

Zeitverlauf ändernden Kataloge der diesem Versicherungszweig übertragenen „versicherungs-

fremden Leistungen“ belegen, dass sich versicherungsfremde Leistungen weder zeitkonsistent

noch ohne Willkür bestimmen geschweige denn quantifizieren lassen – wie ein Vergleich des

KatalogsdieserLeistungendesJahres2012mitdenenindenAufstellungenzuBeginndesvergan-

genenJahrzehntszeigt(vgl.z.B.Reineke2012:1ff.).

EineandereOption,dieHöheundEntwicklungderSteuerzuschüsse„sicherer“zumachen,wäre

eineeinmaligediskretionäreSetzungvon(versicherungsfremden)Ausgabenpositionen,dieaus

Steuermittelnzu finanzierensind.Denkbarwäre–wiediesdesÖfterenempfohlenwird–die

79

… zur „Subvention“

der GKV

Alternative: Kofinanzierung

durch „Bundesbeitrag“

Berücksichtigung des

Nonaffektationsprinzips


StaatszuschüsseandenfamilienpolitischmotiviertenLeistungenzuorientieren–z.B.andenKos-

tenderbeitragsfreienMitversicherungvonKindernund Jugendlichen (ca.16MilliardenEuro)

und/oder von Ehepartnern (ca. 12 Milliarden Euro). Wenn man allerdings den Versicherungs-

schutzvonKindernund/odernichtberufstätigenEhepartnernalseinederGKVübertragenefami-

lienpolitischeMaßnahmeausBundesmitteln finanziert,stelltsichdieFrage,warumdieKosten

fürprivatversicherteKinderundnichterwerbstätigeEhegattennichtebenfallsvomStaatüber-

nommenwerden.AuchSelbstständigehaben–nichtohneGrund–einenAnspruchaufz.B.das

ElterngeldoderKindergeld.Zudemwirdargumentiert,dassdiebeitragsfreieMitversicherungvon

Kindern keine mit dem Argument der Versicherungsfremdheit begründbare familienpolitische

VergünstigungvonFamilienmitKindernsei,sondernlediglicheineUmverteilungderBeiträge

über den Lebenszyklus von Versicherten. Ein diese Kosten kompensierender Bundeszuschuss

würdedahereine„Subvention“derGKVdarstellen(Eekhoff2012).

Fazit:EinedritteAlternative,diesteuerlicheKofinanzierungnichtzugriffsfest,aberimVergleich

zumStatusquozugriffsfesterzumachen,bestehtdarin,sichvonderPhilosophiederversiche-

rungsfremdenLeistungenzu lösenunddenderzeitigenBundeszuschuss in einen „Bundesbei-

trag“umzuwandeln.DieHöhediesesBundesbeitragswärefestmitdemAufkommenzuverkop-

peln,dasausdenvondenArbeitnehmernundArbeitgeberngezahltenBeitragsanteilenresultiert.

InErmangelung„objektiver“KriterienfüreineordnungspolitischkorrekteBemessungdersteu-

erlichenKofinanzierungerscheinteinBundesbeitragzwaralskeinesichere,aberimVergleichzu

denbisherigen„Bindungsregeln“alseineüberlegeneLösung,umzuverhindern,dassdieKofi-

nanzierungdesBundesnachKassenlageerfolgtundrelevanteTeilederEinnahmeseitederKran-

kenversicherungzurkonsolidierungspolitischenManövriermassewerden.

Einen gegenüber Eingriffen des Gesetzgebers immunen Bundeszuschuss an die GKV kann es

allerdings in einem demokratisch verfassten Gemeinwesen nicht geben. In einer Demokratie

kanndasGemeinwohlnieetwasanderesseinalsdieDiagonaleineinemsichänderndenParal-

lelogrammdergesellschaftlichenKräfte.Daherwirdmandasin§7Haushaltsgrundsätzegesetz

(HGrG)und§8Bundeshaushaltsgesetz(BHG)verankerteNonaffektationsprinzip,demzufolgealle

EinnahmeneinesöffentlichenHaushaltsgrundsätzlichallenAusgabengegenüberstehen,Zweck-

bindungeneineAusnahmedarstellensollenunddasdieVoraussetzungeinerflexiblenHaushalts-

politikdarstellt,gegenüberRegelbindungenalsdominantesPrinziperkennenmüssen.Angesichts

desZielseinernachhaltigenFinanzierungderGKVmagmandasbedauern,imInteresseeiner

Budgetpolitik,diesichänderndenpolitischenPrioritätenRechnungzutragenhat,wirdmandies

akzeptieren(müssen).

80

Herausforderungen der

zukünftigen KV-Finanzierung

Ausweitung des Versicherten-

kreises auf Gesamtbevölkerung

Finanzierung über generelle

Beitragspflicht

Finanzierung über stärkere

Steuerfinanzierung

Fazit

9 Fazit

DerAusgangspunktderSzenarien-BetrachtungsinddreigrundlegendeHerausforderungender

zukünftigenFinanzierungdesKrankenversicherungssystemsinDeutschland:

• Einnahmeschwäche:UnabhängigvondenaktuellhohenFinanzierungsüberschüsseninder

GKVentwickelnsichdiebeitragspflichtigenEinnahmensystematischschwächeralsdieAus-

gaben.DieEinbeziehungbislangnichtgesetzlichversicherterPersonengruppenbzw.weiterer

EinkommensartenindiegenerelleBeitragspflichtsindOptionen,dieFinanzierungsbasissta-

bilerzumachen.

• Gerechtigkeit:DiepersonelleVerteilungderFinanzierungslastendesKrankenversicherungs-

systemswirdvielfachalsnichtkonsistentbzw.gerechtangesehen.

• Belastung:DiefunktionaleVerteilungderFinanzierungsanteilebelastetvorallemLohnein-

kommeninFormvonBeiträgen.AufgrundderBeitragsbemessungsgrenzeundmangelsFrei-

beträgenwerdenuntereundmittlereEinkommenrelativstarkbelastet.

DiedreiuntersuchtenReform-SzenariengebenaufdiesedreiProblembereicheunterschiedliche

Antworten.

Hinsichtlich der Stabilisierung der Finanzierungsbasis ist allen Reform-Szenarien zunächst

gemeinsam,dassderVersichertenkreisaufdiegesamteWohnbevölkerungausgeweitetwirdund

aufdieseWeiseprinzipiellauchausüberdurchschnittlichhohenEinkommenbislangprivatVersi-

cherterFinanzierungsbeiträgegeleistetwerden.UnterschiedeergebensichausderArtundWeise,

wiedieFinanzierungsgrundlagenaufzusätzlicheEinkommenbzw.Einkommensartenausgewei-

tetwerden:

• Geschieht dies über eine explizite generelle Beitragspflicht weiterer Einkommensarten, so

könnenausnichterwerbseinkommensbezogenenEinkommen–insbesondereKapitaleinkom-

menundEinkommenausVermietungundVerpachtung–zwarzusätzlicheFinanzierungsbei-

trägeerreichtwerden.DieBerechnungsergebnissezeigenaber,dassihrAnteilaminsgesamt

erforderlichenFinanzaufkommenrelativgeringbleibt,selbstwennaufeineBeitragsbemes-

sungsgrenzevollständigverzichtetwürde.

• GeschiehteinesolcheAusweitungimplizitdurcheinestärkere(direkteoderindirekte)Steu-

erfinanzierungdesKrankenversicherungssystems,zeigendieBerechnungenzudenVertei-

lungswirkungen,dass insbesondereinhöherenEinkommensbereichenrelativmehrzusätz-

liche Finanzierungsbeiträge generiert werden als im Fall der expliziten Beitragspflicht.

VermögenswerteunddamitnichterwerbsbezogeneEinkommensindaufdieseEinkommens-

bereichez.T.starkkonzentriert.

81

Stärkere Heranziehung

steigender Einkommen

durch Steuerprogression

Entlastung unterer

Einkommensbereiche

in allen Szenarien

Erhöhte Gesamtbelastung

mittlerer Einkommen durch

Abgaben und Steuern

Be- und Entlastungen

Dritter je nach Szenario

Zugriffsfestere steuerliche

Kofinanzierung durch

„Bundesbeitrag“

Fazit

MitBlickaufdenAspektderGerechtigkeitbzw.der(In-)KonsistenzvonpersonellenVerteilungs-

wirkungenimKrankenversicherungssystemzeigtderSzenarien-Vergleich,dassdurcheinever-

stärkteSteuerfinanzierungeindeutlichprogressiververlaufendesBelastungsprofilerreichtwer-

denkannalsdurcheineAusweitungderexplizitenBeitragspflicht.DamitwürdenMitgliedermit

steigendemEinkommennochrelativstärkerzurFinanzierungdesKrankenversicherungssystems

herangezogen.DiesgiltauchimVergleichzueinemSzenariomitAusweitungderBeitragspflicht

undvollständigerAufhebungderBeitragsbemessungsgrenze.SowohlbeieinerstärkerenSteuerfi-

nanzierungalsauchbeieinerAusweitungderBeitragspflichtergebensichSpielräumefürfinan-

zielleEntlastungeninunterenEinkommensbereichen.ImFallderSteuerfinanzierungprofitieren

hiervonRuheständlerrelativstärkeralsabhängigBeschäftigte,imFallderAusweitungderBei-

tragspflichtverhältessichtendenziellumgekehrt.NichtsämtlicheGerechtigkeitsaspektekonn-

tenimRahmenderSzenarien-Berechnungenbetrachtetwerden.UnteranderemwurdendieWir-

kungenderbeitragsfreienFamilienversicherungnichtnäheruntersucht.

ImHinblickaufdiegegenwärtigrelativstarke Belastungvonunterenundmittleren(Lohn-)Ein-

kommen zeigt sich die Kehrseite des stärker progressiven Charakters der Steuerfinanzierung.

AusdenSzenarien-BerechnungenergibtsichgeradefürArbeitnehmerbereitsinmittlerenEin-

kommensbereichen eine spürbare Erhöhung der Gesamtbelastung ihrer Einkommen mit Steu-

ern und Sozialabgaben, wenn der Anteil der (direkten oder indirekten) Steuerfinanzierung im

Krankenversicherungssystemausgeweitetwird.FürhoheEinkommenwürdediedurchschnittli-

cheBelastungsquoteunterdengemachtenAnnahmenumvierbisfünfProzentpunktesteigenund

die40-Prozent-Schwelle(SteuernundSozialabgabenimVerhältniszumBruttoeinkommen)über-

schreiten.

GeringerbleibtdieBelastungderMitgliedereinkommenmitSteuernundAbgaben,wenn–wie

beiAusweitungderexplizitenBeitragspflichtundparitätischerBeitragsfinanzierung–eingrö-

ßererFinanzierungsanteilaufDritteentfällt(Arbeitgeber,Rentenversicherungsträgeru.a.).Auch

einestärkereSteuerfinanzierungkönntemitgeringerenunmittelbarenMehrbelastungenderMit-

gliedereinkommenverbundensein, insoweitdiehierfürerforderlichenSteuermittelnichtdurch

höhereEinkommensteuerzahlungenaufgebrachtwerden,sondernz.B.aus(zusätzlichen)Mehr-

wertsteuereinnahmen.EinvergleichbarprogressiverBelastungsverlaufstelltsichindiesenFällen

jedochnichtein.Zudemistdavonauszugehen,dassMehrbelastungenDritterzumindestteilweise

inmittelbarerFormaufdieVersichertenzurückfallen.

MitBlickaufdieUmsetzungsperspektivenderReformoptionenstelltsichfüreineverstärkteSteu-

erfinanzierungvorallemdieFragederfiskalischenNachhaltigkeit.VordemHintergrundderbis-

herigen,inanderenSozialversicherungszweigenschonwesentlichlängerenErfahrungenmitsteu-

erfinanziertenBundeszuschüssenlautetdieAntworthieraufzunächst,dasseseinengegenüber

Eingriffen des Gesetzgebers immunen Bundeszuschuss in der Krankenversicherung in einem

demokratischverfasstenGemeinwesennichtgebenkann.Allerdings lässtsicheinesteuerliche

KofinanzierungimVergleichzumStatusquozugriffsfestermachen.Hierzusolltemansichvonder

82

Bürokratriekosten beim

Sozialausgleich

Bürokratiekosten bei

Ausweitung der

Beitragspflicht

Fazit

PhilosophiederversicherungsfremdenLeistungenlösenunddenderzeitigenBundeszuschussin

einen„Bundesbeitrag“umwandeln.DieHöhediesesBundesbeitragswärefestmitdemAufkom-

menausderlohnzentriertenBeitragsfinanzierungzuverkoppeln.

EinzweiterrelevanterAspektsinddieKostenderUmsetzungderbetrachtetenReformoptionen.

DervorliegendeSzenarien-VergleichkonzentriertsichhierbeiaufdieBürokratiekosten,diemit

veränderten Einkommensprüfungen und Beitragsfestsetzungen verbunden wären. Hinsichtlich

derKostenderDurchführungdesSozialausgleichsbeieinkommensabhängigenZusatzbeiträgen

zeigendieKostenschätzungen,dassdergrößereTeil(173MillionenEuro)derUmsetzungskosten

bereits imStatusquoanfällt,obwohlderSozialausgleichinderPraxisnochgarnichtdurchge-

führtwird.WürdederSozialausgleich–entsprechenddenSzenario-Berechnungen–für34Milli-

onenAnspruchsberechtigtedurchgeführt,entstündenhierdurchzusätzlicheBürokratiekostenin

Höhevonschätzungsweisenochrund58MillionenEuro.FastzweiDrittelderBürokratiekosten

desSozialausgleichsentstehenbeidenArbeitgebern.

DieadministrativenZusatzkosteneinerAusweitungderBeitragspflichtaufweitereEinkommens-

artenwurdendemgegenüberaufrund177MillionenEurogeschätzt. Ihnenstünde jedocheine

KostenentlastunginfastgleicherHöhedurchdenWegfalldesSozialausgleichsgegenüber.Dabei

istunterstellt,dasssichdieKostenbelastungvollständigvondenArbeitgebernaufdieKranken-

kassenverlagernwürde.DerAufwandfürdieMitgliederwärejedochdeutlichhöheralsinallen

anderenSzenarien.

83

Literaturverzeichnis


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Gerecht, nachhaltig, effizient - bertelsmann-stiftung.de · 8.2 Steuerfinanzierung der GKV – bislang ... Hierzu zählt – neben der o. a. Segmentierung in GKV und PKV – vor allem,