507
Geschiedschrijving CO 2 - emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn Ministerie VROM, DGM – KvI, maart 2007 M. Klinkhamer MSc., F. Walenkamp Ministerie van VROM, DGM – KvI, 2007

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Embed Size (px)

Citation preview

Page 1: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

Ministerie VROM, DGM – KvI, maart 2007 M. Klinkhamer MSc., F. Walenkamp

Ministerie van VROM, DGM – KvI, 2007

Page 2: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

2 Ministerie van VROM, DGM – KvI, 2007

Inhoudsopgave

1 INLEIDING ............................................................................................................................................. 4 1.1 AANLEIDING EN DOELSTELLING ......................................................................................................... 4 1.2 AANPAK ............................................................................................................................................. 4 1.3 REIKWIJDTE ....................................................................................................................................... 4 1.4 LEESWIJZER........................................................................................................................................ 4

2 VÓÓR DE EU-RICHTLIJN: NATIONALE ONTWIKKELINGEN 1997 - 2002 ............................ 5 2.1 INLEIDING .......................................................................................................................................... 5 2.2 HET KYOTO-PROTOCOL...................................................................................................................... 5 2.3 VERHANDELBARE CO2-CERTIFICATEN ............................................................................................... 5 2.4 COMMISSIE PLAFONNERING CO2-EMISSIES......................................................................................... 6

2.4.1 Instelling van de commissie Vogtländer .................................................................................... 6 2.4.2 Eindrapport van de commissie Vogtländer: hybride systeem.................................................... 6 2.4.3 Reacties MKB, CPB, SER en het kabinet................................................................................... 7 2.4.4 Europa langszij.......................................................................................................................... 7

2.5 SAMENVATTING ................................................................................................................................. 8 3 VAN GROENBOEK TOT RICHTLIJN: EUROPESE ONTWIKKELINGEN 2000 - 2002 ........... 9

3.1 INLEIDING .......................................................................................................................................... 9 3.2 GROENBOEK GEEFT AANLEIDING TOT EU-RICHTLIJN ......................................................................... 9 3.3 OP WEG NAAR EEN AKKOORD: DISCUSSIES OP EUROPEES NIVEAU.................................................... 10

3.3.1 Relatieve of absolute plafonds ................................................................................................. 10 3.3.2 Systematiek van toewijzing: gratis rechten of veilen ............................................................... 10 3.3.3 Emissiehandel in relatie tot het Benchmarkconvenant ............................................................ 11 3.3.4 Emissiehandel, IPPC en energie-efficiency............................................................................. 11 3.3.5 Elektriciteitsopwekking: directe of indirecte toerekening ....................................................... 12 3.3.6 Pooling .................................................................................................................................... 12 3.3.7 Opt-out en opt-in ..................................................................................................................... 12 3.3.8 Koppeling emissiehandelssysteem met JI en CDM................................................................. 13 3.3.9 Linking Directive ..................................................................................................................... 14

3.4 POLITIEK AKKOORD RICHTLIJN 2003/87/EU .................................................................................... 14 U

3.5 SAMENVATTING ............................................................................................................................... 15 4 IMPLEMENTATIE CO2-EMISSIEHANDEL IN NEDERLAND 2003 - 2005: INLEIDING........ 16

4.1 INLEIDING ........................................................................................................................................ 16 4.2 ORGANISATIE IMPLEMENTATIE CO2-EMISSIEHANDEL ...................................................................... 16 4.3 STREEFWAARDENPROJECT ............................................................................................................... 17 4.4 SAMENVATTING ............................................................................................................................... 17

5 IMPLEMENTATIEFASE: WETGEVING ........................................................................................ 18 5.1 INLEIDING ........................................................................................................................................ 18 5.2 PROJECTGROEP WETGEVING ............................................................................................................ 18 5.3 EMISSIEHANDEL IN DE WET MILIEUBEHEER ..................................................................................... 18 5.4 EEN NIEUW HOOFDSTUK 16 WM MET EEN APARTE VERGUNNING ..................................................... 18 5.5 HET NIVEAU VAN REGELING: WET, AMVB EN MINISTERIËLE REGELING .......................................... 19 5.6 VOORONTWERP EN INSPRAAK .......................................................................................................... 19 5.7 EMISSIEHANDEL, DE IPPC-RICHTLIJN EN ENERGIE-EFFICIENCY ....................................................... 20 5.8 SPLITSING WETSVOORSTELLEN CO2 EN NOX................................................................................... 20 5.9 ACTAL IV: LASTENDRUK VAN EMISSIEHANDEL............................................................................. 21 5.10 SAMENVATTING ............................................................................................................................... 21

6 IMPLEMENTATIEFASE: EEN NIEUW BEVOEGD GEZAG....................................................... 22 6.1 INLEIDING ........................................................................................................................................ 22 6.2 DE NEDERLANDSE EMISSIEAUTORITEIT ........................................................................................... 22 6.3 DE ZBO-STATUS VAN DE NEA ......................................................................................................... 22 6.4 TAKEN VAN DE NEA......................................................................................................................... 23 6.5 RELATIE TUSSEN DE NEA EN HET WM-BEVOEGD GEZAG.................................................................. 23

Page 3: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

6.6 SAMENVATTING ............................................................................................................................... 23 7 IMPLEMENTATIEFASE: ALLOCATIE EN TOEWIJZING ........................................................ 24

7.1 INLEIDING ........................................................................................................................................ 24 7.2 PROJECTGROEP CO2 -ALLOCATIEPLAN (CAP) ................................................................................. 24 7.3 DE ONTWIKKELING VAN NAP’S: HARMONISATIE BINNEN DE EU..................................................... 24 7.4 CRITERIA VOOR HET ALLOCATIEPLAN .............................................................................................. 24 7.5 REIKWIJDTE VAN DE RICHTLIJN ........................................................................................................ 25

7.5.1 Omgang met procesemissies.................................................................................................... 25 7.5.2 Definitiekwestie: installatie en inrichting................................................................................ 25

7.6 ALLOCATIEMETHODE ....................................................................................................................... 26 7.6.1 Allocatieopties: criteria........................................................................................................... 26 7.6.2 De quotiëntmethode voor allocatie van verbrandingsemissies................................................ 26 7.6.3 CO2 ruimte in de eerste periode .............................................................................................. 27 7.6.4 Dataverzameling...................................................................................................................... 27

7.7 WARMTEKRACHTCENTRALES........................................................................................................... 27 7.7.1 WKC’s en WKK’s .................................................................................................................... 28 7.7.2 Verdeelde industrie, EZ en VROM beslissen ........................................................................... 28

7.8 OPT-OUT .......................................................................................................................................... 29 7.8.1 Opt-out voor kleine emittenten ................................................................................................ 29 7.8.2 Opt-out door verschil in interpretatie van ‘verbranding’........................................................ 29

7.9 NIEUWKOMERS ................................................................................................................................ 30 7.9.1 Bekende en onbekende nieuwkomers....................................................................................... 30 7.9.2 Bedrijfssluiting en heropening op een andere locatie ............................................................. 30

7.10 INSPRAAK OP HET ALLOCATIEPLAN .................................................................................................. 30 7.10.1 Inspraaktermijn, plafond en basisjaren ................................................................................... 31 7.10.2 Groeifactor, hardheidsclausule, correctiefactor en aftopping ................................................ 31 7.10.3 Vertrouwelijkheid versus transparantie................................................................................... 32 7.10.4 Elektriciteitsprijs ..................................................................................................................... 32

7.11 BEOORDELING VAN HET NEDERLANDSE NAP DOOR DE EUROPESE COMMISSIE............................... 32 7.12 NATIONAAL TOEWIJZINGSBESLUIT .................................................................................................. 32

7.12.1 Behandeling van zienswijzen in krappe planning.................................................................... 32 7.12.2 De bestuurlijke lus ................................................................................................................... 33

7.13 EVALUATIE VAN HET NAP PROCES EERSTE PERIODE CO2-EMISSIEHANDEL ..................................... 33 7.14 SAMENVATTING ............................................................................................................................... 34

8 IMPLEMENTATIEFASE: MONITORING, VERIFICATIE, HANDHAVING............................ 35 8.1 INLEIDING ........................................................................................................................................ 35 8.2 PROJECTGROEP MONITORING........................................................................................................... 35 8.3 EU RICHTSNOEREN VOOR MONITORING CO2 EMISSIES .................................................................... 36 8.4 MONITORINGSPROTOCOL, VALIDATIEPROTOCOL EN EMISSIEJAARRAPORT....................................... 36

8.4.1 Programma van Eisen en ministeriële regeling....................................................................... 37 8.4.2 Validatie .................................................................................................................................. 37 8.4.3 Emissiejaarrapport.................................................................................................................. 37

8.5 VERIFICATIE..................................................................................................................................... 38 8.5.1 Externe verificatie: industrie versus VROM............................................................................ 38 8.5.2 Compromis: externe verificatie tijdelijk betaald door de overheid ......................................... 38 8.5.3 Proefverificaties ...................................................................................................................... 39 8.5.4 Niveau van zekerheid............................................................................................................... 39

8.6 HANDHAVING................................................................................................................................... 40 8.6.1 Bestuurlijke boete en het strafrecht ......................................................................................... 40 8.6.2 Stimulerende sancties .............................................................................................................. 41 8.6.3 Verwijtbaarheid bij boete: VROM versus Justitie ................................................................... 41 8.6.4 Recidive: VROM versus Justitie .............................................................................................. 41

8.7 MONITORING EN WETGEVING: PROBLEMATISCH KRAPPE TIJDSPLANNING ........................................ 41 8.8 TRANSACTIEREGISTER ..................................................................................................................... 42 8.9 GROOTSCHALIGE DEMONSTRATIE EMISSIEHANDEL .......................................................................... 42 8.10 SAMENVATTING ............................................................................................................................... 43

Ministerie van VROM, DGM – KvI, februari 2007 3

Page 4: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

4 Ministerie van VROM, DGM – KvI, 2007

1 Inleiding

1.1 Aanleiding en doelstelling

In het kader van het kennismanagement binnen het programma Emissiehandel wordt gestreefd naar het vastleggen van de gebeurtenissen, discussies en besluiten die zich hebben voorgedaan bij de ontwikkeling en implementatie van de EU-richtlijn inzake de handel in broeikasgasemissies. Een leemte in de kennis zou mogelijkerwijs kunnen ontstaan door het vertrek van medewerkers uit het programma en de instroom van nieuwe krachten. Om de kennis niet te laten verwateren en om nieuwe medewerkers te kunnen voorzien van een kennisdocument is besloten deze geschiedschrijving te maken. Het doel van dit document is dus tweeledig: (a.) het legt de geschiedenis van CO2-emissiehandel in Nederland vast en (b.) maakt de discussies die hebben gespeeld inzichtelijk voor eenieder die zich met de emissiehandel bezig houdt.

1.2 Aanpak Deze geschiedschrijving is aan de hand van literatuurstudie en interviews tot stand gekomen. Op bijlage 1 staan de gebuikte bronnen opgesomd. Geprobeerd is om alle bronnen te digitalisiseren voorzover dit niet al het geval was. Op deze manier is het mogelijk gemaakt om de tekst te voorzien van hyperlinks, waardoor het document een kennisportaal vormt naar belangrijke documenten voor de geschiedschrijving. Op bijlage 2 staat een opsomming van de geïnterviewde personen.

1.3 Reikwijdte Deze geschiedschrijving beschrijft de ontwikkelingen op het gebied van de CO2-emissiehandel vanaf het Kyotoprotocol (1997) tot aan het begin van de eerste handelsperiode (2005). De bedoeling is om binnen deze tijdsspanne zoveel mogelijk de discussies die hebben geheerst te vervatten in dit document.

1.4 Leeswijzer De geschiedenis van de CO2-emissiehandel is weerbarstig en wanneer de discussies in chronologische volgorde zouden zijn weergegeven, was dit document waarschijnlijk onleesbaar geweest. Daarom is er gekozen om een kunstmatige indeling te hanteren. De navolgende twee hoofdstukken bespreken de ontwikkelingen vanaf de ondertekening van het Kyotoprotocol (1997) tot de komst van de Europese richtlijn Emissiehandel (2002). Na de bespreking van deze ontwikkelingsfase van de richtlijn, volgt logischerwijs de implementatiefase. Ten behoeve van de overzichtelijkheid is in dit viertal hoofdstukken telkens een deelaspect van deze implementatie besproken. Allereerst de organisatie van de implementatie (hoofdstuk 4), de wetgeving (hoofdstuk 5), de nieuwe bevoegde autoriteit (hoofdstuk 6), dan de wijze van allocatie (hoofdstuk 7) en tenslotte wijze van monitoring, verificatie en handhaving (hoofdstuk 8).

Page 5: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

2 Vóór de EU-richtlijn: nationale ontwikkelingen 1997 - 2002

2.1 Inleiding In dit hoofdstuk zullen de eerste ontwikkelingen op het gebied van emissiehandel in Nederland worden besproken. Als startpunt van deze geschiedschrijving is voor het Kyotoprotocol gekozen, gezien grondslagen van emissiehandel zijn vast gelegd in dit protocol. Verder zal de doorwerking van het protocol in het Nederlands beleid worden besproken en zullen de conclusies van de commissie Vogtländer en de daarop volgende reacties aan bod komen.

2.2 Het Kyoto-protocol In 1997 wordt als aanvulling op het VN Klimaatverdrag uit 1992 het Kyotoprotocol afgesloten. Dit protocol verplicht de betrokken industrielanden (Annex-I landen van het Kyotoprotocol) in 2010 de uitstoot van broeikasgassen (CO2, methaan, N2O, HFK, PFK en SF6) met gemiddeld 5% ten opzichte van het niveau van 1990 te verminderen. Voor elk land worden nationale emissiequota vastgesteld. Een land kan deze quota verdelen tussen sectoren en bedrijven, waardoor handel in emissierechten kan ontstaan; een nieuw marktinstrument. Nederland moet volgens het Kyotoprotocol 6% van de emissies reduceren. Tussen 2008 en 2012, de Kyoto-periode, betekent dit voor de CO2-equivalenten1 jaarlijks 40 Mton minder uitstoot. De beleidsmatige achtergrond van de introductie van het instrument handel in emissierechten is omschreven in het vierde nationaal Milieubeleidsplan (NMP4) uit 2001 en de daarbij behorende “Notitie Milieubeleid 2002 – 2006, Vaste waarden, nieuwe vormen”. Daarin wordt onder meer aangekaart dat voor het oplossen van de grote milieuproblemen, zoals klimaatverandering, meer dan een intensivering van de bestaande instrumentenmix nodig is. Er zijn ook nieuwe beleidsinstrumenten nodig, die meer op marktsturing gericht zijn. Dit past bij de veranderende rol van de overheid: een overheid die kaders en randvoorwaarden stelt en het oplossend vermogen van de individuele spelers in de samenleving benut. Handel in emissierechten zou het mogelijk moeten maken dat een groep van bedrijven op meer kosteneffectieve wijze de noodzakelijke emissiereducerende maatregelen neemt.

2.3 Verhandelbare CO2-certificaten Het Kyotoprotocol maakt de handel van emissies tussen Annex-I landen, zoals Nederland, mogelijk. In verband hiermee is het van belang om ervaring met het instrument emissiehandel op te doen op nationaal niveau. Al vanaf 1995 wordt binnen Nederland in het kader van het nationale verzuringsbeleid nagedacht over een nationaal systeem van verhandelbare emissierechten. In de geschiedschrijving “Van ambitie tot uitvoering – de geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel” wordt ingegaan op de introductie van de handel in emissierechten in Nederland, waarbij zowel internationale ervaringen als nationale discussies aan bod komen. Vanaf 1997 wordt er ook nagedacht over de implementatie van verhandelbare CO2-certificaten en bos-certificaten. Dit idee komt voort uit de behoefte om CO2-emissies te beperken of te compenseren, ervaring op te doen met emissiehandel en het feit dat de realisatie van bos in Nederland met name om financiële redenen achterblijft bij de doelstelling zoals is aangegeven in het Structuurschema Groene Ruimte. CO2-certificaten kunnen door CO2-producenten gekocht worden om hun CO2-emissies te compenseren door middel van de CO2-vastleggende eigenschappen van bos. Initiatiefnemers van dit project zijn Stichting Milieubos, Stichting FACE, ministerie van LNV en ministerie van VROM. KPMG krijgt in 1997 de opdracht de wensen, belangen en randvoorwaarden te inventariseren. Uiteindelijk start het project in 2001. Voor VROM is het vooral van belang om, in (het denken over) het project met CO2-certificaten, een eerste stap te maken naar een breder systeem van verhandelbare rechten. Een tweede stap wordt gemaakt als in 1998 in het Regeerakkoord wordt opgenomen dat een experiment gaat

1 Om de invloed van de verschillende broeikasgassen te kunnen optellen, wordt gebruik gemaakt van de omrekening naar de zogeheten CO2-equivalenten. Eén CO2-equivalent staat gelijk aan het effect dat de uitstoot van 1 kg CO2 heeft. De uitstoot van 1 kg N2O staat gelijk aan 310 CO2-equivalenten en de uitstoot van 1 kg CH4aan 21 CO2-equivalenten. De fluorgassen hebben elk afzonderlijk een hoog CO2-equivalent, maar omdat de uitgeworpen hoeveelheden relatief klein zijn, is hun bijdrage aan het landelijk totaal gering (Bron: CBS).

Ministerie van VROM, DGM – KvI, februari 2007 5

Page 6: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

6 Ministerie van VROM, DGM – KvI, 2007

plaatsvinden met verhandelbare CO2-emissierechten. De VROM-Raad besteedt vervolgens in zijn advies ten behoeve van de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid uitvoerig aandacht aan de emissiehandel. De VROM-raad adviseert onder meer om te gaan werken aan de realisatie van een systeem van emissierechten (plafonnering) in bepaalde sectoren en om een ambtelijk overleg te starten ten behoeve van de instelling van een externe commissie. De genoemde uitvoeringsnota stelt dat onderzoek zal moeten plaatsvinden naar enkele essentiële onderdelen van een nationaal systeem van verhandelbare emissierechten. De SER brengt vervolgens in 1999, op aanvraag van de minister, advies uit over de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid deel 1 (“Advies op hoofdlijnen inzake de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid, deel 1” en in 2000 het vervolgadvies ”Emissiehandel in Klimaatbeleid”). Daarin plaatst de SER de emissiehandel nadrukkelijk in een Europees kader en ziet voor de EU een grote rol weggelegd bij de implementatie van een nationaal emissiehandelssysteem en de coördinatie hiervan. De SER verzoekt het kabinet zich in de EU sterk te maken voor een aantal minimumeisen van de nationale emissiehandel worden vastgesteld en wijst hierbij op het dan reeds verschenen Groenboek voor EU emissiehandel (zie hoofdstuk 2). De minister reageert per kamerbrief op het SER-advies. Ook hij spreekt de voorkeur uit voor een Europees systeem, echter hij meent dat dit een aanvulling is op de ontwikkeling van een nationaal systeem van emissiehandel. Onderzoek met betrekking tot de ontwikkeling van een nationaal systeem kan, zo stelt de minister, niet wachten op de eventuele totstandkoming van een Europees systeem. Op dat moment heeft de Nederlandse politiek noch de ambtenarij er veel vertrouwen in dat een Europees systeem op korte termijn tot stand zal komen, hetgeen later een foutieve inschatting zal blijken.

2.4 Commissie plafonnering CO2-emissies

2.4.1 Instelling van de commissie Vogtländer De Uitvoeringsnota Klimaatbeleid zet aan tot een aantal serieuze stappen. Op 30 juni 1999 verschijnt de nota Verhandelbaarheid CO2-emissies van de toenmalige minister Pronk, inzake een te vormen stuurgroep met betrekking tot emissiehandel. In een Algemeen Overleg op 16 september van datzelfde jaar wordt aan de Tweede Kamer toegezegd dat er 1 november een commissie Verhandelbaarheid zal worden ingesteld. Op 20 september 1999 verschijnt een nota waarin voorstellen staan voor de samenstelling van commissie. De zoektocht naar een industrieel zwaargewicht als voorzitter verloopt echter moeizaam, hetgeen de instelling van de adviescommissie sterk vertraagt. Uiteindelijk wordt Ir. P.H. Vogtländer van de Shell bereid gevonden. De commissie krijgt een extern secretariaat (KPMG Milieu, Ir. J. van der Kolk) en wordt verder samengesteld uit personen uit de politiek, energiesector, kleinere bedrijven, milieubeweging, enzovoorts. Het Instellingsbesluit Commissie plafonnering CO2-emissies wordt op 7 juli in het kabinet behandeld en aangenomen. Uiteindelijk wordt de adviescommissie plafonnering CO2-emissies, vanwege de grote invloed van diens voorzitter beter bekend als de commissie Vogtländer, (pas) op 16 augustus 2000 ingesteld door de ministers van VROM en BZK. De commissie moet een advies opstellen over de haalbaarheid van CO2-emissieplafonds in huishoudens en afgeschermde sectoren. Hierbij moet ze een binnenlands systeem van verhandelbare emissie, volgens het advies van de VROM-raad, als uitgangspunt nemen. De Tweede Kamer spreekt in een motie nog wel uit dat het wenselijk is om met andere Europese lidstaten te overleggen over een systeem van verhandelbare emissierechten op Europees vlak. Door deze toevoeging wordt als randvoorwaarde aan de commissie meegegeven dat de voorstellen op termijn zouden kunnen aansluiten bij eventueel in andere EU-lidstaten ontwikkelde systemen van verhandelbaarheid.

2.4.2 Eindrapport van de commissie Vogtländer: hybride systeem Het onderzoek start en de resultaten worden uiteindelijk vastgelegd in het rapport “Handelen voor een beter milieu – haalbaarheid van CO2-emissiehandel in Nederland”, dat de ministers Pronk (VROM) en Jorritsma (EZ) in januari 2002 ontvangen. De adviescommissie concludeert dat vermindering van de uitstoot van CO2 in Nederland mogelijk is door een systeem van emissiehandel. Volgens de adviescommissie is een nationaal systeem van handel in CO2-emissierechten gunstig voor Nederland. In de voorstellen van de commissie is het de bedoeling dat sectoren met lage energiekosten of waarin voornamelijk op de binnenlandse markt wordt geopereerd (zoals de dienstensector, gezondheidszorg, etc.) op een veiling emissierechten kopen.

ddiknipk
Notitie
Accepted ingesteld door ddiknipk
Page 7: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

De opbrengst daarvan gaat via belastingverlaging terug naar die sectoren. Voor bedrijfstakken die met grote internationale concurrentie te maken hebben en die veel energie gebruiken (chemie, metaal, olieraffinage, landbouw, elektriciteitsproductie, etc.) moet de overheid prestatienormen vaststellen. Overtreedt een bedrijf een prestatienorm, dan moet het emissierechten kopen. Presteert het bedrijf goed en blijft het onder de norm dan kan het zijn overschot aan emissierechten aan andere ondernemingen verkopen op een CO2-emissiemarkt. In het hybride systeem van emissiehandel dat de Commissie CO2-handel voorstaat, bestaat een onderscheid tussen deelnemers waarvan de internationale concurrentiepositie niet wezenlijk zal worden verstoord door maatregelen ter beperking van de CO2-emissies, en deelnemers waarvoor dat risico wel reëel is. De eerste categorie zal onder een emissieplafond vallen. De tweede categorie zal aan emissiehandel kunnen deelnemen op basis van prestatienormen. De reden voor de voorkeur van de adviescommissie voor een dergelijk hybride systeem vloeit voort uit de Nederlandse traditie van convenanten met het bedrijfsleven. De convenanten die o.m. CO2-reductie ten doel hadden, vallen uiteen in twee soorten de Meerjarenafspraken (MJA) en het Convenant Benchmarking. Waarbij de MJA gold voor de kleinere bedrijven en het Convenant Benchmarking voor de grotere bedrijven. Bedrijven die deze ‘herenakkoorden’ met de overheid hadden gesloten, troffen daarom veelal energie-efficiënte maatregelen binnen hun inrichtingen. De bedrijven die onder het Convenant Benchmarking vielen zijn dezelfde bedrijven die de adviescommissie onder het systeem van prestatienormen wilde stellen.

2.4.3 Reacties MKB, CPB, SER en het kabinet De belangenvereniging voor het midden- en kleinbedrijf, het MKB, staat niet positief tegenover de voorstellen van de commissie Vogtländer. Het advies zou voorbij gaan aan de nationale concurrentieverhoudingen en leiden tot rechtsongelijkheid tussen nationaal en internationaal opererende bedrijven. De studie "Economische effecten van nationale systemen van CO2-emissiehandel; nationale dilemma’s bij een mondiaal vraagstuk" (januari 2002), uitgevoerd door het CPB in opdracht van de commissie Vogtländer, onderschrijft deze bezwaren. Voornaamste conclusie is dat de voordelen van CO2-emissiehandel juist tot uiting komen als het in internationaal verband plaatsvindt. Een nationaal systeem van CO2-emissiehandel is volgens het CPB geen efficiënte invulling van het klimaatbeleid. Bij een internationaal systeem daarentegen, hoeft geen onderscheid te worden gemaakt tussen groepen van bedrijven of emissieplafonds per sector; het risico van concurrentieverslechtering en verplaatsing naar het buitenland van de niet-afgeschermde bedrijven is daardoor kleiner. Een internationaal handelssysteem met een absoluut plafond voor alle sectoren, zo oordeelt het CPB, heeft daarnaast veel geringere uitvoeringskosten en leidt tot een lagere prijs van de emissierechten dan bij een nationaal systeem. In maart 2002 reageert ook de SER op het eindrapport van de Commissie CO2-handel (“Nationale CO2-emissiehandel in Europees perspectief”). De reactie heeft in grote lijnen dezelfde strekking als die van het CPB, waarbij de SER een duidelijke voorkeur uit om aan te sluiten bij een systeem op Europees niveau. Een nationaal systeem is voor de SER enkel een optie in het geval een Europees systeem langer dan 5 tot 8 jaar op zich laat wachten en in dat geval heeft één systeem de voorkeur boven het door de adviescommissie voorgestelde hybride systeem. In april 2002 reageert het kabinet Kok II positief op het rapport van de adviescommissie (Kamerstukken 2001-2002, 26603 en 28240, nr.39), maar zet naar aanleiding van de diverse reacties toch in op een systeem van emissiehandel in Europees verband. Het kabinet stelt als doel een dergelijk systeem in 2005 te starten. De notitie “Vaste waarden, nieuwe vormen” van het (dan demissionaire) kabinet Balkenende I beschrijft het milieubeleid voor de periode 2002-2006 en stelt onder andere dat de implementatie van de EU-richtlijn over emissiehandel zal worden voorbereid.

2.4.4 Europa langszij Dat de verschillende reagerende instanties meer zien in een Europees systeem is niet verrassend gezien de ontwikkelingen op Europees niveau. Reeds in maart 2000 verschijnt het Groenboek over de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Europese Unie, een document met de bedoeling om de discussie binnen de EU op gang te brengen om te komen tot een emissiehandelssysteem in de EU. Zoals gezegd in paragraaf 2.3 voorziet in Nederland dan eigenlijk nog niemand dat op korte termijn een EU-richtlijn tot stand zou komen. Als in oktober 2001 de ontwerp-richtlijn EU Emissiehandel verschijnt blijkt echter dat de Europese Commissie wel degelijk op korte termijn een Europees systeem van CO2-emissiehandel wil invoeren. De

Ministerie van VROM, DGM – KvI, februari 2007 7

Page 8: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

8 Ministerie van VROM, DGM – KvI, 2007

commissie Vogtländer is dan al in de eindfase van haar studie aangeland en daardoor onvoldoende in staat deze ontwikkelingen mee te nemen. Daarnaast was het de opdracht van deze adviescommissie om een nationaal systeem te onderzoeken. Het ontbreken van het sterke Europese perspectief maakt het nut van het eindrapport inhoudelijk gezien betrekkelijk, maar het onderzoek door de adviescommissie blijkt (achteraf) wel zeer belangrijk bij het introduceren van het begrip emissiehandel bij de industrie. Met name de voorzitter Vogtländer, krijgt bij de bedrijven een voet tussen de deur. Zo heeft de studie een belangrijke functie in het voorbereiden van alle betrokkenen op de consequenties (voor- en nadelen) van een handelssysteem.

2.5 Samenvatting Sinds de deelname aan het Kyotoprotocol, in 1997, wordt er in Nederland gekeken naar de mogelijkheden voor het invoeren van een systeem van CO2-emissiehandel in Nederland. De handel in emissierechten is dan echter niet geheel vernieuwend daar er sinds 1995 al wordt gewerkt aan een dergelijk systeem voor de NOx-emissie. In augustus 2000 wordt de commissie plafonnering CO2-emissies ingesteld. Deze zal, onder leiding van dhr. Vogtländer, de mogelijkheden onderzoeken voor een binnenlands systeem van CO2-emissiehandel. De adviescomissie concludeert dat vermindering van de CO2-emissie in Nederland goed mogelijk is middels het systeem van emissiehandel. De kritische reacties op het rapport richtten hun pijlen voornamelijk op het nationale karakter van het handelssysteem: het zou leiden tot een concurrentieverstoringen en rechtsongelijkheid in internationaal opzicht. In maart 2000 verschijnt het Groenboek van de Europese Unie waarin het beleidsvoornemen om een Europese richtlijn inzake CO2-emissiehandel te ontwikkelen staat aangekondigd. Hoewel de verwachting in Nederland bestaat dat dit voornemen van de Europese Commissie nog wel even op zich zal laten wachten, komt in oktober 2001 reeds een ontwerp-richtlijn Emissiehandel en lijkt de ontwikkeling van een emissiehandelssysteem een Europese verplichting te worden.

Page 9: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

3 Van Groenboek tot richtlijn: Europese ontwikkelingen 2000 - 2002

3.1 Inleiding In dit hoofdstuk komen de belangrijkste gebeurtenissen aan bod die tot het ontstaan van de Europese richtlijn inzake emissiehandel hebben geleid. Ook zullen de belangrijkste discussies die op Europees niveau bij de totstandkoming van de richtlijn hebben gespeeld besproken worden.

3.2 Groenboek geeft aanleiding tot EU-richtlijn In Europa beginnen de eerste (zichtbare) ontwikkelingen op het gebied van emissiehandel met de komst van het Groenboek voor het systeem emissiehandel door de Europese Commissie op 8 maart 2000. EZ en VROM formuleren hierop, in ambtelijke afstemming met andere departementen, een reactie (zie nota MBL 2000114322 en brief aan dhr. J. Delbeke). In hoofdlijnen stelt Nederland dat:

een systeem op EU-schaal wenselijk is; Nederland het systeem opvat als een invulling van de 50%-inspanning die via

samenwerking met het buitenland moet worden geleverd2; Nederland adviseert om nationale systemen tot ontwikkeling te laten komen welke later

met elkaar in verband kunnen worden gebracht. Wat dit laatste punt betreft waren andere veel lidstaten het eens met Nederland. De Commissie vreesde echter dat dit zou leiden tot een Europese ‘lappendeken’ van emissiehandelsystemen. Dit zou in de toekomst bij de koppeling voor veel problemen kunnen zorgen. De Commissie streefde daarom harmonisatie na en probeerde zo snel als mogelijk een ontwerp-richtlijn te maken om te voorkomen dat iedereen zelf invulling aan het concept emissiehandel gaat geven. Omdat het hier handel met het buitenland betreft heeft EZ het voortouw overigens in de onderhandelingen omtrent het Groenboek met Europa. Dit ging echter niet probleemloos, omdat VROM ook graag deze onderhandelingen wilde voeren. Het vermoeden bestaat bij betrokkenen dat dit getouwtrek tussen EZ en VROM ertoe heeft geleid dat er een slag is gemist door Nederland bij deze onderhandelingen. Naar aanleiding van de reacties vanuit de verschillende lidstaten, besluit de EU het Groenboek uit te werken tot een ontwerp-richtlijn EU emissiehandel. In de Milieuraad van oktober 2001 wordt deze ontwerp-richtlijn gepresenteerd als onderdeel van het pakket voor de uitvoering van het Kyotoprotocol (samen met een procedure voor ratificatie van het Kyotoprotocol en voorstellen voor efficiency standaarden voor apparatuur, emissiemaatregelen, e.d.). De meest in het oog springende bepalingen van de ontwerp-richtlijn EU Emissiehandel worden uiteengezet in een nota aan de Minister op 2 juli 2001 (zie nota KvI 2001068960). De ontwerp-richtlijn beperkt zich (voorlopig) tot CO2 en heeft betrekking op de sectoren energieopwekking, raffinaderijen, ijzer, staal, kolen, cement, glas, keramiek, papier én op bedrijven met verbrandingsinstallaties van 20 megawatt of meer. Binnen het systeem moet elk bedrijf een niet-verhandelbare vergunning tot uitstoot van CO2 hebben. Regeringen delen jaarlijks verhandelbare CO2-quota toe aan bedrijven. Hierbij mag elk land zelf bepalen hoe en hoeveel emissiequota men aan bedrijven geeft. Wel controleert de Commissie het op te stellen allocatieplan op concurrentiegevolgen en ongeoorloofde staatssteun, aan de hand van een lijst met criteria. In de ontwerp-richtlijn wil de Europese Commissie de toedeling van emissiequota pas vanaf 2008 afstemmen. Het systeem kent ook strafmaatregelen, waarbij boetes worden opgelegd wanneer een bedrijf zijn totale CO2-uitstoot niet met het overeenkomstig aantal rechten kan dekken. De richtlijn heeft een verplichtend karakter voor de lidstaten. De betreffende landen mogen dus ook niet afwijken van de lijst met inrichtingen. Naast sympathie voor het voorstel zijn er ook enkele discussiepunten die op Europees niveau spelen. De belangrijkste punten worden in de volgende paragraaf besproken.

2 Nederland beoogt 50% van haar inspanningen voor de klimaatdoelstellingen met binnenlandse maatregelen te realiseren en de overige 50% met buitenlandse maatregelen via de flexibele systemen (CDM, JI, ET).

Ministerie van VROM, DGM – KvI, februari 2007 9

Page 10: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

10 Ministerie van VROM, DGM – KvI, 2007

3.3 Op weg naar een akkoord: discussies op Europees niveau

3.3.1 Relatieve of absolute plafonds Eén van deze discussies speelt rond het streven van de Europese Commissie om bij de allocatie van emissierechten absolute plafonds hanteren. De commissie Vogtländer adviseerde eerder voor een nationaal systeem relatieve plafonds te gebruiken. Alhoewel de commissie Vogtländer zelf aangeeft in EU-context weinig in relatieve plafonds te zien, blijft Nederland bang voor ongelijke concurrentie en carbon leakage3. In ‘Handel in emissierechten – een nieuw instrument om milieudoelstellingen te halen’, een opiniedocument van VNO-NCW, wordt de argumentatie uiteengezet waarom er bij zowel industriële sectoren als individuele bedrijven of inrichtingen grote weerstand bestaat tegen een emissiehandelssysteem gebaseerd op absolute plafonds. Een systeem met een relatieve doelstelling sluit in de opinie van het bedrijfsleven het beste aan bij de Nederlandse convenantentraditie en wordt als minder bedreigend ervaren voor productiegroei dan een ‘cap-and-trade’ systeem (dus met absolute plafonds). Het Nederlandse standpunt om het mogelijk te maken met relatieve plafonds te werken vindt echter in Brussel geen steun. Met name het ministerie van VROM blijft lange tijd vasthouden aan dit punt, maar laat het uiteindelijk toch bij besluit van staatssecretaris Van Geel vallen (zie nota KvI 2002082660). Nederland zou zich met het vasthouden aan relatieve plafonds immers in een geïsoleerde positie binnen Europa manoeuvreren. Indien Nederland namelijk een unilateraal systeem van relatieve plafonds zou hanteren en andere landen juist een absoluut plafond zouden hanteren, dan zou dit vergelijkbaar zijn met subsidiëring van de betrokken Nederlandse bedrijven door de overheid. Immers een Nederlands bedrijf dat productiegroei doormaakt krijgt op deze manier vanzelf rechten, terwijl een groeiend buitenlands bedrijf rechten zou moeten kopen op de markt. De Nederlandse industrie blijft voorstander van relatieve plafonds, met name met het oog op een vermeende betere aansluiting bij het Benchmarkconvenant energie-efficiency (zie paragraaf 3.3.3), en blijft zich verzetten tegen het richtlijnvoorstel met absolute plafonds. De lijn van de discussie, de voornaamste discussiepunten en standpunten van industrie en overheid zijn helder uiteengezet in de nota hierover aan de staatssecretaris (zie nota KvI 2002082660). Gevreesd wordt dat de industrie zijn krachten zal mobiliseren om een uitzonderingspositie ten opzichte van de richtlijn te verkrijgen en op die manier implementatie van de richtlijn zal bemoeilijken. Desondanks besluit Nederland akkoord te gaan met absolute plafonds in de richtlijn en de discussie met het bedrijfsleven verder op nationaal niveau te voeren.

3.3.2 Systematiek van toewijzing: gratis rechten of veilen In Europees verband speelt er ook een discussie over de door de lidstaten zelf te ontwerpen transparante systematiek van toewijzing, waarbij het onduidelijk is hoe zo’n transparant systeem anders dan via toewijzing op historische emissies moet worden opgezet. Een meerderheid van de lidstaten is voorstander van meer geharmoniseerde allocatiecriteria. De Europese Commissie wil in eerste instantie de wijze van initiële allocatie (gratis toedelen of veilen) vrijlaten, maar in de Milieuraad van 12 december 2001 spreken de meeste lidstaten uit voorstander te zijn van gratis toekennen. De eerste periode wordt gezien als een leerperiode waarbij veilen/betalen het draagvlak bij het bedrijfsleven niet zou vergroten. Ook Nederland spreekt zich uit voor het gratis toekennen van rechten in de eerste periode. Niet alleen wil Nederland daarmee zoveel mogelijk harmonisatie bewerkstelligen, ook het feit dat veilen verder afwijkt van het tot dusverre gevoerde beleid (dan gratis verstrekken) en meer kosten voor de betrokken bedrijven met zich mee brengt zorgt ervoor dat Nederland hier voor de eerste periode geen voorstander van is. De korte termijn waarop de richtlijn, en dus een eventueel systeem van veilen, geïmplementeerd moet worden speelt ook mee in deze afwegingen. Puur uit economisch oogpunt heeft Nederland echter wel een voorkeur voor veilen, waarmee binnen de EU ook een level playing field kan worden gecreëerd door voorlopers te belonen en achterlopers voor extra 3 Bij carbon leakage treden verplaatsingseffecten op. Deze effecten ondermijnen het succes van milieubeleid op wereldschaal: de emissiereductie in het ene land wordt deels tenietgedaan door hogere emissies elders in de wereld. Klimaatbeleid in het ene land vermindert de productie van energie-intensieve goederen aldaar, drijft de wereldmarktprijs op en geeft bedrijven in andere landen, waar geen klimaatbeleid wordt gevoerd, de prikkel om meer van deze goederen te produceren.

Page 11: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

kosten te plaatsen. Op de langere termijn wil Nederland daarom het verstrekken van rechten door middel van veilen niet uitsluiten, maar voor de eerste periode wordt dit niet wenselijk geacht. Naar aanleiding van de standpunten van de verschillende lidstaten stelt de Europese Commissie dat rechten in de eerste periode (2005-2007) gratis worden toebedeeld, waarbij lidstaten er wel voor kunnen kiezen om 5% te veilen. In de periode 2008-2012 wordt veilen van maximaal 10% van de rechten mogelijk. In 2003 zal de Europese Commissie nadere instructies voor allocatie uitvaardigen. Nederland kondigt aan proef-allocatieplannen op te gaan stellen (op advies van de commissie Vogtländer). Zowel allocatieplannen op basis van de ontwerp-richtlijn als op basis van een alternatieve methodiek zullen worden ontwikkeld, om zo onduidelijke en overlappende criteria aan het licht te brengen (zie voor de Nederlandse wijze van allocatie en toewijzing hoofdstuk 6).

3.3.3 Emissiehandel in relatie tot het Benchmarkconvenant De Europese ontwerp-richtlijn komt ook in het vaarwater van het bestaande CO2-beleid in Nederland voor de basisindustrie. Dit beleid wordt namelijk voor de invoering van de richtlijn nog bepaald door het convenant benchmarking energie-efficiency, dat in juli 1999 tussen overheid en industrie is gesloten. Dit convenant voorziet in een verplichting van de grote industriële energieverbruikers om tot de wereldtop op het gebied van energie-efficiency te behoren. Energie-efficiency is daarbij een relatieve maat die wordt afgemeten aan het energieverbruik per eenheid product; bij productiegroei hoeven bedrijven geen extra maatregelen te treffen en er zit geen rem op de groei. In het convenant is verder opgenomen dat bedrijven niet met ander CO2-reductiebeleid, waaronder een verplicht CO2-emissieplafond, geconfronteerd zullen worden. Onduidelijk is hoe met benchmarking moet worden omgegaan in het licht van emissiehandel. Het convenant knelt met de richtlijn emissiehandel, want de richtlijn legt een absoluut plafond op in termen van CO2-uitstoot. Het bedrijfsleven, met name vertegenwoordigd door VNO-NCW, verzet zich tegen een absoluut CO2-plafond en beroept zich hierbij logischerwijs op twee elementen uit het benchmarkconvenant: dat zij qua energie-efficiency uiterlijk in 2012 tot de wereldtop moeten behoren en dat de regering hen voor het overige geen beperkingen zal opleggen wat betreft hun CO2-emissies. Als de Nederlandse inbreng in Brussel om relatieve plafonds te hanteren geen enkele steun vindt (zie paragraaf 3.3.1), richt de politieke discussie binnen Nederland richt zich er verder op een verdeling tot stand te brengen waarbinnen de afspraken met de industrie over benchmarking passen. Het convenant benchmarking biedt hiertoe de mogelijkheid, aangezien hierin wordt aangegeven dat, indien sprake is van gewijzigde omstandigheden (zoals de daadwerkelijke implementatie van communautaire maatregelen), de convenantpartijen in overleg over het convenant zullen treden. Insteek is dat bedrijven met emissiehandel niet ‘gestraft’ mogen worden voor eerder geleverde inspanning (early action), in het kader van het benchmarkconvenant, om de emissies omlaag te brengen. Overigens zijn binnen de EU vrijwel alle lidstaten er voorstander van een voorziening te treffen die voorkomt dat ondernemingen bestraft worden voor early action. De uiteindelijke richtlijn stelt lidstaten dan ook in de gelegenheid bij de allocatie van emissierechten rekening te houden met inspanningen die in het verleden zijn verricht om de uitstoot van CO2 te reduceren. Bij invoeren van de richtlijn zullen de vrijwillige afspraken met de industrie, die uitgaan van relatieve energie-efficiencydoelstellingen, omgezet moeten worden in absolute CO2-doelstellingen. Afgesproken wordt dat - binnen de kaders die de richtlijn stelt bij de introductie van emissiehandel in Nederland - door de betrokken partijen zal worden gezocht naar mogelijkheden om de verworvenheden van het bestaande beleid zoveel mogelijk te accommoderen. Voorwaarde is daarbij wel dat dit geen onacceptabele toename van administratieve lasten met zich meebrengt en dat een goede handhaving is verzekerd. De discussie omtrent dit punt wordt verder op nationaal niveau gevoerd (zie paragraaf 7.6).

3.3.4 Emissiehandel, IPPC en energie-efficiency Het voorstel voor de emissiehandel richtlijn stelt dat de Integrated Pollution Prevention and Control-richtlijn (IPPC-richtlijn) zodanig aangepast zal worden dat, indien het systeem van emissiehandel in werking is, in de vergunningen geen specifieke emissie-eisen ten aanzien van CO2 meer voorgeschreven behoeven te worden. Echter, de Europese Commissie is voornemens het voorschrift uit de IPPC-richtlijn inzake de energie-efficiencyeisen te handhaven. Nederland stelt dat

Ministerie van VROM, DGM – KvI, februari 2007 11

Page 12: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

12 Ministerie van VROM, DGM – KvI, 2007

energie-efficiencybeleid zo nauw verwant is met CO2-emissiebeleid dat er een groot risico op ongewenste interferentie is. Dit temeer daar er mogelijk verschillende bevoegde gezagen verantwoordelijk worden voor de twee verwante milieuaspecten. In de definitieve richtlijn wordt gesteld dat als het systeem van emissiehandel in werking is, er aan de (milieu)vergunning geen eisen worden verbonden met betrekking tot emissiegrenswaarden voor broeikasgassen. Voorts laat de richtlijn aan de lidstaten zelf de keuze of eisen ter bevordering van een zuinig gebruik van energie mogen worden gesteld. Nederland kiest er voor om dit niet te doen zodat de mogelijkheid dat verschillende bevoegde gezagen zich met hetzelfde bedrijf gaan bemoeien wordt uitgesloten. Bedrijven steunen deze gang van zaken, maar de IPO echter niet. Provincies zijn veelal Wm-bevoegd gezag en zien door deze keuze hun potentiële invloed op de emissie-eisen van bedrijven slinken. In overleggen tussen het IPO en staatssecretaris Van Geel uit de IPO haar standpunt. Er wordt echter voet bij stuk gehouden en besloten wordt dat er geen verdere eisen in de (milieu)vergunning mogen worden verbonden ten aanzien van de emissiegrenswaarden voor broeikasgassen.

3.3.5 Elektriciteitsopwekking: directe of indirecte toerekening Nog een andere discussie speelt rond de elektriciteitsopwekking. De Europese Commissie wil de CO2-emissies van elektriciteitsopwekking plafonneren. In de ogen van de commissie Vogtländer is het echter beter om de rechten aan de gebruikers toe te kennen (indirecte toekenning), in plaats van absolute plafonds aan de elektriciteitopwekkers op te leggen (directe toekenning). De argumentatie hiervoor is gelegen in de economische theorie, waaruit blijkt dat hoewel de elektriciteitsproducenten de rechten gratis verstrekt krijgen, zij de marktwaarde van deze rechten zullen laten doorwerken in de elektriciteitsprijs. Dit leidt tot windfall profits4 voor producenten. Een indirecte aanpak vindt binnen de EU echter geen steun en aangezien harmonisatie binnen de EU ook voor Nederland belangrijk is, wordt het Nederlandse standpunt niet doorgedrukt. Het eerder genoemde besluit tot het opstellen van proef-allocatieplannen (zie paragraaf 3.3.2) wordt wel mede vanwege dit punt ingegeven.

3.3.6 Pooling Duitsland stelt voor om pooling in de richtlijn op te nemen: de mogelijkheid voor exploitanten van installaties om een pool te vormen, waarbij ze een trustee benoemen aan wie de aan hen uit te geven emissierechten worden verleend. Deze trustee is verantwoordelijk voor de inlevering van emissierechten en aansprakelijk voor sancties. Nederland ondersteunt dit voorstel niet, omdat pooling de richtlijn nog meer compliceert. Bovendien leidt pooling tot (a.) een ontransparante markt, (b.) de mogelijkheid tot het ontstaan van marktmacht en (c.) de vermindering van de kracht van het prijssignaal. Zeker de door Duitsland voorgestelde verplichte deelname aan een pool is, naar de mening van Nederland, onnodig restrictief en staat op gespannen voet met de vrije verhandelbaarheid van emissiequota. Bedrijven die verplicht worden te participeren in de pools, worden benadeeld doordat zij niet in staat worden gesteld om hun overschot aan uitstootquota vrij te verkopen of hun tekort aan uitstootquota tegen een zo laag mogelijk prijs in te kopen. Nederland is uiteindelijk wel bereid akkoord te gaan met het compromisvoorstel van het Deense voorzitterschap om vrijwillige pooling van uitstootquota na allocatie op installatieniveau op te nemen.

3.3.7 Opt-out en opt-in Ook bestaat er discussie op Europees niveau over de zgn. opt-out clausule, waarmee bepaalde bedrijven die formeel met emissiehandel mee zouden moeten doen alsnog buiten het systeem van emissiehandel kunnen vallen. Nederland is hier geen voorstander van. Er wordt namelijk gevreesd dat een dergelijke clausule de concurrentieverhoudingen binnen de interne markt zal verstoren. De meningen van de andere lidstaten zijn hierover zeer verdeeld: sommigen zijn net als Nederland geen voorstander, anderen pleiten voor een opt-out mogelijkheid tot 2008 en weer anderen zouden een nog flexibelere regeling wensen. Vooral Duitsland en het Verenigd Koninkrijk zijn voorstander van deze opt-out clausule. De middenweg, waarbij opt-out tot 2008 mogelijk is, wordt uiteindelijk vastgelegd in de richtlijn.

4 Windfall profit is het verschil in winst van de elektriciteitsproducenten als gevolg van de introductie van CO2 -emissiehandel. De windfall profits ontstaan doordat energiebedrijven de prijs van gratis verkregen emissierechten doorberekenen in hun tarieven.

Page 13: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

Achteraf bezien is deze opt-out mogelijkheid in de richtlijn voor Nederland erg belangrjk gebleken. In de voorbereiding op de implementatie van de EG-richtlijn is namelijk geen goede inventarisatie gemaakt van de betrokken bedrijven. Verwacht werd dat de bedrijven die onder het Benchmark convenant vielen dezelfde categorie van bedrijven zouden zijn die onder de emissiehandel zouden komen te vallen. Dit bleek bij de uiteindelijke implementatie van de richtlijn – toen een degelijk implementatie plaats vond van de reikwijdte van de richtlijn – echter niet het geval. De reikwijdte van de richtlijn bleek groter dan de Benchmark convenant-bedrijven alleen. Zo bleken vele tuinbedrijven en MJA-bedrijven onder de richtlijn te vallen; hetgeen niet was voorzien. De mogelijkheid om sommige bedrijven een opt-out aan te kunnen bieden, kwam daarom goed uit. Opvallend is dat dit gebrek aan inzicht van de reikwijdte ook niet door VNO-NCW werd opgemerkt, terwijl zij toch een belangrijke gesprekspartner vormde tijdens de beleidsontwikkelende en implementatiefase van de richtlijn. Van de opt-in regeling, waarbij lidstaten nationale sectoren en andere gassen aan het systeem mogen toevoegen, is Nederland wel voorstander. Ook de meeste andere lidstaten zijn voorstander van een dergelijke regeling. De Commissie geeft gehoor aan deze wens en past deze mogelijkheid in de definitieve richtlijn.

3.3.8 Koppeling emissiehandelssysteem met JI en CDM Tot in april 2004 wordt onderhandeld tussen het Europese Parlement en de EU-milieuministers (met achterban) over het maken van een koppeling (de zgn. Linking Directive) tussen het Europese CO2-emissiehandelssysteem en de zogenaamde Kyoto-mechanismen Joint Implementation (JI) en Clean Development Mechanism (CDM). Deze koppeling moet het ook voor bedrijven mogelijk maken om niet alleen emissierechten te kopen bij andere bedrijven in Europa, maar om ook emissierechten te kopen die afkomstig zijn uit Kyoto-projecten in ontwikkelingslanden (CDM) of in andere industrielanden (JI). Nederland blijft gedurende de hele discussie voorstander van de koppeling tussen de Kyoto-mechanismen en het Europese emissiehandelssysteem. Het draagt bij aan een kosteneffectiever implementatie van het Kyotoprotocol en het maakt van het Europese systeem een wereldwijd systeem. Het kan een sterke stimulans betekenen voor de implementatie van JI en CDM. Nederland wil een zo eenvoudig mogelijke koppeling, die in lijn is met de Marrakesh Akkoorden5. Er spelen een aantal discussiepunten omtrent deze koppeling zoals hieronder uiteengezet en eveneens beschreven in de Kamerbrief over het eindresultaat EU-richtlijn, koppeling JI/CDM aan het Europese emissiehandelssysteem. 1. Supplementariteit Het supplementariteitsbeginsel vormt een eerste discussiepunt. Het onbeperkt toelaten van JI- en CDM-kredieten in het emissiehandelssysteem kan op gespannen voet staan met dit beginsel, dat stelt dat klimaatbeleid middels projecten in het buitenland aanvullend moet zijn op het binnenlandse klimaatbeleid (wegens het 50%-inspanningbeleid van Nederland). Het eerste commissievoorstel, dat door Nederland wordt gesteund, bevat daarom een procedure die zou moeten starten op het moment dat de hoeveelheid omgezette JI- en CDM-kredieten gelijk is aan 6% van de totale hoeveelheid in de EU verstrekte ‘rechten’. Als dit echter niet haalbaar blijkt, steunt Nederland andere landen in hun pleidooi voor een Europees geharmoniseerde limiet per installatie. Uiteindelijk wordt in de richtlijn (linking directive) opgenomen dat lidstaten een limiet op het gebruik van JI- en CDM-kredieten per afzonderlijke installatie voor de periode 2008-2012 moeten vaststellen in opnemen in het nationale allocatieplan voor deze periode. Voor 2005-2007 wordt geen limiet gesteld. Harmonisatie op Europees niveau wordt niet bereikt, maar het wordt wel meegenomen in de review die de Europese Commissie gaat uitvoeren in 2006. 2. CDM-kredieten 2005-2007 Gezien in het Kyotoprotocol is afgesproken dat er al voor de Kyoto-periode (2008-2012) begonnen kan worden met CDM-projecten, is Nederland van mening dat het goed zou zijn als deze CDM-kredieten ook vanaf het begin in het Europese emissiehandelssysteem gebruikt kunnen worden. In het oorspronkelijke Commissievoorstel kan dat niet, maar in de uiteindelijke tekst wordt opgenomen dat CDM-kredieten door de bedrijven gebruikt kunnen worden in de periode 2005-2007 en de JI-kredieten vanaf 2008. In de tekst staan geen bepalingen meer die de linking

5 De Marrakesh Akkoorden vormen tezamen de uitwerking van het Kyotoprotocol. Deze uitvoeringsregels zijn de verdragspartijen in 2001 overeengekomen in Marrakech tijdens de COP 7, de zevende VN-klimaatconferentie.

Ministerie van VROM, DGM – KvI, februari 2007 13

Page 14: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

14 Ministerie van VROM, DGM – KvI, 2007

directive afhankelijk maken van de inwerkingtreding van het Kyotoprotocol. Dit alles is geheel in lijn met de Nederlandse inzet. 3. Bossen (sinks), waterkrachtcentrales en nucleaire energie Tijdens de klimaatconferentie in 2003 van de VN, de zgn COP9, in Milaan worden afspraken gemaakt over hoe (her)bebossingsprojecten (of sinks-projecten) onder het CDM mogen vallen. Door deze afspraken ziet Nederland geen principiële redenen meer om dergelijke projecten uit te sluiten van het Europese emissiehandelssysteem. Uitsluiting, zoals voorgesteld door de Commissie, zou naar het oordeel van Nederland een verkeerd signaal zijn richting de onderhandelingspartners onder het Klimaatverdrag. Wel kleven er een aantal moeilijkheden aan het opnemen van deze sinks-projecten, zoals het feit dat kredieten uit sinksprojecten tijdelijk zijn en na vijf jaar of na afloop van het project vervangen moeten worden door andere kredieten. Onduidelijk is wie verantwoordelijk moet zijn voor deze vervanging (overheid of bedrijven). Voor waterkrachtcentrales is Nederland van mening dat rekening gehouden moet worden met de relevante internationale richtlijnen en criteria ten aanzien van deze centrales op het gebied van sociaal-economische en milieueffecten, maar dat er geen harde eisen moeten worden gesteld. Landen moeten zich naar de mening van Nederland verder onthouden van JI- en CDM-projecten met nucleaire energie, als gesteld in de Marrakesh Akkoorden. Uiteindelijk worden sinks uitgesloten van het emissiehandelssysteem, maar in de review van 2006 wordt de mogelijkheid tot het opnemen hiervan nader bestudeerd. Ook waterkachtcentrales groter dan 500 MW komen in de review nader aan bod. Op het moment van goedkeuring van waterkrachtprojecten groter dan 20 MW moeten de relevante internationale richtlijnen en criteria worden gerespecteerd (inclusief die van de World Commission on Dams). Voor nucleaire projecten is, zoals gewenst, aangegeven dat zowel lidstaten als het bedrijfsleven zich hiervan moeten onthouden.

3.3.9 Linking Directive Als over bovengenoemde drietal discussiepunten overeenstemming is bereikt, wordt de koppeling van JI en CDM aan het emissiehandelssysteem vastgelegd in de Linking Directive. Op 7 april 2004 gaan de milieuministers van de EU-lidstaten akkoord met de compromistekst van deze directive en de formele aanname volgt op de EU Ministerraad in september. Voor Nederland betreft de uiteindelijke directive een goed compromis, waarbij voor Nederland belangrijke punten op een zeer acceptabele manier zijn opgenomen.

3.4 Politiek akkoord richtlijn 2003/87/EU In december 2002 bereiken de EU-ministers een politiek akkoord over de EU-richtlijn voor de handel in broeikasgasemissies (Richtlijn 2003/87/EG). In juli 2003 stemt het Europees Parlement in met deze EU-richtlijn. De richtlijn is een compromissenpakket van de verschillende Europese discussies die hierboven zijn weergegeven: lidstaten zijn tot 2008 enigszins vrij in de methode en hoeveelheid toe te kennen rechten aan bedrijven. Wel moet men aan een aantal eisen voldoen (geen concurrentieverstoring; geen staatssteun). Lidstaten hebben de ruimte om rekening te houden met inspanningen die bedrijven in het verleden reeds hebben verricht (early action). De Commissie zal uiterlijk december 2003 nadere aanwijzingen voor allocatie uitvaardigen. Voor de periode vanaf 2008-2012 wordt er naar gestreefd allocatie volgens internationale afspraken, geharmoniseerd te laten verlopen. Vanaf 2005 mag 5% van de emissierechten geveild worden; vanaf 2008 wordt dit 10%. Opt-out is tot 2008 toegestaan en opt-in is vanaf 2008 mogelijk. Pooling is toegestaan, mits het pool-systeem voldoende transparant is en de poolgroepen niet te groot zijn. In het politieke akkoord is de linking directive, betreffende de inpassing van JI en CDM in het emissiehandelssysteem, nog niet opgenomen. Ten tijde van het politiek akkoord wordt hier namelijk nog over onderhandeld (zie paragraaf 3.3.8). Het compromispakket omvat al wel de toezegging dat de Europese Commissie in 2003 een voorstel doet voor een koppeling vanaf 2008. Uiterlijk eind maart 2004 moeten lidstaten Nationale Allocatieplannen indienen bij de Europese Commissie. De Europese Commissie moet deze binnen 3 maanden beoordelen.

Page 15: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

3.5 Samenvatting De publicatie van het Groenboek in maart 2000 en de komst van de ontwerp-richtlijn EU emissiehandel van oktober 2001 zorgen voor een stroomversnelling in de ontwikkeling van een emissiehandelssysteem. Er komt op Europees niveau een discussie op gang die leidt tot compromissen over de in dit hoofdstuk besproken punten:

dient de allocatie van emissierechten voor het handelssysteem binnen absolute of relatieve plafonds plaats te vinden?

moeten de emissies bij de toewijzing worden geveild of gratis worden toegewezen? hoe verhoudt het emissiehandelssysteem zich met het benchmarkconvenant? hoe verhoudt het emissiehandelssysteem zich met de Europese IPPC-richtlijn? moet pooling worden toegestaan? welke mogelijkheden moet de richtlijn bieden voor opt-in en opt-out van bedrijven? Hoe kan een koppeling worden gemaakt met de flexibele mechanismen uit het

Kyotoprotocol? In juli 2003 wordt uiteindelijk de richtlijn voor de handel in broeikasgasemissies goedgekeurd in het Europese parlement en het emissiehandelssysteem is een feit.

Ministerie van VROM, DGM – KvI, februari 2007 15

Page 16: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

16 Ministerie van VROM, DGM – KvI, 2007

4 Implementatie CO2-emissiehandel in Nederland 2003 - 2005: Inleiding

4.1 Inleiding

Vanaf het moment dat de ontwerp-richtlijn EU emissiehandel wordt gepubliceerd is het duidelijk dat veel ondernomen zal moeten worden. De Europese Commissie heeft 1 januari 2005 gekozen als streefdatum waarop het systeem in werking moet treden en ten einde dat op nationaal niveau mogelijk te maken moet de implementatiefase van de Europese richtlijn zijn afgerond. Zo moet de emissiehandel worden geregeld bij wet, waarbij de eisen van de EU-richtlijn op de juiste manier geïmplementeerd moeten worden. Er moet een Nationaal Allocatieplan en Toewijzingsbesluit worden opgesteld en de wijze van monitoring en handhaving moet uitgewerkt worden. En voorts zal een bevoegde instantie moeten worden aangewezen voor de uiteindelijke uitvoering van het nieuwe beleid. De tijdsdruk en de diversiteit aan betrokken partijen maakt een en ander tot een ambitieus project. Dit hoofdstuk gaat in op de organisatie van dit implementatietraject. Hoe waren de taken en verantwoordelijkheden binnen de overheidsorganisatie verdeeld?

4.2 Organisatie implementatie CO2-emissiehandel Om de risico’s op ernstige geschillen, zowel op juridisch als in het algemeen, zoveel mogelijk te beperken is de insteek om voor alle te ontwikkelen aspecten zoveel mogelijk samen te werken met alle betrokken partijen. Objectiviteit, transparantie, oog voor het algemeen belang, goede motivering, mogelijkheid tot inspraak, aansluiting bij bestaand beleid en bovenal een goede communicatie zijn zeer belangrijk in het hele proces. Voor de organisatie van de implementatie van de CO2-emissiehandel wordt een aantal overleggen ingesteld:

Stuurgroep CO2-emissiehandel: ingesteld als het overleg voor de besluitvorming. Begeleidingsgroep CO2-emissiehandel: de groep die de besluitvorming in de stuurgroep

voorbereidt. Kerngroep: verantwoordelijk voor de afstemming tussen de verschillende overleggen. Projectgroep wetgeving: ter voorbereiding van het wetgevingstraject. Projectgroep CO2-AllocatiePlan (CAP): ter voorbereiding van het allocatieplan,

ondersteund door Verificatiebureau Benchmarking Energy-efficiency (VBE) en SenterNovem (gedurende enige tijd bestaat er ook een subwerkgroep voor een WKK-allocatie voorstel).

Projectgroep monitoring: bereidt het geheel, van Programma van Eisen, validatieprotocol en verificatieprotocol voor.

Het takenpakket van Stuurgroep, Begeleidingsgroep en Kerngroep staat uitgebreider omschreven in de notitie Organisatiestructuur CO2-emissiehandel, waarin ook de bemensing van de verschillende groepen staat vermeld. Vanuit de Ministeries van EZ en VROM stuurt een overleg op het niveau van Pieter Boot (EZ, directeur Energie en Duurzaamheid) en Chris Buijink (EZ, dg Ondernemen en Innovatie) en Hans van der Vlist (dg Milieubeheer) de processen aan. Gedurende enige tijd speelt het directeuren- en bewindslieden-overleg (met EZ, VROM, VNO-NCW en een delegatie van de industrie o.l.v. de heer Schraven) een centrale rol in de besluitvorming. In deze overleggen worden uiteindelijk de besluiten genomen over het totale plafond voor de Nederlandse bedrijven en de allocatiemethodiek. Gedurende deze besluitvorming zijn de lijnen tussen de projectgroep allocatie en het directeuren-overleg wel kort, maar, in tegenstelling tot de originele opzet, hebben de begeleidingsgroep en de stuurgroep geen rol in de besluitvorming. VNO-NCW heeft, naast de genoemde overleggen, vaak een voorbereidingsoverleg waaraan veel meer bedrijven deelnemen (vooroverleg industrie). Hierin wordt het bedrijvenstandpunt, zoals dat later in de projectgroepen wordt ingebracht, voorbereid.

Page 17: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

Stuurgroep(bedrijfsleven, departementen, IPO)

- Besluitvorming; - Formaliseren resultaat overleg; - Adviseren politiek.

Begeleidingsgroep(Bedrijfsleven, departementen, IPO)

- Voorbereiding besluitvorming; - Inhoudelijke discussie; - Afstemming achterban.

Kerngroep(VROM, EZ, bedrijfsleven)

- Coördinatie en afstemming; - Voorbereiding BG / SG; - Aansturen projectgroepen; - Liaison NOx-emissiehandel

Project NOx-emissiehandel

Projectgroep Allocatieplan (EZ, VROM, industrie)

Opdrachtgever: EZ

Projectgroep Monitoring (VROM, IPO, industrie)

Opdrachtgever: VROM

Projectgroep Wetgeving (VROM, IPO)

Opdrachtgever: VROM

Voorbereidingsoverleg

VNO-NCW

4.3 Streefwaardenproject In de Evaluatienota Klimaatbeleid staat aangekondigd dat de nationale emissieruimte die Nederland heeft ten gevolge van het Kyotoprotocol zal worden toegespitst naar de verschillende sectoren. Om deze verbijzondering vorm te geven (maw te bepalen voor welke doelgroep/sector welke CO2 emissieruimte beschikbaar is) wordt het zogenaamde streefwaardenproject gestart met VROM als trekker. Doelstelling van het project is om de afrekenbaarheid van het klimaatbeleid te vergroten. Sectordepartementen worden als eerste aanspreekbaar wanneer de streefwaarde voor de sector dreigt te worden overschreden. Er zijn vier sectoren: industrie (inclusief energie), landbouw, verkeer en vervoer en gebouwde omgeving. ECN voert in het kader van dit project referentieramingen uit en het stelt naar aanleiding daarvan de streefwaarden vast (zie ECN rapport Sectorale CO2-emissies tot 2010). In feite staat het project grotendeels los van het project CO2-emissiehandel. Het streefwaardenproject bepaalt echter wel welke emissieruimte er voor CO2-emissiehandel beschikbaar is (onderdeel van de sector industrie) en welke ruimte er dus bij de allocatie kan worden verdeeld en toegewezen. De bepaling van de emissieruimte staat vanuit de organisatie van CO2-emissiehandel verder niet ter discussie, maar logischerwijs komt dit project in andere discussies wel dikwijls ter sprake.

4.4 Samenvatting Dit hoofdstuk vormt een inleiding op wat komen gaat: de implementatie van de EU-richtlijn in Nederland. De organisatie van de implementatie riep naast de stuur-, begeleidings-, en kerngroep een drietal projectgroepen in het leven. Elke projectgroep richt zich op een deelaspect van de implementatiefase, te weten: Projectgroep Allocatieplan, Projectgroep Monitoring en Projectgroep Wetgeving. De navolgende hoofdstukken zullen een beschrijving van de ontwikkelingen en discussies van elk van deze deelaspecten weergeven.

Ministerie van VROM, DGM – KvI, februari 2007 17

Page 18: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

18 Ministerie van VROM, DGM – KvI, 2007

5 Implementatiefase: wetgeving

5.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt de gang van zaken en de afwegingen rondom de wettelijke implementatie van CO2-emissiehandel op hoofdlijnen besproken. Meer specifieke discussies over de juridische kwesties in onderdelen van CO2-emissiehandel worden, ten behoeve van de leesbaarheid, in de hierop volgende hoofdstukken besproken.

5.2 Projectgroep Wetgeving Voor het realiseren van emissiehandel voor zowel CO2 als NOx zijn een aantal producten in wet- en regelgeving nodig. Vanaf 2002 wordt hier door de projectgroep Wetgeving (zie paragraaf 4.2) meer specifiek voor NOx-emissiehandel al aan gewerkt. Op grond van de Richtlijn 2003/87/EG worden de werkzaamheden van de projectgroep Wetgeving vanaf 2003 uitgebreid met de werkzaamheden die nodig zijn om deze richtlijn in de Nederlandse wetgeving te implementeren. In overleg met de staatssecretaris van VROM wordt besloten dat de eisen die voortvloeien uit de richtlijn voor CO2-emissiehandel vanaf dat moment leidend worden.

5.3 Emissiehandel in de Wet milieubeheer Bij onderwerpen van het milieubeleid is regeling in de Wet milieubeheer (Wm) in beginsel altijd de eerste optie. Het kabinetsstreven, als uiteengezet in de nota “Met recht verantwoordelijk”, is om alle regels op wetsniveau, waarbij het belang van de bescherming van het milieu of een onderdeel daarvan voorop staat, zoveel mogelijk in één algemene kaderwet te te bundelen. De eerste insteek is daarom, om een algemeen hoofdstuk over emissiehandel in de Wm op te nemen en om voor de verschillende emissies een afzonderlijke AMvB op te stellen waarin de aparte systemen worden uitgewerkt. Een aantal algemene aspecten van de regeling inzake handel in emissierechten kan goed worden ondergebracht in reeds bestaande hoofdstukken van de Wm, waarin deze aspecten ook al voor andere onderwerpen zijn geregeld. Zo kan de regeling inzake de instelling van de emissieautoriteit in hoofdstuk 2 worden geïntegreerd en de regeling inzake de handhaving en de sanctionering in hoofdstuk 18. Wat betreft de regeling inzake de emissieautoriteit wordt inhoudelijk aangesloten bij het wetsvoorstel Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. Deze Kaderwet is dan echter nog niet door de Eerste Kamer aangenomen, en daarom moeten ook de meer algemene elementen, die in de kaderwet een plaats krijgen, in de Wm worden geregeld. Gevolg daarvan is dat de nieuwe bepalingen van hoofdstuk 2 Wm een alomvattende regeling van de instelling van de emissieautoriteit bevatten. Gesteld wordt dat bij de inwerkingtreding van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen, de overbodige bepalingen uit de Wm worden geschrapt.

5.4 Een nieuw hoofdstuk 16 Wm met een aparte vergunning Op de meer algemene aspecten na, wordt de regeling inzake de handel in emissierechten als een afzonderlijk hoofdstuk in de Wm opgenomen en niet in een bestaand hoofdstuk geïntegreerd. De reden hiervoor is dat sprake is van een nieuw instrument, dat niet goed in een bestaand hoofdstuk, met name hoofdstuk 8 Wm, valt in te passen. Invalshoek, onderwerp, reikwijdte en algehele opzet van de regeling wijken hiervoor te sterk af van de bestaande hoofdstukken van de Wm. In de Nota met recht verantwoordelijk is uiteengezet dat het streven van het kabinet erop gericht is om specifieke sectorale milieuregelgeving waarvoor de Minister van VROM verantwoordelijk is, te integreren in de Wm. De bedoeling hiervan is dat alle regels op wetsniveau, waarbij het belang van de bescherming van het milieu of een onderdeel daarvan voorop staat, zoveel mogelijk in één algemene kaderwet zijn gebundeld. Een aantal algemene aspecten van de regeling inzake handel in emissierechten kan goed worden ondergebracht in reeds bestaande hoofdstukken van de Wm, waarin deze aspecten ook al voor andere onderwerpen zijn geregeld. Er wordt voor gekozen om in het kader van hoofdstuk 16 Wm een afzonderlijk vereiste van een emissievergunning in te voeren en dit vereiste niet te integreren in de milieuvergunning (artikel 8.1

Page 19: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

Wm). Dat specifieke artikel is namelijk hoofdzakelijk bedoeld om milieuzaken op lokaal (gemeentelijk en provinciaal) niveau te regelen, terwijl de handel in CO2-emissierechten een internationaal karakter draagt. Het is met het oog op de goede werking van het systeem en ter voorkoming van niet te rechtvaardigen verschillen die doorwerken in de concurrentieverhouding tussen de bedrijven wenselijk, dat er voor alle bedrijven één bevoegd gezag (de emissieautoriteit) op nationaal niveau is. Bij integratie van de emissievergunning in de milieuvergunning zouden, in de variant waarbij de emissieautoriteit voor het onderdeel handel in emissierechten bevoegd gezag zou zijn, verschillende bevoegde gezagen voor dezelfde vergunning optreden. Dit zou leiden tot een onduidelijke verdeling van verantwoordelijkheden en tot allerlei complicaties bij het toepassen van het instrumentarium, bijvoorbeeld bij het opleggen van sancties. De variant waarbij het bestuur van de emissieautoriteit bevoegd wordt voor de milieuvergunning in het kader van hoofdstuk 8 Wm, ligt niet in de rede, omdat de overheid op grond van de IPPC-richtlijn verplicht is ook andere milieuaspecten van het bedrijf hierbij te betrekken. Hierbij speelt een rol dat een aantal aspecten lokaal of regionaal zijn, zodat het niet voor de hand ligt hiervoor een bevoegd gezag op nationaal niveau aan te wijzen. Tenslotte is het van belang dat de introductie van de handel in emissierechten specifieke expertise vergt van het betrokken bevoegd gezag. Het is efficiënter deze expertise centraal op te bouwen in plaats van deze onder te brengen bij verschillende bevoegde instanties, waardoor de kennis en deskundigheid versnippert raakt.

5.5 Het niveau van regeling: wet, AMvB en ministeriële regeling Bij de keuze welke elementen in de wet zelf moeten worden geregeld en welke elementen zich lenen voor regeling op een lager niveau, dient het primaat van de wetgever als richtsnoer. Volgens het rapport “Orde in de regelgeving” uit 1985 houdt het primaat van de wetgever in dat regering en parlement zelf tenminste de voornaamste rechtspolitieke keuzes over de inhoud van het recht in wettelijke regelingen behoren te maken, en die keuzes niet mogen overlaten aan het bestuur of aan de rechter. De hoofdelementen van normstelling en handel in emissierechten zijn daarom op wetsniveau geregeld, met inbegrip van specifieke aspecten van het systeem. De nadere uitwerking hiervan vindt plaats op een lager niveau van regelgeving. De AMvB bevat de specifieke uitvoeringsbepalingen voor CO2-emissiehandel. Regels omtrent monitoring krijgen een wettelijk verplichtende aard in de ministeriële regeling monitoring. Hier wordt voor gekozen omdat een dergelijke regeling relatief eenvoudig en snel aan te passen is. Op het gebied van monitoring is de verwachting dat gaandeweg de looptijd van emissiehandel de wettelijke bepaling op bepaalde punten moet worden aangepast. Hiertoe is het vastleggen hiervan in een ministeriële regeling ideaal.

5.6 Voorontwerp en inspraak Allereerst wordt een voorontwerp van de implementatiewet opgesteld. De ontwikkeling van dit voorontwerp wordt grotendeels ingegeven door de ontwikkeling van NOx-emissiehandel op nationaal niveau. Echter, ten tijde van de ontwikkelingen is wel al bekend dat ook in Europees verband onderzocht wordt of en hoe een systeem van emissiehandel vormgegeven zou kunnen worden. Het Voorontwerp van de wet tot wijziging van de Wm inzake handel in emissierechten, dat in maart 2003 in de Staatscourant verschijnt heeft dan ook zowel betrekking op de handel in NOx als die in broeikasgasemissierechten. Het voorontwerp wordt gepubliceerd om reeds in een vroeg stadium de reacties van de betrokken partijen te peilen. Van verschillende personen en organisaties komt een reactie (zie ook geschiedschrijving NOx-emissiehandel). Diverse commentatoren geven aan dat de aanwijzing van de stoffen waarop het handelssysteem betrekking zou hebben, wat hen betreft beter op wetsniveau kan geschieden en niet in verschillende AMvB’s. In hun mening is de vorming van een emissiehandelssysteem dusdanig stofspecifiek, dat een wetswijziging tot uitbreiding van het aantal verhandelbare stoffen toch onvermijdelijk zou zijn. Volgens de commentaren is met het voorontwerp daarnaast te weinig aangesloten op de systematiek van de EU-richtlijn Handel in broeikasgassen, welke bij de ontwikkeling van het voorontwerp echter ook nog niet verschenen was. Voorts is in het voorontwerp artikel 26 van de richtlijn emissiehandel nog niet opgenomen. Hierin wordt aangegeven dat lidstaten ervoor kunnen kiezen in bepaalde gevallen de energie-

Ministerie van VROM, DGM – KvI, februari 2007 19

Page 20: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

20 Ministerie van VROM, DGM – KvI, 2007

efficiencyeisen (in Nederland op basis van H8 Wm) uit de milieuvergunning te laten vervallen. Uit de commentaren blijkt dit voor het bedrijfsleven wel een essentieel aandachtspunt te zijn (zie verder paragraaf 5.7). Tot slot wijzen de insprekers op het belang van geheimhouding van bedrijfsgegevens, ondanks het feit dat het verdrag van Aarhus uitgangspunt vormt voor de wetgeving (zie rapport Commentaar op het voorontwerp tot wijziging van de Wet milieubeheer over emissiehandel).

5.7 Emissiehandel, de IPPC-richtlijn en energie-efficiency

Om een goede werking van het nieuwe hoofdstuk 16 Wm zeker te stellen is het nodig ook hoofdstuk 8 Wm voor wat betreft specifieke aspecten aan te passen. In het kader van hoofdstuk 8 Wm is het namelijk mogelijk concentratiewaarden te stellen wat betreft CO2-emissies. In de EU-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten wordt, ter voorkoming van een dubbele aanpak vanuit twee verschillende invalshoeken, in artikel 26 van de richtlijn bepaald dat in het kader van de IPPC-richtlijn (die is geïmplementeerd in hoofdstuk 8 Wm) geen concentratiewaarden inzake CO2 meer mogen worden gesteld, tenzij dat noodzakelijk is om te verzekeren dat er geen significante plaatselijke verontreiniging wordt veroorzaakt (zie ook 3.3.4). Voorts is in de EU-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten aan lidstaten de mogelijkheid gegeven dat zij in het kader van de IPPC-richtlijn (hoofdstuk 8 Wm) ook geen eisen meer stellen aan de energie-efficiency, omdat dit impliciet op hetzelfde neerkomt als het stellen van concentratiewaarden voor CO2. Uit de inspraak op het voorontwerp blijkt reeds dat bedrijven aandacht willen voor dit punt. In overleg met “ambtelijk” IPO en het bedrijfsleven wordt hierover gesproken. Uiteindelijk wordt in het bestuurlijk overleg tussen IPO, departementen en de staatssecretaris geconcludeerd dat energie-efficiencyeisen zullen komen te vervallen voor installaties die aan emissiehandel meedoen. Daarmee wordt een onnodige stapeling van instrumenten voorkomen en wordt de toename van administratieve lasten voor de betrokken bedrijven beperkt. Overigens stemt het IPO niet volledig in met dit punt en draagt de mening uit dat de overheid hiermee een belangrijk spoor om de beleidsvoornemens ten aanzien van duurzame energie en industriële symbiose operationeel te maken verliest.

5.8 Splitsing wetsvoorstellen CO2 en NOx Het opstellen van de implementatiewetgeving voor de CO2- en NOx-emissiehandel duurt van december 2002 tot en met januari 2005. In december 2003 biedt de staatssecretaris van VROM het wetsvoorstel aan de Ministerraad aan, waarna een geïntegreerd wetsvoorstel ter advisering aan de Raad van State (RvS) wordt voorgelegd. Dit wetsvoorstel bevat wijzigingen van:

- Hoofdstuk 2: voor de wettelijke grondslag van de emissieautoriteit. - Hoofdstuk 8: voor het buitenwerking stellen van energie-efficiency en

emissiegrenswaarden CO2 in de milieuvergunning voor inrichting die betrokken zijn bij de handel in CO2-emissierechten op het moment dat dit systeem in werking treedt.

- Hoofdstuk 18: voor het opleggen van sancties bij het overtreden van de wet- en regelgeving rond emissiehandel.

- Hoofdstuk 20: voor het treffen van een aantal voorzieningen met betrekking tot de rechtsbescherming.

- Hoofdstuk 16: dit hoofdstuk, ‘Handel in emissierechten’, wordt nieuw toegevoegd en schept het algemene kader voor de handel van respectievelijk CO2-rechten en NOx-rechten.

De RvS is echter van mening dat het wetsvoorstel niet in deze gecombineerde vorm naar de Tweede Kamer kan. In de ogen van de RvS maakt het verplichte karakter van de CO2-richtlijn en het vrijwillige karakter van de NOx-emissiehandel dat deze twee zaken niet in één wetsvoorstel te combineren zijn. De CO2-wetgeving moet immers verplicht worden ingevoerd (want: EU-regelgeving). Dit noodzaakt het Parlement in feite om ook in te stemmen met het vrijwillige systeem voor NOx-emissiehandel, omdat Nederland anders de (spoedeisende) implementatie van de CO2-richtlijn niet zou kunnen halen. Het advies van de RvS luidt daarom om het geïntegreerde wetsvoorstel in twee aparte voorstellen te ‘knippen’ en opnieuw ter advisering voor te leggen.

Page 21: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

Dit is voor het VROM projectteam een tegenvaller, alhoewel er met name voor CO2-emissiehandel ook weer niet zo veel verandert ten opzichte van de eerdere aanpak en planning. De invoering van NOx-emissiehandel die dan nog voor 1 januari 2005 gepland staat wordt door de separate politieke besluitvormingsstappen wel minder zeker (zie geschiedschrijving NOx-emissiehandel). Ondanks de wettelijke splitsing streeft VROM wel nog steeds naar de beleidsmatige integratie van CO2 en NOx-emissiehandel. VROM blijft toewerken naar één geïntegreerd (CO2 en NOx) monitoringsprotocol en één emissieverslag.

5.9 ACTAL IV: lastendruk van emissiehandel Sinds mei 2000 is het wettelijk verplicht dat voorgenomen wet- of regelgeving wordt getoetst op haar gevolgen voor de administratieve lasten voor het bedrijfsleven. Het Adviescollege Toetsing Administratieve Lasten (ACTAL) voert deze toets uit. Ook alle voorgenomen regelgeving met betrekking tot de CO2-emissiehandel moet worden onderzocht. Voor NOx-emissiehandel werden eerder reeds drie ACTAL-studies verricht (zie geschiedschrijving NOx-emissiehandel); maart 2004 start de vierde ACTAL-studie waarin naast NOx ook CO2-emissiehandel wordt meegenomen. De administratieve lasten die direct voortvloeien uit het wetsvoorstel zijn zeer beperkt en bestaan slechts uit het kennisnemen van de wet en het treffen van eventuele voorbereidingen daarop. De daadwerkelijke administratieve lasten van emissiehandel komen voort uit de AMvB en de ministeriële regeling inzake monitoring voor CO2-emissiehandel. Lasten zullen met name bestaan uit het kunnen voldoen aan de monitoringsvereisten. De ACTAL begint het uiteindelijke (positieve) advies met de verwijzing naar de kabinetsdoelstelling om tot een 25% reductie van de administratieve lastendruk te komen en merkt op dat het wetsontwerp en de uitvoeringsregelgeving zal leiden tot een verhoging van de lastendruk. Desondanks spreekt de ACTAL zijn waardering uit voor de wijze waarop met het bedrijfsleven is overlegd over de monitoring en de wijze waarop daarbij ook alternatieven aan bod zijn gekomen. De Tweede Kamer stemt op 1 juli 2004 in met het wetsvoorstel handel in broeikasgasemissierechten (Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten). De Eerste Kamer neemt op 28 september het wetsvoorstel unaniem aan. In de bespreking benadrukt senator Ketting het experimentele karakter van de emissiehandel: vanaf 2008 mag er geen verschil in interpretatie meer zijn. Hij speelt de verzoeken van EnergieNed en VNO door om de ingangsdatum van 1 oktober naar 15 november te verschuiven, en om een hardheidsclausule (zie paragraaf 7.10) voor bedrijven die niet op tijd klaar zijn met monitoring. staatssecretaris Van Geel geeft evenwel aan dat er geen wijzingen in de voorgestelde regeling nodig zijn. De wet wordt tot slot op 17 oktober 2004 gepubliceerd in Staatsblad nummer 511.

5.10 Samenvatting In dit hoofdstuk zijn de algemene juridische aspecten van het implementatietraject aan bod gekomen. De wijze van integratie van de emissiehandelwetgeving in de Wm (het nieuwe hoofdstuk 16 tbv de emissiehandel, wettelijke grondslag emissieautoriteit in hoofdstuk 2, etc) en het advies van de RvS om het geïntegreerde NOx- en CO2-emissiehandel wetsvoorstel te splitsen, mogen in dit kader niet onbesproken blijven. De volgende hoofdstukken zullen zo nu en dan ook op juridische kwesties in gaan, maar worden pas daar beschreven omdat dit de leesbaarheid ten goede komt.

Ministerie van VROM, DGM – KvI, februari 2007 21

Page 22: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

22 Ministerie van VROM, DGM – KvI, 2007

6 Implementatiefase: een nieuw bevoegd gezag

6.1 Inleiding Dit hoofdstuk zal het uitvoerende orgaan van het Nederlandse emissiebeleid bespreken: de Nederlandse Emissieautoriteit. De keuze voor de ZBO-status, alsmede de taken en de relatie met de provincies zullen hier aan bod komen.

6.2 De Nederlandse Emissieautoriteit Waar VROM en EZ gezamenlijk de verantwoordelijkheid dragen voor de beleidsontwikkeling op het gebied van emissiehandel en de wettelijke implementatie daarvan, moet er ook een instantie de verantwoordelijkheid krijgen voor de uiteindelijk uitvoering van dit beleid: een bevoegd gezag. Zoals ook voor andere aspecten geldt, is in dit kader voordat de implementatie van CO2-emissiehandel aan de orde komt al het nodige werk verzet in het kader van de nationale NOx-emissiehandel. Door Stuyt Projecten wordt eind 2002 onderzocht of er een nieuwe instantie in het leven geroepen moet worden en zo ja, wat de relatie tussen deze instantie en het Wm-bevoegd gezag moest zijn. Dit resulteert in het Eindrapport relatie Emissie Autoriteit en Wm-bevoegd gezag, waarin de conclusie luidt dat het aantal overlappende bevoegdheden klein zou zijn. De verantwoordelijkheden van beide instanties zijn over het algemeen duidelijk te onderscheiden en dus start het Ministerie van VROM de serieuze voorbereidingen van de oprichting van het nieuwe bevoegd gezag: de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa). In augustus 2003 wordt hier meer definitief aangaande CO2-emissiehandel over besloten. In een overleg tussen staatssecretaris Van Geel, departementen en IPO wordt vastgesteld dat de NEa het bevoegd gezag voor emissiehandel moet worden, maar dat een goede samenwerking tussen alle betrokken instanties nodig is zodat voor de bedrijven een één-loketsituatie zoveel mogelijk wordt benaderd.

6.3 De ZBO-status van de NEa In juni 2003 wordt, in overleg met de staatssecretaris van VROM, de principebeslissing genomen dat de NEa de status van ZBO zal krijgen (en niet van agentschap wat eveneens werd overwogen). Daarvoor zijn de volgende argumenten:

De ZBO-status geeft de beste mogelijkheden om de uitvoering op het niveau van individuele inrichtingen af te schermen voor politieke invloeden. Het systeem van emissiehandel vraagt om een consequente en gelijke behandeling van alle inrichtingen. Wanneer de NEa onderdeel van het ministerie van VROM of een agentschap van het ministerie zou zijn, vallen de werkzaamheden en de besluiten in individuele gevallen onder de ministeriële verantwoordelijkheid van de minister van VROM, en valt politieke beïnvloeding niet uit te sluiten.

De ZBO-status dwingt de overheid om vooraf de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de NEa scherp te definiëren. Een ZBO is gedwongen om transparant te opereren en de verantwoordelijke minister en de verschillende betrokken partijen te informeren over onder meer de uitvoering en de kosten die daarmee gemoeid zijn. De ZBO-status geeft daarmee meer mogelijkheden om het gevreesde ‘eigen leven’ van een nieuwe organisatie te voorkomen dan een andere status.

De ZBO-status biedt betere mogelijkheden om belanghebbende partijen (o.a. industrie en provincies) te betrekken bij de uitvoering van de aan de NEa toegewezen taken.

Vervolgens wordt er aandacht besteed aan het invullen van de voorwaarden die gesteld worden aan ZBO’s. Deze voorwaarden hebben betrekking op het introduceren van een baten/lastenorganisatie. Hiertoe worden verschillende processen in werking gezet. Zo krijgt KPMG de opdracht om de werkprocessen van de NEa op te stellen en voert LogicaCMG een definitiestudie uit inzake de ICT-infrastructuur van de NEa. DCMR krijgt de opdracht tot het opstellen van een rapportage inzake toezicht- en handhavingsaspecten en DHV speelt een ondersteunende rol bij het maken van de toezicht- en handhavingsstrategie. Als een en ander duidelijk is moet er vervolgens eerst een jaar proefgedraaid worden, waarna een evaluatie wordt

Page 23: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

uitgevoerd om te kijken of de ZBO-status daadwerkelijk verleend kan worden. Verwachting is dan dat de ZBO per 1 januari 2006 ingesteld kan worden.

6.4 Taken van de NEa De instelling van de NEa als bevoegd gezag voor emissiehandel wordt wettelijk geregeld in hoofdstuk 2 Wm. De NEa wordt belast met het toezicht op de naleving van de regelgeving inzake zowel NOx- als CO2-emissiehandel. Daaronder valt een breed scala aan activiteiten: vergunningverlening, monitoring, verificatie en handhaving (het opleggen van sancties wanneer nodig). De manier waarop deze aspecten zijn geregeld wordt in de hoofdstukken 8 besproken.

6.5 Relatie tussen de NEa en het Wm-bevoegd gezag Voor een efficiënte en effectieve uitvoering van CO2- (en NOx-) emissiehandel is het gewenst dat de NEa, als bevoegd orgaan voor emissiehandel, en de provincies, als de bevoegde organen voor de milieuvergunning, afspraken maken over samenwerking en zoveel mogelijk als één overheid optreden naar de betrokken bedrijven. Eigenlijk wil het bedrijfsleven op termijn één nationaal bevoegd gezag voor alle milieuaspecten, maar dat is in de zienswijze van de overheid voor het wetsvoorstel emissiehandel een brug te ver. De afbakening van bevoegdheden Wm-bevoegd gezag (H8 Wm) enerzijds en NEa (H16 Wm) wordt uitgewerkt in een gezamenlijke notitie, waarbij de eerder genoemde studie door Stuyt Projecten (zie paragraaf 5.1) input levert om tot een strikte scheiding van taken en bevoegdheden te komen. Samenwerking tussen beide instanties is echter ook essentieel. Met het IPO wordt in oktober 2004 tijdens een vergadering van het zogeheten DUIV-overleg (Departement VROM, Unie van Waterschappen, IPO en VNG) een akkoord bereikt over de samenwerking tussen de Emissieautoriteit en de provincies op het gebied van validatie en toezicht. De afspraken zijn weergegeven in een notitie. De provincies zullen hun expertise en ervaring inzetten voor een advies over het monitoringsprotocol en voor medewerking bij toezicht door de Emissieautoriteit. In ruil daarvoor krijgen zij eenmalig € 125.000,- (voor de validatie) en de financiering van in totaal 3 fte voor toezicht en handhaving voor een periode van 3 jaar. Op basis van deze afspraken wordt een bestuurlijk akkoord vastgesteld, waarmee wordt veiliggesteld dat de twee bevoegde instanties zoveel mogelijk als één overheid naar buiten treden. Door een ronde van gesprekken met de provincies worden deze afspraken ook op werkvloerniveau in werkafspraken omgezet. Dat verhoogt de transparantie voor de betrokken buitenwereld.

6.6 Samenvatting Dit hoofdstuk is in gegaan op de positie van de Nederlandse Emissieautoriteit in het emissiehandelssysteem. De NEa is belast met het toezicht op de naleving van de regelgeving van emissiehandel. Ook de argumentatie voor de keuze van een ZBO-status voor de NEa is uiteengezet. Tenslotte is ook de verhouding tussen de provincies (het Wm bevoegd gezag voor de milieuvergunning) en de NEa aan bod gekomen en de samenwerking tussen hen op het gebied van validatie en toezicht.

Ministerie van VROM, DGM – KvI, februari 2007 23

Page 24: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

24 Ministerie van VROM, DGM – KvI, 2007

7 Implementatiefase: allocatie en toewijzing

7.1 Inleiding

In dit hoofstuk zal de wijze van allocatie en toewijzing van de emissierechten van de eerste handelsperiode (2005-2007) worden besproken. De Nederlandse wijze van alloceren en de discussies die daaromtrent heersten zullen eerst worden besproken, waarna de reactie van de Europese Commissie op het eerste Nederlandse Allocatieplan wordt doorgenomen. Tenslotte zal het toewijzingsbesluit worden behandeld.

7.2 Projectgroep CO2 -Allocatieplan (CAP) Om uiterlijk eind maart 2004 een Nationale Allocatieplan (NAP) in te kunnen dienen bij de Europese Commissie en rechten toe te kunnen delen aan de industrie, wordt de projectgroep CO2-Allocatieplan (CAP) ingesteld (zie paragraaf 4.2). Het IPO heeft in eerste instantie geen zitting in deze projectgroep, maar dwingt dit via het bewindsliedenoverleg uiteindelijk toch af. Zij achten de jarenlange ervaring met vergunningverlening voor bedrijven door provincies een onmisbare input voor de projectgroep. Het proces om te komen tot de uiteindelijke verlening van emissierechten is complex. Eerst wordt een nationaal plan voor de toewijzing van emissierechten vastgesteld. Dit Nationaal Allocatie Plan (NAP) moet door de Commissie worden goedgekeurd. Op basis van dit plan wordt vervolgens een besluit genomen over het totale aantal emissierechten dat wordt toegewezen alsmede over de verdeling van die rechten: het nationale toewijzingsbesluit. Daarna worden de toegewezen rechten daadwerkelijk verleend aan de emittenten aan wie ze zijn toegewezen. De projectgroep CAP staat voor de uitdaging om dit alles in goed overleg met alle betrokken partijen op zowel nationaal als internationaal (EU) niveau te bewerkstelligen.

7.3 De ontwikkeling van NAP’s: harmonisatie binnen de EU Vanaf het begin heeft de projectgroep veelvuldig contact met overige lidstaten en de EU-commissie. Alle lidstaten ondervinden moeilijkheden bij het opstellen van het allocatieplan. Het verkrijgen van voldoende data en het vaststellen van de totale beschikbare hoeveelheid CO2 zijn de grootste issues. Hierbij zijn er grote verschillen tussen de landen: er zijn landen die veel CO2 ruimte hebben, landen die voldoende CO2 ruimte lijken te hebben en landen waar de totale CO2 ruimte erg krap is. Dit is sterk van invloed op het allocatieproces in de verschillende lidstaten. Afstemming lukt echter maar mondjesmaat. De meeste lidstaten zijn te druk bezig met het eigen plan om te investeren in contacten met andere lidstaten. Nederland heeft de meeste contacten met Duitsland en de UK. Ook speelt mee dat in Nederland discussie vaak al verder is dan in andere landen en dat de situatie met energieconvenanten toch typisch Nederlands is. Harmonisatie tussen lidstaten blijkt dus lastig. De discussies over het NAP spelen voornamelijk op nationaal vlak en, waar nodig, tussen Nederland en de Europese Commissie.

7.4 Criteria voor het allocatieplan De EU-richtlijn is niet altijd even duidelijk waar het gaat om de eisen waar het NAP aan moet voldoen. Daarom richt de projectgroep CAP zich eerst op de vraag aan welke criteria de NAP moet voldoen (het CAP-projectplan). Er zijn twee bronnen voor de criteria:

De richtlijntekst zelf en de in bijlage III van die richtlijn opgenomen criteria; De uitgangspunten die in het projectplan zijn opgenomen en die ook op enig moment als

toetsingscriteria kunnen fungeren. In dat verband geldt dat de richtlijn ruimte laat om ook aanvullende criteria te hanteren.

In de projectgroep zijn op basis van deze bronnen de criteria geïnventariseerd en nader geoperationaliseerd. Vervolgens zijn de criteria gegroepeerd en gewogen, want niet alle criteria zullen het zelfde gewicht hebben. Aan sommige criteria moet het allocatieplan voldoen (bijvoorbeeld de richtlijn). Andere criteria zijn wenselijk maar niet verplicht (bijvoorbeeld dat de allocatiemethode simpel is). Ook kan het voorkomen dat criteria tegenstrijdig met elkaar kunnen zijn. Na het groeperen en wegen van de diverse criteria stelt de projectgroep CAP een lijst met

Page 25: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

criteria, op volgorde van urgentie, op. Criteria worden onderverdeeld in criteria die gelden als ‘randvoorwaarden’ en ‘wenselijke criteria’. De Stuurgroep stemt hiermee in. Voor de gehele lijst met ‘randvoordaarden’ en ‘wenselijke criteria’ wordt hier verwezen naar het voortgangsverslag van de project groep CAP.

7.5 Reikwijdte van de richtlijn

7.5.1 Omgang met procesemissies Voor de allocatie en het opstellen van het NAP is het van belang helder te krijgen voor welke emissies gealloceerd moet worden. Er zijn twee soorten CO2 emissies; de verbrandingsemissies en de procesemissies. De verbrandingsemissie komt vrij als gevolg van een thermische input in het proces en is niet direct met het product in contact geweest. Bij een procesemissie is dat anders; daar is de CO2 emissie wel met het product in aanraking geweest, ofwel doordat er CO2 in de grondstof aanwezig is, ofwel doordat er tijdens het productieproces CO2 gevormd is. Kenmerk van een procesemissie is dat de hoeveelheid die wordt geëmitteerd rechtstreeks gerelateerd is aan de hoeveelheid product dat gemaakt is. Met andere woorden: verbrandingsemissies zijn de emissies die ontstaan bij het verbruik van brandstoffen in stookinstallaties waarmee energieopwekking plaatsvindt. Procesemissies zijn de emissies die ontstaan bij productieprocessen. Het is voor een bedrijf met directe CO2 emissies eenvoudig na te gaan of ze onder de EU richtlijn CO2-emissiehandel vallen. Ofwel ze zijn een zogenaamde aangewezen sector, ofwel het opgestelde vermogen aan verbrandingsinstallaties is groter dan 20MWth. De vraag die resteert is of voor bedrijven die onder emissiehandel vallen de procesemissies van dat bedrijf ook meetellen in emissiehandel. De praktijk voor raffinaderijen in Nederlandse buurlanden is dat daar voor de raffinagesector de verbrandingsemissies en procesemissies bij elkaar worden opgeteld. Insteek van de projectgroep is om dit standaard te doen bij inrichtingen die onder de richtlijn vallen. Dit is eenvoudiger, zorgt ervoor dat bedrijven met één bevoegd gezag te maken krijgen, stelt bedrijven in staat een integrale afweging te maken waar reducties plaats zullen vinden en kan bijdragen tot een meer liquide markt. Uitzondering hierop vormen bedrijven die uitsluitend onder het zogenoemde geaggregeerd 20 Mw-criterium van bijlage I van de richtlijn vallen. Procesemissies worden dus alleen meegerekend wanneer de activiteiten die in de inrichting plaatsvinden genoemd worden in deze bijlage I.

7.5.2 Definitiekwestie: installatie en inrichting Van belang is ook om duidelijk te stellen aan wie emissierechten moeten worden toebedeeld en wie (dus) verantwoordelijk is voor het inleveren van voldoende rechten aan het eind van het jaar. Moeilijkheid daarbij is dat zowel de richtlijn voor de handel in broeikasgasemissierechten als de IPPC-richtlijn (96/61/EG) de term ‘installatie’ gebruikt, terwijl de Wet milieubeheer het begrip ‘inrichting’ kent. Een inrichting in de Wm kan uit meerdere installaties bestaan. In de richtlijn wordt voorts aangegeven dat de exploitant van een installatie, waarin de activiteiten als genoemd in bijlage I van de richtlijn plaatsvinden, emissierechten krijgt toegewezen. Dat gebeurt alleen als de bevoegde autoriteit ervan overtuigd is dat de exploitant in staat is de emissies te bewaken en te rapporteren. Van de zijde van de industrie wordt aangegeven dat – afgeleid uit de definitie van installatie zoals die in de IPPC-richtlijn is opgenomen6 – de installatie gezien moet worden als een objectief gegeven, uitsluitend samenhangend met technische parameters. Indien bijvoorbeeld een stoomleiding twee technische eenheden verbindt, moeten deze eenheden gezien worden als één installatie. De overheid stelt zich echter op het standpunt dat een installatie begrensd wordt daar waar de zeggenschap van de exploitant ophoudt. Dit is afgeleid van de definitie van exploitant en art. 6(1) van de richtlijn: de exploitant exploiteert de installatie, waar een ander zeggenschap heeft is ook sprake van een andere installatie. Indien volledige zeggenschap ontbreekt kan de bevoegde

6 Uit de IPPC-richtlijn, artikel 3, derde lid: “3. “installatie”: een vaste technische eenheid waarin een of meer van de in bijlage I vermelde activiteiten en processen alsmede andere daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden, die technisch in verband staan met de op die plaats ten uitvoer gebrachte activiteiten en die gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging.”

Ministerie van VROM, DGM – KvI, februari 2007 25

Page 26: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

26 Ministerie van VROM, DGM – KvI, 2007

autoriteit er immers niet van overtuigd raken dat de exploitant in staat is de emissie te bewaken en rapporteren en kan dus geen vergunning afgeven aan de betreffende exploitant. Tijdens de discussie, die meer in detail is weergegeven in de notitie “Installatie en inrichting” (april 2003), worden de begrippen exploitant, installatie (volledige zeggenschap over de installatie) en de begrippen drijver van de inrichting en inrichting (volledige zeggenschap over de inrichting) naast elkaar gelegd. Uiteindelijk concludeert de projectgroep Wetgeving dat een installatie in de zin van de richtlijn niet over grenzen van de inrichting kan strekken. De discussie komt opnieuw ter sprake als bij het opstellen van het allocatieplan definitief duidelijk moet worden aan wie emissierechten moeten worden toebedeeld. De projectgroep CO2 Allocatie Plan (CAP) stelt dan, gebaseerd op de juridische interpretatie van EU-regelgeving, dat een installatie gelijk wordt gedefinieerd als een inrichting conform de Wet milieubeheer. Dit betekent dat de drijver van de inrichting de exploitant van de installatie is volgens de richtlijn en de emissierechten krijgt toegewezen. Uitzonderingen zijn wel mogelijk. De Stuurgroep stemt hier, ondanks blijvende bezwaren van onder meer VNCI, mee in.

7.6 Allocatiemethode

7.6.1 Allocatieopties: criteria Om een geschikte allocatieoptie te vinden selecteert de projectgroep eerst alle opties die passen binnen de gestelde randvoorwaarden, waarna op basis van alle criteria (dus ook de ‘wenselijke’) een selectie wordt gemaakt. Aangezien het van belang is dat deze varianten passen binnen de richtlijn, voert de projectgroep overleg met de heer Zapfel van de EU. Belangrijkste conclusie daaruit is dat het van te voren voor de gehele periode duidelijk moet zijn hoeveel rechten er in totaal beschikbaar zijn en hoeveel per installatie. Correctie achteraf, bijvoorbeeld op basis van de werkelijk gerealiseerde productie, past niet in de richtlijn. Andere selectiekeuzes gemaakt door de projectgroep zijn:

er moet een correctiefactor zijn waardoor de totale som van de rechten per installatie binnen het totale plafond blijft;

er moet rekening gehouden worden met de verwachte groei van de productie per sector, waarbij dezelfde groeicijfers worden genomen als bij het CO2 streefwaardenproject;

wordt uitgegaan van historische emissies, dan gaat het om de periode 2001 t/m 2002 (bijzondere omstandigheden uitgezonderd);

voor installaties die nu onder een MJA (meerjarenafspraak) vallen moet er een aparte optie komen omdat van deze installaties geen wereldtop bekend is;

voor procesemissies moet volgens een aparte methode gealloceerd worden, want ook hier is geen wereldtop van bekend.

Een eerste conclusie is dat er voor verbrandingsemissies en procesemissies verschillende allocatiemethoden nodig zijn. Ook verschillende bedrijven (BM-bedrijven, MJA-bedrijven, WKKs en bedrijven die niet onder een vrijwillige afspraak vallen) moeten op een verschillende manier gealloceerd worden. Over de allocatiewijze in voor procesemissies bestaat weinig discussie. Bij procesemissies is geen wereldtop bekend of te bepalen, daarom zet de projectgroep hiervoor een methode van ‘grandfathering’ op, waarbij gealloceerd wordt op basis van historische emissies en productiegroei/krimp. Voor verbrandingsemissies zijn er echter meerdere opties en discussiepunten, zoals hieronder wordt besproken.

7.6.2 De quotiëntmethode voor allocatie van verbrandingsemissies Als het selectieproces is doorlopen blijven er, voor de allocatie van verbrandingsemissies, verschillende opties over, als uiteengezet in het voortgangsverslag Projectgroep CAP van 13 juni 2003. Vanaf het begin is echter duidelijk dat het bedrijfsleven er veel waarde aan hecht dat bij de allocatie rekening wordt gehouden met inspanningen uit het verleden in het kader van (onder meer) het convenant Benchmarking. Hier wordt vanaf eind 2002 al voor gelobbyd. Ook de overheid is wel van mening dat deze zgn. ‘early action’ beloond moet worden en in overleg tussen bewindslieden en bedrijfsleven (vertegenwoordigd door VNO-NCW) wordt afgesproken dat dit de eerste inzet zal zijn, voor zover de EU-richtlijn dit toelaat.

Page 27: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

De zogenaamde quotiëntmethode, waarbij de wereldtop benchmarking de basis voor de allocatie vormt, heeft uiteindelijk de voorkeur en wordt verder uitgewerkt. Deze methode is toe te passen op BM-bedrijven, MJA-bedrijven en bedrijven die niet onder een vrijwillige afspraak vallen (voor WKK’s loopt een andere discussie als omgeschreven in paragraaf 6.6). De eerste opzet staat uitgebreid omschreven in het voortgangsverslag Projectgroep CAP van 15 september 2003. De Stuurgroep gaat akkoord met de verdere uitwerking van deze methode, maar heeft wel een aantal op- en aanmerkingen. Commentaar komt er onder andere op de wijze waarop in de formule voor productiegroei/krimp wordt gecorrigeerd. Op praktische gronden en om redenen van objectiviteit heeft de projectgroep gekozen voor een sectorale groei of krimp en niet voor een groei of krimp per bedrijf. In specifieke gevallen kan echter wel een uitzondering worden gemaakt en uitgegaan van krimp/groeifactoren op bedrijfsniveau. Het bedrijfsleven toont hiervoor begrip, maar pleit voor een correctie voor de daadwerkelijke productiegroei in de eerste of aan het begin van de tweede periode (ex-post allocatie). Dit is naar het oordeel van de overheid echter te complex en, belangrijker, strijdig met de richtlijn. In het bewindsliedenoverleg (januari 2004) van VROM en EZ met het bedrijfsleven wordt uiteindelijk besloten geen correctie toe te passen, maar in ruil daarvoor in de eerste periode ruimer te alloceren. De rekenregels houden geen rekening met eventueel getroffen besparingsmaatregelen door bedrijven wanneer zij niet onder een convenant vallen. Het IPO en het bedrijfsleven kunnen zich hier niet in vinden. De overheid is echter van mening dat bedrijven voldoende gelegenheid hebben gehad om alsnog tot een convenant toe te treden en is er dus geen voorstander van om hier alsnog een regeling voor te treffen. Uiteindelijk wordt overeengekomen dat er toch rekening gehouden wordt met inspanningen uit het verleden indien de inrichting met rapporten van een onafhankelijke consultant aan kan tonen dat de energie-efficiency minimaal dezelfde is als die van de wereldtop. Andere discussiepunten aangaande de op te stellen rekenregels komen aan de orde bij de paragraaf 7.10.

7.6.3 CO2 ruimte in de eerste periode De berekende CO2 ruimte in 2005 is 109 Mton; bedrijfsleven en overheid komen, na stevige onderhandelingen mede in het kader van bovengenoemde discussie over de productiegroei, overeen dit voor de eerste periode op te hogen tot gemiddeld 115 Mton CO2 per jaar. De overheid is van mening dat dit, en niet meer dan dit, is te billijken met het oog op de gemaakte afspraken in het verleden, beloning voor early action en onzekerheid over de verwachte productiegroei voor de energie-intensieve industrie en over de import van elektriciteit. Deze 115 Mton is de totale CO2 ruimte voor de gehele sector industrie en de elektriciteitssector (inclusief ‘bekende nieuwkomers’, paragraaf 7.9). Dit is met inbegrip van emissies die niet onder de richtlijn vallen, en het depot voor onbekende nieuwkomers, uitkomsten juridische claims en alle andere claims. Aan de wens van de industrie om het depot te beperken geeft de overheid geen gehoor. Wel neemt Nederland in het plan op dat eventuele overgebleven rechten in deze reservepot worden teruggegeven aan de industrie, alhoewel dit in strijd is met de EU-richtlijn. De hierboven beschreven uitslag van de onderhandelingen wordt opgenomen in het allocatieplan zoals dat in april 2004 bij de EU wordt genotificeerd. De reactie van de Commissie hierop en de nadien doorgevoerde wijzigingen staan beschreven in paragraaf 6.10

7.6.4 Dataverzameling Om emissierechten te kunnen verdelen zijn gegevens nodig van de deelnemers. Om deze gegevens te verkrijgen wordt in november 2003 op initiatief van de projectgroep CAP een brief naar de deelnemende bedrijven gestuurd. Daarin wordt hen over de jaren 2001 en 2002 gevraagd naar het brandstofgebruik, de emissiegegevens, omstandigheden rond deelname aan een energieconvenant en eventuele bijzondere omstandigheden. Bij SenterNovem en VBE wordt een helpdesk ingesteld om bedrijven te ondersteunen. SenterNovem en VBE verifiëren de gegevens en als bedrijven geen vragenlijst retourneren maakt SenterNovem een inschatting van de emissies.

7.7 Warmtekrachtcentrales

Ministerie van VROM, DGM – KvI, februari 2007 27

Page 28: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

28 Ministerie van VROM, DGM – KvI, 2007

Met het oog op de allocatie van rechten en het daarbij rekening houden met maatregelen in het kader van energie-efficiency vormen de zogenaamde WKK-installaties een aparte groep. WKK staat voor Warmte Kracht Koppeling. In deze installaties wordt gelijktijdig elektriciteit en warmte geproduceerd door de restwarmte van de elektriciteitsproductie te gebruiken voor warmteproductie. Dit levert een aanzienlijke brandstofbesparing op ten opzichte van gescheiden opwekking: zeer energie-efficiënt. De mening heerst dat hier bij de allocatie rekening mee gehouden moet worden. Om eenduidige criteria te ontwikkelen op welke manier een WKK installatie in het systeem van emissiehandel wordt meegenomen wordt een aparte werkgroep WKK opgericht. Hierin zitten vertegenwoordigers van de industrie, elektriciteitsproductiesector, EZ, VROM, IPO en het VBE. De werkgroep ontwikkelt tegelijkertijd nieuwe rekenregels voor WKK ten behoeve van de tweede ronde benchmarking in het kader van het convenant Benchmarking.

7.7.1 WKC’s en WKK’s Ten eerste maakt de werkgroep WKK onderscheid tussen WKK-installaties die als zelfstandige installaties opereren, de zogenaamde warmtekrachtcentrales (WKC’s), en installaties die volledig geïntegreerd zijn in een procesinstallatie. Deze laatste groep wordt ook integraal meegenomen in de benchmarking van de betreffende installatie. De werkgroep oordeelt dat het niet mogelijk is deze WKK’s als aparte installaties te gaan behandelen en stelt daarom geen aparte regels voor deze installaties op. De verdere discussies en voorstellen handelen enkel over WKC’s en zijn ook van toepassing op ketelinstallaties die als zelfstandige installaties opereren.

7.7.2 Verdeelde industrie, EZ en VROM beslissen De werkgroep WKK maakt een uitgebreide analyse, waarbij uitgangspunt is dat WKK als ‘early action’ wordt gezien. De besluiten genomen door de werkgroep zijn vervat in het eindrapport van de werkgroep uit september 2003. De werkgroep kiest er voor een methode te ontwikkelen die gebaseerd is op prestatienormen, vanuit de overweging dat dit de meest rechtvaardige methode is voor het toekennen van rechten. Ook in het geval in het nationale allocatieplan een andere generieke methode gekozen wordt, beveelt de werkgroep aan voor het WKC-segment de prestatienorm-methode te hanteren. VROM en EZ vinden dit echter uiteindelijk dat dit niet te verantwoorden is en daarnaast in strijd is met de EU-richtijn. In de definitieve rekenregels voor WKC’s geldt daarom dat rechten worden toegekend alsof de elektriciteitsproductie en de warmteproductie hebben plaatsgevonden met een vast rendement, afgeleid van de wereldtop. Voor de productie van warmte en energie wordt hierbij, in lijn met de generieke rekenregels, uitgegaan van de historische basisjaren 2001 en 2002, en niet van de prognose voor 2005-2007, zoals de werkgroep voorstelt. Wel wordt in de uiteindelijke regel een groeifactor opgenomen. Bij het verder opstellen van de allocatiemethode voor WKC’s spelen nog een aantal discussies. Het lukt de werkgroep echter niet alle partijen op één lijn te krijgen, waardoor het uiteindelijk (ook) bij de meeste discussiepunten aan EZ en VROM is om te bepalen welk ‘compromis’ wordt gekozen om WKK mee te nemen in het allocatieplan. Twee voorname discussiepunten zijn hieronder uiteengezet (zie ook eindrapport Werkgroep WKK). 1. Correctiefactor Het belangrijkste geschilpunt betreft de toepassing van een correctiefactor (c-factor) om het totaal aan rechten voor de industrie binnen een absoluut plafond te houden. VROM kan alleen instemmen als er een c-factor wordt gehanteerd en verschillende industriedeelnemers verklaren alleen in te kunnen stemmen als er geen c-factor wordt toegepast. Dit dilemma wordt verder in de discussie over de meer algemene rekenregels opgelost (zie paragraaf 7.10.2): de c-factor maakt uiteindelijk onderdeel uit van de formule. 2. Warmtebonus Een ander belangrijk discussiepunt betreft de warmtebonus. Deze bonus zorgt ervoor dat ook de warmteafnemer beloond wordt voor zijn inspanningen om de toepassing van het WKK-principe überhaupt mogelijk te maken. De E-sector en Corus zijn van mening dat de warmtebonus als overgangscompromis acceptabel is, maar uiteindelijk naar nul moet. De chemische industrie is echter van mening dat de warmteafnemers altijd recht hebben en houden op een deel van de WKK-besparing. Eenzelfde discussie werd eerder reeds gevoerd toen de rekenregels voor de eerste ronde benchmarking moesten worden opgesteld. Uiteindelijk wordt besloten dat in geval de

Page 29: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

warmteafnemer deelneemt aan het convenant benchmarking de berekende brandstofbesparing wordt verdeeld over de WKC en de warmteafnemers.

7.8 Opt-out

7.8.1 Opt-out voor kleine emittenten SenterNovem stelt een database samen van bedrijfsvestigingen die volgens de criteria van de EU-richtlijn in aanmerking komen voor CO2-emissiehandel. Uiteindelijk resulteert dit in een lijst van 338 bedrijven. Van deze bedrijven zijn er 120 die relatief weinig CO2 uitstoten: de CO2 emissie van deze 120 bedrijven bedraagt bij elkaar niet meer dan 1,35% van de totale emissie van bedrijven die onder emissiehandel vallen. De feitelijke emissie van deze bedrijven is daarmee zo laag, dat ze hun quota waarschijnlijk niet op de markt zullen brengen en dus geen feitelijke bijdrage leveren aan het handelssysteem. Meedoen aan CO2-emissiehandel belast deze groep echter wel met de verplichting om te rapporteren en te (laten) verifiëren, hetgeen (onredelijk) grote administratieve lasten met zich meebrengt (zie ook NAP 2005-2007, p 21-22). De richtlijn biedt middels artikel 27 de mogelijkheid om installaties en activiteiten in de eerste handelsperiode buiten het emissiehandelssysteem te houden. Hiervoor moet een verzoek tot opt-out bij de Commissie worden ingediend. Opt-out is een vrij zware procedure, waarbij de projectgroep van mening is dat dit vooral is bedoeld om te voorkomen dat grote installaties hier misbruik van maken. Het eerste voorstel is dan ook om niet voor een officiële opt-out te gaan, maar de installaties beargumenteerd niet mee te nemen in het NAP (andere regelingen zorgen dat kleintjes hun bijdrage leveren aan energiebesparing, de doelen t.a.v. energiebesparing blijven hetzelfde en wel meenemen leidt tot onaanvaardbaar hoge administratieve lasten). De uiteindelijke keuze om wel of niet mee te doen met emissiehandel laat de projectgroep overigens aan de bedrijven zelf. Criteria om niet mee te hoeven doen zijn er wel, en bestaan er uit dat:

de installaties in elk van de peiljaren onder de grens van 25 kton CO2-emissie per jaar zijn gebleven;

bedrijven wel op een andere manier hun bijdrage moeten leveren aan energiebesparing. Dit voorstel om bedrijven zonder een officiële opt-out de mogelijkheid te bieden buiten het systeem te vallen blijkt echter al snel op grote bezwaren bij de Europese Commissie te zullen stuiten. De Stuurgroep besluit daarom toch een verzoek bij de Commissie in te dienen om een collectieve opt-out voor de betreffende ‘kleine bedrijven’. Bedrijven die onder de opt-out vallen, zullen wel aan hun monitoringsverplichtingen moeten blijven voldoen in het kader van de Meerjarenafspraken energie-efficiency of de milieuvergunning. Voor de opt-out geldt een aparte procedure. Hierover adviseert de Commissie slechts, de beslissing ligt bij de gezamenlijke lidstaten via de Climate Change Committee (de zogenaamde Comitologie procedure). De Commissie adviseert positief over het verzoek. Uiteindelijk keurt de Climate Change Committee in september 2004 het Nederlandse verzoek voor opt-out van 93 inrichtingen met een jaarlijkse CO2 emissie van minder dan 25 kton goed. Later wordt nog een aanvullend opt-out verzoek aan de Commissie gericht voor kleine bedrijven die nadien nog een opt-out wilden.

7.8.2 Opt-out door verschil in interpretatie van ‘verbranding’ Als de allocatieplannen van de verschillende lidstaten verschijnen, blijkt dat bij de implementatie van de richtlijn CO2-emissiehandel door landen onderling een verschillende definitie van het begrip ‘verbrandingsinstallatie’ is gehanteerd. Frankrijk laat bijvoorbeeld alleen de installaties in de energiesector eronder vallen, terwijl het Verenigd Koninkrijk en Duitsland ervoor kiezen om die eenheden eronder te laten vallen die secundaire energiedragers7 produceren voor levering aan andere productie-eenheden. Nederland hanteert de brede definitie, waarbij simpelweg alle verbrandingsinstallaties eronder vallen. De industrie vreest dat hierdoor een verstoring van de concurrentie optreedt en pleit voor een regeling om de verschillen in reikwijdte tussen het Nederlandse allocatieplan en de andere plannen te minimaliseren. 7 dit zijn energiedragers die door omzetting uit primaire energiedragers worden verkregen, bijvoorbeeld: motorbrandstoffen en elektriciteit.

Ministerie van VROM, DGM – KvI, februari 2007 29

Page 30: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

30 Ministerie van VROM, DGM – KvI, 2007

Dit verzoek leidt tot een discussie tussen EZ, VROM en diens bewindslieden. Minister Brinkhorst wil, om redenen van concurrentieverstoring en om een duidelijk signaal af te geven richting bedrijven en andere lidstaten, een opt-out verzoek indienen bij de Commissie. Ambtelijk VROM ziet hier echter te veel nadelen in. VROM wijst met name op het afbreukrisico en stelt daarnaast dat een dergelijk opt-out verzoek complicerend werkt, de vergunningverlening voor de betrokken bedrijven vertraagt en het opt-out verzoek voor kleine installatie nadelig kan beïnvloeden. Dit zijn naar de mening van VROM te veel nadelen voor een verzoek waarbij gerede kans bestaat dat het niet wordt ingewilligd. VROM stelt voor de mogelijkheid te verkennen om naar het Hof te stappen en te zoeken naar andere mogelijkheden om gedupeerde bedrijven te compenseren. In september 2004 spreken de minister van EZ en de vaste commissie EZ van de Tweede Kamer over bovenstaande zaken. De regeringsfracties steunen de opt-out en de betrokken bedrijven worden geïnformeerd. In totaal melden zich 19 kandidaten voor deze opt-out. De aanvragen worden eerst extern (Ecofys) getoetst. Op basis van de conclusies van Ecofys wordt voor 9 bedrijven een opt-out verzoek naar de Commissie gestuurd. Alhoewel er niet veel optimisme is over het slagen van de opt-out aanvraag (zie nota KvI 2004077921), keurt de Climate Change Committee deze toch goed.

7.9 Nieuwkomers Volgens bijlage III van de richtlijn moet het NAP informatie bevatten over de manier waarop nieuwkomers aan emissiehandel kunnen gaan deelnemen. Een nieuwkomer is daarbij een installatie waar een of meer van de in bijlage I van de richtlijn genoemde activiteiten plaatsvinden, die een vergunning dan wel bijstelling van een vergunning voor broeikasgassen, wegens een verandering in de aard of de werking van de installaties of wegens een uitbreiding van de installatie, heeft verkregen nadat het nationale toewijzingsplan aan de Commissie is medegedeeld. De EU heeft geen plannen tot nadere instructies op dit punt, en dus streeft de projectgroep naar een geharmoniseerde EU-aanpak van de nieuwkomerproblematiek.

7.9.1 Bekende en onbekende nieuwkomers De projectgroep CAP maakt onderscheid tussen twee categorieën nieuwkomers. Er is een categorie bekende nieuwkomers, waarbij het gaat het om uitbreidingen of nieuwe vestigingen waarvan bekend is wanneer ze hun productie opstarten. Daarnaast mag niet uitgesloten worden dat er een categorie onbekende nieuwkomers tijdens de handelsperiode opstart. De industrie vreest dat de rechten voor nieuwkomers ten koste zullen gaan van de rechten voor bestaande installaties en dat hiermee de groeimogelijkheden (nog verder) beperkt zullen worden. Het bewindsliedenoverleg spreekt uiteindelijk af dat dit in het geval van ‘bekende nieuwkomers’ wel het geval zal zijn: de benodigde rechten zullen binnen de sector waartoe de nieuwkomer behoort gevonden worden door de sectorale groeicijfers van die sector daarvoor te corrigeren. Voor onbekende nieuwkomers worden de rechten geput uit een reservepot.

7.9.2 Bedrijfssluiting en heropening op een andere locatie Een probleem bestaat dan nog rondom bedrijven die op de ene locatie hun activiteiten stoppen om dit op een andere locatie voort te zetten. Bedrijven die sluiten houden hun rechten, terwijl nieuwe bedrijven aanspraak kunnen maken op rechten voor bekende of nieuwe nieuwkomers. Alhoewel dit naar mening van eigenlijk alle partijen een vreemde gang van zaken is, is dit wel overeenkomstig het allocatieplan en ook niet meer direct aan te passen. De stuurgroep besluit dit punt en andere ‘fouten’ die met de tijd blijken op te treden goed te inventariseren. In een later stadium, bijvoorbeeld bij de volgende periode, kan dit dan gerepareerd worden.

7.10 Inspraak op het allocatieplan Het concept-allocatieplan wordt op 27 februari 2004 gepubliceerd. Een ieder heeft dan tot en met 14 maart de gelegenheid zijn zienswijze op het plan naar voren te brengen. Dit levert in totaal 137 inspraakreacties op, die voor het overgrote deel afkomstig zijn van betrokken bedrijven. Over de binnengekomen reacties wordt de Tweede Kamer per brief, uitgaande van de minister van EZ en de staatssecretaris van VROM, geïnformeerd. De inspraakreacties worden hieronder in hoofdlijnen behandeld.

Page 31: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

7.10.1 Inspraaktermijn, plafond en basisjaren Wat betreft de inspraaktermijn kwam tijdens de inspraakreacties naar voren, dat de betrokkenen drie weken te kort vonden. VROM en EZ vinden dit begrijpelijk, maar beargumenteren dat dit voldoende is gezien de veelvuldige overleggen met het bedrijfsleven die bij het vaststellen van het plan reeds hebben plaatsgevonden. Veel aandacht is daarnaast besteed aan de communicatie richting bedrijven en tot slot speelt de hoge tijdsdruk een rol. Het CO2-emissieplafond is te krap en biedt geen ruimte voor groei. Daarentegen brengt de milieubeweging juist in dat het plafond te ruim is. Dit punt is in eerdere discussies (zie paragraaf 7.6.3) al uitonderhandeld. Bedrijven betogen dat de gekozen basisjaren, 2001 en 2002, niet representatief zijn voor hun uitstoot. In de mening van de overheid zijn deze jaren echter recent en verifieerbaar. De rekenregels bieden daarnaast de mogelijkheid om rekening te houden met bijzondere omstandigheden.

7.10.2 Groeifactor, hardheidsclausule, correctiefactor en aftopping In de inspraak komt wederom de eerder bediscussieerde groeifactor aan bod (zie paragraaf 7.6.3). Nu geven enkele bedrijven aan het niet eens te zijn met de gehanteerde groeifactor voor hun sector. Vanuit de overheid wordt aangegeven dat de gekozen groeifactoren dezelfde zijn als die gehanteerd zijn bij het vaststellen van de sectorale CO2 streefwaarden (zie paragraaf 4.3). De groei per individueel bedrijf kan hier natuurlijk in de praktijk van afwijken. De sectorale groeicijfers zijn in de optiek van de overheid een goed evenwicht tussen een praktisch niet uitvoerbare individuele benadering en het hanteren van één enkel nationaal groeicijfer. Bedrijven pleiten voorts voor het opnemen van een hardheidsclausule in het allocatieplan, waarmee men aangeeft dat het bevoegd gezag de bevoegdheid heeft om van de wet af te wijken als toepassing van die wet onbedoeld en onvoorzien buitengewoon onbillijk uitwerkt. De overheid is van mening dat een dergelijke algemene hardheidsclausule onduidelijkheid schept en kan leiden tot willekeur. Allocatie moet gebaseerd zijn op objectieve en transparante criteria en daarom wordt er geen hardheidsclausule in het plan opgenomen. Daar waar relevant bevat het plan wel een aantal voorzieningen voor bijzondere omstandigheden die als specifieke hardheidsclausules aangemerkt kunnen worden (met name in de rekenregels). Omdat het totaal aan toe te wijzen CO2-rechten groter is dan de beschikbare CO2-ruimte moet de hoeveelheid rechten van elk bedrijf gekort worden met 3%. Hiertoe wordt in de rekenregels de Correctie-factor (C-factor) toegepast. In de eerste discussies over de rekenregels door het bedrijfsleven al bezwaren jegens deze C-factor werden geuit, omdat deze factor de groeimogelijkheden te veel zou beperken. De overheid hield toen echter principieel vast aan dit punt om het plafond te kunnen halen. Tijdens de inspraakronde zijn velen nu van mening dat de factor in elk geval alleen van toepassing zou moeten zijn op de energiegerelateerde emissies en niet op de procesemissies. In tegenstelling tot CO2 die vrij komt bij verbranding zou de CO2 uit processen namelijk niet met energie-efficiency maatregelen verlaagd kunnen worden. De overheid stelt hier tegenover dat procesemissies niet voor niets onder de werkingssfeer van de richtlijn vallen. De groeifactor geeft de procesemissies daarnaast wel ruimte en ook zijn sommige procesemissies wel degelijk te beïnvloeden door technische maatregelen. Wijziging van het plan hiervoor acht de overheid niet noodzakelijk, zeker gezien het feit dat bedrijven emissierechten kunnen bijkopen mochten ze (bijvoorbeeld) als gevolg van onvoorziene groei onvoldoende rechten hebben. Verschillende bedrijven maken bezwaar tegen een plafonering van de allocatie die in de regeling is opgenomen. Deze zorgt ervoor dat de beloning voor ‘early action’ nooit hoger is dan 10%. Bedrijven vinden echter dat alle extra prestaties uit het verleden beloond moeten worden. De overheid stelt dat het terecht is dat bedrijven beloond worden voor inspanningen uit het verleden, maar tot een bepaalde grens. Deze extra prestaties zijn immers voor een deel mogelijk gemaakt door verstrekte overheidssubsidies. Een dubbele beloning is niet nodig. Dit eveneens met het oog op de alertheid van de Commissie op te grote overallocatie, om zodoende ongeoorloofde staatssteun tegen te gaan.

Ministerie van VROM, DGM – KvI, februari 2007 31

Page 32: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

32 Ministerie van VROM, DGM – KvI, 2007

7.10.3 Vertrouwelijkheid versus transparantie

De manier waarop nieuwe bedrijven of uitbreidingen van bestaande bedrijven rechten krijgen toegewezen is voor velen niet transparant. Men vindt daarnaast dat er onvoldoende rechten overblijven voor de bestaande bedrijven. Op dit punt is de overheid het eens dat dit lastig is. Vertrouwelijkheid en transparantie staan hier enigszins op een gespannen voet met elkaar. De overheid onderkent het feit dat er bij het vaststellen van het uiteindelijk groeicijfer rekening gehouden wordt met nieuwkomers, ertoe kan leiden dat de groei binnen een sector voor een groot deel door bekende nieuwkomers gebruikt wordt. Desondanks wordt vastgehouden aan de vastgestelde systematiek, alhoewel een nadere toetsing hiervan zal volgen bij de evaluatie.

7.10.4 Elektriciteitsprijs De vrees dat als gevolg van het invoeren van CO2-emissiehandel een hogere elektriciteitsprijs zal ontstaan speelt bij velen. Deze vrees bestond al op het moment dat duidelijk werd dat de Europese Commissie hoe dan ook de CO2-emissies van elektriciteitsopwekking bij de opwekking wilde plafonneren (zie paragraaf 3.3.5). Het CPB heeft de relatie tussen de richtlijn emissiehandel en de elektriciteitsprijs naar aanleiding daarvan reeds uitgezocht. De gevolgen blijken echter moeilijk in te schatten, omdat die afhankelijk zijn van de uiteindelijk prijs van een emissierecht en de concurrentieverhoudingen op de Europese markt. De overheid zegt toe de (mogelijke) gevolgen in de gaten te houden. Mochten de prijzen van elektriciteit meer dan proportioneel stijgen dan zal Nederland zich in Europees verband inzetten voor een Europese aanpak hiervoor. Het concept allocatieplan wordt op enkele punten aangepast, waarbij het veelal bedrijfsspecifieke situaties en foutieve informatie betreft. De rekenregels zoals gepubliceerd in het concept worden volledig gehandhaafd.

7.11 Beoordeling van het Nederlandse NAP door de Europese Commissie Nederland notificeert het allocatieplan in april 2004 bij de EU, waarna het wordt besproken in Werkgroep 3 en het Climate Change Committee. Uit ambtelijke contacten met de Commissie blijkt dat de Commissie kritisch staat tegenover de hoeveelheid CO2-emissierechten die Nederland voornemens is te alloceren aan de bedrijven. Het ministerie van EZ neemt het initiatief om hierover een brief te schrijven ten einde de gekozen allocatieruimte nogmaals toe te lichten. Deze lobby is echter niet volledig succesvol, want in juni geeft de Commissie informeel aan de allocatie nog altijd te hoog te vinden. De Commissie laat weten dat 112 Mton in plaats van de voorgestelde 115 Mton acceptabel is, mits dit op initiatief van Nederland wordt bijgesteld. Bijstelling op initiatief van de Commissie zou de ruimte beperken tot 109 Mton, maar het zelf nemen van initiatief kan verwijten van de industrie opleveren. Nederland kiest er uiteindelijk toch voor het plan zelf te amenderen middels een brief van de minister van EZ aan de Europese Commissie. Hierin wordt niet alleen gesteld dat het plafond van 115 naar 112 Mton wordt teruggebracht, maar ook dat eventuele resterende reserve niet zal worden teruggesluisd (dit aspect kon eveneens op afkeuring door de Commissie rekenen). Om het bedrijfsleven tegemoet te komen wordt de omvang van de reserve voor onbekende nieuwkomers en juridische procedures wel verder beperkt. Een en ander wordt per brief aan de Tweede Kamer (zie nota KvI 2004064671) gecommuniceerd. De voornaamste contactpersoon bij het bedrijfsleven (Mr. J.H. Schraven, VNO-NCW) wordt per brief geïnformeerd over de gang van zaken. Op 20 augustus 2004 wordt het Nederlands Allocatieplan voor de CO2-emissiehandel vastgesteld door de verantwoordelijke bewindslieden van EZ en VROM. Het plan, inclusief de rekenregels, is dan definitief en vormt de basis voor het nationaal toewijzingsbesluit.

7.12 Nationaal Toewijzingsbesluit

7.12.1 Behandeling van zienswijzen in krappe planning Het nationaal toewijzingsbesluit stelt:

het totale aantal broeikasgasemissierechten vast dat voor de planperiode 2005 tot en met 2007 wordt toegewezen;

het totale aantal rechten dat wordt toegewezen aan elk individueel bedrijf;

Page 33: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

- 1 -

The Hague, 23rd June 2004 O/O/4034285

Dear Commissioner, Hereby I amend the Dutch National Allocation Plan as notified on April 22nd. The following amendments are the result of discussions between experts of my Ministry and experts at DG Environment: Paragraph 3.3: The total amount of allowances to be allocated to installations will be based on the emissions target for Industry (including energy production) of 112 megatons CO2 annually in the period 2005-2007 instead of 115 megatons. Paragraph 5.5: The reserve for unknown new entrants and appeals amounts to 2½ megatons CO2 per annum instead of 4 megatons. Paragraph 5.5: If there are any allowances left in the reserve for known new entrants or in the reserve for unknown new entrants and appeals on 31 December 2006, these remaining allowances in the reserve will not be distributed for free to the installations to which allowances were allocated earlier. I am sure these amendments will bring the Dutch NAP, including the proposed opt-out clause for small installations, perfectly in line with the requirements of the Directive, including the criteria of Annex 3. In the interest of a level playing field, I rely on your fair and critical judgement in assessing the allocation plans of all member states. I am most concerned about the disturbing effect of different interpretations of the Directive. Especially the level playing field within the chemical industry in Europe will be affected by this.

Page 34: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

- 2 -

I trust you will inform us on the way you will move forward on this in respect of all member states. Yours sincerely,

(w.g.) Laurens Jan Brinkhorst Minister of Economic Affairs Ms. M. Wallström Member of the European Commission

Page 35: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

en het aantal rechten dat als reserve wordt aangehouden. Het besluit wordt gebaseerd op het door de Europese Commissie goedgekeurde Nederlandse allocatieplan. Het belangrijkste onderdeel van het besluit vormt de toewijzing van het aantal emissierechten dat bedrijven elk jaar in de planperiode wordt verleend door de NEa. Het besluit wordt, na goedkeuring door de bewindslieden, ter inspraak gepubliceerd in de Staatscourant. De inspraakperiode duurt 3 weken. Vooraf wordt door de stuurgroep beredeneerd dat ingebrachte zienswijzen reden kunnen zijn om het ontwerp van het toewijzingsbesluit bij te stellen en meer rechten aan een of meer bedrijven toe te wijzen. De stuurgroep besluit in eerste instantie ernaar te streven de extra rechten te bekostigen uit de reservepot, waarbij gedoeld wordt op het depot voor onbekende nieuwkomers en beroepsprocedures. Juridisch advies wijst echter uit dat het gebruik van dit depot op grond van de Wm strikt beperkt is tot beroepsprocedures waarbij de RvS terzake uitspraak doet of nieuwkomers er voor in aanmerking komen. Aangezien hier bij ingebrachte zienswijzen op het toewijzingsbesluit geen sprake van is, lijkt het putten uit de reserve voor extra toewijzingen voor het definitieve toewijzingsbesluit toch niet mogelijk. Voor beroepsprocedures lijkt in eerste instantie geen plaats gezien de krappe tijdsplanning: het toewijzingsbesluit moet volgens de EU-richtlijn uiterlijk drie maanden voorafgaand aan de eerste planperiode genomen worden.

7.12.2 De bestuurlijke lus Uiteindelijk wordt toch een juridische constructie gevonden om beroepsprocedures tegen het toewijzingsbesluit mogelijk te maken, passend in de planning: de zgn. bestuurlijke lus. In deze constructie stellen bedrijven tegen het nationale toewijzingsbesluit beroep in bij de Afdeling bestuursrechtspraak (ABRS) van de Raad van State. Indien bij de Afdeling meerdere zaken aanhangig worden gemaakt met betrekking tot de toewijzing van emissierechten, worden deze zaken gevoegd behandeld. De Afdeling krijgt de bevoegdheid een tussenuitspraak te doen, ter inleiding van de eerdergenoemde “bestuurlijke lus”. Door een tussenuitspraak kan de Afdeling aangeven op welke punten het nationale toewijzingsbesluit in strijd is met het recht, waarna de Minister van VROM en de Minister van EZ de gelegenheid krijgen het besluit dienovereenkomstig te wijzigen. Het gewijzigde besluit wordt vervolgens in de einduitspraak van de Afdeling betrokken. Deze constructie betekent een aanzienlijke verkorting van de procedure, aangezien het besluit hangende de procedure kan worden gewijzigd en niet, zoals gewoonlijk, pas als een uitspraak is gedaan. Overigens staat de Raad van State in eerste instantie niet zeer positief tegenover een dergelijke constructie. De bestuurlijke lus zou middels deze implementatiewet voor het eerst worden geïntroduceerd. Alhoewel VROM uitvoerig heeft overlegd hierover met Justitie en BZK vindt de Raad het wel enigszins vreemd dat een vakdepartement met dit novum komt. Een principieel bezwaar van de Raad tegen de bestuurlijke lus is dat de rechter hiermee wordt meegezogen met het bestuur en dat over de gevolgen van deze constructie nog onvoldoende duidelijkheid bestaat. De Raad denkt mee over alternatieven, zoals bijvoorbeeld het binden van de rechter aan (nog) strakkere beslistermijnen, maar uiteindelijk blijken geen van de bestaande instrumentaria voldoende soelaas te bieden. De bestuurlijke lus blijft dus onderdeel van de implementatiewet (zie ook: Reactie op advies RvS, mei 2004, pagina 14 e.v.). Naar aanleiding van de procedures in de bestuurlijke lus wordt het toewijzingsbesluit op enkele punten aangepast, definitief vastgesteld en goedgekeurd door de betrokken bewindslieden en (in vertaalde vorm) aan de Commissie toegezonden.

7.13 Evaluatie van het NAP proces eerste periode CO2-emissiehandel Spin Consultancy en Price Waterhouse Cooper evalueren begin 2005 het NAP proces van de eerste periode. Een en ander is weergegeven in het rapport Evaluatie Nederlands allocatieproces – conclusies en aanbevelingen. VROM en EZ zullen mede op basis van het rapport en de aanbevelingen onderzoeken hoe het allocatieproces voor de 2e allocatieperiode zal worden opgezet. Het algemene oordeel in het rapport is dat het allocatieproces goed is verlopen. In Europa had Nederland, naar de mening van de betrokkenen, een constructieve houding en een helder NAP. De interactie met de individuele bedrijven was daarnaast gemiddeld genomen goed georganiseerd. Er zijn ook wel een aantal verbeterpunten. Zo klopte de organisatie met de

Ministerie van VROM, DGM – KvI, februari 2007 33

Page 36: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

34 Ministerie van VROM, DGM – KvI, 2007

beoogde rollen van de verschillende organen goed op papier, maar voldeed deze in de praktijk niet doordat rollen niet volledig ingevuld konden worden en door tijdgebrek. Een aantal sectoren/bedrijven vindt dat ze niet voldoende zijn gehoord en dat er onvoldoende gelegenheid tot inspraak is geweest in het NAP proces. Voor bedrijven zijn een aantal kernbeslissingen, met name over de rekenregels, niet voldoende transparant genomen. Het onderzoek resulteert in een aantal aanbevelingen op een vijftal elementen van het allocatie proces:

De wijze waarop het allocatieproces wordt voorbereid; De organisatie van het proces; De spelregels en inhoud van het proces; De onderhandelingen met de Europese Commissie; De interactie met individuele bedrijven.

Deze elementen worden uitgewerkt in het rapport Evaluatie Nederlands allocatieproces – conclusies en aanbevelingen op pagina 16 e.v.

7.14 Samenvatting In dit hoofdstuk is de wijze van allocatie en toewijzing van emissierechten in de aanloop naar de eerste handelsperiode besproken. De projectgroep CAP was verantwoordelijk voor het opstellen van het Nationale Allocatieplan. Zij stelden, op basis van Europese bronnen, enkele criteria op waar het allocatieplan aan moest voldoen. Deze bleken niet altijd even duidelijk en voor verschillende interpretaties vatbaar. De paragrafen 6.4 tot en met 6.9 beschrijven de verschillende discussies en standpunten die bij het opstellen van het allocatieplan een rol hebben gespeeld. In april 2004 levert Nederland zijn allocatieplan in bij de Europese Commissie en deze wordt na enkele aanpassingen op 20 augustus 2004 vastgesteld. Deze vaststelling vormt de basis van het nationaal toewijzingsbesluit. Om problemen met de tijdsplanning en eventuele beroepsprocedures te voorkomen wordt de bestuurlijke lus in het leven geroepen. Deze zorgt ervoor dat meerdere zaken die aanhangig zijn bij de ABRS van de RvS gevoegd kunnen worden behandeld. Tenslotte is de evaluatie van het NAP in begin 2005 aan bod gekomen, waarin een aantal aanbevelingen worden gemaakt teneinde het allocatieproces te verbeteren.

Page 37: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

8 Implementatiefase: monitoring, verificatie, handhaving

8.1 Inleiding

Dit hoofdstuk zal de wijze van monitoring, verificatie en handhaving bespreken. Hoe wordt voldaan aan de richtsnoeren hieromtrent van de EU? En hoe worden de gemonitorde gegevens geverifieerd? Aan het eind van dit hoofdstuk komt tenslotte de handhavingswijze middels de bestuurlijke boete alsmede het strafrecht aan bod.

8.2 Projectgroep Monitoring Zonder volledige, consistente, transparante en nauwkeurige monitoring van de emissies is CO2-emissiehandel niet mogelijk. Hetzelfde geldt al eerder voor het in Nederland in ontwikkeling zijnde systeem van NOx-emissiehandel, en daarom wordt halverwege 2001 reeds de Projectgroep Monitoring ingesteld. Deze projectgroep krijgt eerst nog alleen de opdracht om voorstellen op te stellen voor de monitoring van NOx emissies (zie geschiedschrijving NOx-emissiehandel). De opdracht van de projectgroep wordt begin 2003 aangevulf met het opstellen van voorstellen voor CO2 monitoring binnen het op handen zijnde systeem van CO2-emissiehandel. De taakstelling kan vanaf dat moment worden samengevat als het uitbrengen van voorstellen voor regels voor monitoring in de systemen van NOx en CO2-emissiehandel teneinde:

zeker te stellen dat de NOx en CO2 emissies met de vereiste nauwkeurigheid worden gemonitord;

te waarborgen dat aan de wettelijke eisen wordt voldaan; emissiehandel mogelijk te maken.

De projectgroep ontwikkelt hiertoe voorstellen voor het vastleggen van minimale wettelijke eisen aan de uitvoering, nauwkeurigheid en integriteit van de monitoringssystemen (betrouwbaarheid, transparantie, verifieerbaarheid), een pakket van eisen (PvE) voor het monitoringsprotocol en een model hiervoor en overige zaken die verband houden met monitoring in het kader van NOx en CO2-emissiehandel. De randvoorwaarden waarbinnen de projectgroep functioneert:

de monitoring moet aansluiten op de Europese richtlijnen voor CO2-emissiehandel; de overheid moet ervan overtuigd zijn dat het monitoringssysteem leidt tot een

betrouwbaar en aannemelijk beeld van de uitgestoten hoeveelheid NOx en CO2; het monitoringssysteem moet zoveel mogelijk aansluiten bij de bestaande praktijk om recht

te doen aan de wens van de industrie om niet met onnodig hoge kosten te worden geconfronteerd;

de monitoring moet recht doen aan het gelijkheidsprincipe. Dit betekent concreet dat inrichtingen in gelijke gevallen aan gelijke meet- en rapportageverplichtingen moeten voldoen;

het monitoringsprotocol moet eenduidig, eenvoudig en transparant zijn. De projectgroep is samengesteld uit vertegenwoordigers uit de overheid en de industrie (zie paragraaf 4) teneinde via een bundeling van ervaring en expertise voorstellen te ontwikkelen die aansluiten op de wettelijke verplichtingen, goed functioneren in het systeem van emissiehandel en aansluiten op de praktijk en werkwijze in de industrie. Met betrekking tot de handel in CO2-emissierechten stemt de projectgroep af met de Kerngroep CO2, waarna voorstellen worden ingebracht in de begeleidingsgroep CO2-emissiehandel en uiteindelijk ter goedkeuring en besluitvorming worden voorgelegd aan de stuurgroep CO2-emissiehandel. Als de opdracht om voorstellen voor CO2-monitoring te doen bij de projectgroep binnenkomt is de discussie over de monitoring van NOx al nagenoeg afgerond. De intentie van de projectgroep is dan ook om de CO2 monitoring zoveel mogelijk in te passen in de structuur welke voor NOx-emissiehandel reeds is opgezet. Dit is zinvol gezien de parallellen tussen de twee systemen:

CO2 en NOx-emissiehandel omvatten, op enkele uitzonderingen na, dezelfde groep van ca. 250 inrichtingen;

Ministerie van VROM, DGM – KvI, februari 2007 35

Page 38: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

36 Ministerie van VROM, DGM – KvI, 2007

Voor 80% tot 90% betreft de monitoring dezelfde gegevens (brandstoffen) en parameters voor het vaststellen en rapporteren van de CO2 en NOx emissies;

De NEa is bij beide systemen het bevoegde gezag voor de emissiehandel; Bij beide systemen dienen monitoringsprotocollen en emissiejaarrapporten te worden

opgesteld, waarbij een overlap in de gevraagde gegevens bestaat. Anderzijds moet de CO2 monitoring direct aansluiten bij de richtsnoeren als opgesteld door de Europese Commissie. Deze structuur houdt in dat de projectgroep zich erop richt de richtsnoeren van de Europese Commissie op te nemen in een Programma van Eisen Monitoring (PvE-M), zoals dit ook voor NOx-emissiehandel is opgesteld, op basis waarvan bedrijven voor de eigen inrichting een Monitoringsprotocol opstellen. Dit monitoringsprotocol moet ter goedkeuring worden voorgelegd aan de NEa en is de basis voor het jaarlijks in te dienen Emissiejaarrapport (EJR). Uitdaging hierbij is om recht te doen aan bestaande praktijken en systemen in het kader van energie-efficiency en rapportageverplichtingen.

8.3 EU Richtsnoeren voor monitoring CO2 emissies De richtsnoeren voor de bewaking en het uitbrengen van verslagen over de uitstoot van de Europese Commissie zijn begin 2003 nog in voorbereiding door een consortium van consultants (Ecofys, TüV, KPMG, FIELD). De projectgroep kan dus in de beginfase enkel op basis van informeel overleg anticiperen op de verwachte inhoud hiervan. Het kader voor de monitoring is al wel vastgesteld in de EU richtlijn CO2-emissiehandel. Belangrijke punt hieruit met betrekking tot de monitoring is dat bedrijven een ‘Vergunning voor broeikasgasuitstoot’, met daarin de vereisten voor de bewaking en het uitbrengen van verslagen (artikel 5 en 6), moeten aanvragen bij de bevoegde autoriteit. Daarnaast moeten lidstaten er zorg voor dagen dat de uitstoot wordt bewaakt volgens de richtsnoeren en dat iedere exploitant aan het einde van het jaar verslag uitbrengt aan de bevoegde autoriteit (artikel 14), waarbij de ingediende verslagen moeten worden geverifieerd volgens de in Bijlage V vermelde criteria en met informatievoorziening hierover richting de bevoegde autoriteit (artikel 14, lid 3). De eerste ontwerp-richtsnoeren verschijnen in juli 2003. Lidstaten hebben de mogelijkheid om hier commentaar op te geven. Namens de projectgroep Monitoring tracht VROM in de ontwikkelingsfase van de richtsnoeren de consultants, de EU Commissie en de andere lidstaten te overtuigen van de aanpak die Nederland prefereert. Commentaar is er onder andere op:

de verdeling van taken en bevoegdheden tussen operator, verifier en competent authority. de aanpak en eisen voor de nauwkeurigheid van de monitoring: de voorgestelde ‘tier

approach’ (rangorde van nauwkeurigheid) is naar de mening van de projectgroep monitoring niet voldoende onderbouwd en er wordt onvoldoende aangegeven hoe lidstaten deze moeten toepassen, wat kan leiden tot verschillende uitleg door lidstaten en onevenredige kosten voor het bedrijfsleven.

de nationale invulling van de richtsnoeren: op een aantal punten laat het rapport teveel ruimte aan de lidstaten om de wijze van toepassing zelf te kiezen, hetgeen kan leiden tot verstoring van de concurrentie.

consistentie van het rapport: de definities voor onder meer procesemissies en biomassa zijn niet in lijn met de CO2 richtlijn en andere Europese richtlijnen.

vertrouwelijkheid: in de ontwerp-richtsnoeren is het aspect van de vertrouwelijkheid van bepaalde bedrijfsgegevens niet meegenomen, terwijl dit in de ogen van de projectgroep / Nederland wel van belang is.

Mede als resultaat van de onderhandelingen door VROM stelt de Europese Commissie de oorspronkelijke richtsnoeren uiteindelijk op een aantal punten fors bij. Voor de projectgroep liggen er dan redelijk werkbare richtsnoeren. In december 2003 stelt de Europese Commissie de richtsnoeren vast.

8.4 Monitoringsprotocol, validatieprotocol en emissiejaarraport

Page 39: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

8.4.1 Programma van Eisen en ministeriële regeling Eén van de taken van de projectgroep Monitoring is het ontwikkelen van een Programma van Eisen voor het Monitoringsprotocol (PvE-M) dat een heldere structuur biedt voor de opzet en inhoud van het monitoringsprotocol en als input dient voor de ministeriële regeling monitoring (benodigd om de eisen de vereiste wettelijke status te geven). Het is de intentie van de projectgroep om het PvE-M CO2 qua inhoud en qua opzet zo nauw mogelijk aan te laten sluiten bij het PvE-M NOx. Dezelfde adviescombinatie Royal Haskoning/Price Waterhouse Coopers (PWC), die de projectgroep eerder ook voor NOx van advies had voorzien, wordt uitgenodigd om voor CO2 de richtsnoeren van de Europese Commissie uit te werken en hierover te adviseren aan de projectgroep. Het uitvoeren van een aantal proefprojecten met betrekking tot de monitoring was eerder bij het opstellen van het PvE-M NOx zeer nuttig gebleken om een heldere, voor bedrijven bruikbare, structuur te ontwikkelen. Het leidde tot een breed gedragen PvE-M. De leerpunten uit deze proefprojecten worden ook bij het opstellen van PvE-M CO2 benut en daarnaast worden ook voor CO2-emissiehandel 10 proefprojecten bij een 8 representatieve bedrijven opgestart. Middels dit project worden voorbeeldprotocollen ontwikkeld en het is daarnaast een manier om de concept richtsnoeren van de Europese Commissie te toetsen, zodat hierop nog tijdig invloed kan worden uitgeoefend. De proefprojecten worden eveneens uitgevoerd door de combinatie Royal Haskoning/PWC, wat het betrekken van de ervaringen uit dit project bij het ontwikkelen van het PvE-M CO2 vergemakkelijkt. Het project loopt van juni 2003 tot maart 2004 en in mei 2004 verschijnt de eindrapportage (rapport “Proefprojecten CO2-emissie monitoring bij 8 bedrijven”). In juni 2004 is het Programma van Eisen CO2- en NOx-monitoringsprotocollen gereed. Het PvE-M wordt door de Stuurgroep geaccordeerd, alhoewel met de insteek dat het voorlopig een ‘levend’ document blijft. Ongetwijfeld zal namelijk blijken dat hier en daar nadere invulling vereist is. De manier waarop het PvE-M wettelijk vertaald wordt, namelijk in de ministeriële regeling monitoring, is mede met het oog hierop gekozen. De ministeriële regeling kan relatief makkelijk worden gewijzigd, zij het dat gezien bepaalde beperkingen in het wetgevingsproces, eventuele wijzigingen wel enige tijd moeten worden opgespaard. In de ministeriële regeling worden alleen de harde verplichtingen uit het PvE opgenomen; de overige bepalingen worden omgezet in een “Handleiding Monitoring” die de juridische bewoordingen van de verplichtingen vertaalt in termen die beter bij de bedrijfsvoering van bedrijven aansluit.

8.4.2 Validatie De door de bedrijven op te stellen monitoringsprotocollen moeten door de NEa worden goedgekeurd. Deze validatie dient consistent, helder en uniform te worden uitgevoerd, en daarom ontwikkelt opnieuw Royal Haskoning/PWC in opdracht van VROM/KvI-NEa een validatieprotocol. Weer wordt gekozen voor deze adviescombinatie omdat tijdens het offertetraject blijkt dat er toch veel voorkennis nodig is; meer dan bij andere bureaus aanwezig is. In het kader van dit traject wordt in december 2003 een eerste workshop gehouden met vertegenwoordigers van de provincies. Aandacht is er met name voor de manier waarop op een zo praktisch mogelijke wijze gebruik gemaakt kan worden van de specialistische kennis, de beschikbare expertise en de kennis van met name de provincies bij de validatie van de monitoringsprotocollen. Hierover worden concrete afspraken gemaakt die in de bestuursovereenkomst tussen de NEa en BG-Wm (zie paragraaf 6.5) worden vastgelegd. De resultaatsverplichting van de NEa om voor een bepaalde datum een emissievergunning te verlenene geldt alleen voor volledige protocollen, echter de NEa zal flexibel omgaan met eventuele kleine aanvullingen. De noodzaak tot het aanvullen van kleine omissies in een protocol zal geen reden zijn om een protocol direct als ‘niet-volledig’ te bestempelen.

8.4.3 Emissiejaarrapport Tot slot stelt de projectgroep Monitoring voor het emissiejaarrapport een overzicht op van te rapporteren gegevens, alsmede een (elektronisch) format voor het EJR; dit alles in overeenstemming met de richtlijn en richtsnoeren van de Europese Commissie en aansluitend op het PvE-M CO2. Voor bedrijven is het van belang dat het format ook voldoet aan de eisen inzake openbaarheid emissies. Deze eisen komen ten eerste voort uit de verplichting van het verdrag van

Ministerie van VROM, DGM – KvI, februari 2007 37

Page 40: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

38 Ministerie van VROM, DGM – KvI, 2007

Aarhus en ten tweede uit de wens van bedrijven tot vertrouwelijke behandeling van de bedrijfsvertrouwelijke gegevens die worden verstrekt ter onderbouwing van de emissies. Voor niet-complexe inrichtingen (aardgas- en biogasgestookte verbrandingsinstallaties die minder dan 500 kton CO2 per jaar uitstoten, geen CO2 exporteren en beschikken over een Gasunie gasmeter) wordt een elektronisch standaardprotocol ontwikkeld en via de website van VROM/NEa beschikbaar gesteld. De kans op het vergeten van essentiële onderdelen wordt hiermee geminimaliseerd en het vergemakkelijkt de beoordeling door de NEa.

8.5 Verificatie De EU richtlijn vereist dat de emissiejaarrapporten (EJR) worden geverifieerd door een van de exploitant onafhankelijke verificateur. Hiertoe start de projectgroep een project voor het ontwikkelen van een verificatieprotocol, waarin de eisen staan vermeld volgens welke de verificatie van het datamanagementsysteem en het emissiejaarrapport moet worden uitgevoerd. Dit protocol moet duidelijkheid bieden over de activiteiten die de verificateur mag en moet ondernemen en moet ervoor zorgen dat de EJR’s uniform worden beoordeeld. De uitvoering van dit project wordt uitbesteed aan KPMG onder supervisie van een begeleidingscommissie met daarin vertegenwoordigers uit de projectgroep Monitoring.

8.5.1 Externe verificatie: industrie versus VROM Tegelijkertijd speelt, in eerste instantie enkel voor NOx- maar daarna ook voor CO2-emissiehandel, een discussie over verificatie tussen de overheid en het bedrijfsleven (zie ook: De geschiedschrijving van de NOX-emissiehandel, paragraaf 3.3). Dat verificatie een essentieel onderdeel van een emissiehandelssysteem is wordt door alle partijen onderkend, maar voornamelijk de vraag of verificatie al dan niet door een externe partij dient te worden uitgevoerd vormt een discussiepunt. Vanuit de industrie bestaat veel kritiek op een wettelijke verplichting tot (externe) verificatie. Zij vindt namelijk dat de overheid de taak heeft om het naleven van wet- en regelgeving te controleren, ook wat betreft de emissiehandel. Externe verificatie in opdracht van een inrichting wordt als strijdig gezien met de wetgeving op de milieujaarverslagen, omdat deze milieujaarverslagen door het bevoegd gezag moeten worden beoordeeld en gecontroleerd. De industrie twijfelt ook aan de betrouwbaarheid van externe verificatie. Andere argumenten tegen externe verificatie zijn de buiten proportionele kosten. Met behulp van ‘cross checks’ zou een bedrijf bijvoorbeeld tegen lagere kosten zijn emissies ook aannemelijk kunnen maken. Het ministerie van VROM vindt echter dat de noodzaak en het nut van (externe) verificatie, betaald door het bedrijfsleven, onlosmakelijk verbonden is met de hele systematiek van externe verantwoording en zelfregulering in het kader van emissiehandel. Verificatie, zo luidt de mening van VROM, kan alleen goed functioneren als het professioneel wordt uitgevoerd, op basis van uniforme criteria, waarbij de te volgen procedures vooraf zijn vastgelegd en de bedrijven volledig meewerken. Daarnaast moet de NEa kunnen varen op de deskundigheid en het oordeel van de externe verificateur. Na goedkeuring van het monitoringsprotocol moeten de bedrijven in de ogen van VROM zelf verantwoordelijk zijn voor alle stappen, beheer en uitvoering van het protocol, en daarop kunnen worden afgerekend. Verificatie in opdracht van en betaald door de NEa, zoals het bedrijfsleven oppert, is volgens VROM niet werkbaar. Ten eerste omdat hier geen enkele prikkel vanuit gaat voor het bedrijf om het eigen datamanagementsysteem efficiënt in te richten en daarmee de omvang van de werkzaamheden voor de verificateur tot een minimum te beperken. Ten tweede geldt als uitgangspunt dat het toezicht door de NEa wordt geënt op een heldere opzet van procedures en eisen. De omvang van de NEa moet beperkt worden gehouden en dus moet de inspanning om toezicht uit te oefenen minimaal zijn. Ten derde stelt VROM dat na het opstarten en opdoen van ervaring de kosten voor monitoring vanzelf af zullen nemen (naar: De geschiedschrijving van de NOX-emissiehandel).

8.5.2 Compromis: externe verificatie tijdelijk betaald door de overheid Uiteindelijk wordt in de stuurgroep CO2 besloten dat de verificatie van emissieverslagen de verantwoordelijkheid is en voor rekening komt van de betrokken bedrijven. Echter, verificatie is nieuw en zal in de overgangsfase 2005 – 2007 van alle betrokken partijen een forse inspanning vragen. Daarom stemmen EZ en VROM ermee in dat tijdens die overgangsperiode de betrokken bedrijven de verificatie kunnen laten uitvoeren door het VBE, waarbij de kosten die het VBE voor

Page 41: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

die verificatie maakt voor rekening komen van de overheid (EZ). Het aantal uren dat VBE per bedrijf over 2006 en 2007 mag gaan besteden wordt in 2006 wel met 40% verlaagd ten opzichte van het aantal besteedde uren in 2005. In 2007 is deze verlaging 60% ten opzichte van 2005. Deze regeling beoogt dat bedrijven materieel gestimuleerd worden om hun monitoring, gegevensbeheer, interne kwaliteitscontrole en de emissieverslagen in de loop van 2005 – 2007 zodanig te verbeteren dat die belangrijke onderdelen van het gehele systeem van emissiehandel in 2008 op het beoogde kwaliteitsniveau zijn gebracht. Verificatie door onafhankelijke derden kan dan in 2008 zonder veel problemen gaan plaatsvinden. Het staat bedrijven wel vrij om de verificatie door een ander bureau dan het VBE te laten uitvoeren, voor zover het bureau aan de daartoe gestelde eisen voldoet.

8.5.3 Proefverificaties Om het door KPMG ontwikkelde verificatieprotocol te toetsen worden vanaf november 2003 enkele proefverificaties uitgevoerd door KPMG en VBE Hieruit blijkt dat het protocol goed toepasbaar is en een gedifferentieerde aanpak per bedrijf mogelijk maakt. Het verificatieprotocol wordt ook als ‘voorbeeld’ vertaald en aangeboden aan de IETA (International Emissions Trading Association) en de EA (European Co-ordination for Accreditation). Deze twee organisaties zijn belast met het opstellen van internationale eisen die aan de verificatie van emissieverslagen in het kader van de CO2-richtlijn gesteld dienen te worden.

8.5.4 Niveau van zekerheid Uit de proefverificaties springt wel nog een belangrijk discussiepunt voort: op welk niveau van zekerheid moet de verificateur verifiëren? Daarbij bestaat de keuze tussen een ‘redelijk niveau van zekerheid’, waarbij wordt geoordeeld dat de CO2-emissies in het emissieverslag ‘juist zijn weergegeven’, en een ‘betrekkelijk niveau van zekerheid’, waarbij het oordeel is dat ‘uit niets blijkt dat de CO2-emissies in het emissieverslag niet in alle materieel van belang zijnde opzichten juist zijn weergegeven. Dit niveau bepaalt in belangrijke mate de omvang van de steekproef die de verificateur dient te nemen om tot zijn verklaring inzake de verificatie te kunnen komen. Hierover verschillen vertegenwoordigers van de industrie en EZ van mening met VROM. EZ acht een ‘betrekkelijk niveau van zekerheid’voldoende en VROM wil een ‘redelijk niveau van zekerheid’. Dit verschil van mening geldt overigens met name voor de verificatie van de verslagen over 2006 en 2007; men is het erover eens dat voor 2005 van een ‘beperkt niveau van zekerheid’ wordt uitgegaan. Aanleiding voor de discussie is, zoals gezegd, de proefverificatie. Drie geverifieerde bedrijven zijn hierbij van mening dat de verificaties te ver gingen en te veel vragen werden gesteld die niet allen ter zake waren. De verificateurs zijn echter van mening dat dit alles noodzakelijk is om tot een oordeel met een ‘redelijk niveau van zekerheid’ te komen. Om dit alles te bespreken worden twee workshops gehouden in november 2004, waarbij deelnemers (bedrijven, verificateurs en overheid) een inzet formuleren:

Voor de gehele eerste handelsperiode zal bij de verificatie als uitgangspunt de ‘beperkte mate van zekerheid’ worden gehanteerd.

Er zal wel rekening gehouden worden met mogelijke Europese ontwikkelingen, waarbij zowel aanwijzingen uit Brussel als de wijze waarop andere lidstaten de verificatie invullen van belang zijn.

Het gekozen niveau van verificatie mag niet tot onaanvaardbare fouten leiden. Aanpassing van het verificatieprotocol leidt niet tot onoverkomelijke problemen.

Naar aanleiding van een IETA conferentie, een bijeenkomst in Parijs over verificatie en overleggen tussen VROM en VNO-NCW krijgt VROM echter twijfels over de haalbaarheid van deze lijn. De discussie wordt daarom binnen de begeleidingscommissie Verificatie heropend. De richtlijn en richtsnoeren over monitoring sturen volgens VROM richting ‘redelijke mate van zekerheid’ en ook in andere landen wordt bij verificatie ingezet op dit niveau. VROM vindt daarom dat voor 2006 en 2007 pas een beslissing genomen kan worden als eerst via een op korte termijn uit te voeren onderzoek is vastgesteld wat die verschillen in zekerheid in praktijk inhouden en welke risico’s daaraan verbonden zijn. VROM stelt dat onder andere de systeemverificaties in het eerste halfjaar daarvoor input kunnen zijn. Binnen de begeleidingscommissie willen VNO-NCW en EZ echter

Ministerie van VROM, DGM – KvI, februari 2007 39

Page 42: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

40 Ministerie van VROM, DGM – KvI, 2007

vasthouden aan de lijn die in de workshops is bepaald. Het probleem en de verschillende standpunten worden aan de stuurgroep ter besluitvorming voorgelegd. De stuurgroep gaat in december 2004 akkoord met een compromisvoorstel: het eerste jaar wordt bij verificatie uitgegaan van een ‘beperkte mate van zekerheid’ en daarnaast wordt, als er meer ervaring is met verificatie, onderzocht wat mogelijk is voor de volgende jaren met de intentie door te gaan met een ‘beperkte mate van zekerheid’. Een belangrijk punt hierbij is kostenminimalisatie voor de bedrijven, de gang van zaken in andere Europese lidstaten (Nederland wil een middenpositie innemen) en het moet duidelijk zijn dat er geen grote missers in de emissieverslagen voorkomen. Verificatie start dus uitgaande van een beperkt niveau van zekerheid. In de loop van 2005 vraagt het ministerie van VROM daarnaast de directeur van de NEa onderzoek te doen. Het onderzoek wordt uiteindelijk uitgevoerd door dhr. Van Grootveld in samenwerking met Stuyt Projecten bv en de resultaten worden vastgelegd in het rapport “Mate van zekerheid bij de verificatie van emissieverslagen in het kader van CO2 en NOx-emissiehandel”.

8.6 Handhaving Een belangrijk handhavingdoel met betrekking tot een systeem van handel in emissierechten is te verzekeren dat dit systeem niet kan worden ondergraven doordat een aantal inrichtingen niet aan de emissienorm voldoet. Concreet betekent dit dat Nederland de internationale milieudoelstellingen kan halen. Een andere doelstelling is te verzekeren dat de onder het systeem vallende inrichtingen zelf kosteneffectieve oplossingen kunnen kiezen om aan hun wettelijke milieuverplichtingen te voldoen.

8.6.1 Bestuurlijke boete en het strafrecht Bij de keuze van de handhavinginstrumenten geldt de primaire eis dat het instrument geschikt is voor de uitvoering van de EU-richtlijn in broeikasgasemissierechten. Daarom wordt eerst onderzocht of het niet beter is een ander sanctiemiddel toe te passen dan het strafrecht. De richtlijn schrijft bijvoorbeeld voor dat bij overmatige emissies een boete moet worden opgelegd van €100 per ton broeikasgasequivalent waarmee de emissienorm wordt overschreden (in de periode 2005-2007 is dit €40). Dit vereist dat verzekerd is dat bij een overschrijding van de emissienorm een boete van exact deze hoogte wordt opgelegd; ruimte voor afweging ontbreekt. Een systeem van bestuurlijke boetes lijkt zeer geschikt voor de implementatie van een dergelijke bij wetgeving gefixeerde boete en dus wordt ervoor gekozen om de handel in emissierechten bestuursrechterlijk te handhaven. Een andere overweging om te kiezen voor de bestuurlijke boete is dat de NEa op deze manier direct bij de rechtshandhaving wordt betrokken en goed wordt toegerust om haar verantwoordelijkheid voor de handhaving daadwerkelijk te dragen: eigen verantwoordelijkheid die kan leiden tot intensievere controles en verhoging van de pakkans. Daarnaast wordt gesteld dat bij de NEa de deskundigheid en ervaring aanwezig zal zijn om effectief en efficiënt te handhaven. Doelmatigheidswinst is ook een overweging: de NEa stelt een overtreding vast en kan meteen een passende sanctie opleggen. Er zijn ook overwegingen specifiek ten aanzien van het strafrecht die eveneens ervoor pleiten te kiezen voor de bestuurlijke boete. Effecten als letsel aan personen of omvangrijke schade aan goederen, zaken waarbij strafrecht vooral geboden is, zullen zich namelijk niet snel voordoen bij overtreding van de wettelijke normen inzake handel in emissierechten. Logisch volgt daaruit dat het strafrecht wel achter de hand wordt gehouden voor gevallen waarbij (ernstige) milieuschade kan ontstaan, bijvoorbeeld in geval van fraude met meetapparatuur. Aan het voorstel van VNO-NCW om de voorschriften van hoofdstuk 16 Wm niet als economisch delict (strafrecht) aan te wijzen wordt geen gehoor gegeven, met de beredenering dat het strafrecht al slechts als vangnet fungeert. Het voordeel om dat ook te blijven doen is dat de opsporingsmogelijkheden in het kader van de Wed (Wet economische delicten) altijd aanwezig zijn mocht een situatie daarom vragen. Beloofd wordt wel dat tussen het bestuur van de NEa en het Openbaar Ministerie ter zake concrete afspraken worden gemaakt: de NEa is verantwoordelijk voor de bestuursrechterlijke handhaving en schakelt het OM in indien strafrechterlijk ingrijpen nodig is. Zo wordt voorkomen dat een (rechts)persoon twee keer voor hetzelfde feit bestraft wordt (zie ook: Memorie van Toelichting van de Wm pagina 55 e.v.)

Page 43: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

8.6.2 Stimulerende sancties Naar aanleiding van bovengenoemde overweging wordt geformuleerd dat bij handhaving de bestuursrechterlijke weg (NEa) eerst te verkiezen is, met strafrechterlijke handhaving (OM) als sluitstuk bij ernstige en/of opzettelijke overtredingen. Daarnaast moeten de sancties in beginsel stimuleren dat de overtreding uiteindelijk ongedaan wordt gemaakt. Zo wordt voor het niet beschikken over een emissievergunning met bijbehorend monitoringsprotocol gekozen voor een dwangsom, waar de stimulans van uit gaat om zo snel mogelijk alsnog een monitoringsprotocol ter validatie aan de NEa aan te bieden. Voor het overschrijden van de emissienorm zijn de sancties in de EU-richtlijn vastgelegd: compensatieplicht, een boete en naming and shaming, waarbij de naam van de overtreder wordt opgenomen in een overzicht dat in de Staatscourant wordt gepubliceerd. Overige straffen staan omschreven in Hoofdstuk 18 Wm en de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel CO2-emissiehandel.

8.6.3 Verwijtbaarheid bij boete: VROM versus Justitie Er bestaat een verschil van inzicht tussen VROM en het Ministerie van Justitie over de verwijtbaarheid bij boete. Indien sprake is van een tekort aan emissierechten dient volgens de EU-richtlijn altijd een vaste boete per ton emissie te worden opgelegd (automatische boete). De mate van verwijtbaarheid speelt daarbij geen enkele rol. Justitie meent dat wél rekening gehouden moet worden met de mate van verwijtbaarheid. staatssecretaris Van Geel legt hierover in maart 2003 in de Landbouwraad namens Nederland ook een verklaring over af, dat bij zo’n boete de individuele omstandigheden meegenomen moeten worden. Justitie wil in dit verband de mogelijkheid behouden bij een tekort aan emissierechten de strafrechtelijke weg te volgen, waarbij een nadere afweging gemaakt kan worden. VROM stelt echter dat de richtlijn hier simpelweg geen ruimte toe biedt en dat dus enkel de bestuursrechtelijke weg mogelijk is. De Raad van State stelt echter dat de verklaring van Van Geel onverlet laat dat Nederland aan de tekst van de richtlijn gebonden is. Rekening houden met de mate van verwijtbaarheid zou betekenen dat Nederland handelt in strijd met de Europese regelgeving. Daarnaast is een automatische boete de enige manier om op Europees niveau een level playing field te garanderen: er wordt voorkomen dat iedere lidstaat zelf de afweging gaat maken bij het bepalen van de hoogte van de boete. In een gesprek tussen staatssecretaris Van Geel van VROM en Minister Donner van Justitie wordt één en ander besproken. Besluit is om, in lijn met de richtlijn, de mate van verwijtbaarheid bij het beboeten van een tekort aan emissierechten buiten beschouwing te laten.

8.6.4 Recidive: VROM versus Justitie

Ook over het punt van recidive bestaat een meningsverschil met het Ministerie van Justitie. Justitie wil namelijk dat recidive altijd strafrechtelijk via de Wed wordt afgedaan. VROM voorziet echter problemen, omdat in de op te leggen boetes in het kader van de Wed over het algemeen lager uit zullen vallen dan bij afdoening langs bestuursrechtelijke weg. VROM wil recidive daarom in beginsel via bestuursrechtelijke weg afdoen. In hetzelfde gesprek tussen Van Geel en Donner als dat waar de mate van verwijtbaarheid aan de orde komt, wordt dit verschil van inzicht besproken. In het definitieve wetsvoorstel komt VROM tegemoet aan de bezwaren van Justitie door een voorziening op te nemen dat bij recidive de vergunning kan worden ingetrokken. Vervolgens kan tegen een bedrijf dat zonder vergunning emitteert wel strafrechtelijk worden opgetreden (en kan het bedrijf zelfs via de Wed uiteindelijk gesloten worden). De strafrechtelijke weg wordt bij recidive dus niet uitgesloten.

8.7 Monitoring en wetgeving: problematisch krappe tijdsplanning De projectgroep Monitoring heeft te maken met een krappe tijdsplanning. Zonder adequate monitoring is emissiehandel niet mogelijk, en wil er dus op 1 januari 2005 met handel in CO2 emissies gestart kunnen worden, dan is het absoluut noodzakelijk dat er vanaf diezelfde datum gemonitord wordt volgens een door de NEa goedgekeurd monitoringsprotocol. Probleem daarbij is dat het merendeel van de bedrijven monitoring ziet als een onvermijdelijke noodzakelijkheid, waar men niet vrijwillig aan zal beginnen. Een wettelijke verplichting daartoe, of in elk geval de zekerheid dat die er op korte termijn komt, is absoluut noodzakelijk om bedrijven tot handelen te brengen.

Ministerie van VROM, DGM – KvI, februari 2007 41

Page 44: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

42 Ministerie van VROM, DGM – KvI, 2007

Monitoring vereist echter het opstellen van een monitoringsprotocol door het bedrijf, de goedkeuring daarvan door de NEa en vervolgens de implementatie daarvan (meetapparatuur, financiën, personele inzet): hier is tijd voor nodig. In de notitie “Monitoring in het kader van NOx en CO2-emissiehandel – probleemstelling en mogelijke oplossingen” wordt beredeneerd dat ten einde zeker te stellen dat alle bedrijven op 1 januari 2005 met monitoring van start kunnen, de wettelijke verplichting hiertoe, te weten de ministeriële regeling monitoring CO2 (zie paragraaf 8.4.1), uiterlijk per 1 juni 2004 in moet gaan. Ook wordt in deze notitie aangegeven wat de opties zijn om dit te bewerkstelligen, waarbij realistisch gezien enkel het versnellen van het huidige wetsvoorstel mogelijk is. Overige opties (noodwet, zelfstandige AMvB, mogelijkheden in hoofdstuk 8 Wm) zijn eigenlijk niet mogelijk, niet sneller of hebben ongewenste neveneffecten. In dit kader wordt er vanuit de projectgroep Monitoring op gestuurd dat er maximale druk op de RvS en de Kamer wordt gelegd om vanwege het kritische tijdspad het wetsontwerp zo spoedig mogelijk van kracht te laten worden. Het besluit om het wetsvoorstel NOx-emissiehandel en CO2–emissiehandel te splitsen (zie paragraaf 5.8) is in dit opzicht een voordeel. Daarnaast betrekt de projectgroep zoveel mogelijk bedrijven bij de grootschalige demonstratie emissiehandel die door de NEa gestart zal worden (zie paragraaf 8.9), om daarmee pro-actief optreden van de bedrijven te stimuleren. Tot slot moet het Programma van Eisen Monitoring (PvE-M)(zie paragraaf 8.4.1) zo snel mogelijk een quasi-definitieve status krijgen, waarbij de harde verplichtingen uit het PvE-M worden opgenomen in de ontwerp ministeriële regeling. Uiteindelijk blijkt invoering van de wettelijke verplichting per 1 juni 2004 niet haalbaar en verschuift deze datum naar 1 oktober 2004. Om bedrijven tegemoet te komen en, vooral, te stimuleren in het ontwikkelen van een monitoringsprotocol wordt de ministeriële regeling monitoring handel in emissierechten in juli voorgepubliceerd op de website van VROM. Om het mogelijk te maken alle bedrijven op 1 januari 2005 in het bezit te laten zijn van een emissievergunning, wordt het in het wetsvoorstel mogelijk gemaakt dat inrichtingen reeds voordat de wet gepubliceerd wordt formeel een vergunningaanvraag bij de NEa kunnen indienen. De NEa kan deze aanvraag beoordelen, een ontwerp-vergunningbesluit nemen en dit alvast ter inzage leggen. Daadwerkelijke afgifte van de vergunning kan pas geschieden als de wet in werking is getreden. In een brief van VROM aan de bedrijven worden zij (onder andere) geïnformeerd over de eisen die aan een formele vergunningaanvraag worden gesteld en over hun verantwoordelijkheden in de gevallen wanneer er op 1 januari 2005 geen emissievergunning is. In deze brief wordt het dringende advies uitgedragen om zo snel mogelijk een monitoringsprotocol te ontwikkelen en een formele vergunningaanvraag voor CO2 in te dienen.

8.8 Transactieregister Om handel in emissierechten mogelijk te maken is een transactieregister noodzakelijk. Hierin registreert het bevoegd gezag, de NEa, transacties CO2-emissierechten. Een Europese Registerverordening wordt uitgebracht ter verplichting tot het opstellen van een dergelijk register. Deze verkrijgt in juni 2004 de goedkeuring van de Climate Change Committee en daarmee is de wettelijke basis gelegd voor de registratie. De NEa kan op deze manier de transacties van CO2-emissierechten in de gaten houden: een transactie is alleen rechtsgeldig als zij bij de NEa in het transactieregister is geregistreerd. VROM kiest ervoor om voor de ontwikkeling van het elektronische CO2-emissiehandelsregister voor Nederland aan te sluiten bij een internationaal samenwerkingsverband onder regie van DEFRA (Department of the Environment, Forestry and Rural Affairs) in de UK. Hierbij sluiten ook Zweden, Denemarken, Noorwegen, Finland, Italië en Slovenië zich aan, wat een goede harmonisatie van registers tussen deze lidstaten mogelijk maakt.

8.9 Grootschalige demonstratie emissiehandel Om bedrijven in een vroeg stadium te enthousiasmeren en, bovenal, voor te bereiden op het systeem van emissiehandel wordt van april tot oktober 2004 een grootschalig demonstratieproject uitgevoerd, waarbij een groot deel van de industrie is vertegenwoordigd. Met de demonstratie wordt een omgeving gecreëerd waarin ervaring opgedaan kan worden met het systeem en getoetst

Page 45: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

wordt of alle betrokken partijen klaar zijn voor de invoering van emissiehandel in 2005. De resultaten worden vastgelegd in het rapport Op weg naar de markt – emissiehandelssysteem kan van start met aandacht voor verdere optimalisatie. In grote lijnen blijkt uit de demonstratie dat het handelssysteem op een aantal punten nog verder moet worden geoptimaliseerd, maar dat zowel overheid als bedrijven wel voldoende voorbereid zijn op de start van emissiehandel op 1 januari 2005.

8.10 Samenvatting Dit hoofdstuk heeft de gebeurtenissen en discussies op het gebied van monitoring, verificatie en handhaving besproken. Sinds halverwege 2001 is de projectgroep Monitoring belast met het ontwikkelen van monitoringsmogelijkheden voor de NOx-emissies. Begin 2003 krijgt de projectgroep ook de opdracht voorstellen te ontwikkelen voor de monitoring van CO2-emissiehandel. In juli 2003 verschijnen de eerste ontwerp-richtsnoeren afkomstig van de EU, waarop de projectgroep commentaar kan leveren. In december 2003 stelt de Europese Commissie de richtsnoeren voor monitoring vast. De EU richtlijn vereist tevens dat de bedrijfsgegevens worden geverifieerd door een onafhankelijk verificateur. Hiertoe moet een protocol worden ontwikkeld, dat duidelijkheid schept over de activiteiten die de verificateur moet ondernemen. Dit project wordt uitbesteed aan KPMG. Tegelijkertijd spelen discussies omtrent de verplichting tot externe verificatie en het gewenste niveau van zekerheid van de verificaties. Tenslotte komen de handhavingsinstrumenten aan bod, waarbij een tweetal discussies tussen VROM en Jusititie centraal stonden: de mate van verwijtbaarheid bij de bestuurlijke boete en strafrechtelijke rechtsgang bij Wed.

Ministerie van VROM, DGM – KvI, februari 2007 43

Page 46: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Geschiedschrijving CO2-emissiehandel De voorgeschiedenis, ontwikkeling en implementatie van een EU-richtlijn

44 Ministerie van VROM, DGM – KvI, 2007

Relevante Literatuur: Juridische aspecten van klimaatverandering : Preadvies van de Werkgroep klimaatverandering en rechtsontwikkeling / J.M. Bazelmans en anderen, Eindredactie N. Teesing. – Den Haag : Boom Juridische uitgevers, 2009. – 219p. ISBN: 9789089740830

Page 47: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Actal IV: Administratieve Lasten NOx- en CO2 -emissiehandel Onderzoek naar de Administratieve Lasten voortvloeiend uit de regelgeving voor de NOx- en CO2-emissiehandel.

Eindrapportage 1.0

Page 48: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

SIRA Consulting B.V. Edisonbaan 14 C-5 3439 MN Nieuwegein Telefoon: 030 - 750 37 41 Fax: 030 - 750 37 42 E-mail: [email protected]

Doc: Actal IV Eindrapport juni 2004.doc

Actal IV: Administratieve Lasten NOx- en CO2- emissiehandel

Onderzoek naar de Administratieve Lasten voortvloeiend uit de regelgeving voor de NOx- en CO2-emissiehandel.

Eindrapportage 1.0

Nieuwegein, 30 juni 2004 Drs. Ing. P.M.H.H. Bex Drs. P.A.M. van der Poll Ir. W.F. Thomas

SIRA Consulting is inhoudelijk verantwoordelijk voor deze rapportage. De in deze rapportage opgenomen teksten en onder-zoekresultaten mogen uitsluitend worden gebruikt als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van SIRA Consulting. SIRA Consulting aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

Page 49: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc

Inhoudsopgave

1 Inleiding 3 1.1 Achtergrond 3 1.2 Eerdere AL-onderzoeken naar de NOx- en CO2-emissiehandel 3 1.3 Leeswijzer 4

2 Uitgangspunten en werkwijze AL-meting 5 2.1 Standaardkostenmodel (SKM) 5 2.2 Werkwijze AL-meting 7 2.3 Aandachtspunten bij NOx- en CO2-emissiehandel 7

3 Doelgroepen en informatieverplichtingen CO2-emissiehandel 9 3.1 Doelgroepen 9 3.2 Onderverdeling inrichtingen 9 3.3 Informatieverplichtingen CO2-regelgeving 9

4 Totaaloverzicht administratieve lasten CO2-regelgeving 14 4.1 Inleiding 14 4.2 Administratieve lasten hoog complexe inrichtingen 14 4.3 Administratieve lasten middel complexe inrichtingen 15 4.4 Administratieve lasten laag complexe inrichtingen 17

5 Overzicht administratieve lasten NOx-regelgeving 19 5.1 Terugblik op Actal III: NOx-emissiehandel 19 5.2 Vergelijking CO2-emissiehandel met de NOx-emissiehandel 20

6 Samenvatting en analyse 21

Bijlagen I Betrokkenen projectuitvoering en -begeleiding II Model Administratieve Lasten CO2-regelgeving III Afkortingen en begrippen

Page 50: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

CONCEPT

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc - 3 -

1 Inleiding

1.1 Achtergrond

Het ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) is bezig met de invulling van hoofdstuk 16 van de Wm waarin de kaders worden gesteld voor emissiehandel. Op basis van nationale en internationale ontwikkelingen zal op korte termijn een tweetal besluiten worden uitgewerkt voor NOx- en CO2-emissiehandel. Sinds 1 mei 2000 dienen alle departementen voor voorgenomen wet- en regelgeving aan te geven welke gevolgen deze heeft voor de administratieve lasten van het bedrijfsleven. Daarnaast dienen ook de administratieve lasten van mogelijke alternatieve maatregelen te worden onderzocht. Het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) beoordeelt of bij het ontwerpen van regelgeving voldoende rekening is gehouden met het aspect van administratieve lasten. Voor het verkrijgen van dit inzicht worden door het ministerie van VROM onderzoeken uitgevoerd bij het tot stand komen van de regelgeving voor NOx- en CO2-emissiehandel. Voor wat betreft de administratieve lasten is het onderzoek “Actal IV: Administratieve lasten NOx- en CO2-emissiehandel” uitgevoerd met de volgende doelstelling:

Het - met het beschikbare AL-kostenmodel1 (informatieverplichtingen en kosten) - bepalen van de (huidige en te verwachten) administratieve lasten voortvloeiend uit de verplichtingen voor het meten en monitoren CO2-emmissies in het kader van emissiehandel.. Hierbij wordt expliciet inzichtelijk gemaakt wat:

De (inter)nationale herkomst van de informatieverplichtingen is.2 De verschillen (in uitvoering en kosten) zijn tussen NOx- en CO2-monitoring. De overeenkomsten (in uitvoering en kosten) zijn tussen NOx- en CO2-monitoring.

1.2 Eerdere AL-onderzoeken naar de NOx- en CO2-emissiehandel

De eerste drie Actal-studies hebben zich gericht op het verkrijgen van inzicht in de AL3 voor bedrijven waarop de AMvB’s NOx- en CO2-emissiehandel van toepassing zullen worden. Daarbij is per studie specifiek ingegaan op:

Actal I: Bepaling van de aanvullende AL als gevolg van NOx-emissiehandel op het niveau van de gehele inrichting.

1 Administratieve lasten worden berekend volgens een door de Interdepartementale Projectdirectie Administratieve Lasten (IPAL) van het ministerie van Financiën vastgesteld Standaardkostenmodel. Het opgestelde AL-kostenmodel dat voor NOx- en CO2 is opgesteld voldoet aan deze eisen. 2 De regelgeving voor emissiehandel dient ter implementatie in de Nederlandse wet- en regelgeving van van de EG richtlijn 2003/87/EG van 13 oktober 2003 inzake de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap (de CO2 richtlijn) en ter implementatie van de NOx- taakstelling voor de industrie die voortvloeit uit de nationale emissiereductieverplichtingen van de NEC-richtlijn (2001/81/EG) van 23 oktober 2001. 3 In deze rapportage wordt Administratieve lasten regelmatig afgekort als AL.

Page 51: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

CONCEPT

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc - 4 -

Actal II: Bepaling van de AL als gevolg van NOx-metingen en registraties die zijn voorgeschreven in huidige en toekomstige regelgeving op het niveau van de individuele installaties.

Actal III: Verdieping van de AL-bepaling uit de Actal-studies I en II en een verkenning van mogelijke aanvullende AL als gevolg van CO2-emissiehandel.

De studies zijn uitgevoerd op basis van voorstellen van de Werkgroep Monitoring over de wijze waarop NOx- en CO2-emissiemonitoring in het kader van emissiehandel vormgegeven zou gaan worden. Voor wat betreft CO2-emmissiehandel is in Actal III expliciet aandacht besteed aan de inhoudelijk en operationele samenhang tussen NOx- en CO2-emmissiehandel. Op het moment van de studie bestond een onvolledig beeld van de wijze waarop de CO2-monitorings-verplichtingen zouden worden ingevuld en was de samenhang tussen NOx- en CO2-emmissiehandel beperkt inzichtelijk. De studie was derhalve een eerste, voorlopige en onvolledige inschatting van de AL en andere kosten die uit de (internationale) richtlijn zouden gaan voortvloeien. Om aan de eisen voor nieuwe wet- en regelgeving te voldoen is om deze reden in de voor u liggende Actal IV-studie de AL voor bedrijven als gevolg van de CO2-emmissiehandel helder en compact in kaart gebracht. Daarnaast heeft voor de NOx-emissiehandel een evaluatie van de reeds in kaart gebrachte AL plaatsgevonden. Dit betekent dat de AL-berekening is getoetst aan de hand van de meest recente ervaringen die bedrijven hebben opgedaan met het opstellen van monitoringsprotocollen. Op basis van deze praktijkervaring kan gefundeerd van de resultaten van Actal III worden afgeweken.

1.3 Leeswijzer

In hoofdstuk 1 wordt nader ingegaan op de achtergrond en de doelstellingen van het project “Actal IV: Administratieve lasten NOx- en CO2-emissiehandel”. In hoofdstuk 2 wordt – na een toelichting over het Standaardkostenmodel en het AL-kosten-model – aandacht besteed aan de werkwijze, die gehanteerd is voor de uitvoering van de nulmeting. Hierbij wordt ingegaan op de methodiek, die toegepast is om binnen de beschik-bare doorlooptijd en het budget van het project optimaal om te gaan met:

het waarborgen van de representativiteit van de gegevens, het documenteren van het proces van informatieverzameling en –verwerking, zodat de

voor de kwantificering van de AL gebruikte gegevens en aannames herleidbaar zijn, het zoveel mogelijk uitsluiten van aspecten die de betrouwbaarheid van de

kwantificering van de AL nadelig kunnen beïnvloeden. Hoofdstuk 3 geeft de indeling in doelgroepen weer en geeft ook aan welke informatieverplichtingen zijn geïdentificeerd en hoe deze zijn gegroepeerd. Hoofdstuk 4 geeft de resultaten weer van de het onderzoek naar de CO2-emissiehandel. Hoofdstuk 5 geeft de resultaten weer van de het onderzoek naar de NOx-emissiehandel. Hoofdstuk 6 geeft (1) een samenvatting van de gegevens, (2) een kwalitatieve analyse van de resultaten en (3) aanbevelingen voor de CO2- en NOx-emissiehandel.

Page 52: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

CONCEPT

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc - 5 -

2 Uitgangspunten en werkwijze AL-meting

2.1 Standaardkostenmodel (SKM)

Om inzicht te verkrijgen in de omvang en de oorzaken van AL en om te waarborgen dat verschillende berekeningen van de AL onderling vergelijkbaar zijn, is het belangrijk om het Standaardkostenmodel4 als rijksbrede methodiek te hanteren. De Interdepartementale Project-directie Administratieve Lasten (IPAL), die onder het Ministerie van Financiën valt, heeft daarom een faciliterende handleiding opgesteld5, die inzicht verschaft in de uitgangspunten voor het opzetten en gebruiken van het SKM. Definitie Administratieve Lasten Administratieve lasten zijn de kosten voor het Nederlandse bedrijfsleven om te voldoen aan informatieverplichtingen, die voortvloeien uit regelgeving van de overheid. Het gaat om het verzamelen, bewerken, registreren, bewaren en ter beschikking stellen van informatie. Doelstelling en functies van het SKM Het SKM is een instrument waarmee de AL voor een beleidsterrein op een bepaald peildatum kunnen worden berekend, inzichtelijk worden gemaakt en kunnen worden gepresenteerd. Concreet betekent dit dat het SKM – dat specifiek wordt ingevuld voor elk departement – de volgende functies kan vervullen:

Het berekenen van de AL voor huidige en voorgenomen regelgeving, waarbij de AL op diverse niveaus inzichtelijk kunnen worden gemaakt (a) binnen de regelgeving en (b) binnen de organisatie van een departement.

Het doorrekenen van de effecten van reductievoorstellen op de hoogte van de AL. Hierdoor kan worden nagegaan langs welke wegen de reductiedoelstellingen kunnen worden gerealiseerd.

Het berekenen van de effecten van autonome groei op de ontwikkeling van de AL. Het ondersteunen van de monitoring van de ontwikkeling van de AL in de tijd door

snel en betrouwbaar te rapporteren. Het SKM kan hiervoor informatie verschaffen over (a) de omvang van de AL en (b) de reden voor het al dan niet realiseren van de doelstellingen voor de reductie van de AL.

Het snel en betrouwbaar te rapporteren over de indeling van de AL in categorieën van (inter)nationale herkomst.

Het kwantificeren van de AL van voorgenomen regelgeving. Hierdoor kan worden nagegaan op welke wijze de nieuwe regelgeving en de uitvoering daarvan kunnen worden opgezet om de AL te minimaliseren.

4 Voor de term Standaardkostenmodel wordt in dit rapport vaak de afkorting SKM gebruikt. Door het SKM specifiek in te vullen voor VROM (onder meer met de regelgeving, de informatieverplichtingen en de administratieve handelingen) ontstaat het AL-kostenmodel VROM. 5 Handleiding Administratieve Lasten en Standaardkostenmodellen, IPAL, 23 december 2003.

Page 53: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

CONCEPT

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc - 6 -

Uitgangspunten voor het berekenen van de administratieve lasten in het SKM De AL worden bepaald door de kosten van een administratieve handeling (P) te vermenig-vuldigen met het aantal bedrijven of handelingen (Q) waarop deze van toepassing is. De kosten voor een administratieve handeling worden berekend als het product van de tijds-besteding en het uurtarief6. Er zijn twee soorten informatieverplichtingen te onderscheiden, die verschillen in de definitie van de factor Q:

Periodieke verplichtingen, waarvoor de AL zijn gebaseerd op het aantal bedrijven dat periodiek aan deze verplichting moet voldoen.

Incidentele verplichtingen, waarvoor de AL worden gebaseerd op het aantal keren dat een administratieve handeling wordt uitgevoerd.

In het onderstaande kader zijn de belangrijkste uitgangspunten van het SKM samengevat en de wijze waarop hiermee is omgegaan bij de het opstellen van AL-kostenmodel NOx en CO2-emissiehandel.

Kader 1. Belangrijkste uitgangspunten voor het opstellen van het AL-kostenmodel NOx en CO2-emissiehandel

Standaardkostenmodel. De werkwijze van het berekenen van de AL is gebaseerd op de uitgangspunten zoals vastgelegd in de handleiding Standaardkostenmodellen van het IPAL.

Open structuur. Het standaardkostenmodel is opgezet met een “open structuur”. Dit betekent dat in het SKM inzichtelijk en controleerbaar is opgenomen: om welke informatieverplichting het gaat (artikel uit de wet), welke (deel)handelingen bedrijven moeten uitvoeren om aan de verplichting te voldoen, hoe de kostenberekening hiervan plaatsvindt.

Volledige naleving. De AL zijn geraamd op basis van de aanname van volledige naleving van de regelgeving. Dit ondanks het feit dat in de praktijk (een deel van) de wet- en regelgeving door een aantal bedrijven niet wordt nageleefd (en dus ook geen administratieve lasten veroorzaakt).

Alleen de lasten, niet de baten. In het SKM zijn alleen de AL gemeten, mogelijke baten zijn buiten beschouwing gelaten.

Gemengde functies. Een aantal informatieverplichtingen, zou ook worden uitgevoerd als dit niet bij wet (of internationale regelgeving) is vastgelegd. Ondanks het feit dat de regelgeving in een dergelijke situatie aansluit bij de praktijk, zijn deze kosten als AL beschouwd. In de nulmeting is kwalitatief aangegeven in welke mate sprake is van gemengde functies.

Overlap met andere regelgeving. Bij het bepalen van de AL dienen dubbeltellingen te worden voorkomen. Eerder uitgevoerde nulmetingen. Het Ministerie van VROM heeft voorafgaand aan deze nulmeting reeds

verschillende onderzoeken naar de AL laten uitvoeren: Actal I: Effectmeting Administratieve lasten NOx-emissiehandel, CGE&Y, december 2002. Actal II: Aanvullende studie Administratieve lasten NOx-monitoring, SIRA Consulting, februari

2003. Actal III: Administratieve lasten NOx-regelgeving en emissiehandel en doorkijk naar CO2-

emissiehandel, SIRA Consulting, juli 2003. Gegevensverzameling. Voor het bepalen van de AL zijn tien interviews uitgevoerd met bedrijven. De in

deze interviews verzamelde gegevens zijn vervolgens – na een toetsing op representativiteit – geëxtrapo-leerd naar de totale doelgroep. De resultaten van het onderzoek zijn afgestemd met een begeleidings-commissie.

Vertrouwelijkheid van gegevens. Voor bedrijven is belangrijk dat, indien relevant, bedrijfsgegevens vertrouwelijk worden behandeld. Het anonimiseren van de gespreksverslagen is een van de wijzen waarop hierin is voorzien.

6 De tarieven in de nulmeting zijn gebaseerd op de definitie van IPAL. Onderscheid wordt gemaakt in een intern en extern tarief. Het interne tarief bestaat uit brutoloon, loonkosten en materiaal en overheadkosten. De interne en externe uurtarieven zijn bepaald in overleg met de respondenten.

Page 54: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

CONCEPT

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc - 7 -

Kader 1. Belangrijkste uitgangspunten voor het opstellen van het AL-kostenmodel NOx en CO2-emissiehandel (vervolg)

Herleidbaarheid van gegevens. De wijze waarop de factoren P en Q voor het SKM zijn bepaald, moet inzichtelijk zijn. Tevens moet worden gedocumenteerd welke achterliggende gegevens en aannames gebruikt zijn om P en Q te bepalen. Als werkwijze voor het bepalen van P en Q wordt de zogenaamde Bronnenladder gehanteerd, die aangeeft in welke volgorde welke gegevensbronnen – afhankelijk van de beschikbaarheid – worden geraadpleegd: Uitvoeringsorganen, Openbare databases (CBS, KvK), Brancheorganisaties, Schattingen door beleidsmedewerker, bedrijfsleven en deskundigen, Interpretaties en aannamen door SIRA Consulting.

2.2 Werkwijze AL-meting

Inventarisatie regelgeving Voor het bepalen van de AL van de CO2 en NOx-emissiehandel zijn uit de voorgenomen regelgeving de informatieverplichtingen geïnventariseerd. Voor de NOx-emissiehandel is hiervoor gebruik gemaakt van de inventarisatie zoals deze is gedaan voor het project Actal III. Voor de AMvB CO2-emissiehandel is het Programma van Eisen als basis gebruikt voor het verzamelen van de informatieverplichtingen. Praktijkonderzoek: interviews bedrijfsleven De gegevens voor het bepalen van de AL zijn verkregen door het houden van 10 interviews met bedrijven. Een deel van deze interviews is gehouden bij bedrijven die (1) ook zijn benaderd in de Actal III studie en (2) niet eerder benaderde bedrijven. Op één na hebben alle geïnterviewde bedrijven ervaring opgedaan in het opstellen van monitoringsprotocollen voor de NOx en CO2-emissiehandel. De interviews zijn uitgevoerd door middel van een bezoek aan de bedrijven. Ter voorbereiding van de interviews is aan de respondenten een vragenlijst toegestuurd. Van de uitgevoerde interviews zijn verslagen gemaakt die met de respondenten zijn teruggekoppeld. Daarnaast zijn de verkregen gegevens ook afgestemd met de begeleidingscommissie. Verwerking onderzoeksgegeven De informatieverplichtingen en AL zijn voor de verschillende doelgroepen bepaald door middel van interviews. Hierbij is rekening gehouden met het feit dat bedrijven binnen een doelgroep niet zonder meer met elkaar vergelijkbaar zijn. Bij de doorvertaling van de administratieve lasten van één bedrijf of enkele bedrijven naar de gehele doelgroep is hiermee rekening gehouden. Tijdens de interviews is gericht nagegaan of en in hoeverre de specifieke situatie van het bedrijf representatief is voor de doelgroep. Indien noodzakelijk zijn hiervoor correcties aangebracht.

2.3 Aandachtspunten bij NOx- en CO2-emissiehandel

Op verschillende onderdelen is de nulmeting in overleg met de begeleidingscommissie afgebakend. Dit heeft voor deze AL-meting de volgende consequenties:

Page 55: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

CONCEPT

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc - 8 -

Éénmalige uitgaven en investeringen worden afgeschreven over een afschrijvingstermijn van 10 jaar.

Standaardtarief voor de tijdsbestedingen is € 70 per uur. Dit komt overeen met het uurtarief dat is gebruikt in de AL-meting van het project Actal III.

De AL voor het daadwerkelijk handelen in CO2 en NOx-emissies is meegenomen in de AL-berekening voor de NOx-emissiehandel. Dit geldt niet voor de 60 bedrijven die wel onder de CO2-emissiehandelregelgeving vallen, maar niet onder de NOx-regelgeving.

Kosten voor externe metingen: De kosten voor het uitvoeren van metingen (zoals verificatie en kalibratie) kunnen per meetbureau aanzienlijk verschillen. Dit wordt onder meer bepaald door het aantal installaties en de frequentie waarmee deze moeten worden bemeten. In het onderzoek is uitgegaan van de gemiddelde kosten.

Leereffect opstellen monitoringsprotocol per installatie: Het voor de eerste keer opstellen van het monitoringsprotocol kost aanzienlijk meer tijd dan wanneer dit voor een vergelijkbare installatie nogmaals moet gebeuren. Bij het opstellen van het monitoringsprotocol per installatie is dit leereffect meegenomen in de tijdsbesteding hiervoor per installatie. Met het beschikbaar komen van uitgewerkte handleidingen waardoor de tijdsbesteding kan worden beperkt is in dit onderzoek geen rekening gehouden.

Eventuele verschillen met de cijfers voor de NOx-emissiehandel uit de Actal III studie zijn alleen opgenomen al deze voortkomen uit nieuwe inzichten en ervaringen van de bedrijven.

In de afbakening van de doelgroepen is er vanuit gegaan dat inrichtingen met minder dan 25 kiloton CO2-emissie niet onder de CO2-emissiehandel gaan vallen.

Page 56: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

CONCEPT

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc - 9 -

3 Doelgroepen en informatieverplichtingen CO2-emissiehandel

3.1 Doelgroepen

De AL zijn alleen bepaald voor die inrichtingen waarop de voorgeschreven regelgeving voor de CO2-emissiehandel van toepassing is. Dit betekent concreet dat de AL in kaart zijn gebracht voor circa 285 inrichtingen7. Hierbij wordt er, vooralsnog, vanuit gegaan dat de vrijstelling voor inrichtingen met minder dan 25 kiloton emissie wordt toegepast. De CO2-emissiehandel verschilt van de NOx-emissiehandel in het feit dat monitoring op installatieniveau niet verplicht is, maar kan worden volstaan met monitoring op inrichtingenniveau. Dit volgt uit de andere definitie voor de term ‘installatie’ die voor CO2-emissiehandel wordt gehanteerd, namelijk: “een vaste technische eenheid in een inrichting waarin één of meerdere activiteiten worden verricht, en de in de inrichting verrichte, rechtstreeks met die activiteiten samenhangende en in technisch verband daarmee staande activiteiten, die gevolgen kunnen hebben voor de emissies.”8 De bovenstaande definitie heeft tot gevolg dat het de term ‘installatie’ nagenoeg gelijk komt te staan aan een inrichting. In dit onderzoek is dan ook geen verder onderscheidt gemaakt in regelgeving voor installaties en regelgeving voor inrichtingen.

3.2 Onderverdeling inrichtingen

De inrichtingen die vallen onder de voorgenomen regelgeving van de CO2-emissiehandel zijn ingedeeld in drie complexiteitsklassen: 1. Hoog complexe inrichtingen. Deze klasse omvat grote inrichtingen die zich kenmerken

door de aanwezigheid van meerdere (geïntegreerde) units en het (gelijktijdig) gebruik van verschillende typen brandstoffen. Deze klasse omvat 25 inrichtingen waaronder raffinaderijen, basismetaalproducenten en de inrichtingen uit de “zware” chemie;

2. Middel complexe inrichtingen. Deze klasse omvat de grote en middelgrote inrichtingen die zich kenmerken door de aanwezigheid van meerdere (proces) units en/of het gebruik van andere brandstoffen dan aardgas. Deze klasse omvat 100 inrichtingen waaronder de elektriciteitscentrales, grotere chemische bedrijven en grote inrichtingen uit de overige sectoren (bouwstoffen, voeding, papier, etc.);

3. Laag complexe inrichtingen. Deze klasse omvat de kleinere inrichtingen met enkel aardgas gestookte units en bestaat uit 160 inrichtingen die binnen de doelgroep van de CO2-emissiehandel vallen.

3.3 Informatieverplichtingen CO2-regelgeving

In dit hoofdstuk worden de informatieverplichtingen die voortkomen uit de voorgenomen regelgeving voor CO2-emissiehandel toegelicht. De praktische uitwerking van de

7 Deze gegevens zijn verkregen van de heer van der Velde van DHV. 8 Deze definitie is vastgelegd in: ‘Programma van Eisen CO2- en NOx-monitoringsprotocollen’, Ministerie van VROM, 5 april 2004.

Page 57: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

CONCEPT

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc - 10 -

informatieverplichtingen met betrekking tot monitoring van CO2 van is uitgewerkt in de het Programma van Eisen CO2- en NOx-monitoringsprotocollen. De verschillende informatieverplichtingen die voortvloeien uit de CO2-emissiehandel zijn ingedeeld in zes verschillende groepen. Per groep zijn de volgende informatieverplichtingen opgenomen: A. Handel in CO2-emissie.

Bij het onderdeel ‘Handel in CO2-emissie’ gaat het om de voorbereidingen die bedrijven moeten treffen voor dat zij daadwerkelijk kunnen gaan handelen. De volgende informatieverplichtingen uit deze groep zijn in het AL-kostenmodel opgenomen: Het kennisnemen van nieuwe wetgeving. Het melden bij de Nederlandse Emissie-autoriteit (NEa). Het bepalen emissieruimte van de inrichting. Het machtigen en aanmelden van personen voor het verrichten van transacties in

emissiekredieten.

Toelichting: Voor alle bedrijven geldt dat van de vier informatieverplichtingen die hier zijn vermeld alleen ‘Bepalen van de emissieruimte’ voor de CO2-emissiehandel wordt meegenomen. De andere drie informatieverplichtingen zijn al opgenomen onder de NOx-emissiehandel. Deze informatieverplichtingen worden niet nog een keer toegerekend, omdat dit een dubbeltelling in de AL zou veroorzaken. Voor de 60 inrichtingen die niet verplicht mee doen aan de NOx-emissiehandel, maar wel aan de CO2-emissiehandel, worden in de klasse laag complexe bedrijven de AL voor alle opgenomen informatieverplichtingen berekend. Voor deze inrichtingen kunnen de AL namelijk niet aan de NOx-emissiehandel worden toegekend.

B. Monitoringsprotocol Deel A, de systeeminrichting.

Bij het onderdeel ‘Monitoringsprotocol Deel A’ gaat het om de tijdsbesteding die noodzakelijk is voor het opstellen van deel A van het monitoringsprotocol. Deel A van het monitoringsprotocol beschrijft met name de systeeminrichting. De volgende informatieverplichtingen uit deze groep zijn in het AL-kostenmodel opgenomen: Het samenvatten van de algemene gegevens van de inrichting en het op

hoofdlijnen beschrijven van de bedrijfsactiviteiten binnen de inrichting. Het identificeren en bepalen van de klassenindeling van de CO2-bronnen binnen

de inrichting. Het per installatie beschrijven (en met documentatie onderbouwen) van (1) de

installatie, (2) het grondstofverbruik en het productieproces, (3) de monitoringsmethodiek voor het bepalen van de CO2-emissie (‘berekenen’ of ‘meten’) (4) een gedetailleerde beschrijving van de gekozen methodiek.

Het omschrijven van de afwijkingen (structuur en inhoud) van het monitoringsprotocol en het Programma van Eisen, van het protocol en eerdere versies en de verschillen tussen de gebruikte gegevens voor NOx en CO2.

Toelichting: De monitoringsmethodiek ‘meten’, oftewel het feitelijk meten van de CO2-emissies, zal in de praktijk niet voorkomen. Emissies kunnen namelijk worden ‘berekend’ aan de hand van de input (grond- en brandstoffen) en de output (producten). Dit betekent echter wel dat de koolstofwaarde van de in- en outputstromen moeten worden gemeten (zie E. Registreren van de gegevens: meten

Page 58: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

CONCEPT

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc - 11 -

van de input-parameters). Veelal doen bedrijven dit al en worden de gegevens bijgehouden in een koolstofbalans. Voor het opstellen van een koolstofbalans met de geëiste nauwkeurigheid moet van iedere grond,- product- of brandstofstroom waarin een verandering in de koolstofwaarde plaatsvindt, worden vastgesteld wat (1) de flow en (2) de samenstelling van de stroom is. Hieruit volgt dat de complexiteit van het productieproces bepalend is voor het aantal meters en de nauwkeurigheid van de individuele meters.

C. Opstellen Monitoringsprotocol Deel B, operationele procedures, en afronding. Bij het onderdeel ‘Monitoringsprotocol Deel B’ gaat het om de tijdsbesteding die noodzakelijk is voor het opstellen van deel B van het monitoringsprotocol en de tijdsbestedingen die noodzakelijk zijn om alle zaken om het monitoringsprotocol heen te regelen. Bij dit laatste kan gedacht worden aan het uitvoeren van audits, het versturen van het protocol, en het bekend maken van het protocol in de rest van de organisatie. De volgende informatieverplichtingen uit deze groep zijn in het AL-kostenmodel opgenomen: Het opstellen van procedures, werkomschrijving en middelen voor het traject van

meten tot rapportage. Het gaat hierbij om een beschrijving van de organisatie en de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden op het niveau van de inrichting.

Het opstellen van de procedures, werkomschrijving en middelen voor de kwaliteitsborging op het niveau van de inrichting.

Het opstellen van onderdelen uit het monitoringsprotocol die niet vallen onder de eerder genoemde categorieën.

Het uitvoeren van een interne audit van de procedures voordat het protocol naar de NEa wordt gestuurd.

Het definitief maken van het monitoringsprotocol (inclusief intern overleg) en versturen van het protocol naar de NEa.

Het op basis van de beoordeling door de NEa (de validatie) aanpassen van het monitoringsprotocol en aanvullen van de eventuele ontbrekende gegevens.

D. Controleren en aanpassen Monitoringsprotocol.

Bij het onderdeel ‘Controleren en aanpassen Monitoringsprotocol’ gaat het om de controle van het monitoringsprotocol dat eens in de vier jaar door middel van een audit dient plaatst te vinden en het maken van de aanpassingen die hier mogelijk uit voort komen. De volgende informatieverplichtingen uit deze groep zijn in het AL-kostenmodel opgenomen: Eens in de vier jaar controleren van het monitoringsprotocol door middel van een

audit. Het doorvoeren van substantiële wijzigingen in het monitoringsprotocol en het

melden hiervan aan de NEa. E. Registreren van de gegevens.

Bij het onderdeel ‘Registreren van de gegevens’ gaat het om alle aspecten die met het registeren van meetgegevens voor de berekening van de CO2-emissie te maken hebben. Hierbij kan gedacht worden aan de investeringen die noodzakelijk zijn voor de aanschaf van nieuwe meters of het aanpassen van een automatiseringssystemen, maar ook het bijhouden van registraties die betrekking hebben op de werking van de

Page 59: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

CONCEPT

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc - 12 -

inrichting. De volgende informatieverplichtingen uit deze groep zijn in het AL-kostenmodel opgenomen: De kosten voor de meetapparatuur van input-parameters. De kosten voor het onderhoud van de meetapparatuur van input-parameters (10%

van de aanschafwaarde). Het periodiek uitvoeren van een functietest van de meetapparatuur. Periodieke kalibratie van de meetapparatuur. Het op centraal niveau opzetten of aanpassen van een datamanagementsysteem

waarin alle emissierelevante parameters en berekeningen van de installaties worden geregistreerd en bijgehouden op het niveau van de inrichting.

Het bijhouden van een register met werkzaamheden met betrekking tot keuringen, onderhoud en kalibratie.

Het bijhouden van een register en archiveren van de verslagen van de uitgevoerde interne en externe audits (inclusief kwaliteitsregistraties).

Het bijhouden van een register met bijzondere omstandigheden (zoals onderhoudswerkzaamheden, stilvallen etc.).

Toelichting 1, meetapparatuur: Men kan besluiten de meetapparatuur voor het monitoren van de CO2-emissie aan te passen of te vernieuwen, omdat: De nauwkeurigheid van de meetapparatuur niet voldoet aan de eisen die in het

Programma van Eisen worden opgelegd. Men de meetgegevens automatisch wil registreren en hiervoor een koppeling

tussen meetapparatuur en databasemanagementsysteem moet worden aangebracht.

Toelichting 2, datamanagementsysteem: Het is niet verplicht de registratie uit te voeren met behulp van een elektronisch datamanagementsysteem. Vooral kleine, laag complexe inrichtingen zullen besluiten niet te automatiseren. Bij de berekening van de AL is daarom rekening gehouden met het feit dat binnen inrichtingen op verschillende wijze zal worden geregistreerd, te weten: Volledig automatisch. Het registeren van de meetgegevens en het bepalen van de

CO2-jaarvracht gebeurt in zijn geheel door het elektronische datamanagementsysteem, dat is gekoppeld aan de meetapparatuur. Hierdoor wordt tijd bespaard en de kwaliteit verhoogd. Deze wijze van registreren veroorzaakt AL in de vorm van investeringen, indien men het elektronische systeem en de koppeling met de meetapparatuur moet aanschaffen of aanpassen.

Gecombineerd met andere metingen: De registratie en verwerking van de gegevens wordt gelijktijdig uitgevoerd met andere registraties waar, nagenoeg, gelijke informatie voor nodig is. De AL zijn hierdoor beperkt.

Handmatig en los van andere berekeningen en systemen uitgevoerd. Handmatige registratie zal leiden tot hogere structurele registratiekosten. Niet alleen het registreren zelf, maar ook de controle op de geregistreerde gegevens neemt veel tijd in beslag. Daarentegen hoeven bedrijven geen investering te doen, waardoor kosten worden bespaard.

F. Berekenen CO2-jaarvracht en opstellen emissieverslag (EV).

Bij het onderdeel ‘Berekenen CO2-jaarvracht en opstellen emissieverslag (EV)’ gaat het om (1) de verwerking van de geregistreerde gegevens om de CO2-jaarvracht te bepalen en (2) de tijdsbesteding voor het daadwerkelijk opstellen van het emissieverslag. Hierbij is een onderscheid gemaakt tussen het opstellen in het eerste

Page 60: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

CONCEPT

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc - 13 -

jaar en in de jaren hierna. Dit onderscheid is gemaakt om mogelijke ervaringseffecten die kunnen optreden in het opstellen van het emissieverslag op te kunnen nemen in het AL-kostenmodel. De volgende informatieverplichtingen uit deze groep zijn in het AL-kostenmodel opgenomen: Het verwerken van de gegevens voor de berekening van de CO2-jaarvracht en het

berekenen van de CO2-vracht. Het opstellen van het emissieverslag (eerste jaar):

o Verzamelen van de noodzakelijke gegevens. o Het samenstellen van het emissieverslag.

Het opstellen van het emissieverslag (tweede en volgende jaren): o Verzamelen van de noodzakelijke gegevens. o Het samenstellen van het emissieverslag.

Toelichting: De aanvullende AL als gevolg van de verificatie van het emissieverslag voor de CO2-emissiehandel zijn niet in dit onderzoek meegenomen. De redenen hiervoor zijn dat: De eerste drie jaar de kosten van de verificatie van het emissieverslag voor zowel

de NOx- als de CO2-emissiehandel worden gedragen door de overheid. De verificatie zal dan namelijk worden uitgevoerd door het verificatiebureau (VBE).

Het nog onduidelijk is hoe de verificatie in de praktijk uitgevoerd zal gaan worden na deze periode.9

9 Het ministerie van VROM gaat een aantal proefverificaties uitvoeren in de periode mei-juli 2004. De resultaten van deze proefverificaties zullen meer inzicht gegeven in de omvang en de verdeling van de AL.

Page 61: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

CONCEPT

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc - 14 -

4 Totaaloverzicht administratieve lasten CO2-regelgeving

4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk zijn de resultaten van het onderzoek samengevat. De omvang van de AL is weergegeven per complexiteitsklasse. Deze omvang is berekend door: 1. De uit de interviews verkregen waarden per complexiteitsklassen te middelen. Op deze

wijze zijn de AL voor een gemiddelde inrichting uit die klasse bepaald.10 Omdat in de berekeningsmethode gebruik is gemaakt van gemiddelde waarden is tijdens de interviews specifiek gevraagd naar de representativiteit voor een bedrijf in een complexiteitsklasse. Op basis van deze informatie is door de begeleidingscommissie besloten dat de geïnterviewde bedrijven representatief zijn voor hun complexiteitsklasse.11

2. De gemiddelde AL voor een inrichting te vermenigvuldigen met het aantal inrichtingen binnen de complexiteitsklasse.

4.2 Administratieve lasten hoog complexe inrichtingen

Deze klasse omvat grote inrichtingen die zich kenmerken door de aanwezigheid van meerdere (geïntegreerde) units en het (gelijktijdig) gebruik van verschillende typen brandstoffen. Deze klasse omvat 25 inrichtingen waaronder de raffinaderijen, basismetaal en de “zware” chemie. De gemiddelde AL per inrichting voor de CO2-emissiehandel wordt geraamd op € 100.900 voor hoog complexe inrichtingen. De totale AL voor deze doelgroep worden hiermee geraamd op € 2.522.500. In de onderstaande figuur zijn de resultaten van de interviews weergegeven en ook de totale AL voor de inrichtingen uit deze complexiteitsklasse. Onder de figuur worden de belangrijkste zaken toegelicht.

A. H

ande

l in

CO

2-em

issi

e.

B. O

pste

llen

Mon

itorin

gspr

otoc

ol D

eel A

.

C. O

pste

llen

Mon

itorin

gspr

otoc

ol D

eel B

en

afro

ndin

g.

D. C

ontro

lere

n en

aan

pass

en

Mon

itorin

gspr

otoc

ol.

E. R

egis

trere

n va

n de

ge

geve

ns.

F. B

erek

enen

CO

2-ja

arvr

acht

en

Ops

telle

n em

issi

ever

slag

(E

V).

Tota

al

Hoog ComplexInrichting 1 2.800€ 340€ 57.120€ 3.400€ 18.480€ 19.540€ 101.680€ Inrichting 2 1.870€ 280€ 8.050€ 880€ 101.610€ 15.040€ 127.730€ Inrichting 3 930€ 680€ 3.070€ 70€ 21.630€ 3.700€ 30.080€ Gemiddelde AL per inrichting 1.900€ 400€ 22.700€ 1.500€ 61.600€ 12.800€ 100.900€

Totaal hoog complex 47.500€ 10.000€ 567.500€ 37.500€ 1.540.000€ 320.000€ 2.522.500€

Figuur 4.1, Overzicht AL CO2-emissiehandel voor hoog complexe inrichtingen.

10 Vanwege de beperkte doorlooptijd van het onderzoek is het aantal geïnterviewde bedrijven per complexiteitsklasse beperkt. Dit is van invloed op de betrouwbaarheid van de berekende AL voor een ‘gemiddelde’ inrichting. 11 De resultaten per inrichting zijn opgenomen in de paragrafen 4.2 tot en met 4.4. Aangenomen wordt dat deze resultaten in alle gevallen een normale spreiding binnen de complexiteitsklasse weergeven.

Page 62: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

CONCEPT

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc - 15 -

Toelichting op de opgenomen gegevens Algemeen. De AL van de inrichtingen uit figuur 4.1 lopen sterk uiteen. Opvallend

zijn de lage AL voor Inrichting 3. De reden hiervoor is dat dit bedrijf reeds veel handelingen en investeringen heeft uitgevoerd voor het monitoren van CO2-emissies. De aangeleverde gegevens hebben voor deze inrichting betrekking op additionele kosten.

A. Handel in CO2-emissie. De AL voor het bepalen van de emissieruimte neemt toe naar mate de complexiteit en omvang van de inrichting hoger is, ook binnen de klasse Hoog complexe inrichtingen.

B. Monitoringsprotocol Deel A. De tijdbesteding voor het opstellen van deel A van het Monitoringsprotocol ligt voor alle inrichtingen lager dan voor het opstellen van deel B, de operationele procedures. Voor Inrichting 3 is dit verschil relatief klein, omdat dit bedrijf al beschikt over uitgewerkte operationele procedures die voor het opstellen van deel B van het monitoringsprotocol gebruikt kunnen worden. De relatieve zwaarte van de tijdsbesteding komt voor deze inrichting dan ook te liggen bij het opstellen van deel A.

C. Monitoringsprotocol Deel B. De AL voor Inrichting 1 zijn in dit onderdeel beduidend hoger dan voor de andere geïnterviewde bedrijven. De reden hiervoor is dat het productieproces binnen deze inrichting zeer omvangrijk is en dat voor een groot aantal deelprocessen individuele procedures moeten worden opgesteld.

D. Controleren en aanpassen Monitoringsprotocol. Aangezien nog geen ervaring met de beoordeling en audits van de NEa is opgedaan, betreffen de opgenomen gegevens ruwe schattingen.

E. Registreren van de gegevens. De AL voor Inrichting 2 zijn in dit onderdeel beduidend hoger dan voor de andere geïnterviewde bedrijven. Dit wordt veroorzaakt door de voor Inrichting 2 noodzakelijke investeringen in meetapparatuur en elektronische datamanagementsystemen. Deze investeringen zijn noodzakelijk om aan de geëiste nauwkeurigheid te voldoen. De kosten van de investeringen in nieuwe meetapparatuur voor Inrichting 1 zijn nog onduidelijk en worden om deze reden niet in de berekening meegenomen. De nauwkeurigheid uit de huidige koolstofbalans van deze inrichting voldoet niet aan de huidige eisen uit het PvE. Voor een upgrading van de nauwkeurigheid zullen investeringen in meetapparatuur moeten worden gedaan. De kosten hiervan zijn nog niet in te schatten, maar zullen wel omvangrijk zijn.12

F. Berekenen CO2-jaarvracht en opstellen emissieverslag (EV). De tijdsbesteding voor het berekenen van de jaarlijkse CO2-vracht en het opstellen van het emissiejaarverslag hangt samen met omvang van de te aggregeren gegevens.

4.3 Administratieve lasten middel complexe inrichtingen

Deze klasse omvat de grote en middelgrote inrichtingen die zich kenmerken door de aanwezigheid van meerdere (proces) units en/of het gebruik van andere brandstoffen dan aardgas. Deze klasse omvat 100 inrichtingen waaronder de elektriciteitscentrales, grotere chemische bedrijven, AVI’s en grote inrichtingen uit de overige sectoren (bouwstoffen, voeding, papier, etc.). De gemiddelde AL per inrichting voor de CO2-emissiehandel wordt geraamd op € 18.100 voor middel complexe inrichtingen. De totale AL voor deze doelgroep worden hiermee geraamd op € 1.810.000.

12 De in figuur 4.1 opgenomen kosten (€ 18.480) zijn de kosten voor het aanpassen van datamanegementsystemen en het doen van registraties.

Page 63: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

CONCEPT

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc - 16 -

In de onderstaande figuur zijn de resultaten van de interviews weergegeven en ook de totale AL voor de inrichtingen uit deze complexiteitsklasse. Onder de figuur worden de belangrijkste zaken toegelicht.

A. H

ande

l in

CO

2-em

issi

e.

B. O

pste

llen

Mon

itorin

gspr

otoc

ol D

eel A

.

C. O

pste

llen

Mon

itorin

gspr

otoc

ol D

eel B

en

afro

ndin

g.

D. C

ontro

lere

n en

aan

pass

en

Mon

itorin

gspr

otoc

ol.

E. R

egis

trere

n va

n de

ge

geve

ns.

F. B

erek

enen

CO

2-ja

arvr

acht

en

Ops

telle

n em

issi

ever

slag

(E

V).

Tota

al

Middel ComplexInrichting 4 580€ 1.400€ 3.920€ 700€ 10.000€ 670€ 17.270€ Inrichting 5 190€ 430€ 500€ 300€ 8.000€ 23.720€ 33.140€ Inrichting 6 930€ 40€ 140€ 280€ 2.500€ 100€ 3.990€ Gemiddelde AL per inrichting 600€ 600€ 1.500€ 400€ 6.800€ 8.200€ 18.100€

Totaal middel complex 60.000€ 60.000€ 150.000€ 40.000€ 680.000€ 820.000€ 1.810.000€ Figuur 4.2, Overzicht AL CO2-emissiehandel voor middel complexe inrichtingen. Toelichting op de opgenomen gegevens

Algemeen. Uit de interviews is gebleken dat voor bepaalde inrichtingen binnen deze doelgroep de AL in het algemeen aanmerkelijk lager zijn dan voor andere inrichtingen. In figuur 4.2 is dit terug te zien bij Inrichting 6. Hiervoor zijn enkele reden aan te geven: Er zijn al veel documenten opgesteld die gebruikt kunnen worden voor het

opstellen van het monitoringsprotocol. De inrichting valt onder een bedrijf met veel inrichtingen waar nagenoeg dezelfde

processen plaats vinden. De lasten per inrichting zijn laag, omdat de informatie van de ene inrichting ook kan worden gebruikt voor de andere inrichtingen.

De brancheorganisatie helpt zijn leden met het opstellen van documenten en levert standaard formats voor het maken van rapportages.

Sommige inrichtingen hebben een zeer lage uitstoot van CO2. Hierdoor hoeft zij minder nauwkeurig te meten dan andere inrichtingen in deze complexiteitsklasse.

Aangenomen is dat er binnen deze complexiteitsklasse meer bedrijven zijn, die op een soortgelijke wijze voordeel behalen. De waarden voor de AL van Inrichting 9 zijn dan ook normaal meegewogen voor het bepalen van de gemiddelde AL.

B, C en D. Monitoringsprotocol Deel A en B (opstellen, controleren en aanpassen). De tijdsbesteding bij Inrichting 4 voor deze onderdelen is hoger dan de andere geïnterviewde bedrijven. De oorzaak hiervan licht in de complexiteit van de inrichtingen en de processen. Deze is bij Inrichting 4 hoger dan bij de andere geïnterviewde bedrijven. Aangenomen is dat het hier gaat om een normale spreiding binnen de complexiteitsklasse. De waarden voor de AL van Inrichting 4 zijn dan ook normaal meegewogen voor het bepalen van de gemiddelde AL.

E. Registreren van de gegevens. De bedragen die voor de verschillende geïnterviewde bedrijven zijn berekend liggen voor dit onderdeel tussen de € 2.500 en € 10.000. Dit verschil komt voort uit het gegeven dat bedrijven in meer of mindere mate zullen investeren in nieuwe meetapparatuur en elektronische datamanagementsystemen.

Page 64: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

CONCEPT

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc - 17 -

F. Berekenen CO2-jaarvracht en opstellen emissieverslag (EV). De tijdsbesteding van de verschillende geïnterviewde bedrijven lopen zeer uit een. Dit wordt veroorzaakt door de hoeveelheid benodigde gegevens en de hoeveelheid bewerkingen die nog nodig zijn voordat de gegevens kunnen worden opgenomen in het emissieverslag of kunnen worden gebruikt voor de bepaling van de CO2-jaarvracht.

4.4 Administratieve lasten laag complexe inrichtingen

Deze klasse omvat de kleinere inrichtingen met enkel aardgas gestookte units en bestaat uit 160 inrichtingen die binnen de doelgroep van de CO2-emissiehandel vallen. De gemiddelde AL per inrichting voor de CO2-emissiehandel wordt geraamd op € 8.500 voor laag complexe inrichtingen. De totale AL voor deze doelgroep worden hiermee geraamd op € 1.447.400. In de onderstaande figuur zijn de resultaten van de interviews weergegeven en ook de totale AL voor de inrichtingen uit deze complexiteitsklasse. Onder de figuur worden de belangrijkste zaken toegelicht.

A. H

ande

l in

CO

2-em

issi

e.

B. O

pste

llen

Mon

itorin

gspr

otoc

ol D

eel A

.

C. O

pste

llen

Mon

itorin

gspr

otoc

ol D

eel B

en

afro

ndin

g.

D. C

ontro

lere

n en

aan

pass

en

Mon

itorin

gspr

otoc

ol.

E. R

egis

trere

n va

n de

ge

geve

ns.

F. B

erek

enen

CO

2-ja

arvr

acht

en

Ops

telle

n em

issi

ever

slag

(E

V).

Tota

al

Laag ComplexInrichting 7 50€ 70€ 210€ -€ 3.000€ 9.320€ 12.650€ Inrichting 8 90€ 60€ 110€ 140€ 9.500€ 2.590€ 12.490€ Inrichting 9 -€ 200€ 280€ 230€ 500€ 3.920€ 5.130€ Inrichting 10 -€ 300€ 600€ 630€ -€ 1.230€ 2.760€ Gemiddelde AL per inrichting 100€ 200€ 300€ 300€ 3.300€ 4.300€ 8.500€

AL voor nieuwe inrichtingen:60 inrichtingen voor A. en E. 616€ 840€ Totaal laag complex 53.000€ 32.000€ 48.000€ 48.000€ 578.400€ 688.000€ 1.447.400€ Figuur 4.3, Overzicht AL CO2-emissiehandel voor laag complexe inrichtingen. Toelichting op de opgenomen gegevens

A. Handel in CO2-emissie. In dit onderdeel zijn voor de 60 inrichtingen, die alleen met de CO2-emissiehandel meedoen, de kosten meegerekend van de informatieverplichtingen die voor de andere inrichten zijn meegenomen bij de AL van de NOx-emissiehandel. Voor Inrichtingen 9 en 10 was het niet mogelijk om een inschatting te maken van de kosten voor het opstellen van het allocatieplan voor de CO2-emissiehandel. Deze inrichtingen zijn dan ook niet meegenomen in de bepalen van de gemiddelde AL per inrichting voor deze complexiteitsklasse.

D. Controleren en aanpassen Monitoringsprotocol. Inrichting 7 heeft geen tijdsbesteding kunnen aangegeven voor het vier jaarlijks controleren en aanpassen van het monitoringsprotocol. Om deze reden zijn alleen de waarden van de andere geïnterviewde bedrijven opgenomen.

E. Registreren van de gegevens. De verschillen in de AL die zijn aangegeven in de interviews komen voort uit de investeringen die mogelijk gedaan worden voor het

Page 65: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

CONCEPT

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc - 18 -

aanschaffen en/of aanpassen van meetapparatuur en (elektronisch) datamanagementsysteem. Inrichting 9 besteedt het doen van al haar metingen uit aan een extern bedrijf. Hierdoor zal deze inrichting geen investeringen hoeven te doen in meetapparatuur. Ook het datamanagementsysteem is toereikend genoeg om de voor de CO2-emissiehandel noodzakelijke gegevens op te slaan en te verwerken. Ook in dit geval omdat een groot gedeelte van het werk wordt gedaan door derden. Toch zal Inrichting 9 te maken krijgen met een verhoging van de AL, omdat de extra kosten die door het externe meetbureau worden gemaakt,13 zullen worden doorberekend aan de klanten van het bureau.

F. Berekenen CO2-jaarvracht en opstellen emissieverslag (EV). De tijdsbesteding van Inrichting 7 is in dit onderdeel hoger dan de tijdsbesteding van de andere geïnterviewde bedrijven. De reden hiervoor is dat gegevens handmatig worden verzameld voor het opstellen van het emissieverslag. Aangenomen is dat in deze complexiteitsklasse meer inrichtingen handmatig gegevens blijven verzamelen. De waarden voor de AL van Inrichting 9 zijn dan ook normaal meegewogen voor het bepalen van de gemiddelde AL.

13 Het externe meetbureau krijgt te maken met aanvullende eisen aan hun metingen. Een voorbeeld hiervan is de XIOS-certificering die zij nu nodig zullen hebben.

Page 66: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

CONCEPT

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc - 19 -

5 Overzicht administratieve lasten NOx-regelgeving

5.1 Terugblik op Actal III: NOx-emissiehandel

In de eerder uitgevoerde onderzoeken Actal I, II en III zijn de AL voor de NOx-emissiehandel in kaart gebracht. Na de afronding van deze onderzoeken is door de bedrijven echter meer ervaring opgedaan bij de uitvoering van de verplichtingen uit deze regelgeving. Door deze praktijkervaring is bij deze bedrijven gebleken dat de AL bij de eerdere onderzoeken te laag zijn ingeschat voor de volgende informatieverplichtingen:

Het beschrijven van de operationele procedures in het monitoringsprotocol. Het vaststellen van de berekeningsmethoden (CEMS, PEMS of kentallen). Het bepalen van de inputparameters. Het periodiek onderhouden en kalibreren van de meetapparatuur.

Vooralsnog kan worden aangenomen dat de AL voor de NOx-emissiehandel beperkt zullen toenemen. Voor wat betreft de initiële kosten (AL in het eerste jaar) zullen voor een aantal bedrijven de investering hoger zijn. De hoogte van deze investeringen hangt af van de gekozen berekeningsmethodiek, die bepalend is voor de aan te schaffen meetapparatuur, en de onderzoeken die zijn uitgevoerd naar het vaststellen van de methodiek. De informatieverplichtingen, waarvan door de geïnterviewden is aangegeven dat de AL te laag zijn ingeschat, zijn niet verder kwantitatief uitgewerkt. Deze zijn slechts kwalitatief beschreven. De redenen hiervoor zijn dat:

Er een beperkt aantal bedrijven over dit onderwerp in het onderzoek Actal IV is geïnterviewd. Hierdoor zijn de verkregen kwantitatieve gegevens niet representatief voor de verschillende doelgroepen.

De indeling van de doelgroepen voor de CO2-emissiehandel niet is terug te koppelen naar de doelgroepen van de NOx-emissiehandel. Hierdoor kunnen de verkregen kwantitatieve gegevens niet worden toegekend aan de juiste doelgroep van de NOx-emissiehandel.

Het grotendeels eenmalige investeringen betreft, die over een periode van 10 jaar worden afgeschreven. Hierdoor blijven de extra kosten voor de NOx-emissiehandel beperkt.

Page 67: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

CONCEPT

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc - 20 -

5.2 Vergelijking CO2-emissiehandel met de NOx-emissiehandel

Overlap NOx en CO2 emissiehandel Op een aantal punten is er een grote overlap in de AL voor de NOx-emissiehandel en de CO2-emissiehandel. Voor de volgende informatieverplichtingen is deze overlap zo groot zij geheel of grotendeels opgenomen zijn in de NOx-emissiehandel en niet bij de CO2-emissiehandel:

De validatie van het monitoringsprotocol. Het opstellen van het Emissieverslag. Het laten verifiëren van het Emissieverslag. De aanmelding bij de NEa.

Verschillen NOx en CO2 emissiehandel Naast overeenkomsten tussen de twee soorten emissiehandel zijn er ook verschillen. Deze zijn niet alleen aanwezig in de definities maar ook in de informatieverplichtingen. In de volgende informatieverplichting zitten grote verschillen tussen de NOx en CO2 emissiehandel of zijn voor CO2 veel extra investeringen noodzakelijk:

Het opstellen van de operationele procedures in de meetprotocollen. Investeringen in de meetapparatuur Investeringen in de datamanagementsystemen.

De overlap tussen de NOx en de CO2-emissiehandel zitten voornamelijk in de jaarlijks terugkerende informatieverplichtingen. De verschillen zitten voornamelijk in de investeringen die noodzakelijk zijn om de emissie te meten of te berekenen. Hierdoor zullen in het begin bij veel bedrijven, die zowel onder NOx als de CO2-emissiehandel vallen, hoge kosten gemaakt moeten worden om aan de regelgeving te voldoen.

Page 68: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

CONCEPT

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc - 21 -

6 Samenvatting en analyse

6.1 Samenvatting van de gegevens

Omvang AL De AL bij de metingen volgens de in tabel 2.1 van het PvE voorgeschreven nauwkeurigheid zijn:

Hoog complexe inrichtingen: € 100.900 per inrichting. Er zijn 25 inrichtingen. Dit geeft een totale AL van € 2.522.500.

Middel complexe inrichtingen: € 18.100 per inrichting. Er zijn 100 inrichtingen. Dit geeft een totale AL van € 1.810.000

Laag complexe inrichtingen: € 8.500 per inrichting. Er zijn 160 inrichtingen. Dit geeft een totale AL van € 1.447.400.

De totale AL voor de CO2-emissiehandel bedraagt € 5.779.900 per jaar. In dit bedrag zijn ook de investeringen meegenomen die moeten worden gedaan om te voldoen aan de regelgeving van de CO2-emissiehandel. Deze investeringen zijn afschreven over een periode van 10 jaar.14

Meest belastende verplichtingen. De meeste AL worden veroorzaakt door:

E. Registreren van gegevens. De AL van deze verplichting bedragen € 2.798.400. Dit is 48% van de totale AL. Veel inrichtingen moeten dure meetapparatuur aanschaffen voor het meten van de imputparameters die nodig zijn om de CO2 uitstoot nauwkeurig genoeg te kunnen berekenen.

F. Het berekenen van de CO2-jaarvracht en het opstellen van het emissieverslag. Jaarlijks moeten gegevens worden verzameld en verwerkt voor het bepalen van de CO2-jaarvracht en het opstellen van het emissieverslag. De totale AL van deze verplichting bedragen € 1.828.000. Dit is 32% van de totale AL.

C. Het opstellen van deel B van het monitoringsprotocol. De AL van deze verplichting bedragen € 765.500. Dit is 13% van de totale AL. De meeste AL komen voort uit het beschrijven van de procedures.

Hieruit kan worden afgeleid dat de meeste AL voortvloeien uit eenmalige investeringen die door de inrichtingen moeten worden gedaan om te kunnen voldoen aan de regelgeving. Een uitzondering hierop is het opstellen van het emissieverslag bij laag complexe inrichtingen. Laag complexe inrichtingen besteden relatief veel tijd aan het opvragen en verwerken van de meetgegevens om de rapportage op te stellen. Deze extra tijd is noodzakelijk omdat de inrichtingen in mindere mate zijn voorzien van moderne datamanagementsystemen.

Invloed complexiteit Voor complexere inrichtingen zijn de AL hoger. Deze AL komen met name voort uit:

Het beschrijven van de meetprotocollen. De investeringen in meetapparatuur.

14 Enkele bedrijven hebben aangegeven andere, meestal kortere, afschrijvingstermijnen te hanteren. Deze zijn echter niet als zodanig in het model opgenomen omdat anders de vergelijkbaarheid tussen de verschillende inrichtingen verloren gaat. Bedrijven met een kortere afschrijvingstermijn zullen de eerste jaren hogere AL hebben.

Page 69: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

CONCEPT

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc - 22 -

In het algemeen geldt dat de AL toenemen met de complexiteit van de inrichtingen. Laag complexe inrichtingen (veelal kleinere inrichtingen) zijn hier een uitzondering op, omdat men minder goed is toegerust voor het uitvoeren van metingen en daardoor sneller moeten investeren in meetapparatuur. De AL voor deze inrichtingen zijn relatief hoog.

6.2 Kwalitatieve opmerkingen

Naast de kwantitatieve gegevens die zijn verkregen in de interviews zijn op kwalitatieve gegevens verkregen van de respondenten. In deze paragraaf zullen de belangrijkste opmerkingen weergegeven worden. Aanpassingen monitoringsprotocol Er is veel onduidelijkheid ontstaan bij bedrijven over de eisen die gesteld worden aan de NOx- en CO2-emissiehandel omdat er regelmatig aanpassingen gedaan zijn aan het monitoringsprotocol. Hierdoor kan de implementatie van de CO2 (en NOx)-emissiehandel op problemen stuiten door gebrek aan draagkracht. Datamanagementsystemen Uit de interviews is gebleken dat bedrijven niet altijd even goed op de hoogte zijn van de exacte eisen die in het PvE worden gesteld aan het registreren van de gegevens. Met name kleine bedrijven zijn in de veronderstelling dat zij hiervoor een duur elektronisch datamanagementsysteem moeten aanschaffen, terwijl dit niet wordt geëist. Om de bedrijven een handreiking te doen, is aan het ministerie van VROM de aanbeveling gedaan om een opzet te maken van een registratiemodel. In dit registratiemodel zouden alle gegevens verwerkt kunnen worden die nodig zijn voor de emissiehandel, zonder dat de bedrijven hoge kosten gaan maken voor uitgebreide elektronische datamanagementsystemen. Gelijke doelgroepen CO2 en NOx-emissiehandel De wens is uitgesproken om de grenzen voor de doelgroepen van de CO2 en NOx-emissiehandel zo veel mogelijk gelijk te trekken.Het is merkwaardig dat een groot aantal (vooral) kleinere bedrijven wel mee moeten doen aan de relatief ingewikkelde NOx-emissiehandel, terwijl zij niet verplicht zijn om ook aan de relatief eenvoudige CO2-emissiehandel deel te nemen.

Vergroten handelseenheid De eenheid die voor de CO2-emissiehandel zal worden gehanteerd, is ton. Het is eenvoudiger om een grotere eenheid aan te houden. De toegestane foutmarge bij een nauwkeurigheidseis van 1% voor een inrichting met 25 kiloton uitstoot bedraagt immers al 250 ton. Deze marge staat niet in verhouding met de handel in losse tonnen en het gegeven dat bedrijven in losse tonnen worden afgerekend.

Level playing field Er is aangegeven dat men verontrust is over de ruimte voor interpretatie van de Europese regelgeving. Deze ruimte kan er toe leiden dat in de afzonderlijke lidstaten verschillend invulling aan de informatieverplichtingen wordt gegeven. Dit kan ten koste gaan van het level playing field tussen de bedrijven in de verschillende lidstaten.

Page 70: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

CONCEPT

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc - 23 -

Bijlagen bij:

Actal IV: Administratieve Lasten NOx en CO2 emissiehandel

Bijlagen

I Betrokkenen projectuitvoering en -begeleiding

II Model Administratieve Lasten CO2-regelgeving

III Afkortingen en begrippen

Page 71: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc

I Betrokkenen projectuitvoering en -begeleiding

Ministerie van VROM Dhr. C.P.A. Dekkers

Ministerie van VROM Postbus 30945 2500 GX Den Haag Tel.: 070 339 44 18 E-mail: [email protected]

Mevr. M. Meerburg Ministerie van VROM Postbus 30945 2500 GX Den Haag Tel.: 070 339 39 39 E-mail: [email protected]

Leden van de Begeleidingscommissie Dhr. Beerkens TNO

Tel.: E-mail: [email protected]

Dhr. W. Burgers

Infomil Tel.: 070-361 01 10 E-mail: [email protected]

Dhr. E. von der Meer VNCI Tel.: 070-337 8742 E-mail: [email protected]

Drs. A. Savelkoul Essent Energie Tel.: 038-852 11 26 E-mail: [email protected]

Dhr. R. J. Schoen Exxonmobil Tel.: 076-5291000 E-mail: [email protected]

Dhr. J. van Seters Dow Chemicals Tel.: 0115-672369 E-mail: [email protected]

Dhr. R. van der Velde DHV Tel.: 075-6590105 E-mail: [email protected]

Mevr. J.M. Wijckmans ACTAL Tel.: 070-3108667 E-mail: [email protected]

Dhr. J. Woudstra VBE Tel.: 030-239 3621 E-mail: [email protected]

Dhr. W. M. Zijlstra VNO-NCW Tel.: 070-349 0359 E-mail: [email protected]

Page 72: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

CONCEPT

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc

Projectuitvoering Drs.ing. P.M.H.H.Bex (Projectleider)

Sira Consulting Edisonbaan 14c-5 Nieuwegein Tel.: 030-7503741 Mobiel: 06-52420108 E-mail: [email protected]

Ir. W.F. Thomas (MSc)

Sira Consulting Edisonbaan 14c-5 Nieuwegein Tel.: 030-7507202 Mobiel: 06-46043456 E-mail: [email protected]

Drs. P.A.M. van der Poll Sira Consulting Edisonbaan 14c-5 Nieuwegein Tel.: 030-7507201 E-mail: [email protected]

Page 73: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

CONCEPT

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc

II Model Administratieve Lasten CO2-regelgeving

Page 74: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

CONCEPT

SIRA Consulting - Actal IV Eindrapport juni 2004.doc

III Afkortingen en begrippen

Afkorting of begrip Dimensie Verklaring en omschrijving Aantal bedrijven [-] Aantal bedrijven in de doelgroep die bepaalde administratieve

handelingen moeten uitvoeren om aan een informatieverplichting te voldoen

Actal Adviescollege Toetsing Administratieve Lasten Administratieve handeling

Door een bepaalde doelgroep van bedrijven uit te voeren handeling die noodzakelijk is om te voldoen aan een informatieverplichting

AL [Euro/jaar] Administratieve Lasten AL-kostenmodel VROM

Het SKM, specifiek ingevuld voor het Ministerie van VROM

CBS Centraal Bureau voor de Statistiek EU Europese Unie Informatieverplichting Door de wet aan een bepaalde doelgroep van bedrijven opgelegde

verplichting om informatie te leveren aan de overheid IPAL Interdepartementale Projectdirectie Administratieve Lasten van het

Ministerie van Financiën.

K/M/G Klein / Midden / Groot KvK Vereniging van Kamers van Koophandel, Kamer van Koophandel P [Euro] Kosten van een administratieve handeling

Berekend als het product van Tijdsbesteding en Uurtarief Q [1/jaar] Aantal administratieve handelingen per jaar

Berekend als het product van het Aantal bedrijven en de Frequentie van de administratieve handelingen

Q1 [1/jaar] Frequentie incidentele administratieve handelingen Q2 [1/jaar] Frequentie periodieke administratieve handelingen SKM Standaardkostenmodel Tijdsbesteding [uur] De tijd die vereist is om een administratieve handeling uit te voeren Uurtarief [Euro/uur] De kosten die per uur in rekening worden gebracht voor het

uitvoeren van een administratieve handeling

Page 75: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Directoraat-Generaal Milieubeheer Klimaatverandering en Industrie

Nederlandse Emissieautoriteit i.o.

Willem Witsenplein 6 Postbus 30945

2500 GX Den Haag Interne postcode 652 WWP

Telefoon 070-339 45 70

Inleiding Vanaf eind 2003 vinden er gesprekken plaats tussen VROM en IPO over de samenwerking tussen de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) en de provincies op het gebied van CO2- en NOx-emissiehandel. Deze gesprekken hebben geleid tot een aantal afspraken, waarmee het IPO-vakberaad op 2 september instemde. Ik vraag DUIV om in te stemmen met deze samenwerkingsafspraken. Uitgangspunten De uitgangspunten van de samenwerking komen op het volgende neer. • Voor een efficiënte en effectieve uitvoering van NOx- en CO2-emissiehandel is het gewenst dat de NEa

als bevoegd orgaan voor emissiehandel en de provincies als de bevoegde organen voor de milieuvergunning afspraken maken over samenwerking en zoveel mogelijk als één overheid optreden naar de betrokken bedrijven.

• Deze afspraken hebben betrekking op de NEa en de provincies. De NEa is verantwoordelijk voor afstemming met eventuele betrokken gemeenten.

• De samenwerking heeft betrekking op de advisering over monitoringsprotocollen (art. 16.8 Wm), toezicht op de uitvoering van de monitoring in het kader van emissiehandel en wederzijdse uitwisseling van informatie.

Afspraken Concreet worden voor de samenwerking de volgende afspraken voorgesteld. Monitoringsprotocollen • De advisering door de provincies over de monitoringsprotocollen die in 2004 en eventueel begin 2005

bij de NEa binnenkomen, is een apart deel van de samenwerkingsovereenkomst. Redenen hiervoor zijn dat dit grootschalige advieswerk eenmalig is en dat het snel van start moet gaan.

• Voor het beantwoorden van de specifieke vragen uit het validatieprotocol stelt VROM/NEa eenmalig een bedrag van € 125.000 ter beschikking. Dit bedrag is gebaseerd op ca. 300 bedrijven en gecombineerde NOx/CO2-protocollen.

• Deze vergoeding zal met dezelfde verdeelsleutel, als gehanteerd voor de zogeheten PIOB-gelden, over de 12 provincies worden verdeeld.

• VROM/NEa zullen de vergoeding per provincie uitkeren. • De provincies zullen de vier gesloten vragen binnen 4 weken na binnenkomst van het betreffende

monitoringsprotocol beantwoorden. • Vooruitlopend op de formele toekenning van deze gelden zullen de provincies starten met adviseren

over de monitoringsprotocollen. • Naast de eenmalige advisering over de monitoringsprotocollen vindt vanaf 2005 een aantal structurele

activiteiten plaats door de provincies. De financiële compensatie hiervoor vindt plaats via een vaste opslag bovenop het bedrag dat provincies voor toezicht ontvangen. Het precieze percentage van die opslag zal in onderling overleg vastgesteld worden op basis van nadere specificatie van de activiteiten die bij de structurele activiteiten behoren. Deze betreffen onder andere ad hoc advisering bij wijzigingen van de vergunning of het monitoringsprotocol en het uitwisselen van informatie uit vergunning- en meldingsprocedures. De opslag wordt voor 3 jaren (2005-2007) vastgelegd; na 1½ jaar zullen VROM/NEa en IPO evalueren of de opslag realistisch is en kan deze worden aangepast.

Page 76: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Ministerie van VROM 16 september 2004 samenwerkingsovereenkomst NEa - BG-Wm Pagina 2/2

Toezichtsactiviteiten • De afspraken over toezicht zullen vóór 1 janauri 2005 gemaakt worden. De afspraken zullen worden

gebaseerd op de resultaten van het overleg dat tot nu toe is gevoerd. • VROM/NEa en de provincies zullen hun toezichtsprogramma’s jaarlijks afstemmen en ‘matchen’;

daarnaast kan de Ea extra diensten vragen aan de provincies, zoals ondersteuning bij diepte-onderzoeken, optreden als gids en het bezoeken van bedrijven op verzoek van de Ea.

• Voor de toezichtsactiviteiten door het BG-Wm wordt voor 3 jaren (2005-2007) een vaste financiële compensatie vastgelegd, gebaseerd op de inzet van ca. 3 formatieplaatsen door de provincies.

• Na 1½ jaar zullen VROM/NEa en IPO de financiële bijdrage evalueren en kan de vergoeding worden aangepast.

• De provincies zullen in de beoordeling het milieujaarverslag voor de NOx- en CO2-vracht verifiëren in hoeverre de opgave hierin overeenkomt met het emissieverslag.

Overige onderwerpen • VROM/NEa beraden zich op de financiering van een IPO-coördinator emissiehandel die de

afstemming met de NEa en coördinatie tussen de provincies verzorgt. • Na vaststelling van deze afspraken in DUIV-kader zal VROM/NEa betrokken bedrijven en bevoegde

instanties informeren over deze afspraken. • Op basis van ervaringen zal in 2006 het informatiestatuut als bedoeld in hoofdstuk 16 Wm worden

opgesteld.

Page 77: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Directoraat-Generaal Milieubeheer Directie Klimaatverandering en Industrie Afdeling Projectmanagement Oranjebuitensingel 6 Postbus 30945 2500 GX Den Haag Aan geadreseerde Interne postcode 650 Jan Dijstelbloem Telefoon 070-339 1830 Fax 070-339 1292 [email protected] www.vrom.nl

Wetgeving en vergunningverlening handel in emissierechten

Datum Kenmerk 22 juli 2004 KVI2004072794

Geachte heer/mevrouw, Op 8 juni heb ik u een brief gestuurd met informatie over handel in emissierechten. Daarin heb ik u beloofd u steeds op de hoogte te houden van nieuwe ontwikkelingen. Gelet hierop ga ik in deze brief in op: • de stand van zaken rond de wetgeving inzake handel in emissierechten; • het aanvragen en verlenen van emissievergunningen; en • het toewijzingsbesluit waarin staat hoeveel CO2-emissierechten uw inrichting krijgt. De stand van zaken rond de wetgeving. U hebt vermoedelijk al vernomen dat de Tweede Kamer op 1 juli jl. heeft ingestemd met het wetsvoorstel handel in broeikasgasemissierechten (Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten). Dat brengt de daadwerkelijke invoering van handel in CO2-emissierechten een stuk dichterbij. Ik vertrouw erop dat het wetsvoorstel snel na het zomerreces door de Eerste Kamer aanvaard wordt, zodat het daarna gepubliceerd kan worden. De streefdatum hiervoor blijft 1 oktober 2004. De Regeling monitoring handel in emissierechten is voorgepubliceerd op de website van VROM (www.vrom.nl/nea en www.vrom.nl/emissiehandel). De Regeling is de wettelijke vertaling van het Programma van Eisen inzake CO2- en NOx-monitoringsprotocollen. Deze voorpublicatie biedt bedrijven de mogelijkheid zich tijdig voor te bereiden op de eisen die worden gesteld aan de vergunning inzake de handel in emissierechten (hierna: emissievergunning) en de monitoring. Het Programma van Eisen monitoring blijft als “handreiking” bij de ministeriële regeling van toepassing. Het wetsvoorstel inzake handel in NOx-emissierechten is inmiddels voor spoedadvies naar de Raad van State gestuurd. Ik reken erop dat dit wetvoorstel kort na het zomerreces in de Tweede Kamer behandeld wordt, zodat ook de handel in NOx-emissierechten begin 2005 van start kan gaan. De aanvragen van de emissievergunningen In de periode rond de behandeling in de Tweede Kamer heeft een aantal ontwikkelingen bij het wetsvoorstel handel in CO2-emissierechten plaatsgevonden dat van invloed is op de procedure rond de verlening van de emissievergunning. De wijzigingen hebben een duidelijk doel: ze maken het mogelijk dat in beginsel alle bedrijven vanaf de inwerkingtreding van de wet op 1 januari 2005 in het bezit kunnen zijn van een emissievergunning en geven helderheid over de verantwoordelijkheden in de gevallen waar er geen emissievergunning is. Hieronder zal ik de aanvullingen ten opzichte van de procedure zoals beschreven in de brief van 8 juni 2004 toelichten.

Page 78: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

De belangrijkste wijziging van het wetsvoorstel inzake Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten is dat inrichtingen reeds vóórdat de wet gepubliceerd wordt formeel een vergunningaanvraag bij de emissieautoriteit kunnen indienen. De emissieautoriteit kan deze aanvraag beoordelen, een ontwerp-vergunningbesluit nemen en dit alvast ter inzage leggen. De emissievergunning kan uiteraard pas door de emissieautoriteit worden afgegeven als de wet in werking is getreden. Een formele vergunningaanvraag bestaat uit: • een (geïntegreerd) monitoringsprotocol dat is opgesteld conform de eisen in de ministeriële regeling; • een brief waarin de vergunning krachtens artikel 16.5, eerste lid, van de Implementatiewet EG-richtlijn

handel in broeikasgasemissierechten wordt aangevraagd. Een aantal bedrijven heeft al een eerste versie van een (geïntegreerd) monitoringsprotocol ter voorbeoordeling bij de emissieautoriteit ingediend De inzet van de betrokken bedrijven is daarbij indrukwekkend te noemen. Aangezien echter de vroege indieners gebruik hebben gemaakt van een oudere versie van het Programma van Eisen zullen de protocollen in een aantal gevallen nog moeten worden aangevuld aan de hand van de definitieve versie van het Programma van Eisen (hetgeen juridisch vertaald is in de Regeling monitoring handel in emissierechten, voorgepubliceerd d.d. 15 juli 2004). De emissieautoriteit is hiervoor met deze bedrijven in goed overleg getreden. Bij die voorbeoordeling is gebleken dat de kwaliteit van de ingediende monitoringsprotocollen goed te noemen is. De kennis en inzichten die hiermee zijn opgedaan en de ervaringen die op basis daarvan in de laatste versie van het Programma van Eisen zijn verwerkt, maken het ook voor de andere bedrijven gemakkelijker een (geïntegreerd) monitoringsprotocol op basis van de voorgepubliceerde ministeriële regeling in te dienen. Ook de validatie van het monitoringsprotocol en het op basis daarvan afgeven van de emissievergunning door de emissieautoriteit zal op grond van de opgedane ervaringen sneller en soepeler kunnen verlopen. Voor alle duidelijkheid moet worden opgemerkt dat het indienen van alleen een monitoringsprotocol dus niet voldoende is voor een formele aanvraag van een emissievergunning. De bijbehorende brief is vormvrij. Een format dat u voor de brief kunt gebruiken zal op de website van de emissieautoriteit (www.vrom.nl/nea) beschikbaar worden gesteld. Met het oog op de inwerkingtreding van de Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgas-emissierechten met ingang van 1 januari 2005 (op grond waarvan u vanaf dat tijdstip een emissievergunning moet hebben) wordt u dan ook geadviseerd om zo snel mogelijk met een (geïntegreerd) monitoringsprotocol een formele vergunningaanvraag voor CO2 in te dienen. Het is heel duidelijk de bedoeling om ook in het wetsvoorstel handel in NOx-emissierechten de voorziening te treffen dat vergunningaanvragen vóór de inwerkingtreding van de wet bij de emissieautoriteit kunnen worden ingediend. Bij deze vergunningaanvraag kunt u hetzelfde geïntegreerde monitoringsprotocol gebruiken. Op welk tijdstip en op welke wijze u het beste de vergunning voor NOx kunt aanvragen zal ik u te zijner tijd berichten in een vervolgbrief. Wat als een bedrijf op 1 januari 2005 geen vergunning heeft? Het antwoord daarop hangt af van de vraag in hoeverre deze situatie aan het bedrijf te wijten is. De Emissieautoriteit zal vanuit het ministerie van VROM instructies krijgen - de zogenaamde beleidsregels - over de manier waarop de Emissieautoriteit moet handelen in deze situaties. Die instructies komen op hoofdlijnen voor de volgende categorieën van gevallen op het volgende neer. 1. Een bedrijf dat vóór 1 oktober 2004 een kwalitatief goede vergunningaanvraag (dus met een goed

monitoringsprotocol) indient, mag ervan uitgaan dat de emissieautoriteit op 1 januari 2005 een emissievergunning heeft verleend. Mocht het - in een uitzonderingsgeval - toch niet mogelijk gebleken zijn voor de emissieautoriteit om op tijd de emissievergunning te verlenen, is deze situatie in ieder geval niet aan het bedrijf te verwijten en zal dit ook niet aan het bedrijf worden tegengeworpen. In die situatie zal de emissieautoriteit voor wat betreft het niet in bezit zijn van een emissievergunning niet handhavend optreden. Voor die periode waarin een bedrijf nog niet over een emissievergunning beschikt, kan het bedrijf de emissies meten en registreren conform het formeel nog niet gevalideerde monitoringsprotocol. De ambtshalve vaststelling van de emissies die de emissieautoriteit voor deze periode zal doen, zal op basis van de gegevens uit het ingediende monitoringsprotocol geschieden.

2. Een bedrijf dat na 1 oktober 2004 en vóór 1 januari 2005 een aanvraag indient, heeft niet de garantie dat het bijtijds een emissievergunning heeft. De emissieautoriteit zal echter ook in die gevallen trachten op tijd een emissievergunning te verlenen, voor zover dit binnen de mogelijkheden van de emissieautoriteit ligt. Dit zal vanzelfsprekend sterk worden bepaald door het moment waarop de aanvraag is ingediend en de kwaliteit van de ingediende aanvraag (de kwaliteit van het

Ministerie van VROM 22 juli 2004 KVI2004072794 Pagina 2/4

Page 79: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

monitoringsprotocol). Indien een bedrijf geen emissievergunning heeft zal de emissieautoriteit vanaf 1 januari 2005 met betrekking tot de handhaving ten aanzien van deze categorie bedrijven een zekere coulance betrachten. Hierbij spelen de kwaliteit van het ingediende monitoringsprotocol en het tijdstip waarop de aanvraag en het monitoringsprotocol zijn ingediend een belangrijke rol. Zo zal deze coulance bijvoorbeeld niet opgaan bij een bedrijf dat in december 2004 een kwalitatief slecht monitoringsprotocol indient. Een dergelijke overgangssituatie, waarin de emissieautoriteit deze coulance zal betrachten, zal naar verwachting incidenteel voorkomen en een beperkte periode beslaan. Ook in deze situatie zal de emissieautoriteit de betreffende emissies ambtshalve inschatten.

3. Voor bedrijven waarvan de emissieautoriteit de vergunningaanvraag heeft afgewezen, is dat wél het probleem van het bedrijf. Het betekent immers dat het monitoringsprotocol niet aan de eisen voldoet, en dat is de verantwoordelijkheid van het bedrijf zelf. Indien dat bedrijf vanaf 1 januari 2005 niet over een emissievergunning beschikt, is het bedrijf verwijtbaar in overtreding en kan de emissieautoriteit handhavend optreden. Ook in deze situatie zal de emissieautoriteit de betreffende emissies ambtshalve inschatten.

4. Wanneer het bedrijf na 1 januari 2005 pas een emissievergunning aanvraagt, is het bedrijf vanaf 1 januari 2005 in overtreding. De emissieautoriteit zal dan handhavend optreden.

Overigens wordt opgemerkt dat de handhaving van de regelgeving inzake emissiehandel in beginsel via het bestuursrecht plaatsvindt. Strafrecht is pas aan de orde indien er sprake is van verzwarende omstandigheden (zie ook hoofdstuk 10 van de memorie van toelichting van het wetsvoorstel Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten1). Indien een bedrijf in de beginfase niet beschikt over een emissievergunning kan dit in algemene zin niet als verzwarende omstandigheid worden aangemerkt. Strafrechtelijke handhaving is dan dus niet aan de orde. Het strafrecht komt pas aan de orde indien een bedrijf structureel geen inspanning doet om een emissievergunning te verwerven. Tenslotte maak ik u erop attent dat binnenkort op de website van de emissieautoriteit (zie onderaan deze brief) een format van een monitoringsprotocol verschijnt dat gebruikt kan worden door “eenvoudige” inrichtingen. De betreffende bedrijven kunnen dit ingevulde format als monitoringsprotocol bij de emissieautoriteit indienen. Informatie rond het toewijzingsbesluit. Zoals u weet is medio februari het concept allocatieplan voor inspraak door bedrijven en andere belanghebbenden ter inzage gelegd. Na verwerking van de binnengekomen reacties is het Nederlandse Allocatieplan medio april gepubliceerd en vervolgens aan de Europese Commissie ter goedkeuring voorgelegd. Naar aanleiding van opmerkingen van de Commissie, die betrekking hadden op het totale door Nederland voorgestelde plafond, is het Nederlandse Allocatieplan aangepast, en vervolgens door de Commissie goedgekeurd. Het aangepaste plan wordt binnenkort ter informatie gepubliceerd. De publicatie zal in de Staatscourant kenbaar worden gemaakt. De goedkeuring door de Europese Commissie betekent dat de rekenregels voor de allocatie aan bedrijven en ook het totale plafond aan emissierechten voor de bedrijven vaststaan. Het plan wordt momenteel bewerkt tot het ontwerp-toewijzingsbesluit. Hierin wordt aangegeven hoeveel rechten door toepassing van de rekenregels aan elk bedrijf voor de periode 2005 tot en met 2007 zullen worden toegewezen. Medio augustus 2004 zal dit ontwerpbesluit ter inzage worden gelegd. Dit wordt in de Staatscourant bekend gemaakt. Het ontwerp-toewijzingsbesluit staat dan open voor inspraak over de wijze waarop de rekenregels in elke individuele situatie zijn toegepast in combinatie met de voor de toewijzing gebruikte gegevens. Bovendien ontvangt U het ontwerpbesluit ook per post. De inspraaktermijn zal begin september 2004 sluiten. Na verwerking van de inspraakreacties kan het toewijzingsbesluit begin oktober 2004 worden genomen, tenminste, als op dat moment de Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten is gepubliceerd en het desbetreffende artikel in werking is getreden. Ook het vastgestelde toewijzingsbesluit zal ik u toesturen.Tegen dat besluit staat krachtens artikel 20.1 van de Wet milieubeheer, als gewijzigd bij de Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten, beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State voor zover u niet kan worden verweten dat u tijdens de in augustus plaatsgevonden inspraakronde geen zienswijze naar voren heeft gebracht.

1 Kamerstukken II, 2003-2004, 29 565, nrs. 1-4 Ministerie van VROM 22 juli 2004 KVI2004072794 Pagina 3/4

Page 80: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Ik vertrouw erop dat ik met deze brief de nodige duidelijkheid heb gegeven over de te nemen stappen en procedures in het kader van de komende wetgeving inzake de handel in emissierechten. Wanneer daartoe in de komende maanden aanleiding is zal ik u opnieuw informeren. Mocht u nog aanvullende vragen hebben over het opstellen van monitoringsprotocollen of de procedure met betrekking tot de vergunningverlening, kunt u de website van de emissieautoriteit i.o. bezoeken (www.vrom.nl/nea) of contact opnemen met de helpdesk emissiehandel ([email protected]; 070-373 55 75). Hoogachtend, de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Voor deze de Directeur Klimaatverandering en Industrie, mw. mr. C.M. Zwartepoorte

Ministerie van VROM 22 juli 2004 KVI2004072794 Pagina 4/4

Page 81: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

CO2 Emissiehandel in de EU Projectplan CAP II- de allocatie van CO2 Emissierechten in Nederland voor de periode 2008-2012 Juni 2005

1

Page 82: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inhoud Inhoud 2 1 Aanleiding 2 2 Doelstelling 3 3 Plan van aanpak 3

3.1 Inleiding ..............................................................................................................3 3.2 Algemene uitgangspunten...............................................................................4 3.3 De aanpak..........................................................................................................5 3.4 Mijlpalen .............................................................................................................5

4 Planning 5 5 Terugkoppeling & communicatie 8 6 Risico’s 8 7 Projectorganisatie 9 8 Middelen 13 9 Randvoorwaarden 13 1 Aanleiding

In 2002 heeft de EU-Milieuraad een politiek akkoord bereikt over een richtlijnvoorstel van de Europese Commissie (EC) om tot een communautair systeem van broeikasgasemissiehandel te komen (2001/0245(COD), 14935/02). Volgens deze EG-richtlijn (m.n. artikel 9) moeten EU lidstaten een nationaal allocatieplan opstellen voor de periode 2008 t/m 2012 dat voldoet aan Europese regelgeving over steun en mededinging. In het allocatieplan voor de periode van 2008 t/m 2012 wordt de totale hoeveelheid te verdelen rechten vastgesteld en wordt zowel de voorgenomen methode van verdeling als ook de voorgenomen daadwerkelijke initiële verdeling van emissierechten over de onder de richtlijn vallende installaties beschreven. De criteria die moeten worden gehanteerd zijn verwoord in bijlage III van de richtlijn en zijn nader uitgewerkt door de Europese Commissie door middel van richtsnoeren. Het Nationale allocatieplan moet uiterlijk 30 juni 2006 worden gepubliceerd en voorgelegd aan de Europese Commissie en de andere lidstaten. Er is in bij de opstelling van het eerste allocatieplan ervaring opgedaan. Voor het tweede allocatieplan wordt er wederom een projectgroep CO2 allocatieplan (CAP II) opgericht die het allocatieplan (NAP II) moet opstellen. EZ (Pieter Boot, plaatsvervangend DG Energie) is opdrachtgever. Het projectplan geeft op

2

Page 83: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

hoofdlijnen weer hoe de projectgroep CAP II de opdracht gaat aanpakken. Een groot deel van het plan is nader vorm gegeven in een werkdocument, gebaseerd op concrete acties en mijlpalenplanning. Dit werkdocument is opgenomen in bijlage 2. De projectgroep bestaat uit vertegenwoordigers van overheid en bedrijfsleven. De overheid is eindverantwoordelijk. 2 Doelstelling

Doel van het project is te komen tot een definitieve toewijzing van rechten aan de deelnemende installaties in het Europese emissiehandelssysteem, op basis van een door de Europese Commissie goedgekeurd allocatieplan, zoals bedoeld in de richtlijn, voor de installaties die onder de EU-richtlijn vallen en uitgaande van mn. art. 9 en bijlage III van die richtlijn. Hierbij dienen de volgende vragen beantwoord te worden: • Wat is de in totaal beschikbare hoeveelheid te verdelen emissierechten voor

de onder de richtlijn vallende installaties uitgaande van de uitkomsten van het VROM-project “2e evaluatienota klimaatbeleid”? Waarbij ook aangegeven is welk deel van de sectorale streefwaarden voor de installaties is die niet aan de EU-CO2-handel meedoen en hoe de verdeling van CO2 emissierechten in de totale Nederlandse Kyoto doelstelling past. Dit laatste met het oog op het feit dat de commissie hier in de 2e allocatieperiode scherper op zal toezien

• Welke installaties zijn betrokken? • Hoe ziet daarbij de initiële allocatie van emissierechten er uit per inrichting

overeenkomstig de EU-richtlijn? 3 Plan van aanpak en planning

3.1 Inleiding

Het opstellen van het allocatieplan is een complex proces waarin veel verschillende zaken spelen. Deze lopen uiteen van het verzamelen van gegevens tot het verkrijgen van draagvlak en afstemming in bijvoorbeeld Brussel. In dit plan van aanpak wordt beschreven welke acties de CAP II in ieder geval gaat ondernemen. Tevens bevat het projectplan een mijlpalenplan waarin de belangrijke momenten gedurende het project zijn vastgelegd. Deze acties zullen deels parallel in tijd lopen, deels op elkaar volgen omdat eerst een actie moet zijn afgerond voordat de volgende in gang kan worden gezet. De aanpak ligt niet

3

Page 84: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

voor 100% vast. Indien er aanleiding toe is en een goede onderbouwing zal het plan in overleg met de opdrachtgever worden aangepast. Markante data zijn: 1. uiterlijk 30 juni 2006: het NAP II dient formeel te worden gepubliceerd en aan

de Europese Commissie en de overige lidstaten meegedeeld te worden. Het plan dient te voldoen aan de gestelde criteria en daarbij wordt gestreefd naar draagvlak en goedkeuring in het directeurenoverleg emissiehandel.

2. uiterlijk augustus 2006: er dient een positieve reactie van de EC ten aanzien van het plan te zijn ontvangen. Bij opmerkingen van de EC ten aanzien van het plan vinden aanpassingen van het plan plaats en wordt het plan opnieuw ingediend.

3.2 Algemene uitgangspunten

Bij het opstellen van het NAP II gaat de projectgroep van de volgende uitgangspunten uit: a) De EG-richtlijn is een gegeven. Het NAP II moet aan de daarin genoemde

criteria voldoen. Dit betekent onder meer een absoluut plafond voor het totaal aantal deelnemers, een zogenoemde directe allocatie en allocatie per installatie.

b) De uitkomsten van de evaluatienota klimaatbeleid met betrekking tot CO2 streefwaarden worden als input beschouwd voor het NAP II. Met andere woorden deze uitkomsten staan niet ter discussie binnen dit project. Wel zal de projectgroep een onderverdeling maken binnen de sector industrie (incl. energie) tussen deelnemers aan de emissiehandel en niet deelnemers.

Daarnaast neemt de projectgroep de volgende wensen mee bij de opzet van het 2e allocatieplan: c) Het NAP II moet bij voorkeur simpel van opzet zijn. Doel is: een werkbare en

transparante allocatiemethodiek met zo laag mogelijke administratieve lasten en transactiekosten. Het streven hierbij is om zoveel mogelijk aan te sluiten bij het eerste Nederlandse NAP inclusief de uitkomsten van de Raad van State.

d) Inzet bij het opstellen van het NAP II is dat binnen de criteria van de EU-richtlijn optimaal gebruik wordt gemaakt van de uitkomsten van het Convenant Benchmarking en MJA.

e) Inzet is dat er voor het NAP II breed draagvlak is binnen het directeurenoverleg allocatie. Dit is een taak van vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven en de overheid.

4

Page 85: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

f) Het NAP II moet transparant zijn. Hiermee wordt bedoeld dat het ook voor derden duidelijk moet zijn hoe en waarom bepaalde keuzes zijn gemaakt en hoe tot de uiteindelijke allocatie van de rechten wordt gekomen.

g) Het NAP II moet robuust zijn. Hiermee wordt bedoeld dat het plan zo veel mogelijk de juridische toets moet kunnen doorstaan. Dat wil zeggen dat allocatie op basis van het plan zo weinig mogelijk beroepsgevoelig is.

In beginsel zullen de activiteiten door de CAP II zelf worden uitgevoerd. Zo nodig zal evenwel gebruik gemaakt worden van opdrachtnemers. 3.3 Mijlpalen

1. Medio tot eind mei 2005: accorderen projectplan en opdracht (opdrachtgever)

2. 17 juni 2005: start CAP II 3. September 2005: CO2 Streefwaarden opgeleverd (buiten project) 4. September 2005: Plafond NAP II vastgesteld (bewindspersonen)

(afh. van tijdig gereed zijn mijlpaal 4, CO2 streefwaarden) 5. Uiterlijk 31 december 2005: Vaststellen allocatiesystematiek

(rekenregels/plan) 6. Medio februari 2006: Concept NAP II gereed 7. Begin maart 2006: NAP II akkoord in directeurenoverleg 8. 1 april 2006: start inspraak en verzending naar Tweede Kamer 9. Verwerking inspraak en brief hierover naar de Tweede Kamer 10. Uiterlijk 15 juni 2006: behandeling in de Tweede Kamer 11. 30 juni 2006: Plan in Brussel 12. December 2006: toewijzingsbesluit

3.4 Planning

Het is noodzakelijk de tijd zo efficiënt mogelijk te besteden. Dit betekent dat flexibiliteit aan de dag gelegd moet worden ten aanzien van de hier gepresenteerde fasering. Deels zullen de activiteiten uit een volgende fase al in een lopende fase ter hand genomen kunnen en moeten worden.

Zie bijlage 1

3.5 De aanpak

De aanpak van het project is verdeeld in fasen. Belangrijk onderdeel van het project is de regelmatige toetsing bij de EC en andere lidstaten. Verschillende tussenstappen zullen in het directeurenoverleg worden besproken.

5

Page 86: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Voorfase: opstarten 1. CAP II bezetting. EZ: Paul van Slobbe (vz.), Arnoud Walrecht , Nicole

Klaveren-Pleumeekers, VROM: Hans de Waal. VROM: Esther Spaans Namens VNO-NCW: Wiel Klerken,: Jos Vencken.(adviseur); SenterNovem: Wil Nuijen: overige bedrijfsleven: PM

2. Verkrijgen van de formele opdracht 3. Hele traject uitschrijven, officiële procedure, Tweede Kamer, inspraak,

indiening bij de EC, goedkeuring door de EC 4. Communicatieplan opstellen 5. Projectplan maken en bespreken met opdrachtgever. Eindproduct: een door de opdrachtgever goedgekeurd projectplan, een communicatieplan en de projectgroep. Het projectplan kent een werkdocument. Hierin staan de verschillende fasen van het project in acties uitgewerkt. Dit werkdocument is opgenomen in bijlage 2. FASE 1: Inventarisatie (begin juni - begin oktober) Deze fase bestaat uit het verzamelen van gegevens en de mogelijke knelpunten in kaart te brengen. Dit vormt de Inhoudelijke lijn van de allocatie, zoals het vaststellen van de definitie en de benchmarks. Eindproduct:

• het streven is een compleet overzicht van betrokken installaties te hebben. Hierbij wordt ingezet op een zogenaamde ‘brengplicht’ voor de betrokken bedrijven. De CAP II zet zich echter ook actief in om zo volledig mogelijk te zijn.

• de gekozen allocatiesystematiek, incl. wijzigingen ten opzichte van het eerste NAP.

FASE 2: de verdieping en uitwerking (begin juli – begin december)

1. De verdieping, uitwerking en selectie 2. CO2 streefwaarden 3. CO2 verdelen 4. Definitiekwestie en kleine installaties (al dan niet harmonisatie EU) 5. Juridische risico’s en een oplossing voor deze risico’s 6. Toepassing van de allocatiecriteria 7. Consultatie: met de Europese Commissie, andere lidstaten en

bedrijfsleven.

6

Page 87: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Eindproduct: de verdeling van de streefwaarden en een uitgewerkte allocatiemethode. De mogelijke risico’s zijn in beeld gebracht. FASE 3: allocatieplan (begin december – eind juni 2006) In deze fase wordt op basis van werk uit fase 2 het allocatieplan opgesteld.

1. Allocatieplan 2. Conceptontwerp NAP II maken (incl. besluit % Linking Directive) 3. Lijst van betrokken installaties 4. Toedeling voor iedere installatie conform RL art 9. Lijst van beschikbare

emissieruimte per installatie voor de eerste allocatieperiode 5. Inspraak 6. Verzorgen van inspraakronde 7. Opstellen van een inspraaknota, waarin de inspraakreacties worden

opgenomen en wordt aangegeven of dit al dan niet leidt tot aanpassing van het Conceptontwerp NAP II

8. Mogelijke bespreking NAP II met politiek. 9. Mogelijke aanpassing van het Conceptontwerp NAP II. Dit leidt tot het

Ontwerp NAP II. Eindproduct: het Ontwerp NAP II, inclusief de toelichting. FASE 4: Accorderen van het plan (juni – september 2006)

1. Accorderen van het plan 2. Indienen Ontwerp NAP II 3. Behandeling in de Tweede Kamer 4. Publicatie en formele mededeling van het Ontwerp NAP II bij de EC en

andere lidstaten overeenkomstig art. 9.1 van de richtlijn (uiterlijk 30 juni 2006)

5. Verkrijgen goedkeuring van de EC 6. Overleg Europese Commissie 7. Eventueel aanpassen van het plan naar aanleiding van opmerkingen van

de EC. Eindproduct: Door de EC aanvaard NAP II. FASE 5: Nazorg (juni – eind 2006) Na de goedkeuring van het plan door de Commissie volgt het toewijzingsbesluit, met alle eventueel volgende werkzaamheden hieruit, zoals de mogelijke juridische afhandeling.

7

Page 88: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

4 Terugkoppeling & communicatie

Voor het NAP II wordt nog meer aandacht besteedt aan het betrekken van de relevante partijen. Dit zal ondermeer gebeuren door een intensieve en interactieve communicatie. Met name de belangrijke keuzemomenten worden in een vroeg stadium naar buiten toe gecommuniceerd. Er wordt een apart communicatieplan opgesteld. 5 Risico’s

De projectgroep ziet de volgende risico’s bij de uitvoering van het project. Indien het probleem zich daadwerkelijk voordoet dan denkt de projectgroep aan de volgende acties: 1 CO2 streefwaarden en groeicijfers worden niet tijdig aangeleverd.

Actie: er wordt dan gewerkt met de laatste conceptcijfers van de streefwaarden.

2 We krijgen onvoldoende (of te laat) gegevens van de bedrijven. Actie: er zal dan een inschatting worden gemaakt van de ontbrekende gegevens en/of naar een andere allocatiemethode worden gezocht. Een belangrijke voorwaarde voor het voorkomen van dit risico is dat tijdig duidelijk is voor de bedrijven wat ze moeten aanleveren.

3 De uitkomst van het project krijgt onvoldoende draagvlak bij de gehele industrie. Actie: projectgroep streeft naar een zo groot mogelijk draagvlak. Indien dat niet lukt dan zal het op een hoger (politiek) niveau moeten worden besproken.

4 Uitkomst project sluit onvoldoende aan bij bestaande praktijk. Actie: regelmatige afstemming met onder meer NEa.

5 Externe (internationale) ontwikkelingen, bv vanuit de EU, beïnvloeden het project. Zoals het gebrek aan harmonisatie en/of duidelijkheid ten aanzien van de definitie van combustion en de kleine installaties. Actie: (inter)nationale ontwikkelingen nauwgezet volgen en zonodig beïnvloeden.

6 Tweede Kamer dwingt de minister tot structurele aanpassing van het allocatieplan waardoor de structuur en/of transparantie wordt aangetast. Actie: vroegtijdig informeren van de Tweede Kamer over de voortgang en inhoud van het project. In het communicatieplan zal hier verder op ingegaan worden.

8

Page 89: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

6 Projectorganisatie

Onderstaand schema van de organisatie van 2de allocatieplan.

Min. EZ

Vaststelling besluitvorming op politiek niveau

VROM dir. KvI

CAP2 EZ/VROM/bedr.leven

Voorbereiding

besluitvorming + besluitvorming

op werkvloerniveau

Klankbordgroep

Consultatie

Directeurenoverleg EZ/VROM/VNO

Zwaarwegend

advies

werkgroepen advies SenterNovem,

VBE(?), Nea(?),PLB?

Stas VROM

Vaststelling besluitvorming op politiek niveau

EZ P.Boot

Opdrachtgever mede namens

VROM

Branches/ NGO’s

Consultatie

Vooroverleg industrie

EU, lidstaten

9

Page 90: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Toelichting Naam Doel Leden Frequent

ie Minister Eindverantwoordelijkheid

ligt bij MEZ en Stas VROM

Opdrachtgever Gedelegeerd opdrachtgever voor 2de allocatieplan

P Boot plv DG EZ/DGE

CAP II Projectgroep verantwoordelijk voor het opstellen van NAP II

In totaal 12 leden - 5 overheid (3 EZ

en 2 VROM) - 5 Bedrijfsleven

(evenwichtige verte-gewoordiging van alle betrokken sectoren)

- + ondersteuning door SenterNovem

Directeurenoverleg Zwaarwegende adviesgroep. Hier worden belangrijke besluiten en knelpunten besproken etc..

Beperkt aantal vaste leden (max ?) - EZ , VROM (2) - Bedrijfsleven (6) - Projectleider

CAP II/ Wiel Belangrijk dat er een evenwichtige verte-gewoordiging is van alle betrokken partijen. Voorkomen moet worden dat individuele (bedrijfs)belangen prevaleren.

Voorals-nog 1 keer per maand

Klankbordgroep emissiehandel

Bedoeld om input te geven voor CAP II en draagvlak te creëren. Kan ook voor andere emissiehandelszaken worden gebruikt.

Overheden, branches, overige organisaties (huidige begeleidings en stuurgroep)

Enkele malen per jaar

Werkgroepen Indien nodig stelt CAP II werkgroep(en) in om een bepaald onderdeel uit te werken

Nader te bepalen

10

Page 91: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Vooroverleg industrie

VNO overleg, valt niet onder verantwoordelijkheid CAP II.

Alleen voor leden VNO-NCW, mogelijk soms CAP II-lid om iets toe te lichten.

Consultatie Branches

Luisteren en input verkrijgen, deels ook draagvlak

EZ/VROM i.i.g. 1 keer voor de zomer

EU en andere Lidstaten

Goede afstemming, inbrengen standpunten etc. in EU en bij andere Lidstaten

EZ en VROM in goed overleg met andere partijen

NGO’s (SER, AER etc.)

Voorlichten, draagvlak creëeren

Zowel door EZ en VROM, als CAP II

1 à 2 maal

Naam Doel Leden Frequent

ie EZ-VROM overleg Voorportaal voor

bewindslieden.

EZ: Boot, Buijink VROM: directeur KVI, Vd Vlist

Ad-hoc basis

PLB Projectleidersberaad

In PLB worden emissiehandelszaken besproken. PLB neemt t.a.v. NAP II geen besluiten.

VROM, EZ, Nea

NEa Overleg NEa voor afstemming, uitwisseling kennis ed. (Wijze waarop wordt nog ingevuld)

EZ, VROM, (CAP II), NEa

Er is een apart huishoudelijk reglement opgesteld over het functioneren van de projectgroep. Leden - Paul van Slobbe (EZ, projectleider): 3 dagen p.week - Hans de Waal (Min Vrom): 2 dgn p.week - Esther Spaans (Min Vrom) - Arnoud Walrecht (EZ): 2 dgn. p.week - Nicole Klaveren-Pleumaeekers (EZ): 11/2 dag p.week Namens VNO-NCW, inzet vanaf 1 dag p.week - Wiel Klerken

11

Page 92: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

- Annemarie van der Rest - Walter Ruijgrok - Hans Davidse - Marco Mensink

12

Page 93: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

7 Middelen

Budget De CAP II is verantwoordelijk voor het opstellen van NAP II. De CAP II zal ondersteuning inhuren, maar een (groot) deel van het werk zelf doen. Het is voor de projectgroep moeilijk nu te overzien hoe hoog de kosten zullen zijn voor het uitbesteden van de verschillende taken. Daarom wordt voorgesteld aan SenterNovem een opdracht te verstrekken op basis van nacalculatie. SenterNovem kan zo nodig zelf opdrachten aan derden verstrekken, maar alleen na overleg met de projectleider. Te voorzien zijn de volgende onderdelen: 1 SenterNovem 2 Inhuren Jos Vencken als projectlid 3 Opdracht voor inventarisatie gegevens etc. 4 Opdracht voor inschatten en advies over juridische risico’s 5 Verdeling streefwaarden 6 Vertaalkosten 7 Communicatie (Website, seminars, workshops etc.) 8 Organisatie inspraak 9 Onvoorzien Totale kosten € PM (nacalculatie) iets opnemen uit het 1e plan als indicatie? 8 Randvoorwaarden

De volgende randvoorwaarden gelden: - Projectteamleden moeten de toegezegde tijd ook werkelijk kunnen inzetten

voor het project. - Er moeten voldoende financiële middelen beschikbaar zijn. - Bij optredende knelpunten tussen onderhavig project en de omgeving (het

geheel van de implementatie van de richtlijn) moet uiteindelijk het directeurenoverleg in overleg met de opdrachtgever met oplossingen komen.

Bijlage: Planning

13

Page 94: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Projectplanning CAP II CO2 emissiehandel Maand juni juli aug sept okt nov. dec jan feb mrt apr mei jun jul aug sept okt nov dec

Fase.nr Titel voorfase

1 Inventarisatie

2 Verdieping/ uitwerking

3 Allocatieplan

4 Accorderen plan, notificatie Brussel

5 Afhandeling/ nazorg NAP

Mijlpalen

1. accorderen projectplan en opdracht 2. start CAP II 17 juni 2005 3. CO2 Streefwaarden opgeleverd (buiten project) 4. Plafond NAP vastgesteld (bewindspersonen 5. Vaststellen allocatiesystematiek (rekenregels/plan) 6. Concept NAP II gereed 7. NAPII akkoord in directeurenoverleg 8. 1 april 2006: start inspraak + verzending naar TK 9. Verwerking inspraak + brief naar TK 10. 30 juni 2006: Plan in Brussel

11.december 2006: uiterlijk Toewijzingsbesluit

14

Page 95: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

1

Convenant Benchmarkingenergie-efficiency

6 juli 1999

Page 96: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

2

Page 97: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

3

Convenant Benchmarkingenergie-efficiency

Inhoudsopgave

Partijen

Overwegingen

Artikel 1 DefinitiesArtikel 2 DoelstellingArtikel 3 ToetredingArtikel 4 Vaststellen WereldtopArtikel 5 Methoden vaststellen WereldtopArtikel 6 Vaststellen afstand tot de WereldtopArtikel 7 Termijn en maatregelen voor het bereiken van de WereldtopArtikel 8 Fasering van maatregelenArtikel 9 Verplichtingen VNO-NCW en Branche-organisatiesArtikel 10 Verplichtingen van de MinistersArtikel 11 MonitoringArtikel 12 RapportageArtikel 13 Samenstelling Commissie BenchmarkingArtikel 14 Taken Commissie BenchmarkingArtikel 15 Onafhankelijke InstantieArtikel 16 KostenArtikel 17 Openbaarheid en geheimhoudingArtikel 18 EvaluatieArtikel 19 Wijziging omstandighedenArtikel 20 Wijziging convenantArtikel 21 OpzeggingArtikel 22 SanctiesArtikel 23 LooptijdArtikel 24 Bijlagen en toelichtingArtikel 25 Juridische vormBijlage 1: Lijst van Ondernemingen die dit convenant hebben ondertekendBijlage 2: Protocol Vaststelling WereldtopBijlage 3: Protocol Energie-efficiencyplanBijlage 4: Protocol Monitoring en RapportageBijlage 5: Concern-aanpak

Page 98: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

4

Page 99: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

5

Partijen

1. van de zijde van de overheid:

a) de Minister van Economische Zaken, A. Jorritsma-Lebbink, en de Minister van Volkshuisvesting,Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, J.P. Pronk, handelend in hun hoedanigheid vanvertegenwoordiger van de Staat der Nederlanden en handelend in hun hoedanigheid vanbestuursorgaan, hierna te noemen: de Ministers;

b) het samenwerkingsverband Interprovinciaal Overleg (IPO), vertegenwoordigende de Provincies, zoalsblijkt uit het besluit van het Algemeen Bestuur van het Interprovinciaal Overleg d.d. 24 juni 1999, tedezen statutair vertegenwoordigd door haar voorzitter, de heer dr. J.A. van Kemenade en door haardirecteur, de heer drs. A.Th. van Delden, hierna te noemen: de Provincies;

en

van de zijde van het bedrijfsleven:

a) de Vereniging VNO-NCW, statutair gevestigd te Den Haag, te dezen statutair vertegenwoordigd doorhaar voorzitter, de heer drs. J.C. Blankert, hierna te noemen: VNO-NCW;

b) de Vereniging van de Nederlandse Chemische Industrie (VNCI), statutair gevestigd te Leidschendam, tedezen statutair vertegenwoordigd door haar voorzitter, de heer ir. R.M.J. van der Meer;de Vereniging de Nederlandse IJzer- en staalproducerende Industrie (NIJSI), statutair gevestigd teVelsen Noord, te dezen statutair vertegenwoordigd door haar voorzitter, de heer ir. A. van der Velden;de Vereniging voor de Nederlandse Non-Ferro Industrie (NFI), statutair gevestigd te Zoetermeer, tedezen statutair vertegenwoordigd door haar voorzitter, de heer ir. R.B. Frankena;de Vereniging Nederlandse Petroleum Industrie (VNPI), statutair gevestigd te Den Haag te dezenstatutair vertegenwoordigd door haar voorzitter, de heer mr. J.H. Schraven;de Vereniging van Nederlandse Papier- en Kartonfabrieken (VNP), statutair gevestigd te Hoofddorp, tedezen statutair vertegenwoordigd door haar voorzitter, de heer drs. W.J. Emmen;de Naamloze Vennootschap Samenwerkende elektriciteitsproductiebedrijven (Sep), statutair gevestigdte Arnhem, te dezen statutair vertegenwoordigd door haar directeur de heer Jhr. mr. R. Feith;hierna te noemen: de Branche-organisaties;

c) de Ondernemingen, die voor hun in een Verklaring van deelname genoemde energie-intensieveinrichting(en) zijn toegetreden tot dit convenant, hierna te noemen: de Ondernemingen;

Toelichting Ad 2c. Consequent wordt het woord Onderneming(en) [met hoofdletter] gebruikt voor de ondernemingen,die het convenant hebben ondertekend, dan wel later zijn toegetreden. In andere gevallen wordt hetwoord onderneming(en) [met kleine letters] gebruikt.

Page 100: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

6

Overwegingen

Nederland en de Europese Unie zijn tijdens de Klimaatconferentie in Kyoto (10 december 1997) belangrijkeverplichtingen aangegaan om de uitstoot van CO2 en andere broeikasgassen te verminderen.

Verbetering van de energie-efficiency is een van de belangrijkste instrumenten om de CO2-emissie tebeperken.

Ondernemingen hebben zich bereid verklaard om voor hun energie-intensieve inrichtingen opkosteneffectieve wijze een bijdrage te leveren aan deze emissiereductie door maatregelen te nemen omtot de Wereldtop te behoren voor wat betreft energie-efficiency via een proces van benchmarking. Dit isopgenomen als Boegbeeld Benchmarking in de Nota Milieu en Economie van 18 juni 1997.

Door deelname aan benchmarking beogen de genoemde Ondernemingen voor wat betreft hun energie-intensieve inrichtingen op het gebied van energie-efficiency blijvend tot de Wereldtop te behoren endaarmee een maximale bijdrage te leveren aan het realiseren van de nationale CO2-doelstellingen.Hiermee wordt een situatie geschapen, die winst betekent voor het milieu en voor de economie. Het isimmers beter om genoemde Ondernemingen binnen hun inrichtingen op de meest efficiënte wijze inNederland te laten produceren dan dat deze productie elders op een minder efficiënte wijze plaatsvindt.Dat past ook in het streven van bedrijven om de laagste kosten per eenheid product te bereiken.

De regering heeft in de Nota Milieu en Economie verklaard dat zij in die situatie ten aanzien van dieinrichtingen geen additionele specifieke nationale maatregelen gericht op verdere energiebesparing ofCO2-reductie op zal leggen. Dit houdt in ieder geval in geen specifieke nationale energiebelasting voor deOndernemingen, geen verplicht CO2-emissieplafond, geen aanvullende verplichte energie-efficiency- ofCO2-doelen, geen aanvullende besparingsverplichtingen en geen aanvullende CO2- of energie-eisen.Voorts worden de kosten voortkomende uit verplichtingen die de Nederlandse overheid aangaat in hetkader van Joint Implementation, Clean Development Mechanism en Emission Trading niet rechtstreeks bijdie genoemde Ondernemingen gelegd.

Uitgezonderd van bovengenoemde tegenprestatie zijn de inzet van duurzame energie en beïnvloeding vande brandstofinzet. Dit convenant laat bovendien onverlet dat de overheid ten aanzien van dedesbetreffende inrichtingen activiteiten op het gebied van energiebesparing ontwikkelt die geenbetrekking hebben op de energie-efficiency van procesinstallaties, zoals beschreven in deEnergiebesparingsnota 1998 d.d. 7 april 1998 (paragraaf 4.3). Bij de toepassing van dergelijke instrumentenzal de regering altijd rekening houden met de gevolgen voor de Ondernemingen. Dit convenant laat voortsonverlet de heffing van generieke energiebelastingen. Bij de toepassing van generieke energiebelastingenzal de regering altijd rekening houden met de gevolgen voor de Ondernemingen, respectievelijk trachtende Ondernemingen zoveel mogelijk te ontzien.

Door middel van benchmarking wordt volgens partijen voor wat betreft de zorg voor een zuinig gebruik vanenergie invulling gegeven aan de bij of krachtens de Wet milieubeheer gestelde eisen.

De bepalingen in dit convenant zijn verenigbaar met het recht van de Europese Gemeenschappen, metname waar het betreft de regels inzake notificatie (richtlijn 98/34/EG d.d. 22 juni 1998 [PB L 204], laatstelijkgewijzigd bij richtlijn 98/48/EG d.d. 20 juli 1998 [PB L 217]), mededinging (artikelen 85 en 86 EG-Verdrag) enstaatssteun (artikelen 92 en 93 EG-Verdrag).

Een concept van dit convenant is op 20 april 1999 toegezonden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, die geen bezwaar heeft gemaakt tegen ondertekening.

Page 101: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

7

Komen het volgende overeen

Definities

Artikel 1

In dit convenant wordt verstaan onder:

energie-intensieve inrichting: een in Nederland gelegen inrichting als bedoeld in artikel 1.1 van deWet milieubeheer met op het moment van toetreding tot dit convenanteen energiegebruik van ten minste 0,5 PetaJoule (PJ) per jaar;

Verklaring van deelname : de in artikel 3, lid 2 bedoelde schriftelijke verklaring van eenOnderneming voor welke energie-intensieve inrichtingen zij toetreedttot dit convenant;

Onderneming: een al dan niet in Nederland gevestigde rechtspersoon, die ten aanzienvan een of meer van haar in haar Verklaring van deelname opgenomenenergie-intensieve inrichtingen, waarover zij de zeggenschap heeft, totdit convenant is toegetreden;

concern: de rechtspersoon, die de zeggenschap heeft over een of meerOndernemingen, samen met die Ondernemingen;

betrokken inrichting: energie-intensieve inrichting, die is opgenomen in een Verklaring vandeelname ;

procesinstallatie: een volledige installatie om een bepaald product te maken of tebehandelen. Indien een Onderneming aangeeft een gehele inrichting telaten benchmarken, wordt in dit convenant onder procesinstallatie degehele inrichting verstaan;

betrokken procesinstallatie: procesinstallatie van een betrokken inrichting, waarvan de Wereldtopmoet worden vastgesteld;

beste procesinstallatie: procesinstallatie met de hoogste energie-efficiency, die in eenfinancieel gezonde onderneming met succes wordt toegepast inbinnen- of buitenland;

energiegebruik: het energetisch gebruik van energiedragers. Hieronder wordt nietverstaan het non-energetisch gebruik in de vorm van als grondstofingezette energiedragers (feedstock). Het energiegebruik vansecundaire energiedragers wordt teruggerekend naar de stookwaarde(onderste verbrandingswaarde) van de primaire energiedragers. Nettoingekochte elektriciteit wordt verrekend tegen een opwekrendementvan 40 procent, tenzij in de benchmark voor een bepaalde installatieeen ander algemeen rendement wordt gehanteerd. Warmte die wordtverkocht of gekocht wordt verrekend tegen een rendement, dat degoedkeuring behoeft van de Onafhankelijke Instantie. De vaststellingvan het deel van het energiegebruik per relevante procesinstallatie, datfeedstock betreft, behoeft de goedkeuring van de OnafhankelijkeInstantie;

energie-efficiency: het energiegebruik per eenheid product;bevoegd gezag: het bevoegd gezag voor de betrokken inrichting als bedoeld in de Wet

milieubeheer;Commissie Benchmarking: de in artikel 13 bedoelde Commissie;Onafhankelijke Instantie: de overeenkomstig artikel 15 door de Ministers

aangewezen instantie;

Page 102: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

8

benchmarksysteem: een systeem dat geschikt is om procesinstallaties wereldwijd metelkaar te vergelijken ten aanzien van de energie-efficiency;

Wereldtop: de overeenkomstig artikel 4 vastgestelde energie-efficiency;afstand tot de Wereldtop: de mate waarin de energie-efficiency van een procesinstallatie in

neerwaartse zin afwijkt van de voor die installatie vastgesteldeWereldtop;

Protocol Vaststelling Wereldtop: het in bijlage 2 bij dit convenant opgenomen protocol;Protocol Energie-efficiencyplan: het in bijlage 3 bij dit convenant opgenomen protocol;Protocol Monitoring en Rapportage: het in bijlage 4 bij dit convenant opgenomen protocol;Protocol Concernaanpak: het in bijlage 5 bij dit convenant opgenomen protocol;Joint Implementation: investeringen van het donorland in het gastland (Annex I landen van

het Kyoto-protocol), waarbij de CO2-reducties die in het gastland zijnbereikt in de periode 2008-2012, (deels) mogen meetellen bij hetbehalen van de nationale doelstelling van het donorland;

Emission Trading: het tussen Annex I landen van het Kyoto-protocol onderlingverhandelen van emissierechten;

Clean Development Mechanism: investeringen van het donorland in het gastland (landen, die nietvoorkomen op Annex I van het Kyoto-protocol), waarbij de CO2

reducties die in het gastland zijn bereikt in de periode 2008-2012,(deels) mogen meetellen bij het behalen van de nationale doelstellingvan het donorland;

vertrouwelijke gegevens: de door de verstrekker als zodanig aangewezen bedrijfsgeheimen enbeveiligingsgegevens als bedoeld in hoofdstuk 19 van de Wetmilieubeheer.

ToelichtingAd a. Er is gekozen voor 0,5 PetaJoule (PJ = 1015 J), omdat is berekend, dat door de inrichtingen, die meerdan 0,5 PJ energie gebruiken gezamenlijk circa 80 procent van het energiegebruik in de industrie zalworden gedekt.Een inrichting, die door het nemen van energie-efficiency-maatregelen onder de grens van 0,5 PJ komt,kan toch partij blijven bij het convenant.

Ad b. Uitgangspunt is, dat overheid en ondernemingen tot afspraken over energie-efficiency komen. Datkan hetzij via benchmarking, hetzij - na afloop van de huidige, lopende MJA’s - via een nieuwe generatieMJA’s. Bij deze tweede generatie MJA’s voor de industrie zal het volgens de Ministers meer gaan omafspraken met individuele ondernemingen. De afspraken zullen een zwaardere inspanning vragen vanondernemingen dan de huidige MJA’s, omdat de rendementscriteria zullen worden verhoogd. Ook anderethema’s dan procesefficiency zullen worden bezien.Ondernemingen c.q. concerns, die geheel bestaan uit energie-intensieve inrichtingen (0,5 PJ), en willendeelnemen aan een energie-efficiency-afspraak, doen dat door toe te treden tot dit convenant.Ondernemingen of concerns, die geheel bestaan uit niet-energie-intensieve inrichtingen (< 0,5 PJ), enwillen deelnemen aan een energie-efficiency-afspraak, doen dat door toe te treden tot een MJA.Ondernemingen of concerns, die bestaan uit zowel energie-intensieve als niet-energie-intensieveinrichtingen, en willen deelnemen aan een energie-efficiency-afspraak, doen dat door voor wat betreft hunenergie-intensieve inrichtingen deel te nemen aan dit convenant. Hen zal ruimte worden gegeven voor eenonderneming- c.q. concern-omvattend integraal energiebeleid, waarbij aan de verplichtingen voor de niet-energie-intensieve inrichtingen invulling kan worden gegeven door de bij de MJA’s gevolgde aanpak.

Aangezien benchmarking een zinvolle activiteit moet zijn en toegevoegde waarde moet hebben door eenreële vergelijking met soortgelijke activiteiten elders in de wereld, kan in bepaalde gevallen gemotiveerdvan de grens van 0,5 PJ worden afgeweken.

Page 103: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9

Dat betekent enerzijds dat een inrichting die minder energie gebruikt dan 0,5 PJ, maar overigens quaproduct en functioneren op de wereldmarkt vergelijkbaar is met andere betrokken energie-intensieveinrichtingen, een verzoek kan indienen bij de Commissie Benchmarking om toe te treden tot het convenant(zie artikel 3, lid 6).Anderzijds kan voor een inrichting die meer energie gebruikt dan 0,5 PJ een internationale vergelijking nietzinvol zijn. Dan kan zich onder meer voordoen als sprake is van een uniek productieproces in de wereld ofals de markt voor grondstoffen of producten van het desbetreffende inrichting lokaal zijn bepaald. In dezesituatie kan het bedrijf een verzoek indienen bij de Minister van Economische Zaken om een MJA af tesluiten. Dit verzoek dient onderbouwd te zijn met het advies van de Onafhankelijke Instantie over demogelijkheden van benchmarking voor verzoeker. De tegenprestatie geldt in dat geval voor alledeelnemende inrichtingen.

Ten slotte kan zich de situatie voordoen dat slechts een beperkt aantal inrichtingen in een branche groteris dan 0,5 PJ, dan kan de Minister van Economische Zaken overwegen om op grond hiervan in te stemmenmet een verzoek van deze branche om een MJA af te sluiten.

Partijen zijn het erover eens, dat een inrichting overstijgende concernaanpak binnen de grenzen van dehuidige Wet milieubeheer mogelijk is. Dit wordt uitgewerkt in bijlage 5 ‘Concernaanpak’. Momenteel wordtonderzocht in hoeverre de huidige Wet milieubeheer knelpunten bevat voor een concernaanpak enworden zo nodig oplossingsrichtingen daarvoor in kaart gebracht.

Binnen een concern kunnen meer rechtspersonen opereren, die op hun beurt de zeggenschap hebbenover een of meer inrichtingen. De situatie kan zich ook voordoen, dat meer rechtspersonen zeggenschaphebben over één inrichting; in beide gevallen zijn er dan meer ondertekenaars binnen het concern.

Ad f. Afhankelijk van wat gebruikelijk is in de desbetreffende benchmark kan ook een proportioneel deelvan het energiegebruik van de utilities worden toegerekend aan de procesinstallatie.Uit de tweede volzin volgt, dat een onderneming de vrijheid heeft om ofwel de gehele inrichting te latenbenchmarken, ofwel de energie-intensieve procesinstallatie(s). In dat laatste geval geldt voor het overigedeel van de inrichting het gestelde in artikel 5, lid 3.

Doelstelling

Artikel 2

Dit convenant is erop gericht dat zoveel mogelijk procesinstallaties van de betrokken inrichtingen volgensde in dit convenant afgesproken procedures op het gebied van energie-efficiency zo snel mogelijk, dochuiterlijk in 2012 tot de Wereldtop zullen behoren teneinde daarmee een bijdrage te leveren aan derealisatie van de Nederlandse CO2-doelstellingen voorzover het gaat om het vergroten van de energie-efficiency.

ToelichtingUitgangspunt is een resultaatsverplichting om de Wereldtop te bereiken. Nu is het moeilijk op het momentvan ondertekening van het convenant met zekerheid aan te geven of een Onderneming in 2012 werkelijk deWereldtop zal hebben bereikt. Wordt de Wereldtop niet bereikt vanwege een aan de Ondernemingtoerekenbare tekortkoming, dan wordt niet voldaan aan de in dit convenant opgenomen verplichtingen. Inde periode tot en met uiterlijk 2012 kunnen uiteraard allerlei omstandigheden wijzigen. Voor dat geval iseen mogelijkheid tot overleg opgenomen in artikel 19 en een mogelijkheid tot opzegging voor individueleOndernemingen in artikel 21. Partijen verwachten dat de uitvoering van dit convenant zal leiden tot eensubstantiële reductie van hun CO2-emissies. Het rapport van de Universiteit Utrecht ‘Benchmarking theEnergy Efficiency, using a dynamic approach’ (april 1999) gaat uit van een maximaal te bereiken

Page 104: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

10

energiebesparing van 60-130 PJ in 2012, indien wordt uitgegaan van een autonome ontwikkeling van deenergie-efficiency in Nederland; dit komt overeen met een maximale reductie van de CO2-emissie van 5-9Megaton CO2 in 2012.

Toetreding

Artikel 3

1. Branche-organisaties, gemeenten en ondernemingen voor wat betreft een of meer energie-intensieveinrichtingen, kunnen ook na ondertekening van dit convenant daartoe als partij toetreden, als zij de uitdit convenant voor hen voortvloeiende verplichtingen zonder voorbehoud aanvaarden.

2. De in lid 1 bedoelde rechtspersonen delen hun wens om toe te treden tot dit convenant bijaangetekende brief mede aan de Commissie Benchmarking. Een onderneming verklaart daarbij tevensvoor welke energie-intensieve inrichtingen zij wenst toe te treden (Verklaring van deelname).

3. De Commissie Benchmarking toetst voorzover relevant of de rechtspersoon, die wenst toe te treden,voldoet aan lid 1 en deelt de betrokken rechtspersoon binnen 4 weken na ontvangst van het in lid 2bedoelde schrijven per aangetekende brief mede of zij al dan niet aan die eisen voldoet. De Commissiekan deze termijn binnen 4 weken na de datum van ontvangst van het verzoek verlengen met tenhoogste 4 weken.

4. Indien uit de in lid 3 bedoelde mededeling blijkt, dat aan de in lid 1 gestelde eisen is voldaan, gelden derechten en verplichtingen, die voor de betrokken partij uit dit convenant voortvloeien, vanaf het momentvan ontvangst van die mededeling.

5. Voor toegetreden gemeenten zijn de rechten en verplichtingen voor het bevoegd gezag van Provinciesvan overeenkomstige toepassing.

6. In afwijking van het bepaalde in lid 1 staat toetreding tot dit convenant als partij ook na deinwerkingtreding daarvan voor ondernemingen open voor wat betreft niet-energie-intensieveinrichtingen, mits zij gemotiveerd:a. aangeven dat deelname doelmatig is,b. de uit dit convenant voor hen voortvloeiende verplichtingen voor de in hun Verklaring van deelname

als zodanig aangeduide inrichtingen zonder voorbehoud aanvaarden, enc. door de Commissie Benchmarking zijn toegelaten.

7. De leden 2, 3 en 4 zijn van overeenkomstige toepassing. Toegelaten inrichtingen worden voor ditconvenant beschouwd als energie-intensieve inrichtingen.

8. De Commissie Benchmarking houdt een overzicht bij van Ondernemingen, Branche-organisaties enGemeenten, die tot dit convenant zijn toegetreden. Per Onderneming worden de betrokken inrichtingenaangegeven. Dit overzicht is openbaar en vormt Bijlage 1 bij dit convenant.

ToelichtingTeneinde ondernemingen en branche-organisaties in zo ruim mogelijke mate te laten toetreden tot ditconvenant, staat ondertekening als partij ook open na de datum van ondertekening van dit convenant.Ad leden 4 en 5. Mochten ondernemingen toetreden met (ook) energie-intensieve inrichtingen, waarvoorburgemeester en wethouders bevoegd gezag zijn, dan dient het desbetreffende bevoegd gezag ook toe tetreden. Voor burgemeester en wethouders (gemeentelijk bevoegd gezag) geldt dan mutatis mutandishetgeen voor gedeputeerde staten (provinciaal bevoegd gezag) reeds in het convenant is verwoordAd lid 6. Anders dan in lid 1 gaat het hier om een onderneming, die met niet-energie-intensieve inrichtingenwil deelnemen (zie de toelichting op artikel 1, onder b). Mocht in de praktijk blijken, dat veelondernemingen gebruik willen maken van deze mogelijkheid, dan zou de Commissie Benchmarkingrichtlijnen kunnen formuleren. Als het verzoek van de desbetreffende onderneming wordt afgewezen, kanzij zich wenden tot de burgerlijke rechter.

Page 105: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

11

Vaststellen Wereldtop

Artikel 4

1. Een Onderneming verplicht zich om volgens de in dit convenant beschreven procedure eenmaal pervier jaar, op eigen kosten en voorzover redelijkerwijs mogelijk een deskundige derde een onderzoek telaten verrichten naar de Wereldtop inzake energie-efficiency van haar betrokken procesinstallatie(s).Daarbij wordt het Protocol Vaststelling Wereldtop in acht genomen.

2. Bij de bepaling van de Wereldtop wordt de ten aanzien van de betrokken procesinstallatie(s) teverwachten autonome ontwikkeling van de energie-efficiency gedurende de looptijd van dit convenantafzonderlijk ingecalculeerd.

3. Een Onderneming verplicht zich alle ten behoeve van het onderzoek relevante gegevens waarover zijde beschikking en beschikkingsbevoegdheid heeft, desgevraagd aan de deskundige derde teverstrekken. Artikel 17 is niet van toepassing.

4. De Onderneming zendt het resultaat van het onderzoek aan de Onafhankelijke Instantie.5. De Onafhankelijke Instantie verifieert de volledigheid en betrouwbaarheid van de werkwijze van de

deskundige derde en van het resultaat van het in lid 1 bedoelde onderzoek aan het Protocol VaststellingWereldtop en deelt het resultaat daarvan mede aan de Onderneming.

ToelichtingAd lid 1. Om technische redenen wordt elke Onderneming verplicht om de Wereldtop te laten vaststellendoor een consultant. In de praktijk zullen Ondernemingen gezamenlijk een opdracht geven aan eenconsultant. Daarbij zal zoveel mogelijk worden aangesloten bij bestaande benchmarksystemen. Branche-organisaties zullen/kunnen niet voor hun leden optreden, maar zullen hierbij een coördinerende enondersteunende rol vervullen.Ad lid 3. Deze bepaling beheerst de verhouding tussen consultant en Onderneming.

Methoden vaststellen Wereldtop

Artikel 5

1. Ondernemingen bepalen de Wereldtop voor betrokken procesinstallaties op een van de twee volgendewijzen:a. vastgesteld wordt welke regio’s buiten Nederland voor wat betreft omvang en aantal

procesinstallaties vergelijkbaar zijn met Nederland en mogelijk tot de Wereldtop behoren. In dieregio’s wordt de gemiddelde energie-efficiency van vergelijkbare procesinstallaties bepaald. DeWereldtop is de gemiddelde energie-efficiency, die is vastgesteld in de regio met het bestegemiddelde;

b. vastgesteld wordt de energie-efficiency van vergelijkbare procesinstallaties buiten Nederland. Dezeworden gerangschikt naar de mate van energie-efficiency. Vervolgens wordt bepaald welkeprocesinstallaties daarvan behoren tot het in aantallen gerekend deciel met de beste energie-efficiency. De Wereldtop is ten minste de waarde van de energie-efficiency binnen dat deciel.Wanneer Ondernemingen of sectoren kunnen onderbouwen dat voor hun situatie een anderpercentage dan het hiervoor genoemde deciel maatgevend is om te komen tot een met de onder a.genoemde methode gelijkwaardige inspanning, dan zal dit percentage gelden. De CommissieBenchmarking bepaalt na advies van de Onafhankelijk Instantie of de bedoelde onderbouwingvoldoende is.

2. Indien een volwaardig benchmarksysteem als bedoeld in lid 1, onder a. of b. niet voorhanden is, wordtde energie-efficiency vastgesteld van de beste procesinstallatie buiten Nederland. De Wereldtop ligt 10procent lager dan de energie-efficiency van de beste procesinstallatie. Wanneer Ondernemingen ofsectoren kunnen onderbouwen dat voor hun situatie een hoger percentage dan de hiervoor genoemde

Page 106: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

12

10 procent maatgevend is om te komen tot een met de onder a. genoemde methode gelijkwaardigeinspanning, dan zal dit percentage gelden. De Commissie Benchmarking bepaalt na advies van deOnafhankelijke Instantie of de bedoelde onderbouwing voldoende is.

3. Voorzover bepaalde onderdelen binnen een betrokken inrichting niet zijn gebenchmarkt, zal deOnderneming een inschatting maken van de mogelijke verbetering van de energie-efficiency bij dezeonderdelen door het toepassen van de bij of krachtens de Wet milieubeheer te stellen eisen op hetgebied van energie-efficiency.

4. Op basis van de onderzoeken, bedoeld in de leden 1 en 2, alsmede de inschatting bedoeld in lid 3, wordtvoor de gehele inrichting de totaal te realiseren doelstelling inzake energie-efficiencyverbeteringbepaald. Deze doelstelling wordt berekend door het gewogen gemiddelde van de bepaalde energie-efficiencygetallen.

5. Voor die processen waarvoor geen volwaardig benchmarksysteem voorhanden is, zullen dedesbetreffende Ondernemingen zich inspannen om zo’n systeem als bedoeld in lid 1, onder a. of b., teontwikkelen, indien dat redelijkerwijs realiseerbaar is. De Commissie Benchmarking adviseertdesgevraagd of dat het geval is.

ToelichtingDe toepassing van de methoden die in artikel 5, lid 1 en 2, zijn beschreven, moeten allereerst in samenhangworden bezien met artikel 2, waarin is vastgelegd dat zoveel mogelijk procesinstallaties van de betrokkeninrichting tot de Wereldtop behoren. Zoveel mogelijk heeft betrekking op de beschikbaarheid van de inartikel 5 genoemde methoden ten behoeve van de verschillende in de inrichting aanwezigeprocesinstallaties. Voorzover de genoemde methoden niet beschikbaar zijn voor een procesinstallatie(bijvoorbeeld omdat deze uniek is), is op deze installatie de energie-efficiency doorlichting van artikel 5, lid3, van toepassing, zodat in combinatie met het onderzoek op basis van de methoden uit artikel 5, leden 1 en2 steeds een compleet beeld wordt verkregen van de energie-efficiency van de betrokken inrichting.Het voorgaande heeft als consequentie dat niet een vast percentage van het energiegebruik van deinrichting valt onder de in artikel 5 genoemde methoden. Afhankelijk van de beschikbaarheid van demethoden verschilt dit percentage per inrichting. Een betrokken inrichting met grotendeels uniekebetrokken procesinstallaties, die ook op basis van de best practice methode niet zijn te vergelijken met deWereldtop, valt derhalve nagenoeg geheel onder de doorlichting uit artikel 5, lid 3.Ad lid 1. Bij het vaststellen van de Wereldtop wordt uitgegaan van het meest energie-efficiënte proces omeen bepaald product of bepaalde producten te maken of te behandelen. Bij de benchmarking wordt welrekening gehouden met de in het Protocol Vaststelling Wereldtop genoemde correctiefactoren, waaronderde verschillen in input van grondstoffen.Ad lid 1, onder a. Gelet op de intentie van partijen, dat Ondernemingen de Wereldtop willen bereiken, zal ereen voorselectie plaatsvinden van regio’s, waarvan verwacht mag worden dat er sprake is van een hogeenergie-efficiency en waarbinnen de beste regio moet worden gezocht..Ad lid 1, onder b. Een deciel is het getal dat statistische distributie verdeelt in tien groepen met een gelijkaantal elementen.Ad lid 2. Toepassing van de methode op basis van de beste procesinstallatie kan in het algemeenplaatsvinden aan de hand van een literatuuronderzoek. Daarbij geldt wel dat conform de definitie de besteprocesinstallatie wel ergens operationeel moet zijn.Uit diverse benchmarkstudies blijkt dat de spreiding op energie-efficiency gebied tussen de beste en deslechtste procesinstallaties al gauw een factor twee blijkt te bedragen. Op grond van statistischeervaringen betekent dit, dat een ambitieniveau gelijkwaardig aan de beste regio overeenkomt met circa 90procent van de energie-efficiency van de best practice. Bij de benadering op basis van de besteprocesinstallaties is de Wereldtop derhalve vastgesteld op 90 procent van de energie-efficiency van dezebeste installatie. Dit neemt niet weg dat er zich situaties kunnen voordoen waarbij deze 90 procent een testringente eis is, bijv. indien er wereldwijd slechts één installatie is met een aanzienlijk hogere energie-efficiency dan alle bestaande. In deze gevallen kan, mits afdoende onderbouwd, van dit percentageworden afgeweken, waarbij een ambitieniveau gelijkwaardig aan dat van de regiobenadering steeds dereferentie is. Ook hier wordt de onderbouwing getoetst door de Commissie Benchmarking. De Commissie

Page 107: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

13

Benchmarking kan in (veel) voorkomende gevallen ook richtlijnen opstellen voor de hiervoor genoemdeonderbouwing. In ieder geval mogen aan de Commissie geen tot de inrichting herleidbare gegevensworden verstrekt.Ad lid 5. Bijvoorbeeld als er geen vergelijkbare installaties zijn.

Vaststellen afstand tot de Wereldtop

Artikel 6

1. Een Onderneming verplicht zich om volgens de in dit convenant beschreven procedure eenmaal pervier jaar, op eigen kosten een deskundige derde een onderzoek te laten verrichten naar de afstand totde Wereldtop inzake energie-efficiency van procesinstallaties van haar betrokken inrichting(en).Daarbij wordt het Protocol Vaststelling Wereldtop in acht genomen.

2. De Onafhankelijke Instantie verifieert de volledigheid en betrouwbaarheid van de werkwijze van dedeskundige derde en van het resultaat van het in lid 1 bedoelde onderzoek aan het Protocol VaststellingWereldtop en deelt het resultaat daarvan mede aan de Onderneming.

3. De Onderneming deelt het bevoegd gezag voor de desbetreffende inrichting(en) mede de resultatenvan de in artikel 4, lid 1 en artikel 6, lid 1 bedoelde onderzoeken, alsmede de resultaten van de in artikel4, lid 5 en artikel 6, lid 2 bedoelde verificaties. Daarbij geeft de Onderneming tevens aan voor welkeonderdeel of onderdelen van de inrichting geen onderzoek, als bedoeld in artikel 4, lid 1 heeftplaatsgevonden en wat het energiegebruik van dit onderdeel of deze onderdelen is.

4. Een Onderneming verplicht zich alle relevante gegevens waarover zij de beschikking en debeschikkingsbevoegdheid heeft, desgevraagd aan het bevoegd gezag te verstrekken. Op die gegevensis artikel 17, lid 1 van overeenkomstige toepassing.

Termijn en maatregelen voor het bereiken van de Wereldtop

Artikel 7

1. Na verzending van de in artikel 6, lid 3 genoemde mededeling, doch uiterlijk binnen 1,5 jaar nainwerkingtreding van dit convenant, dient de Onderneming als resultaatsverplichting voor elkebetrokken inrichting afzonderlijk een concept van een energie-efficiencyplan in bij het bevoegd gezag,zodat het bevoegd gezag zijn oordeel daarover kenbaar kan maken aan de Onderneming. De CommissieBenchmarking kan een of meer Ondernemingen op verzoek toestaan af te wijken van de in de eerstevolzin gestelde termijn met het oog op de praktische uitvoerbaarheid van dit convenant.

2. De Onderneming stuurt het concept van het energie-efficiencyplan toe aan de Onafhankelijke Instantie,die toetst of dat concept voldoet aan het Protocol Energie-efficiencyplan.

3. In het energie-efficiencyplan legt de Onderneming als resultaatsverplichting de termijn vastwaarbinnen zij de Wereldtop zal bereiken, met daarin - voorzover relevant - de tussendoelstellingenvoor 31 december 2005 en voor 1 januari 2008. In het energie-efficiency-plan worden voorts demaatregelen opgenomen ter onderbouwing van genoemde resultaatsverplichting en wordt voortsaangegeven welke feitelijk vermeden CO2-emissies als gevolg van de uitvoering van het plan wordenverwacht. Bij het vastleggen van genoemde termijn wordt ingecalculeerd de in artikel 4, lid 2 bedoeldete verwachten autonome ontwikkeling.

4. Het energie-efficiencyplan moet voldoen aan de vereisten, genoemd in het Protocol Energie-efficiencyplan en de in artikel 8 genoemde vereisten.

5. De Onafhankelijke Instantie adviseert het bevoegd gezag binnen 4 weken na de in artikel 7, lid 2genoemde toezending over de toepassing van artikel 8 en de onderbouwing daarvan door deOnderneming. Dit advies is beperkt tot energie-efficiency. De Onafhankelijke Instantie deelt dit adviesen het resultaat van de in lid 2 genoemde toetsing tegelijkertijd mede aan de Onderneming.

Page 108: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

14

6. Het bevoegd gezag maakt binnen 12 weken na de in lid 1 bedoelde indiening schriftelijk zijn oordeelover het concept van het energie-efficiencyplan aan de Onderneming kenbaar. De Onderneming kanvervolgens het plan hierop aanpassen. De Onderneming en het bevoegd gezag streven ernaarovereenstemming te bereiken. Het bevoegd gezag zal zijn definitieve oordeel afstemmen op demeningsvorming van andere relevante betrokken bestuursorganen.

7. De Onderneming legt het definitieve energie-efficiencyplan uiterlijk binnen 12 weken na ontvangst vanhet oordeel van het bevoegd gezag op het concept van het plan voor aan het bevoegd gezag.

8. Het bevoegd gezag beoordeelt of het door de Onderneming ingediende definitieve energie-efficiencyplan in overeenstemming is met de bij de vergunningverlening op basis van de Wetmilieubeheer te hanteren eis, dat aan de vergunning de voorschriften moeten worden verbonden, diede grootst mogelijke bescherming van het milieu bieden, tenzij dat redelijkerwijs niet kan wordengevergd. Uitgangspunt voor deze beoordeling vormt het gestelde in artikel 8 van dit convenant. Hetbevoegd gezag maakt zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen 8 weken na ontvangst van hetdefinitieve energie-efficiencyplan schriftelijk kenbaar aan de Onderneming of het al dan niet instemtmet het energie-efficiencyplan.

9. Indien het bevoegd gezag instemt met het definitieve energie-efficiencyplan, maakt het dat schriftelijkkenbaar aan de Onderneming en zal het zich inzetten om bij de vergunningverlening voor dedesbetreffende inrichting het geaccordeerde plan in acht te nemen en verder geen verplicht CO2-emissieplafond, geen aanvullende verplichte energie-efficiency- of CO2-doelen, geen aanvullendebesparingsverplichtingen en geen aanvullende CO2- of energie-eisen in de milieuvergunning vast teleggen. Uitgangspunt is, dat het bedrijf de in het energie-efficiencyplan opgenomen doelstellingen kanbereiken zonder dat het bevoegd gezag de exacte middelen daartoe in voorschriften aangeeft.

10. Indien het bevoegd gezag instemt met het energie-efficiencyplan zal het, na overleg met deOnderneming voor de betrokken inrichting, aangeven of, en zo ja op welke wijze, de formalisering vande voornemens uit het energie-efficiencyplan zal plaatsvinden in het kader van de milieuvergunning.Voorzover formalisering van de voornemens uit dat plan aan de orde is zal dit in beginsel plaatsvindenop het moment dat zekerheid bestaat over de termijn van de feitelijke realiseerbaarheid van devoornemens uit het plan of onderdelen daarvan.

11. De Onderneming is verplicht om uitvoering te geven aan de in het geaccordeerd energie-efficiencyplanvastgelegde resultaatsverplichting, waarbij de Onderneming in beginsel zelf de maatregelen kan kiezenom dat resultaat te bereiken.

12. Nadat het betrokken bevoegd gezag heeft kenbaar gemaakt aan de Onderneming of het al dan nietinstemt met het energie-efficiencyplan, is dat plan behoudens eventuele vertrouwelijke gegevensopenbaar, onder vermelding van de instemming van het betrokken bevoegd gezag met dat plan. Indienhet plan vertrouwelijke gegevens bevat, verstrekt de Onderneming desgevraagd en tegen kostprijs eenopenbare samenvatting van het plan.

13. De Onderneming zal na het opnieuw vaststellen van de Wereldtop als bedoeld in artikel 4, lid 1, hetenergie-efficiencyplan zo nodig actualiseren. De artikelen 4 tot en met 7 zijn van overeenkomstigetoepassing.

14. Bij het opstellen van het energie-efficiencyplan kan de Onderneming of het concern, ten behoeve vande onderbouwing van de fasering van maatregelen voor de inrichting, tevens rekening houden met deverbeteringsinspanningen op het gebied van energie-efficiency bij andere inrichtingen welke totdezelfde onderneming of tot hetzelfde concern behoren (concernaanpak). In bijlage 5 is een naderetoelichting gegeven op de mogelijkheden van een concernaanpak.

ToelichtingAd lid 1. Er is uitdrukkelijk voor gekozen om ook latere toetreders aan 1,5 jaar te binden. Potentiëledeelnemers aan het convenant zullen dus maar beperkte tijd krijgen om aan te geven of zij meedoen. Eenverlenging ligt onder meer in de rede als het gaat om ondernemingen, die later dan bij de ondertekeningvan het convenant voor nieuwe inrichtingen toetreden. Een andere reden voor verlenging kan zijn dat deperiode te kort is omdat het energie-efficiencyplan bijvoorbeeld door verschillende business units moetworden goedgekeurd.

Page 109: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

15

Ad lid 3. Uitgangspunt is, dat zo snel mogelijk, doch uiterlijk in 2012 de Wereldtop moet zijn bereikt. Als deWereldtop voor 2012 later aanmerkelijk hoger blijkt te zijn dan oorspronkelijk is ingeschat, is sprake vaneen onvoorziene omstandigheid (zie artikel 19) en moet er opnieuw worden onderhandeld.De genoemde jaren (2005 en 2008) sporen met de in de Kyoto-afspraken gehanteerde jaartallen.Ad lid 4. In de toelichting of een protocol moet worden aangegeven op welke wijze dat moet gebeuren. Tedenken is aan een doorlichting op basis van de criteria in de Circulaire energie in de milieuvergunning vande Ministers.Ad lid 5. Het is niet de bedoeling dat de Onafhankelijke Instantie een advies geeft over alle onderwerpenwaarover het bevoegd gezag een afweging dient te maken.Ad lid 8. Aan de verlening van een milieuvergunning ligt een integrale beoordeling van demilieuproblematiek ten grondslag. Die integrale benadering kan met zich brengen, dat een Ondernemingniet of nog niet aan de Wereldtop kan voldoen, bijvoorbeeld omdat meer energie nodig is voor bepaaldemilieumaatregelen.Ad lid 9. Als het bevoegd gezag niet instemt met het plan, kan de Onderneming opzeggen (artikel 21), kanhet bevoegd gezag de milieuvergunning aanscherpen en kan de overheid eventueel andere maatregelennemen.Overigens kan een integrale afweging in het kader van de milieuvergunning meebrengen, dat eeninrichting minder ambitieus moet zijn dan waartoe het gelet op het plan en het convenant zou kunnenworden verplicht.Ad lid 12. Concept-energie-efficiencyplannen zijn niet openbaar.

Fasering van maatregelen

Artikel 8

1. Bij de opstelling van het energie-efficiencyplan worden de volgende bepalingen in acht genomen.2. Indien de afstand tot de Wereldtop kan worden overbrugd met bedrijfseconomisch rendabele

maatregelen, dan zullen deze maatregelen zo snel mogelijk, maar in ieder geval uiterlijk vóór 31december 2005 worden genomen. Onder bedrijfseconomisch rendabele maatregelen wordenmaatregelen verstaan die voldoen aan een interne rentevoet (Internal Rate of Return) van 15% nabelastingen.

3. Zijn bedrijfseconomisch rendabele maatregelen onvoldoende voorhanden om de afstand tot deWereldtop te overbruggen, dan zullen zo snel mogelijk, maar in ieder geval uiterlijk vóór 1 januari 2008,ook bedrijfseconomisch minder rendabele maatregelen worden getroffen om alsnog de Wereldtop tehalen. Onder bedrijfseconomisch minder rendabele maatregelen worden maatregelen verstaan die nietvoldoen aan de minimale rentabiliteitseis van de desbetreffende inrichting van de Onderneming, maarwel aan de verwachte gemiddelde vermogenskostenvoet voor vreemd vermogen van de sector. Dezewordt vastgesteld volgens een in het Protocol Energie-efficiencyplan opgenomen eenduidigeberekeningswijze.

4. Of een maatregel ‘zo snel mogelijk’ wordt genomen, als bedoeld in de leden 2 en 3, is in ieder gevalafhankelijk van de resterende looptijd van bestaande investeringen, investeringsplannen, geplandeproductiestops, andere milieumaatregelen, nog in ontwikkeling zijnde technologie en beschikbareliquiditeiten.

5. Indien met de in de leden 2 en 3 genoemde maatregelen de Wereldtop niet binnen 8 jaar kan wordenbereikt, zal de Onderneming alsnog zo snel mogelijk, doch uiterlijk in het jaar 2012, ofwel de Wereldtophebben bereikt, ofwel een andere aanvaardbare benadering hebben gerealiseerd met eengelijkwaardig resultaat op het gebied van energie-efficiency. Hierbij kan worden gedacht aanverevening met andere inrichtingen of Ondernemingen, dan wel de inzet van flexibele instrumentenzoals Joint Implementation, Clean Development Mechanism en Emission Trading.

6. Indien de in de leden 2, 3 en 5 genoemde maatregelen tot gevolgen leiden die in redelijkheid nietbedoeld kunnen zijn, kan dat reden zijn voor overleg tussen de betrokken Onderneming en het bevoegdgezag teneinde te komen tot de ontwikkeling van alternatieven die leiden tot een gelijkwaardigresultaat en waarbij die gevolgen worden vermeden.

Page 110: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

16

7. Onder maatregelen worden in dit artikel alle soorten maatregelen verstaan die de Onderneming kantreffen en direct of indirect de energie-efficiency van de desbetreffende procesinstallatie(s) vergroten.

ToelichtingIn dit artikel wordt het zogenaamde AFARA-beginsel uitgewerkt. AFARA betekent ‘as fast as reasonablyachievable’, een beginsel, dat wordt gebruikt bij de fasering van maatregelen.Ad lid 2. Gesteld, dat het convenant op 1 juni 1999 wordt getekend, dan moet het concept-plan uiterlijk op 1december 2000 zijn ingediend.Ad lid 5. De overheid moet ervoor zorgen, dat die instrumenten dan wel juridisch gebruikt kunnen worden.De laatste volzin van dit lid betreft instrumenten, die niet uitsluitend betrekking zullen hebben op energie-efficiency. Op dit moment gaan de Ministers er vanuit, dat er geen uitruil zal worden toegestaan tussenCO2 en andere broeikasgassen. Het bedrijfsleven wil deze optie uitdrukkelijk open laten. Partijen kunnenzich erin vinden, dat dit punt onderdeel kan zijn van de in artikel 18 bedoelde evaluatie.Ad lid 7. Vervangingsinvesteringen zijn hiervan niet uitgesloten. In geëigende gevallen dient deOnderneming ook dit soort maatregelen in beschouwing te nemen en in voorkomende gevallen op tenemen in het energie-efficiencyplan. Vervangingsinvesteringen kunnen niet eenzijdig verplicht wordendoor het bevoegd gezag. Bij die ondernemersbeslissing zullen vele factoren een rol spelen, zoals de in lid 4genoemde factoren.

Rol van VNO-NCW en Branche-organisaties

Artikel 9

1. VNO-NCW en de Branche-organisaties verplichten zich om:a. hun leden te stimuleren om deel te nemen en uitvoering te geven aan dit convenant;b. deel te nemen aan de activiteiten van de Commissie Benchmarking;c. hun leden actief voor te lichten over het onderwerp van dit convenant;d. namens het bedrijfsleven als aanspreekpunt te fungeren voor de partijen van de zijde van de overheid.

2. De Branche-organisaties verplichten zich om een coördinerende rol te spelen bij:a. het selecteren van de in artikel 4, lid 1 en artikel 6, lid 1 genoemde deskundige derde;b. de in artikel 5, lid 5 genoemde ontwikkeling van nieuwe benchmarksystemen;c. de uitvoering van dit convenant.

Tegenprestatie Rijksoverheid

Artikel 10

1. De Ministers zullen bevorderen, dat de Ondernemingen voor wat betreft hun betrokken inrichtingenvanaf het moment van toetreding als partij tot dit convenant geen additionele specifieke nationalemaatregelen gericht op verdere energiebesparing of CO2-reductie zal worden opgelegd. Daaronderwordt in dit convenant in ieder geval verstaan geen specifieke energiebelasting voor deOndernemingen, geen verplicht CO2-emissieplafond, geen aanvullende verplichte energie-efficiency- ofCO2-doelen, geen aanvullende besparingsverplichtingen en geen aanvullende CO2- of energie-eisen.Voorts worden de kosten voortkomende uit verplichtingen die de Nederlandse overheid aangaat in hetkader van Joint Implementation, Clean Development Mechanism en Emission Trading niet rechtstreeksbij de Ondernemingen gelegd.

2. De in lid 1 bedoelde verplichtingen hebben geen betrekking op de inzet van duurzame energie,brandstofinzet en activiteiten die niet zijn gericht op de energie-efficiency van procesinstallaties zoalsbeschreven in de Energiebesparingsnota 1998. Wel zal de regering bij de toepassing van dergelijkeinstrumenten altijd rekening houden met de gevolgen voor de Ondernemingen.

Page 111: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

17

3. Dit convenant laat voorts onverlet de heffing van generieke energiebelastingen. Bij de toepassing vangenerieke energiebelastingen zal de regering altijd rekening houden met de gevolgen voor deOndernemingen, respectievelijk trachten de Ondernemingen zoveel mogelijk te ontzien.

4. De Ministers zullen bevorderen, dat regelgeving zo nodig zodanig vorm wordt gegeven, datOndernemingen aan hun uit dit convenant voortvloeiende verplichtingen kunnen voldoen en dat hetoverheidsbeleid dienaangaande consistent is.

5. De Ministers zullen zich ervoor inspannen, dat nationale of Europese maatregelen de uitvoering van ditconvenant niet doorkruisen en waar mogelijk ondersteunen.

ToelichtingAd lid 1. Overeenkomstig de Aanwijzingen voor convenanten ziet ‘bevorderen’ op indiening van eenvoorstel bij de ministerraad. Daarmee wordt niet getornd aan de bevoegdheden van de Tweede Kamer ofde Europese instellingen.Ad lid 2. Als de overheid van deze mogelijkheden gebruik zou maken, kan dat wel een gewijzigdeomstandigheid opleveren (zie artikel 19).Ad lid 3. De bedoeling van deze bepaling is niet om de bestaande wetgeving in het algemeen door telichten en waar nodig aan te passen, maar om voordat het convenant zal worden ondertekend, teinventariseren of de thans geldende wetgeving knelpunten bevat, die ertoe zouden kunnen leiden dat hetconvenant niet onverkort zou kunnen worden uitgevoerd.Ad lid 5. De Nederlandse overheid probeert om in Europa een bepaald beleid tot stand te brengen. Ditbeleid richt zich voor wat betreft de energie-intensieve inrichtingen in het bijzonder op het vervullen vande randvoorwaarden, die in het regeerakkoord zijn gesteld bij de 6%-doelstelling. In het bijzonder betrefthet hier de invoering van een Europese energieheffing van betekenende omvang, ook voorgrootverbruikers en voldoende ruimte voor de inzet van flexibele instrumenten. De Nederlandse overheidzal positief staan tegenover een in Europees verband geharmoniseerde vrijstelling voor energie-intensieve inrichtingen, die deelnemen aan met dit convenant vergelijkbare verplichtende afsprakeninzake energie-efficiencyverbeteringen

Monitoring

Artikel 11

1. Iedere Onderneming rapporteert jaarlijks uiterlijk op 1 april, voor het eerst op 1 april 2002, aan deOnafhankelijke Instantie en aan het bevoegd gezag over de in het voorafgaande kalenderjaar bereikte(verbetering van) de energie-efficiency in de betrokken inrichtingen, alsmede de hiermeesamenhangende vermeden CO2-emissies. Daarbij wordt tevens aangegeven in hoeverre dieverbeteringen in overeenstemming zijn met het energie-efficiencyplan.

2. De rapportage vindt plaats overeenkomstig het Protocol Monitoring en Rapportage.3. Voor inrichtingen waarvoor een overheidsverslag op basis van artikel 12.4 van de Wet milieubeheer

verplicht is, vindt de in lid 1 genoemde rapportage plaats in het kader van dat overheidsverslag.4. De Onafhankelijke instantie verifieert de rapportage aan de hand van het Protocol Monitoring en

Rapportage en deelt het resultaat daarvan tegelijkertijd mede aan het bevoegd gezag en deOnderneming.

Rapportage

Artikel 12

1. De Onafhankelijke Instantie rapporteert iedere 4 jaar, voor het eerst op 1 april 2001, aan de CommissieBenchmarking in geaggregeerde vorm over de energie-efficiencyverbetering die bij uitvoering van de

Page 112: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

18

energie-efficiencyplannen verwacht mag worden op 31 december 2005, 1 januari 2008 en 31 december2012, alsmede de hiermee samenhangende vermeden CO2-emissie.

2. De Onafhankelijke Instantie rapporteert jaarlijks aan de Commissie Benchmarking in geaggregeerdevorm over de uitvoering van de energie-efficiencyplannen, en over de gerealiseerde energie-efficiencyverbetering van de betrokken inrichtingen per sector dan wel per type installatie, alsmede dehiermee samenhangende vermeden CO2-emissie.

3. De Commissie Benchmarking brengt jaarlijks uiterlijk op 1 juli over het voorafgaande jaar verslag uitaan partijen. De Ministers zullen de Tweede Kamer der Staten-Generaal daarover informeren.

4. Het verslag bevat in elk geval de in lid 1 bedoelde geaggregeerde gegevens. Uit het verslag mogengeen tot een onderneming herleidbare gegevens staan of kunnen worden afgeleid.

Samenstelling Commissie Benchmarking

Artikel 13

1. Er is een Commissie Benchmarking.2. De Commissie bestaat uit een voorzitter en vertegenwoordigers van de bij dit convenant betrokken

partijen. Deze vertegenwoordigers worden als volgt aangewezen:- twee door de Minister van Economische Zaken;- twee door de Minister van VROM;- twee door de Provincies;- één door de Vereniging VNO-NCW;- één door elke toegetreden Branche-organisatie.

3. De in lid 2 genoemde partijen wijzen gezamenlijk een onafhankelijke voorzitter aan.4. De Commissie bepaalt haar eigen werkwijze en stelt zo nodig een huishoudelijk reglement op. De

Commissie streeft naar overeenstemming.5. De Commissie kan projectgroepen instellen, die de besluitvorming in de Commissie voorbereiden of

beslissingen van de Commissie uitvoeren.

Taken Commissie Benchmarking

Artikel 14

De Commissie Benchmarking is in ieder geval belast met:a) de coördinatie van werkzaamheden en activiteiten ter uitvoering van dit convenant;b) de bespreking van knelpunten van algemene aard, die zich bij de implementatie van dit convenant in de

praktijk voordoen, het bespreken van oplossingen en het zo nodig formuleren van richtlijnen hiervoor;c) de controle op de voortgang van de uitvoering van dit convenant;d) het doen van voorstellen tot wijziging van dit convenant;e) het wijzigen van de als bijlagen bij dit convenant opgenomen protocollen voorzover dit louter de

praktische uitvoering van dit convenant bevordert;f) het adviseren aan de Ministers over de Onafhankelijke Instantie;g) het onderhouden van contacten met maatschappelijke organisaties;h) de beslissing omtrent een verzoek om te mogen toetreden tot dit convenant als bedoeld in artikel 3;i) het opstellen en actualiseren van het in artikel 3, lid 7 bedoelde overzicht van Ondernemingen,

Branche-organisaties en Gemeenten, die tot dit convenant zijn toegetreden;j) het bepalen of de in artikel 5, leden 1 en 2 genoemde onderbouwing voldoende is;k) het desgevraagd adviseren over de in artikel 5, lid 5 genoemde realiseerbaarheid.l) het afwijken van de termijn waarbinnen een energie-efficiencyplan moet worden ingediend als bedoeld

in artikel 7, lid 1;m) het jaarlijks opstellen en publiceren van een verslag als bedoeld in artikel 12.

Page 113: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

19

Onafhankelijke instantie

Artikel 15

1. De Ministers wijzen bij de ondertekening van dit convenant een Onafhankelijke Instantie aan.2. De Ministers kunnen de in lid 1 bedoelde aanwijzing slechts wijzigen na de Commissie Benchmarking

in de gelegenheid te hebben gesteld daarover binnen 3 weken te adviseren.

Kosten

Artikel 16

1. Partijen dragen hun eigen kosten.2. De Ministers dragen alle kosten voor het opzetten en begeleiden van dit convenant, zoals de kosten

voor de Onafhankelijke Instantie en de Commissie Benchmarking.3. De Ondernemingen dragen ten aanzien van hun betrokken inrichtingen de kosten voor het uitvoeren

van het vaststellen van de Wereldtop, het opstellen en uitvoeren van energie-efficiencyplannen en hetopzetten en zo nodig ontwikkelen van een nieuw benchmarksysteem.

Openbaarheid en geheimhouding

Artikel 17

1. Partijen zijn, behoudens voorzover wettelijke bepalingen of dit convenant tot mededeling verplichten,verplicht tot geheimhouding ten aanzien van alle vertrouwelijke gegevens.

2. De Ministers en de Ondernemingen dragen er zorg voor dat de Onafhankelijke Instantie respectievelijkde deskundige derde(n) zich verplichten tot geheimhouding van de vertrouwelijke gegevens, die hen inhet kader van de uitvoering van dit convenant zijn verstrekt.

3. Het in artikel 3, lid 8 bedoelde overzicht is openbaar.4. Het jaarverslag van de Commissie is openbaar, met inachtneming van het gestelde in artikel 12.5. Het evaluatieverslag van de Commissie is openbaar.

Evaluatie

Artikel 18

1. Partijen zullen de uitvoering en werking van dit convenant elke vier jaar, voor het eerst uiterlijk op 1april 2004, evalueren.

2. Bij de in lid 1 genoemde evaluatie wordt in elk geval aandacht besteed aan:a. de als gevolg van de uitvoering van dit convenant feitelijk gerealiseerde respectievelijk door partijen

verwachte vermeden CO2-emissies;b. de protocollen;c. het opstellen en uitvoeren van energie-efficiencyplannen;d. de ontwikkelingen in het nationale en internationale CO2- en energiebesparingsbeleid, inclusief de

daarbij in te zetten instrumenten, zoals Joint Implementation, Clean Development Mechanism,Emission Trading, generieke energiebelastingen en de vraag of en zo ja hoe sprake kan zijn van deuitwisseling van verplichtingen voortvloeiend uit dit convenant met additionele verplichtingen tenaanzien van de reductie van overige broeikasgassen.

3. De Commissie Benchmarking verricht de in lid 1 genoemde evaluatie en stelt daarvan een verslag op,dat zal worden toegezonden aan partijen.

Page 114: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

20

4. De Commissie Benchmarking stelt het verslag zo spoedig mogelijk na de in het vorige lid bedoeldetoezending algemeen verkrijgbaar.

5. Op basis van de evaluatie kunnen de in artikel 13, lid 2 genoemde betrokken partijen in overleg tredenom te bezien in hoeverre de inhoud van dit convenant wijziging behoeft. Artikel 19, lid 2 is vanovereenkomstige toepassing.

ToelichtingAd lid 2, onder d. Bij de evaluatie in het jaar 2004 zal ook worden betrokken de inzet van flexibeleinstrumenten in de tweede fase vanaf 31 december 2005.

Wijziging omstandigheden

Artikel 19

1. Indien zich een of meer van de volgende wijzigingen van omstandigheden voordoen die wezenlijkegevolgen hebben voor de uitvoering van dit convenant:a. het aantal Ondernemingen dan wel het door die Ondernemingen vertegenwoordigde energiegebruik

is zodanig verminderd ten opzichte van de situatie ten tijde van de inwerkingtreding van ditconvenant, dat voortzetting van het convenant redelijkerwijs niet meer kan worden gevergd;

b. de invulling van een of meer van de in het Regeerakkoord 1998 gestelde voorwaarden voor deNederlandse Kyoto-doelstelling;

c. een aanmerkelijke wijziging in de toekomst van de in eerste instantie op grond van de artikelen 4en 5 vastgestelde Wereldtop vóór 2012, dan wel de inzet van de in artikel 10, lid 2 bedoeldeinstrumenten;

d. wezenlijke wijziging van beleid op het gebied van energie, milieu en technologische inzichten op ditgebied;

e. wijziging van de wetgeving, met name met betrekking tot heffingen en milieu, en de jurisprudentie;f. het in betekenende mate achterblijven van de als gevolg van de uitvoering van dit convenant feitelijk

gerealiseerde respectievelijk door partijen verwachte vermeden CO2-emissies;g. wijziging van de economische groei, de internationale concurrentiepositie en de ontwikkeling van de

bedrijfsrendementen;h. onvoorziene omstandigheden, zullen de in artikel 13, lid 2 aangewezen partijen over het al dan niet

wijzigen van dit convenant in overleg treden.2. De in artikel 13, lid 2 aangewezen partijen treden in overleg binnen 4 weken nadat een partij de wens

daartoe aan de andere betrokken partij(en) schriftelijk heeft meedegedeeld.

ToelichtingAd lid 1, onder b. In het Regeerakkoord wordt een aantal voorwaarden genoemd, die bepalend zijn voor deNederlandse inzet. Als die voorwaarden al dan niet worden vervuld, is dat reden voor overleg. Het gaatom: ratificatie van het Klimaatverdrag door de VS en Japan, daadwerkelijke implementatie vancommunautaire maatregelen zoals bevordering van duurzame energie, energiebesparing, warmte-kracht-koppeling, maatregelen in de verkeer- en vervoersfeer, afvalsector, industrie en landbouw, invoering vaneen Europese energieheffing van betekenende omvang, ook voor grootverbruikers, uiterlijk in 2002 envoldoende ruimte (circa 50%) voor inzet van flexibele instrumenten zoals Joint Implementation, CleanDevelopment Mechanism en Emission Trading.

Page 115: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

21

Wijziging convenant

Artikel 20

De in artikel 13, lid 2 aangewezen partijen zijn bevoegd tot wijziging van dit convenant.

Opzegging

Artikel 21

1. Een Onderneming mag dit convenant gemotiveerd en met onmiddellijke ingang ten aanzien van een ofmeer inrichtingen opzeggen als:a. zij aanleiding ziet om geen eerste energie-efficiencyplan op te stellen;b. het bevoegd gezag het opgestelde eerste of geactualiseerde definitieve energie-efficiencyplan

niet of niet binnen de in dit convenant overeengekomen termijn accordeert;c. een onherroepelijke milieuvergunning in werking treedt, die in strijd is met het geaccordeerde

energie-efficiencyplan.2. Indien het in artikel 18, lid 5 of in artikel 19, lid 1 bedoelde overleg niet binnen 3 maanden nadat een in

artikel 13, lid 2 genoemde partij te kennen heeft gegeven dat overleg te wensen, tot overeenstemmingheeft geleid dat al dan niet tot wijziging van het convenant moet worden overgegaan, mag elke partij ditconvenant gemotiveerd en met onmiddellijke ingang schriftelijk opzeggen.

3. Een Onderneming mag dit convenant ook gemotiveerd en met onmiddellijke ingang ten aanzien van eenof meer inrichtingen opzeggen als zij kenbaar maakt, dat zij niet kan instemmen met de uitkomst van hetin artikel 18, lid 5 of artikel 19, lid 1 bedoelde overleg, dan wel als dit overleg niet binnen 3 maanden totovereenstemming heeft geleid dat al dan niet tot wijziging van het convenant moet worden overgegaan.

4. De Commissie Benchmarking wordt van een opzegging in kennis gesteld.

Sancties

Artikel 22

1. Indien een Onderneming toerekenbaar tekort schiet in de nakoming van haar verplichtingen uit hoofdevan dit convenant, zal elk van de partijen van de zijde van de overheid zich inzetten om door middel vaneen eenzijdige actie over te gaan tot aanscherping van de voor de inrichting geldende milieuvergunningdan wel het inzetten van andere instrumenten.

2. Alvorens een partij van de zijde van de overheid gebruik maakt van de in lid 1 opgenomen sanctie,treedt het in overleg met de desbetreffende Onderneming en geeft het een redelijke termijn waarbinnende Onderneming alsnog aan haar verplichtingen kan voldoen.

3. Het gestelde in de leden 1 en 2 laat het recht van partijen om nakoming te vorderen onverlet.

Looptijd

Artikel 23

1. Dit convenant treedt in werking met ingang van de dag na ondertekening en eindigt op31 december 2012.

2. Partijen treden uiterlijk op 1 april 2011 in overleg over voortzetting van dit convenant.

Page 116: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

22

Bijlagen en toelichting

Artikel 24

De bij dit convenant gevoegde toelichting en bijlagen maken onlosmakelijk deel uit van dit convenant.

Juridische vorm

Artikel 25

1. Dit convenant is een overeenkomst naar burgerlijk recht.2. Dit convenant laat de uit de Wet milieubeheer voortvloeiende rechten en verplichtingen onverlet.3. De in dit convenant genoemde verplichtingen zijn inspanningsverplichtingen, tenzij verplichtingen

uitdrukkelijk als resultaatsverplichting worden omschreven.

Aldus overeengekomen en ondertekend in viervoud te Den Haag op 6 juli 1999.

Page 117: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

23

Bijlage 1

Lijst van Branche-organisaties, Ondernemingen en Gemeenten, die dit convenant

hebben ondertekend dan wel daartoe zijn toegetreden

1. Branche-organisaties

de Vereniging van de Nederlandse Chemische Industrie (VNCI) te Leidschendam

de Vereniging de Nederlandse IJzer- en staalproducerende Industrie (NIJSI) te Velsen Noord

de Vereniging voor de Nederlandse Non-Ferro Industrie (NFI) te Zoetermeer

de Vereniging Nederlandse Petroleum Industrie (VNPI) te Den Haag

de Vereniging van Nederlandse Papier- en Kartonfabrieken (VNP) te Hoofddorp

de Naamloze Vennootschap Samenwerkende elektriciteitsproductiebedrijven (Sep) te Arnhem

2. Ondernemingen

p.m.

3. Gemeenten

p.m.

Page 118: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

24

Bijlage 2

Protocol Vaststelling Wereldtop

Op basis van artikel 4 van het convenant stelt een deskundige derde in opdracht van een Onderneming deWereldtop vast. De Onafhankelijke Instantie verifieert de volledigheid en betrouwbaarheid van dewerkwijze en het resultaat van het onderzoek naar de Wereldtop. In deze bijlage worden met het oogdaarop de volgende onderwerpen geregeld:1. De eisen waaraan de deskundige derde moet voldoen.2. De eisen waaraan het onderzoek van de deskundige derde moet voldoen.3. De verificatie door de Onafhankelijke Instantie.

Hieronder zijn de te stellen eisen puntsgewijs weergegeven.

1. Eisen waaraan de deskundige derde moet voldoen

- Afwezigheid van strijdige belangen.- Goed imago en onberispelijke reputatie.- Vertrouwen hebben van de deelnemende ondernemingen en de onafhankelijke instantie.- Ervaring met internationale projecten.- Gedegen continuïteitsverwachting.- Inzet van medewerkers die aan nader te definiëren competenties voldoen.- Gebruik van (bij voorkeur internationale) professionele standaarden voor te verrichten werkzaamheden

(bijvoorbeeld ISO 9000).- Bereidheid te werken volgens eisen van de Onafhankelijke Instantie.- Technische en bedrijfseconomische kennis van de te onderzoeken procesinstallaties.- Bereidheid tot het geven van inzage in onderzoeksresultaten betreffende Nederlandse

procesinstallaties.- Bereidheid tot het geven van inzage in onderzoeksresultaten betreffende buitenlandse

procesinstallaties voorzover de ondernemingen waartoe die procesinstallaties behoren daartegengeen bezwaar hebben. Deze gegevens zullen in geaggregeerde en geanonimiseerde vorm uiteraardwel beschikbaar moeten zijn.

- In staat tot het geven van verbeteringsadviezen.- Kunnen voldoen aan diverse praktische uitvoeringseisen, zoals levertijd, wijze van rapporteren en

tussentijdse rapportage.

Afhankelijk van de situatie zal een meer of minder zwaar accent op bepaalde eisen worden gelegd. Zozullen bijvoorbeeld in geval van een reeds lopende, internationaal gewaardeerde benchmark reputatie enimago vanzelfsprekend zijn.

2. Eisen waaraan het onderzoek van de deskundige derde moet voldoen

- Acceptatie door ondernemingen van de werkwijze. Daarbij wordt zoveel mogelijk aangesloten bijbestaande methodieken.

- Vergelijking van dezelfde soorten processen (o.a. batchprocessen en continue processen op dezelfdewijze behandelen). Beschikbaarheid van voldoende procesinstallaties.

- Onderlinge vergelijkbaarheid van procesinstallaties en voldoende inzicht om verschillen tussenprocesinstallaties inzichtelijk en verklaarbaar te maken. Hieruit volgen eisen ten aanzien van:

- beschikbaarheid van voldoende gegevens- nauwkeurigheid- volledigheid- betrouwbaarheid

Page 119: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

25

- toegankelijkheid- definities

- Toepassing van correctiefactoren voor:- samenstelling/kwaliteit/condities van grondstoffen- mate van extractie van tussenproducten- productkwaliteiten- opslag van grondstoffen en producten- afleveringscondities- klimatologische omstandigheden- getroffen milieumaatregelen- bezettingsgraad- schaalgrootteDe correctiefactoren dienen ondubbelzinnig, kwantificeerbaar, objectief en inzichtelijk te kunnenworden vastgesteld en dienen op alle in de benchmarking betrokken installaties te worden toegepast.

- Waardering van ingekochte elektriciteit en WKK-installaties (nog nader te bepalen).- Vaststelling van de autonome ontwikkeling van de energie-efficiency.

3. Toetsing door de Onafhankelijke Instantie

De Onafhankelijke Instantie verifieert voorafgaand aan, tijdens en na afloop van het onderzoek devaststelling van de Wereldtop. Voor elk van die drie momenten zijn hieronder puntsgewijs de activiteitenvan de Onafhankelijke Instantie weergegeven. De filosofie is dat bij het uitvoeren van de juiste toetsingenvooraf en tijdens het onderzoek de toetsing na afloop van het onderzoek beperkt kan blijven. Het voordeeldaarvan is tijdwinst en het voorkomen van omvangrijke correcties achteraf.

Voorafgaand aan het onderzoekNagaan of voldaan wordt aan de ‘eisen waaraan de deskundige derde moet voldoen’ (ziehierboven). Hierbij worden onder andere de volgende werkwijzen gebruikt:- inzien van documentatie (zoals ISO 9000 certificaat, interne procedures);- natrekken van referenties (zoals eerdere opdrachtgevers);- interviewen van medewerkers van de deskundige derde.Van de deskundige derde wordt een getekende verklaring verlangd, waarin hij verklaart aan de eisen tevoldoen.- de opzet van het onderzoek

Tijdens het onderzoekDe Onafhankelijke Instantie is aanwezig bij cruciale besprekingen met de onderneming(en),zoals het intakegesprek en de presentatie van het eindrapport. Verder heeft de OnafhankelijkeInstantie het recht gedurende de uitvoering van het onderzoek aanwezig te zijn, informatieover de werkwijze op te vragen, en dergelijke.

Na afloop van het onderzoekDe Onafhankelijke Instantie gaat na of het eindrapport volledig en betrouwbaar is, alsmede of het voldoetaan de gestelde eisen en voert een vergelijking uit met monitoringrapportages en een eventueel vorigonderzoek. Daartoe moet de Onafhankelijke Instantie inzicht kunnen krijgen in alle ten behoeve van hetonderzoek gebruikte gegevens.

Page 120: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

26

Bijlage 3

Protocol Energie-efficiencyplan

Nadat de afstand tot de Wereldtop is vastgesteld maakt de Onderneming een energie-efficiencyplan(artikel 7 van het convenant). Dit plan moet de hieronder vermelde onderwerpen bevatten, waarbij isaangesloten bij het Bedrijfsenergieplan (BEP) uit de circulaire ‘Energie in de milieuvergunning’ en demeerjarenafspraken energie-efficiency. De Onafhankelijke Instantie toetst of het plan aan de eisen voldoet(artikel 7 van het convenant).Indien sprake is van vertrouwelijke gegevens stelt de Onderneming naast een gedetailleerd plan eenopenbaar samenvattend plan op. In beide plannen komen dezelfde onderwerpen aan de orde:- algemene gegevens van de inrichting;- looptijd van het plan;- voorziene tussentijdse actualisering;- doelstelling: overbruggen van de afstand tot de Wereldtop (uiterlijk op 31 december 2012); met daarbij

de tussendoelstellingen, te bereiken op 1 januari 2005 en op 31 december 2008;- energiegebruik CO2-emissie en historie;- energiebeheersmaatregelen en verwachte effecten, ook op CO2-emissie;- energiebesparingsprojecten;- overige projecten die tot energiebesparing leiden (maar niet om die reden worden uitgevoerd);- onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten, die op termijn tot verdere energiebesparing kunnen leiden;- tijdsplanning van de uit te voeren activiteiten;- rapportage en monitoring (zie ook bijlage 4 bij het convenant);- energiebalans.

Page 121: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

27

Bijlage 4

Protocol Monitoring en Rapportage

Teneinde inzicht te verkrijgen in de uitvoering van het energie-efficiencyplan en de daarmee bereikteresultaten zijn in artikel 11 van het convenant verplichtingen voor monitoring en rapportage opgenomen.Op basis daarvan moeten Ondernemingen jaarlijks uiterlijk op 1 april rapporteren aan de OnafhankelijkeInstantie en aan het bevoegd gezag. De Onafhankelijke Instantie toetst de rapportage. In dit protocolworden de monitoring en de rapportage uitgewerkt.

De monitoring en rapportage omvatten per betrokken procesinstallatie:- de energie efficiency index, berekend op een door de Onafhankelijke Instantie aangegeven wijze;- gegevens die aan de berekening van de energie-efficiency index ten grondslag liggen:

- het totale netto primaire energiegebruik en het normgebruik met de bij de berekening daarvantoegepaste correcties;

- eventuele afwijkende omrekeningsfactoren voor primaire energie;- produktievolumina;

- uitgevoerde activiteiten:- energiebeheersmaatregelen en hun effecten, ook voor wat betreft CO2;- energiebesparingsprojecten en hun effecten;- overige projecten die tot energiebesparing hebben geleid en de effecten daarvan;- onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten.

- eventuele wijzigingen in de tijdsplanning van de nog uit te voeren activiteiten binnen het kader van hetenergie-efficiency plan.

Page 122: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

28

Bijlage 5

Concernaanpak

1. Inleiding

Binnen het convenant benchmarking is ruimte om een concernaanpak te volgen. Hierbij kan deOnderneming bijvoorbeeld besluiten om prioriteit te geven aan de energie-efficiency verbetering bij eenspecifieke inrichting elders in Nederland. Op deze wijze wordt het concern in de gelegenheid gesteld omde verplichtingen voortvloeiend uit dit convenant af te kunnen stemmen op het eigen investeringsbeleid.Hierbij kunnen ook worden betrokken verplichtingen, die voortvloeien uit MJA-verplichtingen van eenconcern. Het is dus van belang om aan de concernaanpak ruimte te geven, waarbij echterrandvoorwaarden gelden die voortvloeien uit het juridisch kader.

2. Juridisch kader

De bepalingen inzake de vergunningenstelsel van de milieuwetten, zijn gericht op het begrip ‘inrichting’.Dit publiekrechtelijk begrip kan niet worden gelijkgesteld met begrippen die in andere rechtsgebiedengebruikelijk zijn, zoals het begrip rechtspersoon of concern. Volgens de Wet milieubeheer zijn dieinrichtingen vergunningplichtig die in het Inrichtingen en Vergunningenbesluit zijn aangewezen als‘inrichtingen die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken’. In het algemeen zijn ditbedrijfslocaties. Bij het toepassen van de wettelijke bepalingen met betrekking tot Wet milieubeheer-vergunning moet dus worden uitgegaan van bovenbedoeld inrichtingenbegrip. Volgens de Wetmilieubeheer houdt dit in dat, voorzover nadelige gevolgen voor het milieu niet geheel kunnen wordenvoorkomen, aan de vergunning die voorschriften moeten worden verbonden die de groots mogelijkebescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd. Dit principe zal,evenals alle andere bepalingen met betrekking tot ‘inrichtingen’ (bijvoorbeeld de bepalingen inzakealgemene regels of handhaving), moeten worden toegepast op het publiekrechtelijk begrip ‘inrichting’. Alseen concern bestaat uit onder meer drie Wet milieubeheer-inrichtingen, kan derhalve niet worden gestelddat in de ene inrichting niets aan het terugdringen van luchtverontreiniging behoeft te gebeuren louteromdat in de andere (tot het concern behorende) inrichting veel resultaat op dit punt geboekt is of zalworden. Het bovenstaande geldt, ongeacht de aard van de milieubelasting.

Het gelijkheidsbeginsel moet toegepast worden op het begrip inrichting, hetgeen inhoudt dat ininrichtingen, die qua aard en omvang, niet wezenlijk verschillen, een zelfde milieubeschermingsniveaumoet worden bereikt. Een voorbeeld moge dit duidelijk maken. De Wet milieubeheer staat niet toedampretoursystemen bij een benzinestation, dat deel uitmaakt van een olieconcern, achterwege te laten,omdat elders in het concern extra reductie-inspanningen worden gepleegd, terwijl dezedampretoursystemen wel worden geëist bij benzinestations, die een zelfstandige onderneming vormen.Ook vanuit concurrentie-overwegingen zou het toestaan van deze handelwijze op problemen stuiten. Eenblijvend verschil maken tussen het milieubeschermingsniveau van in principe gelijksoortige inrichtingenstuit dus op bezwaren. Dit bezwaar geldt niet indien tussen inrichtingen geen onderscheid wordt gemaaktten aanzien van het uiteindelijk te bereiken beschermingsniveau, maar wel in de fasering waarbinnen ditniveau wordt gerealiseerd. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de ruimte over een concernaanpakvooral gelegen is in de fasering van maatregelen.

Page 123: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

29

3. Conclusies

A Er is ruimte om de uitvoering van het convenant in te vullen in een concernaanpak. Deze ruimte kentechter een aantal duidelijk, in acht te nemen, uit de Wet milieubeheer volgende beperkingen.

B Een concernaanpak mag niet leiden tot rechtsongelijkheid op het niveau van inrichtingen in de zin vande milieuwetgeving.

C Wel laat de Wet milieubeheer toe, dat een concernaanpak vooral een onderbouwing kan opleverenvoor de in het energie-efficiency plan voor de inrichtingen binnen dat concern aangegeven faseringvan te treffen maatregelen.

D Aangezien er geen overkoepelende overheidsinstantie is die de concernaanpak kan toetsen, is het aanhet concern om het bevoegde gezag van de noodzaak en, indien aangetoond, van de redelijkheid vande fasering van maatregelen vanuit concern-optiek te overtuigen. Een plan dat de hoofdlijnen van hetmilieubeleid voor het concern beschrijft kan hiervoor nodig zijn. De Provincies onderkennen debehoefte om tot een concernaanpak te kunnen komen en stemmen in met het benutten van demogelijkheid om de uitvoering van maatregelen te faseren. De Provincies zullen verder de beoordelingvan de energie-efficiencyplannen van een concern onderling afstemmen.

Page 124: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

30

Page 125: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

SG 3-2 e 02-10-2003, agendapunt 4

Datum: 15-09-03 Allocatie van CO2-uitstootrechten aan warmte/kracht-koppelingsinstallaties. Eindrapport van de werkgroep WKK Onderwerpen: Dit rapport behandelt de volgende onderwerpen: 1) een methode voor allocatie van CO2-uitstootrechten aan WKK- en ketel-installaties t.b.v. het nationale allocatieplan voor CO2-uitstootrechten voor de periode 2005 - 2008 2) regels voor de behandeling van WKK- en ketel-installaties in de 2e ronde benchmarking van het convenant Benchmarking energie-efficiency 1. Inleiding In opdracht van de Projectgroep CO2 AllocatiePlan en de kerngroep Benchmarking heeft een werkgroep (WG WKK) bestaande uit vertegenwoordigers van de industrie, VROM, EZ, IPO en het VBE 1 een voorstel uitgewerkt voor de allocatie van CO2-emissierechten aan warmtekrachtkoppelings-installaties (WKK-installaties) en ketel-installaties voor de eerste allocatieperiode. Daarnaast is een voorstel ontwikkeld voor nieuwe rekenregels voor WKK ten behoeve van de 2e ronde benchmarking in het kader van het convenant Benchmarking energie-efficiency. De voorstellen in dit eindrapport van de werkgroep zijn een compromis tussen de verschillende standpunten en visies van de leden van de werkgroep en hun achterban. 2. Korte overzicht van de discussie over WKK De gelijktijdige productie van elektriciteit en warmte in één installatie door de restwarmte van de elektriciteitsproductie te gebruiken voor warmteproductie levert een aanzienlijke brandstofbesparing op ten opzichte van gescheiden opwekking. De twee belangrijke discussiepunten binnen de werkgroep betroffen: 1e de referenties ten opzichte waarvan de brandstofbesparing wordt vast gesteld; 2e de vraag hoe deze brandstofbesparing verdeeld moet worden over enerzijds de exploitant van de WKK-installatie (in relatie met allocatie van CO2-uitstootrechten) en anderzijds de afnemers van de warmte (in relatie met het convenant benchmarking). Een zelfde discussie speelde bij de aanvang van de eerste ronde benchmarking. Daaruit zijn toen de afspraken gemaakt volgens de ‘9-punten’ lijst. Belangrijkste punt uit deze lijst is dat zowel de warmteafnemers als de WKK-exploitanten (de elektriciteitsproducenten) het WKK-voordeel volledig meenemen in hun benchmark. Bij de warmteafnemers is dat ook zo in de 1e ronde benchmarking doorgevoerd. De brandstofbesparing is bepaald ten opzichte van de referenties 40 % voor elektriciteit en 90 % voor warmte, waarbij ook rekening gehouden is met een mogelijk WKK-voordeel in de 10 % wereldtop. De CO2-uitstoot van WKK is vergeleken met resp. 671 kg CO2/MWh elektriciteit en 62.4 kg CO2/GJ warmte. In de benchmark van de E-sector zijn de WKK-installaties als apart groep vergeleken met een Best Practice voor WKK. De E-sector heeft zodoende in de 1e ronde benchmarking nauwelijks "voordeel" gehad van WKK.

1 voor deelnemers zie bijlage

1

Page 126: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

SG 3-2 e 02-10-2003, agendapunt 4

Onder andere vanwege CO2-emissiehandel was het in de werkgroep vanaf het begin duidelijk, dat de in 1999 gemaakte regels aangepast moesten worden en dat een basis gevonden moest worden voor een verdeling van de brandstofbesparing door WKK over de exploitant en de warmteafnemer. Voor de WKK-exploitant is vooral van belang zijn positie in CO2-emissiehandel, hij krijgt als vergunninghouder de rechten toebedeeld, met als uitgangspunt de efficiency van zijn WKK-installatie. De warmteafnemer maakt het dank zij de warmtevraag mogelijk dat het WKK-principe kan worden toegepast, daar komt bij dat vaak de combinatie van WKK en processen tot een extra brandstofbesparing leidt. Voor de verdeling van de brandstofbesparing zijn door de leden verschillende voorstellen gedaan. Dit rapport beschrijft het uiteindelijk gevonden compromis. 3. Uitgangspunten en definitie van WKK-installaties WKK-installaties produceren elektriciteit en warmte. De WG WKK heeft voor de toedeling van CO2-uitstootrechten voor het genereren van elektriciteit en warmte een methode gekozen die gebaseerd is op prestatienormen, omdat dat de meest rechtvaardige methode voor het toekennen van rechten is. Ook in het geval in het nationale allocatieplan een andere generieke methode gekozen zou worden (bijvoorbeeld ‘Grandfathering’) beveelt de WG WKK aan voor het WKK-segment deze prestatienorm-methode te hanteren. Bij de uitwerking van de voorstellen door de WG WKK wordt onderscheid gemaakt in WKK-installaties die als zelfstandige installaties opereren – hier verder aangeduid als WKC’s - en installaties die volledig geïntegreerd zijn in proces-installaties. Kenmerkend voor deze laatste groep is dat ze integraal meegenomen worden in de benchmarking van de betreffende proces-installaties en daar ook een integraal onderdeel van uitmaken. Een voorbeeld daarvan is de benchmarking door Solomon van de raffinaderijen. De binnen een raffinaderij aanwezige WKK wordt meegenomen in de benchmarking en wordt verrekend in de Energy Intensity Index van de raffinaderij. In de situatie waarbij een raffinaderij naast zijn grondstoffen nog relatief grote hoeveelheden brandstof inkoopt voor elektriciteitsproductie die grotendeels wordt geëxporteerd, hanteert Solomon correcties, die er op neer komen dat dit deel van de elektriciteitsproductie buiten de benchmarking gehouden, om daarmee te bereiken dat in de benchmarking een raffinaderij niet een elektriciteitscentrale annex raffinaderij wordt. Een ander voorbeeld van proces-geïntegreerde WKK zijn de gasturbine gedreven compressoren in kraakinstallaties. De WG WKK is tot de conclusie gekomen dat het niet doenlijk is de proces geïntegreerde WKK, die in proces benchmarking wordt meegenomen, daaruit los te maken en als aparte installaties te gaan behandelen. Voor deze groep WKK-installaties worden daarom geen aparte regels voor CO2-allocatie gemaakt en ook geen aparte afspraken voor de 2e ronde benchmarking. De voorstellen van de WG hebben betrekking op WKK-installaties die als zelfstandige installaties opereren (WKC’s) en zijn ook van toepassing op ketel-installaties die als zelfstandige installaties opereren. Uitgangspunt voor de methode van CO2-allocatie aan WKK is dat brandstof-specifieke prestatienormen gehanteerd zullen worden voor de productie van elektriciteit en warmte. In deze notitie wordt dat verder uitgewerkt voor gasgestookte WKC’s. Voor

2

Page 127: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

SG 3-2 e 02-10-2003, agendapunt 4

kolengestookte WKC’s kan in principe dezelfde methode gevolgd worden met gebruikmaking van kolen-referenties. Voor WKC’s die speciale brandstoffen gebruiken, zoals Hoogovengas, dient bij de vaststelling van de prestatienorm rekening gehouden te worden met de specifieke CO2-factor van de brandstof. Oliegestookte ketelinstallaties vallen onder de normen voor gasgestookte installaties. 4. De cijfers over WKK Hieronder zijn de belangrijkste gegevens weer gegeven van de totale populatie gasgestookte WKC’s die onder de Richtlijn valt en deel uitmaakt van het NAP.

WKC’s totaal Elektriciteitsproductie TWh/j 31.4 Warmteproductie TWh/j 37 Warmte/krachtverhouding 1.2 Brandstof TWh/j 90 PJ/j 324 Gemiddeld rendement % 76 CO2-uitstoot MTon/j 18.2

Bronnen: Cogen Nederland, EnergieNed Tabel 1. Jaarcijfers (2002) gasgestookte WKC > 20 MWth De CO2-uitstoot in deze tabel is berekend met een standaard CO2-factor voor aardgas van 56.1 kg CO2/GJ. 5. Voorstel voor allocatie van CO2-uitstootrechten aan WKC’s 5.1. Uitgangspunten:De voorgestelde methode heeft betrekking op de eerste allocatieperiode (2005 – 2008). WKK-installaties krijgen CO2-rechten op basis van prestatienormen voor de productie van elektriciteit en warmte, die brandstof specifiek zijn (in deze notitie verder uitgewerkt voor aardgas). De prestatienormen worden afgeleid van de 10 % wereldtop voor gescheiden opwekking. Voor volgende allocatieperiodes wordt aanbevolen de methodiek te handhaven, maar te streven naar Europees geldende prestatienormen. 5.2. Prestatienorm voor de productie van elektriciteit:Uitgangspunt is de wereldtop 10 % 1999 voor een gasgestookte elektriciteitscentrale, zoals die is vast gesteld in de benchmark voor de elektriciteitssector. De wereldtop is vastgesteld met gebruikmaking van rekenmodellen op basis van bekende ontwerpgegevens van centrales in het buitenland. Deze modellen zijn gevalideerd aan de hand van gegevens over garantiemetingen van vergelijkbare Nederlandse centrales. Het 10 % wereldtop getal is dus een ontwerpwaarde. De prestatienorm voor CO2-allocatie geldt voor operationele prestaties, daarom moet de wereldtop 10 % zoals vastgesteld in de benchmark voor elektriciteit daarvoor nog gecorrigeerd worden. De wereldtop voor gasgestookte elektriciteitsproductie is vastgesteld op 52.5 % ontwerprendement.

3

Page 128: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

SG 3-2 e 02-10-2003, agendapunt 4

Het door de WG WKK daarvan afgeleide operationele rendement bedraagt 50 %. De prestatienorm, uitgedrukt in kg CO2 per geproduceerde MWh elektriciteit, is dan 405 kg CO2/MWh. 5.3. Prestatienorm voor de productie van stoom en warm water: Warmte is niet als afzonderlijk product gebenchmarkt, zoals bijvoorbeeld elektriciteit. In het convenant Benchmarking en ook in de MJA-overeenkomsten worden normrendementen voor warmteproductie gehanteerd. De keuze van de prestatienorm voor allocatie van CO2-rechten sluit aan bij deze referentie. Voor gas en olie als brandstof is de prestatienorm een gasgestookte ketel met een rendement van 90 %. De prestatienorm uitgedrukt in CO2 per GJ warmte is dan: 62.4 kg CO2/GJ. 5.4. Uitwerking CO2-allocatie voor de WKC populatie Gebaseerd op de bovenstaande prestatienormen is de basisformule voor de allocatie: A = (Q1*3.6/0.5 + Q2/0.9) * CONV Waarin

A: Allocatie [ ton CO2] Q1: Elektriciteitsproductie in mln [kWh] volgens de prognose 2005-2007 Q2: Warmteproductie in [ TJ ] volgens de prognose 2005-2007 CONV: Conversiefactor voor de gebruikte brandstof van TJ naar ton CO2 (voor

aardgas is dit 56,1) Voor de volledigheid zij vermeld dat in deze formule geen ‘C-factor’ is opgenomen. De discussie over toepassing van een C-factor, die de hoeveelheid CO2-uitstootrechten beperkt vanwege een totaal absoluut plafond voor de industrie, wordt niet in deze werkgroep gevoerd. Zou besloten worden tot toepassing van een C-factor dan zal dat ook voor de allocatie aan WKC’s gelden. Dat zelfde geldt voor een ‘ex post’ correctie op de allocatie. Voor de totale WKC-populatie is de allocatie in onderstaande tabel weer gegeven.

WKC’s totaal

- Referentie brandstof (bij 50 %, 90 % referenties) TWh 104 PJ 374

- Brandstof besparing WKC’s (t.o.v. 50 % / 90 % referenties) PJ 50 - CO2-rechten WKC’s (o.b.v. referentie brandstof) Mton 21.0 - Percentage rechten (t.o.v. de werkelijke uitstoot) % 116

Tabel 2: CO2-allocatie aan gasgestookte WKC’s De referentiebrandstof, afgeleid uit de prestatienormen, is bepalend voor de hoeveelheid CO2-rechten. Ten opzichte van de referentiebrandstof besparen de WKC’s 50 PJ brandstof. Daarmee is het besparingsdeel dat aan de WKC zelf toegerekend wordt ten behoeve van CO2-allocatie bepaald. In hoofdstuk 6 wordt verder uit gewerkt hoe dit deel zich verhoudt tot de totale brandstofbesparing door WKK.

4

Page 129: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

SG 3-2 e 02-10-2003, agendapunt 4

Op basis van deze prestatienormen krijgt WKK ca 16 % extra CO2-rechten, dit komt overeen met ca 3 Mton extra rechten. 6. De brandstofbesparing door WKK De onder 5.4 in tabel 2 genoemde brandstofbesparing van 50 PJ is een deel van de totale besparing door gasgestookte WKC’s zoals die onder de huidige condities van de elektriciteitsmarkt gerealiseerd wordt. WKK-installaties worden vergeleken met installaties voor gescheiden opwekking van warmte en elektriciteit. Ze opereren vanwege de warmtevraag als basislast eenheden voor elektriciteitsproductie. De WG WKK is tot de conclusie gekomen dat voor de elektriciteitsproductie van WKK het gemiddeld rendement van de conventionele elektriciteitsopwekking in Nederland de juiste referentie is. Dit rendement is berekend op 42 %, gebaseerd op gegevens die het VBE heeft verstrekt van de monitoring 2002. Voor warmteproductie is de referentie 90 %, conform de waarden in de benchmarking en MJA convenanten. Voor de totale brandstofbesparing gelden dus de volgende referenties: De referentie voor de elektriciteitsproductie bedraagt 42 % De referentie voor de warmteproductie bedraagt 90 % De brandstofbesparing door gasgestookte WKC’s is in de onderstaande tabel weergegeven. In totaal is de besparing 103 PJ; daarvan wordt 50 PJ gebruikt voor allocatie van CO2-rechten (zie tabel 2). Het resterende besparingsdeel, te weten 53 PJ, wordt aan de warmteafnemers toegerekend.

WKC’s totaal

Referentie brandstof t.o.v. 42/90 TWh 116 PJ 417

Brandstof besparing met WKK t.o.v. 42/90 PJ 103 Besparingdeel naar CO2 allocatie PJ 50 Besparingsdeel naar warmteafnemers PJ 53

Tabel 3: Brandstofbesparing door gasgestookte WKC’s 7. Voorstel voor gedeeltelijke allocatie van brandstofbesparing aan warmteafnemers in het kader van convenant BM De totale brandstofbesparing door WKC’s bedraagt 103 PJ (zie tabel 3). Hiervan wordt 50 PJ (49 % van de totale besparing) gebruikt voor allocatie van CO2-rechten aan WKC’s (zie tabel 2). Het overige deel, 53 PJ (51% van de totale besparing), wordt als warmtebonus aan de warmteafnemers toegerekend, zodanig dat deze besparing in mindering gebracht wordt op de hoeveelheid brandstof die aan een GJ warmte moet worden toegerekend volgens de regels van Benchmarking. In onderstaande tabel is weer gegeven hoe dat voor de warmteafnemers zal uitwerken.

5

Page 130: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

SG 3-2 e 02-10-2003, agendapunt 4

WKC’s totaal

Brst besparing naar warmteafnemers PJ 53 % 51

Warmtelevering door WKC’s PJ 133 Referentie brandstof voor warmte PJ 148 (t.o.v. 90 % referentie) Brandstof WKK warmte (148 – 53) PJ 95 Fictief ketel rendement (133/95 = 140) % 140

Tabel 4: Warmtebonus voor afnemers van WKC-warmte De warmtebonus wordt uitgedrukt in een fictief ketelrendement van 140 %, dat gehanteerd wordt in benchmarking voor warmte afkomstig van een WKC. Het brandstofbesparingsdeel dat aan de warmteafnemers wordt toegerekend wordt niet één op één in CO2-rechten vertaald. Een grote groep warmteafnemers maakt geen deel uit van het NAP, o.a de meeste afnemers van stadsverwarming (ca 35 PJ) en een deel van de industriële afnemers (ca 25 PJ). Naar schatting zal ca 73 PJ van de 133 PJ WKK-warmte terecht komen bij afnemers die in het NAP opgenomen zijn. Van die bedrijven hebben de MJA-bedrijven en de bedrijven die in benchmarking de doorlichtingmethode hanteren geen bonus voordeel, deze groep wordt geschat op 33 PJ. Uiteindelijk zal ca 40 PJ WKK-warmte via de bonus op één of andere wijze vertaald worden in CO2-rechten. Hoe groot dat effect is hangt mede af van de keuze tussen de zgn. ‘quotiënt’ en ‘delta’ allocatiemethodes. De bonus levert bij de warmteafnemers een brandstofbesparing op van (40/0.9 – 40/1.4) = 15.8 PJ brandstof. In een delta methode komt dat overeen met 0.9 mln ton CO2. In een quotiënt methode zal dat lager zijn. In onderstaande tabel zijn de getallen samengevat.

WKK warmte totaal PJ 133 Afnemers buiten NAP:

warmtedistributie PJ 35 industrie PJ 25

Afnemers in het NAP PJ 73 MJA en Doorlichting PJ 33 Afnemers in NAP met bonus PJ 40 Effect op CO2-rechten (bij delta methode) Mton 0.9

Tabel 5 Schatting effect bonus op CO2 8. Vergelijking van de voorstellen met 1e ronde benchmarking In dit hoofdstuk worden de boven beschreven voorstellen vergeleken met de 1e ronde benchmarking. Daarbij is gekeken naar de totale brandstofbesparing door WKK en de uitwerking voor de exploitanten van de WKC’s en de warmteafnemers. In bijlage 2 is een meer gedetailleerde beschrijving gegeven. Samengevat zijn de verschillen als volgt:

6

Page 131: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

SG 3-2 e 02-10-2003, agendapunt 4

1e ronde benchmarking: a) voor de warmteafnemers: De brandstofbesparing door WKK is vergeleken met de referenties 40 % voor elektriciteit en 90 % voor warmte. De CO2-referenties zijn: 671 kg CO2/MWh elektriciteit en 62.4 kg CO2/GJ warmte. b) voor de WKK exploitant: WKK is vergeleken met een WKK Best Practice. Resultaat: warmteafnemers exploitanten totaal brandstofbesparing WKK 103 PJ (schatting 10 PJ) (113) PJ Referentie CO2 30.3 Mton 30.3 Mton CO2 uitstoot WKK 18.2 Mton Voorstellen voor allocatie en 2e ronde benchmarking: a) voor de warmteafnemers: Voor WKK warmte geldt een bonus rendement van 140 % De CO2-besparing vanuit de bonus wordt berekend met de factor 56.1 kg CO2/GJ brandstof. b) voor de WKK exploitant: Allocatie van CO2-rechten aan WKC’s op basis van de volgende referenties: 405 kg CO2/MWh elektriciteit en 62.4 kg CO2/GJ warmte. Resultaat: warmteafnemers exploitanten totaal brandstofbesparing WKK 53 PJ 50 PJ 103 PJ Referentie CO2 *) 21 Mton CO2 uitstoot WKK 18.2 Mton *) maximaal ca 0.9 Mton aan rechten t.g.v. WKK. 9. Voorstel voor WKC-afspraken t.b.v. 2e ronde benchmarking Referentie: Toelichting 12 van het VBE Het voorstel komt in essentie hierop neer: 1e De wereldtop 10 % voor de zogenoemde product benchmarks wordt vast gesteld zonder WKC-correctie, 2e Afnemers in Nederland van WKC-warmte rekenen met een bonus rendement van 140 % i.p.v. het standaardrendement van 90 % voor het aandeel WKC-warmte, 3e De referentie voor het gebruik van elektriciteit wordt 42 %, gebaseerd op 50 % kolen en 50 % gas als brandstof, 4e De referentie voor het gebruik van warmte blijft 90 %, gebaseerd op 100 % gas. Dit voorstel leidt tot de volgende aanpassing van Toelichting 12:

• pnt 1 wordt: – bij de bepaling van de wereldtop worden in binnen- en buitenland identieke

referenties gebruikt voor het gebruik van warmte en elektriciteit. Deze referenties zijn: voor elektriciteit: 42 %; voor warmte: 90 % gebaseerd op 100 % gas

7

Page 132: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

SG 3-2 e 02-10-2003, agendapunt 4

• pnt 2 vervalt

• pnt 3 vervalt

• pnt 4 vervalt

• pnt 5: vervalt

• pnt 6 vervalt

• pnt 7 vervalt

• pnt 8 wordt: – voor warmte uit gasgestookte WKC’s wordt bij de afnemers in hun

benchmark en MJA gerekend met een bonusrendement van 140 % in plaats van 90%

• pnt 9 vervalt

8

Page 133: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

SG 3-2 e 02-10-2003, agendapunt 4

Bijlage 1: Deelnemers WG WKK In alfabetische volgorde: - Davidse, Akzo Nobel - De Groot, VNO-NCW - De Jong, Essent Energie - Mevr. De Laeter, Dow - Dijkman, Reliant - Haag, VNPI - Knippels, IPO - Mensink, VNP - Otte, EZ - Schyns, DSM - Spiegeler, VROM - Van Es, E’on - Vencken, VBE

9

Page 134: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

SG 3-2 e 02-10-2003, agendapunt 4

Bijlage 2: Vergelijking voorstellen met 1e ronde benchmarking 1) 1e ronde benchmarking: Voor warmteafnemers: WKK brandstofbesparing is bepaald ten opzichte van de referenties 40 / 90 % Referenties voor CO2 waren: 671 kg CO2/MWh en 62.4 kg CO2/ GJ warmte Resultaat voor warmteafnemers Referentie brandstof 430.6 PJ Referentie CO2 30.3 Mton WKK brandstof 324 PJ CO2 uitstoot WKK 18.2 Mton WKK besparing 106 PJ WKK in WT 2 - 4 PJ netto WKK besparing 103 PJ Voor WKK exploitanten: WKK is vergeleken met BP, schatting besparing ca 10 PJ 2) voorstellen voor allocatie en 2e ronde BM: Voor brandstofbesparing wordt WKK vergeleken met referenties 42 / 90 %. Voor CO2 allocatie zijn de referenties 50 / 90 % en is de CO2-factor gebaseerd op aardgas. CO2 allocatie in totaal 21 Mton. Voor exploitant Referentie brandstof (t.o.v. 50/90) 374 PJ Referentie CO2 21 Mton WKK brandstof 324 PJ CO2 uitstoot WKK 18.2 Mton WKK besparing 50 PJ

Voor warmteafnemer WKK warmte 133 PJ Referentie brandstof 148 PJ Referentie CO2 8.3 Mton WKK besparing 53 PJ

Totale WKK besparing 103 PJ

10

Page 135: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inspraakreacties op het Nederlandse CO2 Allocatieplan (versie van23 feb 2004) 1

# Bedrijfscode Naam Omschrijving reactie Verande-ring plan?

Besluit openbaar

1 112-010 Zuurbier en Co Rozenkwekerij Het E-productie en warmteproductiecijfer is niet juist vermeldin de opgave.

Ja De WKC cijfers zijn in de database aangepast

2 155-080 Friesland Coberco ButterProducts, Lochum

Administratieve fout, geen vermelding cijfers, geenvermelding in Bijlage A

Ja Alsnog opgenomen en verwerkt

3 156-090 Cerestar Er is een onjuiste Beta-factor gehanteerd, Ja De juiste beta-factor is in de berekening betrokken.3 156-090 Cerestar Er is geen rekening gehouden met rendementsverbetering

WKK installatieNee De rendementsverbetering heeft binnen bestaande vergunning plaatsgevonden

3 156-090 Cerestar Er is een fout in de opgave gemaakt Ja Na informatie inwinning is de fout hersteld.

3 156-090 Cerestar Het bedrijf is tegen de 10% aftopping, Nee Om overallocatie te voorkomen is deze regel ingevoerd.4 261-090 Saint-Gobain Isover Benelux

BVOnjuiste Beta-factor gehanteerd Ja Wordt aangepast.

5 262-210 Trega International BV/ SphinxTiles

Bedrijf < 25 kton, wil meedoen aan handel Ja Toelaten

6 264-010 Rodruza - BV Steenfabriek deZandberg

2 vestigingen. Bedrijf < 25 kton, behoudt recht voor om ookna 14 maart bezwaar te maken tegen hoeveelheid rechtenals dan handelsplichtig

Nee Dit bedrijf valt onder de collectieve opt-out die in Brussel wordt aangemeld

7 264-110 Kleiwarenfabriek JoostenWessem BV

Bedrijf < 25 kton, verzoekt om 'voorwaardelijke' deelname,wil weten hoeveel rechten beschikbaar bij handelsplicht,groeifactor te laag

Nee Dit bedrijf valt onder de collectieve opt-out die in Brussel wordt aangemeld

8 264-170 Steenfabriek de Nijverheid BV Bedrijf < 25 kton, verzoekt om 'voorwaardelijke' deelname,wil weten hoeveel rechten beschikbaar bij handelsplicht,groeifactor te laag

Nee Dit bedrijf valt onder de collectieve opt-out die in Brussel wordt aangemeld

9 264-180 Steenfabriek de Rijswaard BV 1. Groeifactor te laag, 2. Niet eens met correctie opprocesemissies,

Nee 1. Groeifactor: Het gaat om door het ECN gebruikte sectorale groeicijfers, afgeleiduit middellange termijnverkenningen van het CPB. Er is hier voor evenwicht tusseneen praktisch onuitvoerbare individuele benadering en het hanteren van éénnationaal groeicijfer gekozen. 2. Alle bedrijven en alle processen dienen eenbijdrage te leveren aan het halen van Kyoto doelstelling.

10 274-080 Pechiney Nederland NV 1 Hogere prijs elektriciteit door allocatie, verdeeldheid in EUover installatie, 2 Pechiney maakt bezwaar dat ze onder derichtlijn vallen, tegen NL beleid installaties, 3. onduidelijkheidtoewijzing, extra toelichting

Nee 1. Bij disproportionele stijging van elektriciteitsprijs zet NL zich er voor in omonderlinge concurrentie in EU te versterken 2. Verschillende interpretaties is eenverkeerde gang van zaken . Nederland dringt bij de Europese Commissie ophanteren RL definitie aan. 3. Het bedrijf heeft geen gebruik gemaakt van demogelijkheid extra info op te vragen.

11 geen Koninklijk Verbond vanNederlandse BaksteenFabrikanten

1. Niet eens met Groeiprognose, 2. Niet eens met correctieop procesemissies. 3. De 25 kton regeling: hoeveel rechtenbeschikbaar voor niet deelnemers?

Nee 1. Het gaat om door het ECN gebruikte sectorale groeicijfers, afgeleid uitmiddellange termijnverkenningen van het CPB. Er is hier voor evenwicht tussen eenpraktisch onuitvoerbare individuele benadering en het hanteren van één nationaalgroeicijfer gekozen. 2. Alle bedrijven en alle processen dienen een bijdrage televeren aan het halen van Kyoto doelstelling. 3. Nederland vraagt om een collectieveopt-out voor bedrijven die minder dan 25 kton CO2 uitstoten. Deze bedrijven zijn alszodanig aangemerkt in de versie van het plan dat naar Brussel is gestuurd. Als deEuropese Commissie dit niet toestaat zullen deze bedrijven alsnog rechten krijgentoegewezen en mogelijkheid tot inspraak geboden worden.

12 geen Electrabel-Directie Het bedrijf vraagt om meer duidelijkheid over de toewijzing,vraagt om extra toelichting

Nee Toelichting is gegeven.

13 geen Drogerij Fribecoh BV Het bedrijf voldoet aan 20 MW criterium en wil meedoen aanemissiehandel

Ja De opgave van het bedrijf is ontvangen en wordt verwerkt. Bedrijf wordt opgenomenin definitieve Bijlage A.

Page 136: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inspraakreacties op het Nederlandse CO2 Allocatieplan (versie van23 feb 2004) 2

# Bedrijfscode Naam Omschrijving reactie Verande-ring plan?

Besluit openbaar

14 241-220 Kerr-McGee Pigments HollandBV

1 KMG is het niet eens met plan en wenst uitsluiting chemievan deelname, 2 rekenregels: MJA, ongelijke behandelingt.o.v. Benchmarkbedrijven, 3 niet eens met groeifactor, 4direct verband tussen EEI en CO2 klopt niet, 5 individuelebeta factor: EBP is naar Novem gestuurd, 6 vertrouwelijk

Nee 1. Verschillende interpretaties in EU is een verkeerde gang van zaken . Nederlanddringt bij de Europese Commissie op hanteren RL definitie aan. Verder is ervaringopdoen in het systeem in het belang van bedrijven 2. Nee, beide categorieënbedrijven worden beoordeeld op geleverde prestaties in convenanten. 3. Het gaatom door het ECN gebruikte sectorale groeicijfers, afgeleid uit middellangetermijnverkenningen van het CPB. Er is hier voor evenwicht tussen een praktischonuitvoerbare individuele benadering en het hanteren van één nationaal groeicijfergekozen. 4. In het allocatieplan is een verband gelegd tussen de prestaties in hetkader van de energieconvenanten en de co2-allocatie. Dit is een werkbare enrechtvaardige verdeelmethode. 5. Op 31 jan. is er geen goedgekeurd EBPaanwezig, daarom blijft eff. graad ongewijzigd. 6. Vertrouwelijk

15 261-060 Rexam Glass Moerdijk(voorheen Heye Glas)

Bezwaar tegen hantering van de EEI 2002 i.p.v.EEI 2001 Ja Terecht bezwaar, wordt aangepast

15 261-060 Rexam Glass Moerdijk(voorheen Heye Glas)

Er is een getroffen milieumaatregel (uitvoeriggedocumenteerd, met verklaring TNO, minderenergieverbruik) niet meegenomen, verandering beta

Ja Terecht bezwaar, zuurstof stoken wordt meegenomen. Beta factor wordt aangepast(ook # 136 en 75 zijn zelfde)

16 111-090 111-100 111-110

Gasunie (Gas TransportServices)

1. Vertrouwelijk. 2. Voorstel om voor uitbreidingen ex post tealloceren. 3. Nieuw criterium voor <25 kton inrichtingen bijverplichte deelname (én >10% én 5000 ton CO2)

Nee 1. Vertrouwelijk2. Is niet toegestaan conform de Richtlijn broeikasgasemissiehandel.3. Dit criterium is niet werkbaar.

18 400-910 400-901 400-904/400-907

Eneco Energie Het verzoek is om voor vier <25 Kton installaties welemissierechten toe te wijzen.

Ja Het verzoek is gehonoreerd. Is verwerkt in de lijst.

19 401-565 Europoort Utility PartnersV.O.F.

Er is een productie-uitbreiding niet meegenomen in deallocatie.

Ja Dit is aangepast.

19 401-565 Europoort Utility PartnersV.O.F.

Door afwijkende stop in beide jaren leidt de regeling voorbijzondere omstandigheden niet tot gewenste effect.

Nee VBE: Er heeft toepassing van de rekenregels plaatsgevonden. Geen wijziging.

19 401-565 Europoort Utility PartnersV.O.F.

Extra emissie (door incidenteel verbruik) i.v.m. stop was nietopgegeven

Nee Na contact met VBE: Halve jaren dienen niet als basis voor allocatie.

20 262-002 262-004

Euroceramic BV Voor beide inrichtingen bijzondere omstandigheden in 2001en 2002. Geen rekening mee gehouden. Ook geen rekeninggehouden met procesemissies van beide inrichtingen.

Ja In database gewijzigd.2001 is aangemerkt als calamiteitenjaar, 2002 telt dubbel. Deopgevoerde procesemissies hebben betrekking op organische koolstof in klei,oftewel biomassa en die emissies vallen niet onder de richtlijn.

21 232-070 Koch HC Partnership BV Bedrijf heeft bezwaar tegen regel dat niet-convenantbedrijven een correctiefactor van .85 krijgen. Bedrijf neemtniet deel aan BM, gezien unieke aard. Aantoonbareenergieprestaties (doc.) zijn bijgevoegd.

Ja Allocatie in database gewijzigd op basis van de aangetoonde energieprestaties.

22 264-160 Steenfabriek Biezeveld BV Bedrijf < 25 kton, Hoeveelheid rechten bij handelsplicht? Nee Nederland vraagt om een collectieve opt-out voor bedrijven die minder dan 25 ktonCO2 uitstoten. Als de Europese Commissie dit niet toestaat zullen deze bedrijvenalsnog rechten krijgen toegewezen en mogelijkheid tot inspraak geboden worden.

23 264-240 Steenfabriek Linssen BV Bedrijf < 25 kton, verzoekt om 'voorwaardelijke' deelname,wil weten hoeveel rechten beschikbaar bij handelsplicht,groeifactor te laag

Nee Idem

24 264-230 Steenfabriek Engels BV Bedrijf < 25 kton, verzoekt om 'voorwaardelijke' deelname,wil weten hoeveel rechten beschikbaar bij handelsplicht,groeifactor te laag

Nee Idem

25 264-280 310 Steenfabrieken Korevaar BV,Zennewijnen (beheer) enSchipperswaard BV

Bedrijf < 25 kton, verzoekt om 'voorwaardelijke' deelname,wil weten hoeveel rechten beschikbaar bij handelsplicht,groeifactor te laag. Maakt tevens bezwaar tegen de regel datniet MJA deelnemers 'beboet' worden.

Nee Idem

Page 137: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inspraakreacties op het Nederlandse CO2 Allocatieplan (versie van23 feb 2004) 3

# Bedrijfscode Naam Omschrijving reactie Verande-ring plan?

Besluit openbaar

26 264-140 St Joris Keramische IndustrieBV

Bedrijf < 25 kton, verzoekt om 'voorwaardelijke' deelname,wil weten hoeveel rechten beschikbaar bij handelsplicht,groeifactor te laag

Nee Idem

27 246-030 Fujifilm BV 1. Plan: Administratieve lasten nemen toe, te laag groeicijfer,aftopping energie-efficiency geen stimulans om verder tebesparen. De formulering in het plan en de rekenregelsdienen beter afgestemd te zijn.2. Rekenregels: onduidelijk,hoe cijfers te herleiden. 3. Cijfers: Onjuiste beta, historischecijfers onjuist, nieuwkomers niet meegenomen

Ja 1. Het gaat om door het ECN gebruikte sectorale groeicijfers, afgeleid uitmiddellange termijnverkenningen van het CPB. Er is hier voor evenwicht tussen eenpraktisch onuitvoerbare individuele benadering en het hanteren van één nationaalgroeicijfer gekozen. Om overallocatie te voorkomen is de aftopping-regel ingevoerd.2. De nieuwe allocatie wordt voor alle bedrijven inzichtelijk gemaakt 3. Beta factorwas verkeerd afgerond, wordt aangepast; fout in output WKC gecorrigeerd; bezwaarnieuwkomer niet gehonoreerd.

28 274-040 Aluminium Delfzijl BV 1. Bedrijf is verbaast over verschillende uitleg van definitiesuit de richtlijn, hierdoor neemt zusterbedrijf in Duitsland enconcurrenten in rest EU niet deel. Verstoringconcurrentiepositie. Bezwaar richt zich niet op omvangrechten. 2. Principieel bezwaar tegen correctie opprocesemissies (niet relevant voor dit bedrijf in 1e periode ).

Nee 1. Verschillende interpretaties is een verkeerde gang van zaken . Nederland dringtbij de Europese Commissie op hanteren RL definitie aan. 2. Alle bedrijven en alleprocessen dienen een bijdrage te leveren aan het halen van Kyoto doelstelling.

29 155-120 Nestlé Nederland BV Niet eens met gehanteerde groeifactor, niet eens met beta-factor

Ja De groeifactor is volgens de rekenregels bepaald. Het gaat om door het ECNgebruikte sectorale groeicijfers, afgeleid uit middellange termijnverkenningen van hetCPB. Er is hier voor evenwicht tussen een praktisch onuitvoerbare individuelebenadering en het hanteren van één nationaal groeicijfer gekozen. De beta-factor isaangepast.

30 264-100 Kleiwarenfabriek JoostenKessel

Bedrijf < 25 kton, verzoekt om 'voorwaardelijke' deelname,wil weten hoeveel rechten beschikbaar bij handelsplicht,groeifactor te laag

Nee Nederland vraagt om een collectieve opt-out voor bedrijven die minder dan 25 ktonCO2 uitstoten. Als de Europese Commissie dit niet toestaat zullen deze bedrijvenalsnog rechten krijgen toegewezen en mogelijkheid tot inspraak geboden worden.

31 264-190 Steenfabriek de Vlijt BV -Daas baksteen

Bedrijf < 25 kton, verzoekt om 'voorwaardelijke' deelname,wil weten hoeveel rechten beschikbaar bij handelsplicht,groeifactor te laag. Maakt tevens bezwaar tegen de regel datniet MJA deelnemers 'beboet' worden.

Nee Idem.

32 266-010 Lafarge gips bv Oneerlijke concurrentie in EU door verschil definitie Nee Verschillende interpretaties is een verkeerde gang van zaken. Nederland dringt bijde Europese Commissie op hanteren RL definitie aan

32 266-010 Lafarge gips bv Tegen beta 0,85 Nee Er is gekozen voor een uniforme benadering bij de beoordeling van de verschillendegroepen bedrijven. Dit sluit aan bij de afspraken die de bewindslieden hebbengemaakt met de industrie waarbij de convenanten als primaire invalshoek gekozen.Gelet op mogelijk uiteenlopende benaderingen door de verschillende provincies voorde groep bedrijven die bij geen convenant aangesloten zijn ook een uniformebenadering gekozen. Daarbij geldt dat indien bedrijven kunnen aantonen voldoendeenergie-efficiencymaatregelen te hebben getroffen, niet de factor 0,85 voor hen vantoepassing is, maar een factor 1.

32 266-010 Lafarge gips bv Hun WKK wordt niet meegeteld Nee Het bedrijf krijgt gewoon rechten voor hun WKKk indien eigenaar.32 266-010 Lafarge gips bv Bij efficiency factor wordt niet gekeken naar wat mogelijk is Nee Er wordt bij hantering van de efficiency factor gekeken naar prestaties.33 241-370 Almatis, Alcoa chemie, Botlek 1. Verkeerde factor aardgas in 2001, 2. verkeerde waarde

procesemissies, 3. bezwaar criteria bijz omstandigheden, 4.Groeiperc. te laag, 5. zorgen concurrentiepositie binnen EU.

Nee 1. In het allocatieplan zijn standaardwaarden voor aardgas gebruikt. 2. Na contactmet VBE: geen wijziging. 3. Het betreft hier marktgerelateerde omstandigheden. Dievallen niet onder 'bijzondere omstandigheden' in de rekenregels. 4. Het gaat omdoor het ECN gebruikte sectorale groeicijfers, afgeleid uit middellangetermijnverkenningen van het CPB. Er is hier voor evenwicht tussen een praktischonuitvoerbare individuele benadering en het hanteren van één nationaal groeicijfergekozen. 5. Verschillende interpretaties door Lidstaten is een verkeerde gang vanzaken. Nederland dringt bij de Europese Commissie op hanteren RL definitie aan

34 155-100 Friesland Coberco DairyFoods, Leeuwarden

Vergeten WKK warmte op te geven, nieuwe cijfersbijgevoegd

ja Novem heeft cijfers aangepast in database

Page 138: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inspraakreacties op het Nederlandse CO2 Allocatieplan (versie van23 feb 2004) 4

# Bedrijfscode Naam Omschrijving reactie Verande-ring plan?

Besluit openbaar

35 Nova Chemicals < 25 kton, maar willen wel meedoen ja Dit wordt gehonoreerd.

36 156-060 Aviko bezwaar tegen 0,85 omdat het bedrijf wel MJA deelnemer is,bedrijf pleit voor verhuisregeling, bedrijf uit zorgenuiteenlopende interpretatie Fr en Dtl.

nee Geen wijziging, EBP nog niet goedgekeurd. Er komt geen verhuisregeling, dit isjuridisch in Nederland niet mogelijk. Rechten blijven in het bezit van bedrijven tot2008, dan wordt de nieuwe situatie bezien. Verschillende interpretaties van derichtlijn is een verkeerde gang van zaken. Nederland dringt bij de EuropeseCommissie op hanteren RL definitie aan.

37 IPO 1.Er is te weinig gebruik gemaakt van de expertise vanprovincies.

Nee Expertise provincies is gebruikt bij het verifiëren van de emissiecijfers. Heeft geengrond.

37 IPO 2. De inspraak is te kort Nee 2.De totstandkoming van het allocatieplan is aan een strak tijdschema gebonden. Inde inspraakversie is aangegeven dat het plan wordt opgevat als een beleidsregel inde zin van de AWB. Er is een langere inspraaktermijn gehanteerd dan de in de AWBvoorgeschreven termijn van 2 weken.

37 IPO 3. Het IPO pleit tegen een drempel voor nieuwkomers. Nee 3. Deze drempel is er om fundamentele wijzigingen van rechten te voorzien.Voorkomen moest worden dat elke aanpassing aan installaties zou moeten leidentot aanpassing van de toewijzing. Het hanteren van een drempel is daartoe eenpraktisch instrument.

37 IPO 4. De 0,85 regeling miskent inspanningen bevoegd gezag.De BG hebben bedrijven maatregelen opgelegd.

Nee 4.Er is gekozen voor een uniforme benadering bij de beoordeling van deverschillende groepen bedrijven. Dit sluit aan bij de afspraken die de bewindsliedenhebben gemaakt met de industrie waarbij de convenanten als primaire invalshoekgekozen. Gelet op mogelijk uiteenlopende benaderingen door de verschillendeprovincies voor de groep bedrijven die bij geen convenant aangesloten zijn ook eenuniforme benadering gekozen. Daarbij geldt dat indien bedrijven kunnen aantonenvoldoende energie-efficiencymaatregelen te hebben getroffen, niet de factor 0,85voor hen van toepassing is, maar een factor 1.

37 IPO 5. WKK wordt te veel ondersteund in het plan Nee 5. De convenanten energie-efficiency zijn als primaire invalshoek gekozen. Eenessentieel onderdeel daarvan vormt de WKK. Er is overigens een grens gesteld aande mate waarin rekening gehouden wordt met early action, bijvoorbeeld doortoepassing van WKK. Dit voorkomt dat de WKK overmatig wordt ondersteund.

37 IPO 6. Het is onduidelijk wat bij nieuwkomers "vergelijkbareinstallaties" zijn

Nee Bij nieuwkomers wordt een vergelijking met installaties gemaakt die in aard denieuwbouw het meest benaderen.

37 IPO 7. Het IPO constateert fouten in cijfers (lijst bijgevoegd) Nee 7.De lijst is vergeleken met informatie die al voorhanden was. Waar aan de orde isde aanvullende informatie van de lijst gebruikt om te komen tot een aangepasteallocatie.

37 IPO 8. Er moet een hardheidsclausule komen Nee 8.Het hanteren van een open hardheidsclausule schept teveel onduidelijkheid enkan leiden tot willekeur. Temeer daar de allocatie gebaseerd moet zijn op objectieveen transparante criteria is er geen algemene hardheidsclausule in het planopgenomen.

38 241-280 Resolution Europe BV 1. Er is een 10% aftopping toegepast terwijl het bedrijf eennieuwkomer is, 2. Vrees voor verhoging E-prijzen. Hoe wordtomgegaan met rechten bij nieuwbouw? 3. Het bedrijf kiestvoor opt-in en gaat er van uit dat ze rechten krijgentoegekend.

ja 1. Bezwaar terecht, 10% geldt niet voor nieuwkomers, wordt gecorrigeerd. 2. Bijdisproportionele stijging van elektriciteitsprijs zet NL zich er voor in om onderlingeconcurrentie in EU te versterken 3. Door uitbreiding binnenkort >20MW. Daarmeevoldoet het bedrijf aan voorwaarde in de richtlijn.

39 VKP, Vereniging vanKunstmest Producenten

1.groeifactor te laag, 2. Grens 10% voor afwijking basisjaarte hoog moet 5% zijn, 3. grens uitbreiding te hoog, 4.Aftopping 10% on-terecht, 5. inspraak te kort

nee 1. Het gaat om door het ECN gebruikte sectorale groeicijfers, afgeleid uitmiddellange termijnverkenningen van het CPB. Er is hier voor evenwicht tussen eenpraktisch onuitvoerbare individuele benadering en het hanteren van één nationaalgroeicijfer gekozen. 2. De grens blijft gehanteerd. 3. Deze grens verandert niet.Slechts fundamentele uitbreidingen vallen onder deze regel. 4. Deze regel isingevoerd om overallocatie te voorkomen. 5. Er is voldoende tijd beschikbaar

Page 139: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inspraakreacties op het Nederlandse CO2 Allocatieplan (versie van23 feb 2004) 5

# Bedrijfscode Naam Omschrijving reactie Verande-ring plan?

Besluit openbaar

gesteld voor inspraak, meer dan wettelijk verplicht zelfs.

40 211-090 211-100

Kappa Graphic board Bedrijf maakt bezwaar tegen regels bijz omstandighedenbasisjaren

ja De rekenregels bieden deze mogelijkheid (voor bedrijven die deelnemen in eenenergiebesparingsconvenant) Voor de basisjaren wordt nu de regel toegepast zoalsin de rekenregels staat vervat: Als het gebruikelijk is dat een meerjarig gemiddeldewordt toegepast, en de inrichting maakt gebruik van deze rekenwijze in het kadervan diens deelname aan het Convenant Benchmarking of aan eenMeerjarenafspraak, dan mag deze rekenwijze worden gebruikt.

40 211-090 211-100

Kappa Graphic board Bedrijf heeft een WKK verplaatst en men vraagt om eennieuwe benchmark, vestiging met nieuweWKK wordtafgetopt bij 10% en dat is onvoldoende compensatie

nee Valt niet binnen de gestelde regels. Aftopping: Om overallocatie te voorkomen isdeze regel ingevoerd.

41 112-010 Zuurbier en Co Rozenkwekerij zie ook 1, CO2 wordt vastgelegd in planten. Hier dientrekening mee worden gehouden.

nee Geen wijziging. Dit zou overigens tot een verlaging van de allocatie leiden.

42 159-020 ADM Cocoa Dit bedrijf is ingedeeld in categorie frisdranken maar moetcode 154 zijn (oliën en vetten), zijn niet ingedeeld bij MJAterwijl ze dat wel zijn.

nee Het betreft hier een MJA bedrijf. Er is echter geen bruikbaar EBP beschikbaar. Debestaande efficiency graad blijft gehanteerd.

43 156-130 De Frites Specialist 1. Cijfers: is er rekening mee gehouden dat ze MJA zijn ?,2. <25 kton maar willen rechten weten anders straks nieuweinspraakronde, 3. binnenlandse verhuisregeling voorsamenvoegen kleine vestigingen, 4. In Fr en Dtl vallen fritesbuiten emissiehandel, willen zij dan ook.

nee 1. Geen wijziging in cijfers (nog geen goedgekeurd EBP ). 2. Nederland vraagt omeen collectieve opt-out voor bedrijven die minder dan 25 kton CO2 uitstoten. Als deEuropese Commissie dit niet toestaat zullen deze bedrijven alsnog rechten krijgentoegewezen en mogelijkheid tot inspraak geboden worden. 3. Verhuisregeling: Nee,plan geeft mogelijkheid niet. Bedrijven krijgen rechten toegewezen tot 2008, daarnawordt de nieuwe situatie bezien. 4. Verschillende interpretaties is een verkeerdegang van zaken. Nederland dringt bij de Europese Commissie op hanteren RLdefinitie aan.

44 155-040 DOC kaas, ZuivelparkHoogeveen

Onduidelijk hoe rechten zijn berekend en voor welkevestiging. Er is een nieuwe vestiging op de Buitenvaart eneen oude op Alteveerstraat . Zie ook 45

ja De berekening voor de nieuwe vestiging was onjuist.

45 155-040 DOC kaas, AlteveerstraatHoogeveen

Onduidelijk hoe rechten zijn berekend en voor welkevestiging. Er is een nieuwe vestiging op op de Buitenvaarten een oude op Alteveerstraat . Opgave voor Alteveerstraatis bijgevoegd Zie ook 44

ja De vestiging Alteveerstraat is toegevoegd

46 158-030 Suiker unie Dinteloord 1. basisjaren: bedrijf pleit voor vijfjaar gemiddelde wegensweerinvloeden, 2. Bedrijf wenst verhuisregel van niet-deelnemer naar deelnemer en van deelnemer naardeelnemer, 3. indien berekeningswijze CO2 monitoring totandere cijfers leiden dan willen ze correctie van hoeveelheidrechten.

ja 1. Gehonoreerd. De rekenregels bieden deze mogelijkheid (voor bedrijven diedeelnemen in een energiebesparingsconvenant) Voor de basisjaren wordt nu deregel toegepast zoals in de rekenregels staat vervat: Als het gebruikelijk is dat eenmeerjarig gemiddelde wordt toegepast, en de inrichting maakt gebruik van dezerekenwijze in het kader van diens deelname aan het Convenant Benchmarking ofaan een Meerjarenafspraak, dan mag deze rekenwijze worden gebruikt. 2. Nee,plan geeft mogelijkheid niet vanwege juridische onmogelijkheid om rechten af tenemen. Een bedrijf krijgt rechten toegewezen tot 2008, dan wordt de nieuwe situatiebezien. 3 Nee, ex post is uitgesloten in de Richtlijn.

47 158-040 Suiker unie Groningen 1. basisjaren: bedrijf pleit voor vijfjaar gemiddelde wegensweerinvloeden 2.Bedrijf wenst verhuisregel van niet-deelnemer naar deelnemer en van deelnemer naardeelnemer, 3. indien berekeningswijze CO2 monitoring totandere cijfers leiden dan willen het bedrijf correctie vanhoeveelheid rechten.

ja 1. Gehonoreerd. De rekenregels bieden deze mogelijkheid (voor bedrijven diedeelnemen in een energiebesparingsconvenant)Voor de basisjaren wordt nu deregel toegepast zoals in de rekenregels staat vervat: Als het gebruikelijk is dat eenmeerjarig gemiddelde wordt toegepast, en de inrichting maakt gebruik van dezerekenwijze in het kader van diens deelname aan het Convenant Benchmarking ofaan een Meerjarenafspraak, dan mag deze rekenwijze worden gebruikt. 2. Nee,plan geeft mogelijkheid niet vanwege juridische onmogelijkheid om rechten af tenemen. Een bedrijf krijgt rechten toegewezen tot 2008, dan wordt de nieuwe situatiebezien 3 Nee, ex post is uitgesloten in de Richtlijn.

Page 140: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inspraakreacties op het Nederlandse CO2 Allocatieplan (versie van23 feb 2004) 6

# Bedrijfscode Naam Omschrijving reactie Verande-ring plan?

Besluit openbaar

48 264-210 Steenfabriek gebr. Klinkers Bedrijf < 25 kton, verzoekt om 'voorwaardelijke' deelname,wil weten hoeveel rechten beschikbaar bij handelsplicht,groeifactor te laag

nee Nederland vraagt om een collectieve opt-out voor bedrijven die minder dan 25 KtonCO2 uitstoten. Als de Europese Commissie dit niet toestaat zullen deze bedrijvenalsnog rechten krijgen toegewezen en mogelijkheid tot inspraak geboden worden.

49 264-360 370,380, 390, 400,410, 420, 430,440, 450, 455,460, 470, 480,490, 500, 550,510, 520

Wienerberger Baksteen 1. Veel bedrijven < 25 kton, verzoekt om 'voorwaardelijke'deelname. 2. wil weten hoeveel rechten beschikbaar bijhandelsplicht, 3. Groeifactor te laag. 4.Drie vestigingen nietbekend bij Novem.

ja Na contact met het bedrijf staan 19 vestigingen van Wienerberger opgenomen inBijlage A. Drie vestigingen gesloten en daarom buiten allocatie: Lobith, Ochten,Terra

50 264-080 Kleiwarenfabriek Buggenum Bedrijf < 25 kton, verzoekt om 'voorwaardelijke' deelname,wil weten hoeveel rechten beschikbaar bij handelsplicht,groeifactor te laag

nee Nederland vraagt om een collectieve opt-out voor bedrijven die minder dan 25 KtonCO2 uitstoten. Als de Europese Commissie dit niet toestaat zullen deze bedrijvenalsnog rechten krijgen toegewezen en mogelijkheid tot inspraak geboden worden.

51 264-220 bv steenfabriekHuissenswaard

te weinig rechten want in beide basisjaren tijdelijk mindergeproduceerd (76 en 77% van normale productie),groeifactor te laag, tegen c op procesemissies. Zie ook 52

nee Idem.

52 264-290 bv steenfabriek Spijk te weinig rechten want in beide basisjaren tijdelijk mindergeproduceerd (86 en 79% van normale productie),groeifactor te laag, tegen c op procesemissies zie ook 51

nee Idem.

53 264-340 Van der Sanden NL BV(steen)

Bedrijf: veel te weinig rechten,1. Uitbreiding: incorrecteallocatie 2. Daarnaast verschuiving van rode naar gelebaksteen dit vraagt meer CO2, 3. Groeifactor te laag, zijn wellid MJA daarom 0,85 onterecht, 4. tegen correctiefactor enhelemaal tegen correctiefactor op procesemissies

nee 1.De uitbreiding is correct gealloceerd, geen wijziging. 2. Geen bijzondereomstandigheid. 3. Het gaat om door het ECN gebruikte sectorale groeicijfers,afgeleid uit middellange termijnverkenningen van het CPB. Er is hier voor evenwichttussen een praktisch onuitvoerbare individuele benadering en het hanteren van éénnationaal groeicijfer gekozen. 4. Alle bedrijven en alle processen dienen eenbijdrage te leveren aan het halen van Kyoto doelstelling.

54 157-010 bv Oldambt drogerij 1. Bedrijf: tegen 0,85. Het bedrijf is nooit aangeboden MJAdeelnemer te worden. Het bedrijf is wereldtop, provincieGroningen legt veel eisen op, 2. Basisjaren niet goed omdatweersomstandigheden te weinig aanvoer aardappelvezelsvan AVEBE. Brief van branche VNG bijgevoegd metbezwaar 0,85 en dat ze wel wereldtop zijn.Accountantsverklaring over kolengebruik 1998 t/m 2002bijgevoegd

nee 1.Er is gekozen voor een uniforme benadering bij de beoordeling van deverschillende groepen bedrijven. Dit sluit aan bij de afspraken die de bewindsliedenhebben gemaakt met de industrie waarbij de convenanten als primaire invalshoekzijn gekozen. Gelet op mogelijk uiteenlopende benaderingen door de verschillendeprovincies voor de groep bedrijven die bij geen convenant aangesloten zijn is ookhier voor een uniforme benadering gekozen. Daarbij geldt dat indien bedrijvenkunnen aantonen voldoende energie-efficiencymaatregelen te hebben getroffen, nietde factor 0,85 voor hen van toepassing is, maar een factor 1. 2. Voor de basisjarenwordt de regel toegepast zoals in de rekenregels staat vervat: Als het gebruikelijk isdat een meerjarig gemiddelde wordt toegepast, en de inrichting maakt gebruik vandeze rekenwijze in het kader van diens deelname aan het Convenant Benchmarkingof aan een Meerjarenafspraak, dan mag deze rekenwijze worden gebruikt. Dit is hierechter niet het geval

55 geen VNG Vereniging vanNederlandseGroenvoederdrogerijen

Brancheorganisatie: tegen 0,85 regel. Er is wel veel gedaanzie ook 54

ja zie 54. Er is gekozen voor een uniforme benadering bij de beoordeling van deverschillende groepen bedrijven. Dit sluit aan bij de afspraken die de bewindsliedenhebben gemaakt met de industrie waarbij de convenanten als primaire invalshoekgekozen. Gelet op mogelijk uiteenlopende benaderingen door de verschillendeprovincies voor de groep bedrijven die bij geen convenant aangesloten zijn ook eenuniforme benadering gekozen. Daarbij geldt dat indien bedrijven kunnen aantonenvoldoende energie-efficiencymaatregelen te hebben getroffen, niet de factor 0,85voor hen van toepassing is, maar een factor 1.

56 264-050 060,070

Lafarge roofing: Tegelen,Thorn en Woerden

< 25 kton willen wel meedoen totdat ze zeker weten dat hetmag van EU dan willen ze pas beslissen.

nee Nederland vraagt om een collectieve opt-out voor bedrijven die minder dan 25 ktonCO2 uitstoten. Als de Europese Commissie dit niet toestaat zullen deze bedrijvenalsnog rechten krijgen toegewezen en mogelijkheid tot inspraak geboden worden.

57 264-020 264-120 264-130

Koramic dakpannengroep: 3vestigingen

< 25 kton alleen er buiten als zekerheid is dat het mag vanEU en willen cijfers berekeningen.

nee Idem

Page 141: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inspraakreacties op het Nederlandse CO2 Allocatieplan (versie van23 feb 2004) 7

# Bedrijfscode Naam Omschrijving reactie Verande-ring plan?

Besluit openbaar

58 264-090 Kleiwarenfabriek Facade Bedrijf < 25 kton, verzoekt om 'voorwaardelijke' deelname,wil weten hoeveel rechten beschikbaar bij handelsplicht,groeifactor te laag

nee Idem

59 155-090 Friesland Coberco ButterProducts, Bedum

Nu < 25 kton, maar vanaf 2005 er boven, willen cijfers zien ja Na uitbreiding: deelname. Is aangepast in de database

59 155-090 Friesland Coberco ButterProducts, Bedum

Nieuwkomers, willen weten hoe verhuizing werkt, tegendrempel 10% en 5000 ton, ze verliezen rechten bij sluiting enkrijgen geen nieuwe bij uitbreiding

nee Bij sluiting worden rechten niet ontnomen. Een bedrijf krijgt rechten toegewezen tot2008. Vanaf 2008 wordt de nieuwe situatie bezien.

60 157-040 Grasdrogerij Ruinerwold Bezwaar tegen 0,85 factor. Brief VNG bijgevoegd nee Bij het ontbreken van verifieerbare gegevens (bij niet deelnemers aan MJA) isgekozen voor de 0,85 regel. Er is gekozen voor een uniforme benadering bij debeoordeling van de verschillende groepen bedrijven. Dit sluit aan bij de afsprakendie de bewindslieden hebben gemaakt met de industrie waarbij de convenanten alsprimaire invalshoek gekozen. Gelet op mogelijk uiteenlopende benaderingen doorde verschillende provincies voor de groep bedrijven die bij geen convenantaangesloten zijn ook een uniforme benadering gekozen. Daarbij geldt dat indienbedrijven kunnen aantonen voldoende energie-efficiencymaatregelen te hebbengetroffen, niet de factor 0,85 voor hen van toepassing is, maar een factor 1.

61 274-030 Alcan, Aluminium & ChemieRotterdam

Het bedrijf is van mening dat ze niet onder de richtlijn vallengezien hun activiteiten

nee Dit bedrijf valt onder de richtlijn broeikasgasemissiehandel wegens de aanwezigheidvan verbrandingsinstallaties > 20 MW

61 274-030 Alcan, Aluminium & ChemieRotterdam

De uitstoot bestaat uit procesgassen en daarom geencorrectie

nee In de BM systematiek valt dit onder verbrandingsemissies. Concurrenten worden inNederland op gelijke wijze behandeld.

61 274-030 Alcan, Aluminium & ChemieRotterdam

Er wordt bij nieuwkomers ten onrechte van max 90% van deproductie ontwerpcapaciteit uitgegaan.

Nee Deze regel is er om overallocatie aan nieuwkomers te voorkomen.

62 156-110 156-150 156-155

Lamb-Weston Meijer:Oosterbierum, Kruiningen enBergen op Zoom

Bezwaar tegen binnenlandse verhuisregeling Nee Bij sluiting worden rechten niet ontnomen. Vanaf 2009 wordt de nieuwe situatiebezien.

62 156-110 156-150 156-155

Lamb-Weston Meijer:Oosterbierum, Kruiningen enBergen op Zoom

Zien niet terug dat toetreden MJA tot 31 januari mogelijkwas

Nee Dit staat in de rekenregels opgenomen. Het bedrijf heeft geen geldig EBP.

62 156-110 156-150 156-155

Lamb-Weston Meijer:Oosterbierum, Kruiningen enBergen op Zoom

Willen inzicht in nieuwkomers in hun branche om tebeoordelen of het echte nieuwkomers zijn

Nee Dit inzicht wordt geboden in het allocatieplan. In Bijlage A staan nieuwe bedrijvenvermeld met een *. De transparantie gaat echter niet verder dan de vermeldingvanwege vertrouwelijkheid van informatie.

62 156-110 156-150 156-155

Lamb-Weston Meijer:Oosterbierum, Kruiningen enBergen op Zoom

Basisjaar, onvoldoende rekening gehouden metseizoensinvloeden

Nee Voor de basisjaren wordt nu de regel toegepast zoals in de rekenregels staat vervat:Als het gebruikelijk is dat een meerjarig gemiddelde wordt toegepast, en deinrichting maakt gebruik van deze rekenwijze in het kader van diens deelname aanhet Convenant Benchmarking of aan een Meerjarenafspraak, dan mag dezerekenwijze worden gebruikt. Bij aardappelverwerkers wordt echter geen rekeninggehouden met seizoensinvloeden.

62 156-110 156-150 156-155

Lamb-Weston Meijer:Oosterbierum, Kruiningen enBergen op Zoom

2 vestigingen < 25kton, ze willen inzicht hebben in rechten,want als ze toch mee moeten doen kunnen ze geen bezwaarmeer maken. Volgens opgave Novem is er sprake van 3vestigingen < 25kton

ja Nederland vraagt om een collectieve opt-out voor bedrijven die minder dan 25 KtonCO2 uitstoten. Als de Europese Commissie dit niet toestaat zullen deze bedrijvenalsnog rechten krijgen toegewezen en mogelijkheid tot inspraak geboden worden.Met betrekking tot de vestiging in Kruiningen is op 24/2 een verkeerde brief(<25Kton) gestuurd. Deze fout is door een brief van NOVEM van 26 aprilgecorrigeerd.

63 geen VNO-NCW 115 Mton is niet ruim, er wordt gecorrigeerd met 3%, teweinig ruimte voor groei, De 115 mag niet verlaagd worden

Nee Met de 115 Mton wordt recht gedaan aan de vrijwillige afspraken die zijn gemaakttussen overheid en bedrijfsleven. Er is ruimte voor CO2 groei, maar nietongelimiteerd. De optelsom van de individuele allocaties moet passen binnen hetharde plafond van 115 Mton voor de gehele industrie. Dit plafond staat definitief vastna goedkeuring van het plan door de Europese Commissie.

Page 142: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inspraakreacties op het Nederlandse CO2 Allocatieplan (versie van23 feb 2004) 8

# Bedrijfscode Naam Omschrijving reactie Verande-ring plan?

Besluit openbaar

63 geen VNO-NCW Moet worden vastgehouden aan uitsluiten bedrijven < 25kton Nee Ja, Nederland vraagt om een collectieve opt-out voor bedrijven die minder dan 25Kton CO2 uitstoten. Als de Europese Commissie dit niet toestaat zullen dezebedrijven alsnog rechten krijgen toegewezen en mogelijkheid tot inspraak gebodenworden.

63 geen VNO-NCW Hardheidsclausule moet worden opgenomen om inindividuele gevallen onrechtvaardige situaties te kunnenaanpakken. Dit is ook toegezegd.

Nee Een hardheidclausule komt er niet. De inspraak zelf is bedoeld om deze situaties teverhelpen. Daarnaast bieden de rekenregels ruimte voor bijzondereomstandigheden.

63 geen VNO-NCW Er zijn door tijdsdruk fouten in cijfers gekomen.Zorgvuldigheid is hier op z’n plaats. VNO wil check dooronafhankelijke deskundige. Plan kan zolang ondervoorbehoud naar Brussel.

Nee We zijn zorgvuldig, geen check onafhankelijke derde. Dit is tevens praktisch en in detijd niet uitvoerbaar.

63 geen VNO-NCW Voor nieuwkomers wordt een inschatting gemaakt vantoekomstige productie en tijdstip opstarten. Kan tot te veel ofte weinig rechten leiden. Beter is allocatie achteraf zoalsDuitsland van plan is te gaan doen.

Nee Dit is een oplossing die niet binnen de richtlijn past. Vooraf dient er duidelijkheid overde totale hoeveelheid emissierechten te zijn.

63 geen VNO-NCW Introductie handel mag niet tot fiscale verzwaring bedrijvenleiden

Nee Deze vraag richt zich niet op het allocatieplan. Is wel van belang, maar speelt in hetwetgevingsoverleg een rol.

63 geen VNO-NCW Zorgen om andere EU landen. Tempo, afwijkende definities ,.Zorg dat Eu te zwak optreedt, NL moet hierop toezien. Indiente grote verschillen dan opt-out voor chemie en anderebedrijven

Nee Verschillende interpretaties van de richtlijn is een verkeerde gang van zaken.Nederland dringt bij de Europese Commissie op hanteren RL definitie aan. Eentoezegging over opt-out is nu te vroeg.

63 geen VNO-NCW Inspraak van 3 weken kort. Zorgvuldigheid moet vooropstaan

Nee Er is voldoende tijd beschikbaar gesteld voor inspraak, meer dan wettelijk verplichtzelfs.

64 265-020 ENCI Maastricht Tegen correctie op procesemissies, omdat reductie nietmogelijk is. België en Duitsland zouden dit ook niet doen.

nee Alle bedrijven en alle processen dienen een bijdrage te leveren aan het halen vanKyoto doelstelling.

65 264-260 Steenfabriek Nuth NV Bedrijf < 25 kton, verzoekt om 'voorwaardelijke' deelname,wil weten hoeveel rechten beschikbaar bij handelsplicht,groeifactor te laag

nee Nederland vraagt om een collectieve opt-out voor bedrijven die minder dan 25 KtonCO2 uitstoten. Als de Europese Commissie dit niet toestaat zullen deze bedrijvenalsnog rechten krijgen toegewezen en mogelijkheid tot inspraak geboden worden.

66 111-140 NAM GZI, Emmen Bedrijf geeft aan dat er een fout in de hoeveelheid stoom zit. ja Getallen kloppen, aangepast in database66 111-140 190

enzNAM Reserve voor nieuwkomers (2 Mton) erg laag. Alleen al

Schoonebeek project zal veel in beslag nemen. Alleinrichtingen moeten gelijke behandeling krijgen = gratisrechten

nee Schoonebeek staat al geregistreerd als 'onbekende nieuwkomer'. Het plan biedt eengelijke behandeling van nieuwkomers met de voorgestelde reserve.

66 111-190 NAM F03-FB-1 De rekenregels houden geen rekening met gasturbineinstallaties met beperkte warmtebenutting. Daarnaast is erook nog onnauwkeurig gemeten. Bedrijf wenst alleen regelsconform schema 3A toe te passen.

ja Advies Novem: WKK als verbrandingsemissie opnemen. Novem heeft alle WKKcijfers op nul gesteld en opnieuw ingelezen

66 111-242 NAM L09-FF-1 Aangeleverde cijfers basisjaren kloppen niet meer. Bedrijfstuurt een aparte brief hierover.

ja Aangepast (volgens nieuwe opgave)

66 111-244 + ? NAM L15-FA-1 en L05 < 25 kton maar aangeleverde cijfers kloppen niet meer,platform L05 is helemaal nog niet aangemeld wel < 25 kton

ja Aangepast (volgens nieuwe opgave)

67 159-100 SaraLee Douwe Egberts Bedrijf uit bezwaar tegen 0,85. Ze zijn wel MJA bedrijf ja Na check EBP: wijziging doorgevoerd. Tevens is een foutieve CO2 allocatie voorbiomassa gecorrigeerd.

68 241-060 241-070 401-530 +? + ?

AKZO WKC: Delesto, Salincoen WKC Velperweg Arnhem

1. aftopping 10% op de verkeerde plaats in rekenregels, 2.aftopping 10% moet 15% zijn als waardering voor BM, 3.groei van 3% gaat bijna helemaal op aan nieuwkomers zou3,6% moeten zijn, 4. één bedrijf < 25kton moet buitensysteem blijven indien anders dan goede inspraak, 5.allocatie bekende nieuwkomers niet altijd goed toegepastSloe centrale ten onrechte en Rijnmond Energy centrum, 6.bij allocatie wordt van standaard emissiefactor voor aardgas

ja 1. Is veranderd. 2. Geen reden tot verandering. 3. Geen reden tot verandering groei4. Nederland vraagt om een collectieve opt-out voor bedrijven die minder dan 25Kton CO2 uitstoten. Als de Europese Commissie dit niet toestaat zullen dezebedrijven alsnog rechten krijgen toegewezen en mogelijkheid tot inspraak gebodenworden. 5. Sloecentrale wordt onbekende nieuwkomer en Rijnmond energy isgecorrigeerd. 6.Er is gekozen voor vaste omrekenfactoren. Aansluiting bij monitoringspeelt in later stadium. 7 Er is geen aanknoping in de rekenregels hiervoor. Er is hiergeen sprake van een investering zoals bedoeld in de rekenregels.

Page 143: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inspraakreacties op het Nederlandse CO2 Allocatieplan (versie van23 feb 2004) 9

# Bedrijfscode Naam Omschrijving reactie Verande-ring plan?

Besluit openbaar

uitgegaan bij monitoring ligt die anders dat is nietaanvaardbaar moet dezelfde zijn als bij allocatie, 7. AKZOzet waterstof uit chloorproductie in als brandstof dit gaatechter verminderen in Rotterdam en helemaal in Hengelohiervoor zouden extra rechten moeten komen

68 241-060-070 Akzo Nobel Energy BV Maximering waardering vroegtijdige maatregelen staat nietgoed in rekenregels

Nee De rekenregels bieden ruimte voor beloning early action.

68 241-060-070 Akzo Nobel Energy BV Plafond van 10% en C-factor doen geen recht aan afspraken(BM en MJA). Plafond op efficiencyfactor zou 15% moetenzijn.

Nee Aftopping: Om overallocatie te voorkomen is deze regel ingevoerd. Daarnaast wordt-binnen de kaders van de richtlijn- recht gedaan aan vrijwillige afspraken tussenoverheid en bedrijfsleven. Bij het vaststellen van de CO2 ruimte is rekeninggehouden met de verbetering van de energie-efficiency van bedrijven in Nederland.Met het plafond van 112 in de tweede periode staat vast dat Nederland aan haarKyoto-verplichting kan voldoen.

68 241-060-070 Akzo Nobel Energy BV Groeicijfer chemie moet 3,6% zijn ipv 3% Nee Het gaat om door het ECN gebruikte sectorale groeicijfers, afgeleid uit middellangetermijnverkenningen van het CPB. Er is hier voor evenwicht tussen een praktischonuitvoerbare individuele benadering en het hanteren van één nationaal groeicijfergekozen. Om overallocatie te voorkomen is de aftopping-regel ingevoerd.

68 241-060-070 Akzo Nobel Energy BV Onduidelijkheid over regeling <25kton; nieuwe inspraakzodra meer duidelijkheid

Nee Nederland vraagt om een collectieve opt-out voor bedrijven die minder dan 25 KtonCO2 uitstoten. Als de Europese Commissie dit niet toestaat zullen deze bedrijvenalsnog rechten krijgen toegewezen en mogelijkheid tot inspraak geboden worden.

68 241-060-070 Akzo Nobel Energy BV Onduidelijkheid over allocatie aan bekende nieuwkomers;second opinion nodig bij Sloecentrale en Intergen.

Ja Dit is aangepast. 2nd opinion wordt niet nodig geacht. Er wordt zorgvuldigomgegaan met beslissingen.

68 241-060-070 Akzo Nobel Energy BV Gestandaardiseerde emissiefactoren wijken af van werkelijkemissiefactoren die gemonitord moeten worden volgensrichtlijn

nee Allocatie van emissierechten en monitoring van emissies zijn twee afzonderlijkezaken. Bij de eerste zijn we genoodzaakt vanwege transparantie en objectiviteit terekenen met standaard omrekeningsfactoren. Bij de tweede moet Nederlandvoldoen aan de monitoringrichtlijn van de EU.

68 241-060-070 Akzo Nobel Energy BV Waterstof wordt ergens anders ingezet, waardoor emissiesvan AKZO-Nobel stijgen

nee Zie 106

68 241-060-070 Akzo Nobel Energy BV Minder inzet van waterstof, meer van aardgas Nee Valt niet binnen de rekenregels (8.1: er is geen sprake van een volledige ombouwv.d. installatie).

69 400-150-200 E.ON Benelux Referentiejaar 2003 zou toegevoegd moeten worden want ditjaar is meer representatief voor vrije elektriciteitmarkt

Nee De huidige referentiejaren zijn met zorg uitgekozen. Met name de mogelijkheid tottoetsing van de cijfers is bepalend geweest voor deze keuze.

69 400-150-200 E.ON Benelux Heeft geplande revisie gehad (revisie vindt plaats eens in devier jaar ) in 2001.

ja Na contact met VBE is nadere info aangeleverd. Aanpassing

69 400-150-200 E.ON Benelux Toepassing basisgegevens op rekenregels leidt niet totdezelfde allocatie als in allocatieplan

Nee Informatie-uitwisseling met VBE leidt tot opheldering

69 400-150-200 E.ON Benelux Sloecentrale is geen bekende nieuwkomer en draait nog nietin 2005

Ja Sloecentrale wordt onbekende nieuwkomer

69 400-150-200 E.ON Benelux Rekenregels voor bekende nieuwkomers niet transparant Ja Nieuwkomers worden duidelijker aangegeven69 400-150-200 E.ON Benelux Intergen heeft te veel gekregen ja Is gecorrigeerd69 400-150-200 E.ON Benelux Kolencentrales worden onevenredig gekort en verschuiven in

de merit order.Nee Alle installaties krijgen rechten gealloceerd volgens eenduidige rekenregels. Doordat

CO2-emissies een prijs krijgen, veranderen de onderlinge verschillen in marginalekosten van verschillende installaties.

69 400-150-200 E.ON Benelux Er moet snel duidelijkheid komen over stimulering biomassabijstook

Nee De Minister van EZ onderzoekt momenteel de mogelijkheid om ook grootschaligebijstook van biomassa 10 jarige zekerheid te geven in de lopende tussenevaluatievan de MEP. Deze tussenevaluatie zal naar verwachting in juli zijn afgerond envervolgens met beleidsvoornemens worden aangeboden aan de TK.

Page 144: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inspraakreacties op het Nederlandse CO2 Allocatieplan (versie van23 feb 2004) 10

# Bedrijfscode Naam Omschrijving reactie Verande-ring plan?

Besluit openbaar

69 400-150-200 E.ON Benelux Reserve is veel te groot. 1,2Mton is voldoende; teruggaveaan het eind van de handelsperiode leidt tot onzekerheid enmarktverstoring.

Nee Deze reserve wordt aangehouden om ook nieuwe bedrijven van gratis rechten tekunnen voorzien.

69 400-150-200 E.ON Benelux Wat is nu de reductieverplichting van de kleine installaties enhoe worden die gerapporteerd?

Ja Dit is helder in het plan vervat.

70 155-090 Friesland Coberco Maatregelen uit EBP van '98-'02 worden onterecht inmindering gebracht op allocatie. Alleen effecten van demaatregelen van de jaren '03-'04 zouden moeten wordenafgetrokken

Nee Geen wijziging rekenregels

70 155-090 Friesland Coberco Drempel van 5000 ton voor uitbreindingen/nieuwkomers is tehoog

Nee Geen wijziging rekenregels

70 155-090 Friesland Coberco Rekenregels voor sluitingen, verhuizingen en nieuwkomerszijn onduidelijk

Ja Geen wijziging rekenregels. Bij sluiting en dus ook verhuizing verliest men geenrechten. Samenbrengen van twee vestigingen is op te vatten als nieuwkomer.Hierdoor komt het bedrijf boven de 25 kton grens uit. De rechten worden toegekend.

70 155-090 Friesland Coberco Potentiële rechten voor kleine installaties moeten bekendgemaakt worden

Ja Dit zal in het plan worden aangegeven. Daarnaast vraagt Nederland om eencollectieve opt-out voor bedrijven die minder dan 25 kton CO2 uitstoten. Als deEuropese Commissie dit niet toestaat zullen deze bedrijven alsnog rechten krijgentoegewezen en mogelijkheid tot inspraak geboden worden.

71 Stichting Natuur en Milieu Emissieplafond moet 109 Mton zijn conform berekeningenECN/RIVM en niet 115 Mton. Extra rechten is een vorm vanstaatssteun, is in strijd met richtlijn, verstoort de handel envormt een verkeerd precedent voor de tweede periode. .

Nee Met dit plafond wordt -binnen de kaders van de richtlijn- recht gedaan aan vrijwilligeafspraken tussen overheid en bedrijfsleven. Bij het vaststellen van de CO2 ruimte isrekening gehouden met de verbetering van de energie-efficiency van bedrijven inNederland. Met het plafond van 112 in de tweede periode staat vast dat Nederlandaan haar Kyoto-verplichting kan voldoen.

71 Stichting Natuur en Milieu Benchmarking is een dure manier van alloceren Nee De gehanteerde allocatiemethode vormt een balans tussen rechtvaardigheid entoepasbaarheid. De Benchmark aanpak speelt een belangrijke rol daarin.

71 Stichting Natuur en Milieu Benchmarking op laag aggregatieniveau verhindertprocesgerelateerde reducties en fuel switching. Minderbenchmarks is dus beter.

Nee Allocatieplan sluit aan bij het convenant Benchmarking omdat daarmee early actiongeïdentificeerd kan worden. Doordat CO2-emissies een prijs krijgen, is het perdefinitie gunstig voor een bedrijf om uitstoot te verminderen door procesinnovaties offuel switch.

71 Stichting Natuur en Milieu Extra milieueisen aan raffinage zijn eenmalig; de correctievoor de groei is permanent. Dit klopt niet. Correctie moet ookeenmalig zijn.

Nee Deze milieueisen werken structureel uit. Dit rechtvaardigt de correctie. Past tevensbinnen bepaling in de richtlijn.

71 Stichting Natuur en Milieu Hogere groei van emissies voor olie- en gaswinning ismisschien onvermijdelijk, maar ook ongewenst. Er moet dusvan een lagere productiegroei uitgegaan worden.

Nee Emissiehandel is niet het instrument om de productiegroei in de olie en gaswinningte reguleren. Bij deze sector is de productiegroei niet maatgevend voor CO2-uitstootdie verbonden is aan die productie

71 Stichting Natuur en Milieu Nieuwkomers moeten rechten gealloceerd krijgen volgens deBest Available Technologies en wereldtop-aanpak.

Ja Bij de vergunningverlening dient nieuwbouw te voldoen aan BAT. Deze voorzieningis dus reeds getroffen.

71 Stichting Natuur en Milieu Overgebleven rechten uit reserve niet teruggeven aanbedrijven maar veilen

Nee Deze rechten horen op dezelfde wijze toegewezen te worden als de initiële allocatie:gratis.

72 271-010 Corus Inspraaktermijn is te kort Nee Er is voldoende tijd beschikbaar gesteld voor inspraak, meer dan wettelijk verplichtzelfs.

72 271-010 Corus Concurrentieverstoring binnen EU en tov landen buiten EU Nee Concurrentieverstoring en verschillende interpretaties van de richtlijn is eenverkeerde gang van zaken. Nederland dringt bij de Europese Commissie ophanteren RL definitie aan. Concurrentieverstoring buiten EU: Europa speeltvoortrekkersrol. Op de lange termijn schatten Europese en nationale overheden devoordelen hoger in dan de nadelen.

72 271-010 Corus Corus krijgt 0,3 Mton per jaar minder dan het nodig heeft Nee Corus krijgt de hoeveelheid rechten volgens de criteria die zijn neergelegd in de

Page 145: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inspraakreacties op het Nederlandse CO2 Allocatieplan (versie van23 feb 2004) 11

# Bedrijfscode Naam Omschrijving reactie Verande-ring plan?

Besluit openbaar

richtlijn en het allocatieplan.72 271-010 Corus Correctiefactor mag niet toegepast worden op

procesemissiesNee Alle bedrijven en alle processen dienen een bijdrage te leveren aan het halen van de

Kyoto doelstelling.72 271-010 Corus Referentiejaren vallen ongelukkig uit door twee exceptionele

gebeurtenissen die niet onder bijzondere omstandighedenvallen. Liever '98 als referentiejaar.

Nee Bij de keuze voor de basisjaren 2001 en 2002 is toetsbaarheid het doorslaggevendecriterium geweest. Geen wijziging

72 271-010 Corus Groeicijfer staal onjuist: in 2010 7,3 Mton ipv 7,1 Mton staal Nee Het gaat om door het ECN gebruikte sectorale groeicijfers, afgeleid uit middellangetermijnverkenningen van het CPB. Er is hier voor evenwicht tussen een praktischonuitvoerbare individuele benadering en het hanteren van één nationaal groeicijfergekozen.

72 271-010 Corus Allocatieplan is in strijd met convenant Benchmarking.Efficiencyfactor en correctiefactor moeten op 1 gezet wordenvoor convenantpartijen

Nee In het allocatieplan is terdege rekening gehouden met de prestaties van bedrijven inhet convenant. Deelname alleen kan niet bepalend zijn voor de hoeveelheid toe tewijzen rechten.

73 241-290 Shell Ned. Chemie Eerste ronde Benchmarkconvenant is onjuiste grondslagvoor inrichting in Moerdijk vanwege verkeerde regels WKK.

Nee In het allocatieplan is terdege rekening gehouden met de prestaties van bedrijven inhet convenant. Er wordt hierbij naar de prestatie van de gehele inrichting gekeken.Dit geldt voor iedereen.

73 241-290 Shell Ned. Chemie Concurrentieverstoring door definitie verschillen in EU. Nee Verschillende interpretaties van de richtlijn is een verkeerde gang van zaken.Nederland dringt bij de Europese Commissie op hanteren RL definitie aan. Eentoezegging over opt-out is nu te vroeg.

73 241-290 Shell Ned. Chemie Rekenregels voor losse ketels mogen niet afwijkend zijn nee Deze regel is er voor ketels die een aparte inrichting vormen. Hierbij gaat het bv omhulpwarmtecentrales.

73 241-290 Shell Ned. Chemie Verzoek tot opt-out indien uiteindelijk onvoldoendegealloceerd

Nee Verzoeken tot opt-out vinden plaats op basis van het <25 kton criterium. Dezecategorie bedrijven worden gezamenlijk aangemeld voor de opt-out. Dat is hier niethet geval. Een ontoereikende allocatie vormt geen reden voor opt-out.

73 241-290 Shell Ned. Chemie Er moet een hardheidclausule voor het gehele plan komenvoor onbillijke uitkomsten van de rekenregels

Nee Hardheidclausule komt er niet. De inspraak zelf is bedoeld om deze situaties teverhelpen. Daarnaast bieden de rekenregels zelf ruimte voor bijzondereomstandigheden.

74 241-200 General Electric Plastics Het ontbreekt aan een definitielijst; begrippen en termenworden door elkaar gebruikt

Ja Wel een terecht punt. Voor zover de tijd het toelaat zullen we hieraan werken.

74 241-200 General Electric Plastics Onduidelijkheid over relatie CO2-emissiehandel en ALARAbeginsel in WMB

Nee Emissiehandel introduceert een geheel andere wetsstructuur dan de huidige WMB.Stijging van emissies is toegestaan, mits rechten ter dekking kunnen wordenoverlegd.

74 241-200 General Electric Plastics Gestandaardiseerde emissiefactoren aardgas wijken af vanwerkeljke emissiefactoren die gemonitord moeten wordenvolgens richtlijn monitoring

Nee Allocatie van emissierechten en monitoring van emissies zijn twee afzonderlijkezaken. Bij de eerste zijn we genoodzaakt vanwege transparantie en objectiviteit terekenen met standaard omrekeningsfactoren. Bij de tweede moet Nederlandvoldoen aan de monitoringrichtlijn van de EU.

74 241-200 General Electric Plastics Bedrijf pleit voor capaciteit als uitgangspunt inallocatieformule ipv historische emissies

Nee Uitgaande van historische emissies sluit aan bij de Richtlijn emissiehandel.

74 241-200 General Electric Plastics Geen 2000/2001 als basisjaren maar een keuze uit bv vijfbasisjaren

Nee Bij de keuze voor de basisjaren 2001 en 2002 is toetsbaarheid het doorslaggevendecriterium geweest.

74 241-200 General Electric Plastics 10% productietijdverlies als criterium voor bijzondereomstandigheid is te hoog

Nee Er is gekozen voor deze regel om slechts de meest ernstige afwijkingen inproductietijd te kunnen compenseren.

74 241-200 General Electric Plastics 10% productietijdverlies als criterium voor bijzondereomstandigheid is onduidelijk

Ja Actie VBE heeft tot duidelijkheid geleid

74 241-200 General Electric Plastics Schuldcriterium bij bijzondere omstandigheid is onterecht Nee De criteria voor bijzondere omstandigheden hebben als doel werkelijk bijzondereomstandigheden te onderscheiden die ertoe leiden dat de keuze van basisjaren zeeronrechtvaardig uitpakt voor een bedrijf. Het betreffende schuldcriterium ismedebepalend voor de ingeschatte mate van onrechtvaardigheid.

74 241-200 General Electric Plastics GE heeft convenant niet getekend, maar doet evenveel alsBenchmark bedrijven. In vergunning wordt letterlijk eengelijkwaardige inspanning gevraagd aan het convenant

Nee Rekenregels zijn correct toegepast. Overigens valt WKK onder vast rendement.

Page 146: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inspraakreacties op het Nederlandse CO2 Allocatieplan (versie van23 feb 2004) 12

# Bedrijfscode Naam Omschrijving reactie Verande-ring plan?

Besluit openbaar

Benchmarking. GE wil een betafactor van 1,0 of 1,1

74 241-200 General Electric Plastics Vigerende vergunning wijkt af van historische emissies;uitbreidingen zijn niet gehonoreerd als bekendenieuwkomers

Nee Rekenregels zijn correct toegepast. Gaat niet om uitbreiding conform regels.Uitbreidingen hebben plaatsgevonden binnen een revisievergunning.

74 241-200 General Electric Plastics Allocatie is niet transparant: groeicijfer na correctie voorbekende nieuwkomers is niet te herleiden

Nee Het VBE heeft een duidelijke terugmelding kunnen geven door het presenteren vaneen schema. Dit is ook gebeurt. Door vertrouwelijkheid is openbaarheid van deonderbouwing van de uitbreidingsgegevens niet te realiseren.

74 241-200 General Electric Plastics Aftopping van efficiencyfactor is oneerlijk en niet goedtoegepast

nee De aftopping is ingevoerd om overallocatie te voorkomen. In het geval van GEP isde aftopping correct uitgevoerd door het VBE.

74 241-200 General Electric Plastics Classificatie van verbrandingsinstallaties klopt niet Ja Dit is gecorrigeerd74 241-200 General Electric Plastics Het ontbreekt aan wettelijke basis en dus aan voldoende

rechtsbeschermingNee Er staat rechtsbescherming open tegen de individuele toewijzingsbesluiten.

75 261-030 BSN Glasspack Schiedam Groot onderhoud in 2001 aan glasoven en daardooronderallocatie van 6%

Nee De rekenregels zijn in dit geval correct toegepast

75 261-030 BSN Glasspack Schiedam Benchmark is onnauwkeurig en moet gecorrigeerd worden Ja Dit is een terecht bezwaar, zuurstof stoken wordt meegenomen. Beta factor wordtaangepast (geldt ook voor # 136 en 75)

76 Branche VNCI Allocatie in strijd met Convenant Benchmarking en MJA wantniet gebaseerd op werkelijke productie

Nee In het allocatieplan is binnen de grenzen van de richtlijn tegemoet gekomen aan deprestaties in de vrijwillige afspraken.

76 Branche VNCI Streefwaarden hebben ten onrechte karakter gekregen vanresultaatverplichtingen

Nee In het Europese emissiehandelssysteem is er sprake van een absoluut plafond.

76 Branche VNCI Plan is in strijd met Lissabon strategie en maakt ten onrechtegeen gebruik van criterium 11 uit bijlage 3

Nee Lissabon gaat over versterking kenniseconomie en innovatie in Europa. Metemissiehandel bewerkstelligen wij in Nederland mede een stimulans voor innovatiedoor CO2 reductie en energiebesparing.

76 Branche VNCI Groei chemie moet 3,6% zijn tov 3,6% Nee Het gaat om door het ECN gebruikte sectorale groeicijfers, afgeleid uit middellangetermijnverkenningen van het CPB. Er is hier voor evenwicht tussen een praktischonuitvoerbare individuele benadering en het hanteren van één nationaal groeicijfergekozen.

76 Branche VNCI opt-out voor hele sector ivm verschillende definities in de EU Nee Verschillende interpretaties van de richtlijn is een verkeerde gang van zaken.Nederland dringt bij de Europese Commissie op hanteren RL definitie aan. Eentoezegging over opt-out is niet aan de orde.

76 Branche VNCI Kleine installaties moeten formeel een opt-out krijgen metsoepele toepassing ervan.

Ja Ja, Nederland vraagt om een collectieve opt-out voor bedrijven die minder dan 25kton CO2 uitstoten. Als de Europese Commissie dit niet toestaat zullen dezebedrijven alsnog rechten krijgen toegewezen en mogelijkheid tot inspraak gebodenworden.

76 Branche VNCI Bonus voor vroegtijdige maatregelen niet maximeren op 10% Ja Deze aftopping is ingevoerd om overallocatie te voorkomen.76 Branche VNCI Als de reserve op is, moet de regering credits bijkopen Nee De reserve is voldoende groot om nieuwe bedrijven en grote uitbreidingen van

rechten te voorzien. Mocht onverhoopt de reserve voortijdig uitgeput raken moetenbedrijven rechten op de markt aankopen.

76 Branche VNCI Drempels voor uitbreiding dienen te vervallen Nee Deze drempel is ingevoerd om echte uitbreidingen van rechten te kunnen voorzien.Het verdisconteren van elke (kleinere) aanpassing van installaties zou tot eenonwerkbare praktijk leiden.

76 Branche VNCI Gevolgen voor de elektriciteitprijs Nee Bij een disproportionele prijsstijging als gevolg van emissiehandel zal dit Europeseprobleem ook Europees aangepakt moeten worden door onderlinge concurrentie testimuleren en prijsvorming transparanter te maken.

76 Branche VNCI Onduidelijk is waar cijfer van 3,7Mton uit bestaat Ja Dit betreft indirecte emissies (die niet geëmitteerd worden tijdens productie ). Dezeemissies worden van de totaal beschikbare 115 Mton Co2 afgetrokken.

76 Branche VNCI Er moet een hardheidsclausule worden opgenomen in hetplan

nee Een hardheidclausule komt er niet. De inspraak zelf is bedoeld om deze situaties teverhelpen. Daarnaast bieden de rekenregels zelf ruimte voor bijzondere

Page 147: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inspraakreacties op het Nederlandse CO2 Allocatieplan (versie van23 feb 2004) 13

# Bedrijfscode Naam Omschrijving reactie Verande-ring plan?

Besluit openbaar

omstandigheden.

77 111-390 Unocal Netherlands, Hoorn Gemiddelde historische emissies kloppen niet ja Cijfers zijn aangepast77 111-390 Unocal Netherlands, Hoorn Bij Betafactor is gekeken naar hele maatschappij ipv naar

installatieja Beta is aangepast

78 111-380 Unocal Netherlands, Helder Gemiddelde historische emissies kloppen niet ja Cijfers zijn aangepast78 111-380 Unocal Netherlands, Helder Bij Betafactor is gekeken naar hele maatschappij ipv naar

installatieJa De efficiency graad van de inrichting is beschikbaar en aangepast.

79 155-120-140 Nestlé Wil nieuwe inspraakmogelijkheid zodra Nestle toch onderrichtlijn valt

Nee Nederland vraagt om een collectieve opt-out voor bedrijven die minder dan 25 ktonCO2 uitstoten. Als de Europese Commissie dit niet toestaat zal Nestlé alsnogrechten toegewezen krijgen en mogelijkheid tot inspraak geboden worden.

80 Branche LTO Nederland enProductschap Tuinbouw

Willen meer betrokken zijn bij opstellen van plan in detweede handelsperiode dan nu het geval is

Nee Deze mogelijkheid zal, wanneer relevant, geboden worden.

80 Branche LTO Nederland enProductschap Tuinbouw

Groeicijfers voor tuinbouw ontbreken in het plan. Cijfers vanECN kloppen niet.

Nee Deze cijfers ontbreken omdat deze sector niet onderhevig is aan de CO2emissiehandel. De indeling van enkele WKK installaties is dan ook openergieproductie gericht.

80 Branche LTO Nederland enProductschap Tuinbouw

Bezwaar tegen aftopping betafactor Nee Aftopping van de beloning voor efficiency is ingevoerd om overallocatie tevoorkomen.

80 Branche LTO Nederland enProductschap Tuinbouw

Vraagt aandacht (in tweede periode) voor GLAMI Convenant Nee Dit zal t.z.t. een rol kunnen gaan spelen.

80 Branche LTO Nederland enProductschap Tuinbouw

Tuinbouw heeft veel last van klimaatveranderingen; dit moetopgenomen worden in het plan

Nee Het allocatieplan is niet de plaats om dit probleem te adresseren hier gaat het planniet over.

80 Branche LTO Nederland enProductschap Tuinbouw

In tuinbouw wordt veel CO2 vastgelegd in het gewas.Hiervoor moet allocatie gecorrigeerd worden

Nee CO2 die in gewassen wordt vastgelegd is per definitie ook vastgelegd uit deatmosfeer.

81 211-200 Sappi Nijmegen Door onderhoud in beide basisjaren is gemiddeldehistorische emissie niet representatief; bijzondereomstandigheid clausule biedt in dit geval geen soelaas; pleitvoor andere clausule of hardheidclausule

Nee In dit geval is het jaar 2002 dubbel geteld.

82 Greenpeace Plan biedt ruimte aan groei en brengt dus klimaatdoelstellingniet dichterbij

Nee Met het Nederlandse plafond van 115 Mton wordt recht gedaan aan Kyoto en devrijwillige afspraken die zijn gemaakt tussen overheid en bedrijfsleven. Er is ruimtevoor CO2 groei, maar niet ongelimiteerd. De optelsom van de individuele allocatiesmoet passen binnen het harde plafond.

82 Greenpeace Plan biedt geen prikkel tot vergroening elektriciteitproductie Nee CO2-emissiehandel zelf geeft een prijs aan CO2-uitstoot en stimuleert daarmeeelektriciteitopwekking zonder CO2-uitstoot. Het allocatieplan beoogt eenrechtvaardige en werkbare verdeling van emissierechten tot stand te brengen.Stimulering van groene elektriciteit is geen doel van dit plan.

84 branche Vereniging NederlandseMetallurgische Industrie, VNMI

Bezwaar tegen verschil in definities in EU Nee Verschillende interpretaties van de richtlijn is een verkeerde gang van zaken.Nederland dringt bij de Europese Commissie op hanteren RL definitie aan.

84 branche Vereniging NederlandseMetallurgische Industrie, VNMI

nieuwe inspraak indien geen opt-out; indien opt-out, geenextra eisen bovenop vrijwillige afspraken

Nee Nederland vraagt om een collectieve opt-out voor bedrijven die minder dan 25 ktonCO2 uitstoten. Als de Europese Commissie dit niet toestaat zullen deze bedrijvenalsnog rechten toegewezen krijgen en mogelijkheid tot inspraak geboden worden.

84 branche Vereniging NederlandseMetallurgische Industrie, VNMI

Bezwaar tegen C-factor op procesemissies Nee Alle bedrijven en alle processen dienen een bijdrage te leveren aan het halen vanKyoto doelstelling.

84 branche Vereniging NederlandseMetallurgische Industrie, VNMI

Onduidelijkheid over indeling in sectoren en over hoogtegroeifactoren

Ja Er is aangesloten bij de indeling die het ECN en RIVM hanteren. Het gaat hierbij omsectorale groeicijfers.

84 branche Vereniging NederlandseMetallurgische Industrie, VNMI

Inspraak is te kort Nee De inspraaktermijn heeft genoeg ruimte geboden om reacties op het plan te kunnenverzamelen. De termijn was zelfs langer dan wettelijk verplicht.

84 branche Vereniging Nederlandse Stijging elektriciteitprijzen Nee Bij disproportionele stijging van elektriciteitsprijs zet NL zich er voor in om onderlinge

Page 148: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inspraakreacties op het Nederlandse CO2 Allocatieplan (versie van23 feb 2004) 14

# Bedrijfscode Naam Omschrijving reactie Verande-ring plan?

Besluit openbaar

Metallurgische Industrie, VNMI concurrentie in EU te versterken.

85 branche FME-CWM Er moet een goede regeling komen voor kleine installaties Nee Zie antwoord 85 hieronder.85 branche FME-CWM Er dient een nieuwe inspraak te komen indien de regeling

voor kleine installaties wijzigt. Nu zijn de hoeveelheden CO2niet bekend. Voorbehoud op uitwerking van de rekenregelsvoor bedrijven in deze sector: genomen maatregelen wordenniet goed genoeg beloond.

Nee Nederland vraagt om een collectieve opt-out voor bedrijven die minder dan 25 KtonCO2 uitstoten. Als de Europese Commissie dit niet toestaat zullen deze bedrijvenalsnog rechten toegewezen krijgen en mogelijkheid tot inspraak geboden worden.

85 branche FME-CWM Er is onduidelijkheid over indeling van metalektro in deverschillende sectoren.

Ja Er is in het plan gekozen voor de meest toepasselijke indeling.

86 branche Energiened Plan levert geen bijdrage aan beter investeringsklimaat doorlaag groeicijfer

Nee Het allocatieplan regelt een werkbare en rechtvaardige verdeling van emissierechtenen is niet de plaats om dit probleem te adresseren. Hier gaat het plan niet over.

86 branche Energiened Gelijke centrales krijgen verschillende allocatie doorsectorale verdeling groeicijfers (elektriciteit, industrie en jointventures)

Nee Gelijke centrales kunnen op verschillende wijzen worden ingezet (industrieel of E-productie). Dit is gerelateerd aan de respectievelijke groeicijfers.

86 branche Energiened Teruggave rechten van overgebleven reserve agv lateropstarten nieuwkomer moet ook per sector

Ja Deze systematiek staat nu in het plan opgenomen.

86 branche Energiened Transparantie rekenregels ontbreekt: bijzondereomstandigheden, bekende nieuwkomers, compensatie voorminder import

Nee De rekenregels zijn een product van vele afspraken met en voor het bedrijfsleven.Complexiteit is het gevolg.

86 branche Energiened Onafhankelijke partij moet VBE controleren Nee Dit is niet noodzakelijk. De werkwijze van het VBE garandeert onafhankelijkheid86 branche Energiened Te laag groeicijfer voor sector elektriciteitproductie. Moet

2,5% zijn ipv 1,7%Nee Groeifactor: Het gaat om door het ECN gebruikte sectorale groeicijfers, afgeleid uit

middellange termijnverkenningen van het CPB. Er is hier voor evenwicht tussen eenpraktisch onuitvoerbare individuele benadering en het hanteren van één nationaalgroeicijfer gekozen.

86 branche Energiened Correctie voor bekende nieuwkomers in elektriciteitproductiemoet van alle drie de sectoren gaan.

Nee Er wordt vastgehouden aan de huidige systematiek. Dit hangt samen metsectorspecifieke omstandigheden.

86 branche Energiened Allocatie aan bekende nieuwkomers moet objectief encontroleerbaar zijn

Ja In het plan (Bijlage A) is dit aangepast en duidelijk gemaakt

86 branche Energiened Allocatie vindt ten onrechte niet plaats op basis vanafspraken convenant Benchmarking

Nee Met het plafond van 115 Mton wordt recht gedaan aan de vrijwillige afspraken diezijn gemaakt tussen overheid en bedrijfsleven. Er is ruimte voor CO2 groei, maarniet ongelimiteerd. De optelsom van de individuele allocaties moet passen binnenhet harde plafond van 115 Mton voor de gehele industrie. Dit plafond staat definitiefvast na goedkeuring van het plan door de Europese Commissie.

86 branche Energiened Wereldtoprendement van hoogovengascentrale is 40% ipvcombinatie van 40 en 50%;

Nee Er is vastgehouden aan vaste rendementen.

86 branche Energiened Rendement oliestook is meer overeenkomstig rendementkolenstook dan gasstook

Nee Hier is niet voor gekozen.

86 branche Energiened Rendementen piek- en basislast verschillen; hiermee is geenrekening gehouden in plan

Nee Beantwoord in brief aan de Tweede Kamer, zie website Novem

86 branche Energiened Afspraken over MEP aan biomassa bijstook moeten doorMEZ nagekomen worden.

Nee De Minister van EZ onderzoekt momenteel de mogelijkheid om ook grootschaligebijstook van biomassa 10 jarige zekerheid te geven in de lopende tussenevaluatievan de MEP. Deze tussenevaluatie zal naar verwachting in juli zijn afgerond envervolgens met beleidsvoornemens worden aangeboden aan de TK

86 branche Energiened Rekenregels voor WKK leiden tot dubbeltelling bij deindustrie

Nee Procesgeïntegreerde WKK of een andere WKK maakt deel uit van de Benchmark enkan niet losgezien worden daarvan. Allocatie vindt plaats voor het proces en nietvoor de WKK. Zodoende is er geen sprake van dubbeltelling

86 branche Energiened Omvang reservepot is te groot en verstoort de markt bijteruggave ervan

Nee Beantwoord in brief aan de Tweede Kamer. Zie website NOVEM

Page 149: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inspraakreacties op het Nederlandse CO2 Allocatieplan (versie van23 feb 2004) 15

# Bedrijfscode Naam Omschrijving reactie Verande-ring plan?

Besluit openbaar

86 branche Energiened Beter rekening houden met afwijkende productiejaren Nee De rekenregels voor bijzondere omstandigheden zijn bedoeld voor fundamenteleproductieafwijkingen. Op basis van dit criterium wordt er dus gedegen rekeninggehouden met afwijkingen.

86 branche Energiened Europese toets ontbreekt Nee Aan een Europese vergelijking wordt momenteel gewerkt. Nederland volgtnauwgezet de ontwikkelingen in de rest van Europa.

87 geen Universiteit Nijmegen enmedisch centrum Radboud

Staan niet op de lijst, maar mogelijk wel groot genoeg. Willenbevestiging dat ze niet onder richtlijn vallen

Ja Worden benaderd en pm meegenomen

88 232-060 Total raffinaderij NL 115 Mton is te laag en vooral zorg voor hoogte CO2 plafondna 2007. Bedreiging voor industrie

Nee Met de 115 Mton wordt recht gedaan aan de vrijwillige afspraken die zijn gemaakttussen overheid en bedrijfsleven. Er is ruimte voor CO2 groei, maar nietongelimiteerd. De optelsom van de individuele allocaties moet passen binnen hetharde plafond van 115 Mton voor de gehele industrie. Dit plafond staat definitief vastna goedkeuring van het plan door de Europese Commissie.

88 232-060 Total raffinaderij NL Groeicijfers raffi's in CO2 terwijl andere sectoren fysiekegroei. Dit pakt ongunstig uit, vooral omdat 0,8%efficiencyverbetering niet is verwerkt in cijfers

nee Er is hier volgens de rekenregels toegewezen. De wereldtop van 2001 is bepalend.

88 232-060 Total raffinaderij NL Oneens met 10% grens voor onderhoudsstop. Werkt in ditgeval ongunstig uit. Stop moet niet worden meegenomen.

nee De regels voor bijzondere omstandigheden zijn er voor fundamentele afwijkingenvan normale productie. Dat is hier blijkbaar niet het geval.

88 232-060 Total raffinaderij NL Onduidelijk hoe stoom uit WKC wordt verrekend bij afnemer.Moet geen dubbele beloning zijn

nee Procesgeïntegreerde WKK of een andere WKK maakt deel uit van de Benchmark enkan niet losgezien worden daarvan. Allocatie vindt plaats voor het proces en nietvoor de WKK. Zodoende is er geen sprake van dubbeltelling

88 232-060 Total raffinaderij NL Ook in de toekomst moet er rekening worden gehouden metmilieueisen, net als nu

nee Binnen de mogelijkheden van de Richtlijn Broeikasgas emissiehandel zal ditmogelijk blijven.

89 241-170 Eastman Chemical Middelburg Oneens met toedeling. In basisjaar 2001 3 maanden stilgelegen en daarnaast heeft het bedrijf een conflict gehadmet bevoegd gezag over inzet eigen olie. Gevolg is dat zetijdelijk meer aardgas hebben verstookt en dus minder CO2uitstoot. RvS heeft hun in gelijk gesteld en nu stoken ze weerolie. Willen hiervoor rechten hebben

Ja Dit is opgelost door rekening te houden met de verandering van primaireenergiedrager die heeft plaatsgevonden.

90 geen Port of Rotterdam Zorg om level playing field door definitiekwestie, vooral voorchemie. Plan moet hier aandacht aan besteden

nee Verschillende interpretaties van de richtlijn is een verkeerde gang van zaken.Nederland dringt bij de Europese Commissie op hanteren RL definitie aan. Een opt-out voor de chemie is nu nog prematuur.

90 geen Port of Rotterdam Zorg of er wel voldoende rechten zijn voor nieuwkomers in1sst en latere handelsperiodes. Bovendien is drempel voornieuwkomers niet terecht.

nee De reserve is groot genoeg om de nu ingeschatte groei en uitbreidingen teaccomoderen. De Drempel is ongevoerd om alleen fundamentele uitbreidingen ennieuwkomers van rechten te voorzien. ' Capacity creep' wordt hiermee voorkomen.

91 geen IAMS Europa bv (diervoeder) Staan niet op lijst, <25 kton maar in toekomst mogelijk groter,willen keuze hebben

PM Bedrijf krijgt alsnog de kans om opgave te doen, daarna wordt gekeken of het onderde richtlijn valt. Zo ja wordt het bedrijf toegevoegd.

93 156-140 Farm frites Er is onvoldoende rekening gehouden metseizoensinvloeden basisjaren, wisselende aanvoeraardappelen.

nee Voor de basisjaren wordt nu de regel toegepast zoals in de rekenregels staat vervat:Als het gebruikelijk is dat een meerjarig gemiddelde wordt toegepast, en deinrichting maakt gebruik van deze rekenwijze in het kader van diens deelname aanhet Convenant Benchmarking of aan een Meerjarenafspraak, dan mag dezerekenwijze worden gebruikt. Dit is echter hier niet het geval.

93 156-140 Farm frites Het is onjuist nu al te alloceren omdat monitoring nog nietrond is.

nee De regels voor monitoring liggen vast in de Europese Richtsnoeren en wordenspoedig in Nederlandse wetgeving omgezet.

93 156-140 Farm frites Bedrijf pleit voor een hardheidsclausule. nee Er komt geen hardheidsclausule. De inspraak zelf is bedoeld om fouten enonjuistheden te filteren.

93 156-140 Farm frites factor 0,85 onjuist omdat ze veel gedaan hebben kaderMJA1, waar staan regels over MJA2 in plan?

nee Novem: geen EBP gegevens beschikbaar.

94 155-140 Nestle Venray Moet bedrijfscode 156 zijn en niet 155 ja Klopt, maar maakt geen verschil. Alle MVO bedrijven hebben dezelfdegroepsallocatiefactor.

94 155-140 Nestle Venray Zijn wel deelnemer MJA sinds jan 2004. Eerst wilde ze BMmaar onvoldoende medewerking andere bedrijven

Nee Nog geen goedgekeurd EBP

Page 150: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inspraakreacties op het Nederlandse CO2 Allocatieplan (versie van23 feb 2004) 16

# Bedrijfscode Naam Omschrijving reactie Verande-ring plan?

Besluit openbaar

95 274-050 Hunter Douglas Allocatie in strijd met Convenant Benchmarking Nee Met dit allocatieplan wordt -binnen de kaders van de richtlijn- recht gedaan aanvrijwillige afspraken tussen overheid en bedrijfsleven. Bij het vaststellen van de CO2ruimte is rekening gehouden met de verbetering van de energie-efficiency vanbedrijven in Nederland.

95 274-050 Hunter Douglas Ongelijk speelveld in EU door burden sharing enelektriciteitsprijzenverhoging

Nee Bij een disproportionele prijsstijging van elektriciteit als gevolg van emissiehandel zaldit Europese probleem ook Europees aangepakt moeten worden door onderlingeconcurrentie te stimuleren en prijsvorming transparanter te maken.

95 274-050 Hunter Douglas Het bedrijf emitteert < 25kton uit en wil gebruik maken vanopt-out.

Nee Op-out status (< 25 kton) blijft gehandhaafd

95 274-050 Hunter Douglas Inspraak is te kort Nee De inspraaktermijn heeft genoeg ruimte geboden om reacties op het plan te kunnenverzamelen. De termijn was zelfs langer dan wettelijk verplicht.

95 274-050 Hunter Douglas Onduidelijkheid over toegekende CO2 en gebruiktegroeiprognose

Nee Deze duidelijkheid is geboden.

96 241-340 Uniqema Gebruik aardgas klopt niet Ja Het VBE heeft een nieuwe berekening uitgevoerd.96 241-340 Uniqema VBE heeft onterechte correctie toegepast op

verbrandingsemissiesNee Bezwaar is onduidelijk. Na contact met VBE opgelost.

96 241-340 Uniqema Plafond van 10% in efficiencyfactor moet herzien worden Nee Aftopping: Om overallocatie te voorkomen is deze regel ingevoerd.96 241-340 Uniqema Standaard voor calorische waarde klopt niet met werkelijke

waarde aardgas.Nee We werken met vaste factoren voor aardgas.

97 261-050 Glaverbel Er is slechts één oven en kunnen dus niet opvangen, inbasisjaren ongebruikelijke onderhoudsstop, efficiencyverslechterd tot onderhoud in 2012 ovenrevisie

Nee Er is hier geen sprake van een ongebruikelijke onderhoudsstop. Wegensveroudering vinden geen correcties plaats.

98 401-550 Air Liquide Onduidelijkheid over rekenregels en toepassing ervan.Bedrijf wenst overleg

Nee Na contact met het VBE is duidelijkheid geboden

99 241-030 Air Liquide Onduidelijkheid over rekenregels en toepassing ervan.Bedrijf wenst overleg

Nee Idem.

100 241-020 Air Liquide Basisjaar is niet representatief door opstartproblemen ivmnieuwbouw.

Nee Door onvoldoende onderbouwing geen honorering van bezwaar.

100 241-020 Air Liquide Bezwaar tegen 10% plafond bij efficiencyfactor ennieuwkomers zijn niet verifieerbaar.

Nee Aftopping: Om overallocatie te voorkomen is deze regel ingevoerd. Nieuwkomersomvatten vertrouwelijke informatie.

101 241-030 Air Liquide Aardgasfactor klopt niet met werkelijkheid Nee Er is in de allocatie gewerkt met vaste, gebruikelijke aardgasfactoren.101 241-030 Air Liquide Allocatie is niet te verifiëren Nee Contact met het VBE heeft tot gewenste duidelijkheid geleid. Nieuwkomers zijn

vertrouwelijk101 241-030 Air Liquide 10% plafond is niet terecht Nee Aftopping: Om overallocatie te voorkomen is deze regel ingevoerd.102 112-030-031 Gebr. Gresnigt Bedrijfscode klopt niet Ja Naamgeving en bedrijfscode kloppen nu102 112-030-031 Gebr. Gresnigt Basisjaar is niet representatief door bouwjaar 2001 Ja Behandeld als 'bekende nieuwkomer'102 112-030-031 Gebr. Gresnigt Oneens met factor 0,85 Nee Er is gekozen voor een uniforme benadering bij de beoordeling van de verschillende

groepen bedrijven. Dit sluit aan bij de afspraken die de bewindslieden hebbengemaakt met de industrie waarbij de convenanten als primaire invalshoek gekozen.Gelet op mogelijk uiteenlopende benaderingen door de verschillende provincies voorde groep bedrijven die bij geen convenant aangesloten zijn ook een uniformebenadering gekozen. Daarbij geldt dat indien bedrijven kunnen aantonen voldoendeenergie-efficiencymaatregelen te hebben getroffen, niet de factor 0,85 voor hen vantoepassing is, maar een factor 1.

102 112-030-031 Gebr. Gresnigt Vervallen van energienormen uit het Besluit Glastuinbouw nvt Dit valt buiten het allocatieplan102 112-030-031 Gebr. Gresnigt Oneens met aftopping Nee Aftopping: Om overallocatie te voorkomen is deze regel ingevoerd.102 112-030-031 Gebr. Gresnigt CO2 gebruikt als meststof meenemen in allocatieplan Nee Koolstofbinding zou anders uit atmosfeer plaatsvinden, geen netto-effect102 112-030-031 Gebr. Gresnigt Opnemen in plan dat emissie glastuinbouw sterk afhangt van

klimaatNee Volgens de graaddagenstatistiek is het verschil te gering om rekening mee te

houden103 112-030 Seasun epsilon nog niet klaar < 25 kton houdt keuze wel/niet meedoen open Nee Keuze achteraf is niet toegestaan. Oorspronkelijke keuze blijft gehandhaafd.

Page 151: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inspraakreacties op het Nederlandse CO2 Allocatieplan (versie van23 feb 2004) 17

# Bedrijfscode Naam Omschrijving reactie Verande-ring plan?

Besluit openbaar

104 159-050 159-060

Heineken brouwerijen 1. groeicijfer te laag omdat ze onder V&G vallen, 2.onduidelijk hoe bijstelling voor nieuwkomers heeft plaatsgevonden, 3. vertrouwelijk 4. Den Bosch < 25 kton en doetwel mee ze willen weten wat consequenties indien op lastEU gekozen moet worden voor opt-out, 5. wat is deonderbouwing 10% aftopping waarom niet 15% (conform0,85), 6. aftopping gaat ook over uitbreidingen en dat is nietterecht en de c gaat in begin berekeningen terwijl die juist opeind over alles en iedereen moet gaan

Ja 1. Het gaat om door het ECN gebruikte sectorale groeicijfers, afgeleid uitmiddellange termijnverkenningen van het CPB. Er is hier voor evenwicht tussen eenpraktisch onuitvoerbare individuele benadering en het hanteren van één nationaalgroeicijfer gekozen. 2. Wordt transparanter gemaakt 3.vertrouwelijk 4. Nederlandvraagt om een collectieve opt-out voor bedrijven die minder dan 25 kton CO2uitstoten. Als de Europese Commissie dit niet toestaat zullen deze bedrijven alsnogrechten toegewezen krijgen en mogelijkheid tot inspraak geboden worden. 5.Aftopping: Om overallocatie te voorkomen is deze regel ingevoerd. 6 Dit isaangepast.

105 246-010 Akzo Nobel Catalysts de cijfers in de basisjaren zijn niet representatief Ja Bepaalde uitbreidingen waren niet vermeld, nu wel opgegeven.105 246-010 Akzo Nobel Catalysts Groei klopt niet Nee Het gaat om door het ECN gebruikte sectorale groeicijfers, afgeleid uit middellange

termijnverkenningen van het CPB. Er is hier voor evenwicht tussen een praktischonuitvoerbare individuele benadering en het hanteren van één nationaal groeicijfergekozen.

105 246-010 Akzo Nobel Catalysts Er heeft wijziging van vergunning plaatsgevonden. Het bedrijfwenst als 'bekende nieuwkomer' behandelt te worden.

ja Gegevens ter onderbouwing ontbraken. Bezwaar is gehonoreerd na checkgegevens door VBE.

106 241-060 EVB Akzo Nobel Meer inzet van aardgas ipv waterstof ten onrechte nietgehonoreerd. Argument dat hiervoor geen investering nodigis staat niet in rekenregels

Nee Dit Valt niet binnen de rekenregels (8.1: er is geen sprake van een volledigeombouw v.d. installatie). Zie ook # 68

106 241-060 EVB Akzo Nobel Er vloeien negatieve gevolgen voort uit enkele paramaters inhet rekenmodel

Ja De rekenregels zijn hier inmiddels op aangepast.

107 241-110 Crompton Zal uiterlijk 21/3 bezwaar aantekenen (er is wel contact metNovem blijkbaar: bezwaar tegen beta van 0,85)

Nee Novem geeft aan: geen EBP ingediend

108 Akzo Nobel Pharma Diosit Er moet een verhuisregeling komen Nee Bij sluiting worden rechten niet ontnomen. Een bedrijf krijgt rechten toegewezen tot2008. Daarna wordt de nieuwe situatie bezien.

108 Akzo Nobel Pharma Diosit Drempel voor nieuwkomer is te hoog Nee Deze drempel is ingevoerd om grote uitbreidingen en nieuwe bedrijven van rechtente kunnen voorzien. Het verdisconteren van elke (kleinere) aanpassing vaninstallaties zou tot een onwerkbare praktijk leiden.

108 Akzo Nobel Pharma Diosit Reserve te klein Nee De reserve is voldoende groot om nieuwe bedrijven en grote uitbreidingen vanrechten te voorzien. Mocht onverhoopt de reserve voortijdig uitgeput raken moetenbedrijven rechten op de markt aankopen.

108 Akzo Nobel Pharma Diosit Allocatie bekende nieuwkomers niet transparant Ja Deze transparantie wordt nu geboden109 244-010 Akzo Nobel Moleneind Fout bij BM factor, was geen consensus over Nee Beta factor conform regels vastgesteld, was wel consensus over109 244-010 Akzo Nobel Moleneind Bezwaar tegen gevolgen van 'doorlichting' ipv benchmarking Nee Dit is beantwoord in brief aan Tweede Kamer, zie de website van NOVEM109 244-010 Akzo Nobel Moleneind Er moet een verhuisregeling komen Nee Het Nederlandse allocatieplan biedt geen verhuisregeling. Bij sluiting worden

rechten niet ontnomen. Vanaf 2008 wordt de nieuwe situatie bezien.109 244-010 Akzo Nobel Moleneind Concurrentieverstoring binnen EU en tov landen buiten EU Nee Verschillende interpretaties van de richtlijn is een verkeerde gang van zaken.

Nederland dringt bij de Europese Commissie op hanteren RL definitie aan.109 244-010 Akzo Nobel Moleneind Allocatie is in strijd met afspraken Convenant Benchmarking

en belemmert groeiNee Met dit plafond wordt -binnen de kaders van de richtlijn- recht gedaan aan vrijwillige

afspraken tussen overheid en bedrijfsleven. Bij het vaststellen van de CO2 ruimte isrekening gehouden met de verbetering van de energie-efficiency van bedrijven inNederland. Met het plafond van 112 in de tweede periode staat vast dat Nederlandaan haar Kyoto-verplichting kan voldoen.

109 244-010 Akzo Nobel Moleneind Gebruikte groeiprognose klopt niet met werkelijke prognose Nee Groeifactor: Het gaat om door het ECN gebruikte sectorale groeicijfers, afgeleid uitmiddellange termijnverkenningen van het CPB. Er is hier voor evenwicht tussen eenpraktisch onuitvoerbare individuele benadering en het hanteren van één nationaalgroeicijfer gekozen.

109 244-010 Akzo Nobel Moleneind Drempelwaarde bij nieuwkomers is oneerlijk en in strijd metrichtlijn

Nee Deze drempel is ingevoerd om echte uitbreidingen van rechten te kunnen voorzien.Het verdisconteren van elke (kleinere) aanpassing van installaties zou tot eenonwerkbare praktijk leiden.

109 244-010 Akzo Nobel Moleneind Allocatie aan bekende nieuwkomers is intransparant Ja Dit is verbeterd in het nieuwe plan

Page 152: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inspraakreacties op het Nederlandse CO2 Allocatieplan (versie van23 feb 2004) 18

# Bedrijfscode Naam Omschrijving reactie Verande-ring plan?

Besluit openbaar

109 244-010 Akzo Nobel Moleneind Emissiefactor aardgas klopt niet met werkelijke factor, diewel gemonitord moet worden

Nee We houden vast aan vaste omrekenfactoren

109 244-010 Akzo Nobel Moleneind Wil snel inzicht in boekhoudkundige waardering enverwerking van rechten

Nee Dit is een belangrijk onderwerp dat echter buiten de allocatie valt. Hier zal dekomende tijd aandacht aan worden besteed.

110 400-050-100 Electrabel Allocatie is in strijd met afspraken Convenant Benchmarkingen belemmert groei; in strijd met vertrouwensbeginsel enzorgvuldigheidsbeginsel

Nee Met dit plafond wordt -binnen de kaders van de richtlijn- recht gedaan aan vrijwilligeafspraken tussen overheid en bedrijfsleven. Bij het vaststellen van de CO2 ruimte isrekening gehouden met de verbetering van de energie-efficiency van bedrijven inNederland. Met het plafond van 112 in de tweede periode staat vast dat Nederlandaan haar Kyoto-verplichting kan voldoen.

110 400-050-100 Electrabel Allocatie is in strijd met kolenconvenant en er moet snelduidelijkheid over MEP komen

Nee De Minister van EZ onderzoekt momenteel de mogelijkheid om ook grootschaligebijstook van biomassa 10 jarige zekerheid te geven in de lopende tussenevaluatievan de MEP. Deze tussenevaluatie zal naar verwachting in juli zijn afgerond envervolgens met beleidsvoornemens worden aangeboden aan de TK

110 400-050-100 Electrabel Het ontbreekt aan een wettelijke basis en dat leidt tot te groteonzekerheid; bovendien kan nu het plan onvoldoendebeoordeeld worden

Nee Er is de richtlijn, wettelijke basis wordt hard aan gewerkt.

110 400-050-100 Electrabel Inspraaktermijn is te kort Nee De inspraaktermijn heeft genoeg ruimte geboden om reacties op het plan te kunnenverzamelen. De termijn was zelfs langer dan wettelijk verplicht.

110 400-050-100 Electrabel Groeifactor is intransparant Nee Groeifactor: Het gaat om door het ECN gebruikte sectorale groeicijfers, afgeleid uitmiddellange termijnverkenningen van het CPB. Er is hier voor evenwicht tussen eenpraktisch onuitvoerbare individuele benadering en het hanteren van één nationaalgroeicijfer gekozen.

110 400-050-100 Electrabel Allocatie zou niet gedifferentieerd moeten zijn naarbrandstof; nu wordt kolenverbranding gestimuleerd bovengasverbranding

Nee De rekenregels veranderen niet op dit punt.

110 400-050-100 Electrabel Referentiejaren zijn te willekeurig Nee Er is gekozen voor deze referentiejaren vanuit praktisch oogpunt en debeschikbaarheid van getoetste gegevens.

110 400-050-100 Electrabel Groeicijfer voor de sector is te laag Nee Zie antwoord over groeifactor.110 400-050-100 Electrabel Early action wordt te weinig beloond tov nieuwkomers Nee In het Nederlandse allocatieplan worden prestaties die uitgingen boven de gemaakte

afspraken beloond.110 400-050-100 Electrabel Eemscentrale: kolenconvenant niet juist verwerkt Nee Na contact VBE opgehelderd110 400-050-100 Electrabel Centrale Gelderland: basisjaar is niet representatief; door

NOx-reductie lagere efficiency en wil hiervoor gecorrigeerdworden

Nee De NOx-eisen vallen niet onder de regels voor bijzondere omstandigheden. Dezeeisen zitten in het totale rendement.

110 400-050-100 Electrabel Almere maakt bezwaar tegen aftopping van 1,1 Nee Aftopping: Om overallocatie te voorkomen is deze regel ingevoerd.110 400-050-100 Electrabel Centrale Harculo: basisjaar is niet representatief; door NOx-

reductie lagere efficiency en wil hiervoor gecorrigeerdworden

Nee De NOx-eisen vallen niet onder de regels voor bijzondere omstandigheden. Dezeeisen zitten in het totale rendement.

110 400-050-100 Electrabel Flevocentrale: heeft geen formulier ingevuld; is eigenlijk eenbekende nieuwkomer, maar heeft geen rechten gekregen.

Nee Centrale doet mee obv >20MW criterium. In de basisjaren zijn er echter geenemissies geweest. Zodoende nul-allocatie.

110 400-050-100 Electrabel WKK APNED: rechten horen bij Elektrabel, omdat die deexploitant is

Nee De vergunninghouder krijgt de emissierechten toebedeeld.

111 154-010 ADM Foute opgave Nee Toetsing van nieuwe gegevens kost meer tijd. Allocatie voorlopig ongewijzigd. Wordtzonodig later alsnog aangepast.

111 154-010 ADM Basisjaren zijn niet representatief vanwege uitbreiding;aanmelding uitbreiding

Nee Toetsing van nieuwe gegevens kost meer tijd. Allocatie voorlopig ongewijzigd. Wordtzonodig later alsnog aangepast.

111 154-010 ADM Beta-factor is onduidelijk Nee Toetsing van nieuwe gegevens kost meer tijd. Allocatie voorlopig ongewijzigd. Wordtzonodig later alsnog aangepast.

112 154-050 Unimills Er is sprake van een foutieve opgave; ja Cijfers zijn aangepast door Novem112 154-050 Unimills MJA had verkeerde raming en daardoor valt beta-factor te ja Onjuiste beta factor ingevuld. Is inmiddels aangepast

Page 153: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inspraakreacties op het Nederlandse CO2 Allocatieplan (versie van23 feb 2004) 19

# Bedrijfscode Naam Omschrijving reactie Verande-ring plan?

Besluit openbaar

laag uit112 154-050 Unimills Te veel rechten naar nieuwkomers in eigen sector Nee Dit is het gevolg van de rekenregels en de gemaakte afspraken.113 Universitair Medisch Centrum,

UtrechtWeet niet of het onder richtlijn valt PM Bedrijf krijgt alsnog de kans om opgave te doen, daarna wordt gekeken of het onder

de richtlijn valt. Zo ja wordt het bedrijf toegevoegd.114 241-180-190 Exxon Onterecht bij overige installaties, terwijl het toegetreden is tot

convenantNee Er is geen geldig EEP beschikbaar. Zodoende de gehanteerde indeling.

114 241-180-190 Exxon Groeicijfer voor chemie door correctie bekende nieuwkomersis te laag

Nee Groeifactor: Het gaat om door het ECN gebruikte sectorale groeicijfers, afgeleid uitmiddellange termijnverkenningen van het CPB. Hier zit de (macro) groei in verwerkt.Er is hier voor evenwicht tussen een praktisch onuitvoerbare individuele benaderingen het hanteren van één nationaal groeicijfer gekozen.

115 Academisch MedischCentrum, Amsterdam

Wil in plan opgenomen worden PM Bedrijf krijgt alsnog de kans om opgave te doen, daarna wordt gekeken of het onderde richtlijn valt. Zo ja wordt het bedrijf toegevoegd.

116 158-030-050 Suikerunie Referentiejaren niet representatief door weer; wil eenvijfjaarlijks gemiddelde

Ja Gehonoreerd. De rekenregels bieden deze mogelijkheid (voor bedrijven diedeelnemen in een energiebesparingsconvenant) Voor de basisjaren wordt nu deregel toegepast zoals in de rekenregels staat vervat: Als het gebruikelijk is dat eenmeerjarig gemiddelde wordt toegepast, en de inrichting maakt gebruik van dezerekenwijze in het kader van diens deelname aan het Convenant Benchmarking ofaan een Meerjarenafspraak, dan mag deze rekenwijze worden gebruikt

116 158-030-050 Suikerunie Onduidelijk wat er gebeurt met een verhuizing tussen niet-deelnemers en wel-deelnemers

nee Het Nederlandse allocatieplan biedt geen verhuisregeling. Bij sluiting wordenrechten niet ontnomen. Vanaf 2008 wordt de nieuwe situatie bezien.

116 158-030-050 Suikerunie Monitoring protocol was nog niet definitief tijdens opgavegegevens tbv allocatie

Nee Dit vormt geen probleem in dit stadium. Het monitoring protocol is van belang voorhet verkrijgen van een CO2 vergunning voor 1 januari 2005.

117 241-230 Lyondell Referentiejaren zijn niet representatief door fabrieksstop. Nee Hier is rekening mee gehouden117 241-230 Lyondell Groeicijfer te laag Nee Groeifactor: Het gaat om door het ECN gebruikte sectorale groeicijfers, afgeleid uit

middellange termijnverkenningen van het CPB. Hier zit de (macro) groei in verwerkt.Er is hier voor evenwicht tussen een praktisch onuitvoerbare individuele benaderingen het hanteren van één nationaal groeicijfer gekozen.

117 241-230 Lyondell oneens met correctiefactor Nee De correctiefactor wordt toegepast om binnen het afgesproken plafond van 115Mton te blijven.

118 400-270-360 Essent Energie Indeling in sectoren leidt tot verschillende allocatie aanidentieke installaties, vooral voor WKK’s

Nee Houden vast aan indeling.

118 400-270-360 Essent Energie Groeicijfer voor sector energie van 1,7% is te laag. Studiesvan TENNET, CPB/RIVM en UCTE laten hoger cijfer zien

Nee Groeicijfer: Het gaat om door het ECN gebruikte sectorale groeicijfers, afgeleid uitmiddellange termijnverkenningen van het CPB. Hier zit de (macro) groei in verwerkt.Er is hier voor evenwicht tussen een praktisch onuitvoerbare individuele benaderingen het hanteren van één nationaal groeicijfer gekozen.

118 400-270-360 Essent Energie Sloecentrale mag niet gelden als bekende nieuwkomer Ja Wordt gewijzigd118 400-270-360 Essent Energie Teveel rechten gealloceerd aan Intergen Ja Wordt gewijzigd118 400-270-360 Essent Energie Het ontbreekt aan een controlemechanisme t.a.v. de

gegevens van bekende nieuwkomers; later van start gaan,moet ook minder allocatie van rechten betekenen.

Nee Deze opmerking van Essent past niet binnen de Richtlijn broeikasgasemissiehandel

118 400-270-360 Essent Energie Warmtebonus is indirecte allocatie én dubbele allocatie vandezelfde rechten en dus in strijd met de richtlijn

Nee Procesgeïntegreerde WKK of een andere WKK maakt deel uit van de Benchmark enkan niet losgezien worden daarvan. Allocatie vindt plaats voor het proces en nietvoor de WKK. Zodoende is er geen sprake van dubbeltelling

118 400-270-360 Essent Energie Ondergrens in efficiencyfactor moet voor alle bedrijven 0,85zijn

Nee Dit is toegelicht in de brief aan de Tweede Kamer, zie website Novem

118 400-270-360 Essent Energie Afspraken over MEP aan biomassa-bijstook moeten doorMEZ nagekomen worden.

Nee De Minister van EZ onderzoekt momenteel de mogelijkheid om ook grootschaligebijstook van biomassa 10 jarige zekerheid te geven in de lopende tussenevaluatievan de MEP. Deze tussenevaluatie zal naar verwachting in juli zijn afgerond envervolgens met beleidsvoornemens worden aangeboden aan de TK

Page 154: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inspraakreacties op het Nederlandse CO2 Allocatieplan (versie van23 feb 2004) 20

# Bedrijfscode Naam Omschrijving reactie Verande-ring plan?

Besluit openbaar

118 400-270-360 Essent Energie Centrale heeft in 2001/2002 niet gedraaid maar daarna wel.Hoe kan deze centrale rechten krijgen?

Ja Bedrijf is ingevoerd in het plan, echter met rechten op basis van 2001/2002

118 400-270-360 Essent Energie Onjuiste cijfers en onduidelijkheden Ja In direct overleg met het bedrijf is dit per locatie afgehandeld.118 400-270-360 Essent Energie Definitief plan moet meer toelichting bevatten Nee Het Nederlandse allocatieplan is een op zichzelf leesbaar stuk.118 400-270-360 Essent Energie Fout in P-waarde, de sectorale groei zou hoger moeten zijn nee VBE ziet geen reden voor verandering. Er is volgens de regels gehandeld118 400-270-360 Essent Energie Onduidelijkheid over standaardrendementen, klopt niet met

BenchmarkNee Standaard rendementen zijn afgeleid van BM systematiek

118 400-240 Essent BEC Cuijk Verkeerde emissiefactor biomassa Ja Wordt aangepast.118 400-270 Essent WKC Enschede Onderhoudsstop niet meegenomen Nee Was storing en valt daarom niet onder rekenregels118 400-290 Essent WKC Helmond Geen rekening gehouden met onderhoudstop Ja Wordt aangepast.118 400-320 Essent WKC Moerdijk Fout emissiefactor warmte en elektra Ja Wordt aangepast.118 400-340 Essent Clauscentrale Inzet patroon wordt van piek naar regulier vanaf 2003 Nee Volgens rekenregels niet aanpassen119 branche Nederlandse

Voedingsmiddelen industrie –VAI

Willen binnenlandse verhuis regeling, nieuwkomers zijnsoms verplaatsingen, meer inzicht wie het zijn en geendrempel

nee Het Nederlandse allocatieplan biedt geen verhuisregeling. Bij sluiting wordenrechten niet ontnomen. Vanaf 2008 wordt de nieuwe situatie bezien.

119 branche NederlandseVoedingsmiddelen industrie –VAI

Afspraak MJA tekenen voor 31-1-2004 wordt niet nageleefd Nee EBP's waren op 31 jan 2004 niet verifieerd/geaccordeerd.

119 branche NederlandseVoedingsmiddelen industrie –VAI

Basisjaar geen rekening gehouden met seizoensinvloeden ja De rekenregels bieden deze mogelijkheid nu (voor bedrijven die deelnemen in eenenergiebesparingsconvenant) Voor de basisjaren wordt nu de regel toegepast zoalsin de rekenregels staat vervat: Als het gebruikelijk is dat een meerjarig gemiddeldewordt toegepast, en de inrichting maakt gebruik van deze rekenwijze in het kadervan diens deelname aan het Convenant Benchmarking of aan eenMeerjarenafspraak, dan mag deze rekenwijze worden gebruikt

119 branche NederlandseVoedingsmiddelen industrie –VAI

Niet al alloceren als monitoring nog niet duidelijk is, moethardheidsclausule komen

nee Er komt geen hardheidsclausule, de inspraak zelf is ingericht om fouten enonjuistheden te verbeteren. Allocatie en monitoring worden zo consistent mogelijkbehandeld.

119 branche NederlandseVoedingsmiddelen industrie –VAI

< 25 kton kennen hun rechten niet ja Nederland vraagt om een collectieve opt-out voor bedrijven die minder dan 25 KtonCO2 uitstoten. Als de Europese Commissie dit niet toestaat zullen bedrijven alsnogrechten toegewezen krijgen en mogelijkheid tot inspraak geboden worden.

119 branche Onduidelijk hoe met vergeten bedrijven wordt omgegaan Nee Vergeten bedrijven worden in de definitieve versie toegevoegd en van rechtenvoorzien.

120 branche VBW asfalt Vertrouwelijk Nee Novem: Vertrouwelijk121 156-210 Sensus 0,85 factor, maar zijn wel MJA. Op 28-1-04 door Novem EBP

goedgekeurdja Er is een goedgekeurd EBP aanwezig, Novem heeft cijfers aangepast.

121 156-210 Sensus Willen verhuisregeling nee Bij sluiting worden rechten niet ontnomen. Vanaf 2008 wordt de nieuwe situatiebezien.

121 156-210 Sensus monitoring nog niet vastgesteld, indien dat allocatie wijzigtdan aanpassen

nee De regels voor monitoring liggen vast in de Europese Richtsnoeren en wordenspoedig in Nederlandse wetgeving omgezet.

122 241-120 DOW Benelux BV Niet eens dat hun kraker bekende nieuwkomer wordtbehandeld. Was in 2002 al in productie moet via BM-factor

Nee Rekenregels zijn correct toegepast

123 241-100 241-130 241-150

DSM, Sabic Bedrijf pleit voor ex-post, kan ook volgens richtlijn. Betermilieubeleid

nee Een ex-post benadering past niet binnen de kaders die de richtlijn biedt. Er dienttevoren duidelijkheid te bestaan over de totale hoeveelheid emissierechten.

123 241-100 241-130 241-150

DSM, Sabic Nieuwkomers. NL moet bij EU aan de orde stellen dat kopenvan rechten voor nieuwkomers nooit mag. Reservefondsmoet desnoods worden aangevuld

nee Nieuwkomers worden in (bijna) de gehele EU gratis voorzien van emissierechten. InNederland biedt een voldoende gevulde reserve deze ruimte.

Page 155: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inspraakreacties op het Nederlandse CO2 Allocatieplan (versie van23 feb 2004) 21

# Bedrijfscode Naam Omschrijving reactie Verande-ring plan?

Besluit openbaar

123 241-100 241-130 241-150

DSM, Sabic Zorg voor stijging elektra prijzen. Hier in ieder geval ex-post nee Bij disproportionele stijging van elektriciteitsprijs zet NL zich er voor in om onderlingeconcurrentie in EU te versterken. Ex-post benaderingen zijn uitgesloten door derichtlijn.

123 241-100 241-130 241-150

DSM, Sabic NL moet bij EU wenselijkheid van fuel switch aankaarten vankolen naar gas . Voor voorzieningszekerheid is inzet kolengewenst.

nee Deze discussie vindt buiten de kaders van het allocatieplan CO2 emissiehandelplaats.

123 241-100 241-130 241-150

DSM, Sabic Waarschuwing voor ongelijke behandeling tussen lidstaten.Aankaarten bij EU

nee Verschillende interpretaties van de richtlijn is een verkeerde gang van zaken.Nederland dringt bij de Europese Commissie op hanteren RL definitie aan.

123 241-100 241-130 241-150

DSM, Sabic Willen andere formule rond beta factor Nee We houden vast aan de afgesproken rekenregels.

123 241-100 241-130 241-150

DSM, Sabic Tegen c op procesemissies nee Alle bedrijven en alle processen dienen een bijdrage aan halen Kyoto-doel televeren, vandaar een correctie op alle emissies

123 241-100 241-130 241-150

DSM, Sabic Nieuwkomers; drempel discrimineert grote bedrijven, bedrijfpleit voor een ex-post benadering zoals Dtl hanteert.

nee De drempel voor nieuwkomers en uitbreidingen is bedoeld om daadwerkelijkenieuwkomers van rechten te voorzien. ' Capacity creep' wordt hiermee vermeden.

123 241-100 241-130 241-150

DSM, Sabic Reserve; mag niet te klein zijn want bij uitputting bedrijvenlaten kopen is tegen EG verdrag. Twijfel of terug geven magin 2007 (= ex-post en dat mag niet van EU)

Nee Nieuwkomers worden gratis voorzien van emissierechten. In Nederland biedt eenvoldoende gevulde reserve deze ruimte. De teruggave van emissierechten blijftgehanteerd in het plan.

123 241-100 241-130 241-150

DSM, Sabic Tegen 10% aftoppingsregel, dit is niet in lijn met BM en derichtlijn emissiehandel, art 1

nee Aftopping: Om overallocatie te voorkomen is deze regel ingevoerd.

123 241-100 241-130 241-150

DSM, Sabic Bijzondere omstandigheden. 10% productiestop te hoog,ander jaar dubbel tellen niet goed, jaar zonder stop alsreferentie kiezen

nee Er zijn generieke regels voor bijzondere omstandigheden opgenomen om aan demeerderheid van deze gevallen tegemoet te komen. Een individuele behandelingvan bijzondere omstandigheden is door het gebrek aan verifieerbare cijfers nietdoenlijk.

123 241-100 241-130 241-150

DSM, Sabic Willen hardheidsclausule Nee Er komt geen hardheidsclausule, de inspraak zelf is ingericht om fouten enonjuistheden te verbeteren.

123 241-100 241-130 241-150

DSM, Sabic Emissiefactor aardgas onjuist, blijkt uit cijfers Gasunie Nee In het allocatieplan is gekozen voor vaste aardgas-emissiefactoren. De relatie metmonitoring wordt gelegd.

123 241-100 241-130 241-150

DSM, Sabic Algemene opmerking: te veel aftoppen en correcties, geeftonzekerheid rond investeringsbeslissingen

nee Het Allocatieplan is het resultaat van velerlei afspraken met en voor hetbedrijfsleven. Complexiteit is het gevolg.

124 211 branche VNP papier Eens met early action en WKK. nee Geen reactie124 211 branche VNP papier C moet voor alle emissie gelden nee Dit is het beleid in het Nederlandse allocatieplan.124 211 branche VNP papier Bij ECN groeicijfers is geen rekening gehouden met

nieuwkomers, want die waren er toen nog niet, nu welNee Groeifactor: Het gaat om door het ECN gebruikte sectorale groeicijfers, afgeleid uit

middellange termijnverkenningen van het CPB. Hier zit de (macro) groei in verwerkt.Er is hier voor evenwicht tussen een praktisch onuitvoerbare individuele benaderingen het hanteren van één nationaal groeicijfer gekozen.

124 211 branche Vereniging van NederlandsePapier- en Kartonfabrikanten,VNP

eens met 25 kton, maar wel aan vasthouden anders opt outvoor maar enkele bedrijven indien er te veel verplichtingenaan zitten

nee Ja, Nederland vraagt om een collectieve opt-out voor bedrijven die minder dan 25Kton CO2 uitstoten. Als de Europese Commissie dit niet toestaat zullen bedrijvenalsnog rechten toegewezen krijgen en mogelijkheid tot inspraak geboden worden.

124 211 branche Vereniging van NederlandsePapier- en Kartonfabrikanten,VNP

Vasthouden aan vergunningsgrenzen zoals we nu doen nee In het allocatieplan is gekozen voor een systematiek die gelijk is aan de huidigevergunningstructuur.

124 211 branche Vereniging van NederlandsePapier- en Kartonfabrikanten,VNP

Moet hardheidsclausule komen Nee Er komt geen hardheidsclausule. De inspraak zelf is ingericht om fouten enonjuistheden in het plan te verbeteren.

124 211 branche Vereniging van NederlandsePapier- en Kartonfabrikanten,VNP

tegen 10% aftopping, tekst passage is onduidelijk, Nee Aftopping: Om overallocatie te voorkomen is deze regel ingevoerd.

124 211 branche Vereniging van NederlandsePapier- en Kartonfabrikanten,VNP

Toelichting VBE op allocatie onduidelijk Ja Het VBE is hier (op aanvraag van een bedrijf) met behulp van een verduidelijkendschema aan tegemoet gekomen

Page 156: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inspraakreacties op het Nederlandse CO2 Allocatieplan (versie van23 feb 2004) 22

# Bedrijfscode Naam Omschrijving reactie Verande-ring plan?

Besluit openbaar

124 211 branche C staat op verkeerde plaats in rekenregels ja Wordt aangepast.125 400-220 EPZ Geen rekening gehouden met rendement fosforgas, moet

gelijk zijn aan HO gasJa VBE had dit niet meegenomen, Dit is inmiddels aangepast.

125 400-220 EPZ Bij verrekening kolenconvenant ten onrechte van 7500draaiuren uitgegaan

Nee Dit is volgens de afgesproken regels behandeld.

125 400-220 EPZ in opgave formulier is de opgewekte MWh van gasturbinesBS20 niet vermeld

Ja Aanpassen

125 400-220 EPZ Het bedrijf heeft berekend dat ze 34.430 tom per jaar extramoeten krijgen

Ja Deze wijziging in de cijfers hangt samen met de rendementswijziging van fosforgas.

126 158-010158020

CSM suikerfabrieken Breda enVierverlaten

1 Bezwaar tegen basisjaren wegens weersomstandighedenwillen 5-jaar gemiddelde, 2 willen verhuisregeling indienproductie naar één vestiging wordt overgeplaatst, 3 emissieskalkoven niet meegenomen 4 zorg dat co2 monitoringkalkovens hetzelfde getal oplevert anders aanpassen, 5 bijVierverlaten zijn ten onrechte de emissies van pulpdrogersniet meegenomen. 6 In Breda geen rekening gehouden metemissies CO2 van opvullen kalkoven in zomer hieroveroverleg gaande met VBE.

Ja 1. Voor de basisjaren wordt nu de regel toegepast zoals in de rekenregels staatvervat: Als het gebruikelijk is dat een meerjarig gemiddelde wordt toegepast, en deinrichting maakt gebruik van deze rekenwijze in het kader van diens deelname aanhet Convenant Benchmarking of aan een Meerjarenafspraak, dan mag dezerekenwijze worden gebruikt. 2. Rechten worden in Nederland niet ontnomen. Eenbedrijf krijgt rechten toegewezen tot 2008. Daarna wordt de nieuwe situatie bezien.3. Wordt gecorrigeerd 4. N.vt. 5. Is aangepast door het VBE. 6 procesemissiesvallen niet onder richtlijn

127 156-150 Delta Lamb Weston MeijerV.O.F / WKC

Ten onrechte als < 25 kton opgenomen, doen gewoon mee,formulier bijgesloten

ja Dit is aangepast in de database.

127 400-030 Delta, Sloecentrale In plan staat totaal aantal rechten en rechten per jaar. Zijwijzen er op dat ze alle rechten pas 2de helft 2007gebruiken.

ja Van bekende naar onbekende nieuwkomer. Ook van invloed op groeicijfer e-sector.+ aanpassing in tabel bijlage 1

128 154-030 Loders Croklaan bv Er is een fout opgetreden in de invulling van decijferformulieren. Het bedrijf verzoekt om een herberekening.

ja Novem heeft cijfers aangepast.

129 Neville chemical Europe bv Zij hebben terecht geen rechten gekregen en bevestigennogmaals dat ze ook niet onder de richtlijn horen.

nee

130 branche VNG glasfabrikanten waardering maar allocatie is streng nee130 branche VNG glasfabrikanten voor groei indeling bij V&G sector cijfer is te laag, te weinig

ruimte voor glasnee Er wordt vastgehouden aan de huidige indeling.

130 branche VNG glasfabrikanten Drempel voor nieuwkomers te hoog. Dit pakt slecht uit voorglasindustrie. Pleiten voor verwijderen van 5kton ondergrens

nee De drempel voor nieuwkomers en uitbreidingen is bedoeld om fundamenteleuitbreidingen en daadwerkelijke nieuwkomers van rechten te voorzien. ' Capacitycreep' wordt hiermee vermeden.

130 branche VNG glasfabrikanten De bijdrage aan reservepot is te hoog. Deze sector eindigtmet negatieve groei

nee Groeicijfer: Het gaat om door het ECN gebruikte sectorale groeicijfers, afgeleid uitmiddellange termijnverkenningen van het CPB. Er is hier voor evenwicht tussen eenpraktisch onuitvoerbare individuele benadering en het hanteren van één nationaalgroeicijfer gekozen. Om overallocatie te voorkomen is de aftopping-regel ingevoerd.

130 branche VNG glasfabrikanten Glasovens kennen lange onderhoudsstops. Indien in ditplaatsvindt in de basisjaren, dan pakt dat slecht uit. Hetbedrijf pleit voor maatwerk.

Nee Dit valt buiten de rekenregels

130 branche VNG glasfabrikanten Geen c-factor op procesemissies nee Alle bedrijven en alle processen dienen een bijdrage aan halen Kyoto-doel televeren, vandaar een correctie op alle emissies

130 branche VNG glasfabrikanten De Benchmark moet worden gecorrigeerd voor gas/zuurstofgestookte installaties

Ja Dit is gecorrigeerd bij alle relevante bedrijven.

131 111-040 Wintershall Oneens met bereking beta factor kotter platform, foute cijfers nee Novem: alleen company gemiddelde cijfers beschikbaar. Die zijn gehanteerd

131 111-040 111-050

Wintershall Oneens met toepassing beta factor, straft het doorvoerenefficiencymaatregelen

nee Nee. De toepassing van de eff.factor zorgt voor beloning voor het doorvoeren van(extra) efficiencymaatregelen.

131 111-050 Wintershall Oneens met berekening beta factor P6-A platform, foute Nee Novem: alleen company gemiddelde cijfers beschikbaar. Die zijn gehanteerd

Page 157: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inspraakreacties op het Nederlandse CO2 Allocatieplan (versie van23 feb 2004) 23

# Bedrijfscode Naam Omschrijving reactie Verande-ring plan?

Besluit openbaar

cijfers131 111-050 Wintershall Oneens met berekening basisjaren P6-A platform Nee Novem: alleen company gemiddelde cijfers beschikbaar. Die zijn gehanteerd132 211-220 SCA Packaging De Hoop Oneens met basisjaren. Ze hebben hier al bezwaar tegen

aangetekend bij VBE, maar kunnen uit hun antwoord nietopmaken waarom het is afgewezen

Nee Er is hier geen sprake van bijzondere omstandigheden volgens de rekenregels.

133 157-045 TimmermanGroenvoederdrogerij

Oneens met 0,85 betafactor. Ze hebben wel al veel gedaan Nee Geen EBP beschikbaar

133 157-045 TimmermanGroenvoederdrogerij

Oneens met basisjaren, moet rekening worden gehoudenmet seizoensinvloeden, nu krijgen ze veel te weinig rechten

Ja De rekenregels bieden deze mogelijkheid (voor bedrijven die deelnemen in eenenergiebesparingsconvenant) Voor de basisjaren wordt nu de regel toegepast zoalsin de rekenregels staat vervat: Als het gebruikelijk is dat een meerjarig gemiddeldewordt toegepast, en de inrichting maakt gebruik van deze rekenwijze in het kadervan diens deelname aan het Convenant Benchmarking of aan eenMeerjarenafspraak, dan mag deze rekenwijze worden gebruikt.

134 156-170 156-180 + ?

McCain Foods Holland bv Willen inzicht in hoeveelheid emissies Nee Contact met Novem heeft tot duidelijkheid geleid.

134 156-170 156-180 + ?

McCain Foods Holland bv Basisjaren: Er wordt geen rekening gehouden metseizoensinvloeden.

Ja De rekenregels bieden deze mogelijkheid (voor bedrijven die deelnemen in eenenergiebesparingsconvenant) Voor de basisjaren wordt nu de regel toegepast zoalsin de rekenregels staat vervat: Als het gebruikelijk is dat een meerjarig gemiddeldewordt toegepast, en de inrichting maakt gebruik van deze rekenwijze in het kadervan diens deelname aan het Convenant Benchmarking of aan eenMeerjarenafspraak, dan mag deze rekenwijze worden gebruikt.

134 156-170 156-180 + ?

McCain Foods Holland bv Bij bijzondere omstandigheden ook rekening houden metbinnen de vergunning en binnen capaciteit vallendproductieverhogingen.

nee De drempel voor nieuwkomers en uitbreidingen is bedoeld om daadwerkelijkenieuwkomers van rechten te voorzien. ' Capacity creep' wordt hiermee vermeden.

134 156-170 156-180 + ?

McCain Foods Holland bv 3 vestigingen aangemeld voor MJA, is geen rekening meegehouden

Nee Alle vestigingen <25 Kton. De EBP's waren per 31 januari 2004 nietgeverifieerd/geaccordeerd, zodat hier geen rekening mee kon worden gehouden.

134 156-170 156-180 + ?

McCain Foods Holland bv willen hardheidsclausule Nee Een hardheidclausule komt er niet. De inspraak zelf is bedoeld om fouten enonjuistheden te filteren. Daarnaast bieden de rekenregels zelf ruimte voor bijzondereomstandigheden.

135 241-270 Purac Biochem Gecorrigeerde groeifactor is niet correct Nee Afgewezen, niet onderbouwd135 241-270 Purac Biochem Beta factor is niet correct Nee Afgewezen, niet onderbouwd136 261-010 BSN Glasspack, Leerdam Benchmark moet worden aangepast op gas/zuurstof

gestookt eovenJa terecht bezwaar, zuurstof stoken wordt meegenomen. Beta wordt aangepast zie

(ook # 15)137 246-050 Yara (Ex Hydro Agri Sluiskil)) Basisjaren zijn niet representatief: er vindt slechts een

gedeeltelijke correctie van de verminderde CO2 uitstootplaats. Géén van beide jaren is representatief voor normalebedrijfsvoering. Voorstel: Voor verbrandingsemissies hetrepresentatieve jaar 2002 nemen., Voor de WKC 2001

nee VBE heeft meest gunstige dubbeltelling gehanteerd. Geen wijziging rekenregels opdit specifieke punt.

137 246-050 Yara (Ex Hydro Agri Sluiskil) Niet eens met definitie nieuwkomers: significante uitbreidingblijft hiermee buiten de allocatie

nee ZIE 403

137 246-050 Yara (Ex Hydro Agri Sluiskil) In algemene zin is bedrijf het niet eens met een procentueleondergrens bij uitbreidingen, gezien absolute volumes

nee Er wordt in de regels voor uitbreidingen rekening gehouden met absolute enprocentuele veranderingen.

137 246-050 Yara (Ex Hydro Agri Sluiskil) Berekening Beta factor i.c.m. aftopping 10 % is niet correcten doet geen recht aan beloning early action

nee De rekenregels bieden ruimte voor de beloning van early action, maar nietongelimiteerd. Aftopping: Om overallocatie te voorkomen is deze regel ingevoerd.

137 246-050 Yara (Ex Hydro Agri Sluiskil) Aftopping 10 % is willekeurig en niet onderbouwd nee Aftopping: Om overallocatie te voorkomen is deze regel ingevoerd.137 246-050 Yara (Ex Hydro Agri Sluiskil) HAS 'behoudt zich het recht voor' om niet deel te nemen aan

de handel als wijzigingen niet mogelijk blijken te zijnnee Bedrijf heeft hier geen keuze

137 246-050 Yara (Ex Hydro Agri Sluiskil) Reactietermijn was te kort, bedrijf wenst aanvullende nee Toewijzingsbesluit staat open voor inspraak en beroep

Page 158: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inspraakreacties op het Nederlandse CO2 Allocatieplan (versie van23 feb 2004) 24

# Bedrijfscode Naam Omschrijving reactie Verande-ring plan?

Besluit openbaar

bezwaren in later stadium kenbaar te kunnen maken

137 246-050 Yara (Ex Hydro Agri Sluiskil) Correctie voor indirecte emissies (3,7 Mton) HAS betwijfeltcorrectheid van dit cijfer bij het aandeel uit kunstmest

nee De cijfers zijn robuust.

137 246-050 Yara (Ex Hydro Agri Sluiskil) Aardgasconversiefactor kan soms individueel niet correctuitpakken. HAS pleit voor meer consistentie met demonitoringsrichtsnoeren op dit punt.

nee In de allocatie wordt gebruik gemaakt van vaste omrekenfactoren. De omzetting vande monitoringrichsnoeren zal zsm plaatsvinden.

137 246-050 Yara (Ex Hydro Agri Sluiskil) Correctie voor groei per sector: het plan voorziet niet incontrole of projecten van 'bekende nieuwkomers' ook wordenuitgevoerd. De correctie resulteert in het ontbreken vangroeimogelijkheid voor andere installaties

Nee In de nieuwe rekenregels wordt hier aan tegemoetgekomen.

137 246-050 Yara (Ex Hydro Agri Sluiskil) De criteria voor 'bekende nieuwkomers' (par. 6.5) zijn minderstreng dan criteria in rekenregels (par. 7.1)

Nee De toepassing van de rekenregels door het VBE/NOVEM is leidend

137 246-050 Yara (Ex Hydro Agri Sluiskil) Criterium 'bijzondere omstandigheden': ongelijkebehandeling, er wordt geen rekening gehouden met absolutewaarde Co2. Men pleit voor percentage of een min.Hoeveelheid CO2

nee Rekenregels wijzigen niet op dit punt

137 246-050 Yara (Ex Hydro Agri Sluiskil) Criterium voor nieuwkomers: bepaling pakt ongunstig uit voorbedrijf (uitbreiding valt onder drempel ). HAS pleit voor 10 %uitbreiding of een minimum hoeveelheid CO2

Nee Rekenregels wijzigen niet op dit punt

137 246-050 Yara (Ex Hydro Agri Sluiskil) De gehanteerde systematiek voor berekening betafactor doetgeen recht aan BM systematiek : het totale verbruik is numeegenomen, terwijl bij wereldtopbepaling slechts naarenergetisch deel en niet naar grondstofdeel wordt gekeken.

nee Heeft grond, echter honorering maakt geen verschil wegens aftopping

137 246-050 Yara (Ex Hydro Agri Sluiskil) De beta dient tevens op procesemissies te worden toegepastals opmerking 397 niet gehonoreerd wordt

Nee Is niet volgens rekenregels

137 246-050 Yara (Ex Hydro Agri Sluiskil) Bedrijf wil ook rechten voor procesemissies (ondanksbepaling richtlijn).

Nee Geen annex 1 bedrijf, 2e periode wel

137 246-050 Yara (Ex Hydro Agri Sluiskil) Aftoppen compensatie is oneerlijk voor bedrijven die beterzijn dan wereldtop

ja Is aangepast in nieuwe versie rr

137 246-050 Yara (Ex Hydro Agri Sluiskil) C-factor op procesemissies: in de 2e periode (ook allocatieprocesemissies chemie) is dit niet aanvaardbaar voor HAS.Geen reductiemogelijkheden technisch

nee Alle bedrijven en alle processen dienen een bijdrage aan halen Kyoto-doel televeren, vandaar een correctie op alle emissies. Vooruitlopen op allocatiemethodiekin tweede periode is nu nog prematuur.

138 geen VNMI (metallurgische industrie 1. Door 20 MW definitie kan er verschil in aanpak tussenlanden in ons nadeel uitwerken. 2. Enkele bedrijven < 25kton, maar nog geen inzicht in rechten. Indien formele optout dan aansluiten bij bestaande monitoring MJA en bij tochmeedoen moet er nieuwe inspraakronde komen. 3. Geencorrectie op procesemissies. 4. Onduidelijkheid groeicijfers,met name nieuwkomers. 5. inspraak van 3 weken te kort. 6.Zorg voor stijging elektriciteitsprijzen.

Nee 1. Verschillende interpretaties van de richtlijn is een verkeerde gang van zaken.Nederland dringt bij de Europese Commissie op hanteren RL definitie aan. Eentoezegging over opt-out is nu te vroeg. 2. Nederland vraagt om een collectieve opt-out voor bedrijven die minder dan 25 kton CO2 uitstoten. Als de EuropeseCommissie dit niet toestaat zullen deze bedrijven alsnog rechten toegewezenkrijgen en mogelijkheid tot inspraak geboden worden. 3. Alle bedrijven en alleprocessen dienen een bijdrage aan halen Kyoto-doel te leveren, vandaar eencorrectie op alle emissies. 4. Het gaat om door het ECN gebruikte sectoralegroeicijfers, afgeleid uit middellange termijnverkenningen van het CPB. Er is hiervoor evenwicht tussen een praktisch onuitvoerbare individuele benadering en hethanteren van één nationaal groeicijfer gekozen. 5. 6. Bij disproportionele stijging vanelektriciteitsprijs zet NL zich er voor in om onderlinge concurrentie in EU teversterken

Page 159: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

16 augustus 2000/Nr. MJZ2000085040Centrale Directie Juridische ZakenAfdeling Wetgeving

De Minister van Volkshuisvesting,Ruimtelijke Ordening en Milieubeheeren de Minister van BinnenlandseZaken en Koninkrijksrelaties;Handelende in overeenstemming methet gevoelen van de ministerraad;Gelet op artikel 6, eerste lid, van deKaderwet adviescolleges,

Besluiten:

Artikel 1In dit besluit wordt verstaan onder:a. afgeschermde sector: sector van heteconomisch leven waarvan de interna-tionale concurrentiepositie door maat-regelen ter beperking van CO2-emissiesniet structureel wordt verstoord;b. CO2-emissieplafond: de maximaaltoegestane hoeveelheid emissies vankoolstofdioxide in een bepaald gebiedof voor een bepaalde sector van heteconomisch leven;c. commissie: commissie, bedoeld inartikel 2;d. minister: Minister van Volkshuis-vesting, Ruimtelijke Ordening enMilieubeheer.

Artikel 2Er is een Adviescommissie plafonne-ring CO2-emissies.

Artikel 31. De commissie heeft tot taak deminister te adviseren over de haalbaar-heid van het instellen van CO2-emis-sieplafonds. Het advies van de com-missie bevat in ieder geval voorstellenmet betrekking tot:a. de haalbaarheid van het vaststellenvan CO2-emissieplafonds voor huis-houdens en afgeschermde sectoren;b. concreet implementeerbare varian-ten van CO2-emissieplafonds;c. afgeschermde sectoren die zich lenenvoor het vaststellen van CO2-emissie-plafonds;d. de mogelijke rol van intermediairenbij het vaststellen van CO2-emissiepla-fonds voor huishoudens en afge-schermde sectoren;

e. de vast te stellen CO2-emissiepla-fonds en de initiële verdeling van deemissies;f. de relatie met gerealiseerde emissie-reducties die als zodanig zijn gewaar-merkt en die kunnen worden verhan-deld, afkomstig uit sectoren van heteconomisch leven waarin geen CO2-emissieplafond bestaat;g. de positie van toe- en uittreders;h. de relatie met bestaande wettelijkeregelingen, zoals de Wet milieubeheer,subsidieregelingen en convenanten;i. de relatie van een systeem van CO2-emissieplafonds tot de handhaving.2. Bij de uitoefening van haar taakneemt de commissie de volgende rand-voorwaarden in acht:a. de voorstellen zijn gericht op hetinstellen van een nationaal systeemvan verhandelbaarheid van CO2-emis-sies, doch zijn tevens zodanig vormge-geven dat op termijn aansluitingmogelijk is bij eventueel in andere lid-staten van de Europese Unie ontstanesystemen van verhandelbaarheid vanemissies, in het bijzonder van CO2-emissies;b. de commissie houdt in haar voor-stellen rekening met de liberaliseringvan de energiemarkt in Nederland enmet ontwikkelingen ten aanzien vanduurzame energie;c. de voorstellen worden onderbouwdmet behulp van berekeningen, uitge-voerd door een algemeen erkendeonderzoeksinstelling.3. Indien haar in het eerste lidomschreven taak de commissie naarhaar oordeel onvoldoende mogelijkhe-den biedt om met inachtneming vande in het tweede lid bedoelde rand-voorwaarden te komen tot voorstellenals bedoeld in het eerste lid, kan zijandere voorstellen ontwikkelen om tekomen tot een systeem van verhandel-baarheid van CO2-emissies. De com-missie vergelijkt deze voorstellen metbinnen haar taakomschrijving mogelij-ke voorstellen op aspecten van haal-baarheid en concrete implementeer-baarheid.

Artikel 4De commissie bestaat uit elf leden. Devoorzitter en de overige leden worden

benoemd en ontslagen door de minis-ter.

Artikel 5De commissie brengt uiterlijk 1 okto-ber 2001 advies uit.

Artikel 6De archiefbescheiden van de commis-sie worden na opheffing van de com-missie overgedragen aan het archiefvan het Ministerie van Volkshuis-vesting, Ruimtelijke Ordening enMilieubeheer.

Artikel 71. Dit besluit treedt in werking metingang van de tweede dag na de dag-tekening van de Staatscourant waarinhet wordt geplaatst en werkt terug toten met 1 juli 2000.2. Dit besluit vervalt met ingang van31 december 2001.

Artikel 8Dit besluit wordt aangehaald als:Instellingsbesluit Adviescommissie pla-fonnering CO2-emissies.

Dit besluit zal met de toelichting in deStaatscourant worden geplaatst.

Den Haag, 16 augustus 2000.De Minister van Volkshuisvesting,Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,J.P. Pronk.De Minister van Binnenlandse Zakenen Koninkrijksrelaties,K.G. de Vries.

Toelichting

Op grond van artikel 6, eerste lid, vande Kaderwet adviescolleges wordtdoor middel van het onderhavigebesluit de Adviescommissie plafonne-ring CO2-emissies ingesteld. Deze com-missie heeft tot taak te komen met eenadvies inzake de haalbaarheid van hetvaststellen van CO2-emissieplafondsvoor huishoudens en afgeschermdesectoren. De instelling van deze com-missie is door het kabinet reeds aange-kondigd in de Uitvoerings-notaKlimaatbeleid, deel 1 (Kamer-stukkenII 1998/99, 26 603, nr. 1).

Uit: Staatscourant 7 september 2000, nr. 173 / pag. 11 1

VROM

Instellingsbesluit Adviescommissie plafonnering CO2-emissies

Page 160: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

In de UitvoeringsnotaKlimaatbeleid is tevens gesteld dat metbetrekking tot het voeren van klimaat-beleid een in-strumentarium noodza-kelijk is dat optimaal gebruik maaktvan het zelfsturend vermogen van demaatschappij en van de economie.Vooral bij aanscherping van het kli-maatbeleid kan een systeem van ver-handelbare emissies met een emissie-plafond voor afgeschermde sectoren(‘sheltered sectoren’) en huishoudensmogelijk kostenvoordelen bieden tenopzichte van de huidige situatie, waar-bij 25 tot 30 verschillende instrumen-ten in werking of in voorbereidingzijn. Afgeschermde sectoren zijn secto-ren van het economisch leven, zoalsdienstverlenende bedrijven, waarbijmaatregelen ter beperking van CO2-emissies geen structurele verstoringvan de internationale concurrentieposi-tie betekenen (zie artikel 1, onderdeela).

Het kabinet heeft in de Uitvoerings-nota Klimaatbeleid gesteld het adviesvan de VROM-Raad (advies 010,Transitie naar een KoolstofarmeEnergiehuishouding, 23 december1998) met betrekking tot CO2-emissie-plafonnering als uitgangspunt te kie-zen. Daarin is ten aanzien van de eer-ste budgetperiode (die loopt van 2008tot en met 2012) onder meer ervoorgekozen te beginnen met de ontwikke-ling van een binnenlands systeem vanverhandelbare emissies voor de afge-schermde sectoren en de huishoudens,met de mogelijkheid gebruik te makenvan gerealiseerde emissiereducties bin-nen niet-deelnemende sectoren.

Over de verschillende artikelen vanhet besluit kan ter toelichting het vol-gende worden opgemerkt.

Artikel 3, eerste lid, bevat de taak-omschrijving van de commissie.Ingevolge onderdeel a, heeft de com-missie tot taak onderzoek te doennaar de haalbaarheid van het vaststel-len van CO2-emissieplafonds voorafgeschermde sectoren en huishou-dens. Voor de afgeschermde sectorengeldt dat prijsverhogingen van maatre-gelen ter beperking van hun CO2-emis-sie geen concurrentienadelen brengenomdat zij alleen concurreren metbedrijven die onderhevig zijn aandezelfde maatregelen of waar de maat-regelen slechts beperkt van invloedzijn. Bij het onderzoek naar de afge-schermde sectoren die zich lenen voorplafonnering (onderdeel c) kunnenook niet-stationaire, mobiele bronnen

worden betrokken. De commissiedient in haar onderzoek ook de rolvan intermediairen te betrekken(onderdeel d). Hierbij valt te denkenaan energiedistributiebedrijven, in ver-band met een eventuele plafonneringvan afgeschermde sectoren en huis-houdens via de energiedistributie. Metbetrekking tot de reducties in onder-deel f, is een voorstudie uitgevoerd dieuitwijst dat een systeem met gecertifi-ceerde reducties van niet-geplafonneer-de sectoren weliswaar mogelijk is,maar dat er mogelijk ook belemmerin-gen zijn. Desgewenst kan de commis-sie het verdere onderzoek naar dereducties ter hand nemen. Met debegrippen toe- en uittreders in onder-deel g, wordt het volgende bedoeld.Bij het instellen van een systeem vanverhandelbare emissies wordt een hoe-veelheidsbeperking ten aanzien van hettotaal aan emissies van betrokken sec-toren gespecificeerd. Het totaal aantoegestane emissies wordt verdeeld ofverkocht onder partijen die onder hetCO2-emissieplafond vallen. Toetrederszijn partijen die na de initiële verdelingvan toegestane emissies onder hetCO2-emissieplafond vallen en die daar-om toegestane emissies moeten ver-werven om activiteiten te kunnen ont-plooien. De term uittreders verwijstnaar partijen die niet langer onder hetCO2-emissieplafond vallen, bijvoor-beeld als gevolg van beëindiging vande relevante activiteiten. De voorstel-len die de commissie zal ontwikkeleninzake de relatie van een systeem vanCO2-emissieplafonds tot de handha-ving (onderdeel i) dienen aan te sluitenbij de bevindingen van de commissie-Geelhoed (MDW-traject). De commis-sie Marktwerking, Deregu-lering enWetgevingskwaliteit heeft voorstellengedaan ter verbetering van de wetge-vingskwaliteit, waarin begrepen derechtshandhaving, verbetering van demarktwerking (afschaffing concurren-tiebeperkende maatregelen) en vermin-dering van uit wet- en regelgevingvoortvloeiende onevenredig zware las-ten voor burgers, bedrijven en instel-lingen.

Artikel 3, tweede lid, bevat een aan-tal randvoorwaarden die de commissiebij de uitoefening van haar taak inacht dient te nemen. In onderdeel a isaangegeven dat, hoewel het advies vande commissie zich in eerste instantiezal richten op een nationaal systeemvan verhandelbaarheid, de commissiebij de ontwikkeling van een nationaal

systeem rekening dient te houden metaansluiting bij een mogelijk toekom-stig internationaal systeem van ver-handelbare CO2 -emissies. Dit mede inhet licht van de wens van de TweedeKamer om met andere Europese lid-staten te overleggen over een systeemvan verhandelbare emissies opEuropees vlak (motie-KleinMolekamp c.s., Kamerstukken II,1999/2000 26 603, nr. 7). In dat ver-band speelt het Groenboek (8 maart2000) dat de Europese Commissieheeft gepubliceerd over een Europeessysteem van emissiehandel, een rol. Inverband met het voorgaande neemt decommissie ook de spelregels metbetrekking tot emissiehandel in acht,voorzover die volgen uit het Kyoto-protocol en de uitwerking daarvandoor de Conferentie van Partijen. Ditbetreft de spelregels van de drie zoge-noemde ‘Kyoto-instrumenten’ JointImplementation (JI), het CleanDevelopment Mechanism (CDM) eninternationale Emission Trading (ET).JI en CDM maken het mogelijk omvia projecten emissiereducties daar telaten plaatsvinden waar dat tegen delaagste kosten mogelijk is. Door degerealiseerde reducties over te dragenkan het investerende land deze gebrui-ken om aan de eigen verplichting tevoldoen. ET geeft dezelfde mogelijk-heid emissies over te dragen, maardeze hoeven niet uit specifieke projec-ten voort te komen. De commissiedient rekening te houden met eventu-ele wijzigingen in de structuur van deenergiemarkt die optreden als gevolgvan de liberalisering van die markt(onderdeel b). Als gevolg van de libe-ralisering worden gebruikers op ter-mijn vrij hun eigen energieleverancierte kiezen. Ook dient rekening te wor-den gehouden met ontwikkelingen tenaanzien van duurzame energie. In datverband is van belang dat de liberali-sering van de markt voor duurzameenergie in een hoger tempo verlooptdan de markt voor energie opgewektuit fossiele bronnen. De berekeningenwaarmee de voorstellen moeten wor-den onderbouwd (onderdeel c), moe-ten afkomstig zijn van een algemeenerkende onderzoeksinstelling. Hiermeewordt gedoeld op instellingen als hetCentraal Bureau voor de Statistiek(CBS), het Rijksinstituut voor volksge-zondheid en milieu (RIVM), EnergieCentrum Nederland (ECN) en hetCentraal Plan Bureau (CPB). Inonderdeel d, is aangegeven dat de

Uit: Staatscourant 7 september 2000, nr. 173 / pag. 11 2

Page 161: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

commissie desgewenst ook anderevarianten dan de centrale variant (eensysteem van verhandelbare emissiesvoor de afgeschermde sectoren en dehuishoudens, met de mogelijkheidgebruik te maken van emissiereductiesdie binnen niet-deelnemende sectorenzijn gerealiseerd) kan beschouwen;deze varianten dienen dan te wordenvergeleken met de uitwerking vangenoemde centrale variant.

De commissie bestaat uit elf leden(artikel 4). De leden van de commissiezijn afkomstig uit het bedrijfsleven, deenergiesector, de wetenschap en demilieubeweging. Bij een afzonderlijkbesluit zal de benoeming van de ledenworden geregeld. Tevens zal met datbesluit, met inachtneming van hetVergoedingenbesluit adviescolleges, devergoeding worden vastgesteld die deleden van de commissie voor hunwerkzaamheden ontvangen.

Met inachtneming van de KaderwetAdviescolleges regelt de commissiehaar werkzaamheden voor het overigenaar eigen inzicht. De commissie kanbij de uitvoering van haar taakop-dracht in overleg treden met deskundi-gen of belanghebbende partijen. Decommissie wordt bij haar werkzaam-heden ondersteund door het secretari-aat van de commissie en door deinterdepartementale Werkgroep ver-handelbaarheid CO2-emissies.

De Minister van Volkshuisvesting,Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,J.P. Pronk.De Minister van Binnenlandse Zakenen Koninkrijksrelaties,K.G. de Vries.

Uit: Staatscourant 7 september 2000, nr. 173 / pag. 11 3

Page 162: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Postbus 30945 2500 GX Den Haag Interne postcode 650 Tel : 070 339 4459 Fax: 070 339 1310

Directer@ Generaal Milieubeheer Directoraat Generaal Milieubeheer Directie Klimaatverandering en Indus@e Directie Klimaatverandering en Indus@e RMOQ659r RMOQ65$r

,l ,l ‘,~ ‘,~

Aan: dr. H.H.F. Wijffels Aan: dr. H.H.F. Wijffels Sociaal-Economische Raad Sociaal-Economische Raad Postbus 90405 Postbus 90405 25Q9 EP Den Haag 25Q9 EP Den Haag

‘. ‘. <, <,

Uw kenmerk ’ Uw kenmerk ’ Uw brief Uw brief Kenmerk Kenmerk Datum Datum

. . . ’ MBLZó00086066 . ’ MBLZó00086066 ’ ‘I 4 w. ZOQ ’ ‘I 4 w. ZOQ Ondetwerp Ondetwerp

i, i,

Advies Emissiehandél in klimaatbeleid Advies Emissiehandél in klimaatbeleid 5 ; , 5 ; , >_ >_ <‘~ <‘~ ‘_ ‘_ ‘. ‘.

Geachte heer Wijffels, Geachte heer Wijffels, ‘>,, ‘>,, ‘_ ‘_

Hierbij ontvangt u een afschrifi van de brieven die ik heb verzonden aan de voorzitters van de Eerste en Hierbij ontvangt u een afschrifi van de brieven die ik heb verzonden aan de voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal, In die brieven heb ik een reactie van het kabinet gegeven op het Tweede Kamer der Staten-Generaal, In die brieven heb ik een reactie van het kabinet gegeven op het door uw Raad uitgebrachte vervolgadvies naar aanleiding van de Uitvóeringsnota Klimaatbeleid, deel 1, door uw Raad uitgebrachte vervolgadvies naar aanleiding van de Uitvóeringsnota Klimaatbeleid, deel 1, met betrekking tot emissiehandel in klimaatbeleid. Tevens doe ik u het Instellingsbesluit met betrekking tot emissiehandel in klimaatbeleid. Tevens doe ik u het Instellingsbesluit Adviescommissie Plafonnering CQ-emissies toekomen. Adviescommissie Plafonnering CQ-emissies toekomen.

Graag maak ik van de gelegenheid gebruik de Raad te danken voor het vervolgadvies. Graag maak ik van de gelegenheid gebruik de Raad te danken voor het vervolgadvies.

Hoogachtend, Hoogachtend,

de Minister de Minister Ruimtelijke Ruimtelijke

J. P. Pronk J. P. Pronk I I

Bijlagen:

Verzoeke bil beantwoording andewerp, datum en kenmerk van deze blief te vermelden. In verband met het regeringsbeleid om het aantal auto-kilometers terug te dringen wordt het zeer op pdjs gesteld

Page 163: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

;; Ministerie van Volkshuisvesting, :’ Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

Postbus 30945

2500 GX Den Haag

Interne postcode 650

Tel : 070 339 4459

Fax: 070 339 1310

Directoraat Generaal &lilieubeheer

Directie Klimaatverandering en Industrie

RMOObSbr

Aan: de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal Postbus 200 18 2500 EA Den Haag

Uw kenmerk Uw brief Kenmerk Datum

MBL2000086066 1 3 iEP. 2000 Onderwerp

Reactie op het SER-advies Emissiehandel in klimaatbeleid en toezending Besluit Adviescommissie Plafonnering COz-emissies

Geachte Voorzitter,

Op 30 juni 1999 heb ik, namens het kabinet, aan de Sociaal-Economische Raad gevraagd advies uit te brengen over de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid, deel 1 (Kamerstukken 11, 1998-1999, 26.603 nrs. 1 en 2). De SER heeft op 15 oktober 1999 zijn advies terzake vastgesteld (Advies op hoofdlijnen inzake de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid, deel 1: binnenlandse maatregelen, SER-advies nr. 9904). Op 24 januari jl. heb ik u een reactie op het advies van de SER doen toekomen (Kamerstukken 11 1999-2000, 26.603 nr. 27).

In zijn advies heeft de SER aangegeven een vervolgadvies te zullen uitbrengen inzake het onderdeel verhandelbare emissierechten uit eerder genoemde Uitvoeringsnota. Bijgaand doe ik u dit vervolgadvies toekomen (Emissiehandel in klimaatbeleid, SER-advies nr. 00/06, van 19 mei 2000). Namens het kabinet geef ik u hierbij tevens een reactie op het vervolgadvies van de SER.

Een belangrijk element in het advies van de SER is dat hij emissiehandel nadrukkelijk in een Europees kader plaatst. Hierbij geeft de SER de voorkeur aan coördinatie vanuit de Europese Unie van de introductie van een binnenlands handelssysteem. De SER geeft voorts aan dat idealiter een Nederlands systeem van emissiehandel wordt gebaseerd op een raamwerk dat door de Europese Unie aan de lidstaten wordt aangereikt. De SER verzoekt het kabinet in dat verband in de Europese Unie actief te bevorderen dat een aantal minimumeisen voor nationale emissiehandel wordt opgesteld. De SER geeft in dat verband aan dat recent door de Europese Commissie een Groenboek is uitgebracht. Ook geeft de SER aan dat Nederland moet bevorderen dat dit Groenboek binnen afzienbare tijd tot daadwerkelijke besluitvorming leidt.

Page 164: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Kenmerk

MBL2000086066

Datum Bladnummer

2

Ik onderschrijf de zienswijze van de SER dat de totstandkoming van een Europees systeem wenselijk is. Ik steun de Europese Commissie dan ook in haar streven met het “Groenboek over handel in broeikasgassenemissierechten binnen de Europese Unie” de discussie ter zake op gang te willen brengen en daarbij tevens de relatie te willen leggen tussen emissiehandel en andere beleidsplannen en maatregelen met betrekking tot klimaatverandering. De Europese Commissie vraagt aan van belang zijnde partijen een reactie op het Groenboek. Ik zal samen met mijn ambtgenoot van Economische Zaken een actieve rol gaan vervullen in de daarmee gestarte discussie over emissiehandel in Europees verband. Hiermee wordt tevens invulling gegeven aan de motie van het Tweede Kamer lid Klein Molekamp C.S. (Kamerstukken 11, 1999-2000 26.603, nr. 7) met betrekking tot de ontwikkeling van een systeem van verhandelbare emissies op Europees vlak. Een en ander in lijn met de benadering zoals neergelegd in de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid, deel 2: Samenwerking met het buitenland. Hoewel ik de ontwikkeling van een Europees systeem toejuich en ondersteun, meen ik dat dit een aanvulling is op de ontwikkeling van een nationaal systeem van verhandelbaarheid. Zulks heb ik in reactie op de eerder genoemde motie ook aangegeven. Om de overgang naar een Europees systeem te vergemakkelijken, is het van belang dat de nationale systemen die nu worden ontwikkeld van identieke principes uitgaan. Ik zal mij daarom met mijn ambtgenoot van Economische Zaken inzetten voor een ‘framework of principles’ in EU-verband dat het kader kan bieden voor nationale systemen. Ik wil onderzoek met betrekking tot de ontwikkeling van een nationaal systeem niet laten wachten op de eventuele totstandkoming van een Europees systeem. Bij de ontwikkeling van een nationaal systeem speelt de instelling van de Adviescommissie Plafonnering COz-emissies een cruciale rol. In de opdracht aan deze Adviescommissie (het Instellingsbesluit) is als randvoorwaarde aangegeven dat de voorstellen van die Adviescommissie zodanig vormgegeven dienen te zijn dat op termijn aansluiting mogelijk is bij eventueel in andere lidstaten van de Europese Unie ontstane systemen van verhandelbaarheid. Hieronder begrijp ik tevens een eventueel door de Europese Unie te ontwikkelen systeem. Het Instellingsbesluit Adviescommissie Plafonnering CO*-emissie heb ik u recent doen toekomen.

De SER beveelt aan om pas na onderzoek naar de belangrijkste voorwaarden voor binnenlandse emissiehandel een experiment op te zetten. De instelling van een onafhankelijke, breed samengestelde commissie die onderzoek zal doen naar de voorwaarden waaronder handel in emissierechten in Nederland kan worden geïntroduceerd wordt door de SER gesteund. De commissie kan ook een voorstel met betrekking tot het experiment doen. De SER acht voorts het concept van verhandelbare reductiecertificaten minder aantrekkelijk dan verhandelbare emissierechten. Dit onder meer vanwege mogelijke desinteresse van bedrijven om extra reducties bovenop afgesproken reducties in het kader van convenanten te realiseren alsmede vanwege de complexiteit van de certifícering ter zake. Hoewel de SER in het algemeen experimenten met emissiehandel ondersteunt, acht de SER het in de Uitvoeringsnota aangegeven experiment te beperkt van opzet. Voor het experiment stelt de SER een alternatief voor, zijnde emissiehandel op internationaal niveau,

Page 165: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Kenmerk

MBL2000086066

Datum Bladnummer

3

Het systeem dat met de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid wordt geschetst, betreft plafonnering van op de binnenlandse markt gerichte of energie-extensieve sectoren met gebruikmaking van reductiemogelijkheden vanuit de overige, niet-geplafonneerde, sectoren. Deze zogenoemde centrale variant is gebaseerd op een advies van de VROM-Raad (Advies 010, Transitie naar een koolstofarme Energiehuishouding, 23 december 1998). Het systeem in de Uitvoeringsnota is gesplitst in een experiment met reducties en nader onderzoek door een breed samengestelde commissie naar plafonnering. Het verheugt mij dat de Raad de instelling van een dergelijke commissie steunt. Verder ben ik van mening dat het signaal van de SER met betrekking tot het experiment dat in de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid wordt bedoeld, belangrijk is. Na een inmiddels afgeronde oriënterende studie laat ik de advisering over al dan niet verdere uitwerking van het experiment met betrekking tot de verhandelbare reductiecertificaten, zoals aangegeven in de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid, dan ook over aan de eerdergenoemde Adviescommissie. Op deze wijze kan een experiment passend worden gemaakt in het totale onderzoek van de Adviescommissie. Waar de SER aangeeft de verhandelbare reducties minder aantrekkelijk te vinden, pleit hij voor een ander systeem dan de in de Uitvoeringsnota bedoelde centrale variant. Anticiperend op het advies van de SER, heb ik dan ook gemeend de Adviescommissie Plafonnering Col-emissies de ruimte te moeten geven andere varianten dan deze centrale variant te onderzoeken. Andere varianten vind ik echter alleen interessant indien ik deze qua haalbaarheid en implementeerbaarheid met die centrale variant kan vergelijken. In de opdracht aan de Adviescommissie heb ik dan ook om een dergelijke vergelijking gevraagd. Op het alternatief dat de SER met betrekking tot het experiment geeft ben ik al eerder ingegaan waar ik mijn zienswijze ten opzichte van het Groenboek van de Europese Commissie heb beschreven.

Pas als er serieus zicht is op emissiehandel op het niveau van de Europese Unie, zou volgens de SER de complexe operatie van de introductie van een Nederlands systeem moeten worden ingezet. De complexiteit wordt hierbij, aldus de SER, bepaald doordat rekening gehouden moet worden met lopende meerjarenafspraken en convenanten tussen overheid en bedrijven. De SER geeft voorts aan dat op Europees niveau nog geen gemeenschappelijk klimaatbeleidspraktijk bestaat, waardoor er minder inpassingsproblemen zouden zijn.

Page 166: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Kenmerk

MBL2000086066

Datum Biadnummer

4

De taak van eerdergenoemde Adviescommissie is mij te adviseren omtrent de haalbaarheid van het instellen van COz-emissieplafonds. Daarmee behoort het element dat de SER hier naar voren brengt tot het taakveld van de Adviescommissie. Alvorens ik hierop zelf kan ingaan, wacht ik het advies van die commissie af.

Ik vertrouw erop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.

Hoogachtend, de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

J. P. Pronk / f

Page 167: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

Beschikking

Centrale Directie Juridische Zaken Afdeling Wetgeving nr. MJZ2000085040

betreft: Instellingsbesluit Adviescommissie plafonnering CO, -emissies

De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer ‘en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrij ksrelaties,

Handelende in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad; Gelet op artikel 6, eerste lid, van de Kaderwet adviescolleges;

BESLUITEN:

Artikel 1 In dit besluit wordt verstaan onder: a. afgeschermde sector: sector van het economisch leven waarvan de internationale

concurrentiepositie door maatregelen ter beperking van CO,-emissies niet structureel wordt verstoord;

b. CO,-emissieplafond: de maximaal toegestane hoeveelheid emissies van koolstofdioxide in een bepaald gebied of voor een bepaalde sector van het economisch leven;

c. commissie: commissie, bedoeld in artikel 2; d. minister: Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.

Artikel 2 Er is een Adviescommissie plafonnering CO,-emissies.

Artikel 3 1. De commissie heeft tot taak de minister te adviseren over de haalbaarheid van het instellen

van CO,-emissieplafonds. Het advies van de commissie bevat in ieder geval voorstellen met betrekking tot: a. de haalbaarheid van het vaststellen van CO,-emissieplafonds voor huishoudens en

afgeschermde sectoren; b. concreet implementeerbare varianten van CO,-emissieplafonds;

Page 168: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

c. afgeschermde sectoren die zich lenen voor het vaststellen van CO,-emissieplafonds; d. de mogelijke rol van intermediairen bij het vaststellen van CO,-emissieplafonds voor

huishoudens en afgeschermde sectoren; e. de vast te stellen CO,-emissieplafonds en de initiële verdeling van de emissies; f. de relatie met gerealiseerde emissiereducties die als zodanig zijn gewaarmerkt en die

kunnen worden verhandeld, afkomstig uit sectoren van het economisch leven waarin geen CO,-emissieplafond bestaat;

g. de positie van toe- en uittreders; h. de relatie met bestaande wettelijke regelingen, zoals de Wet milieubeheer,

subsidieregelingen en convenanten; i. de relatie van een systeem van CO,-emissieplafonds tot de handhaving.

2. Bij de uitoefening van haar taak neemt de commissie de volgende randvoorwaarden in acht: a. de voorstellen zijn gericht op het instellen van een nationaal systeem van

verhandelbaarheid van CO,-emissies, doch zijn tevens zodanig vormgegeven dat op termijn aansluiting mogelijk is bij eventueel in andere lidstaten van de Europese Unie ontstane systemen van verhandelbaarheid van emissies, in het bijzonder van CO,- emissies;

b. de commissie houdt in haar voorstellen rekening met de liberalisering van de energiemarkt in Nederland en met ontwikkelingen ten aanzien van duurzame energie;

c. de voorstellen worden onderbouwd met behulp van berekeningen, uitgevoerd door een algemeen erkende onderzoeksinstelling.

3. Indien haar in het eerste lid omschreven taak de commissie naar haar oordeel onvoldoende mogelijkheden biedt om met inachtneming van de in het tweede lid bedoelde randvoorwaarden te komen tot voorstellen als bedoeld in het eerste lid, kan zij andere voorstellen ontwikkelen om te komen tot een systeem van verhandelbaarheid van CO, - emissies. De commissie vergelijkt deze voorstellen met binnen haar taakomschrijving mogelijke voorstellen op aspecten van haalbaarheid en concrete implementeerbaarheid.

Artikel 4 De commissie bestaat uit elf leden. De voorzitter en de overige leden worden benoemd en ontslagen door de minister.

Artikel 5 De commissie brengt uiterlijk 1 oktober 2001 advies uit.

Artikel 6 De archiefbescheiden van de commissie worden na opheffing van de commissie overgedragen aan het archief van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.

Artikel 7 1. Dit besluit treedt in werking met ingang van de tweede dag na de dagtekening van de

Staatscourant waarin zij wordt geplaatst, en werkt terug tot en met 1 juli 2000. 2. Dit besluit vervalt met ingang van 3 1 december 2001.

Page 169: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Ministerie van Volkshuisvesting,

Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

Artikel 8

Dit besluit wordt aangehaald als: Instellingsbesluit Adviescommissie plafonnering CO,-

emissies.

Dit besluit zal met de toelichting in de Staatscourant worden geplaatst.

er van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

p” Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

K.G. de Vries

Page 170: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

Toelichting

Op grond van artikel 6, eerste lid, van de Kaderwet adviescolleges wordt door middel van het onderhavige besluit de Adviescommissie plafonnering CO,-emissies ingesteld. Deze commissie heeft tot taak te komen met een advies inzake de haalbaarheid van het vaststellen van CO,-emissieplafonds voor huishoudens en afgeschermde sectoren. De instelling van deze commissie is door het kabinet reeds aangekondigd in de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid, deel 1 (kamerstukken 11 1998/99,26 603, nr. 1).

In de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid is tevens gesteld dat met betrekking tot het voeren van klimaatbeleid een instrumentarium noodzakelijk is dat optimaal gebruik maakt van het zelfsturend vermogen van de maatschappij en van de economie. Vooral bij aanscherping van het klimaatbeleid kan een systeem van verhandelbare emissies met een emissieplafond voor afgeschermde sectoren (‘sheltered sectoren’) en huishoudens mogelijk kostenvoordelen bieden ten opzichte van de huidige situatie, waarbij 25 tot 30 verschillende instrumenten in werking of in voorbereiding zijn. Afgeschermde sectoren zijn sectoren van het economisch leven, zoals dienstverlenende bedrijven, waarbij maatregelen ter beperking van CO,-emissies geen structurele verstoring van de internationale concurrentiepositie betekenen (zie artikel 1, onderdeel a).

Het kabinet heeft in de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid gesteld het advies van de VROM-Raad (advies 010, Transitie naar een Koolstofarme Energiehuishouding, 23 december 1998) met betrekking tot CO,-emissieplafonnering als uitgangspunt te kiezen. Daarin is ten aanzien van de eerste budgetperiode (die loopt van 2008 tot en met 2012) onder meer ervoor gekozen te beginnen met de ontwikkeling van een binnenlands systeem van verhandelbare emissies voor de afgeschermde sectoren en de huishoudens, met de mogelijkheid gebruik te maken van gerealiseerde emissiereducties binnen niet-deelnemende sectoren.

Over de verschillende artikelen van het besluit kan ter toelichting het volgende worden opgemerkt.

Artikel 3, eerste lid, bevat de taakomschrijving van de commissie. Ingevolge onderdeel a, heeft de commissie tot taak onderzoek te doen naar de haalbaarheid van het vaststellen van CO,-emissieplafonds voor afgeschermde sectoren en huishoudens. Voor de afgeschermde sectoren geldt dat prijsverhogingen van maatregelen ter beperking van hun CO,-emissie geen concurrentienadelen brengen omdat zij alleen concurreren met bedrijven die onderhevig zijn aan dezelfde maatregelen of waar de maatregelen slechts beperkt van invloed zijn. Bij het onderzoek naar de afgeschermde sectoren die zich lenen voor plafonnering (onderdeel c) kunnen ook niet-stationaire, mobiele bronnen worden betrokken.

.

Page 171: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

De commissie dient in haar onderzoek ook de rol van intermediairen te betrekken (onderdeel d). Hierbij valt te denken aan energiedistributiebedrijven, in verband met een eventuele plafonnering van afgeschermde sectoren en huishoudens via de energiedistributie. Met betrekking tot de reducties in onderdeel f, is een voorstudie uitgevoerd die uitwijst dat een systeem met gecertificeerde reducties van niet-geplafonneerde sectoren weliswaar mogelijk is, maar dat er mogelijk ook belemmeringen zijn. Desgewenst kan de commissie het verdere onderzoek naar de reducties ter hand nemen. Met de begrippen toe- en uittreders in onderdeel g, wordt het volgende bedoeld. Bij het instellen van een systeem van verhandelbare emissies wordt een hoeveelheidsbeperking ten aanzien van het totaal aan emissies van betrokken sectoren gespecificeerd. Het totaal aan toegestane emissies wordt verdeeld of verkocht onder partijen die onder het CO,-emissieplafond vallen. Toetreders zijn partijen die na de initiële verdeling van toegestane emissies onder het CO,-emissieplafond vallen en die daarom toegestane emissies moeten verwerven om activiteiten te kunnen ontplooien. De term uittreders verwijst naar partijen die niet langer onder het CO,-emissieplafond vallen, bijvoorbeeld als gevolg van beëindiging van de relevante activiteiten. De voorstellen die de commissie zal ontwikkelen inzake de relatie van een systeem van CO,-emissieplafonds tot de handhaving (onderdeel i) dienen aan te sluiten bij de bevindingen van de commissie Geelhoed (h4DW-traject). De commissie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit heeft voorstellen gedaan ter verbetering van de wetgevingskwaliteit, waarin begrepen de rechtshandhaving, verbetering van de marktwerking (afschaffing concurrentiebeperkende maatregelen) en vermindering van uit wet- en regelgeving voortvloeiende onevenredig zware lasten voor burgers, bedrijven en instellingen.

Artikel 3, tweede lid, bevat een aantal randvoorwaarden die de commissie bij de uitoefening van haar taak in acht dient te nemen. In onderdeel a is aangegeven dat, hoewel het advies van de commissie zich in eerste instantie zal richten op een nationaal systeem van verhandelbaarheid, de commissie bij de ontwikkeling van een nationaal systeem rekening dient te houden met aansluiting bij een mogelijk toekomstig internationaal systeem van verhandelbare CO, -emissies. Dit mede in het licht van de wens van de Tweede Kamer om met andere Europese lidstaten te overleggen over een systeem van verhandelbare emissies op Europees vlak (motie Klein Molekamp C.S., kamerstukken 11, 1999/2000 26.603, nr 7). In dat verband speelt het Groenboek (8 maart 2000) dat de Europese Commissie heeft gepubliceerd over een Europees systeem van emissiehandel, een rol. In verband met het voorgaande neemt de commissie ook de spelregels met betrekking tot emissiehandel in acht, voorzover die volgen uit het Kyoto-protocol en de uitwerking daarvan door de Conferentie van Partijen. Dit betreft de spelregels van de drie zogenoemde ‘Kyoto instrumenten’ Joint Implementation (JI), het Clean Development Mechanism (CDM) en internationale Emission Trading (ET). JI en CDM maken het mogelijk om via projecten emissiereducties daar te laten plaatsvinden waar dat tegen de laagste kosten mogelijk is. Door de gerealiseerde reducties over te dragen kan het investerende land deze gebruiken om aan de eigen verplichting te voldoen. ET geeft dezelfde mogelijkheid emissies over te dragen, maar deze hoeven niet uit specifieke projecten voort te komen. De commissie dient rekening te houden met eventuele wijzigingen inde structuur van de energiemarkt die optreden als gevolg van de liberalisering van die markt (onderdeel b). Als gevolg van de liberalisering worden gebruikers op termijn vrij hun eigen energieleverancier te kiezen. Ook dient rekening te worden gehouden met ontwikkelingen ten aanzien van duurzame energie. In dat verband is van belang dat de liberalisering van de markt voor duurzame energie in een hoger tempo verloopt dan de markt voor energie opgewekt uit

Page 172: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

fossiele bronnen. De berekeningen waarmee de voorstellen moeten worden onderbouwd (onderdeel c), moeten afkomstig zijn van een algemeen erkende onderzoeksinstelling. Hiermee wordt gedoeld op instellingen als het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), het Pijksinstituut voor volksgezondheid en milieu (RTVM), Energie Centrum Nederland (ECN) en het Centraal Plan Bureau (CPB). In onderdeel d, is aangegeven dat de commissie desgewenst ook andere varianten dan de centrale variant (een systeem van verhandelbare . emissies voor de afgeschermde sectoren en de huishoudens, met de mogelijkheid gebruik te maken van emissiereducties die binnen niet-deelnemende sectoren zijn gerealiseerd) kan beschouwen; deze varianten dienen dan te worden vergeleken met de uitwerking van genoemde centrale variant.

De commissie bestaat uit elf leden (artikel 4). De leden van de commissie zijn afkomstig uit het bedrijfsleven, de energiesector, de wetenschap en de milieubeweging. Bij een afzonderlijk besluit zal de benoeming van de leden worden geregeld. Tevens zal met dat besluit, met inachtneming van het Vergoedingenbesluit adviescolleges, de vergoeding worden vastgesteld die de leden van de commissie voor hun werkzaamheden ontvangen.

Met inachtneming van de Kaderwet Adviescolleges regelt de commissie haar werkzaamheden voor het overige naar eigen inzicht. De commissie kan bij de uitvoering van haar taakopdracht in overleg treden met deskundigen of belanghebbende partijen. De commissie wordt bij haar werkzaamheden ondersteund door het secretariaat van de commissie

Werkgroep verhandelbaarheid CO,-emissies.

Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

LP. Pronk

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

9

kG. de Vries

Page 173: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Installatie en inrichting Actie Stuurgroep: Komen tot conclusies omtrent het volgende discussiepunt. • Van de zijde van de industrie wordt aangegeven dat de installatie gezien moet

worden als een objectief gegeven, uitsluitend samenhangend met technische parameters.

• Van de zijde van de overheid wordt aangegeven dat een installatie begrensd wordt daar waar de zeggenschap van de exploitant ophoudt.

Doel: 1. Het verkrijgen van een heldere lijn over de vraag wie de emissierechten krijgt

toegewezen. 2. Deze lijn als uitgangspunt voor de projectgroep Allocatieplan te laten dienen. Werkwijze: 1. Inleiding In de richtlijn voor de handel in broeikasgasemissierechten (versie 13 maart 2003, verder: de richtlijn) wordt aangegeven dat de exploitant van een installatie, waarin de activiteiten als genoemd in Bijlage I van de richtlijn plaatsvinden, emissierechten krijgt toegewezen (onder andere artikel 11, eerste lid). In de Wet milieubeheer (verder: de wet) is de drijver van de inrichting degene waarvoor de vergunningvoorschriften gelden. In de notitie hieronder wordt het systeem van de richtlijn naast het systeem van de wet gelegd. Daarmee wordt tevens duidelijkheid verschaft over wie in Nederland de rechten krijgt toegewezen. Deze notitie sorteert niet voor op een uitspraak over de toedeling van rechten aan een installatie op grond van een prestatie van andere aangrenzende installaties die bijvoorbeeld stoom gebruikt van de eerste installatie. Deze kwestie behelst de toedeling van de hoeveelheid rechten aan de eerste installatie en wordt verder in de Werkgroep Allocatieplan bezien. 2. De richtlijn : “Exploitant” en “installatie” Het begrip exploitant wordt in de richtlijn (artikel 3, onder f) als volgt gedefinieerd: “exploitant: elke natuurlijke of rechtspersoon die de installatie exploiteert of bezit, of, indien de nationale wetgeving in die mogelijkheid voorziet, aan wie de economische beschikkingsmacht over de technische werking is overgedragen.” Deze exploitant verkrijgt ingevolge artikel 6, eerste lid van de richtlijn een vergunning wanneer de bevoegde autoriteit ervan overtuigd is dat de exploitant in staat is de emissies te bewaken en te rapporteren. Hieruit volgt dat de exploitant, die de vergunning krijgt, zeggenschap moet hebben over de gehele installatie, anders is het niet mogelijk om de emissies te bewaken en te rapporteren. Bovenstaande betekent dat het begrip “exploitant” een beperking is van het begrip “installatie”, aangezien er maar één exploitant per installatie kan zijn. Het begrip installatie (artikel 3, onder e van de richtlijn) luidt als volgt:

Page 174: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

“installatie: vaste technische eenheid waarin één of meer van de in bijlage I genoemde activiteiten plaatsvinden alsmede andere, daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden, die technisch in verband staan met de op die plaats ten uitvoer gebrachte activiteiten en gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging.” Naast deze definitie (de technische bindingen etc.) blijkt dus dat een installatie zijn grens bereikt, wanneer de zeggenschap van de exploitant ophoudt. Bovenstaande laat overigens onverlet, dat er (rechts)personen zijn die zeggenschap hebben over gedeelten van de installatie. Deze (rechts)personen worden echter niet als exploitant in de zin van de richtlijn gezien. Hier komt het discussiepunt tot uiting. Van de zijde van de industrie wordt aangegeven dat – afgeleid uit de definitie van installatie - de installatie gezien moet worden als een objectief gegeven, uitsluitend samenhangend met technische parameters. Indien bijvoorbeeld er een stoomleiding is tussen twee technische eenheden, moeten deze eenheden gezien worden als één installatie. De overheid stelt zich op het standpunt dat een installatie begrensd wordt daar waar de zeggenschap van de exploitant ophoudt. Dit afgeleid van de definitie van exploitant en art. 6(1) van de richtlijn: de exploitant exploiteert de installatie, waar een ander zeggingschap heeft is ook sprake van een andere installatie. Uit art 6(1) blijkt dat de vergunning slechts mag worden afgegeven als de bevoegde autoriteit ervan overtuigd is, dat de exploitant in staat is de emissies te bewaken en te rapporteren. In het geval er een emissie plaatsvindt uit een eenheid waarover de exploitant geen volledige zeggenschap heeft, zou het niet mogelijk zijn om aan deze voorwaarde te voldoen. 3. De Wet milieubeheer: “Degene die de inrichting drijft” en “inrichting” Artikel 8.20, eerste lid van de Wet milieubeheer (verder: Wm) luidt als volgt: “Een voor een inrichting verleende vergunning geldt voor ieder die de inrichting drijft. Deze draagt ervoor zorg dat de aan de vergunning verbonden voorschriften worden nageleefd.” In 1998 is in opdracht van het Ministerie van VROM een onderzoek gedaan naar de vraag wie de drijver van de inrichting is (de normadressaat van milieuregels voor inrichtingen, C.L. Knijff e.a., 1998). In het onderzoek wordt geconcludeerd dat de vraag wie de drijver van de inrichting is, feitelijk van aard is. Wederom is hierbij zeggenschap het doorslaggevende criterium. Voor inrichtingen geldt ook dat sprake is van één hoofdverantwoordelijke. Deze hoofdverantwoordelijke heeft de zeggenschap over de gehele inrichting en is degene die verantwoording aflegt aan het bevoegd gezag. Dit blijkt overigens uit de definitie van artikel 1.1, vierde lid, tweede zin van de wet, waarin wordt aangegeven dat als één inrichting wordt beschouwd “een tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en die in elkaars nabijheid zijn gelegen”. Met andere woorden: er kunnen meerdere installaties tot één onderneming of instelling behoren, maar deze installaties moeten wel vallen onder die ene onderneming/instelling. Dit wil overigens niet zeggen dat er geen deel-drijvers kunnen bestaan: (rechts)personen die een gedeelte van een inrichting drijven. Er zal echter altijd een hoofdverantwoordelijke moeten zijn.

Page 175: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Bovenstaande betekent dat waar de zeggenschap van de drijver eindigt, de grens van de inrichting wordt gelegd. 4. Conclusie Als we de conclusies ten aanzien van het begrip exploitant en het begrip installatie (volledige zeggenschap over de installatie) en het begrip drijver van de inrichting en het begrip inrichting (volledige zeggenschap over de inrichting) naast elkaar leggen, dient daaruit afgeleid te worden dat, ten behoeve van de implementatie van de richtlijn in de Wet milieubeheer, een installatie in de zin van de richtlijn niet over de grenzen van de inrichting kan strekken, aangezien deze exploitant dan geen volledige zeggenschap meer kan hebben over de installatie Binnen één inrichting kunnen meerdere installaties staan, maar deze vallen allemaal onder de zeggenschap van de drijver. Nu deze drijver de zeggenschap heeft over alle installaties binnen de inrichting, kunnen er geen andere exploitanten in de zin van de richtlijn binnen een inrichting aanwezig zijn, aangezien deze exploitanten nooit de volledige zeggenschap over een installatie kunnen hebben, want dat heeft de drijver reeds. Dit betekent, met andere woorden, dat de drijver van de inrichting, de exploitant in de zin van de richtlijn is. Nu de drijver als exploitant in de zin van de richtlijn moet worden gezien kan deze aldus de vergunning van artikel 6 van de richtlijn verkrijgen. In het verlengde hiervan krijgt de drijver van de inrichting dan ook de rechten toegewezen.

Page 176: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

26 603 Uitvoeringsnota Klimaatbeleid

Nr. 2 NOTA

1. Leeswijzer en samenvatting 2

1.1 De opdracht waar wij voor staan 21.2 De nota in hoofdlijnen 21.3 Het advies van de VROM-raad: Transitie naar een

koolstofarme energiehuishouding 31.4 Samenvatting en financiële consequenties 41.4.1. de maatregelen 41.4.2. financiële consequenties 6

2. Inleiding: de context van het klimaatbeleid 9

2.1 Het klimaatprobleem en de kennis ervan 92.2 Mogelijke gevolgen van klimaatverandering voor

Nederland 102.3 Het internationale klimaatverdrag: op weg naar

een internationale inspanning 102.4 De flexibele instrumenten: Joint Implementation,

Clean Development Mechanism en emissiehandel 122.5 Afspraken in de Europese Unie 142.6 Nationaal beleid: een terugblik op doelstellingen,

emissies en beleidsmaatregelen 17

3. De 1e budgetperiode van het Kyoto-protocol: de

beleidsintensivering 22

3.1 Ontwikkeling van emissies tot 2010 223.2 Het beleidstekort in 2010 233.3 De beleidsintensivering: uitgangspunten en

criteria 243.4 De aanpak: een drietal pakketten 263.5 De beleidskeuzes: een basispakket van maatrege-

len en beleidsinstrumenten 273.5.1 energiebesparing in de sector verkeer en vervoer 273.5.2 CO2-reductie door energiebesparing in huishou-

dens en bedrijven, duurzame energie, maatrege-len bij kolencentrales en vastlegging in bossen 33

3.5.3. reducties van emissies van de overige broeikas-gassen 47

3.6 Het inbouwen van zekerheid: een pakket metreserve-maatregelen 54

3.6.1. verhoging regulerende energiebelasting 543.6.2. verhoging accijnzen 553.6.3. N2O-reductie bij de chemische industrie 563.6.4. CO2-opslag 573.6.4. samenvatting reservepakket 583.7 De beleidsbewaking: monitoring en rapportage 583.8 Communicatie over klimaatbeleid 613.8.1. een nieuwe fase 613.8.2. communicatie over het lange termijn klimaat-

beleid 623.8.3. communicatie over energiezuinig handelen en

wonen 63

4. Een blik vooruit: voorbereiding op de lange

termijn 65

4.1 Waarom een lange termijn beschouwing in eenUitvoeringsnota? 65

4.2 De perspectieven voor de langere termijn 654.3 Lange-termijn reductiepotentieel voor Nederland 694.4 Voorbereiding op de lange termijn: een

vernieuwingspakket 714.4.1 technologische vernieuwing 714.4.2 instrumentele vernieuwing 76

Afkortingen 80

Tweede Kamer der Staten-Generaal 2Vergaderjaar 1998–1999

KST35699ISSN 0921 - 7371Sdu Uitgevers’s-Gravenhage 1999 Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 1

Page 177: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

1. LEESWIJZER EN SAMENVATTING

1.1 De opdracht waar wij voor staan

De uitdaging voor het Nederlandse klimaatbeleid in de komende jaren istweeledig. In de eerste plaats moet de emissie van broeikasgassen in deperiode 2008–2012 met 6% worden gereduceerd ten opzichte van 1990.Deze reductie vormt de Nederlandse bijdrage aan de verdeling over delidstaten van de EU-verplichting die in het Kyoto-protocol van hetKlimaatverdrag is overeengekomen. In de tweede plaats moeten defundamenten worden gelegd voor de technologische en instrumentelevernieuwing, die nodig is wil Nederland een bijdrage kunnen blijvenleveren aan het internationale klimaatbeleid in de jaren na 2012.

Een 6% reductie betekent voor Nederland in 2010 een te behalen reductievan 50 Mton CO2-equivalenten ten opzichte van ongewijzigd beleid. Denota beschrijft de maatregelen die in Nederland zullen worden genomen.Deze maatregelen vormen het binnenlandse aandeel in de extra beleidsin-spanning. Het andere deel van de beleidsintensivering mag op grond vanhet Kyoto-protocol door middel van de zogenaamde «flexibele instru-menten» met maatregelen buiten Nederland bereikt worden. Hetbuitenlandse aandeel wordt niet ingevuld in deze nota.Dat zal gebeuren in een 2e deel van de nota die naar verwachting rond heteind van het jaar aan de Tweede Kamer kan worden aangeboden.Vooralsnog wordt er vanuit gegaan dat er tegen die tijd meer duidelijkheidzal zijn over de regels voor de inzet van de flexibele instrumenten dieinternationaal nog moeten worden overeengekomen.

De afspraken die in Kyoto zijn gemaakt vormen een belangrijke eerstestap op weg naar het beheersen van door de mens veroorzaakte klimaat-verandering.In de loop van de komende eeuw zullen de mondiale emissies vanbroeikasgassen waarschijnlijk ten minste moeten worden gehalveerd omhet klimaatprobleem onder controle te krijgen en te houden. WilNederland hieraan blijven meedoen dan zullen er fundamentele verande-ringen in de energiehuishouding moeten worden doorgevoerd. In een blikvooruit schetst de nota een aantal stappen dat nu al gezet kan worden opweg naar een lange termijn strategie waarmee dergelijke veranderingenop gang kunnen worden gebracht.

1.2 De nota in hoofdlijnen

De nota begint in hoofdstuk 2 met een beschrijving van de context waarinhet klimaatbeleid voor de komende jaren gevoerd moet worden. Hierbijwordt aandacht besteed aan de huidige stand van zaken met betrekkingtot zowel het internationale als het nationale klimaatbeleid. Hoofdstuk 2geeft tevens in een historische terugblik aan welke invloed het beleid deafgelopen jaren heeft gehad op de emissies in Nederland. Hieruit blijkt dathet beleid duidelijk resultaat heeft maar onvoldoende is om de gesteldedoelen te bereiken.

Hoofdstuk 3 presenteert een basispakket met maatregelen die in deperiode tot 2008–2012 door de doelgroepen uitgevoerd moeten wordenom de binnenlandse emissiereductie tijdig te kunnen realiseren. Hetbetreft voornamelijk maatregelen gericht op CO2-reductie door energiebe-sparing in alle belangrijke sectoren, de inzet van duurzame energie,maatregelen bij kolencentrales en maatregelen gericht op de reductie vanemissies van de niet-CO2-broeikasgassen. Voorts wordt aangegeven welkebeleidsinstrumenten en middelen de overheid zal inzetten om ervoor te

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 2

Page 178: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

zorgen dat de doelgroepen deze maatregelen ook daadwerkelijkuitvoeren.

Om in de toekomst sneller dan in het verleden te kunnen inspelen optegenvallende ontwikkelingen wordt in hoofdstuk 3 naast het basispakketook een pakket met reserve-maatregelen geschetst. Deze maatregelenmoeten vanaf nu zodanig worden voorbereid dat zij het vereiste effectkunnen hebben in de periode 2008–2012 als de werkelijke ontwikkelingvan emissies afwijkt van wat nodig is om het binnenlandse reductie-aandeel te bereiken. Invoering is echter geen automatisme. Een kabinets-besluit tot werkelijke invoering van reserve-maatregelen wordt gekoppeldaan ijkmomenten in 2002 en 2005, die ook in hoofdstuk 3 wordenbeschreven. Het reservepakket bestaat uit verhoging van de regulerendeenergiebelasting en van de accijnzen op motorbrandstoffen, N2O-reductiein de chemische industrie en ondergrondse opslag van CO2 bij enkelegrote industriële bronnen.De voortgang van de uitvoering van het beleid zal worden bewaakt viaeen systeem van emissie- en beleidsmonitoring. De beoogde voortgangvan de beleidsvoering wordt in actiepunten vormgegeven. De beoordelingervan vindt plaats op de ijkmomenten. Ook zal dan worden bekeken ofexterne omstandigheden zijn gewijzigd, welke ontwikkelingen in hetinternationale beleid hebben plaatsgevonden en of er nieuwe mogelijk-heden voor emissiereductie zijn ontstaan.

In een vooruitblik naar de langere termijn schetst hoofdstuk 4 ontwikke-lingen die van invloed zijn op de omgeving waarin klimaatbeleid in dekomende decennia zal moeten worden gevoerd. Aandachtspunten zijn deemissiereducties die uiteindelijk nodig zijn om het doel van het Klimaat-verdrag te verwezenlijken, de toekomstige rol van de flexibele instru-menten uit het Kyoto-protocol en de na 2012 nog resterende reductie-mogelijkheden bij de overige broeikasgassen. Ook wordt stilgestaan bij denieuwste inzichten omtrent de voorraden van fossiele brandstoffen en dedaarmee samenhangende ontwikkeling van de energieprijzen. Mogelijk-heden om in Nederland tot vergaande CO2-reducties te komen wordenkort beschreven. De stappen die de komende tijd zullen worden gezetworden in een vernieuwingspakket met voorbereidende maatregelenbeschreven.

1.3 Het advies van de VROM-raad: Transitie naar eenkoolstofarme energiehuishouding

In december 1998 heeft de VROM-raad advies uitgebracht ten behoevevan de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid, (advies 010, Transitie naar eenkoolstofarme energiehuishouding). De Raad adviseert de regering oog tehebben voor het lange-termijn-karakter van het klimaatbeleid en daarineen vernieuwing van technologie en instrumentarium in te zetten. Tevenserkent de Raad dat er een lange weg te gaan is alvorens deze vernieuwinghaar vruchten afwerpt. Op korte termijn is een kosteneffectieve invullingnodig voor de taakstelling om de uitstoot met 6% te reduceren. De Raadbeveelt aan nog in deze kabinetsperiode de besluitvorming over hetklimaatbeleid tot 2010 af te ronden opdat er een redelijke kans is dat dit in2008 zal zijn geïmplementeerd. Naast een aparte reactie op het advies vande VROM-raad die aan de Staten-Generaal wordt aangeboden, wordt ookwaar relevant in het vervolg van deze nota inhoudelijk ingegaan op deaanbevelingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 3

Page 179: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

1.4 Samenvatting en financiële consequenties

1.4.1. de maatregelen

• het basispakketHet basispakket is samengesteld met het oog op een kosteneffectieveinvulling van de binnenlandse reductietaakstelling. Deze bedraagt de helftvan het beleidstekort van circa 50 Mton in 2010. Gegeven de huidigeinzichten kan worden verwacht dat de maatregelen in het basispakket in2010 tezamen tot de benodigde reductie kunnen leiden (ca. 25 Mton).Hierbij wordt er tevens van uitgegaan dat de regulerende energiebelastingdaadwerkelijk wordt verhoogd conform de voornemens in het regeerak-koord.

Figuur 1: Emissiereductie-effect van het basispakket in 20101

150

175

200

225

250

275

300

325

1990 1995 2000 2005 2010

Mto

n C

O2-

eq. emissie bij ongew ijzigd

beleid

emissie bij maatregelenbasispakket

Kyoto-doelstelling (6%reductie)

binnenlandse reductie

buitenlandse reductie

1 Emissie bij ongewijzigd beleid op grond van het Global Competition scenario. Zie paragraaf 3.1.

De reducties ten gevolge van het basispakket bestaan voor circa 70% uitCO2 en voor circa 30% uit de overige broeikasgassen. Deze verdeling wijktniet wezenlijk af van de huidige verdeling binnen de totale emissies: 78%CO2 en 22% overige broeikasgassen. De CO2-reductie is zodanig in 2010dat er sprake zal van een ombuiging in de trend van stijgendeCO2-emissies, zoals blijkt uit Figuur 2. De CO2-reductie komt voornamelijktot stand door energiebesparing bij alle belangrijke sectoren en doormaatregelen die de koolstofintensiteit van de brandstofinzet verminderen,zoals de inzet van duurzame energie en maatregelen bij kolencentrales.Deze reducties worden bereikt door middel van afspraken metdoelgroepen ondersteund door regelgeving en investeringssteun viasubsidies en positieve fiscale prikkels.De reductie in emissies van de overige broeikasgassen betreft voor ruimdrie kwart emissies van HFK, PFK en SF6 door middel van regelgeving,convenanten en eventueel investeringssteun.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 4

Page 180: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Figuur 2: Trendombuiging in de CO2-emissie ten gevolge van het basispakket

150

175

200

225

250

1990 1995 2000 2005 2010

Mto

n C

O2

CO2-emissie in 2010 bijongew ijzigd beleid

CO2-emissie in 2010 bijbeleidsintensiveringbasispakket

Ten opzichte van het berekende emissieniveau voor 2010 bij ongewijzigdbeleid (256 Mton CO2-equivalenten) moet er in totaal circa 20% wordengereduceerd om het emissieniveau dat voortvloeit uit de Kyoto-verplichting (206 Mton CO2-equivalenten) te kunnen bereiken. Deovereengekomen omvang van het basispakket vult de helft daarvan in,hetgeen betekent dat van de doelgroepen gezamenlijk een reductie vancirca 10% van de verwachte emissie in 2010 wordt gevraagd. De reductie-inspanning per sector wordt in aangegeven.

Tabel 1: Sectorale emissiereducties in 2010

sector emissie in 2010 in GCMton

%-reductie in 2010

industrie (incl. raffinaderijen) 89 11,2%energiebedrijven1 61 13,1%landbouw 28 7,0%verkeer2 40 7,4%huishoudens 23 10,0%handel, diensten, overheid 12 8,3%overige 6 –

1 De reductie ten gevolge van duurzame energie wordt voor 100% aan energiebedrijventoegerekend, hoewel het deels door andere doelgroepen wordt gerealiseerd. Onder energiebe-drijven is ook afvalverwijdering meegenomen.2 Gezien de marges in de reductieschatting van een aantal verkeersmaatregelen zal de emissie-reductie in de sector verkeer tussen 6,25% en 8,5% bedragen. In de tabel is het middenpunt vande bandbreedte gepresenteerd.

De bijdrage van de energiesector is naar verhouding hoog maar dit wordtmede veroorzaakt doordat de gehele extra reductie op het gebied vanduurzame energie aan deze doelgroep wordt toegerekend. In werke-lijkheid zullen ook andere doelgroepen hieraan bijdragen, bijvoorbeeld dehuishoudens en de sectoren waarmee nieuwe meerjarenafsprakenworden afgesloten. Het aandeel van de sector industrie is relatief hoogomdat de reducties bij de overige broeikasgassen vrijwel volledig binnendeze sector plaatsvinden. Het lage percentage bij de landbouw wordtveroorzaakt doordat veel emissies van de overige broeikasgassen in dezesector plaatsvinden terwijl daarvoor nog geen toepasbare reductie-technieken beschikbaar zijn.

• het reservepakketIn het reservepakket zijn maatregelen opgenomen die snel tot eenemissiereductie kunnen leiden indien onverhoopt het basispakket niet tothet gewenste resultaat leidt. Besluitvorming over het eventueel inzettenvan de reservemaatregelen vindt plaats bij de ijkmomenten in 2002 en2005. Het reservepakket bestaat uit verhoging van de regulerende

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 5

Page 181: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

energiebelasting, accijnsverhoging, N2O-reductie bij de chemischeindustrie en ondergrondse opslag van CO2 afkomstig van enkele groteindustriële bronnen. Het reductie-effect van verhogingen van de regule-rende energiebelasting en de accijnzen is afhankelijk van de hoogtedaarvan. Indien op de ijkmomenten wordt besloten om over te gaan totCO2-opslag kan het gaan om een emissiereductie van ruim 3 Mton perjaar. Het potentieel voor N2O-reductie bij de chemie kan 10 Mton per jaarbedragen indien bij de ontwikkeling van een nieuwe katalysator eenreductie met 90% haalbaar blijkt. In tegenstelling tot de overige maatre-gelen in het reservepakket, is invoering van deze maatregel niet afhan-kelijk van tegenvallende emissie-ontwikkeling in de toekomst, maar vande vraag of er een goede katalysator kan worden ontwikkeld.

• het vernieuwingspakketMet het oog op de lange termijn en de weerbarstigheid van de proble-matiek is ook een vernieuwingspakket onderdeel van het beleid. Dit pakketricht zich vooral op vernieuwing van de technologie en van de instru-menten die de overheid kan inzetten om benodigde reducties te reali-seren. De aangekondigde initiatieven sluiten aan bij het advies dat deVROM-raad ten behoeve van de Uitvoeringsnota heeft uitgebracht.

Technologische vernieuwing gaat vooral om het ontwikkelen van nieuwe«klimaatneutrale» energiedragers, naast de bekende duurzame energie-bronnen. Dit zijn energiedragers die in hun levenscyclus geen of nauwe-lijks emissie van broeikasgassen veroorzaken. Er komt een stimulerings-regeling om marktpartijen uit te lokken om nieuwe procédés teontwikkelen waarbij nieuwe «klimaatneutrale» energiedragers ontstaan.

De instrumentele vernieuwing heeft als doel om tot mogelijkheden voorverhandelbare reductie- en emissierechten te komen. Het verhandelenheeft als belangrijkste oogmerk dat reducties op die manier kosten-effectiever kunnen worden gerealiseerd. Achterliggende gedachte hierbijis dat de doelgroepen zelf het beste inzicht hebben in welke maatregelentegen de laagste kosten getroffen kunnen worden. De overheid zou zich zoveel mogelijk moeten beperken tot het formuleren van doelen enrandvoorwaarden.Er komt een breed samengestelde commissie die de haalbaarheid vanvarianten voor CO2-emissieplafonds voor de sheltered sectoren gaatonderzoeken. Het instellen van plafonds kan worden gecombineerd methet bieden van de mogelijkheid om te handelen in emissie- en reductie-ruimte.Ook komt er een experiment waarbij op beperkte schaal ervaring kanworden opgedaan met het verhandelen van reducties. Dit houdt in dat eenpartij, die een relatief goedkope reductie kan behalen, deze reductie«verkoopt» aan een andere partij, die anders een veel duurdere reductiezou moeten realiseren.

1.4.2. financiële consequenties

Uitvoering van de maatregelen in het basispakket brengt voor Nederlandals geheel (volgens de nationale kostenbenadering, zie paragraaf 3.3 vooreen beschrijving van de kostenbenaderingen) netto kosten met zich vancirca f 990 miljoen per jaar in 2010. Besparingen vanwege minderenergiegebruik in met name de verkeerssector bedragen circa f 475miljoen per jaar terwijl de overige maatregelen per saldo circa f 1325miljoen per jaar kosten. Maatregelen op het gebied van de overigebroeikasgassen dragen nog circa f 140 miljoen bij.Voor eindverbruikers bedragen de jaarlijkse kosten in 2010 circa f 1390miljoen. Ruim de helft hiervan is het gevolg van de inzet van duurzame

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 6

Page 182: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

energie (f 720 miljoen per jaar). De nationale en eindverbruikerskostenvan de maatregelen worden in Tabel 2 samengevat.

Tabel 2: Kosten van de maatregelen in het basispakket, miljoen gulden per jaar in20101

nationale kosten eindverbruikers-kosten

energiebesparing verkeer en vervoer – 475 –2

energiebesparing overige sectoren 665 250duurzame energie en maatregelen bij kolencentra-les 660 920overige broeikasgassen 140 220

totaal 990 1390

1 Niet meegenomen zijn niet-financiële factoren, d.w.z. immateriële kosten in de brede(welvaartseconomische) zin. Wel meegenomen zijn de besparingen die veronderstelde verande-ringen van gedrag dan wel investeringen ten gevolge van maatregelen opbrengen.2 De eindverbruikerskosten van de sectoren gezamenlijk zijn gelijk aan de som over de sectorenmet positieve eindverbruikerskosten. De eindverbruikerskosten in de sector verkeer en vervoerzijn negatief en zijn derhalve niet opgenomen.

Het Rijk draagt financieel bij aan de kosten van de maatregelen diedoelgroepen moeten treffen door middel van subsidies en fiscale prikkels.Daarnaast worden middelen beschikbaar gesteld ter ondersteuning vanvergunningverleners, ter versterking van de handhaving van snelheidsli-mieten, voor communicatie-doeleinden, en om een commissie in testellen om varianten voor een systeem van verhandelbare emissies teformuleren. In Tabel 3 wordt aangegeven hoe (al gereserveerde) rijksmid-delen worden toegewezen in het kader van deze Uitvoeringsnota. Naastde f 500 miljoen per jaar ten behoeve van positieve prikkels waar in hetregeerakkoord toe is besloten, betreft het voornamelijk f 170 miljoen uitde NMP-3-middelen ten behoeve van het klimaatbeleid en f 370 miljoenuit de f 1500 miljoen die het vorige kabinet beschikbaar heeft gesteld voorintensivering van het klimaatbeleid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 7

Page 183: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Tab

el3

:To

ewij

zin

gva

nri

jksm

idd

elen

inh

etk

ader

van

de

Uit

voer

ing

sno

taK

lim

aatb

elei

d

mid

del

enb

asis

pak

ket

rese

rvep

akke

tve

rnie

uw

ing

spak

ket

CO

2ve

rkee

ren

verv

oer

CO

2o

veri

ge

sect

ore

no

veri

ge

bro

eika

sgas

sen

f15

00m

lnte

nb

eho

eve

van

inte

nsi

veri

ng

klim

aatb

elei

d(v

oo

rzo

ver

aan

de

ord

ein

dez

en

ota

)

f70

mln

stim

ule

rin

gs-

pro

gra

mm

a’s

ten

beh

oev

eva

nin

ten

sive

rin

gkl

imaa

tbel

eid

min

imaa

lf75

mln

rest

war

mte

ing

last

uin

-b

ou

w(h

ero

pen

ing

NIR

IS)

f10

mln

on

der

steu

nin

gve

rgu

nn

ing

verl

ener

s(o

nd

erd

eel

En

erg

ieb

esp

arin

gsn

ota

)

max

imaa

lf25

mln

CO

2-b

uff

erp

roje

ctt.

b.v

.g

last

uin

bo

uw

(on

der

dee

lw

ater

sto

f/C

O2-

tech

no

log

ie)

f15

0m

lnre

du

ctie

pla

no

veri

ge

bro

eika

sgas

sen

(RO

B)

on

twik

kelin

gka

taly

sato

rvo

or

N2O

pro

fite

ert

van

mid

del

ent.

b.v

.red

uct

ie-

pla

no

veri

ge

bro

eika

s-g

asse

n

pro

gra

mm

asc

ho

ne

ener

gie

dra

ger

s,f

40m

ln,

waa

rvan

f5

mln

voo

rC

om

mis

sie

verh

and

elb

are

emis

sier

ech

ten

f17

0m

lnN

MP

-3-m

idd

elen

t.b

.v.

klim

aatb

elei

d1

f20

mln

on

der

steu

nin

gve

rgu

nn

ing

verl

ener

sf

135

mln

red

uct

iep

lan

ove

rig

eb

roei

kasg

asse

n

f50

0m

lnp

erja

arp

osi

tiev

ep

rikk

els

van

uit

verh

og

ing

reg

ule

ren

de

ener

gie

-b

elas

tin

g

waa

rvan

f20

0m

lnp

erja

arte

nb

eho

eve

van

hu

ish

ou

den

sen

f30

0m

lnp

erja

arte

nb

eho

eve

van

bed

rijv

en

on

der

steu

nin

gE

PAg

ebo

uw

de

om

gev

ing

ener

gie

pre

mie

ener

gie

-ef

fici

ente

app

arat

en

stim

ule

rin

gen

erg

ieb

esp

a-ri

ng

inin

du

stri

een

gla

stu

inb

ou

w

stim

ule

rin

gkl

imaa

tneu

tral

een

erg

ied

rag

ers

v.a.

2001

:f10

mln

/jrv.

a.20

03:m

ax.f

50m

ln/jr

exp

erim

ent

met

ver-

han

del

bar

ere

du

ctie

rech

ten

v.a.

2001

:f10

mln

/jr,

op

lop

end

tot

max

.f25

mln

/jrv.

a.20

03

ove

rig

em

idd

elen

vers

terk

teh

and

hav

ing

snel

hei

dsl

imie

ten

,van

uit

bo

etes

2000

:f5

mln

;20

01:f

10m

ln20

02:f

15m

ln;

v.a.

2003

:max

25m

ln/jr

pro

gra

mm

ain

no

vati

eve

tech

nie

ken

rijk

sgeb

ou

wen

,d

eels

van

uit

mid

del

envo

or

app

araa

tsko

sten

van

dep

arte

men

ten

,vo

or

het

ove

rig

eva

nu

itd

ekl

imaa

t-m

idd

elen

,f5

mln

/jrvo

or

de

jare

n20

00–2

004

ove

rig

efi

scal

ere

gel

ing

end

iffe

ren

tiat

ieB

PM

naa

rzu

inig

hei

dau

to’s

bev

ord

erin

gin

-car

inst

rum

ente

n(d

ekki

ng

f7

mln

/jru

ito

pb

ren

gst

op

tim

ale

bra

nd

sto

fmix

)

bel

asti

ng

maa

treg

elen

ter

bep

erki

ng

per

son

enve

r-ke

er

f16

5m

lnvo

or

ove

rig

eb

roei

kasg

asse

nb

inn

enb

ud

get

VAM

ILen

MIA

inp

erio

de

2000

–200

8

1N

aast

toew

ijzin

gen

ten

beh

oev

eva

nd

ed

rie

pak

kett

enw

ord

tva

nu

itd

eze

mid

del

eno

ok

f15

milj

oen

bes

chik

baa

rg

este

ldvo

or

com

mu

nic

atie

-do

elei

nd

enin

het

kad

erva

nh

etkl

imaa

tbel

eid

.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 8

Page 184: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

2. INLEIDING: DE CONTEXT VAN HET KLIMAATBELEID

2.1 Het klimaatprobleem en de kennis ervan

Het (versterkte) broeikaseffect wordt veroorzaakt door verhoogdeatmosferische concentraties van onder andere kooldioxide (CO2 ),methaan (CH4), lachgas (N2O) en de fluorverbindingen HFK, PFK en SF6.Deze verhoogde concentraties zijn een gevolg van menselijke activiteiten.De grote hoeveelheid CO2 die bij het verbranden van fossiele brandstoffenvrijkomt draagt hiertoe in belangrijke mate bij. Daarnaast draagt veran-dering van landgebruik door de mens, zoals ontbossing, bij aan deverhoogde concentratie van CO2 in de atmosfeer. Door de verhoogdeconcentraties van broeikasgassen houdt de atmosfeer meer warmte vast.Dit leidt tot klimaatverandering, en daarmee tot veranderingen inpatronen en hoogte van temperatuur, wind, en neerslag. Het heeftgevolgen voor voedselproductie, ecosystemen, rivier- en zeestromen enzeespiegelniveau. De gevolgen van het versterkte broeikaseffect kunnenzowel van negatief als positief aard zijn. Aard en omvang van degevolgen, samen met het feit dat deze onzeker zijn, brengen risico’s metzich mee voor de stabiliteit en het voortbestaan van natuurlijke ecosys-temen en voor een duurzame economische ontwikkeling, vooral incombinatie met andere aantastingen van de natuurlijke en menselijkeleefomgeving.

Het door de Verenigde Naties ingestelde Intergouvernementele PanelKlimaatverandering (IPCC) rapporteert over de stand van zaken vanwetenschappelijke kennis over de menselijke invloed op het klimaat. In1995 concludeerde het IPCC dat de mens waarschijnlijk nu al eenmerkbare invloed op het mondiale klimaat heeft («...the balance ofevidence suggests that there is a discernible human influence on globalclimate»)1.Ook de Tijdelijke Commissie Klimaatverandering van de Tweede Kamer2

heeft de ernst van het klimaatprobleem erkend en het belang vaninternationaal beleid onderstreept.Sinds het verschijnen van het laatste grote wetenschappelijke rapport vanhet IPCC in 1996 is er ook meer inzicht verkregen in de kwetsbaarhedenvan verschillende wereldregio’s voor klimaatverandering. Uit een speciaalin 1998 uitgebracht IPCC-rapport3 blijkt dat Afrika, tropisch Azië en dekleine eilanden tot de meest kwetsbare gebieden horen. Noord Amerikaen Europa zijn in het algemeen minder kwetsbaar, o.a. omdat zij grotereadaptatiemogelijkheden hebben. Het rapport concludeert ook datveranderingen in de aard en frequentie van stormen in de Noordzeewaarschijnlijk van grote betekenis zullen zijn voor laaggelegen gebiedenzoals Nederland.4 Er dient rekening te worden gehouden met demogelijkheid dat de reeds waargenomen opwarming van de aarde5 kanhebben geleid tot verandering in atmosferische circulatiepatronen bovenEuropa. Recent onderzoek suggereert dat de versterking van de westelijkestroming boven de Noord Atlantische oceaan in de afgelopen jarensamenhangt met veranderingen in de Atlantische zeewater temperaturen.Of en in hoeverre deze weer samenhangen met het versterkt broeikas-effect is onbekend. De waargenomen dominantie van een meer westelijkestroming leidt in Nederland, maar ook op andere plaatsen in NoordwestEuropa, tot een toename van de neerslag (regen, hagel en sneeuw). Ook isduidelijk geworden dat de kans op snelle, schoksgewijze klimaat-verandering weliswaar kleiner is dan op geleidelijke klimaatverandering,maar dat de eventuele gevolgen ervan veel groter kunnen zijn.6 Eenvoorbeeld hiervan is het mogelijk afzwakken of stilvallen van de warmeGolfstroom. Hierdoor kan het Noordwest Europese klimaat vele gradenkouder worden.Inmiddels is er ook meer bekend over de gevolgen van klimaat-

1 IPCC, Climate Change 1995, the SecondAssessment Report of the IPCC, 1995.2 Kamerstukken II 1996–1997, 24 695,nrs. 2–3.3 IPCC, The Regional Impacts of ClimateChange, Cambridge University Press,1998.4 PCC, 1998, p. 152.5 wereldwijd gemiddeld een halve graad sindshet einde van de vorige eeuw, maarmeer op onze breedtegraad.6 IPCC, Workshop Report on Rapid Non-linearClimate Change, april, 1998.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 9

Page 185: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

verandering voor een ander belangrijk mondiaal milieuprobleem; dat vande aantasting van de ozonlaag. De ozonlaag moet ons beschermen tegenschadelijke UV-straling. Deze beschermende laag wordt echter aangetastdoor de uitstoot van CFK’s ten gevolge van menselijke activiteiten. Deuitstoot van deze chloorhoudende verbindingen is door afspraken in hetMontreal-protocol1 uit 1987 aan banden gelegd. Hierdoor herstelt deozonlaag zich langzaam. Maar recente studies2 geven aan dat het herstelvan de ozonlaag met name op het Noordelijk halfrond ten gevolge vanklimaatverandering vertraging kan oplopen.

Het IPCC is inmiddels begonnen aan de voorbereiding van een derdegroot wetenschappelijk rapport dat in 2001 zal worden gepubliceerd.

2.2 Mogelijke gevolgen van klimaatverandering voor Nederland

Klimaatverandering kan voor Nederland enkele in het oog springendegevolgen hebben. Voor het laaggelegen deel van ons land speelt uiteraardhet probleem van zeespiegelstijging. Dit heeft niet alleen gevolgen voorde kustbescherming en bescherming van getijde gebieden, maarbijvoorbeeld ook voor de onomkeerbare verzilting van het oppervlakte-water. Dit kan indirect ook schade aan de landbouw veroorzaken.Andere ingrijpende gevolgen voor Nederland betreffen veranderdeafvoerregimes van de Rijn en de Maas. Deze rivieren zullen mogelijkandere neerslagpatronen in het gehele stroomgebied moeten verwerken.De Maas is al erg gevoelig voor veranderingen in neerslag. Ook de Rijn zalzich steeds meer als «regenrivier» gaan gedragen. Dit betekent dat meerextreme situaties zich zullen voordoen in de afvoer van de rivieren. Dekans op overstromingen in de winter neemt toe, maar de kans opwatertekorten in de zomer neemt eveneens toe. Dit kan gevolgen hebbenvoor de drinkwatervoorziening. De grotere overstromingskans moetgevolgen hebben voor de ruimtelijke inrichting. In plaats van dijkverzwa-ringen zal «ruimte voor de rivier» moeten ontstaan. De kans op zomersedroogte heeft gevolgen voor de landbouw (verzilting en verdroging)3, deconsumenten (drinkwatervoorziening), de industrie (proces- en koelwater)en de binnenvaart (de bevaarbaarheid van de grote rivieren).Klimaatverandering kan ook gevolgen hebben voor karakteristiekeecosystemen in Nederland. De zeespiegelstijging brengt risico’s met zichmee voor het grootste unieke ecosysteem dat Nederland rijk is: deWaddenzee. Het is niet duidelijk hoe de zeer dynamische morfologie vanhet gebied zich zal aanpassen, maar het risico bestaat dat droogvallendeplaten korter zullen droogvallen met gevolgen voor schelpdieren,zeehonden en trekvogels. Bij een relatief snelle klimaatveranderingkunnen soorten zich verplaatsen of wellicht geheel verdwijnen, waardoorde samenstelling van ecosystemen verandert en deze onstabiel enkwetsbaar kunnen worden. Karakteristieke plant- en boomsoortenverdwijnen wellicht geheel uit Nederland, terwijl nieuwe soorten zich juistkunnen vestigen. Bijvoorbeeld bestaat het risico dat de beuk uit onslandschap verdwijnt o.a. door een verhoogde wintertemperatuurwaardoor de opbouw van vorstbestendigheid wordt afgeremd.Voor de laaggelegen gedeelten van Nederland geldt dat de problemenvan zeespiegelstijging en verhoogde rivierenafvoer worden versterkt doorbodemdaling.4

2.3 Het internationale klimaatverdrag: op weg naar eeninternationale inspanning

Nederland is één van de 177 landen ( waaronder de Verenigde Staten enJapen maar ook ontwikkelingslanden zoals China, India en Brazilië) die inde eerste helft van de negentiger jaren het Klimaatverdrag van deVerenigde Naties5 hebben geratificeerd. Dit verdrag vormt de motor

1 Protocol van Montreal betreffende stoffendie de ozonlaag afbreken, Trb. 1988, nr. 11.2 Waibel et al., Arctic Ozone loss due dedenitrification, in Science, vol. 283, 26 maart1999.3 SC-DLO, Ruimtelijke gevolgen van klimaat-verandering en bodemdaling, 1998.4 Haskoning, Klimaatverandering en bodem-daling: bouwstenen voor ruimtelijk beleid,Eindrapport voor de RijksplanologischeDienst, 1999.5 Raamverdrag van de Verenigde Naties in-zake klimaatverandering, Trb. 1992, nr. 189.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 10

Page 186: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

achter het Nederlandse klimaatbeleid. Het is tot stand gekomen als reactieop toenemende internationale zorgen over de risico’s van klimaat-verandering. Het uiteindelijke doel van het verdrag is in artikel 2 weerge-geven: het stabiliseren van concentraties van broeikasgassen in deatmosfeer op een niveau waarop gevaarlijke verstoring van het klimaat-systeem ten gevolge van menselijke activiteiten wordt voorkomen. Ditniveau dient volgens artikel 2 zodanig snel te worden bereikt datecosystemen in staat zijn zich op natuurlijke wijze aan te passen aanklimaatverandering, de voedselproductie niet in gevaar komt en deeconomische ontwikkeling op duurzame wijze kan plaatsvinden. Hetniveau waarop gestabiliseerd moet worden is tot nu toe niet op interna-tionaal niveau gekwantificeerd (wel op EU niveau, zie par. 2.5). Hetverdrag erkent dat de meest ontwikkelde landen het voortouw moetennemen bij het ombuigen van de stijgende trend in emissies. Deze groeplanden, de zogenaamde Annex 1 groep, bestaat uit OESO-landen,Oost-Europa en de EU. Zij moeten aangeven welk beleid zij voeren in hunstreven om emissies van broeikasgassen in 2000 afzonderlijk of gezamen-lijk terug te brengen op de niveaus van 1990 (artikel 4). Daarnaast hebbende OESO-landen en de EU op zich genomen financiële en technischeondersteuning te geven aan ontwikkelingslanden.

Dat het voor het jaar 2000 geformuleerde doel niet toereikend is om hetuiteindelijke doel van het Klimaatverdrag te realiseren werd snel duidelijk.Het besef dat verdere stappen nodig zijn heeft geresulteerd in hetKyoto-protocol dat op 10 december 1997 werd aangenomen. Op ditmoment hebben 84 landen het Kyoto-protocol ondertekend, waaronderalle Annex 1 landen behalve Hongarije en IJsland. Een aantal landen1 –voornamelijk kleine eilandstaten – heeft het protocol ook al geratificeerd.Het protocol treedt pas in werking nadat ten minste 55 partijen hetprotocol hebben geratificeerd en die 55 partijen tevens samen verant-woordelijk zijn voor ten minste 55% van de totale CO2-emissies doorAnnex 1 landen in 1990.

Het Kyoto-protocol bepaalt dat de meest ontwikkelde landen hun emissiesvan zes broeikasgassen – CO2, CH4, N2O en de fluorverbindingen HFK,PFK, en SF6 – in de periode 2008–2012 met gemiddeld ruim 5% tenopzichte van het niveau van 1990/1995 moeten reduceren. Hiermee is voorhet eerst een concrete en verplichtende taakstelling voor klimaatbeleidinternationaal geaccordeerd. Voor ontwikkelingslanden zijn geen nieuweverplichtingen opgenomen in het protocol. Per geïndustrialiseerd landgelden uiteenlopende reductieverplichtingen. Voor de EU is dat bijvoor-beeld 8%, voor de Verenigde Staten 7% en voor Japan 6%. Het protocolbepaalt ook dat er al in 2005 aantoonbare vooruitgang moet zijn geboekt.De reductieverplichtingen onder het protocol zijn bindend zodra hetprotocol in werking treedt. Voor het voldoen aan de verplichtingen kangebruik worden gemaakt van de zogenoemde «flexibele instrumenten»(zie par. 2.4 voor meer hierover). Het gebruik van «sinks»2 is voorlopigbeperkt tot bebossings- en herbebossingsactiviteiten die vanaf 1990hebben plaatsgevonden. Daarnaast moet rekening worden gehouden metontbossing die sinds 1990 heeft plaatsgevonden. Emissies van bunkersten behoeve van internationale lucht- en scheepvaart worden niet aan deindividuele landen toebedeeld. De Annex 1 landen zijn echter verplicht omzich via de International Civil Aviation Organization (ICAO) en deInternational Maritime Organization (IMO) in te zetten voor reducties vande emissies vanwege deze bunkers.

Het Kyoto-protocol draagt de uitwerking van een aantal zaken op aan deConferentie van Partijen. Het betreft de spelregels ten aanzien van deflexibele instrumenten, het nalevingsregime en de sancties, en hoe om tegaan met eventueel aanvullende sinks. In november 1998 is tijdens de 4e

1 Antigua en Barbados, El Salvador, Fiji,Maledieven, Panama, Trinidad en Tobago,en Tuvalu.2 Een sink is ieder proces, activiteit of mecha-nisme dat (precursors van) broeikasgassen ofaerosolen uit de atmosfeer verwijdert. In depraktijk wordt deze term meestal gebruikt omte verwijzen naar het proces van CO2-opslagdoor groeiende bomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 11

Page 187: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Conferentie van Partijen in Buenos Aires overeenstemming bereikt overeen werkprogramma voor de komende twee jaar ter voorbereiding vanhet in werking treden van het Kyoto-protocol. Richtlijnen zullen wordenopgesteld voor te hanteren emissiemethodieken, review-methoden, dewijze van rapporteren en de inzet van flexibele mechanismen zodat deConferentie van Partijen hierover in 2000 besluiten kan nemen. Tenaanzien van bossen en andere sinks is overeengekomen dat er geenverdere inhoudelijke besluitvorming zal plaatsvinden in afwachting vanhet voor mei 2000 geplande Special Report on Land Use Change andForestry van het IPCC.

2.4 De flexibele instrumenten: Joint Implementation, CleanDevelopment Mechanism en emissiehandel

In het Kyoto-protocol zijn drie nieuwe instrumenten gedefinieerd die hetna 2000 mogelijk zullen maken dat emissies worden teruggedrongen waardat tegen de laagste kosten kan. De hiermee te bereiken kosten-besparingen zijn essentieel voor het welslagen van het protocol. VoorNederland zijn deze instrumenten, gegeven het relatief grote beleidstekort(zie Tabel 4), van groot belang om te kunnen voldoen aan de nationalereductieverplichtingen onder het Kyoto-protocol.

De drie instrumenten zijn Joint Implementation (JI), het CleanDevelopment Mechanism (CDM), en internationale Emission Trading (ET).In internationaal verband zijn deze instrumenten bekend als «flexibeleinstrumenten» of «Kyoto-mechanismen». JI en CDM maken het mogelijkom via projecten emissiereducties daar te laten plaatsvinden waar dattegen de laagste kosten mogelijk is. Via overdracht van de gerealiseerdereducties kan het investerende land deze gebruiken om aan de eigenverplichting te voldoen. ET geeft dezelfde mogelijkheid om emissies overte dragen, maar deze hoeven niet uit specifieke projecten voort te komen.Een land kan namelijk emissierechten (bepaald door de emissiereductie-verplichting voor 2008–2012) verkopen als de daadwerkelijke uitstootonder het voor dat land vastgestelde emissieniveau uitkomt.

Het gebruik van JI en ET mag alleen tussen de Annex 1 landen plaats-vinden. Het CDM maakt het voor geïndustrialiseerde landen mogelijk omprojecten in ontwikkelingslanden uit te voeren. CDM en JI verschillen inmeer opzichten van elkaar. Bij CDM kunnen gerealiseerde reductiesworden opgespaard vanaf 2000 (banking), terwijl bij JI de reductiesvanaf 2008 pas meetellen. Bij CDM met ontwikkelingslanden moet eennog nader te bepalen deel van de opbrengst van projecten wordenafgedragen om beleid aldaar te ondersteunen. Dit hoeft bij JI niet.

In Klimaatverdragskader dienen de flexibele instrumenten CDM en ET nognader te worden uitgewerkt. Er moeten ook spelregels worden opgesteld.JI vergt minder uitwerking van spelregels. In Buenos Aires is eenwerkprogramma aangenomen, waarin alle drie de instrumenten verderworden uitonderhandeld. Over de uitwerking zal na de 6e Conferentie vanPartijen, eind 2000, meer duidelijkheid zijn. Dan zullen besluiten daaroverkunnen worden vastgesteld.

Het nu door Nederland starten met flexibele instrumenten heeft alsvoordeel dat daarmee de toepassing ervan en de introductie van eeninternationale CO2-markt op korte termijn worden gestimuleerd. Dit zaleen positief effect hebben op de kosteneffectiviteit van het klimaatbeleid.Daarnaast bestaat de kans dat landen die zich vroeg op deze marktbegeven, relatief goedkope reducties kunnen aankopen. Er zijn immersvoor de verkopende landen additionele voordelen verbonden aan vroegbeginnen (zoals energiebesparing en nieuwe technologie, en aanspraak

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 12

Page 188: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

op schaars kapitaal). Tenslotte is het nodig om nu reeds de ontwikkelingvan projecten te stimuleren om forse reducties in 2008–2012 tot stand tebrengen. Veel projecten – met name de grotere – hebben immers langedoorlooptijden.

Verschillende ministeries hebben te maken met de flexibele instrumenten.Om zorg te dragen voor een goede beleidsmatige afstemming, zal eeninterdepartementale aansturing plaatsvinden. De interdepartementaleaansturing zal betrekking hebben op de voorbereiding van de beleids-koers en de besluitvorming over de opzet en aansturing van deuitvoeringsorganisatie. Bij de interdepartementale aansturing zullen in elkgeval de ministeries van VROM, EZ, BuZa, en FIN worden vertegen-woordigd, desgewenst aangevuld met de ministeries van V&W en LNV.

Het ministerie van Economische Zaken werkt aan een Europese aanbeste-dingsprocedure voor de aankoop van Emission Reduction Units (ERU’s)uit JI projecten. Nederland kan op deze wijze tegen relatief lage kostenERU’s verwerven en de ontwikkeling van een internationale markt vooremissies mede stimuleren. De procedure zal dit jaar gestart worden inverschillende Midden- en Oost-Europese landen. De nadruk van JI ligtvooralsnog op Midden- en Oost-Europa, maar ook de mogelijkheid van JIbinnen de EU is een optie, die nader zal worden onderzocht.De ontwikkelingen staan niet stil, zodat er met belangstelling wordtgekeken naar andere opties. Een voorbeeld is de mogelijke deelname aanpotentiële JI projecten van de Oost-Europabank en de Wereld Bank. Dezeroute biedt een goede mogelijkheid om ervaring op te doen met JI en omsnel met uitgewerkte projecten aan de slag te gaan.

Kyoto-mechanismen horen aanvullend te zijn op nationale acties.Inmiddels is in het kader van de EU een voorstel voor een definitie vandeze «supplementariteit» overeengekomen dat als inzet dient voorverdere onderhandelingen met de andere partijen (zie kader.) De Europeseministerraad heeft tevens verklaard dat landen de mogelijkheid krijgen ommaximaal 50% van de emissiereducties die nodig zijn om aan hunverplichtingen te voldoen, door middel van de flexibele instrumenten terealiseren.

De EU-inzet voor de onderhandelingen over de Kyoto-mechanismen

De netto-overname door een partij mag voor de drie mechanismen van Kyoto tezamen

niet meer bedragen dan het hoogste van de twee cijfers die de onderstaande formules

opleveren:

• 5% van: (de referentiejaaremissies van de partij, vermenigvuldigd met 5, plus de

toegewezen hoeveelheid van de partij als bepaald in artikel 3 van het protocol van

Kyoto)/2

of:

• 50% van: het verschil tussen de feitelijke jaaremissies van de partij in een van de jaren

tussen 1994 en 2002, vermenigvuldigd met 5, en de toegewezen hoeveelheid van de

partij.

Dit maximum voor de netto-overname kan echter worden verhoogd in de mate waarin

een partij in de verbintenisperiode via binnenlandse maatregelen die na 1993 zijn

genomen, emissiereducties tot stand brengt die hoger liggen dan dit maximum, mits een

en ander door de betrokken partij op controleerbare wijze wordt aangetoond, en onder

toepassing van het te ontwikkelen proces van toetsing door deskundigen krachtens artikel

8 van het protocol van Kyoto.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 13

Page 189: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

De netto-overdracht door een partij mag voor de drie mechanismen van Kyoto tezamen

niet meer bedragen dan:

• 5% van: (de referentiejaaremissie van de partij, vermenigvuldigd met 5, plus de

toegewezen hoeveelheid van de partij)/2.

Dit maximum voor de netto-overdracht kan echter worden verhoogd in de mate waarin

een partij in de verbintenisperiode via binnenlandse maatregelen die na 1993 zijn

genomen, emissiereducties tot stand brengt die hoger liggen dan dit maximum, mits een

en ander door de betrokken partij op controleerbare wijze wordt aangetoond, en onder

toepassing van het te ontwikkelen proces van toetsing door deskundigen krachtens artikel

8 van het protocol van Kyoto.

Hiermee heeft de EU gekozen voor een hoge inzet van flexibele instru-menten voor het verkrijgen van reducties die mogen wordenmeeberekend voor het behalen van de Kyoto-verplichtingen van delidstaten. Onderhandelingen met de overige Annex 1 landen gaan thansverder. Zij zijn van belang voor de nadere uitwerking van beleid om ookvanuit Nederland deze instrumenten optimaal te kunnen inzetten. Datkomt aan de orde in een tweede deel van deze Uitvoeringsnota. Daarin zalook worden ingegaan op de ervaringen welke tot nu toe met flexibeleinstrumenten zijn opgedaan via het Proefprojecten programma ActivitiesImplemented Jointly (AIJ).

2.5 Afspraken in de Europese Unie

De Europese Unie heeft al in 1990, vooruitlopend op de totstandkomingvan het Klimaatverdrag, afgesproken de uitstoot van CO2 in de Gemeen-schap in het jaar 2000 te stabiliseren op het niveau van 1990. Hierbij is ervan uitgegaan dat in Nederland de CO2-emissie in 2000 3 à 5% onder hetniveau van 1990 zou liggen.

In 1993 heeft de EU het Klimaatverdrag geratificeerd. Door energiebe-sparing, het inzetten van aardgas in plaats van kolen in enkele groterelidstaten en de economische herstructurering van de nieuwe Länder inDuitsland ziet het er naar uit dat de uitstoot van broeikasgassen in de EUin 2000 teruggebracht zal zijn tot het niveau van 1990.

In 1995 heeft de EU in de ministerraad vastgesteld dat het voorkomen vangevaarlijke beïnvloeding van het klimaat betekent dat de mondialegemiddelde temperatuur niet meer dan 2° C boven het preïndustriëleniveau mag stijgen, en dat daarom concentraties onder de 550 ppmv alsleidraad moeten worden gehanteerd.

In maart 1998 heeft de Europese Raad geconcludeerd dat de in Kyotogemaakte afspraken een belangrijke eerste stap vormen in de strijd tegenklimaatverandering. De voor de EU afgesproken emissiereductie van 8% isonder de lidstaten verdeeld. Hierbij is voortgeborduurd op de al vóórKyoto bestaande differentiatie in de doelstellingen van landen. Bij hetafspreken van de lastenverdeling is rekening gehouden met verschillentussen lidstaten ten aanzien van draagkracht, kosten, economischestructuren en andere nationale omstandigheden. In sommige lidstaten(Ierland, Spanje, Portugal, Griekenland en Zweden) mag de emissie noggroeien. Die groei wordt gecompenseerd door (extra) reducties in anderelidstaten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 14

Page 190: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Tabel 4: Verplichtingen van de EU-lidstaten

lidstaten verplichtingen in % beleidstekort 2010in Mton1

beleidstekort 2010 in%

België – 7,5 24 15Denemarken – 21Duitsland – 21 27 3Finland 0Frankrijk 0 59 10Griekenland + 25Ierland + 13Italië – 6,5 74 13Luxemburg – 28Nederland – 6 50 19Oostenrijk – 13Portugal + 27Spanje + 15Verenigd Koninkrijk – 12,5 44 6Zweden + 4

1 Geactualiseerde cijfers op basis van de brief aan de Tweede Kamer van 4 juni 1998 (Kamer-stukken II 1997–1998, 21 501-08, nr. 74), voorzover beschikbaar.

Voor Nederland is een reductie van 6% overeengekomen. In het regeerak-koord is aan deze reductie een aantal voorwaarden verbonden, namelijk:• ratificatie van het Klimaatverdrag door de VS en Japan;• daadwerkelijke implementatie van communautaire maatregelen zoals

bevordering van duurzame energie, energiebesparing, warmtekracht-koppeling, en maatregelen in de verkeer- en vervoersfeer, de afval-sector, de industrie en de landbouw;

• invoering van een Europese energieheffing van betekenende omvang,ook voor grootverbruikers, uiterlijk in 2002;

• voldoende ruimte (ca. 50%) voor inzet van flexibele instrumenten zoalsJoint Implementation, Clean Development Mechanism enverhandelbare emissierechten.

Deze voorwaarden zijn tevens doelen. Zij zijn niet bedoeld als voor-waarden waaraan moet worden voldaan alvorens tot actie overgegaankan worden maar als een taak waar Nederland zich aan wijdt o.a. om hetbeleid in de EU-lidstaten een meer gezamenlijke basis te geven. Samenmet de andere landen in Europa zal Nederland zich inzetten om devoorwaarden te verwezenlijken. Bij de ijkmomenten in 2002 en 2005 zalonder meer worden bekeken of eraan is voldaan en, zo niet, welkeconsequenties eraan verbonden moeten worden. Parallel daaraan wordenin Nederland maatregelen getroffen om aan de reductieverplichting tekunnen voldoen.

Het is belangrijk dat alle geïndustrialiseerde landen zich inspannen omemissies te reduceren. Vooral de inzet van de VS en Japan is belangrijk.Beide landen hebben het Klimaatverdrag geratificeerd en ook hetKyoto-protocol getekend. Het is onduidelijk of en, zo ja, wanneer zij hetprotocol zullen ratificeren. Nederland gaat er van uit dat deze landen zichzullen inspannen om de in Kyoto overeengekomen reducties daadwer-kelijk te realiseren.Een andere belangrijke voorwaarde is de totstandkoming in Europa vaneen stevig communautair beleid, waartoe ook een Europese energie-heffing wordt gerekend. Voor een beperkt deel is de emissiereductie die inNederland kan worden bereikt afhankelijk van besluitvorming in deEuropese Unie. Daarnaast zullen in Europa afspraken moeten wordengemaakt over maatregelen die op zich niet tot extra emissiereductie inNederland leiden, maar die wel bijdragen aan een «level playing field»binnen de Unie. Een Europese heffing op energie is zo’n maatregel. Zelfsals een Europese heffing ook voor grootverbruikers geldt zal het

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 15

Page 191: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

additionele reductie-effect in Nederland gering zijn. Met de inspanningendie Nederlandse bedrijven verrichten dan wel zullen verrichten in hetkader van meerjarenafspraken inzake energiebesparing en hetbenchmark-convenant lopen zij in veel gevallen vooruit op hun Europeseconcurrenten. Een Europese energieheffing kan eventuele concurrentie-nadelen als gevolg van deze situatie corrigeren, vooral als er sprake is vaneen geharmoniseerde vrijstelling voor energie-intensieve inrichtingen diedeelnemen aan verplichtende afspraken inzake energie-efficiency-verbeteringen. Hierdoor zou een prikkel voor soortgelijke afspraken meteen vergelijkbaar ambitieniveau in andere EU-landen ontstaan. EenEuropese doelstelling voor duurzame energie vormt ook een voorbeeldvan Europees beleid dat heel belangrijk kan zijn hoewel het niet tot eenextra emissiereductie in Nederland zou leiden. Nederland heeft immers aleen ambitieuze doelstelling op dit gebied. Wanneer alle EU-landendergelijke doelstellingen nastreven zal de markt voor duurzame energiegroter worden en meer dynamiek gaan tonen. Dit zal tot verbeterdetechnologieën en lagere kosten leiden, ook in Nederland. Hiermee zal deNederlandse doelstelling op een meer kosteneffectieve wijze kunnenworden gerealiseerd.In 1998 is besloten tot een pakket van gemeenschappelijke en gecoördi-neerde maatregelen in de Europese Unie (zie kader). Sindsdien is ervoortgang geboekt op bijna alle fronten. Zo zijn er afspraken gemaakttussen de Europese Commissie en de Europese auto-industrie over hetterugdringen van de CO2-uitstoot van auto’s. Mogelijkheden voorinvoering van een heffing op vliegtuigbrandstoffen worden verkend.Onderzoek wordt uitgevoerd om kosteneffectieve opties te identificerenvoor de reductie van methaan emissies in Europa. Ook op het gebied vanenergiebesparing lopen diverse acties, o.a. in het kader van het SAVE-IIprogramma en de kaderrichtlijn met betrekking tot energie-etikettering.Nog dit jaar moet de Commissie aan het secretariaat van het Klimaat-verdrag rapporteren over de voortgang. Daaruit zal blijken welk effect kanworden verwacht van het Europese beleid en waar aanscherpingwenselijk is. Nederland blijft zich, te zamen met gelijkgezinde landen,inzetten voor daadwerkelijke implementatie van Europese maatregelen.Sinds 1997 bespreken de lidstaten een voorstel van de EuropeseCommissie voor invoering van een Europese energiebelasting. In deEcofin van 15 maart sprak, naast Nederland, een meerderheid van delidstaten de wens uit dat er snel voortgang wordt geboekt met het totstand brengen van de richtlijn. Drie lidstaten zijn (nog) tegen een richtlijnen gaven aan eerst een onderzoek naar de economische gevolgen tewillen. De Commissie toonde zich bereid te zoeken naar oplossingen dievoor alle lidstaten acceptabel zijn, zoals overgangsperioden en vrijstel-lingen.

Gemeenschappelijke en gecoördineerde maatregelen in de Europese Unie

De Europese ministerraad heeft in juni 1998 bevestigd dat spoedige en aanmerkelijke

vooruitgang op het gebied van de volgende gemeenschappelijke of gecoördineerde

beleidslijnen en maatregelen van essentieel belang is om de lidstaten te helpen hun

overeengekomen verplichtingen na te komen.

• vermindering CO2-emissie van personenauto’s

• belasting op vliegtuigbrandstoffen (studiefase)

• verlaging of afschaffing van subsidies voor fossiele brandstoffen

• actieve bevordering van energie-efficiency

• normering van toestellen en apparaten

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 16

Page 192: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

• toepassing beste beschikbare technieken zoals bepaald in IPPC-richtlijn

• terugdringing emissies uit afval

• opstelling actieplan ter voorkoming van methaan emissies

• vermindering N2O-emissie van katalysatoren van motorvoertuigen

• activiteiten op het gebied van onderzoek en technologische ontwikkeling

• bevordering van milieudoelstelling door werking van geliberaliseerde energiemarkt

• bevordering duurzame energie en warmtekrachtkoppeling

• het gebruiken van milieuconvenanten om emissies van broeikasgassen te verminderen

• ombuiging vraag naar vervoer richting vormen die minder schadelijk zijn voor het milieu

• aanpassing normen voor energie-efficiency in nieuwe en gerenoveerde gebouwen

• opstelling kader voor nadere beleidsinitiatieven ter beperking van HFK, PFK en SF6

Over de vierde voorwaarde, het inzetten van flexibele instrumenten diehelpen om op een efficiënte manier de verplichtingen na te komen, vindtinternationaal overleg plaats. In de EU is een zodanige inzet voor deonderhandelingen terzake overeengekomen dat landen de mogelijkheidkrijgen om maximaal 50% van de emissiereducties die nodig zijn om aanhun verplichtingen te voldoen, door middel van de flexibele instrumentente realiseren.

2.6 Nationaal beleid: een terugblik op doelstellingen, emissies enbeleidsmaatregelen

Vóór Kyoto kende het Nederlandse klimaatbeleid afzonderlijke doelstel-lingen voor de belangrijkste broeikasgassen (kooldioxide, methaan enlachgas).

Het nationale reductiedoel voor CO2 dateert uit 1990 (NationaalMilieubeleidsplan-Plus1) en is een reductie met 3% in 2000 ten opzichtevan 1990. In het Tweede Nationaal Milieubeleidsplan2 is bepaald dat na2000 de emissie in principe ten minste 3% onder het niveau van 1990dient te blijven als internationale omstandigheden dit toelaten. Tussen1990 en 1997 is de CO2-emissie echter met circa 11% gestegen. Zoals uitFiguur 3 blijkt dreigt het nationale CO2-doel voor 2000 dan ookruimschoots te worden overschreden.

Figuur 3: Emissies en doelstellingen, 1990 en 2000

0

30

60

90

120

150

180

210

N2O CH4 CO2

Mto

n C

O2-

equi

vale

nten

1990

verwachting 2000

doelstelling 2000

Bron: RIVM; verwachtingen ten aanzien van 2000 zijn de gemiddelde emissies van de behoedzame en gunstige scenario’s uit CPB, Economischeverkenning voor de volgende kabinetsperiode, november 1997.

De emissies van broeikasgassen worden in Nederland jaarlijks vastgesteldop basis van enerzijds de gerapporteerde emissies van een aantal grote

1 Kamerstukken II 1989–1990, 21 137, nr. 21.2 Kamerstukken II 1993–1994, 23 560, nr. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 17

Page 193: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

bedrijven en anderzijds een berekeningsmethodiek die door CBS, ECN,RIVM en TNO is ontwikkeld. Deze methodiek sluit aan bij de richtlijnenvoor emissie-inventarisaties die door het IPCC zijn ontwikkeld en waarvande toepassing door het Klimaatverdrag wordt voorgeschreven. Dejaarlijkse emissiecijfers die op basis van deze methodiek wordenvastgesteld zijn voor CO2 betrouwbaarder dan voor de overige broeikas-gassen. Zowel nationaal als internationaal wordt gewerkt aan hetverbeteren van de kwaliteit van de emissiecijfers en de rapportagedaarover. In Nederland wordt een programma opgesteld, dat is gericht ophet verkleinen van de onzekerheden in de emissiecijfers van met name deoverige broeikasgassen (zie paragraaf 3.7).

Op basis van de methodiek die op dit moment wordt gehanteerd, kanworden geconstateerd dat de N2O-emissie in de periode 1990–1997 met9% is toegenomen, terwijl de doelstelling voor 2000 stabilisatie is.De doelstelling voor CH4, een reductie met 10% in 2000 ten opzichte van1990, is echter al ruimschoots gehaald. Tussen 1990 en 1997 is de emissievan CH4 met 14% afgenomen.Voor de drie fluorverbindingen (HFK, PFK en SF6) was vóór Kyoto geennationaal reductiedoel vastgesteld. De emissies van deze verbindingenzijn in de periode 1990–1997 tezamen met 11% afgenomen. In totaalnamen de emissies van de overige broeikasgassen op basis van degehanteerde berekeningsmethode met ruim 5% af in de periode1990–1997. De totale emissie van zowel CO2 als de overige broeikas-gassen nam daarentegen met circa 7% toe in die periode.

Bij beleidskeuzes is de afgelopen periode steeds uitgegaan van het «noregret» principe. Dit houdt in dat met voorrang die maatregelen wordengetroffen die of financiële baten opleveren of die tevens bijdragen aan hetoplossen van andere (milieu)problemen dan alleen klimaatverandering.Het hanteren van dit principe heeft ertoe geleid dat de nadruk in hetCO2-beleid op energiebesparing en duurzame energie werd gelegd. Dedoelstelling voor energiebesparing werd vastgelegd in achtereenvolgendenota’s en werd gedefinieerd in termen van een verbetering van deenergie-efficiency (gemiddeld 1,7% per jaar in de periode 1990–2000). Inde derde Energienota1 werd de horizon verlegd naar 2020. Voor energie-efficiency werd als doel geformuleerd deze in de periode 1995–2020 meteen derde te verbeteren (dat is gemiddeld 1,6 % per jaar). Daarnaast geldtdat in 2020 10% van het energieverbruik door de inzet van duurzameenergie moet worden gedekt.

Bij het kiezen van beleidsinstrumenten om deze doelstellingen terealiseren is er in belangrijke mate van het principe «zelfregulering binnenkaders» uitgegaan. Energiebesparing wordt met name tot stand gebrachtdoor middel van afspraken met doelgroepen, gefaciliteerd door markt-conforme instrumenten zoals belastingen en subsidies en ondersteundmet regelgeving op grond van de Wet milieubeheer.

Toen in de vorige regeerperiode bleek dat de CO2-emissie bleef stijgen isin totaal f 1500 miljoen beschikbaar gesteld voor intensivering van hetklimaatbeleid. Via het CO2-reductieplan en andere programma’s wordtoverheidsgeld ingezet om emissies te reduceren. De effecten hiervanzullen de komende jaren (grotendeels na 2000) zichtbaar worden. Een deelvan het reductie-effect, namelijk 3 Mton, is al meegenomen in deemissieprognose voor 2010 (zie Tabel 7).

Op het terrein van energiebesparing is in de periode 1990–1997 eenefficiency-verbetering van gemiddeld 1,5%2 per jaar gerealiseerd (incl.dematerialisatie). Dit is iets minder dan de ten doel gestelde verbeteringvan gemiddeld 1,7% per jaar over de periode 1990–2000.

1 Kamerstukken II 1995–1996, 24 525, nr. 2.2 W. Groot en C. Koopmans, «Energiebespa-ring 1990–1997», Energiemonitor, CBS,1998–4, 1998.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 18

Page 194: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Ondanks de verbetering in de energie-efficiency stijgen de CO2-emissiesechter nog steeds, hoewel minder snel dan de economische groei. Hetbeleid heeft effect maar nog onvoldoende om de emissies te laten dalen.Figuur 4 laat zien hoeveel de CO2-emissie tussen 1990 en 1997 zou zijngestegen als geen (relatieve) ontkoppeling tussen economische groei enemissie had plaatsgevonden. In werkelijkheid bleef de emissie met ruimeen derde achter bij de economische groei. Dit werd bereikt doorenergiebesparing bij de eindgebruikers, een sterke toename van warmte-krachtkoppeling en verschuiving van de brandstofinzet naar aardgas.Berekend is dat het verschil in 1997 10 à 15 Mton bedraagt.1

Figuur 4: Ontwikkeling van de CO2-emissie met en zonder ontkoppeling

em issie 1990

feitelijke em issie 1997

em issie 1997 zonder relatieve

ontkoppeling

150

155

160

165

170

175

180

185

190

195

200

205

1990 1997

Mto

n C

O2

Bron: ECN/RIVM Vervolg Optiedocument, 1999.

Het CO2-reductiebeleid heeft dus duidelijk resultaat maar is onvoldoendeom de gestelde doelen te realiseren. Dit is voor een deel toe te schrijvenaan ontwikkelingen die anders verlopen dan bij het invoeren van hetbeleid is verondersteld, bijvoorbeeld ten aanzien van energieprijzen eneconomische groei.Bij de beleidsformulering is uitgegaan van (sterk) stijgende energieprijzen,terwijl in werkelijkheid sprake is van een reële daling. In 1988 toen deeerste milieuverkenning van het RIVM, Zorgen voor Morgen2 werdgepubliceerd ging het daaraan ten grondslag liggende scenario uit vaneen olieprijsontwikkeling van USD 25 per vat in 1985 naar USD 60 in 2010.Vijf jaar later, in Milieuverkenning 33, was dit USD 30 per vat in 1990 naarUSD 100 in 2010 (constant in USD 1997). Op dit moment ligt de wereld-olieprijs rond de USD 15 per vat.Zoals uit Figuur 5 blijkt liggen de reële prijzen voor grootverbruikers vanenergie in Nederland nu onder het 1990-niveau. Ten gevolge van deinvoering van de regulerende energiebelasting liggen de prijzen voor hetverbruik van gas en elektriciteit in huishoudens en de dienstensector nu

1 ECN/RIVM, Vervolg Optiedocument,1999.2 RIVM, Zorgen voor Morgen: NationaleMilieuverkenning 1985–2010, 1988.3 RIVM, Nationale Milieuverkenning 31993–2015, 1993.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 19

Page 195: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

enigszins boven het niveau van 1990. Deze ontwikkeling betekent dat deprijsprikkel voor energiebesparing veel kleiner is geweest dan bij hetformuleren van het beleid is verondersteld. Het effect van beleids-instrumenten die uitgaan van bepaalde terugverdientijden voor investe-ringen in energiebesparing, zoals regelgeving op grond van de Wetmilieubeheer, wordt hierdoor kleiner en het bereik van «no regret»maatregelen wordt minder. De lage energieprijzen geven onvoldoendestimulans tot energiebesparing.

Figuur 5: Ontwikkeling reële eindverbruikersprijzen, incl. heffingen, 1990–1997, 1990=100

50

60

70

80

90

100

110

120

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

prijs ruwe olie

aardgasprijs huishoudens

aardgasprijs industrie

elektriciteitsprijshuishoudens

elektriciteitsprijs industrie

Bron: RIVM.

Daarnaast heeft de economie zich sneller en voornamelijk andersontwikkeld dan bij het formuleren van het beleid werd verwacht. DeCO2-winst als gevolge van energiebesparing is meer dan tenietgedaandoor niet voorziene volume- en structuureffecten. Met name de sterkeeconomische groei, de groei van het verkeer en de toenemende penetratieen het intensievere gebruik van elektrische apparaten bij huishoudens enbedrijven spelen hierbij een belangrijke rol.

Bij het formuleren van aanvullend beleid om tegenvallers op te vangenblijkt steeds weer dat het veel tijd vergt om tot nieuw beleid te komen endit vervolgens te implementeren.Het ontwikkelen en invoeren van nieuwe beleidsinstrumenten kost veelalmeer dan 5 jaar. Zo werd al in 1990 onderzoek aangekondigd naarregulerende energieheffingen, regelgeving op grond van de Wetmilieubeheer en CO2-opslag. De regulerende energiebelasting werdechter pas in 1996 ingevoerd. Energievoorschriften kunnen sinds 1993worden opgenomen in milieuvergunningen. In algemene maatregelenvan bestuur kan dit pas sinds 1998. CO2-opslag is nog niet in de praktijktoegepast in Nederland.Ook wanneer een beleidsinstrument eenmaal is ingezet kan het nog jarenduren voordat de daarmee beoogde emissiereducties worden bereikt. HetCO2-reductieplan is daar een goed voorbeeld van. Het eerste kabinets-besluit terzake viel in 1996. Circa twee jaar waren ermee gemoeid omgoede projecten te definiëren en om via overheidsregelingen tot eenverantwoorde besluitvorming daarover te komen. De voorbereiding kostveel tijd, ondermeer vanwege de toetsing door de Europese Commissieop steunaspecten. Aangenomen mag worden dat vrijwel de gehelereductie zich pas na het jaar 2000 zal voordoen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 20

Page 196: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Ervaring met klimaatbeleid in de afgelopen jaren leert dat onvoorzieneontwikkelingen van grote invloed op het beleidsresultaat kunnen zijn endat een vroeg begin essentieel is om tijdig reducties tot stand te brengen.

Tabel 5: Ontwikkeling in emissies van broeikasgassen in de periode 1990–2010, in Mton CO2-equivalenten1

1990 1995 1997 doelstelling2000

20103, 4, 5

EC GC

CO22 168 180 186 163 202 210

consumenten 22 22 21 23 23verkeer & vervoer 29 32 34 37 38landbouw 9 9 9 14 14industrie 44 44 44 45 47energiebedrijven 41 46 47 50 53raffinaderijen 10 12 11 16 17HDO 9 10 10 11 12afvalverwijdering 2 1 2 2 2overige 2 4 7 4 4

Methaan 27 25 23 24 15 13landbouw 11 10 10 9 7afvalverwijdering 12 10 10 4 4energiebedrijven 4 4 3 2 2overig 0 1 0 0 0

N2O 20 22 22 20 21 21verkeer 2 2 2 2 2landbouw 7 9 8 7 7industrie 10 10 10 10 11overig 1 1 2 2 1

HFK’s 5,1 6,7 4,3 n.v.t. 9 9procesemissies 5,1 6,3 3,1 3,2 3,2alternatieve toepassing voor CFK 0 0,4 1,2 5,8 5,8

PFK’s 2,5 2,1 2,2 n.v.t. 2,6 2,6aluminiumproductie 2,3 1,9 2,0 1,4 1,4alternatieve toepassing voor CFK 0,2 0,2 0,2 1,2 1,2

SF66 1,4 1,5 1,5 n.v.t. 2,0 2,0

industrie7 1,4 1,5 1,5 2,0 2,0

totaal, temperatuur gecorrigeerd 224 237 239 n.v.t. 252 259

totaal, temperatuur ongecorrigeerd 217 234 237 n.v.t. 252 259

1 CO2-equivalenten maken het mogelijk om emissies van overige broeikasgassen en emissies van CO2 te vergelijken, rekening houdend metverschillen in greenhouse warming potential (GWP).2 Cijfers voor CO2 voor 1990, 1995 en 1997 zijn temperatuur gecorrigeerd.3 De effecten van het CO2-reductieplan en de beleidsmaatregelen uit het NMP-3 zijn hierbij niet meegenomen.4 prognoses voor methaan en N2O zijn tegen de achtergrond van het GC- en EC-scenario uit de 4e Milieuverkenning (RIVM,1997).5 Prognoses voor de fluorverbindingen zijn tegen de achtergrond van het European Renaissance (ER) scenario uit de 3e Milieuverkenning (RIVM,1993 en Matthijzen, 1996).6 Dit zijn potentiële emissies in 2010 waarbij is verondersteld dat jaarlijks gebruik = jaarlijkse emissie.Bron voor de cijfers voor 1990 (excl. HFK), 1995 (excl. PFK), en 2010 is het Optiedocument (ECN?RIVM, 1998). De bron voor de cijfers voor HFK 1990,en PFK 1995, 1997 is Milieubalans 1998 (RIVM). Voor de omzetting in CO2-eq. zijn GWP100 factoren gebruikt als volgt: CH4=21, N2O=310.7 inclusief de emissie van vermogensschakelaars bij energiebedrijven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 21

Page 197: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

3. DE 1E BUDGETPERIODE VAN HET KYOTO-PROTOCOL: DEBELEIDSINTENSIVERING

3.1 Ontwikkeling van emissies tot 2010

Uit scenarioberekeningen blijkt dat de emissies van met name CO2 bij dehuidige beleidsinspanning zullen blijven stijgen. Tabel 5 laat dit zien voorde scenario’s European Coordination (EC) en Global Competition (GC).Figuur 6 laat voor de verschillende broeikasgassen de groei in hetGC-scenario zien ten opzichte van de ontwikkelingen vanaf 1990.

Figuur 6: Ontwikkeling in de emissies van broeikasgassen 1990–20101

0

50

100

150

200

250

CO2 CH4 N2O HFK,PFK,SF6

Mto

n C

O2-

equi

vale

nten

1990

1995

1997

2010, GC

1 Emissies in 2010 op basis van GC, excl. effect van CO2-reductieplan en maatregelen in NMP-3

Scenarioberekeningen zijn geen voorspellingen. Zij geven wel inzicht inhoe de emissies zich kunnen ontwikkelen gegeven bepaalde toekomst-beelden. De toekomstbeelden verschillen van elkaar in veronderstellingenten aanzien van de politieke, economische, demografische, sociaal-culturele en technologische ontwikkelingen die denkbaar zijn. Debandbreedte in emissies die daar het resultaat van is weerspiegeltonzekerheden over hoe de wereld er over 10 à 15 jaar uit kan zien. Deveronderstellingen waarin het European Coordination en het GlobalCompetition scenario van elkaar verschillen zijn in Tabel 6 aangegeven.

Tabel 6: Scenario kenmerken die de ontwikkeling van broeikasgasemissies beïnvloeden

eenheid GC EC ter vergelijking

economische groei % pj 1995–2010 3,3 2,7 2,2% pj 1974–19953,1% in 19963,7% in 19973,8% in 1998

bevolking mln in 2010 16,4 16,8 15,4 in 1995woningen mln in 2010 7,4 7,1 6,2 mln in 1995huishoudens mln in 2010 7,5 7,3 6,5 mln in 1995reizigerskilometers in 2010 (1995=100) 114 118tonkilometers in 2010 (1995=100) 157 146omvang veestapel in 2010 (1995=100) 82 96 86 in 1980olieprijs in 2010 USD per vat 28 251 USD 17 per vat 1995

USD 10 per vat begin1999

finaal energiegebruik % pj 1995–2010 1,6 1,2 1,8% pj 1985–1995

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 22

Page 198: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

eenheid GC EC ter vergelijking

besparingen finaal energie-gebruik

% pj 1995–2020 – 1,3 – 1,2 – 1,0% pj 1985–1995

structuureffect % pj 1995–2020 – 0,6 – 0,5 + 0,2% pj 1985–1995

1 inclusief Europese heffing van USD 10 per vat.Bron: ECN/RIVM, Optiedocument, oktober 1998 en Vervolg Optiedocument, april 1999.

In de scenario’s groeien de totale emissies van broeikasgassen met 13 à15% tussen 1990 en 2010. De CO2-emissie groeit met 20% (EC) tot 25%(GC) maar blijft hiermee toch achter bij de groei van zowel de economieals het energiegebruik. De groei is het grootste bij de doelgroepen verkeeren vervoer en energiebedrijven, met name door de sterke toename in hetwegtransport en van het elektriciteitsgebruik.De emissie van de overige broeikasgassen daalt in 2010 met 10 à 15% tenopzichte van 1990 vooral door de sterke daling van de emissie van CH4 .De N2O-emissie stabiliseert zich, terwijl de emissies van HFK’s, PFK’s enSF6 stijgen. Met name de emissies van HFK’s , die ter vervanging vanCFK’s en HCFK’s worden gebruikt, zullen zonder verder beleid sterkgroeien in de periode tot 2010.

3.2 Het beleidstekort in 2010

Het huidige beleid moet worden geïntensiveerd om emissies in de 1e

budgetperiode terug te brengen tot 6% onder het niveau van 1990/1995.De omvang van de reductie die deze intensivering moet opleveren, ookwel het beleidstekort genoemd, wordt aan de hand van het GlobalCompetition Scenario (GC) bepaald. Het gaat om de extra benodigdeemissiereductie in 2008–2012 ten opzichte van de reductie die in hetGC-scenario al is verondersteld als gevolg van continuering van hetbestaande beleid. Bij de keuze van dit uitgangspunt is nagegaan of ditscenario thans gangbare inzichten en verwachtingen omtrent ontwikke-lingen in de komende jaren weerspiegelt.Mogelijk zal de economische groei op de langere termijn lager zijn dan de3,3% per jaar die in GC is verondersteld. (Overigens is, zoals in Tabel 6 isaangegeven, de gemiddelde groei over de afgelopen drie jaar hogergeweest dan in het GC-scenario is verondersteld.) Een lagere econo-mische groei leidt tot een lagere emissie en daarom tot een kleinerbeleidstekort. In het EC-scenario, waar de economische groei 2,7% inplaats van 3,3% per jaar bedraagt, is bijvoorbeeld het emissieniveau in2010 7 Mton lager dan in GC.Daarentegen is de energieprijs in GC hoger dan op grond van de huidigeontwikkelingen en inzichten verwacht wordt. Bij lagere energieprijzen iseen hogere emissie te verwachten omdat minder energie bespaard wordten wijzigingen in economische groei en structuur plaatsvinden.Het CPB heeft berekend dat de totale emissie in 2010 5 à 9 Mton hogeruitkomt bij een olieprijs van USD18 per vat (in plaats van USD 28) binnende context van het GC-scenario.1 De twee beschreven ontwikkelingenwijken af van het GC-scenario en hebben een tegengesteld effect datmogelijk van vergelijkbare grootte is. Vooralsnog is een beleidstekort van50 Mton een redelijk robuust uitgangspunt voor de intensivering van hetbeleid.

Tot nu toe werd in Nederlandse publicaties over de CO2-emissie steedsvoor temperatuursinvloeden gecorrigeerd. Dit maakt het mogelijk om eenbeeld te krijgen van de structurele ontwikkeling van de emissie dat nietvertekend wordt door jaarlijkse schommelingen in het weer. In hetKyoto-procotol is echter bepaald dat de actuele, niet gecorrigeerde,emissies de basis voor het referentieniveau moeten vormen. De referentievoor de reductiedoelstelling van 6% is daarom de optelsom van de1 ECN/RIVM, Vervolg Optiedocument, pag. 46.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 23

Page 199: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

actuele emissies van CO2, CH4 en N2O in 1990 en van HFK’s, PFK’s en SF6

in 19951.

Figuur 7: Beleidstekort in 2010

13

37

200

210

220

230

240

250

260

1990 2010

Mto

n C

O2-

eq.

referentieniveau

6% reductie

GC-scenario

Tabel 7 geeft aan hoe het beleidstekort is berekend.

Tabel 7: Beleidstekort in 2010

Mton CO2-equivalenten

Referentieniveau (1990/1995) 219Geprognotiseerde emissie in 2010 in GC-scenario 259Geprognotiseerde emissie in 2010 (geactualiseerd)1 2566% emissiereductiedoelstelling 206

Beleidstekort 50

1 Inclusief het effect van de eerste fase van het CO2-reductieplan (3 Mton).

In deze nota wordt het met binnenlandse maatregelen te leveren aandeelin het wegwerken van het beleidstekort ingevuld. De in het Kyoto-protocolgenoemde mogelijkheid tot inzet van flexibele instrumenten is interna-tionaal nog te weinig uitgewerkt om te kunnen komen tot een concreetprogramma. Voor dit buitenlandse deel van de inspanning zal dezeUitvoeringsnota een vervolg (deel 2) krijgen.Het Kyoto-protocol bepaalt dat de hoofdmoot van de inspanning metbinnenlands beleid moet worden ingevuld. Nederland is de meningtoegedaan dat een substantieel deel (ca. 50%) van de extra beleidsin-spanning in het buitenland geleverd moet kunnen worden. Daaromhanteert Nederland als uitgangspunt voor de intensivering van hetNederlandse beleid dat een reductie van 25 Mton CO2-equivalenten (50%van het beleidstekort van 50 Mton) met binnenlandse maatregelen moetworden bereikt.

3.3 De beleidsintensivering: uitgangspunten en criteria

Bij het komen tot maatregelen en instrumenten om het beleid te intensi-veren is betaalbaarheid de leidraad. Klimaatbeleid moet de samenlevingniet meer gaan kosten dan noodzakelijk is. Bij het beoordelen van debetaalbaarheid van maatregelen wordt naar de kosteneffectiviteit ervangekeken. Met kosteneffectiviteit wordt bedoeld kosten verbonden aan het

1 Het Kyoto-protocol laat het aan de indivi-duele partijen over of zij 1990 of 1995hanteren als referentieniveau voor de fluor-verbindingen. Nederland kiest voor1995.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 24

Page 200: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

vermijden van een bepaalde hoeveelheid emissie. Bij het kiezen vanmaatregelen is een grens gelegd bij 150 per ton CO2-equivalent.Kosteneffectiviteit wordt vanuit verschillende perspectieven bepaald en inde afweging meegenomen.In de zogenoemde eindverbruikersbenadering wordt kosteneffectiviteitbepaald vanuit het perspectief van bedrijven en burgers die de maatregelmoeten treffen. De eindverbruikerskosten kunnen een indicatie geven vande mate waarin burgers en bedrijven op basis van financiële overwe-gingen geneigd zullen zijn bepaalde maatregelen te treffen.Daarnaast kan de kosteneffectiviteit worden bepaald vanuit hetperspectief van Nederland als geheel. De nationale kostenbenaderingwordt hiervoor gebruikt. Deze kosten zijn onafhankelijk van degene die demaatregel uiteindelijk uitvoert.De twee benaderingen vragen elk een eigen berekeningsmethode. Zowordt in de eindverbruikersbenadering in principe rekening gehoudenmet kosten waarmee burgers en bedrijven daadwerkelijk wordengeconfronteerd (bijvoorbeeld energieprijzen inclusief heffingen enbelastingen en met een voor de eindverbruiker gebruikelijke discon-teringsvoet) terwijl de nationale kostenbenadering uitgaat van nationaleschaduwprijzen voor energie (exclusief ondermeer belastingen enheffingen) en een maatschappelijke disconteringsvoet. Bij de selectie vanmaatregelen is gebleken dat bij een grens van f 150 per ton deeindverbruikersbenadering en de nationale kostenbenadering totongeveer dezelfde rangschikking van maatregelen leiden.Tenslotte kan kosteneffectiviteit worden bepaald vanuit het perspectiefvan de overheid wanneer zij financiële middelen inzet om de doelgroepenertoe te bewegen bepaalde maatregelen te treffen. Dit is de kosten-effectiviteit zoals gehanteerd binnen het CO2-reductieplan.

Hoewel betaalbaarheid de leidraad vormt, is het nooit het enige argumentbij de selectie van maatregelen en instrumenten. Ook een aantal anderecriteria speelt een rol.Het te verwachten draagvlak bij de doelgroep bepaalt mede de slaagkansvan een maatregel. Bij het samenstellen van het beleidspakket is ernaargestreefd de effecten van de maatregelen evenwichtig over dedoelgroepen te spreiden. Het komt het draagvlak ten goede wanneer alledoelgroepen worden aangesproken op het leveren van een bijdrage aande totale landelijke inspanning.Ook de verdeling van de inspanning over de verschillende broeikasgassenspeelt een rol bij de beleidskeuze. CO2 vormt de kern van het probleem.Op langere termijn moet deze emissie vergaand worden gereduceerd. Eris daarom een evenwicht nagestreefd tussen maatregelen die relatiefgoedkope en omvangrijke reducties van de overige broeikasgassenleveren en maatregelen die bijdragen aan een trendbreuk in de ontwik-keling van CO2. Technologische innovatie is o.a. in dit verband eenbelangrijk aandachtspunt. Om de gewenste trendbreuk in de CO2-emissiete kunnen realiseren is een doortastend innovatiebeleid nodig. Maar ookop het gebied van de overige broeikasgassen kan de ontwikkeling vannieuwe technologie tot omvangrijke en kosteneffectieve reducties leiden.Maatregelen en instrumenten die technologische vernieuwing teweegbrengen verdienen daarom een prominente plaats in het klimaatbeleid.Tenslotte wordt er steeds naar de instrumenteerbaarheid van maatregelengekeken omdat de betrouwbaarheid van maatregelen hier sterk afhan-kelijk van is. Maatregelen met een relatief betrouwbaar reductie-effectkrijgen voorrang om het risico van het niet halen van onze internationaleverplichtingen onder het Klimaatverdrag zoveel mogelijk te beperken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 25

Page 201: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

3.4 De aanpak: een drietal pakketten

Het Kyoto-protocol is een belangrijke internationale stap om het klimaat-probleem te kunnen beheersen. Na ratificatie heeft de afspraak eenbindend karakter. Dit betekent dat in het nationale beleid zekerhedenmoeten worden ingebouwd, waarmee het risico kan worden beperkt datde reductieverplichting niet wordt gerealiseerd. Daarom wordt er bij hetinvullen van de beleidsintensivering voor een pakketten-benaderinggekozen. Het basispakket bestaat uit maatregelen en instrumenten dienaar de huidige inzichten tezamen voldoende zijn om in 2008–2012 eenreductie van 25 Mton tot stand te brengen. Het betreft hier een extrareductie-effect ten opzichte van het GC-scenario. Ook maatregelen dienodig zijn om reductie-effecten te waarborgen, die al binnen hetGC-scenario zijn verondersteld, vormen onderdeel van het basispakket.Naast het basispakket is een reservepakket samengesteld. Het reserve-pakket dient als «vangnet» bij tegenvallende effecten van de maatregelenuit het basispakket. Reserve-maatregelen worden vanaf nu zodanigvoorbereid dat zij het vereiste effect kunnen hebben in de periode2008–2012 indien de politiek tot invoering besluit. Met het reservepakket isgeen gesloten lijst van keuzemogelijkheden gegeven. Voor nieuweontwikkelingen en inzichten zal te zijner tijd bij de definitieve keuze vanextra in te zetten maatregelen ruimte zijn.Het streven om de Kyoto-verplichting te halen gaat niet ten koste vanaandacht voor de langere termijn. Daarom maakt ook een vernieuwings-pakket onderdeel uit van het beleid. De maatregelen in het vernieuwings-pakket zijn bedoeld om ontwikkeling van technologie en instrumentariumte bewerkstelligen. Dit kost tijd, maar is nodig om een duurzametrendbreuk in de CO2-emissie te bewerkstelligen en ook na de 1e

budgetperiode van het Kyoto-protocol tot verdergaande reducties tekunnen komen.

Het onderscheid dat in de pakketten wordt gemaakt tussen de kortere ende langere termijn past in de lijn die de Algemene Energieraad (AER)aanbeveelt. De AER heeft in juli 1998 advies uitgebracht over de gevolgenvan de Kyoto-afspraken voor het Nederlandse energiebeleid.1 Voor dekorte termijn adviseert de AER de aandacht in het binnenlandse beleidprimair uit te laten gaan naar terreinen waar substantiële reductiesmogelijk lijken met concrete en hanteerbare maatregelen zoals bij deniet-CO2 broeikasgassen en energiebesparing. Voor de lange termijnnoemt de AER stimulering van technologie onontbeerlijk, passend in eenlange termijn technologiestrategie, gelet op de mogelijk op langeretermijn vereiste overgang naar een CO2-loze energiehuishouding.

Advies van de VROM-raad

Gezien het mondiale langetermijnkarakter van het klimaatvraagstuk zijn structurele

stappen op het langetermijntraject naar een koolstofarme energiehuishouding van

fundamenteler belang dan incidentele successen op de korte termijn. Het streven naar een

langetermijntransitie van de energiehuishouding moet richtinggevend zijn voor het

beleidsproces, ook reeds in de komende jaren.

Transitie naar een koolstofarme energiehuishouding, p.16

Het vernieuwingspakket doet ook recht aan de opvattingen van deVROM-raad, hoewel het accent bij de invulling van de drie pakkettenanders ligt dan de VROM-raad adviseert. In zijn advies2 stelt de Raadinstrumentele en technologische vernieuwing op de lange termijncentraal. Dit met het oog op vergaande CO2-reducties die in de loop vande 21e eeuw nodig zullen zijn, wil men klimaatverandering beheersbaar

1 Algemene Energieraad, De Kyoto-afspraken:gevolgen voor Nederland op energiegebied,advies aan de Minister van EconomischeZaken, juli 1998.2 VROM-raad, Transitie naar een koolstofarmeenergiehuishouding, advies 010, december1998.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 26

Page 202: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

maken en houden. De beleidsinspanning richt zich echter via het basis- enreserve-pakket primair op in de 1e budgetperiode van het Kyoto-protocolte behalen emissiereducties. Dit is immers de periode waarop de thansbestaande internationale afspraken betrekking hebben. Met de combinatievan drie pakketten wordt evenwel getracht een goed evenwicht te creërentussen enerzijds een kosteneffectieve en betrouwbare invulling van deKyoto-taakstelling en anderzijds voldoende aandacht voor en investeringin de wat langere termijn.

Met de introductie van de drie pakketten komen ook ijkmomenten in 2002en 2005 in beeld. Het tweede ijkmoment vloeit voort uit het Kyoto-protocol. Daarin is opgenomen dat landen in 2005 aantoonbare vorde-ringen moeten hebben gemaakt met het beleid ter realisering van hunreductieverplichtingen. Op de ijkmomenten zal worden beoordeeld of deuitvoering van het beleid en de daadwerkelijke terugdringing van deemissies op schema liggen. Ook zal dan worden bekeken of externeomstandigheden zijn gewijzigd, welke ontwikkelingen in het internationalebeleid hebben plaatsgevonden en of nieuwe mogelijkheden vooremissiereductie zijn ontstaan. Op de ijkmomenten wordt besloten of hetnodig is een beroep te doen op reserve-maatregelen. Ook de voortgangvan de ontwikkeling van nieuwe technologieën en instrumenten komt opde ijkmomenten aan de orde.

3.5 De beleidskeuzes: een basispakket van maatregelen enbeleidsinstrumenten

Het basispakket bevat maatregelen die in de periode tot 2008–2012 doorde doelgroepen getroffen moeten worden om de binnenlandse emissie-reductie tijdig te kunnen realiseren. Het bestaat zowel uit maatregelengericht op de reductie van CO2-emissies door energiebesparing in allebelangrijkste sectoren, de inzet van duurzame energie, en maatregelen bijkolencentrales als uit maatregelen gericht op de reductie van emissies vande niet-CO2-broeikasgassen.

3.5.1 energiebesparing in de sector verkeer en vervoer

Figuur 8 brengt de ontwikkeling van de CO2-emissie vanaf 1990 voor degehele sector verkeer en vervoer in beeld. In de periode 1990–1997 heefteen stijging met 17% plaatsgevonden. De scenario-verkenningen laten tothet jaar 2010 een verdere groei zien (tot ruim 30% ten opzichte van 1990).Binnen de sector verkeer en vervoer veroorzaakt het wegverkeer hetgrootste deel van de CO2-emissie (circa 90%). In het NMP-plus en het 2e

Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV2) is als doel voor hetwegverkeer geformuleerd dat de CO2-emissie in 2010 10% lager is dan in1986. Dit doel zal niet worden gerealiseerd. In de periode 1986–1997 is deemissie met 40 % toegenomen, terwijl het scenario voor 2010 een verderestijging laat zien tot circa 50% boven het 1986-niveau. In het NMP-31 isdan ook geconcludeerd dat de CO2-taakstellingen voor 2000 en 2010 voorhet wegverkeer als geheel niet realiseerbaar zijn met wat thans alsrealistisch beleid wordt beschouwd.Overigens betekenen deze cijfers niet dat het tot nu toe gevoerde beleid(voornamelijk het prijsbeleid maar ook het locatiebeleid, het vervoer-management, en het parkeerbeleid) geen effect heeft. Door het RIVM isberekend dat de CO2-emissie ten gevolge van het verkeer en vervoerzonder dit beleid in 1997 ruim 1 Mton hoger zou zijn geweest.2

1 Kamerstukken II 1997–1998, 25 887, nr. 2.2 ECN/RIVM, Vervolg Optiedocument, april1999.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 27

Page 203: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Figuur 8: Ontwikkeling van de CO2-emissies in de sector verkeer en vervoer

2934

38

0

10

20

30

40

50

60

1990(ref.)

1997 2010(GC)

Mto

n C

O2

Zoals ook de VROM-raad concludeert moet op de lange termijn detrendbreuk naar dalende emissies worden bereikt door vergaandeinnovaties in de voertuigtechniek en door de introductie van bij dietechnieken behorende brandstoffen. Hierbij kan met name wordengedacht aan het gebruik van brandstofcellen. Effecten hiervan zijn tot 2010echter maar in beperkte mate te verwachten. Probleem is dat de kostenvan dergelijke technieken op deze korte termijn (2008–2012) markt-penetratie op enige schaal in de weg kunnen staan. Daarom zal hetkabinet op de ijkmomenten in 2002 en 2005 bezien of er zicht is optoepassingen van voldoende omvang in de sector verkeer en vervoer, enzo nee of deze technologieën dan op enigerlei wijze gestimuleerd kunnenworden. Besparingen tot 30% per voertuig lijken reëel.

Ter beperking van de CO2-emissies van het wegverkeer in de 1e budget-periode zullen de volgende instrumenten worden ingezet:

• bevorderen van zuiniger auto’s via internationale afsprakenIn 1998 zijn door de Europese Commissie afspraken gemaakt met de EUauto-industrie over het terugdringen van de CO2-emissie per geredenkilometer. De afspraken richten zich op een gemiddeld dalend emissie-niveau voor nieuw verkochte personenauto’s tot 2008. Het doel is eengeleidelijke reductie van de CO2-emissie van gemiddeld 25% voor degehele EU in 2008 ten opzichte van het niveau in 1995. Van het uiteindelijkhiermee te bereiken effect voor het gehele wagenpark zal slechts eenbeperkt deel gerealiseerd kunnen worden in de periode 2008–2012. In2010 bedraagt het effect 1 à 2 Mton CO2-reductie. Voor een belangrijk deelis dit effect echter reeds verondersteld binnen het GC-scenario. Debijdrage aan het wegwerken van het beleidstekort is daarom 0 tot 0,4Mton CO2.In de visie van de Commissie dienen lidstaten de aanschaf van zuinigeauto’s verder zelf te bevorderen via fiscale instrumenten en door middelvan etikettering.In 2003 wordt bezien of een verdergaande gemiddelde reductie kanworden afgesproken voor 2010–2012. De mogelijkheden hiertoe kunnengroter worden doordat de afgelopen jaren enkele veelbelovendetechnieken zich hebben aangediend die per voertuig tot grote brandstof-besparingen kunnen leiden (o.a. het gebruik van brandstofcellen).

maatregel EU-afspraak zuinige auto’s

reductie in 2010 0 – 0,4 Mtoninstrumenten afspraak bestaat reedsoverheidsbijdrage geenacties

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 28

Page 204: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

• stimulering zuinige auto’s via CO2-differentiatie BPM en etiketteringOm zuinige voertuigen te stimuleren is in het kader van een in het NMP-3aangekondigd onderzoek naar de mogelijkheden van vergroening van deautobelastingen, onder meer gekeken naar de mogelijkheden om in degrondslagen van de motorrijtuigenbelasting (MRB) en/of de Belasting vanpersonenauto’s en motorrijwielen (BPM) het element «zuinig» alsmilieukenmerk te betrekken.Op basis van deze verkenning heeft het kabinet besloten om in de BPM tegaan differentiëren naar de mate van relatieve zuinigheid. De gedachte isom de BPM voor alle benzine- en dieselauto’s (LPG-auto’s worden gezienals benzine-auto’s) met een vast bedrag te verlagen. Daarnaast komt ervoor elke auto een CO2-toeslag. Deze toeslag is evenredig met de matewaarin de CO2-emissie (rechtstreeks gerelateerd aan het brandstof-verbruik) hoger is dan technisch haalbaar is voor de betreffende voertuig-grootte. Het tarief van deze CO2-toeslag zou f 50,- per gram CO2 perkilometer moeten gaan bedragen. De op deze wijze beoogdeBPM-differentiatie is budgettair neutraal.Het kabinet geeft aan deze maatregel in de BPM de voorkeur bovenandere opties vanwege de aanzienlijk grotere effecten op deCO2-emissies. Deze maatregel zou in de tweede helft van 2000 in werkingkunnen treden.

In de Europese Unie is momenteel een ontwerp-richtlijn in bespreking dieminimum regels stelt over brandstofverbruiksetikettering van auto’s. Hetgaat om het aanduiden van het absolute brandstofverbruik van nieuweauto’s op etiketten en posters in een showroom en om een periodiek uit tebrengen boekje met daarin gegevens over alle auto’s die te koop zijn. Deontwerp-richtlijn geeft lidstaten de bevoegdheid om verdergaande eisente stellen. In Nederland zal brandstofverbruiksetikettering wordengeïmplementeerd via een algemene maatregel van bestuur op grond vande Wet energiebesparing toestellen. Het kabinet wil vooral de relatievezuinigheid van auto’s, d.w.z. in verhouding tot even grote auto’s, op hetetiket e.d. tot uiting laten komen. De maatregel zou in de tweede helft van2000 in werking kunnen treden.

maatregel stimulering zuinige auto’s via CO2-differentiatie op BPM enetikettering

reductie 2010 0,6 Mtoninstrumenten fiscale regeling, algemene maatregel van bestuuroverheidsbijdrage geenacties BPM

* voorbereiding van de wetgeving.Brandstofverbruiksetikettering* voorbereiding en goedkeuring AMvB* opzetten van database met typekeuringsgegevens (door Rijks

Dienst Wegverkeer), brandstofverbruiksboekje* overleg met RAI en BOVAG en Economische Controledienst

over uitvoering en handhaving van de maatregel

• rekeningrijdenHet wetsvoorstel ter invoering van een systeem van rekeningrijden in deRandstad is aan de Tweede Kamer aangeboden. Invoering van hetsysteem, overigens primair gericht op het reduceren van congestie, is in2001 voorzien.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 29

Page 205: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

maatregel rekeningrijden

reductie 2010 0,2 Mtoninstrumentenoverheidsbijdrage geenacties * afronding behandeling wetsvoorstel (Kaderwet) in Tweede

Kamer voor de zomer 1999* bestuurlijk akkoord over regionale uitwerking voor eind 1999* afronding parlementaire behandeling Invoeringswet in 2e helft

2000

• belastingmaatregelen ter beperking van het personenverkeer(woon-werk en zakelijk)Door middel van wijziging van bestaande fiscale regelingen kunnenincentives voor ongewenste vervoerskeuzen worden vermeden, respectie-velijk prikkels worden geïntroduceerd om het privé-gebruik van de autovan de zaak ofwel het zakelijk gebruik van de eigen auto te verminderen.In het kader van de belastingherziening 2001 worden tegen deze achter-grond voorstellen gedaan tot wijziging van de bestaande regelingen voorde reiskosten woning-werk en de autokostenfictie.Het kabinet heeft het voornemen om de aftrek voor de kosten voorwoon-werkverkeer per eigen vervoer af te schaffen en het aftrekforfaitvoor de kosten van het woon-werkverkeer per openbaar vervoer metongeveer 35% te verlagen. Verstrekte vergoedingen voor woon-werk-verkeer per eigen vervoer worden in lijn met de huidige situatiebehandeld. De vergoedingen voor kosten van woon-werkverkeer peropenbaar vervoer worden, onafhankelijk van de reisafstand, onbelastgelaten.Wat betreft de autokostenfictie zal, in lijn met het regeerakkkoord, wordengekomen tot een variabilisering van de bijtelling wegens gebruik van deauto van de zaak voor privé-doeleinden. Deze variabilisering zal leiden toteen lagere bijtelling voor personen die minder privé rijden dan gemiddelden tot een hogere voor personen die meer privé-kilometers maken. Inverband met deze variabilisering wordt een algemeen forfait voorgesteldvan 25%.

maatregel beperking personen-verkeer via fiscale regelingen

reductie 2010 0,1–0,3 Mtoninstrumenten fiscale regelingenoverheidsbijdrage geenacties

• versterkte handhaving snelheidslimietenSinds in 1988 de maximum snelheden van 100 en 120 km per uur op desnelwegen zijn ingevoerd is de gemiddelde rijsnelheid gestabiliseerd. DeCO2- en NOx-emissies op de autosnelwegen zijn ten gevolge van dezemaatregel met 1 tot 2 % minder toegenomen. Dit resultaat is voornamelijkbehaald door een intensivering van de handhaving (vertienvoudiging vande handhavingsinzet ten opzichte van 1986) en een continuering van de100 km-limiet rond de grote steden.Zoals in het regeerakkoord is afgesproken, zal op alle autosnelwegen in deRandstad een maximumsnelheid gelden van 100 km/uur gedurende deperiode 07.00–19.00 uur. Het kabinet onderzoekt nog op welke trajecten demaximumsnelheid gedurende de avond en de nacht kan worden bepaaldop 120 km/uur, zulks gelet op effecten op veiligheid en geluidhinder.Zomer 1999 zal het kabinet de uitwerking van het regeerakkoord op ditpunt aan de Tweede Kamer voorleggen.Het reductie-effect van de afspraak in het regeerakkoord is klein. Om tocheen extra reductie te realiseren zal de handhaving van de snelheidsli-mieten worden versterkt. Er zullen meer elektronische middelen en

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 30

Page 206: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

personeel voor snelheidscontroles op autosnelwegen worden ingezet(onder meer voor extra projecten voor Gericht Verkeerstoezicht, GVT).Hiervoor zullen extra financiële middelen worden ingezet die oplopen vanf 5 miljoen in 2000 via f 10 miljoen in 2001 tot maximaal f 25 miljoenvanaf 2003. De beschikbare middelen zullen zo effectief mogelijk wordeningezet teneinde een reductie van 0,3 Mton te kunnen bereiken. De extrainzet zal voor een belangrijk deel en zeker in de beginjaren worden gerichtop de Randstad, omdat daar het snelhedenregime verandert.Het kabinet zal jaarlijks de effecten van de versterkte handhavingmonitoren en evalueren terzake van het algemene snelheidsbeeld, deCO2-uitstoot en de bekeuringen/boete-inkomsten; mocht de dekking voordeze maatregel onvoldoende blijken, dan zoeken de betrokken departe-menten gezamenlijk een oplossing.

maatregel versterkte handhaving snelheidslimieten

reductie 2010 max. 0,3 Mtoninstrumenten Gericht Verkeerstoezichtoverheidsbijdrage 2000: f 5 mln; 2001: f 10 mln; 2002: f 15 mln; vanaf 2003: max.

f 25 mln per jaar. dekking vanuit boete-inkomstenacties * in de 2e helft van 1999 wordt een eerste start gemaakt met de

intensivering van de handhaving

• in-car instrumentenOnderzoek en praktijkproeven hebben aangetoond dat in de autoingebouwde feedback instrumenten als de econometer en boordcomputeren snelheidsbeheersende instrumenten als de cruise-control kunnenresulteren in een CO2-reductie van gemiddeld 5 tot 10% per auto.Het kabinet heeft besloten om de inbouw van deze instrumenten testimuleren door de waarde daarvan – voorzover zij betrekking hebben ophet meten en het aangeven van het brandstofverbruik – buiten degrondslag van de BPM te laten. Het kabinet is voornemens een ministe-riële regeling van deze strekking per 1 januari 2000 in te voeren. Tegelij-kertijd zal met de RAI en de BOVAG een afspraak worden gemaakt om tebevorderen dat deze apparaten van fabriekswege standaard in nieuweauto’s worden ingebouwd. Het te behalen effect kan groter uitvallenindien een effectief programma voor massale «bijscholing» vanbestaande rijbewijsbezitters kan worden ontwikkeld. Hiertoe wordt eenpilotproject uitgevoerd.

maatregel bevordering in-car instrumenten

reductie 2010 0,5 Mtoninstrumenten fiscale ondersteuning, convenantoverheidsbijdrage f 7 mln/jaar (fiscaal) dekking uit opbrengst maatregelen optimale

brandstofmixacties * voor eind 1999: opstellen ministeriële regeling voor BPM-

vrijstelling* voor eind 1999: opstellen convenant met RAI/BOVAG over

standaard-toepassing van in-car instrumenten in nieuwe auto’s

• verhogen bandenspanningBetere controle en verhoging van de bandenspanning kan de CO2-emissiereduceren. Circa de helft van alle auto’s rijdt met een te lage banden-spanning, wat de rolweerstand en het brandstofverbruik verhoogt. In 1998is met de bandenbranche een eerste publiekscampagne gevoerd tervergroting van de kennis en het bewustzijn van het belang van eencorrecte bandenspanning. Permanente activiteiten op dit gebied zijn nodigen zullen met de auto- en bandenbranche en organisaties als ANWB enNOVEM in gang worden gezet. Verder zullen met de autobrancheafspraken worden gemaakt over verhoging van de door de fabriekgeadviseerde bandenspanning tot het niveau van volle belading teneinde

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 31

Page 207: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

de rolweerstand en het brandstofverbruik verder te verlagen. Dit draagttevens bij aan vermindering van slijtage en verhoging van de veiligheid.

maatregel verhogen bandenspanning

reductie 2010 0,3 Mtoninstrumenten afspraken, voorlichtingoverheidsbijdrage geenactie * afspraken maken met de autobranche over verandering van

fabrieksvoorschriften en praktijk, uit te voeren in 1999,eventueel bij convenant

• projecten ten behoeve van intensivering van klimaatbeleidVan de f 1500 miljoen aan extra middelen die het vorige kabinetbeschikbaar heeft gesteld voor intensivering van het klimaatbeleid (ziehoofdstuk 2.6) is onder andere f 70 miljoen beschikbaar voor projecten ophet gebied van verkeer en vervoer. De CO2-reductie die deze projectenzullen bewerkstelligen bedraagt naar verwachting 0,2 – 0,3 Mton extra tenopzichte van het GC-scenario. Genoemd kunnen worden het Stimulerings-programma Logistieke Efficiency goederenvervoer en een uitgebreidprogramma ter stimulering van zuinig rijgedrag.

maatregel uitvoering projecten

reductie 2010 0,2 – 0,3 Mtoninstrumenten financiële ondersteuningoverheidsbijdrage f 70 mln, dekking vanuit f 1500 mln klimaatmiddelenactie * verder voorbereiden en uitvoeren van projecten

• overige reductiemogelijkhedenHet beperken van korte autoritten om emissiereducties te bewerkstelligenis niet als maatregel in het basispakket opgenomen. Door ruimtelijk beleidkunnen te overbruggen afstanden worden verkort en mede doortoepassing van parkeerbeleid en fietsgericht beleid wordt het gebruik vande fiets bevorderd. Een in 1999 gestart interdepartementaal project KorteRitten heeft mede tot doel om een deel van de autoritten korter dan 7,5kilometer te vervangen door onder andere fietsverkeer. Een grondigeanalyse in de beginfase van het project moet een indicatie geven van hethaalbare emissiereductiepotentieel. Ter illustratie: een reductie van 10%van de autoritten korter dan 5 kilometer zou een emissiereductie van 0,2Mton CO2 betekenen.

• effecten en kosten van energiebesparing in de sector verkeer en vervoerDe energiebesparingsmaatregelen in de sector verkeer en vervoer leidentot een CO2-reductie van 2,2 á 2,9 Mton in 2010 ten opzichte van hetGC-scenario. De stijging in de emissie tussen 1990 en 2010 bedraagt dangeen 31 %, maar 20 à 23 %. De kosteneffectiviteit van deze maatregelen isop basis van beide gehanteerde kostenbenaderingen zeer gunstig zoalsuit Tabel 8 blijkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 32

Page 208: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Tabel 8: Energiebesparing in de sector verkeer en vervoer: het basispakket1

maatregel/instrument reductie 2010 (Mton) nationale kosten(gld/ton)

eindverbruikerskosten(gld/ton)

overheidsbijdrage(meestal in combinatiemet andere instrumen-ten)

EU-afspraak zuinige auto’s 0 – 0,4 – 300 – 850 geenstimuleren zuinige auto’s viaCO2-differentiatie in BPM-belastingen etikettering

0,6 – 300 – 850 geen

versterking handhaving huidigesnelheidslimieten

0,3 – 150 – 600 2000: f 5 mln2001: f 10 mln2002: f 15 mlndaarna: max. f 25mln/jaar

bevordering in-car instrumenten viaconvenant met autobranche enfiscale regeling

0,5 – 100 – 500 ca. f 7 mln/jaar

rekeningrijden (cf. Wetsvoorstel) 0,2 0 0 n.v.t.belastingmaatregelen ter beperkingvan het personenverkeer

0,1–0,3 – 250 – 850 n.v.t.

verhoging bandenspanning 0,3 – 300 – 850 n.v.t.reductie-effect van stimulerings-regeling projecten verkeer/vervoer

0,2–0,3 – – f 70 mln eenmalig(onderdeel f 1500 mlnklimaatgelden)

totaal2 2,2 à 2,9

1 Niet meegenomen zijn niet-financiële factoren, d.w.z. immateriële kosten in de brede (welvaartseconomische) zin. Wel meegenomen zijn debesparingen die veronderstelde veranderingen van gedrag dan wel investeringen ten gevolge van maatregelen zullen opbrengen.2 Hierbij is geen rekening gehouden met een overlap in de effecten van maatregelen.

Figuur 9: Ontwikkeling van de CO2-emissie in de sector verkeer en vervoer: het effectvan het basispakket

24

26

28

30

32

34

36

38

40

1990 1995 2000 2005 2010

Mto

n C

O2

emissie in 2010 bijongew ijzigd beleid

emissie in 2010 bijbeleidsintensiveringbasispakket

3.5.2 CO2-reductie door energiebesparing in huishoudens en bedrijven,duurzame energie, maatregelen bij kolencentrales en vastlegging inbossen

In Figuur 10 wordt de ontwikkeling van de CO2-emissies voor de sectorenindustrie, landbouw, energiebedrijven, utiliteitsbouw en huishoudenssinds 1990, alsmede het emissieniveau in 2010 op grond van hetGC-scenario weergegeven.Hierbij is het GC-scenario geactualiseerd voor de effecten van de eerstefase van het CO2-reductieplan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 33

Page 209: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Figuur 10: Ontwikkeling van de CO2-emissies, exclusief de sector verkeer en vervoer

139 132152

170

020406080

100120140160180200

1990* ref . 1997* 2010(GC)

Mto

n C

O2

* Temperatuur-gecorrigeerde CO2-cijfers.

Uitgaande van temperatuur-gecorrigeerde cijfers is de CO2-emissie buitende sector verkeer en vervoer in de periode 1990–1997 met 9% gestegen.Het referentieniveau dat volgens het Kyoto-protocol moet wordengehanteerd gaat uit van niet voor de temperatuur gecorrigeerde cijfers.Vergeleken hiermee is de stijging 15%. Scenario-verkenningen voor 2010laten een voortgaande groei zien (ten opzichte van het referentieniveauzelfs met 29%).

Indien geen gebruik wordt gemaakt van CO2-afvang en -opslag, moet hetombuigen van de groei van de CO2-emissie in de genoemde sectorenworden gerealiseerd door het terugdringen van het energiegebruik endoor verlaging van de koolstofintensiteit van de energievoorziening. Datlaatste kan door middel van de inzet van duurzame energiebronnen endoor een verlaging van de koleninzet. Ook de VROM-raad deelt dezeconclusie.

Hieronder zal worden aangegeven welke maatregelen en instrumentendaartoe worden ingezet.De intensivering van het energiebesparingsbeleid ligt in het verlengde vande Energiebesparingsnota (april 1998) en is meer in detail uitgewerkt inhet Actieprogramma Energiebesparing dat naar verwachting vrijweltegelijkertijd met deze Uitvoeringsnota zal verschijnen. Voor duurzameenergie is een tussendoel van 5% voor 2010 geformuleerd. Verder wordenmaatregelen aangekondigd om de CO2-emissie bij kolencentrales terug tedringen en wordt aangegeven hoe kan worden zeker gesteld dat deontwikkeling van warmtekrachtvermogen niet stagneert. Die laatstemaatregel draagt niet bij aan het invullen van het beleidstekort van 50Mton maar moet voorkomen dat het tekort toeneemt.

• maatregelen bij kolencentralesHet totaal opgestelde conventionele kolenvermogen in Nederlandbedraagt op dit moment circa 3900 MW. In het GC-scenario is aange-nomen dat deze kolencentrales in 2010 nog in bedrijf zijn en dat de totaleCO2-emissie ervan circa 15 Mton bedraagt.Er zijn verschillende mogelijkheden om de CO2-emissie van de kolencen-trales omlaag te brengen:• via het benchmark-convenant. De eigenaren van de kolencentrales

nemen deel aan het benchmark-convenant en zeggen daarmee toe datde kolencentrales qua energie-efficiency uiterlijk in 2012 tot dewereldtop zullen behoren. Aangezien het rendement van de wereldtopop dit moment duidelijk hoger ligt dan dat van de Nederlandse

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 34

Page 210: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

kolencentrales dient hier nog een verbetering plaats te vinden. Heteffect hiervan wordt geraamd op 1,5 à 2 Mton.

• door de koleninzet deels te vervangen door biomassa. Voor een deelgebeurt dit al of is het voorzien. Een aantal van de projecten dat hieropis gericht wordt met overheidsmiddelen gesteund vanuit hetCO2-reductieplan. Daarnaast zijn de fiscale regelingen voor duurzameenergie hierop van toepassing (de afdrachtskorting en het nihiltariefvan de REB en daarnaast de VAMIL, Groen Beleggen en de energie-investeringsaftrek).

• door de inzet van kolen geheel of gedeeltelijk te vervangen dooraardgas. Circa 2500 MW van het kolenvermogen is hiervoor geschiktzonder dat additionele technische voorzieningen getroffen moetenworden. De omschakeling is in beginsel snel te realiseren, mits deexploitant van de centrale er rekening mee kan houden bij het afsluitenvan brandstofcontracten. De kosten van de maatregel wordengrotendeels bepaald door het prijsverschil tussen kolen en aardgas enworden geschat op f 50 per ton1. Er bestaan geen overheidsregelingengericht op de omschakeling van kolen naar aardgas. De brandstoffen-belasting benadeelt wel de concurrentiepositie van kolen ten opzichtevan aardgas.

Het verlagen van de CO2-emissie van kolencentrales is in het basispakketopgenomen in de vorm van een met de eigenaren van deze centralesvrijwillig te maken afspraak. Het belangrijkste element in zo’n afspraak zalmoeten zijn dat de gemiddelde CO2-emissie van de kolencentrales pergeproduceerde kWh vanaf 2008 op het niveau van aardgasstoken komt teliggen. De sector bepaalt welke maatregelen zij daartoe, naast die van hetbenchmark-convenant, wil inzetten. De verlaging van de CO2-emissie kangefaseerd tot stand komen. Ervan uitgaande dat de 3900 MW kolen-vermogen in 2008 nog in bedrijf is, kan de afspraak ten opzichte van hetGC-scenario een CO2-reductie opleveren van circa 6 Mton. Komt zo’nafspraak tot stand dan is het kabinet in beginsel bereid om de brandstoffen-belasting wat de elektriciteitsproductie betreft van een input- naar eenoutputbelasting om te zetten. Hiertoe zou brandstof ten behoeve vanelektriciteitsopwekking kunnen worden vrijgesteld van de brandstoffen-belasting (BSB) terwijl elektriciteit zodanig extra wordt belast met deregulerende energiebelasting (REB) dat de belastingopbrengst gelijk blijft.Indien de CO2-emissie van kolencentrales via een afspraak wordtgeregeld, is het niet langer nodig de brandstofkeuze via de brandstoffen-belasting te beïnvloeden. Uit een oogpunt van gelijkwaardigheid zal deinhoud van een afspraak over de emissies bij bestaande kolencentralesook z’n vertaling moeten krijgen in de milieu-eisen die aan nieuwekolencentrales worden gesteld.

1 ECN/RIVM, Optiedocument, 1998.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 35

Page 211: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

maatregel maatregelen bij kolencentrales

reductie 2010 6,0 Mtoninstrumenten vrijwillige afsprakenoverheidsbijdrage n.t.b.acties * in overleg met eigenaren kolencentrales opstellen van een

intentieverklaring waarin partijen de bereidheid uitspreken omtot een gezamenlijke afspraak te komen. Als onderdeel hiervaneen principe standpunt van de overheid met daarin dehoofdelementen van een eventuele omvorming van debrandstoffenbelasting. (af te ronden eind 1999)

* invullen en bekrachtigen van afspraak met als hoofddoel hetterugdringen van de CO2-emissie per kWh bij kolencentralesnaar het niveau van aardgasstoken (af te ronden 2000)

* binnen de afspraak wordt de relatie met de NOx-kostenverevening bezien, om te bereiken dat afspraken overCO2-reductie en NOx-reductie elkaar niet doorkruisen. Het plandat eigenaren van kolencentrales gezamenlijk opstellen omaan de CO2-emissienorm te voldoen, moet tevens aangeven inwelke mate kolen zullen worden ingezet en welke reductie-technieken in het kader van het NOx-kostenverevenings-systeem zullen worden toegepast.

* uiterlijk eind 1999 duidelijkheid verschaffen over aanvullendeemissie-eisen voor het meestoken van biomassa in kolencen-trales. Hiermee wordt het mogelijk om op milieuhygiënischverantwoorde wijze via het meestoken van biomassa aan eenovereen te komen CO2-emissienorm per kWh te voldoen.

• duurzame energieVoor het jaar 2020 hanteert de overheid als doelstelling dat het aandeelduurzame energie 10% moet bedragen. Op dit moment bedraagt hetaandeel circa 1,5%, hetgeen overeenkomt met een vermeden CO2-emissievan bijna 3 Mton per jaar.In het in 1996 opgestelde GC-scenario is ervan uitgegaan dat de bijdragevan duurzame energie bij de beleidsinzet van dat moment langzaam zoutoenemen tot 3% in 2010. De laatste paar jaar is de beleidsinzet sterkgeïntensiveerd, ondermeer door de introductie van allerlei fiscaleregelingen (de energie-investeringsaftrek en de stimulansen vanuit deregulerende energiebelasting). Met name door de afdrachtskorting en hetnihiltarief binnen de REB treedt een sterk stimulerend effect op(vanaf 2001 ter grootte van circa f 235 per ton vermeden CO2). Dit effectkan nog toenemen (met gemiddeld f 100 per ton) indien gebruik wordtgemaakt van andere (fiscale) regelingen zoals de EIA, de VAMIL, Groenbeleggen en het CO2-reductieplan. Verder voorziet het regeerakkoord ineen extra investeringsimpuls voor duurzame energie ter omvang vanf 400 miljoen in de periode 1999–2010, waarvan f 80 miljoen tijdens dezeregeerperiode. Naast de introductie van de fiscale regelingen wordtduurzame energie bevorderd door het op te nemen in convenanten (zoalsdit nu reeds het geval is bij de energiebedrijven en de sector glastuin-bouw).

Voor de ontwikkeling van duurzame energie zijn, naast de beleidsinzet vande overheid, ook andere factoren van belang. Zo heeft de daling van deenergieprijzen een nadelige invloed op de concurrentiepositie vanduurzame energie. De toegenomen marktwerking binnen de energievoor-ziening heeft tot gevolg dat energiebedrijven minder snel investeren inrisico-volle projecten.

Het overheidsbeleid, is ondanks de gewijzigde omstandigheden,onverminderd gericht op het realiseren van het voor 2020 gestelde doelvan 10%. Ten behoeve van de 6%-reductieverplichting, voortkomend uithet Kyoto-protocol, is het nodig om voor 2010 een tussendoel voor hetaandeel duurzame energie vast te stellen. Het kabinet heeft besloten omvoor 2010 als tussendoel 5% aan te houden. Hierop zal in het eind 1999 uit

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 36

Page 212: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

te brengen Energierapport worden teruggekomen en zal wordenaangegeven met welke instrumenten en middelen het tussendoel zalworden gerealiseerd. Ten opzichte van het GC-scenario betekent hetbereiken van dit tussendoel een extra CO2-reductie van circa 4 Mton in2010. Van die 4 Mton is maximaal 2 al ingeboekt in het kader van dehierboven beschreven maatregelen bij kolencentrales.

De nieuwe Elektriciteitswet1 biedt de mogelijkheid om een aandeelduurzame energie verplicht voor te schrijven aan eindgebruikers vanenergie. Mogelijk zal hiervan gebruik moeten worden gemaakt om degestelde doelen voor 2010 en 2020 te kunnen realiseren. Uitgangspuntvoor het kabinet is dat de doelen worden gehaald. Mede naar aanleidingvan een door de Tweede Kamer aangenomen motie2 zal het Energie-rapport, dat najaar 1999 zal verschijnen, ingaan op de mogelijkheden ende wenselijkheid om tot deze verplichting over te gaan.

maatregel als tussendoel voor aandeel duurzame energie in 2010 wordt 5%aangehouden

reductie 2010 2,0 Mton (totaal is 4 Mton, maar daarvan is maximaal 2 Mtonreeds ingeboekt bij maatregelen kolencentrales)

instrument voorlopig vrijwillig, bij te weinig voortgang verplichtstelling,continuering fiscale ondersteuning (waaronder art. 36o en 36iREB); opname aandeel duurzame energie voor 2010 in conve-nanten

overheidsbijdrage (extra) beslag op bestaande regelingenacties * opname aandeel duurzame energie voor 2010 in nieuw MJA’s

* aandacht voor verplichtstelling in het Energierapport in 1999.

• zekerstelling warmtebenutting bij nieuw elektrisch vermogenDe ontwikkeling van warmtekrachtkoppeling (WKK) is één van desuccessen van de afgelopen periode. Eind 1998 stond er in Nederlandcirca 7800 MW warmtekrachtvermogen opgesteld, meer dan eenverdubbeling ten opzichte van 1990. Deze toename heeft de afgelopenperiode een relevante bijdrage geleverd aan het verkleinen van de groei inde CO2-emissie.Het beleid gaat uit van een verdere toename van het warmtekracht-vermogen. Voor het jaar 2000 geldt als doel 8 000 MW, terwijl in hetGC-scenario voor 2010 wordt uitgegaan van een groei tot circa 15 000MW. De totale CO2-reductie in 2010 zou daarmee 5–10 Mton kunnenbedragen, afhankelijk van de brandstofmix van het gehele park.

De laatste tijd groeit echter het besef dat de voortgaande groei van hetwarmtekrachtvermogen, ten gevolge van de liberalisering van deenergiesector, geen vanzelfsprekende zaak meer is. De omstandighedenwijzigen zich, energieprijzen dalen, tariefstructuren worden anders en(energie)bedrijven gaan anders dan in het verleden om met onzekerhedenen risico’s. Waarschijnlijk wordt de doelstelling voor het jaar 2000 (8000MW) nog wel gehaald maar of de groei daarna doorzet is onzekergeworden.Binnen het overheidsbeleid zal hier vanuit twee invalshoeken op wordengereageerd:1. In het kader van het benchmark-convenant speelt WKK een belangrijke

rol en ook in de nieuwe generatie MJA’s blijft WKK een essentiëleefficiency-maatregel. De verwachting is dat om de wereldtop tebereiken en daar te blijven benchmarkbedrijven de restwarmte inbelangrijke mate zullen moeten benutten. Dit is mede afhankelijk vande uitkomst van de benchmark. Ook voor niet-benchmark bedrijven ligtdit in de rede omdat de nieuwe MJA’s qua inspanningen van bedrijvenvergelijkbaar zullen zijn aan het benchmark-convenant. In het kadervan de vergunningverlening op grond van de Wet milieubeheer zal bijnieuwbouw op grond van de wet uit moeten worden gegaan van de

1 Staatsblad 1998, 427.2 Kamerstukken II 1998–1999, 26 303, nr. 55.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 37

Page 213: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

stand ter techniek. Voor de opwekking van elektriciteit is warmte-benutting op te vatten als stand der techniek waarbij de mate waarinde warmte nuttig kan worden benut per situatie op grond van hetredelijkheidsbeginsel (ALARA) zal moeten worden afgewogen, waarbijuiteraard rekening wordt gehouden met de afspraken omtrent dedoorvertaling van de benchmark – en MJA-afspraken naar demilieuvergunning.

2. De bovenstaande beleidslijn geeft nog geen zekerheid dat warmte-krachtvermogen ook daadwerkelijk tot stand komt. Dit laatste wordtook door andere factoren bepaald, ondermeer door de economischerentabiliteit van dit vermogen en de bestaande overcapaciteit. OmdatWKK een belangrijke energiebesparingsoptie is waarmeeCO2-reducties kunnen worden gerealiseerd, zal deze ontwikkeling in1999 nauwlettend worden gevolgd. Het Actieprogramma Energiebe-sparing geeft op dit punt enkele concrete initiatieven aan. Indien nodigzullen nieuwe beleidsopties ter stimulering van WKK wordenontwikkeld. Het Energierapport zal hierop verder ingaan (zie ook deparagraaf over het milieuconvenant met de glastuinbouw). De fiscalestimulering van kleinschalige WKK via de energie-investeringsaftrek ende VAMIL zal worden gecontinueerd.

maatregel * zekerstellen warmtebenutting bij nieuw elektrisch vermogen* voldoende stimuleringsbeleid om WKK daadwerkelijk tot stand

te brengen

reductie 2010 niet additioneel t.o.v. GC-scenarioinstrumenten benchmark-convenant, MJA’s en milieuvergunningoverheidsbijdrage geenacties * eind 1999 in overleg tussen bedrijfsleven en overheid protocol

opstellen voor elektriciteitsopwekking binnen benchmark-convenant

* in de loop van 1999 uitgangspunt voor MJA’s formuleren (EZi.o.m bedrijfsleven)

* medio 1999 opname van advies aan bevoegd gezag bijmilieuvergunningen

* opname verplichtstelling WKK in AMvB op grond van Wetmilieubeheer

• energiebesparing in de industrieDe CO2-emissie van de industrie (inclusief raffinaderijen) bedroeg in 199054 Mton en is daarna nauwelijks toegenomen. Door energiebesparing is in1997 ten opzichte van 1990 in totaal een CO2-emissie van circa 6 Mtonvermeden1.Binnen het GC-scenario wordt voor 2010 een toename van de CO2-emissieverwacht tot 64 Mton.

Om verdere energiebesparing in industriële processen te realiserenworden vier beleidsinstrumenten ingezet. Dat zijn:1. benchmarking voor energie-intensieve bedrijven met een energie-

verbruik groter dan 0,5 PJ per jaar. Het hierover gesloten convenant isrecent naar de Tweede Kamer gezonden.

2. een voortzetting van meerjarenafspraken (MJA’s) voor de periode tot2010 voor bedrijven met een energieverbruik minder dan 0,5 PJ perjaar;

3. de introductie van een aantal nieuwe thema’s in aparte programma’s;en

4. vergunningen en algemene regels, met name voor bedrijven die nietdeelnemen aan het benchmark-convenant of MJA’s of de in die kadersgemaakte afspraken niet nakomen.

Voortzetting van het beleid zoals dat tot 2000 wordt gevoerd, levertaanzienlijke reducties op, zoals ook uit de verkenningen voor het

1 ECN/RIVM, Vervolg Optiedocument, april1999.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 38

Page 214: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

benchmark-convenant is gebleken. Deze reducties zijn echter voor eenbelangrijk deel reeds verondersteld binnen het GC-scenario. De bijdrageaan het beleidstekort van 50 Mton is daarom naar verhouding beperkt vanomvang maar wel belangrijk. De aanvullende reducties t.o.v. hetGC-scenario hebben een omvang van 2,3 Mton CO2 en betreffen:• een deel van het reductie-effect van het benchmark-convenant met de

energie-intensieve industrie (omvang reductie-effect 0,5 tot 1,0 MtonCO2 , exclusief energiebedrijven);

• de introductie van een aantal nieuwe thema’s, zoals energiezuinigproductontwerp en industriële ketensamenwerking, duurzame energie,externe logistiek en duurzame bedrijventerreinen (in het Actie-programma Energiebesparing is dit verder toegelicht);

• de prestatie die van MJA-bedrijven en van bedrijven die niet meedoenaan afspraken wordt gevraagd, wordt verhoogd. In de praktijk betekentdit dat vanaf het jaar 2000 aan bedrijven gevraagd zal worden ommaatregelen te treffen waarbij het rendement tenminste 15% bedraagtzoals in de Energiebesparingsnota is opgenomen (terugverdientijd toten met 5 jaar). In het benchmark-convenant is opgenomen datbedrijven die nog niet tot de wereldtop behoren vanaf 2006 maatre-gelen treffen waarbij de kosten van vreemd vermogen zijn gedekt.Naar aanleiding van de evaluatie van het benchmark-convenant in2004 zal bij het 2e ijkmoment (in 2005) waarop de voortgang van hetklimaatbeleid wordt beoordeeld, worden bezien of de terugverdientijdvan maatregelen die niet-benchmark-bedrijven vanaf 2006 moetennemen, moet worden verlengd.Bedrijven die niet meedoen aan het benchmark-convenant of de MJA’sof tot de afvallers behoren, krijgen te maken met energievoorschriftenvia de milieuvergunning.

• extra inspanningen gericht op industriële restwarmtebenutting.

Om de bedrijven in staat te stellen om de gevraagde prestaties te leveren,wordt het flankerende overheidsbeleid op een aantal punten geïntensi-veerd:• vanuit het bedrag van f 500 miljoen dat in totaal beschikbaar is voor

positieve prikkels zal het budget van de EIA worden verhoogd;• vanuit de resterende middelen van de f 1500 miljoen aan klimaat-

gelden die het vorige kabinet beschikbaar heeft gesteld zal een extrabedrag worden ingezet voor het ondersteunen van projecten waarbijrestwarmte wordt benut.

Ook aan de andere overheden die het bevoegd gezag vormen bij demilieuvergunning zal een verhoogde inspanning worden gevraagd.Het Bestuursakkoord Nieuwe Stijl dat onlangs tussen rijk, IPO en VNG isgetekend, schept een kader om hierover afspraken te maken. Onderleiding van de minister-president wordt halfjaarlijks bestuurlijk overleggevoerd om de voortgang van de opgenomen thema’s te bespreken. Hetonderwerp klimaatverandering is in het bestuursakkoord opgenomen.Uitwerking in nadere afspraken hierover is in voorbereiding. In deafspraken zal een beschrijving worden gegeven van het klimaat- enenergiebesparingsbeleid in het algemeen, op welke wijze dit zijn weerslagheeft op activiteiten van gemeenten en provincies en welke plaats deindividuele onderwerpen, waar gemeenten aandacht aan besteden, in hetalgehele beleid hebben. Aan NOVEM zal een advies worden gevraagdover de onderwerpen die een nadere uitwerking onder het Bestuurs-akkoord krijgen. Een onderverdeling kan worden gemaakt in onderwerpendie uitvoering van wettelijke taken betreffen, onderwerpen waarmee hetrijk uitvoering van beleid door gemeenten wil faciliteren en onderwerpendie gemeenten kunnen oppakken om een extra inspanning te realiseren.Belangrijk aandachtspunt is de communicatie rondom gemeentelijkeactiviteiten en de beeldvorming van het beleid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 39

Page 215: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Er worden extra middelen beschikbaar gesteld om de benodigde kennisbij het bevoegde gezag zodanig verder te ontwikkelen dat het aspectklimaat en energie in vergunningen en algemene regels op een adequaatniveau kan worden verzorgd.Thans geldt dat het bevoegd gezag via de dienstverlening van het bureauInfoMil wordt ondersteund. In aanvulling daarop zal uit de middelen diebeschikbaar zijn gesteld voor de Energiebesparingsnota f 10 miljoenworden uitgetrokken om de vergunningverlening met betrekking tot hetonderwerp energie op adequaat niveau te krijgen. Gedacht wordt aan hetopbouwen van een structuur van regionale consulenten die het bevoegdgezag ondersteunen bij de vergunningverlening. Onderdeel zal voorts zijnde ondersteuning aan de provincies ten behoeve van de ontwikkeling vandeskundigheid voor de uitvoering van het benchmark-convenant.Van belang is dat ook een extra prestatie wordt gevraagd van bedrijvendie niet meedoen aan het benchmark-convenant. Dit betreft MJA-bedrij-ven en bedrijven die niet meedoen aan MJA-afspraken. Hiertoe worden decriteria die gelden bij het wettelijk instrumentarium, i.c. vergunningen enalgemene regels, aangescherpt. De extra inspanning die het bevoegdgezag zal moeten leveren om de verhoging van de prestatie van bedrijvente realiseren zal worden gefaciliteerd met een bedrag van 20 miljoen. Ditbedrag is met name bestemd voor de handhaving van vergunningen enalgemene regels.Na overleg met IPO, VNG en betreffende bevoegde gezagen zal in de loopvan dit jaar terzake een programma worden uitgewerkt.

maatregel energiebesparing bij de industrie

reductie 2010 2,3 Mtoninstrumenten * benchmark-convenant,

* 2e generatie MJA’s met een verhoogd ambitieniveau(rendementscriterium)

* energievoorschriften in de milieuvergunning (eveneens metverhoogd ambitieniveau)

* programma’s met nieuwe thema’s (w.o. energiezuinigproductontwerp, industriele ketensamenwerking en duurzamebedrijventerreinen)

* financiële ondersteuning door de overheid (fiscale regelingenen subsidies restwarmtebenutting)

overheidsbijdrage * (deel van) eenmalig bedrag voor stimulering restwarmte-benutting (dekking vanuit resterende middelen CO2-reductieplan)

* eenmalig f 30 mln voor ondersteuning vergunningverleners(f 20 mln dekking vanuit extra NMP3-middelen voor klimaat-beleid en f 10 mln dekking vanuit middelen voorEnergiebesparingsnota uit de f 1500 mln klimaatgelden)

acties * zie voor actiepunten MJA’s en financiële ondersteuning hetActieprogramma Energiebesparing;

* circulaire energie en de milieuvergunning (publicatie medio1999);

* in de tweede helft van 1999 zullen nadere afspraken wordengemaakt tussen Rijk, IPO en VNG ter uitwerking van hetBestuursakkoord Nieuw Stijl. In samenspraak met provinciesen gemeenten wordt een programma opgesteld om kennis bijhet bevoegd gezag op een adequaat niveau te brengen. Terondersteuning daarvan is f 30 mln gereserveerd.

• milieuconvenant glastuinbouwBinnen de sector landbouw zijn de CO2-emissies veroorzaakt door deglastuinbouw het belangrijkst. Na een aanvankelijke stijging en eendaaropvolgende stabilisatie, is de CO2-emissie in de glastuinbouw in 1997gedaald tot een niveau (7,4 Mton) dat vergelijkbaar is met dat in 1990.

Najaar 1997 is met de sector glastuinbouw een milieuconvenant geslotenwaarin ook een doelstelling is opgenomen voor de verbetering vanenergie-efficiency in 2010. Het doel is een vermindering van het energie-

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 40

Page 216: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

gebruik per eenheid product te realiseren van 65% ten opzichte van 1980.De lopende meerjarenafspraak, die van kracht is tot 2000, behelst eenefficiency-verbetering van 50% ten opzichte van 1980.In tegenstelling tot de huidige meerjarenafspraak zal de individueletuinder vanaf het jaar 2000 op z’n prestaties worden aangesproken.Daartoe zal een algemene maatregel van bestuur op grond van de Wetmilieubeheer worden vastgesteld waarin wordt bepaald dat voorenergiebesparing de stand der techniek moet worden toegepast. Heteerste moment waarop dit zal worden beoordeeld is het jaar 2003. Eenindividuele tuinder kan als alternatief voor de AMvB kiezen voor de routevan de milieuvergunning op basis van een eigen milieubedrijfsplan.

De verdergaande efficiency-verbetering in de glastuinbouw kan via devolgende wegen worden bereikt:• verdergaande implementatie van energiebesparende technieken

binnen de kas;• vernieuwing van het glasareaal (op basis van een meer energiezuinig

kasontwerp) via herstructurering, hervestiging en nieuwbouw. Inoverleg met de sector zal, in aanvulling op de Groenlabelkas (die inaanmerking komt voor fiscale voordelen), de mogelijkheid vannormstelling voor nieuwbouw dan wel energie-etikettering van nieuwekassen worden onderzocht;

• vergroting van de levering van warmte door derden (via WKK ofrestwarmtelevering);

• vergroting van CO2-levering waardoor stoken uitsluitend voorbemesting afneemt;

• kundig en scherp energiemanagement.

Uitvoering van het milieuconvenant ten aanzien van het aspect energie-efficiency, leidt naar schatting tot een extra reductie van 2,0 Mton in 2010ten opzichte van het GC-scenario.

Om het de sector mogelijk te maken de gevraagde prestatie te leveren,voert de overheid het volgende flankerende beleid (voor meer detailswordt verwezen naar het Actieprogramma Energiebesparing):• de sector glastuinbouw kan gebruik maken van de geboden mogelijk-

heden in de fiscale regelingen (EIA, VAMIL en Groen Beleggen),ondermeer t.b.v. de Groenlabelkas;

• financiële ondersteuning van de herstrukturering m.b.v. ICES-middelen(f 45 miljoen);

• de levering van restwarmte zal speciaal worden gestimuleerd door eenheropening van de NIRIS-regeling. Vooruitlopend op definitievebesluitvorming ten aanzien van de verdeling van de nog terbeschikking staande middelen binnen het CO2-reductieplan, wordtvoor de heropenstelling van de NIRIS-regeling ten behoeve van deglastuinbouw in ieder geval een bedrag van f 75 miljoen terbeschikking gesteld;

• lagere energieprijzen en gewijzigde tariefstructuren maken dat derentabiliteit van kleinschalige WKK op basis van gasmotoren onderdruk komt te staan. Hierdoor is deze optie voor de glastuinbouwminder aantrekkelijk geworden. In het dit najaar uit te brengenEnergierapport zal hieraan aandacht worden besteed met de intentieom dit knelpunt op te lossen;

• de mogelijkheid zal worden bezien om vanuit de middelen van hetCO2-reductieplan een bijdrage te leveren aan een grootschalig projectwaarbij industriële CO2 aan de glastuinbouw wordt geleverd. Daarvooris een ondergrondse CO2-opslagbuffer vereist.

In de glastuinbouw wordt aardgas gebruikt voor twee doelen. Naastverwarming van de kassen, wordt aardgas ingezet om CO2 te produceren

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 41

Page 217: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

voor de bemesting. Planten hebben immers CO2 nodig om te groeien. Alsalternatief voor aardgasgebruik ten behoeve van CO2-productie tijdens dezomermaanden zijn er private initiatieven om over te gaan tot groot-schalige levering van zuivere CO2 die vrijkomt bij industriële processen.Doordat minder aardgas hoeft te worden gestookt kunnen deze initia-tieven er ook toe bijdragen dat de doelstelling inzake energiebesparing inhet milieuconvenant wordt gehaald. De omvang van de CO2-reductiehangt samen met de hoeveelheid bespaard aardgas, en niet met dehoeveelheid CO2 die wordt geleverd.Het gaat bij de private initiatieven om de levering van in totaal mogelijk 2Mton (excl. CO2 -buffer) of 4 Mton (incl. CO2-buffer) CO2 per jaar. Voor deopvang van relatief korte fluctuaties in afzet bij dag/nacht periodiciteit isvoldoende buffermogelijkheid in de pijpleiding aanwezig. Voor dezomer/winter opvang is het aanleggen van een ondergrondse buffer-voorraad noodzakelijk.Gezien de potenties van CO2-levering aan de glastuinbouw en devoordelen die buffering kan hebben (i.e. een verdubbeling van deafzetmogelijkheid van CO2) zal het kabinet de ontwikkeling en demon-stratie van deze technologie stimuleren.Het project zal door private partijen worden uitgevoerd. De stimulerenderol van de overheid richt zich op het reduceren van de risico’s. Het isnamelijk nog nooit eerder in de praktijk gedemonstreerd dat CO2 in dewintermaanden in de ondergrond wordt gebufferd, en dat in de zomer-maanden uit deze buffer CO2 wordt gehaald ten behoeve van bemestings-doeleinden in de glastuinbouw. Verwacht wordt dat het een vijftal jarenzal duren voordat er een CO2-buffer van voldoende opvang (ongeveer 2,5Mton) zal zijn gevormd. De kosten van het maken van een CO2-bufferworden geschat op f 100 miljoen. Het kabinet is in beginsel bereid om uitde daarvoor gereserveerde middelen binnen het CO2-reductieplan (f 25miljoen) een bijdrage beschikbaar te stellen voor de CO2-opslagbuffer. Ditbedrag wordt eventueel aangevuld met andere middelen uit bestaandetechnologie-budgetten.In het kader van dit project zal onder meer onderzoek worden gedaan naarde wisselwerking van CO2 in de ondergrond met haar omgeving (water,klei, veldspaten).De komende periode zal het project nader worden uitgewerkt. Ook zal hetcommitment van binnenlandse en buitenlandse private partijen tot ditproject worden geconcretiseerd. Dat zal begin 2000 zijn beslag moetenkrijgen in de vorm van bijvoorbeeld een convenant.

maatregel energiebesparing en CO2-buffer in de glastuinbouw

reductie 2010 2,0 Mtoninstrumenten uitvoering reeds getekend convenant, fiscale ondersteuning,

subsidies restwarmtebenuttingoverheidsbijdrage in ieder geval f 75 mln voor stimulering restwarmtebenutting;

dekking vanuit resterende middelen CO2-reductieplanacties * heropening van NIRIS-regeling voor restwarmteprojecten.

* bezien van mogelijkheden om CO2-opslagbuffer van CO2-leveringsproject te ondersteunen.

* voor overige acties wordt verwezen naar ActieprogrammaEnergiebesparing

• de gebouwde omgevingDe beleidsintensivering ten aanzien van de gebouwde omgeving richt zichop zowel de woning- als de utiliteitsbouw. De taakstelling voor degebouwde omgeving voor de 1e budgetperiode is een reductie van 3Mton per jaar.

Tot nu toe heeft het beleid zich vooral gericht op de nieuwbouw doormiddel van bijvoorbeeld de EnergiePrestatieNorm, Energie Prestatie opLocatie en Optimalisatie Energie-Infrastructuur. Terwijl een hoge energie-

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 42

Page 218: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

efficiency in de nieuwbouw zeer belangrijk is voor de lange termijn, is hetde bestaande woningvoorraad die nog tot ver in de volgende eeuw hetemissieniveau van deze sector zal bepalen. Het gemiddelde energie-verbruik voor verwarming in bestaande woningen is aanzienlijk hoger danin vergelijkbare nieuwbouwwoningen. Kosteneffectieve mogelijkhedenom energie te besparen in bestaande woningen blijven vaak onbenut. Inde Energiebesparingsnota is een intensivering van beleid aangekondigd.De aangekondigde intensivering zal worden vormgegeven door deintroductie van een EnergiePrestatieAdvies (EPA). Met het EPA wordt deenergetische kwaliteit van een woning in beeld gebracht, met daaraangekoppeld een advies over de energiebesparende maatregelen die hetbest kunnen worden getroffen en inzicht in de daarmee samenhangendeenergiebesparing en de kosten.Er zal worden gestart met een vrijwillig EPA-traject, waarin de opnamevan de energetische kwaliteit bij het treffen van maatregelen wordtgestimuleerd, in 1999 via demonstratieprojecten en later via de Energie-premie, een onderdeel van de f 500 miljoen positieve prikkels. Deervaringen met en resultaten van het vrijwillige traject zullen sterkbepalend zijn of na enkele jaren wordt besloten tot een verdere intensi-vering van het beleid ten aanzien van de bestaande woningbouw,bijvoorbeeld door naast het EPA een keuringseis of prestatie-eis in tevoeren.Bij de ontwikkeling van het EPA en eventueel verdergaand instrumen-tarium zal als randvoorwaarde gelden, dat de doelstellingen voor debestaande woningbouw te realiseren moeten zijn via het treffen vanmaatregelen met een kosteneffectiviteit die beter is dan f 150 per ton.Onder die randvoorwaarde is in de bestaande woningbouw naarverwachting een additioneel effect van maximaal 2 Mton (t.o.v. het effectin het GC-scenario) te halen. Bij de verdere ontwikkeling van het instru-mentarium zal tevens rekening worden gehouden met effecten op debetaalbaarheid voor verschillende inkomensgroepen en op de markt-positie (sociaal en economisch) voor de bestaande woningvoorraad.

maatregel bestaande woningbouw

reductie 2010 2 Mtoninstrumenten vrijwillige EnergiePrestatieAdvies, fiscale ondersteuning, evt.

keurings- of prestatie-eisoverheidsbijdrage (deel van) f 500 miljoen positieve prikkelsactie * In 1999 zal het EPA worden ontwikkeld en voor marktpartijen

beschikbaar komen. De toepassing van het EPA wordt vanaf1 juli 1999 financieel ondersteund.

* Per 1 januari 2000 wordt het EPA opgenomen in de Energie-premie.

* In 2001/2002 wordt de voortgang van het vrijwillige EPA-trajectgeëvalueerd. Indien de evaluatie daartoe aanleiding geeft,wordt besluitvorming voorbereid over verdere intensiveringvan het beleid. Een keuringseis zal niet eerder dan 2002 en eenprestatie-eis niet eerder dan 2004 in werking treden.

Ook voor de utiliteitsbouw zal het EPA een belangrijke schakel vormen inde intensivering van het energiebesparingsbeleid en zal in de eerste jarensprake zijn van een vrijwillig traject. Voor het deel van de utiliteitsbouwdat valt onder de AMvB’s Wet milieubeheer, zal het EPA kunnen dienen alsondersteuning bij het invullen van de eisen die in het kader van deAMvB’s worden gesteld (ook voor de AMvB’s geldt de aangescherpte eisten aanzien van het rentabiliteitscriterium, d.w.z. een terugverdientijd toten met 5 jaar). Voor de utiliteitsbouw die buiten de reikwijdte van deAMvB’s valt, zal via de inzet van het EPA worden getracht om totvergelijkbare energieprestaties te komen. Met het EPA wordt de energe-tische kwaliteit van een gebouw in beeld gebracht, met daaraangekoppeld een advies over de energiebesparende maatregelen die het

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 43

Page 219: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

best kunnen worden getroffen en wordt inzicht gegeven in de daarmeesamenhangende energiebesparing en de kosten. Het stimuleren van deopname van de energetische kwaliteit bij het treffen van maatregelen zalworden betrokken bij de verhoging van de EIA als onderdeel van de f 500miljoen positieve prikkels. Om tegemoet te komen aan de grote diversiteitaan gebouwen in de utiliteitssector, zal voor de meeste gebouwtypen eentoegesneden EPA-methode beschikbaar komen.De ervaringen met en resultaten van het vrijwillige traject zullen sterkbepalend zijn of na enkele jaren wordt besloten tot een verdere intensi-vering van het beleid, bijvoorbeeld door naast het EPA een keuringseis ofeen prestatie-eis te introduceren (voor niet-AMvB gebouwen) of deprestatie-eis aan te scherpen (voor AMvB gebouwen).

maatregel bestaande utiliteitsbouw

reductie 2010 (maximaal) 1,0 Mtoninstrumenten vrijwillige EnergiePrestatieAdvisering, fiscale ondersteuning, evt.

keurings- of prestatie-eisoverheidsbijdrage (deel van) f 500 mln positieve prikkelsactie * in 1999/2000 zal het EPA worden ontwikkeld en voor markt-

partijen beschikbaar komen.* per 1 januari 2000 wordt het EPA betrokken bij de verhoging

van de EIA* in 2001/2002 evaluatie van de voortgang van het vrijwillige

EPA-traject* indien de evaluatie daartoe aanleiding geeft, voorbereiding

van besluitvorming over verdere intensivering van het beleidgericht op inwerkingtreding per 2004.

Bij de evaluatie van de voortgang van het EPA-beleid in 2001/2002 zalmoeten blijken of een reductie van 3 Mton in de gebouwde omgevinghaalbaar is binnen de gestelde randvoorwaarden en met het tot datmoment ingezette beleid.Bij voldoende vertrouwen dat met het vrijwillige spoor de taakstelling kanworden gerealiseerd, ligt voortzetting ervan voor de hand. Als uit deevaluatie blijkt dat met het vrijwillige spoor de taakstelling niet wordtgehaald, is een herziening van het beleid aan de orde. In dat geval kunnenverschillende opties worden bezien op haalbaarheid en effectiviteit.Daarbij kunnen verplichtende eisen (keurings-eis, prestatie-eis of beide)worden overwogen voor alle bestaande gebouwen of slechts in specifiekesituaties zoals bij verkoop. Ook kan dan het verder aanscherpen van deenergieprestatienorm voor nieuwbouw (EPN, woningen en utiliteitsbouw)worden overwogen. Denkbaar is dat aanscherping van de EPN in datgeval een keurings- of prestatie-eis kan aanvullen of vervangen.Overigens zal ook los van de vraag of de doelstelling voor de bestaandebouw binnen de randvoorwaarden haalbaar is, regelmatig, te beginnen in2001, worden onderzocht of er mogelijkheden zijn om de EPN aan tescherpen. Op dit moment is de kosteneffectiviteit van deze maatregelongunstig. De praktijk van de EPN leert echter dat aanzienlijke kosten-dalingen mogelijk zijn. Ook de EnergiePrestatie op Locatie (EPL) metonder meer de mogelijkheid van restwarmtebenutting kan ertoe bijdragendat de kosteneffectiviteit van aanscherpingen van de EPN verbetert.

• energie-efficiency van apparatenWaar het gemiddelde gasverbruik van huishoudens een dalende tendenste zien geeft, neemt het elektriciteitsverbruik juist toe. Belangrijke oorzaakis de toenemende penetratie van huishoudelijke apparaten. Doelstelling inde Energiebesparingsnota is een verbetering van de efficiency vanapparaten met 25% in 2010 ten opzichte van 1995. De overheid streeftnaar een hoge penetratie van de zuinigste typen van deze apparaten. Hetsysteem van energie-etikettering wordt daarom zo snel mogelijk uitge-breid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 44

Page 220: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Voorspoedige voortgang van de EU-richtlijnen terzake wordt bevorderd.Regelmatige aanscherping van de criteria voor de etikettering wordt inEU-verband nagestreefd. Dit bevordert de innovatie van energiezuinigeapparaten. Aanschaf van de energiezuinigste typen apparaten (A-label)wordt fiscaal gestimuleerd door verdere verhoging van de energie-belasting en beloning via het systeem van positieve prikkels. Wetgevingter regeling hiervan is onlangs bij de Tweede Kamer ingediend1.

maatregel energie-efficiency apparaten

reductie 2010 0,3 Mtoninstrumenten fiscale stimulering, energie-etiketteringoverheidsbijdrage (deel van) f 500 mln positieve prikkelsactie * wetsvoorstel al ingediend

• CO2-vastlegging in bossen en natuurGroeiende bossen nemen CO2 uit de atmosfeer op. De koolstof wordtdaarbij vastgelegd, terwijl zuurstof wordt uitgestoten. In het Kyoto-protocol is bepaald dat geëmitteerde CO2 die wordt vastgelegd in bossen(«sinks») onder bepaalde voorwaarden mag worden meegeteld voor hetvoldoen aan de verplichtingen. Afhankelijk van de internationaal af tespreken definities van bebossing en herbebossing mag de CO2 diejaarlijks wordt vastgelegd in bossen gerealiseerd na 1 januari 1990meetellen. Daarbij moet ontbossing in Nederland voor dezelfde periodegecorrigeerd worden.Uitgangspunt bij de CO2-vastlegging in bossen vormt de actuelevastlegging in een bepaald jaar, waarbij rekening wordt gehouden met deleeftijd van een bos. Vooral in de groeifase van een bos wordt CO2

maximaal vastgelegd. Op dit moment is de verwachte bijdrage vanbosuitbreiding beperkt; in 2010 wordt op basis van het bestaandebosuitbreidingsbeleid 0,1 Mton CO2 vastgelegd.Om deze capaciteit voor de eerste budgetperiode te vergroten kan hetCO2-vastleggende vermogen worden vergroot door het versneldrealiseren van bestaande doelstellingen van bosuitbreiding (35 000hectare in 2010 en 75 000 hectare in 2020).

Indien de kosten voor bosaanplant in zijn geheel worden toegerekend aande CO2-vastleggende functie van een bos, voldoet deze maatregel niet aanhet kosteneffectiviteitscriterium dat wordt gehanteerd voor opname in hetbasispakket.Bossen hebben in Nederland echter met name een natuur- en recreatievefunctie, zodat de kosten niet in zijn geheel aan het klimaatbeleid toege-rekend kunnen worden.Naast de bestaande instrumenten voor bosuitbreiding wordt een systeemvan boscertificaten geïntroduceerd dat een versnelling van bosuitbreidingbeoogt. De boscertificaten geven de waarde van de CO2-vastleggendefunctie van een bos weer.Boscertificaten worden gekocht door doelgroepen tegen een marktprijs engeven recht op vermindering van de (eventueel opgelegde)CO2-emissiereductie. De kostprijs zal zich, afhankelijk van de markt-ontwikkeling, gaan bewegen tussen de f 50 en f 100 per ton.De aan de boscertificaten gekoppelde CO2-rechten van nieuw aan teleggen bos worden «verkocht» voor een periode van 50 jaar. Dezeopbrengst van het bos, uitgekeerd bij aanplant, is voor grondeigenareneen extra stimulans om over te gaan tot bosaanleg.

1 Kamerstukken II 1998–1999, 26 532, nr. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 45

Page 221: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

maatregel CO2-vastlegging in bossen en natuur

reductie 2010 0,1 Mtoninstrumenten boscertificatenoverheidsbijdrage f 25 mln, dekking vanuit f 1500 mln klimaatmiddelenacties * Er zal in de gesprekken met de doelgroepen worden nagegaan

in hoeverre deze gebruik willen maken van boscertificaten.* De boscertificaten zullen in nauwe samenhang met het

experiment met verhandelbare reducties worden geoperatio-naliseerd, waarbij de markt voor boscertificaten wordtgeïntroduceerd en zo nodig gereguleerd.

• effecten en kosten van CO2-reductie door energiebesparing in bedrijvenen huishoudens, duurzame energie, maatregelen bij kolencentrales envastlegging in bossenDe CO2-reductiemaatregelen buiten de sector verkeer en vervoer leidentot een reductie van circa 15 Mton in 2010 ten opzichte van hetGC-scenario. De stijging in de emissie tussen 1990 en 2010 bedraagt dangeen 22% zoals in het GC-scenario, maar 12%. De emissiereductie isongeveer gelijk verdeeld over energiebesparing enerzijds en maatregelenbij kolencentrales en duurzame energie anderzijds.De kosteneffectiviteit van deze maatregelen varieert op grond van denationale kostenbenadering tussen f – 110 en f 250 per ton vermedenemissie, zoals uit Tabel 9 blijkt.

Tabel 9: CO2-reductie door energiebesparing in huishoudens en bedrijven, duurzame energie, maatregelen bij kolencentrales envastlegging in bossen: het basispakket1

maatregel/instrument reductie 2010 (Mton) nationale kosten(gld/ton)

eindverbruikers-kosten (gld/ton)

overheidsbijdrage(meestal in combinatiemet andere instrumen-ten)4

zekerstellen voldoende warmte-benutting bij nieuwe WKK enelektriciteitscentrales

–2 geen

energiebesparing industrie viabenchmark-convenant, mja-energiebesparing, nieuwe thema’s,restwarmtebenutting en aan-scherping rentabiliteitscriterium

2,3 – 53 – 25 bijdrage vanuit f 500 mlnpositieve prikkels.extra budget voorrestwarmte (omvangnog nader te bepalen) enondersteuning vergun-ningverleners (f 30 mln)

energiebesparing glastuinbouw viauitvoering reeds getekend conve-nant

2,0 2503 50 extra budget voorrestwarmte (min f 75mln)afhankelijk van besluit-vorming profiteertmogelijk van positieveprikkels.

energiebesparing bestaandewoningen op basis van vrijwilligeEPA, ondersteund door Energie-premie, vanaf 2002 eventueelkeurings- of prestatie-eis

2 120 – 100 bijdrage vanuit f 500 mlnpositieve prikkels

energiebesparing bestaandeutiliteitsbouw via vrijwillige EPA metkoppeling aan AmvB Wet milieube-heer

1 80 150 bijdrage vanuit f 500 mlnpositieve prikkels

bevordering aanschaf energie-efficiente apparaten

0,3 – 110 – 600 bijdrage vanuit f 500 mlnpositieve prikkels

maatregelen kolencentrales viavrijwillige afspraak om CO2-emissieper kWh terug te brengen tot niveaubij aardgasgebruik6

6,0 max. 60 max. 50 n.t.b. (in samenhang mettegenprestatie vooromvormingbrandstoffenbelasting)

als tussendoel voor aandeelduurzame energie in 2010 wordt 5%aangehouden6

4,0 105 180 bijdrage vanuitverschillende bestaanderegelingen

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 46

Page 222: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

maatregel/instrument reductie 2010 (Mton) nationale kosten(gld/ton)

eindverbruikers-kosten (gld/ton)

overheidsbijdrage(meestal in combinatiemet andere instrumen-ten)4

versnelling bosaanplant in Neder-land

0,1 – – Als onderdeel vanbesteding f 1500 mlnklimaatgelden is f 25 mlnbeschikbaar gesteld

totaal circa 15

1 Niet meegenomen zijn niet-financiële factoren, d.w.z. immateriële kosten in de brede (welvaartseconomische) zin. Wel meegenomen zijn debesparingen die veronderstelde veranderingen van gedrag dan wel investeringen ten gevolge van maatregelen zullen opbrengen.2 Dit levert geen extra reductie op, maar stelt de in het GC-scenario veronderstelde toename van warmtekrachtkoppeling zeker.3 De aanzienlijk hogere hoge kosten voor de glastuinbouw volgens de nationale kostenbenadering zijn vooral het gevolg van het verschil in deveronderstelde kosten van uitgespaarde energie. Door de aard van de maatregelen treedt het compenserende effect van een lagere discon-teringsvoet hier niet op.4 Er is geen 1:1 relatie tussen het beoogde reductie-effect en de overheidsbijdrage. De overheidsbijdrage dient in de meeste gevallen samen met deinzet van andere instrumenten te bewerkstelligen dat de reductie wordt gerealiseerd.5 De kosteneffectiviteit van de overheidsbijdrage hangt samen met de inhoud van bestaande en nieuwe stimuleringsregelingen zoals de energie-investeringsaftrek, de VAMIL, Groen Beleggen, de prikkels binnen de REB (art. 36i en 36o) en de regelingen die voortkomen uit de f 500 miljoen diebeschikbaar komt voor positieve prikkels (f 300 miljoen voor bedrijven en f 200 miljoen voor huishoudens). De kosteneffectiviteit is pas goed tebepalen op het moment dat een besluit is genomen over de bijdrage vanuit de f 500 miljoen aan positieve prikkels.6 Er is mogelijk een overlap in het reductie-effect van deze maatregelen van maximaal 2 Mton. Hierdoor bedraagt de totale reductie circa 15 Mton inplaats van circa 17 Mton.

Figuur 11: Ontwikkeling van de CO2-emissie, excl. de sector verkeer en vervoer: heteffect van het basispakket

100

120

140

160

180

200

220

1990 1995 2000 2005 2010

Mto

n C

O2

emissie in 2010 bijongew ijzigd beleid

emissie in 2010 bijbeleidsintensiveringbasispakket

3.5.3. reducties van emissies van de overige broeikasgassen

Uit Figuur 12 blijkt dat de emissie van de vijf niet-CO2-broeikasgassenmethaan (CH4), lachgas (N2O) en de fluorverbindingen (HFK, PFK en SF6)de laatste jaren een dalende trend vertoont. De scenario-verkenningenlaten zien dat deze trend tot 2010 doorzet. Voor de vijf overige broeikas-gassen gezamenlijk wordt voor 2010 een emissieniveau voorzien dat 17%lager ligt dan het referentieniveau.De afname van de totale emissie van de overige broeikasgassen inCO2-equivalenten is met name het gevolg van afnemende methaan-emissies. De emissies van lachgas en de drie fluorverbindingen blijvennaar verwachting ongeveer gelijk, respectievelijk vertonen een stijgendetrend. De afname van methaanemissies valt voor een aanzienlijk deel toete schrijven aan het gevoerde beleid voor afvalverwijdering (invoeringStortbesluit) en de afname van de veestapel.

Uit het hiernavolgende blijkt dat er een groot kosteneffectief reductie-potentieel is waardoor het 2010-emissieniveau nog aanzienlijk verder kandalen. Ook de VROM-raad erkent dat deze relatief goedkope opties een

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 47

Page 223: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

voordeel bieden omdat daarmee tijd kan worden gewonnen voor deontwikkeling van langetermijnbeleid gericht op een koolstofarmeenergiehuishouding.

Figuur 12: Ontwikkeling in de emissies van overige broeikasgassen

56 5853

48

0

10

20

30

40

50

60

70

80

1990 ref . 1997 2010(GC)

Mto

n C

O2-

equi

vale

nten

In het NMP-3 is een Reductieplan Overige Broeikasgassen (ROB)aangekondigd. Dit plan kent een aantal lijnen:• het wegnemen van onzekerheden over emissieniveaus (de overige

broeikasgassen vormen een nieuw terrein waar nog geen langetraditie van meten en monitoren bestaat);

• het identificeren en ontwikkelen van kosteneffectieve mogelijkhedenom tot reducties te komen;

• het implementeren van maatregelen en instrumenten die daarvoor rijpzijn.

In het basispakket zijn maatregelen opgenomen uit het ROB die thanszodanig zijn uitgewerkt dat het reductie-effect ervan kan wordeningeschat. Andere reductiemaatregelen op het terrein van de overigebroeikasgassen, waarvan het reductie-effect nog met veel onzekerheden isomgeven, zijn niet in het basispakket opgenomen. Een zeer belangrijkeactiviteit in het kader van het ROB – de ontwikkeling van een technologiewaarmee N2O-emissies in de chemie kunnen worden gereduceerd – is inhet reservepakket opgenomen.

• N2O-emissies van autokatalysatorenNaast de vorming van N2O in verbrandingsmotoren ontstaat N2O invoertuigen die zijn uitgerust met een geregelde driewegkatalysator,voornamelijk in het opwarmtraject van de katalysator. Over de omvang ende wijze waarop N2O-emissies in verkeer moeten worden aangepaktbestaan nog onzekerheden.Het Nederlandse beleid is erop gericht om het noodzakelijkeontwikkelings- en beleidstraject op EU-niveau in gang te zetten. Hiertoe isrecent een literatuuronderzoek afgerond ter inventarisatie van de hoogtevan de N2O-emissie en van beschikbare meettechnieken. Om het initiatiefte kunnen nemen om EU-wetgeving inzake emissie-eisen tot stand tebrengen zal Nederland een meetprogramma uitvoeren om de proble-matiek van de N2O-emissie door het wegverkeer te inventariseren. Tevens

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 48

Page 224: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

wordt onderzocht welke technische oplossingen tegen welke kosten inprincipe mogelijk zijn.

maatregel N2O-emissies autokatalysatoren (via EU-regelgeving)

reductie 2010 0,5 Mtoninstrumentoverheidsbijdrage geenacties * In 1999 zal een onderzoeksproject worden opgestart voor het

meten van de uitstoot van N2O door personenauto’s onderpraktijkomstandigheden. Dit onderzoek, dat bij voorkeur insamenwerking met andere EU-partners wordt uitgevoerd, zalvoor het eind van de huidige regeerperiode worden afgerond.De resultaten zullen worden gebruikt om de N2O-uitstoot doorpersonenauto’s in de EU aan de orde te stellen.

* Voorts wordt een deskstudie ter inventarisatie van detechnische mogelijkheden en bijbehorende kosten voorverbetering van autokatalysatoren aangevangen. Deze studiezal eveneens tijdens de huidige regeerperiode wordenafgerond.

Europees: N2O-problematiek agenderen in Brussel; resultaat vanonderzoek aan de orde brengen in EU-verband; actieve rolspelen bij het tot stand komen van reglementeerde wetgeving opEU niveau [streefdatum 2006].

• PFK-emissie bij de aluminiumproductieBij de productie van primair aluminium (in Nederland gaat het om tweebedrijven) ontstaan PFK-emissies die door relatief eenvoudige proces-aanpassingen kunnen worden voorkomen. Bij één bedrijf is dezeaanpassing al doorgevoerd en de reductie is verwerkt in het GC-scenario.Bij het andere bedrijf zal een beslissing over de aanpassing wordengenomen op het moment dat een meerjarig energiecontract is verkregen.De procesaanpassing zal worden opgenomen in afspraken met dealuminiumproducenten en in de milieuvergunning. Daarnaast zullenafspraken worden gemaakt inzake de monitoring van de (resterende)PFK-emissies.

maatregel PFK-emissie bij de aluminiumproductie

reductie 2010 1,2 Mtoninstrument afspraken, milieuvergunningoverheidsbijdrage nog te bepalenactie * de procesaanpassing (van zijvoeding naar middenvoeding)

opnemen in afspraken en de milieuvergunning.

• HFK als procesemissieBij de Nederlandse producent van HCFK’s is recent een naverbrandergeïnstalleerd waardoor eind 1999 de HFK-emissie met 90% zal zijngereduceerd. Ten opzichte van het GC-scenario betekent dit een reductievan 2,5 Mton CO2-eq. De resterende emissie bedraagt 0,6 Mton.De installatie van de naverbrander vormt onderdeel van de milieu-vergunning. Met de producent zal een afspraak worden gemaakt over hetmonitoren van de resterende emissie.

maatregel HFK als procesemissie

reductie in 2010 2,5 Mtoninstrument reeds in uitvoeringoverheidsbijdrage geenacties * afspraak maken over monitoren van resterende emissies

• HFK’s en PFK’s bij gebruik als alternatief voor (H)CFK’s en halonenDoor het in werking treden van het Montreal-protocol groeit het gebruikvan HFK’s en in mindere mate PFK’s ter vervanging van CFK’s, halonen en

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 49

Page 225: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

een aantal andere chloor- en broomhoudende aantasters van de ozonlaag.Bedroeg de emissie in 1995 0,6 Mton CO2-eq, in het GC-scenario wordtvoor 2010 uitgegaan van een niveau van 7,0 Mton.

De bestaande kennis van de emissieniveau’s van deze fluorverbindingenen van de mogelijkheden om die emissies te reduceren, is onvolledig.Binnen het Reductieplan Overige Broeikasgassen komt hiervoor specialeaandacht.

Op basis van zo goed mogelijke inzichten omtrent emissies en mogelijk-heden voor reducties zal met de betreffende sectoren worden gewerkt aaneen of meer actieprogramma’s om een zo groot mogelijk deel van hetreductiepotentieel te realiseren. Het gaat daarbij om toepassingen inschuimen, blusmiddelen, koeling en warmtepompen, drijfgas-toepassingen, medische toepassingen, isolatie, stationaire en mobielekoelinstallaties (waaronder auto-airco’s) en gebruik als reinigings- enoplosmiddel. Bij het implementeren van nieuw beleid zal zoveel mogelijkbij reeds bestaand beleid worden aangesloten (afspraken, convenanten enregelgeving).Als uitgangspunten voor overheidsbeleid en bij het maken van conven-anten worden de volgende punten gehanteerd:• de monitoring van de emissies over de gehele keten (productie –

gebruik – afvalfase) wordt verbeterd;• daar waar mogelijk worden alternatieven voor HFK’s en PFK’s

bevorderd (indien kosteneffectief en zonder nadelige gevolgen voorgezondheid en veiligheid);

• indien het gebruik van HFK’s en PFK’s op dit moment onvermijdelijk is,dan dienen deze stoffen zo efficiënt mogelijk te worden gebruikt;

• verder worden de emissies zoveel mogelijk beperkt (bijvoorbeeld doorbetere lekdichtheid en retoursystemen in de koelsector);

• HFK’s worden gebruikt bij asthma-inhalers (MDI’s). Aan deGezondheidsraad zal advies worden gevraagd of en in hoeverregeschikte alternatieven voor HFK’s kunnen worden gestimuleerd. Ditadvies is in 2000 verwacht;

• voor de lange termijn komt er een R&D-traject om alternatieven teontwikkelen;

• effecten op de emissie van CO2 of van andere broeikasgassen wordenverdisconteerd (Total Equivalent Warming Impacts -principe).

Van de zijde van de overheid zal het toepassen van reductietechniekenworden ondersteund door subsidies of fiscale voordelen. Waar mogelijkzullen reductietechnieken worden geplaatst op de lijst met bedrijfsmid-delen van fiscale regelingen, zoals de VAMIL en de milieu-investeringsaftrek (MIA).

maatregel reductie HFK’s en PFK’s bij gebruik als alternatief voor (H)CFK’sen halonen

reductie 4,0 Mtoninstrument regelgeving, convenanten, investeringssteunoverheidsbijdrage evt. max. 30% investeringssteun (f 400 mln) dekking f 100 mln

vanuit f 1500 mln klimaatmiddelen, f 135 mln vanuit extraNMP3-middelen, f 165 herallocatie binnen budgetten VAMIL,MIA, Groen Beleggen

actie * betere monitoring* bevorderen alternatieven* beperking emissies* R&D lange termijn

• overige reductiemogelijkhedenMogelijkheden voor extra reducties van de overige broeikasgassen dieniet in het basispakket zijn opgenomen omdat het reductie-effect ervan

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 50

Page 226: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

nog niet goed kan worden ingeschat betreffen N2O- en CH4-emissies in delandbouw, de reductie van SF6 bij chipsproductie en in de energiesector,en CH4-emissies bij olie- en gaswinning en voormalige stortplaatsen. HetReductieplan Overige Broeikasgassen zal bijzondere aandacht schenkenaan deze terreinen om te bereiken dat er meer duidelijkheid komt overhier te bereiken reducties. Indien in 2002 blijkt dat deze reducties tegenaanvaardbare kosten zijn te realiseren in de 1e budgetperiode, dan zullendie bij de herijking geheel of gedeeltelijk moeten worden ingeboekt.

De emissies van methaan en lachgas in de landbouw bedragen volgensde scenario-verkenningen in 2010 circa 14 Mton CO2-eq. Grote bronnen inde landbouw zijn met name N2O-emissies uit de bodem ten gevolge vanlandgebruik en CH4-emissies bij mestopslag.In het NMP-3 is gemeld dat het kabinet door middel van pilotprojecten demogelijkheden voor emissiereductie van CH4 in de landbouw wilverkennen. Voorgesteld wordt om VAMIL en MIA te benutten voor destimulering van mestvergisting (vermindering methaanemissies). Ookzullen de mogelijkheden voor verbreding van de Groenlabelregelingworden bekeken. Deze technologische ontwikkelingen kunnen, als er zichtis op in de praktijk toepasbare methoden, pas in 2002 worden geëffec-tueerd en in de regeling worden opgenomen. In het Reductieplan OverigeBroeikasgassen zal door middel van praktijkonderzoek worden nagegaanof door verandering van de wijze van bedrijfsvoering de lachgasemissies(N2O) kunnen worden teruggebracht.

SF6 wordt vooral toegepast in de sterkstroomtechniek.In de chipsindustrie worden naast SF6 ook HFK’s gebruikt. In aanvulling opreeds door het bedrijfsleven genomen initiatieven om de emissies tebeperken, lijken de voornaamste opties voor verdere reductie zich voor tedoen op het gebied van het vergroten van lekdichtheden, terugwinning inde afvalfase en verminderen van emissies bij testen en onderhoud vanapparatuur («good housekeeping»). Daarnaast zal actief gezocht wordennaar minder milieubelastende alternatieven. De komende jaren zullen degenoemde opties verder worden uitgewerkt (waarbij haalbaarheid,implementeerbaarheid e.d. verder zullen worden nagegaan). Daarna zalworden beoordeeld in hoeverre deze opties bijdragen aan het totalereductiepotentieel.

actiepunt: SF6 in de chipsindustrie en de sterkstroomtechniek

* In 2002 zal besluitvorming plaatsvinden over de wijze waarop de reducties van de SF6-

en PFK-emissies in de chipsindustrie en de sterkstroomtechniek vorm krijgen, op basis

van onderzoek naar reductiepotentieel, de reductiemogelijkheden en de kosten-

effectiviteit daarvan en in aansluiting op internationale ontwikkelingen.

In de olie- en gaswinning komt op diverse plekken in de productiemethaan vrij; hier is in feite sprake van productverlies. Verreweg hetgrootste deel (ongeveer 80%) van de methaanemissies vindt plaats in deoffshore olie- en gaswinning. De branche heeft de afgelopen jaren reedsactie ondernomen ter reductie van deze methaanverliezen, in het kadervan de gesloten convenanten (IMT en MJA) en de bijzondere regeling vande Nederlandse Emissierichtlijn (Br-NeR). Een verdere kosteneffectievereductie lijkt mogelijk. Zo mogelijk zullen de afspraken met de sectorworden ondergebracht in de IMT en de tweede ronde MJA’s.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 51

Page 227: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

actiepunt: CH4 bij de olie- en gaswinning

* In 2000 acceptatie door betrokken partijen van de emissiecijfers in het basisjaar en het

huidige jaar, alsmede de te hanteren monitoringsmethodiek vanaf het jaar 2000.

* In 2001 acceptatie van een pakket (kosteneffectieve) maatregelen voor de reductie van

de methanemissies bij de olie- en gaswinning. Met het maatregelenpakket en de

monitoringsmethodiek wordt in combinatie met de prognoses voor de toekomstige

productie van olie en gas vastgesteld wat het totale reductiepotentieel is in 2010.

* In 2002 vastlegging van de te bereiken methaanemissiereductie in het NOGEPA-

convenant, waarna opname van maatregelen in de volgende ronde BMP’s (over de

periode 2003–2007).

CH4 kan ook vrijkomen uit voormalige stortplaatsen. Zoals hierbovenaangegeven, is er bestaand beleid dat de methaanemissies uit stort-plaatsen fors reduceert. Onderzocht zal worden in hoeverre reductie-maatregelen kunnen bijdragen aan een verdere vermindering van dezeemissie.

actiepunt: CH4-emissies bij voormalige storten

* Bij het ijkmoment in 2002 zal worden besloten of op dit terrein aanvullende beleid

gevoerd moet worden, op basis van nader onderzoek naar het reductiepotentieel, de

reductiemogelijkheden en de kosteneffectiviteit daarvan.

Naast het voortdurend zoeken naar nieuwe reductiemogelijkheden op hetgebied van de overige broeikasgassen zal er ook worden gewerkt aan eenmeldingssysteem voor nieuwe bronnen. Het rijk zal bevorderen dat devergunningverlener het voorkomen van de uitstoot van significantehoeveelheden overige broeikasgassen meeneemt in de vergunning voornieuwe industriële activiteiten. Bij het stimuleren van alternatieven voorbijvoorbeeld de energievoorziening (zoals grootschalige vergisting ofcompostering van biomassa) zal worden gewerkt volgens het principe vande Total Equivalent Warming Impact (TEWI). Met dit principe wordenneveneffecten op broeikasgebied verdisconteerd. Bij het ijkmoment in2002 zal worden nagegaan of aanvullende maatregelen nodig zijn.

• financiële aspectenVeel van de reductiemaatregelen op het gebied van de overige broeikas-gassen kennen een zeer gunstige kosteneffectiviteit. Desalniettemin moetrekening worden gehouden met de mogelijkheid dat investeringssteunnodig zal zijn om de milieumaatregelen daadwerkelijk in te laten voeren.Op grond van EU-regels ten aanzien van milieusteun mag maximaal 30%van de investeringskosten voor milieumaatreglen worden gesubsidieerd.Aangenomen is daarom dat indien investeringssteun (via subsidies offiscale regelingen) nodig blijkt, deze niet meer bedraagt dan 30% van deinvesteringskosten die met de maatregelen samenhangen. De totaleinvesteringskosten van de bovengenoemde maatregelen worden op circaf 1350 miljoen geschat. Het maximum bedrag aan eventuele investerings-steun komt hiermee op f 400 miljoen in de periode tot 2008. Daarnaast isnog een bedrag van f 50 miljoen nodig voor onderzoek, ontwikkeling endemonstratie.De benodigde financiële middelen zijn beperkt ten opzichte van die voorCO2-reducerende maatregelen. Tot op dit moment is in het kader van def 1500 miljoen additionele klimaatgelden, die het vorige kabinetbeschikbaar heeft gesteld, een bedrag van f 150 miljoen bestemd vooruitvoering van het Reductieplan Overige Broeikasgassen (beschikbaarvanaf heden tot 2008).

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 52

Page 228: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Het beschikbare bedrag voor uitvoering van het ROB wordt met f 135miljoen verhoogd waardoor in totaal f 285 miljoen beschikbaar komt. Hetextra bedrag, dat uit de NMP-3-middelen voor klimaatbeleid wordtvrijgemaakt, zal worden ingezet in de periode 2003–2008.Daarnaast zal waar mogelijk en wenselijk vanuit bestaande fiscaleregeling (met name de VAMIL en de milieu-investeringsaftrek en in eenenkel geval ook Groen Beleggen) de introductie van reductiemaatregelenworden gestimuleerd. Mogelijk zullen reeds in 2000 enkele techniekenonder deze regelingen worden gebracht. Het grootste deel zal echter nieteerder dan 2002 voor (eventuele) fiscale stimulering in aanmerkingkunnen komen. In totaal zal in de periode 2002–2008 naar schattingmaximaal f 165 miljoen binnen de normale budgetten van deze regelingenvoor reducties van overige broeikasgassen worden aangewend.Het is inherent in de systematiek van de VAMIL dat er periodiek ruimtevrijkomt voor nieuwe prioriteiten en nieuwe technieken. Deze ruimte kanworden gebruikt voor stimulering van technieken ter beperking vanemissies van de overige broeikasgassen zonder andere belangen inessentie aan te tasten.

• effecten en kosten van maatregelen op het gebied van de overigebroeikasgassenMaatregelen op het gebied van de overige broeikasgassen leiden tot eenemissiereductie in 2010 van circa 8 Mton ten opzichte van hetGC-scenario. Hierdoor is de afname in emissies tussen 1990 en 2010 geen14%, maar 28%. De maatregelen hebben op grond van de nationalekostenbenadering een kosteneffectiviteit tussen 0 en f 75 per ton.

Tabel 10: Reductiemaatregelen overige broeikasgassen: het basispakket1

Maatregel/instrument reductie 2010 (Mton) nationale kosten(gld/ton)

eindverbruikerskosten(gld/ton)

overheidsbijdrage(meestal in combinatiemet andere instrumen-ten)

reductie HFK, PFK en SF6 (bijgebruik) d.m.v. regelgeving,convenanten en investeringssteun.Hiertoe wordt i.o.m. de industrie eenprogramma opgesteld.

4,0 25 35 eventueel maximaal 30%bijdrage in investering

PFK’s aluminiumindustrie 1,2 0 0 n.t.b.reductie HFK (als procesemissie) 2,5 0 1 n.v.t.N2O-emissies autokatalysatoren viaEU-regelgeving

0,5 75 150 geen

totaal circa 8

1 Niet meegenomen zijn niet-financiële factoren, d.w.z. immateriële kosten in de brede (welvaarteconomische) zin.Wel meegenomen zijn debesparingen die veronderstelde veranderingen van gedrag dan wel investeringen ten gevolge van maatregelen zullen opbrengen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 53

Page 229: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Figuur 13: Ontwikkeling van emissies van overige broeikasgassen: het effect van hetbasispakket

20

30

40

50

60

70

80

1990 1995 2000 2005 2010

Mto

n C

O2-

eq. emissies in 2010 bij

ongew ijzigd beleid

emissies in 2010 bijbeleidsintensiveringbasispakket

3.6 Het inbouwen van zekerheid: een pakket metreserve-maatregelen

Wanneer het Kyoto-protocol van kracht wordt en Nederland het protocolratificeert, kan de internationale gemeenschap ons land aanspreken op deresultaten van het beleid. Tegenvallende ontwikkelingen bij de emissieszoals in de afgelopen jaren steeds zijn opgetreden zullen niet langerworden geoorloofd. Om tijdig te kunnen inspelen op dergelijke tegen-vallers is een aantal maatregelen en instrumenten geselecteerd die dekomende periode in reserve worden gehouden. De maatregelen wordenzodanig voorbereid dat ze het vereiste effect kunnen hebben in de periode2008–2012. Voor sommige maatregelen – bijvoorbeeld verhoging vanaccijnzen – hoeft er thans weinig aan voorbereiding te worden gedaan.Voor andere – bijvoorbeeld CO2-opslag – moet er nu al met de voorbe-reiding worden begonnen om ervoor te zorgen dat de maatregel op tijddaadwerkelijk inzetbaar is.

De reserve-maatregelen moeten snel kunnen worden ingevoerd indienomstandigheden dit noodzakelijk maken. Invoering is echter geenautomatisme. Het daadwerkelijk inzetten van een reserve-maatregel vergteen nieuw politiek besluit op de ijkmomenten in 2002 en 2005. Bij diebesluitvorming kunnen ook andere mogelijkheden dan de hiernabeschreven aan de orde zijn. Deze laatste worden nu al uitgewerkt envoorbereid om ervoor te zorgen dat er voldoende keuzemogelijkhedenbestaan indien het basispakket onverhoopt tegenvallende effecten heeft.Bij het selecteren van de reserve-maatregelen is niet alleen gekeken naarbetaalbaarheid maar ook naar de snelheid waarmee het emissiereductie-effect van de maatregelen kan optreden.

3.6.1. verhoging regulerende energiebelasting

De VROM-raad noemt doorberekening van emissies in de prijs vanproducten (w.o. energieproducten) een onmisbaar element in eendoeltreffend beleid. Oogmerk hiervan is het veranderen van hetconsumptiepatroon en het teweegbrengen van een gunstig structuur-effect. Het effect van beleidsinstrumenten die uitgaan van een bepaaldeterugverdientijd of een rentabiliteitscriterium voor investeringen in

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 54

Page 230: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

energiebesparing wordt in hoge mate bepaald door de eindverbruikers-prijs voor energie. Het betreft hier vooral instrumenten zoals meerjaren-afspraken en regelgeving op grond van de Wet milieubeheer. Indien doordalende energieprijzen de prijsprikkel voor energiebesparing kleiner wordtzullen verdere stappen in de richting van een meer energiezuinigesamenleving moeilijker te nemen zijn.De regulerende energiebelasting wordt tijdens de huidige regeerperiodeverhoogd met een bedrag van f 3,4 miljard. Circa 15% (f 500 miljoen) vande extra opbrengst wordt aangewend om burgers en bedrijven via fiscalefaciliteiten (d.w.z. positieve prikkels) te stimuleren tot energiebesparing.Een verdere verhoging van de regulerende energiebelasting na dezeregeerperiode kan mogelijkheden bieden om eventueel tegenvallendeemissie-ontwikkeling op weg naar de 1e budgetperiode (gedeeltelijk) op tevangen. Een verhoging van de REB wordt daarom in het reservepakketopgenomen.

Om besluitvorming over het eventueel verhogen van de REB bij het eersteijkmoment mogelijk te maken moet al in de komende jaren een aantalaspecten worden geconcretiseerd. Het betreft de omvang van deverhoging, de verdeling daarvan over de tariefklassen, en de vorm waarinde extra opbrengst zal kunnen worden teruggesluisd. Door een deel vande extra opbrengst via positieve prikkels terug te sluizen kan de milieu-effectiviteit van een verhoging van de energiebelasting worden vergroot.Mogelijkheden hiertoe zullen bij de voorbereiding van besluitvormingover deze maatregel worden betrokken. Voor zover de extra opbrengstniet voor lastenverschuiving wordt ingezet, zal het gebruikt worden voorde stimulering van energiebesparing, uiteraard voorzover de inkomens-effecten dat toelaten.

Het duurt enige tijd voordat een verhoging van de energiebelastingdoorwerkt in investeringsbeslissingen. De beoogde emissiereductiestreden pas na een aantal jaren op. Mocht een beroep op deze reserve-maatregel noodzakelijk blijken, dan dient er rekening te worden gehoudenmet dit vertraagde effect.

actiepunten: verhoging regulerende energiebelasting

* in uiterlijk 2001 worden varianten voor verdere verhoging van de REB en terugsluizing

verkend, met aandacht voor zowel economische als milieueffecten.

* medio 2001 worden één of meer varianten door het CPB doorgerekend

3.6.2. verhoging accijnzen

Zoals uit Figuur 14 blijkt zijn reële benzineprijzen de afgelopen jaren minof meer constant gebleven. Verhoging van brandstofaccijnzen heeft eenremmend effect op de mobiliteit en bevordert tevens de aanschaf vanzuinige auto’s.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 55

Page 231: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Figuur 14: Ontwikkeling reële benzineprijs, 1980–1998, 1980=100

0

20

40

60

80

100

120

140

1980 1985 1990 1995 1998

jaar

Het regeerakkoord geeft echter aan, dat een accijnsverhoging afhankelijkis van ontwikkelingen in de buurlanden. Het gaat hierbij om België enDuitsland waarbij het prijsverschil met Duitsland het hoogste is.In Duitsland is per 1 april een verhoging van 6 pfennig (excl. BTW) perliter ingegaan. De in het regeerakkoord genoemde accijnsverhoging kanmogelijk al voor het ijkmoment worden geoperationaliseerd.Daarnaast wordt een verdere verhoging van de accijnzen op motor-brandstoffen als reserve-maatregel opgenomen. Door de opbrengst terugte sluizen kan een dergelijke verhoging worden doorgevoerd zonder dat ermacro-gezien een lastverzwaring plaatsvindt. Uitgangspunt is variabili-satie, dat wil zeggen dat de accijnsverhoging gecompenseerd zal wordendoor een verlaging van de vaste autokosten.

Het reductie-effect in de 1e budgetperiode is afhankelijk van de omvangvan de verhoging en van het moment waarop dat plaatsvindt. Reductiesten gevolge van gedragsverandering komen vrijwel onmiddellijk tot stand.Doorwerking naar de aanschaf van zuiniger auto’s gaat echter zeergeleidelijk en duurt vele jaren.

3.6.3. N2O-reductie bij de chemische industrie

Jaarlijks komen grote hoeveelheden lachgas (N2O) vrij bij een beperktaantal bedrijven en installaties in de chemische industrie (productie vansalpeterzuur, caprolactum en acrylonitril). Op dit moment zijn er nog geentechnieken beschikbaar waarmee emissies uit bestaande installatieskunnen worden gereduceerd. Er lijken echter goede mogelijkheden tebestaan voor het ontwikkelen van één of meer katalysatoren waarmeeheel kosteneffectief zeer grote reducties behaald kunnen worden(ordegrootte: 90%). De zoektocht naar een of meer goed werkende enkosteneffectieve katalysatoren is inmiddels gestart en de vooruitzichtenzijn veelbelovend. Indien een reductie met 90% haalbaar is, kan het gaanom een totaal reductie-effect van circa 10 Mton CO2-eq. Het kan nogenkele jaren duren voordat een katalysator ontwikkeld is maar deverwachting is dat deze voor de 1e budgetperiode beschikbaar zal zijn. Ophet moment dat een katalysator beschikbaar komt is het technischmogelijk deze vrij snel te plaatsen. De termijn waarop dit kan is enigszinsafhankelijk van de omstandigheden op de productielocatie maar over hetalgemeen kan een katalysator binnen een jaar worden geplaatst. Hierdoorleent deze maatregel zich goed voor opname in het reservepakket.In tegenstelling tot de overige maatregelen in het reservepakket, is

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 56

Page 232: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

invoering van deze maatregel niet afhankelijk van tegenvallende emissie-ontwikkeling in de toekomst, maar van het slagen van de technologischeontwikkeling. Vooruitlopend op de resultaten van dit onderzoek, zal deimplementatie van deze technologie de komende jaren samen met deindustrie worden voorbereid.

actiepunt: N2O-emissies in de chemische industrie

* In 1999 zal een Letter of Intent worden opgesteld met de kunstmestindustrie over de

reductie van de N2O-uitstoot wanneer er een kosteneffectieve reductiemethode

ontwikkeld is, met als oogmerk deze afspraak op te nemen in het convenant met de

chemische industrie.

* In 2000 zal bij de betrokken actoren overeenstemming worden bereikt over de emissies

in het basisjaar en de huidige emissies.

* Bij het ijkmoment in 2002 zal worden beoordeeld of de ontwikkeling van katalysatoren

voldoende succesvol is om tot implementatie over te gaan. Blijkt dat niet mogelijk dan

zal in 2005 wederom eenzelfde beoordeling plaatsvinden. De criteria voor succes zullen

in de letter of intent met de chemische industrie worden beschreven. Bij voldoende

succes zal de implementatie voor de 1e budgetperiode moeten worden gerealiseerd.

* Na 2002 wordt gewerkt aan de erkenning van de ontwikkelde katalysatoren als Best

Available Technology in het EUROBAT-circuit.

3.6.4. CO2-opslag

CO2 kan in beginsel ondergronds worden opgeslagen in lege aardgas-velden of aquifers (watervoerende lagen). Met ondergrondse CO2-opslagis in Nederland nog geen ervaring opgedaan. Het CO2-bufferproject dat inhoofdstuk 3.5.2 is beschreven zal op termijn inzicht geven in het gedragvan CO2 in de diepe ondergrond en in de wisselwerking van CO2 met haaromgeving (waterlaag, kleilaag, veldspaten). Daarnaast kan ook gebruikworden gemaakt van ervaring met CO2-opslag in de Verenigde Staten enNoorwegen.CO2-opslag is met name kosteneffectief wanneer de CO2 in grotehoeveelheden vrijkomt als zuivere gasstroom bij een productieproces.Deze situatie doet zich voor bij waterstofproductie in raffinaderijen en bijde ammoniakproductie ten behoeve van de kunstmestindustrie. Hetbetreft een beperkt aantal installaties, geconcentreerd op enkele locaties.Het opslagpotentieel van deze emissies bedraagt naar de huidigeinzichten 3,3 Mton. In het Optiedocument (ECN/RIVM, 1998) wordt dekosteneffectiviteit van CO2-opslag bij dit soort bronnen ingeschat op f 45per ton CO2 volgens de eindverbruikersbenadering, f 30 volgens denationale kostenbenadering. De eerste resultaten van een thans lopendestudie geven aan dat bij een goede combinatie van bron, afstand tussenbron en opslagplaats, en diepte van opslag lagere kosten mogelijk zijn. Bijeen ongunstige combinatie kunnen de kosten ook hoger zijn.CO2-opslag wordt opgenomen in het reservepakket.Bij tegenvallende ontwikkelingen kan besluitvorming inzake CO2-opslagop grotere schaal dan het bufferproject aan de orde zijn bij deijkmomenten in 2002 en 2005. Om hierover te kunnen besluiten is meerinzicht nodig in de kosten van opslag vanuit de verschillende bronnen enbij verschillende locaties.Indien besloten wordt CO2-opslag toe te passen kan er zeker vier jaarvoorbijgaan voordat CO2 daadwerkelijk wordt geïnjecteerd. De initiatief-nemer en de leveranciers van CO2 moeten afspraken maken over decondities waaronder CO2 ter beschikking wordt gesteld. Een MilieuEffect-Rapportage moet worden opgesteld en een vergunningprocedure moetworden doorlopen. Na vergunningverlening moeten installaties wordengebouwd en andere voorzieningen worden aangebracht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 57

Page 233: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

actiepunt: CO2-opslag

* Ter voorbereiding van eventuele besluitvorming in 2002 wordt onderzoek naar kosten

van opslag vanuit verschillende bronnen en bij verschillende locaties uitgebreid.

Resultaten zullen uiterlijk in 2001 beschikbaar zijn.

* Het gedrag van CO2 ondergrond wordt in het kader van het zogenaamde bufferproject

gemonitord.

* De terugneembaarheid van CO2 wordt in praktijkproeven getest.

* Nader onderzoek wordt uitgevoerd naar de veiligheidsaspecten van ondergrondse

CO2-opslag.

3.6.4. samenvatting reservepakket

Het reservepakket wordt hieronder in Tabel 11 samengevat.

Tabel 11: Het reservepakket

maatregel reductie 2010(Mton)

nationalekosten (gld/ton)

eindverbruikers-kosten (gld/ton)

extra verhoging regulerendeenergiebelasting p.m. – –accijnsverhogingen p.m. – –N2O-reductie bij de chemischeindustrie 10,0 2,5 3,5CO2-opslag bij enkele groteindustriële bronnen 3,3 30 45

3.7 De beleidsbewaking: monitoring en rapportage

Advies van de VROM-raad

Genoemde nota zou bijgevolg ook voorstellen voor monitoring van de voortgang op ... de

vernieuwing van het instrumentarium en de aanzet tot de transitie naar een koolstofarme

energiehuishouding ... moeten bevatten, naast monitoring van de realisatie van de fysieke

reductiedoelstellingen met de achterliggende ontwikkelingen, opdat vroegtijdig tot

beleidsbijstelling kan worden besloten.

Transitie naar een koolstofarme energiehuishouding , p. 52

In navolging van het advies van de VROM-raad vindt monitoring plaats opweg naar 2008–2012 om te beoordelen of de uitvoering van het beleid opschema ligt en of het nodig is om reserve-maatregelen aan te spreken.Deze monitoring heeft zowel betrekking op de daadwerkelijke emissies(jaarlijks in de Milieubalans van het RIVM) als op de voortgang van hetbeleid.

Op grond van internationale afspraken moet Nederland jaarlijks deontwikkeling in de emissies van broeikasgassen bepalen en rapporterenaan zowel de Europese Unie als het secretariaat van het Klimaatverdrag.Het Klimaatverdrag schrijft voor dat de emissies moeten worden bepaaldaan de hand van IPCC-richtlijnen voor emissie-inventarisaties. Daarnaastis het in verband met het draagvlak voor beleid in Nederland belangrijkdat de emissiecijfers betrouwbaar zijn. De bereidheid bij de doelgroepenen het publiek om bij te dragen aan de uitvoering van het klimaatbeleidwordt niet bevorderd door onbetrouwbare of steeds wisselende cijfersover emissieniveaus. Met het oog op geloofwaardige uitvoering van hetbeleid zal de komende tijd worden gewerkt aan het vergroten van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 58

Page 234: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

betrouwbaarheid van de emissiecijfers. Afspraken zullen met dedoelgroepen worden gemaakt, binnen de ruimte die internationale regelshiervoor geven, over de methoden waarmee emissies worden bepaald enover de acceptatie van de uitkomsten.

actiepunt: het verbeteren van de kwaliteit van emissiecijfers van broeikasgassen

* Gedurende 1999 zal worden gewerkt aan het opstellen van een consistent programma

gericht op het verkleinen van de onzekerheden in de emissiecijfers. De onzekerheden in

de CO2-cijfers worden hierbij als ambitieniveau gehanteerd. De nadruk zal worden

gelegd op N2O en CH4 gerelateerd aan de landbouw en (voor CH4) aan de afvalsector,

HFK, PFK, en SF6 gerelateerd aan industriële processen, CO2 gerelateerd aan

landgebruik en sinks, en het opsporen van eventuele bij NOx-reductie optredende

N2O-emissies. Één van de actiepunten in het programma zal zijn na te gaan in hoeverre

het overzicht van bronnen en emissie van (met name) de overige broeikasgassen

compleet is. Dit overzicht is voorzien voor 2001.

* Een programma van eisen wordt opgesteld waaraan monitoring van emissies en

reducties van broeikasgassen dient te voldoen. Hiertoe zullen worden vastgelegd: te

gebruiken methodieken voor het vaststellen van emissies, eisen voor minimum

nauwkeurigheid en volledigheid, verificatie, te gebruiken format, te gebruiken

eenheden, detailniveau, en de rapportage frequentie.

* Met de doelgroepen zullen nog in deze regeerperiode – waar nodig – afspraken worden

gemaakt over de te hanteren emissiecijfers op basis van de methoden zoals die in het

programma van eisen zullen worden vastgelegd. Deze behoefte bestaat bijvoorbeeld

ten aanzien van emissies van HFK’s, PFK’s, en SF6 in diverse sectoren, N2O-emissies in

de chemische industrie, en methaan emissies bij olie- en gaswinning.

* Voor aan aantal grote puntbronnen zullen activiteiten worden ondernomen (zo nodig

ondersteund door concrete meetprogramma’s) ter verificatie van te behalen emissie-

reducties. Het gaat om procesemissies van HFK-23 bij de productie van HCFK-22,

PFK-emissies in de aluminiumindustrie, en N2O-emissies bij de productie van salpe-

terzuur.

* Verdere coördinatie en stroomlijning van het proces voor het tot stand komen van

volledige jaarlijkse emissie-inventarisatie van broeikasgassen.

* De Nederlandse expertise zal in internationaal verband (Klimaatverdrag, IPCC) worden

ingebracht.

De voortgang van implementatie van de beleidsmaatregelen uit de driepakketten zal worden gemonitord aan de hand van de actiepunten die indeze nota voor de verschillende onderwerpen zijn geformuleerd.

Naast de voortgang van het nationale beleid zullen ook ontwikkelingen inEuropees beleid en internationale afspraken in het kader van hetKlimaatverdrag bij de beleidsmonitoring en bij het eventueel bijstellenvan het beleid worden betrokken. Hierdoor zal het mogelijk zijn omrekening te houden met gewijzigde omstandigheden, bijvoorbeeld tengevolg van gezamenlijk EU-beleid of omdat er andere meer kosten-effectieve maatregelen zijn ontstaan.

Specifieke momenten waarop de voortgang van het beleid wordtbeoordeeld zijn 1 januari 2002 en 1 januari 2005 zijn. Besluitvorming overhet eventueel aanspreken van reserve-maatregelen of anderszins ijkenvan het beleid vindt dan plaats.In tussenliggende jaren worden resultaten in de Milieubalans en hetMilieuprogramma gemeld. Om te voorkomen dat er door de doelgroepen-indeling van het Milieuprogramma een versnipperd beeld van hetklimaatbeleid ontstaat, zal voortaan in een integrale klimaatbijlage overrelevante ontwikkelingen worden gerapporteerd. De rapportage over devoortgang bij de implementatie van beleidsmaatregelen en instrumentenzal zowel het bestaande als het in deze nota geïntensiveerde beleid

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 59

Page 235: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

betreffen. Alle ingezette instrumenten (waaronder regelgeving, conven-anten en andere afspraken, subsidies, de fiscale regelingen EIA, VAMIL, enGroen Beleggen, en de positieve prikkels in het kader van de regulerendeenergiebelasting) zullen daarbij de revue passeren. Daarnaast zal ertevens over andere factoren die van invloed zijn op emissieniveau’sworden gerapporteerd. Hierbij zal o.a. worden aangesloten bij desystematiek die daarvoor bij het energiebeleid wordt ontwikkeld.

Naar aanleiding van de voorstellen van de Tweede Kamer werkgroepFinanciële verantwoordingen1 zullen ook prestatiegegevens wordenopgenomen in de rapportage over klimaatbeleid. Daarin kunnen evenwelniet de door de werkgroep voorgestelde gegevens namelijk gerealiseerdeCO2-reducties per sector en maatregel worden opgenomen aangeziendeze niet op zinvolle wijze achteraf te bepalen zijn. Om een gerealiseerdereductie te kunnen inschatten moet een fictieve basis worden gedefinieerdten opzichte waarvan de reductie kan worden ingeschat. Deze fictievebasis kan achteraf niet geverifieerd worden omdat in gegevens overgerealiseerde veranderingen in emissieniveaus het additionele effect vanbeleid niet altijd kan worden onderscheiden van andere effecten tengevolge van autonome ontwikkelingen. Wel kan het verloop van deemissie per sector en per jaar worden bepaald aan de hand van emissie-factoren en gegevens over economische activiteit, brandstofgebruik, e.d.Daarom zal jaarlijks over sectorale emissieniveaus van alle broeikas-gassen worden gerapporteerd aan de hand van de in de Milieubalansgepresenteerde gegevens.

In de integrale rapportage zal met ingang van het Milieuprogramma2002–2006 onder meer worden opgenomen een overzicht van derijksuitgaven in het voorafgaande kalenderjaar die voor het klimaatbeleidbelangrijk zijn. Hiermee wordt invulling gegeven aan het verzoek van dewerkgroep Financiële verantwoordingen om een dergelijk overzicht. Waarmogelijk zullen deze uitgaven uitgesplitst worden naar sector enmaatregel. Een dilemma dat zich in dit verband voordoet is dat veeluitgaven die primair om andere redenen worden gedaan, ook eenbijdrage leveren aan het terugdringen van emissies. Zo hebben maatre-gelen die bijdragen aan het reduceren van de automobiliteit een gunstigeffect op de CO2-emissie. Ook het handhaven van snelheidslimieten, hetaanleggen van bossen en het inkrimpen van de veestapel zijn hiervoorbeelden van. Dit wil echter niet zeggen dat alle uitgaven die tenbehoeve van dergelijke maatregelen worden gedaan, ook opgenomenmoeten worden in een overzicht van klimaatbeleid. Daarom zal bij hetbepalen van de relevantie van uitgaven voor klimaatbeleid wordengekeken naar de mate waarin dergelijke uitgaven een bijdrage leveren aanhet halen van de Kyoto-taakstelling. Op dit moment worden dergelijkeuitgaven verdeeld over 6 departementen (BuZa/OS, EZ, FIN, LNV, V&W enVROM). De gegevens in het overzicht zullen worden afgeleid van dedepartementale jaarverslagen over het desbetreffende jaar.In ieder geval zullen in het overzicht worden opgenomen uitgaven opgrond van zowel de f 1000 miljoen voor het CO2-reductieplan en deresterende f 500 miljoen aan klimaatgelden die het vorige kabinetbeschikbaar heeft gesteld als de f 170 miljoen aan NMP3-gelden tenbehoeve van klimaatopties (ICES-gelden), de middelen voor JointImplementation en het CDM en de f 400 miljoen ten behoeve van eeninvesteringsimpuls voor duurzame energie (ICES-gelden) waar in hetkader van het regeerakkoord toe is besloten. Daarnaast zal jaarlijksworden bepaald welke overige middelen zijn ingezet voor projecten ofmaatregelen die een belangrijke bijdrage leveren aan het halen van deKyoto-taakstelling.

1 Kamerstukken II 1998–1999, 26 347, nr. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 60

Page 236: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

actiepunt: rapportage over rijksuitgaven klimaatbeleid

* Om tot vergelijkbare gegevens te kunnen komen voor het integrale overzicht van

rijksuitgaven ten behoeve van het klimaatbeleid zal elk departement jaarlijks gegevens

leveren over de relevante middelen en de toewijzing daarvan.

* Elk departement geeft in de departementale begrotingen en jaarverantwoordingen aan

hoe de middelen die haar ter beschikking staan worden ingevuld. Waar mogelijk zal

informatie worden geleverd uitgesplitst naar maatregel, project of sector waarbij

onderscheid wordt gemaakt tussen de volgende sectoren: landbouw, industrie,

energiesector, gebouwde omgeving, verkeer, en overige. Bij sommige regelingen kan

van te voren ook een emissiereductie-effect worden berekend. Bij andere regelingen is

dat niet mogelijk. Waar niet mogelijk zal worden getracht tot andere kengetallen te

komen. Daartoe wordt o.m. een interdepartementaal «Voorhoedeproject Kengetallen

Klimaatbeleid» gestart om dergelijke kengetallen te ontwikkelen.

3.8 Communicatie over klimaatbeleid

Communicatie over het broeikaseffect vindt al sinds 1990 plaats. Doel vande communicatie is bewustwording van het probleem en het aangevenvan mogelijke oplossingen. Deze oplossingen waren tot nu toe vooralgelegen in energiebesparing. De themacampagnes over het broeikaseffectwerden uitgevoerd door het ministerie van VROM, terwijl het ministerievan EZ en de energiesector de communicatie over energiebesparing voorhun rekening namen.

3.8.1. een nieuwe fase

Met het uitkomen van deze Uitvoeringsnota is het beleid nog meer dan inhet verleden in de uitvoeringsfase gekomen. Het accent in de communi-catie zal daarom verschuiven. De nadruk zal komen te liggen op demaatregelen, dus niet meer primair op het probleem maar ook op deoplossing. In de nieuwe communicatiestrategie wordt onderscheidgemaakt tussen communicatie over maatregelen voor de korte termijn (totde 1e budgetperiode 2008–2012) en communicatie over maatregelen voorde lange termijn (na 2012). Communicatie zal worden ingezet alsondersteuning en effectuering van het basispakket en reservepakket (kortetermijn maatregelen). En daarnaast zal de communicatie zich richten opdraagvlak voor en uitwerking van het vernieuwingspakket (lange termijnmaatregelen).De communicatie over het broeikaseffect zelf zal meer een ondersteunendkarakter krijgen. De nadruk zal hierbij meer worden gelegd op communi-catie naar opinievormers in de samenleving.

Het uiteindelijke doel van de communicatie is eraan bij te dragen dat demaatregelen uit deze nota worden geïmplementeerd en worden uitge-voerd door de diverse doelgroepen (zoals consumenten, bedrijven,automobilisten en landbouwers). Hiertoe is het noodzakelijk dat:• relevante partijen die een rol spelen bij de implementatie van de

maatregelen de noodzaak en het nut van deze maatregelen onder-schrijven;

• de doelgroepen weten wat ze moeten doen (of laten) en waarom ditmoet;

• de doelgroepen ervan overtuigd zijn dat de maatregelen effectief zijn;• de doelgroepen ervan overtuigd zijn dat de maatregelen zo goed

mogelijk verdeeld zijn over de verschillende relevante sectoren;• er een (internationaal) draagvlak is voor de benodigde maatregelen na

2008–2012;

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 61

Page 237: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

• relevante partijen meewerken aan de voorbereiding en uitwerking vandeze lange termijn maatregelen.

Om dit te bereiken worden in de communicatie de volgende strategischehoofdlijnen gevolgd:

• resultatencommunicatieDe communicatie zal zich minder richten op het probleem, maar vooral opde oplossing van het probleem. De verwachte effecten van de verschil-lende maatregelen zullen daarom expliciet naar voren worden gebracht.Ook zal periodiek worden aangegeven wat de daadwerkelijk behaalderesultaten zijn en deze zullen gerelateerd worden aan het uiteindelijk tebehalen doel.

• inzicht in andere sectorenVoor de acceptatie van de maatregelen voor de eigen sector, is hetbelangrijk inzicht te hebben in de inspanningen die van andere sectorenworden gevraagd. In de communicatie zal daarom aandacht wordenbesteed aan de maatregelen voor de verschillende sectoren, eenduidelijke onderbouwing van de verdeling van de maatregelen over desectoren, de verwachte kosten per sector en de verwachte effectiviteit vande maatregelen van de verschillende sectoren.

• samenwerking en afstemmingBij de communicatie over de maatregelen uit deze nota zijn veel partijenbetrokken. Verschillende partijen bij de rijksoverheid, maar ook allerleiintermediaire organisaties voor de verschillende doelgroepen, spelen eenrol. Bovendien zijn er veel beleidsmaatregelen (bijvoorbeeld overenergiebesparing) die niet in deze nota staan, maar die wel een grootraakvlak met het klimaatbeleid hebben. Om de communicatie voor dedoelgroepen zo duidelijk en effectief mogelijk te kunnen vormgeven zijnsamenwerking tussen alle betrokken partijen en afstemming van dediverse communicatieboodschappen nodig.

• communicatie bij implementatie maatregelenDe communicatie met de doelgroepen zal vooral plaatsvinden bij hetdaadwerkelijk in werking treden van de verschillende maatregelen. Dezecommunicatie zal gericht zijn op kennis over de desbetreffende maatregel(wat moet men doen of laten), het «waarom» van de maatregel(tegengaan van klimaatverandering), de verwachte resultaten van demaatregel en het tot dan toe behaalde effect van het klimaatbeleid,gerelateerd aan het beoogde doel.

• draagvlak voor vernieuwingspakketNa 2008–2012 moet er een ingrijpende verandering plaatsvinden in onzewijze van energievoorziening. Om dit te bereiken moet er overeen-stemming komen over de richting van het beleid na 2012 en de mogelijkemaatregelen. Communicatie met relevante partijen die hierbij een rolspelen, zal daarom gericht zijn op draagvlak voor mogelijke lange termijnmaatregelen en de voorbereiding hiervan. Aangezien er ook een interna-tionaal aspect aan het beleid na 2012 zit, zal een deel van deze communi-catie zich richten op internationale doelgroepen.

3.8.2. communicatie over het lange termijn klimaatbeleid

Een aantal activiteiten rond de communicatie over het lange termijnklimaatbeleid is reeds in gang gezet. Het project Climate Options for theLong Term (COOL), dat plaats vindt in het kader van het NationaleOnderzoeksprogramma Mondiale Luchtverontreiniging en Klimaat-verandering, heeft tot doel de ontwikkeling van een lange termijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 62

Page 238: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

klimaatbeleid in Nederland te ondersteunen. Daartoe wordt een dialooggeorganiseerd tussen wetenschappers, beleidsmakers en belangheb-benden uit diverse maatschappelijke geledingen. In de dialoog wordtnagegaan hoe Nederland op de lange termijn (2050) kan komen tot eenontkoppeling van economische groei en de uitstoot van broeikasgassen.Voor het ontwikkelen en beoordelen van beleidsopties op nationale schaalis ook inzicht nodig in de internationale (economische en politieke)ontwikkelingen. Het COOL-project omvat derhalve ook een dialoog opEuropese en mondiale schaal.

De Bezinningsgroep Energiebeleid, als belangrijke opinievormers op hetgebied van energie, is ook betrokken bij de communicatie over langetermijn klimaatbeleid. Deze groep is gevraagd een publicatie te makenover de relatie tussen energiebeleid en het klimaatprobleem en de inhouddaarvan in eigen kring en daarbuiten te bespreken. Mede ter onder-steuning van deze activiteiten is aan een groep onderzoeksinstitutengevraagd een data-bestand te maken ten behoeve van CO2-reductiemoge-lijkheden voor de langere termijn (tot 2050).

3.8.3. communicatie over energiezuinig handelen en wonen

Het totale energiegebruik van Nederlandse huishoudens kan wordenonderscheiden in een direct en een indirect deel. Het directe deel bestaatuit het gas en de elektriciteit die nodig zijn ten behoeve van ruimte-verwarming, verlichting, koken, warm water enzovoorts. Het grootste deelvan het beleid van de afgelopen jaren is erop gericht om het directeenergiegebruik efficiënter te laten zijn.Naast direct energiegebruik vindt echter ook indirect energiegebruik doorhuishoudens plaats. Dit bestaat uit de energie die nodig is om degoederen en diensten te produceren en te distribueren die huishoudensconsumeren. Het indirecte energiegebruik van huishoudens is ongeveernet zo groot als het directe. Door op hun indirect energiegebruik tebesparen kunnen huishoudens de CO2-emissie die daarmee samenhangtreduceren.Uit een praktijkexperiment met huishoudens, het zogenaamde projectPerspectief is gebleken, dat dit indirecte energiegebruik is terug tebrengen door een verandering van leefstijl. Het consumptiepatroonvertoont in het geval van een energiezuinige leefstijl een zekere demateri-alisatie. Dit manifesteert zich in een verschuiving van de aandacht voorkwantiteit naar de aandacht voor kwaliteit, in een stijging van de vraagnaar diensten in plaats van goederen, en in meer aandacht voor persoon-lijke ontwikkeling. Zoals het United Nations Development Program heeftgeconcludeerd, is het niet zozeer de omvang van consumptie die vaninvloed is op het milieu, maar veeleer de invulling van de consumptie-vraag.De huishoudens die meededen aan het Perspectief-experiment reali-seerden een energiebesparing van 40% ten opzichte van vergelijkbarehuishoudens. Dit resultaat geeft aan dat de potentie om energiezuiniger tehandelen en te wonen niet gering is. Door communicatie en meerproductinformatie kan bij meer huishoudens een gedragsveranderingworden gestimuleerd. Ook fiscale regelingen kunnen aan een gedrags-verandering bijdragen.Om leefstijlverandering mogelijk te maken lijken projecten en voorzie-ningen op lokaal niveau van groot belang. Dit hoeft niet op initiatief vande overheid te gebeuren. Eco-teams kunnen een essentiële rol vervullenin het informeren van de consument. Daarnaast wordt momenteel dehaalbaarheid van een project verkend dat tot doel heeft om op grotereschaal (bijvoorbeeld op wijkniveau) het indirecte energieverbruik teverlagen. Op deze grotere schaal kan worden geëxperimenteerd met

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 63

Page 239: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

bijvoorbeeld winkels, die energie-extensievere producten verkopen of metbijvoorbeeld bedrijven die de verkoop van diensten vergemakkelijken.Een extra bedrag van f 15 miljoen wordt beschikbaar gesteld voor nieuweop communicatie gerichte activiteiten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 64

Page 240: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

4. EEN BLIK VOORUIT: VOORBEREIDING OP DE LANGE TERMIJN

4.1 Waarom een lange termijn beschouwing in eenUitvoeringsnota?

Advies van de VROM-raad

In de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid moet [...] een ontwikkelingsperspectief voor het

klimaatbeleid geschetst worden, dat aanzienlijk verder gaat dan 2010 en dat een basis

vormt voor technologische vernieuwing en investeringsbeslissingen voor de lange

termijn.

Ontkoppeling van CO2-uitstoot, energiegebruik en economische groei zijn met het huidige

instrumentarium zeer lastig te bereiken. De kosten van het klimaatbeleid dreigen onnodig

hoog op te lopen. De overheid zal zelf altijd achter de feiten aan blijven lopen, omdat ze

onvoldoende zicht heeft op de actuele verschillen tussen sectoren wat betreft hun

technische mogelijkheden tot reductie van uitstoot [...] en de kosten daarvan. De sterke

internationale verbondenheid in bepaalde sectoren maakt ook dat de overheid er heel

lastig kan ingrijpen, terwijl juist deze exportgerichte en energie-intensieve bedrijven een

fors aandeel in de maatregelen zouden moeten hebben, gezien hun aandeel in de totale

uitstoot [...], hun kennispotentieel en hun innovatievermogen. Dit noopt tot instrumentele

vernieuwing.

Transitie naar een koolstofarme energiehuishouding, p. 10, 13

Ervaring met klimaatbeleid in de periode sinds 1990 leert dat hetombuigen van de ontwikkeling van de CO2-emissie een zaak van langeadem is. Om de nodige veranderingen op gang te brengen moetenbeleidsinstrumenten worden vormgegeven en geïmplementeerd. Het kosttijd om nieuwe technologie te ontwikkelen en te bewijzen. De economieen de energievoorziening hebben tijd nodig om zich aan te passen.Mede hierdoor is het in Nederland en in het overgrote deel van de overigeWesterse landen (nog) niet gelukt om de gewenste absolute ontkoppelingtussen economische groei en CO2-emissie te bewerkstelligen. Wel isbereikt dat de stijging van de CO2-emissie duidelijk minder groot is dan deeconomische groei. Om op termijn echte trendbreuken met als resultaateen dalende CO2-emissie te kunnen bewerkstelligen moeten nu al defundamenten voor een beleid voor de langere termijn worden neergelegd.Het kabinet onderschrijft op dit punt dan ook het advies van deVROM-raad. De Raad bepleit een technologische en instrumentelevernieuwing als randvoorwaarde voor een overgang op een koolstofarmeenergiehuishouding. Een dergelijke overgang is naar de mening van deRaad onmisbaar wil Nederland kunnen blijven meedoen aan het interna-tionale klimaatbeleid.In dit hoofdstuk wordt stilgestaan bij mogelijkheden om op langeretermijn emissies in Nederland vergaand te reduceren. Nagegaan wordtwelke stappen nu al gezet moeten worden ter voorbereiding op verder-gaande emissiereducties na de 1e budgetperiode van het Kyoto-protocol.Daarna wordt een vernieuwingspakket van maatregelen beschreven. Diemaatregelen zijn bedoeld om de ontwikkeling van technologie eninstrumentarium op gang te brengen.

4.2 De perspectieven voor de langere termijn

De context waarin klimaatbeleid in de komende decennia zal wordengevoerd zal in belangrijke mate worden bepaald door een vijftal ontwikke-lingen dat hieronder wordt toegelicht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 65

Page 241: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

• Uiteindelijk zullen emissies van broeikasgassen vergaand moetenworden gereduceerd om verstoring van het klimaatsysteem doormenselijke activiteiten te voorkomen.

De tot nu toe internationaal overeengekomen emissiereducties zijn eenbelangrijke stap op weg naar beheersing van het probleem van klimaat-verandering. Zij zijn echter geenszins voldoende in het licht van het doelvan het Klimaatverdrag. Dat doel is stabilisatie van broeikasgassen in deatmosfeer op een concentratieniveau waarop gevaarlijke antropogeneverstoring van het klimaatsysteem wordt voorkomen. Het niveau waaropde concentratie gestabiliseerd moet worden en wanneer dat niveau moetworden bereikt zijn in feite politieke keuzes, die af te leiden zijn van waarde grens wordt gelegd tussen enerzijds een aanvaardbare verandering enanderzijds een gevaarlijke verstoring van het klimaatsysteem. De grenzenvan het aanvaardbare zijn slechts aan te geven op grond van normatieveoverwegingen. Het Klimaatverdrag geeft aan waar op gelet moet wordenbij het bepalen van de grens tussen gevaarlijke en aanvaardbareveranderingen in klimaat: ecosystemen moeten zich aan klimaat-verandering kunnen aanpassen, de voedselproductie moet niet wordenbedreigd, en de economische ontwikkeling moet op een duurzame wijzekunnen doorgaan.De wereld gemeenschap heeft de normatieve randvoorwaarden uit hetKlimaatverdrag nog geen beleidsmatige basis gegeven. De Europese Unieheeft dat wel gedaan, door in de ministerraad vast te stellen dat mondiaalde temperatuur niet meer dan 2° C boven het preïndustriele niveau magstijgen en dat daarom concentraties onder 550 ppmv moeten blijven. Ookde Nederlandse regering heeft invulling gegeven aan het doel van hetKlimaatverdrag, eerst in de Nota Klimaatverandering en nogmaals in deVervolgnota Klimaatverandering. Op basis van de wetenschappelijkerapporten van de IPCC is er tot een drietal normatieve uitgangspuntenvoor het klimaatbeleid gekomen:1. om gevaarlijke beïnvloeding van het klimaatsysteem door de mens te

voorkomen dient de wereldwijde temperatuurstijging binnen 2° Cboven het preïndustriële niveau te blijven en mag de wereldwijdgemiddelde zeespiegelstijging uiteindelijk niet meer bedragen dan 50cm;

2. het tempo van wereldwijd gemiddelde temperatuurstijging dientbeperkt te blijven tot 0,1° C per decennium om ecosystemen in staat testellen zich aan te passen aan het tempo van klimaatverandering en, insamenhang met de doelen ten aanzien van temperatuur- enzeespiegelstijging de voedselproductie niet in gevaar te brengen;

3. bij het vaststellen van een wereldwijd reductietempo dient rekening teworden gehouden met hetgeen technisch/economisch haalbaar is.

Op basis van de huidige kennis van het broeikaseffect is de consequentievan deze uitgangspunten dat de concentraties van broeikasgassen voorhet einde van de volgende eeuw gestabiliseerd moeten worden op eenniveau ruim beneden twee maal de preïndustriële concentraties. Ditbetekent dat in de loop van de volgende eeuw mondiale emissiereductiesmet een omvang van 50 à 75% bereikt moeten worden. Als nieuwewetenschappelijke inzichten tot een andere cijfermatige invulling van denormatieve uitgangspunten uit de Vervolgnota Klimaatverandering leiden,zal dat niet van grote invloed zijn op de uiteindelijk benodigde mondialeemissiereducties. De orde van grootte blijft dezelfde.

Naar de mening van zowel Nederland als de EU moeten de geïndustriali-seerde landen, vanuit hun historische verantwoordelijkheid voor de groeiin de atmosferische koolstofconcentratie, het voortouw nemen in hetreduceren van broeikasgassen en een aanmerkelijk grotere inspanningleveren dan de ontwikkelingslanden. Die landen moeten ook de ruimtekrijgen om het welvaartsniveau van industrielanden te kunnen evenaren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 66

Page 242: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

De benodigde emissievermindering in de industrielanden is dus sterkafhankelijk van de economische ontwikkeling en bevolkingsgroei inontwikkelingslanden en de doorwerking daarvan in energiegebruik enemissies. Een reductie van 80% voor Annex 1 landen is een niet onwaar-schijnlijk einddoel voor CO2, terwijl op grond van het Kyoto-protocol dezelanden tezamen een reductie van gemiddeld 5% van alle broeikasgassentussen 1990 en 2010 zullen realiseren.

• Het belang van de flexibele Kyoto-instrumenten op langere termijn isonzeker.De flexibele mechanismen zullen een belangrijke rol spelen bij deimplementatie van het Kyoto-protocol in de 1e budgetperiode. De matewaarin is op dit moment niet exact vast te stellen. Aan de ene kant is hetafhankelijk van de nog op te stellen spelregels voor de instrumenten, aande andere kant zal het bepaald worden door de marktwerking.Ook op de langere termijn (toekomstige budgetperiodes) zullen deflexibele mechanismen naar alle waarschijnlijkheid een rol blijven spelen.Het potentieel op de langere termijn is echter niet vast te stellen omdatdeze afhankelijk is van veel variabelen die nu onzeker zijn. In ieder gevalzal het afhankelijk zijn van het aantal en het karakter van de landen die eendoelstelling op zich nemen en het niveau van de af te spreken doelstel-lingen. In het tweede deel van deze Uitvoeringsnota zal getracht wordeninzicht te geven in het toekomstige belang van de flexibele mechanismenvoor het realiseren van de doelstellingen van het Klimaatverdrag.

• De rol van de overige broeikasgassen zal steeds kleiner worden.In Nederland zullen reductiemogelijkheden bij de overige broeikasgassenna de 1e budgetperiode naar verwachting afnemen. Met het in deze notaaangekondigde beleid kan de emissie van de overige broeikasgassen inde periode tot 2010 mogelijk met bijna de helft worden teruggebracht. Ditbetekent dat in de periode tot 2010 de meeste technische mogelijkhedenvoor reducties zullen worden benut. In de periode daarna zal verdereterugdringing van emissies van HFK’s en N2O van het verkeer wellichtmogelijk zijn. Deze mogelijkheden zijn echter te beperkt om voor eengrote landelijke emissiereductie te kunnen zorgen. Reductiebeleid zal dangrotendeels zijn aangewezen op maatregelen om de CO2-emissie terug tedringen. Wat dit betreft deelt de regering de zienswijze van deVROM-raad.

• Voorraden van fossiele brandstoffen zullen niet binnen afzienbaretermijn opraken.Raakte men in de afgelopen 50 jaar gewend aan het idee dat de voorradenfossiele brandstoffen binnen afzienbare tijd opraken, tegenwoordig is hetinzicht in de relatieve schaarste van deze grondstoffen duidelijk anders.Het is gebleken dat nieuwe voorraden steeds sneller worden ontdekt danbestaande voorraden worden gebruikt. Technologische verbetering leidtertoe dat steeds meer van de gevonden voorraden ook economischwinbaar zijn. Op dit moment vertegenwoordigen de economisch winbarevoorraden wereldwijd circa 1 000 miljard ton koolstof. Dit is meer dan detotale koolstof-inhoud van de atmosfeer (circa 770 miljard ton oftewel 370ppm in 1994) en circa 165 maal de huidige jaarlijkse mondiale koolstof-emissie ten gevolge van het gebruik van fossiele brandstoffen. Voorradenvan conventionele olie, aardgas en kolen die met bestaande technologiete winnen zijn, maar die onder de huidige omstandigheden niet econo-misch zijn, zijn nog vele malen groter, in totaal zo’n 3500 miljard ton,oftewel vijf maal groter dan de huidige concentratie van koolstof in deatmosfeer. Een belangrijke conclusie is dan ook dat klimaatbeleid gerichtop het realiseren van het doel van het Klimaatverdrag (d.w.z. stabilisatievan atmosferische concentraties op een niveau dat gevaarlijke verstoringvan het klimaatsysteem door menselijke activiteiten voorkomt) veel eerder

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 67

Page 243: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

dan aanbodschaarste grenzen zal stellen aan het gebruik van fossielebrandstoffen. Opwaartse druk op energieprijzen door structureleschaarste is dan ook nauwelijks te verwachten.

• De energieprijs zal structureel laag kunnen blijven.Pogingen om energieprijzen voor een langere termijn te voorspellen zijnzeer kwetsbaar vanwege onzekerheden aan zowel vraag- als aanbodkant.In het verleden is er bij het vormgeven van het klimaatbeleid vaakuitgegaan van voorspellingen die achteraf (veel) te hoog bleken te zijn.Om een klimaatbeleid te kunnen voeren dat robuust is voor toekomstigeenergieprijsontwikkeling dient rekening te worden gehouden met demogelijkheid dat energieprijzen op de langere termijn structureel laagkunnen blijven. In dit verband lijkt het redelijk om voor de periode tot circa2020 uit te gaan van een bandbreedte die aan de onderkant begrensdwordt rond de USD 10 per vat en aan de bovenkant rond de USD 251.De onderkant geeft de prijs aan in een situatie waarbij olieproductiesteeds meer door concurrentie wordt gekenmerkt. De invloed van hetOPEC-kartel vermindert en het lukt andere producerende landen niet omtot afspraken over productiebeperking te komen. In dat geval zal deproductie worden geconcentreerd in de goedkoopste velden.De bovenkant wordt bepaald door de (marginale) winningskosten van oliein de landen buiten de OPEC. Deze kosten functioneren als een boven-grens op de wereldprijs. Als de OPEC probeert de prijs structureel op tedrijven tot ver boven het niveau van de marginale winningskosten buitende eigen regio, neemt de productie elders toe. Hierdoor wordt demarktprijs steeds minder door afspraken binnen de OPEC bepaald, ensteeds meer door de winningskosten buiten de OPEC.Door technologische innovatie zijn de kosten van zowel exploratie alsexploitatie in de afgelopen twintig jaar in de landen buiten de OPECgedaald. Ook de lage olieprijzen hebben een bijdrage geleverd aan detoegenomen productiviteit in de oliesector. Er is geen reden om aan tenemen dat deze dalende tendens in de kosten van oliewinning zalstoppen.

Advies van de VROM-raad

De aandacht moet zich vooral richten op de reductie van de CO2-uitstoot als grootste en

meest weerbarstige deel van het probleem.

Transitie naar een koolstofarme energiehuishouding, p. 20

Op basis van deze overwegingen kan worden geconcludeerd dat na de 1e

budgetperiode CO2-reducties in eigen land een steeds grotere rol in hetbeleid zullen moeten spelen. Zowel het potentieel aan projectgebondenreducties via JI en CDM als de prijs ervan zijn onzeker.Mogelijkheden om de overige broeikasgassen te reduceren zullenafnemen. CO2-reducties van de benodigde omvang zullen alleen tebehalen zijn als op langere termijn overgegaan wordt naar een energie-voorziening die veel minder CO2 emitteert. De bestaande energie-infrastructuur kan echter slechts op een tijdschaal van enkele decenniasubstantieel worden veranderd, zonder kapitaal te vernietigen. Hierdoor ishet tempo waarin emissies van CO2 kunnen worden teruggedrongenzonder de economie te ontwrichten, begrensd. Hoe eerder wordtbegonnen des te lager zijn de kosten om de nodige veranderingen op tijdte realiseren. Nederland doet er verstandig aan zich nu al voor tebereiden. Bij die voorbereiding dient rekening te worden gehouden metde mogelijkheid dat energieprijzen structureel laag kunnen blijven.

1 Zie bijvoorbeeld P. Lako en H.J.M. de Vries,Voorraden en Prijzen van Fossiele Brandstof-fen, ECN-I-96–01, februari 1999; A.J. v.d. Berg,P.A. Boot, M.J. Dykstra, J.T.C. Kool, T.M.P.Schoutstra en F.G.M. Wieleman, Van Wereld-markt tot Eindverbruikers: Energieprijzen voorde periode tot 2015, Ministerie van Econo-mische Zaken, Beleidsstudies Energie 7; enCheap Oil, The Next Shock, The Economist,6 maart 1999.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 68

Page 244: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

4.3 Lange-termijn reductiepotentieel voor Nederland

De Vervolgnota Klimaatverandering kondigde een verkenning aan van demogelijkheden en gevolgen voor Nederland van een doel waarbij debroeikasgasemissies met 1 à 2% per jaar dalen. Daartoe hebben deinstituten ECN, RIVM en CPB1 een eerste verkenning van met name dereductiemogelijkheden voor CO2 in Nederland uitgevoerd. De studieschetst een beeld van hoe een koolstofarme energievoorziening, zoals deVROM-raad bepleit, eruit zou kunnen zien.Uitgangspunt voor de lange termijn verkenning is een reductie van 2% perjaar vanaf 2000 tot 2020. Dit betekent dat de totale emissie in 2020 met32% zou dalen ten opzichte van 1990/1995. Tegen de achtergrond van hetGlobal Competition (GC) scenario zou het beleidstekort in 2020 136 MtonCO2-equivalenten bedragen. In de verkenning is verder verondersteld dat30% van de beleidsopgave wordt gerealiseerd door middel van deflexibele instrumenten in het buitenland en via reducties bij de overigebroeikasgassen of via bosaanplant in het binnenland. De benodigdebinnenlandse CO2-reductie bedraagt daarmee 95 Mton (bijna hetviervoudige van de binnenlandse beleidsopgave ten gevolg van de6%-reductieverplichting maar wel bij een verderweg liggend jaar, nl.2020).

Figuur 15: Beleidsopgave in de lange termijn verkenning

doel verkenning,

150 Mton

opgave 136 Mton

GC-scenario, 286 Mton

0

50

100

150

200

250

300

350

1990 2020

Mto

n C

O2-

eq.

1 ECN, Mogelijkheden voor CO2-reductie in2020, 1998; RIVM, Vergaande CO2-reducties:effecten op de emissies van NOx, SO2, fijn stofen VOS, 1998; CPB, Macro-economischeeffecten van twee beleidsvarianten omemissies van broeikasgassen te beperken,1998.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 69

Page 245: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Figuur 16: Invulling van de beleidsopgave in de lange termijn verkenning

95

18

23

0

20

40

60

80

100

120

140

160

Mto

n C

O2-

equi

vale

nten buitenland

OBG en bosin binnenland

CO2 inbinnenland

Om zo’n reductie te kunnen realiseren is een grote beleidsinspanningnodig. Twee beleidsvarianten zijn gehanteerd om de mogelijkheden engevolgen van een dergelijke inspanning te verkennen. Met de tweevarianten is gepoogd de hoeken van het speelveld te verkennen. Devarianten verschillen van elkaar ten aanzien van de rol die de overheidspeelt. In de ene variant heeft de overheid de regie, waarbij ze vooralgebruik maakt van beleidsinstrumenten zoals regelgeving in combinatiemet financiële prikkels. In de andere variant beperkt de overheid zich tothet scheppen van voorwaarden. Het wordt daarbij aan de markt overge-laten om op kosteneffectieve wijze de benodigde reducties tot stand tebrengen. In deze variant maakt de overheid minder gebruik van regel-geving en subsidies. In plaats daarvan worden heffingen enverhandelbare rechten ingezet.

De uitkomst van de verkenning is dat de binnenlandse reductie van 95Mton CO2 in beide varianten haalbaar is tegen netto kosten van circa f 10miljard per jaar. De macro-economische effecten zijn negatief maar geringvan omvang. De economie blijkt over een periode van 25 jaar niet met125%, maar met 121 à 123% te groeien. Ook de groei van de werkgele-genheid is slechts fractioneel lager, geen 31 maar 30%.De wijze waarop de emissiereductie wordt bereikt verschilt enigszinsbinnen de twee varianten. In de reguleringsvariant is het aandeelenergiebesparing duidelijk groter (de overheid dwingt hier onrendabelemaatregelen met regels af), terwijl in de marktvariant veel import vanbiomassa plaatsvindt. In beide varianten wordt circa 40% van debenodigde reductie ingevuld door middel van ondergrondse CO2-opslag.De verkenning laat verder zien dat vergaand CO2-reductiebeleid ookkansen biedt voor emissiereducties bij andere milieuverontreinigendestoffen, zoals stikstofoxiden, zwavel dioxide en fijn stof. De emissies vandeze stoffen kunnen in 2020 5 à 20% lager uitvallen dan zonder hetveronderstelde klimaatbeleid. Bij een gunstige technologische ontwik-keling kan dit voordeel oplopen tot 50%.

De belangrijkste conclusie van de lange termijn verkenning is dat eenenergievoorziening met een lagere koolstofintensiteit mogelijk is tegengeringe macro-economische effecten. Niet alleen het klimaatprobleem ishierbij gebaat, ook andere milieuproblemen hebben er voordeel bij. Dereducties bij de andere milieuverontreinigende stoffen en de daaraanverbonden kostenvoordelen kunnen niet bij CO2-reductiemaatregelen inhet buitenland worden geïncasseerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 70

Page 246: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

4.4 Voorbereiding op de lange termijn: een vernieuwingspakket

In zijn advies ten behoeve van de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid heeft deVROM-raad de noodzaak benadrukt van een lange termijn strategiegericht op zowel technologische als instrumentele vernieuwing. Mogelijk-heden om de overige broeikasgassen te reduceren geven het nationaleklimaatbeleid enig respijt. Op langere termijn vormt CO2 echter de kernvan het probleem. De CO2-uitstoot is sterk gekoppeld aan het gebruik vanfossiele brandstoffen, die op hun beurt verbonden zijn met de productie-en consumptieprocessen die de economische ontwikkeling van ons landbepalen. Mede hierdoor is het CO2-probleem weerbarstig. Er dienen nuvoorbereidingen te worden getroffen opdat Nederland ook op langeretermijn via maatregelen in eigen land een bijdrage kan blijven leveren aanhet internationale klimaatbeleid. Het kabinet deelt die zienswijze, enneemt daarom stappen om in de komende jaren zowel technologische alsinstrumentele vernieuwing op gang te brengen.

4.4.1 technologische vernieuwing

• klimaatneutrale energiedragersOm het hoge ambitieniveau voor energiebesparing en duurzame energiete kunnen halen wordt er nu al veel geïnvesteerd in de technologie voorlater. Technologische vernieuwing is al jaren een speerpunt van hetenergiebeleid, niet alleen in Nederland maar ook in de Europese Unie viaprogramma’s zoals ALTENER, JOULE, en THERMIE. Om in de toekomstCO2-reducties van de benodigde omvang te kunnen bereiken en hand-haven zal energiebesparing onmisbaar blijven. Efficiëntere processen entechnologieën zullen moeten worden ontwikkeld en toegepast. Medehierom zijn technologie-doorbraken één van de belangrijkste nieuwethema’s in de tweede generatie MJA’s. Echter zelfs met innoverendetechnologieën zal energiebesparing alleen niet toereikend zijn. De vraagnaar energie blijft groeien. Uiteindelijk zal de energievoorziening moetenworden omgevormd in de richting van één die veel minder CO2 emitteert.Dit kan door duurzame energie, zoals wind, zon en biomassa, een steedsgrotere rol in de energievoorziening te laten spelen. De huidige Neder-landse doelstelling voor duurzame energie – een aandeel van 10% in 2020– is hierop gericht. Van verschillende kanten is er op gewezen dat dezedoelstelling voor duurzame energie zeer ambitieus is. Ook blijkt uit eenaantal verkenningen dat de beoogde ontwikkelingen voor duurzameenergie op deze termijn, en daarna, niet voldoende zijn om de benodigdeomvang van de emissiereductie van CO2 te bereiken.

De conclusie is dus gerechtvaardigd dat er een verbreding nodig is van detechnologische vernieuwing om een oplossing voor het klimaatprobleemop de langere termijn binnen bereik te houden. Met het oog op de kwets-baarheid van de energievoorziening, wordt het doel van de technolo-gische vernieuwing vanaf nu geleidelijk verbreed naar de ontwikkelingvan klimaatneutrale energiedragers. Energiebronnen (behalve directzonlicht voor verlichting en verwarming) moeten via conversietechniekenomgezet worden in bruikbare energiedragers zoals elektriciteit. Eenklimaatneutrale energiedrager is één die geen of nauwelijks broeikas-gassen emitteert in zijn gehele levenscyclus. In Figuur 17 wordt een aantalvoorbeelden van energiebronnen, conversietechnieken en energiedragersgegeven. Bij de inzet van fossiele energiebronnen moeten deze conversie-technieken worden gecombineerd met een ontkolingsproces, bijvoorbeeldop basis van CO2-verwijdering en opslag, om een klimaatneutraleenergiedrager te kunnen produceren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 71

Page 247: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Figuur 17: Van energiebron naar energiedrager

Energiebronnen Conversie Energiedragers

Wind

Zon

Biomassa1

Fossiel

Windturbine

WKK

Brandstofcel

Zonnecellen

Waterstof- fabriek

Vergassing

Verbranding

Elektriciteit

Warmte 2

Brandstof

1 Een energiedrager op basis van biomassa is alleen klimaatneutraal wanneer de biomassa op duurzame wijze is verkregen, bijvoorbeeld uitduurzame bosbouw.2 Warmte is strikt genomen geen energiedrager. Onder deze noemer wordt bedoeld stoom, warm water of warme lucht.

Advies van de VROM-raad

... het is ook noodzakelijk dat bij het fossiel energiegebruik zelf minder CO2 wordt

uitgestoten, al was het maar omdat dit voorlopig nog zeer omvangrijk zal blijven. Er zal

derhalve gewerkt moeten worden aan ontkoling van processen waarin fossiele brand-

stoffen worden gebruikt, al was het slechts omdat in grote delen van de wereld het

gebruik van olie en kolen onvermijdelijk zal toenemen. Daarbij kan aan afvang, opslag en

soms ook hergebruik van CO2 gedacht worden. Met name het veilig en verantwoord

opslaan van CO2 in de ondergrond vergt hierbij de aandacht.

Transitie naar een koolstofarme energiehuishouding, p. 35

Het veilig en verantwoord ondergrond opslaan van CO2 is in dit verbandeen optie die nader aandacht zal moeten krijgen in het Nederlandseklimaatbeleid. CO2-afvang en -opslag maakt het mogelijk om fossielebrandstoffen te blijven inzetten als onderdeel van een energievoorzieningop basis van klimaatneutrale energiedragers. Ook de AlgemeneEnergieraad ziet CO2-opslag als een optie met voordelen als het ofwelgoedkoper en ook op lange termijn blijvend meer economische voordeeloplevert dan andere investeringen (bijvoorbeeld in duurzame energie),ofwel als het een meerwaarde geeft bijvoorbeeld door de productie vanmethaan of aardolie. Hij beveelt dan ook verder onderzoek en deuitvoering van experimenten aan. Aan deze aanbeveling wordt nu reedsvormgegeven middels de ondergrondse CO2-buffer, die ten behoeve vande glastuinbouw wordt voorbereid. Zie paragraaf 3.5.2. De ervaringen diemet deze ondergrondse buffer worden opgedaan kunnen behalve voor detoepassing in de glastuinbouw ook van belang zijn voor grootschalige,definitieve verwijdering van CO2 in de diepe ondergrond en voor hetgebruik van CO2 als verdringingsgas. Wat dit laatste betreft kan gedacht

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 72

Page 248: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

worden aan coal-bed-methane, enhanced-oil-recovery en enhanced-gas-recovery waarbij CO2 als verdringingsgas wordt gebruikt voor de winningvan fossiele brandstoffen.

In het voorgaande werd de kwetsbaarheid van de energievoorziening alsreden van de verbreding genoemd. Door de verbreding wordt dekwetsbaarheid op twee onderdelen verminderd.Ten eerste wordt het aantal technische mogelijkheden verruimd, waardooreen overgang naar de gewenste situatie minder afhankelijk wordt van minof meer toevallige omgevingsfactoren (zoals de ontwikkeling van eenspecifieke technologie of de prijsontwikkeling van brandstoffen). Eenklimaatneutrale energievoorziening biedt bijvoorbeeld flexibiliteit doordatzowel duurzame bronnen als ontkoolde fossiele bronnen kunnen wordeningezet. Deze flexibiliteit is gewenst vanwege de al beschreven onzeker-heden rond de toekomstige energieprijsontwikkeling. Indien de prijzenvan fossiele brandstoffen op de wereldmarkt structureel laag blijven is hetvoor de internationale concurrentiepositie voordelig wanneer ze de basisvan de Nederlandse energievoorziening blijven, maar dan binnen derandvoorwaarden van het klimaatbeleid. In dat geval moeten fossielebrandstoffen worden omgezet in klimaatneutrale energiedragers door deCO2-emissie die bij de omzetting ontstaat te beperken of te elimineren.CO2-opslag is een reductiemaatregel waarvan de kosten in tegenstellingtot de kosten van energiebesparing en duurzame energie, niet gevoeligzijn voor de energieprijsontwikkeling. Pas bij een hoge energieprijskunnen energiebesparing en duurzame energie concurreren met CO2-reductie via CO2-opslag. Dit wordt aan de hand van een paar voorbeeld-technieken in Figuur 18 geïllustreerd.Ten tweede kan door de verbreding al op korte termijn een begin wordengemaakt met het aanpassen van de infrastructuur die nodig is voor delange termijn. De ontwikkeling van een energievoorziening op basis vanklimaatneutrale energiedragers sluit bijvoorbeeld goed aan bij deovergang naar een energievoorziening met een groot aandeel waterstof,waardoor grootschalig gebruik van brandstofcellen makkelijker teverwezenlijken is. Een tijdige, geleidelijke en daardoor verantwoordeaanpassing van de infrastructuur leidt tot lagere risico’s en daardoorminder (maatschappelijke) kosten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 73

Page 249: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Figuur 18: invloed van de olieprijs op CO2-reductiekosten

0

50

100

150

200

250

0 5 10 15 20 25 30

Olieprijs (dollar per barrel)

2)(n

atio

nale

kos

ten)

energiebesparingbestaande w oningbouw

w indenergie (on shore)

STEG met CO2-opslag

CO2-opslag bijraf finaderijen enkunstmestindustrie

gasprijs:18 ct/m3 gasprijs: 22 ct/m3

Het is niet eenvoudig om in Nederland de gewenste verbreding naarklimaatneutrale energiedragers tot stand te brengen. De verleiding isgroot om verbreding te vertalen naar het uitbreiden van bijvoorbeeld hetaantal onderzoekprogramma’s en het aantal subsidieregelingen. Dit isevenwel niet de bedoeling. Een beter voorbeeld van hoe dit wel zoukunnen is de (verbrede) aanpak van een project dat uitgevoerd wordt inhet kader van de f 1500 miljoen extra klimaatmiddelen. Het project richtzich op de GAsvormige en Vloeibare Energiedragers (GAVE) en heeft alsdoel: het versnellen van de introductie van nieuwe energiedragers tenbehoeve van een duurzame energievoorziening door onderzoek,ontwikkeling en demonstratie. GAVE is gestart omdat de activiteiten ophet gebied van nieuwe vloeibare en gasvormige energiedragers geringzijn, terwijl met de introductie van deze energiedragers op termijn zowelgrote emissiereducties van met name CO2 als een bredere toepassing vanduurzame energie (buiten de elektriciteitstoepassing) kunnen wordenbereikt. Een andere belangrijke reden is dat de Nederlandse economiegebaat kan zijn bij deze aanvullende activiteiten. In de Nederlandseeconomie spelen olieproducten en aardgas immers een belangrijke rol.Wat de uitkomsten van GAVE zullen zijn is nu nog niet bekend. Het is,gezien de positieve reacties van veel belanghebbenden, aan te bevelen degekozen aanpak te evalueren en te bezien of en hoe die aanpak voorandere sectoren en andere problemen te gebruiken is. Het is al duidelijkdat velen verwachten dat deze klimaatneutrale energiedragers uiteindelijkeen integraal onderdeel van het beleid zullen uitmaken. De hogere kosten

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 74

Page 250: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

voor nieuwe technologieën (zeker in de beginfase) zijn een belangrijkknelpunt voor de daadwerkelijke toepassing. Instrumentele prikkels(regelgeving en ondersteuning) zijn nodig om dat knelpunt op te lossen.Een adequate vormgeving van deze prikkels kan aan de initiatiefnemersvoor concrete projecten naar verwachting voldoende zekerheid bieden omtot investering over te gaan.

De verbreding moet dus op de volgende manier tot stand komen.Ten eerste zullen klimaatneutrale energiedragers op zo kort mogelijketermijn integraal onderdeel moeten worden van al het staande (techno-logie en energie) beleid.Ten tweede zal het instrumentele kader (zie ook hoofdstuk 4.4.2) staps-gewijs moeten worden aangepast om de klimaatneutrale energiedragerseen adequate positie in de markt te laten krijgen. De eerste stap daartoewordt nu al gezet. Teneinde initiatiefnemers voor concrete projecten op ditterrein voldoende zekerheid te bieden zal de regulerende energiebelastingzo spoedig mogelijk zodanig worden aangepast dat ook deze nieuweenergiedragers voordelen krijgen in de trant van de afdrachtskorting vanartikel 36-o en het nihiltarief voor groene stroom van artikel 36-i. Hiervoorwordt met ingang van 2001 f 10 miljoen beschikbaar gesteld, oplopend totmaximaal f 50 miljoen per jaar vanaf 2003. Deze middelen worden voor ditdoel ingezet vanuit de f 500 miljoen voor positieve prikkels. Hierdoorzullen de klimaatneutrale energiedragers op dezelfde manier wordenondersteund als bijvoorbeeld elektriciteit uit duurzame bronnen. In GAVEkan ook duidelijk worden welke vervolgstappen genomen moetenworden. Als laatste zal, na de evaluatie van de aanpak van GAVE,nagegaan worden in hoeverre een dergelijke aanpak breder te gebruikenis.

actiepunt: klimaatneutrale energiedragers

* eind 1999: inventarisatie en evaluatie van aanpassingen die nodig zijn om klimaat-

neutrale energiedragers integraal onderdeel van staande (technologie en energie) beleid

te maken. begin 2000: plan van aanpak voor realisering aanpassingen

* 2001: aanpassing REB (klimaatneutrale energiedragers krijgen voordelen in de trant van

de afdrachtskorting van artikel 36-o en het nihiltarief voor groene stroom van artikel 36-i)

* begin 2000: inventarisatie en evaluatie mogelijke vervolgstappen instrumenteel kader

(mede op basis resultaten van GAVE); eind 2000: plan van aanpak vervolgstappen

* 2000: evaluatie benadering van GAVE (consequenties voor de verbreding van het beleid

op het gebied van technologie en energie)

• programma innovatieve technieken rijkshuisvestingHet EnergieExtensiveringsprogramma Rijkshuisvesting (EER) loopt in2000/2001 af. Dan zullen over het algemeen in de rijkshuisvesting geenrendabele (d.w.z. met een terugverdientijd korter dan 10 à 15 jaar)energiebesparende maatregelen meer aan gebouw of installaties tenemen zijn. Met rijksgebouwen moet evenwel een voorbeeld wordengegeven. Ook toepassing van technieken die nog niet rendabel zijn, zoalszonne-energie, dient in dat verband aan de orde te zijn. Er wordt daaromin de jaren 2000–2004 een bedrag van 5 miljoen per jaar beschikbaargemaakt voor het uittesten en demonstreren van innovatieve techniekenin rijksgebouwen. Dit bedrag zal deels worden gedekt uit de middelenvoor apparaatskosten van de departementen en voor het overige uit demiddelen voor het klimaatbeleid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 75

Page 251: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

4.4.2 instrumentele vernieuwing

Advies van de VROM-raad

Realisering van de langetermijndoelen van het klimaatbeleid vergt op zeer veel plaatsen in

de samenleving vérgaande maatregelen met betrekking tot de omvang en aard van het

energiegebruik. Proberen om ieder van die maatregelen gericht te sturen is voor de

overheid een heilloze weg. Strategie en instrumentatie van beleid moeten erop gericht zijn

het zelfsturend vermogen binnen samenleving en economie maximaal te benutten.

Actoren moeten er zelf belang bij krijgen stappen te nemen op weg naar de transitie van

de energiehuishouding.

Transitie naar een koolstofarme energiehuishouding, p. 16

Een grote stijging van de prijs van fossiele brandstoffen wordt nietverwacht. Hierdoor zal het economische potentieel aan energiebesparingen duurzame energie aanzienlijk kunnen achterblijven bij het technischepotentieel. Om het technische potentieel van energiebesparing enduurzame energie zoveel mogelijk te benutten zal de overheid moetenovergaan of tot (prijs) beleid dat ervoor zorgt dat het economischepotentieel zo dicht mogelijk bij het technische potentieel blijft of totregelgeving die ervoor zorgt dat ook het niet-economische potentieelwordt benut. Prijsbeleid via belastingen kent zijn beperkingen doordat hetde internationale concurrentiepositie van het bedrijfsleven in gevaar kanbrengen als het niet op internationaal niveau wordt afgestemd. Daaren-tegen leidt het opleggen van onrendabele maatregelen tot een hogerebestuurslast, vergt het meer handhavingskosten en vermindert het hetdraagvlak om het klimaatprobleem aan te pakken.

Het kabinet onderschrijft het advies van de VROM-raad dat een instrumen-tatie die optimaal gebruik maakt van het zelfsturend vermogen van demaatschappij en de economie nodig is. Algemene marktconformeinstrumenten zoals heffingen en verhandelbare emissies- en reductieslenen zich daarvoor het beste. Een emissieplafond voor de energie-intensieve, export-gerichte sectoren is echter alleen verstandig enhaalbaar indien verhandelbaarheid internationaal mogelijk wordt, opvoldoende grote schaal, via een systeem van verhandelbaar emissies voorbedrijven. Een nationaal plafond voor deze sectoren brengt hun concur-rentiepositie in gevaar. In deze zin delen verhandelbare emissies debeperkingen van energiebelastingen als nationaal beleidsinstrument.Daarom wordt bij het verdere ontwikkelen van het generieke instrument«verhandelbare emissies» de door de VROM-raad voorgestelde lijn alsuitgangspunt gekozen. Deze lijn bestaat uit onderzoek naar de mogelijk-heden van een drievoudig, maar onderling verbonden, spoor voor de 1e

budgetperiode:1. het maken van een start met een binnenlands systeem van verhandel-

bare emissies voor de sheltered sectoren en de huishoudens, met demogelijkheid om ook gebruik te maken van opties binnen nietdeelnemende sectoren;

2. het voortzetten van het bestaande beleid via meerjarenafspraken,benchmarking en regelgeving voor de sectoren die niet deelnemenaan het handelsysteem; en

3. het zo snel mogelijk brengen van de energie-intensieve, export-gerichte sectoren onder een internationaal systeem van verhandelbareemissies.

• korte termijn: experimentEr wordt een experimentele start gemaakt met een systeem vanverhandelbare reducties met een beperkte omvang, waarbij een klein

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 76

Page 252: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

aantal nader vast te stellen reductiemaatregelen tot het experimentworden toegelaten. Het experiment maakt deel uit van het experimentmet verhandelbare emissies zoals dat in het regeerakkoord is aange-kondigd. Ook de boscertificaten waarvoor middelen uit het CO2-reductie-plan beschikbaar zijn gemaakt vormen een voorbeeld vanverhandelbaarheid en zullen bij het experiment worden betrokken. In detoekomst kan dit systeem worden gekoppeld aan een systeem metplafonds.Door middel van het experiment zal ervaring worden opgedaan op devolgende terreinen:• hoe het reductie-effect van een maatregel kan worden bepaald. Dit is

o.a. relevant omdat de verkopende partij zelf ook verplichtingen kanhebben, bijvoorbeeld in het kader van een meerjarenafspraak of hetbenchmark-protocol. Het effect van een maatregel dient daaromzelfstandig en los van andere effecten te worden bepaald. De verko-pende partij zal ermee moeten instemmen dat het effect van dereductiemaatregel niet meeteelt bij het invullen van de eigen prestatie.

• welke rol certificering hierbij kan spelen.

De reductiemaatregelen die tot het experiment worden toegelaten zullenfiscaal worden gestimuleerd overeenkomstig de stimulering vanduurzame energie door middel van artikel 36o van de regulerendeenergiebelasting. Een budget hiervoor zal beschikbaar worden gesteldvanuit de 500 miljoen voor positieve prikkels op het gebied van energiebe-sparing waar in het regeerakkoord toe is besloten. Dit budget zal f 10miljoen bedragen in 2001, oplopend tot f 25 miljoen per jaar vanaf 2003.Bij de selectie van reductiemaatregelen die voor de fiscale stimulering inaanmerking zullen komen, wordt een drietal criteria gehanteerd:1. het moeten energiebesparende technieken zijn. Het regeerakkoord stelt

de f 500 miljoen immers voor energiebesparing beschikbaar.2. het moeten technieken zijn die in de industrie worden toegepast.

Hiermee kan het experiment met verhandelbare reducties (op termijn)een systeem van plafonds voor de sheltered sectoren en de huis-houdens aanvullen. Dit is in lijn met het advies van de VROM-raad.

3. het moeten technieken zijn die additionele reducties leveren tenopzichte van een baseline die bestaande afspraken met de industrieweerspiegelt.Daarnaast moeten geselecteerde technieken voldoen aan een (nogvast te stellen) kosteneffectiviteitsgrens.Boscertificaten als reductiemaatregel passen niet binnen bovenge-noemde criteria en krijgen daarom een aparte plaats. Andere mogelijk-heden om CO2-reductie in bossen fiscaal te belonen worden buiten ditexperiment bestudeerd.

actiepunt: korte termijn (experiment)

*

Fiscale stimulering overeenkomstig die van duurzame energie in het kader van art. 36o

van de regulerende energiebelasting wordt ingevoerd voor een beperkt aantal

energiebesparende technieken. Ter voorbereiding hiervan worden rekenregels voor het

bepalen en certificeren van behaalde reducties in de loop van 1999 vastgesteld. Een

verkenning van mogelijke technieken wordt in overleg met de industrie nog in 1999

afgerond. Het voorstel ter wijziging van de Wet belastingen op milieugrondslag wordt

bij het belastingplan 2001 ingediend. De boscertificaten zullen bij onderhavig

experiment worden betrokken, maar blijven buiten genoemde fiscale stimulering.

* Er zal met partijen aan zowel de aanbod- als de vraagkant van de markt voor

verhandelbare reducties worden gecommuniceerd om bekendheid te geven aan de

fiscale regeling. Het communicatieplan zal in 2000 worden geïmplementeerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 77

Page 253: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

* Over de resultaten van het experiment zal jaarlijks worden gerapporteerd in het kader

van de integrale klimaatrapportage (zie par. 3.8).

Besluitvorming over het eventueel uitbreiden van het systeem van verhandelbare

reducties wordt aan het 2002 ijkmoment gekoppeld. Europees: afstemming met Europese

ontwikkelingen en Europees rechtelijke aspecten

• langere termijn: emissieplafonneringDe huidige instrumenten van het klimaatbeleid zoals afspraken, regel-geving en financiële prikkels verschillen vaak per doelgroep omdat zijzonder maatwerk te weinig specifiek en daardoor niet effectief zoudenzijn. In totaal zijn er thans circa 25 tot 30 verschillende instrumenten inwerking of in voorbereiding. Een gevolg van deze werkwijze is dat deoverheid een groot aantal knoppen moet bedienen om het risico datemissiereducties niet worden gerealiseerd beperkt te kunnen houden. Bijverdere aanscherping van het beleid wordt zowel voor de doelgroepen alsvoor de overheid deze veelheid aan instrumenten in toenemende mateonoverzichtelijk. Een systeem van verhandelbare emissies met eenemissieplafond voor de sheltered sectoren zoals voorgesteld door deVROM-raad zal in deze situatie vele voordelen hebben. Veel van debestaande instrumenten zullen overbodig worden of slechts een onder-steunende rol krijgen.De praktische uitvoerbaarheid van een systeem van verhandelbareemissies onder een emissieplafond zou kunnen worden bevorderd dooraan te sluiten bij bijvoorbeeld de levering van energie. Bij levering vanenergie moet in die situatie de leverancier of de afnemer beschikken overvoldoende rechten om de emissie vanwege die energie te dekken. Dekosten van de eventuele verwerving van deze rechten door de leverancierzouden vervolgens worden doorberekend bij de levering. De leverancierskrijgen in een dergelijk systeem een centrale rol bij de realisering terwijlde afnemers desgewenst ook zelf rechten kunnen verwerven.Een breed samengestelde commissie onder onafhankelijk voorzitterschapwordt ingesteld om onderzoek te doen naar de haalbaarheid van hethierboven geschetste systeem met plafonnering en daarvoor concreetimplementeerbare varianten te formuleren. Daarnaast zal wordennagegaan aan welke voorwaarden bij introductie van zo’n systeem moetzijn voldaan. De resultaten van het onderzoek dienen in 2001 beschikbaarte zijn. Er zal afstemming plaatsvinden tussen het onderzoek en hetaangekondigde experiment met verhandelbaarheid.De commissie zal beschikken over een budget van maximaal 5 miljoen.

actiepunt: langere termijn (plafonnering)

* Op de langere termijn worden mogelijkheden voor het plafonneren van CO2-emissies

verder uitgewerkt. Als eerste stap in dit proces wordt een externe commissie benoemd

om de haalbaarheid van CO2-emissieplafonds voor de sheltered sectoren te onder-

zoeken. Onder meer moet in dit onderzoek aan de orde komen:

1. welke (sheltered) sectoren lenen zich voor plafonnering

2. controle en sanctiebeleid

3. de rol van intermediairen zoals bijvoorbeeld energiedistributiebedrijven

4. de initiële verdeling van emissies

5. de relatie met verhandelbare reducties

6. toetredings-/uittredingsproblematiek

7. relatie met subsidies

* Het onderzoeksresultaat dient uiterlijk eind 2001 beschikbaar te zijn, zodat het een rol

kan spelen bij het eventueel bijstellen van het beleid in 2002. De rapportage van de

Commissie zal aan de Tweede Kamer worden aangeboden.

Europees: afstemming met Europese ontwikkelingen en Europees rechtelijke aspecten

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 78

Page 254: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Tabel 12 geeft aan welke maatregelen zijn opgenomen in hetvernieuwingspakket.

Tabel 12: Maatregelen in het vernieuwingspakket

maatregel doel

technologische vernieuwing

introductie fiscale regeling terbevordering van voorbeeldprojectenmet klimaatneutrale energiedragers

experimentele projecten een kans geven

programma innovatieve techniekenrijkshuisvesting

invulling geven aan voorbeeldfunctie rijksgebouwendoor innovatieve technieken uit te testen en tedemonstreren

instrumentele vernieuwing

experimentele start met een systeemvan verhandelbare reducties meteen beperkt aantal reductie-opties

ervaring opdoen met het bepalen en certificeren vanreducties

installatie van commissie om demogelijkheden voor introductie vaneen systeem van verhandelbareemissierechten te onderzoeken

varianten voor systeem van verhandelbare emissiesonderzoeken, condities voor introductie formuleren,draagvlak vergroten

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 79

Page 255: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Afkortingen

AER Algemene EnergieraadAIJ activities implemented jointlyALARA as low as reasonably achievableAMvB algemene maatregel van bestuurANWB Algemene nederlandse wielrijders bondBOVAG Bond van garagehoudersBMP bedrijfsmilieuplanBPM Belasting personenauto’s en motorrijwielenBr-NeR bijzondere regeling – Nederlandse emissie-

richtlijnCBS Centraal Bureau voor de StatistiekCDM Clean Development MechanismCFK chloorfluorkoolwaterstoffenCH4 methaanCO2 kooldioxideCOOL Climate options for the Long TermCPB Centraal PlanbureauECN Energieonderzoek Centrum NederlandEER EnergieExtensiveringsprogramma Rijks-

huisvestingEIA energie-investeringsaftrekEPA energieprestatieadviesEPN energieprestatienormER European RenaissanceERU emission reduction unitET emission tradingGAVE gasvormige en vloeibare energiedragersGC Global Competition(H)CFK onvolledig gehalogeneerde chloorfluor-

koolwaterstoffenHFK gehalogeneerde chloorfluorkoolwaterstoffenGVT Gericht VerkeerstoezichtICAO International Civil Aviation OrganizationICES Interdepartementale Coördinatiecommissie voor

Economische StructuurverbeteringIMO International Maritime OrganizationIMT integrale milieutaakstellingIPCC Intergovernmental Panel on Climate ChangeIPO Interprovinciaal OverlegJI Joint ImplementationMIA milieu-investeringsaftrekMJA meerjarenafspraak (energiebesparing)MRB MotorRijtuigenBelastingMton megatonMW megawattN2O distikstofoxide (lachgas)NIRIS niet industriële restwarmte infrastructuurNMP Nationaal MilieubeleidsplanNOGEPA Nederlandse Olie en Gas Exploratie en Produktie

AssociatieNOVEM Nederlandse Onderneming voor Energie en

MilieuNOx stikstofoxidenOESO Organisatie voor Economische Samenwerking en

OntwikkelingOPEC Organization of Petroleum Exporting CountriesPFK perfluorkoolwaterstoffen

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 80

Page 256: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

PJ petajouleppmv parts per million by volume (0,0001 volume-

procent)RAI Rijwiel en automobiel industrieREB regulerende energiebelastingRIVM Rijksinstituut voor Volksgezondheid en MilieuROB Reductieplan Overige BroeikasgassenSF6 zwavelhexafluorideSVV2 2e Stuctuurschema Verkeer en VervoerTEWI total equivalent warming impactsTNO Nederlandse Organisatie voor toegepaste

natuurwetenschappelijke onderzoekVAMIL Regeling willekeurige afschrijving milieu-

investeringenVNG Vereniging van Nederlandse GemeentenWKK warmtekrachtkoppeling

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2 81

Page 257: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Monitoring in het kader van NOx en CO2 emissiehandel

Probleemstelling en mogelijke oplossingen De eerste overweging bij het besluit van de Europese Commissie inzake de richtsnoeren voor de monitoring van CO2 emissies conform de richtlijn luidt: De volledige, consistente, transparante en nauwkeurige bewaking en rapportage van broeikasgasemissies overeenkomstig deze richtsnoeren is van fundamenteel belang voor het functioneren van de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten die bij Richtlijn 2003/87/EG werd ingesteld. Eenzelfde overweging geldt ook voor de monitoring van NOx emissies. Zonder die volledige, consistent, transparante en nauwkeurige monitoring van de emissies is emissiehandel van NOx en CO2 niet mogelijk. Dwingendheid van 1.1.2005 voor NOx en CO2 Wil er dus over of in 2005 met handel in NOx en CO2 emissies gestart kunnen worden dan moet er vanaf het eerste moment, d.w.z. vanaf 1.1.2005, en door alle deelnemende bedrijven, op dezelfde wijze d.w.z. volgens de afgesproken eisen, gemonitord worden. Waarom al vanaf 1.1.2005? Het is voor de meeste bedrijven niet doenlijk om in het midden van het jaar met de monitoring van CO2 emissies te beginnen. In technische zin kan het <als het moet> maar het is uiterst ongelukkig. Maar omdat bedrijven voor een heel jaar CO2 emissierechten krijgen toegewezen, moet men ook voor het hele jaar monitoren, tenzij de rechten worden gekort voor die maanden dat er nog niet wordt gemonitord. Het korten op de rechten voor 2005 lijkt me voor CO2 juridisch en technisch zeer complex en moeilijk uitvoerbaar. Voor NOx ligt dat in die zin gemakkelijker omdat de rechten ontstaan tijdens de productie. Dus kan in principe worden afgesproken dat handel in NOx pas geldt vanaf februari of maart, mits alle bedrijven vanaf dat moment verplicht en “in staat” zijn de NOx conform het dan goedgekeurde monitoringsprotocol te monitoren. De combinatie van NOx en CO2 monitoring en de nauwe relatie tussen die twee emissies <beide emissies zijn voor 80% direct gerelateerd aan de gebruikte brandstof binnen de inrichting> maakt het eigenlijk voor de hand liggend om met de monitoring van NOx op eenzelfde tijdstip te beginnen als met CO2 , zij het onder voorwaarde dat er een goedgekeurd, NOx - CO2 geïntegreerd monitoringsprotocol ligt. M.a.w. voor NOx ligt de dwingende reden er in technische en juridische zin minder of misschien wel niet om op 1.1.2005 te beginnen. In beleidsmatige zin is het voor wat NOx betreft uiterst ongelukkig gezien de toezeggingen die er in het verleden zijn gedaan. Voor CO2 is invoering op 1.1.2005 wel dwingend. Beroep op vrijwilligheid van bedrijven Er wordt sedert oktober 1999 met bedrijfsleven intensief over de monitoring van NOx emissies in het kader van NOx emissiehandel gesproken. Monitoring in het kader van emissiehandel is een uiterst moeilijk onderwerp, zowel in conceptueel opzicht, in technische zin en qua uitvoering. Er is de afgelopen jaren heel veel energie en tijd in de problematiek van monitoring gestopt om de monitoring van NOx te laten voldoen aan de eisen zoals hierboven aangegeven, t.w. volledig, consistent, transaparant en nauwkeurig. Er is een groot aantal experimenten uitgevoerd, eerst in 2002 en 2003 alleen voor NOx, en later in 2003 ook separaat voor CO2, en de laatste maanden ook voor NOx en CO2 geïntegreerd. Enkele proefprojecten lopen nog. Een groot aantal (ca. 20) bedrijven heeft enthousiast aan de experimenten meegedaan, en daar ook binnen het eigen bedrijf veel energie in gestopt. Voor zover beroep kan worden gedaan op de vrijwilligheid van bedrijven, is dat m.i. maximaal gedaan, en is er vanuit het bedrijfsleven ook goed op gereageerd. Van de genoemde 20 bedrijven mag verwacht worden dat zij vrijwillig bereid zijn een definitieve, NOx en CO2 geïntegreerde versie van het monitoringsprotocol voor het eigen bedrijf op te stellen. Dat geldt wellicht ook nog voor een 15-20 andere bedrijven, mits die bedrijven de zekerheid gegeven kan worden dat emissiehandel per 1.1.2005 start. Die bedrijven zien nut en noodzaak van een vooraf goedgekeurd monitoringsprotocol heel goed in, en beseffen ook welke inspanning dat vergt. Bij de Esso raffinaderij vergt het opstellen van een protocol ca. 2-3 manmaanden, bij Corus is eerder een inschatting gemaakt van 1½ manjaar. Dat houdt nog niet automatisch de implementatie in van het goedgekeurde protocol in het bedrijf, omdat daar vaak investeringen in meetapparatuur, afspraken binnen het bedrijf over de installatie en onderhoud van die meetapparatuur en budgettering van de

Page 258: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

financiën en personele inzet aan vast zit. Dit soort van afspraken verloopt binnen de complexe bedrijven via allerlei interne budgetterings-, onderhouds- en andere procedures en vergt besluitvorming door het management. Ook bij de meest pro-actief ingestelde bedrijven krijgt men dit commitment alleen als er een harde wettelijke verplichting ligt. Dus zelfs bij deze groep van pro-actief ingestelde, veelal complexe bedrijven moet er een wettelijke verplichting zijn, dan wel het directe uitzicht daarop, om te gaan monitoren conform het goedkeurde monitoringsprotocol. Voor het merendeel van de bedrijven wordt NOx en CO2 monitoring gezien wordt als een onvermijdelijk, noodzakelijk iets, waar men niet echt warm van wordt. Integendeel. Voor deze groep van bedrijven geldt dat men een wettelijke verplichting zal implementeren. Voor juist deze grote groep (ca. 150) van bedrijven zal het heel moeilijk zijn om hen zonder een wettelijke verplichting, dan wel het directe uitzicht daarop, te brengen tot het opstellen en bij de NEa indienen van een monitoringsprotocol, en vooruitlopend op die verplichting de acties te ondernemen die tot indiening van het protocol moeten leiden. Een beperkte troost is dat voor het merendeel van de bedrijven binnen deze groep het monitoringsprotocol veelal ook een minder omvangrijke inspanning inhoudt dan voor de eerste groep, omdat het veelal de minder complexe, t.w. middelgrote bedrijven betreft met een beperkt aantal (1-10) installaties per inrichting waarbij de NOx en CO2 gemeten moet gaan worden. De investeringen in tijd en geld voor het opstellen van het monitoringsprotocol en het implementeren ervan zullen ook minder zijn dan voor de grotere, meer complexe bedrijven uit de eerste groep. Maar ook hier geldt dat er een wettelijke verplichting (dan wel het uitzicht daarop) zal moeten zijn om bedrijven zo ver te krijgen dat men in een vroeg stadium een protocol opstelt en bij de NEa indient. M.a.w. beroep doen op vrijwilligheid heeft maar een beperkte reikwijdte. Bij de resterende groep van meer afwachtende bedrijven hoeft men niet op actie te rekenenen als er geen wettelijke verplichting ligt, en ook dan nog zal het moeilijk zijn die bedrijven tot actie te brengen. Conclusies:

1. Wil emissiehandel in 2005 van start kunnen gaan dan is het absoluut noodzakelijk dat er gemonitord wordt volgens een door de NEa goedgekeurd monitoringsprotocol;

2. Voor CO2 geldt die dwingendheid van de monitoring al meteen op 1.1.2005, voor NOx is het in beginsel denkbaar dat de monitoring op een later tijdstip start;

3. Beroep op vrijwillige monitoring is alleen effectief voor de 30-40 pro-actieve, meer complexe bedrijven, maar zelfs die groep heeft voor de inmplementatie van het monitoringsprotocol en dus de feitelijke start van de monitoring een wettelijke verplichting nodig;

4. Voor het merendeel van de bedrijven heeft een beroep op pro-actief handelen alleen zin als er zekerheid is dat er op korte termijn een wettelijke verplichting komt, zodat er aan die verplichting geen ontkomen is;

5. Voor de meer afwachtende bedrijven is een wettelijke verplichting absoluut noodzakelijk. Deze groep van bedrijven zal niet of nauwelijks tot een meer pro-actieve wijze van handelen gebracht kunnen worden;

6. Dit laatste betekent dat deze laatste groep ook het tijdstip bepaalt waarop de monitoringsverplichting daadwerkelijk aan bedrijven kan worden opgelegd. Als deze laatste groep tenminste 2 maanden moet worden gegund om een monitoringsprotocol op te stellen, en de NEa eveneens 2 maanden nodig heeft om het protocol van deze groep goed te keuren, en daarna deze groep van bedrijven nog eens 2 maanden moet worden gegund om het protocol in het eigen bedrijf te voeren en te implementeren, dan betekent dat dat de wettelijke verplichting, t.w. de ministeriële regeling monitoring CO2 [en NOx], per 1.6.2004 moet ingaan.

Wettelijke mogelijkheden: Bij de notitie is gevoegd een uitgebreide notitie van Hans Woldendorp (Bijlage I), waarin hij tot uiteenzet dat er in beginsel (of in theorie) 4 opties denkbaar zijn, t.w.:

zelfstandige amvb noodwet versnelling van hudige wetsvoorstel mogelijkheden ex hoofdstuk 8 Wm

Page 259: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

De conclusie waartoe Hans Woldendorp komt, en die m.i. juist is althans mij helder en logisch voorkomt, luidt dat er feitelijk alleen de optie van versnelling wetsontwerp mogelijk is. De andere drie opties zijn óf niet mogelijk, óf niet sneller óf uiterst ongelukkig vanwege de ongewenste neveneffecten. Wat is er wel mogelijk Alles overziend moet er m.i. alles aan gedaan worden om bedrijven er van te overtuigen dat emissiehandel van NOx en CO2 er aan komt, en dat men er dus goed aan doet zich daarop voor te bereiden. Dat lost maar een deel van de problemen op, maar dat is nog altijd beter dan niets doen. Overigens is dat ook al vanaf medio vorig jaar binnen de NEa bij herhaling aan de orde geweest, en is enkele keren bezien welke juridische mogelijkheden er waren om versneld het monitoringsprotocol verplicht te stellen. Telkens bleek daarbij dat het niet zinvol was het anders te doen dan we nu doen. In die zin is de huidige discussie ook niet nieuw. Daarom zijn m.i. de volgende acties voor de komende maanden nodig:

bedrijven zoveel mogelijk betrekken bij de grootschalige demonstratie die straks vanuit de NEa gestart gaat worden. In dat kader bevorderen dat bedrijven hun monitoringsprotocollen zo snel mogelijk bij de NEa indienen, dat die protocollen daarna z.s.m. door de NEa goedgekeurd worden en dat de bedrijven in het kader van de grootschalige demonstratie ook een emissieverslag opstellen over de eerste 6 maanden van 2004 en op basis daarvan aan de demonstratie mee doen. Dat betekent maximale publiciteit aan die demonstratie opdat bedrijven maximaal gestimuleerd worden “mee te doen”, en dus de groep van pro-actieve bedrijven zo groot mogelijk te doen zijn, c.q. de bedrijven met een meer neutrale opstelling tot de groep van de pro-actieve bedrijven te brengen;

het programma van eisen monitoring (PvE-M) zo snel mogelijk een quasi-definitieve status geven. Daarbij de harde verplichtingen uit het PvE-M opnemen in de ontwerp ministeriële regeling (MR) die dan ook meteen daarna als een voorontwerp wordt gepubliceerd. Die MR heeft dan nog geen formele of zelfs quasi-formele status maar dat maakt op zich <voor de publiciteit> niet uit. Voor de relatie tussen het PvE-M en de MR zie bijlage II. Dit maakt het de “milieucoordinatoren” binnen de bedrijven mogelijk binnen het eigen bedrijf de financiële tuimte en de personele inzet te claimen die nodig is voor het opstellen en implementeren van het monitoringsprotocol;

Wellicht kan gedacht worden aan een financiële stimulans voor het inleveren van een geïntegreerd monitoringsprotocol?;

Maximale druk op RvS en Kamer dat vanwege het uiterst krappe, kritische pad van de monitoring het dwingend nodig is om wetsontwerp zo spoedig mogelijk van kracht te laten worden. In de bijlage bij de notitie wordt uitgebreider op de verschillende mogelijkheden ingegaan.

Page 260: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Bijlage I Bespreking in aanmerking komende optie Hans Woldendorp heeft een uitgebreide analyse opgesteld van de vier, in beginsel in aanmerking komende oplossingen. Deze notitie is nog in bewerking. Onderstaand wordt kortheidshalve alleen de conclusie vermeld voor de eerste twee opties, en de vierde optie eveneens als onrealitische “afgedaan”. De derde optie wordt in zijn implicaties besproken. De conclusies van de door Hans Woldendorp opgestelde analyse zijn: Zelfstandige amvb Juridisch niet mogelijk voor het opleggen van monitoringsverplichtingen. Ministerie van Justitie zal hiermee niet instemmen, omdat de amvb niet voldoet aan de ‘criteria Donner.’ noodwet Dit is een gewone wet. Een noodwet gaat alleen sneller indien een zeer beperkt aantal onderwerpen op eenvoudige manier wordt geregeld. De noodwet zal er in elk gval niet zo snel zijn dat deze wet nog relevant is voor de invoering van monitoring in 2004. Versnelling van het huidige wetsvoorstel Voor CO2 bestaat er op dit moment geen enkele wettelijke basis om monitoring in te voeren in 2004, ook niet in het kader van hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer. De reden dat hoofdstuk 8 geen mogelijkheden biedt is dat CO2 -monitoring gekoppeld moet zijn aan emissie-eisen voor CO2, omdat ze anders volkomen in de lucht hangt. In dat geval dient de invoering van monitoring in het kader van hoofdstuk 8. geen redelijk doel. De bedrijven kunnen in het kader van hoofdstuk 8 niet worden verplicht om zo maar te gaan monitoren. Volgens de laatste stand van zaken in de VROM-interne discussie is het onvermijdelijk dat het wetsvoorstel tussen NOx en CO2 wordt gesplitst. Dit maakt het mogelijk dat het wetsvoorstel voor wat betreft CO2 kan worden versneld omdat het CO2 -gedeelte beperkter van omvang is en minder aanleiding tot discussie geeft. Daardoor kan het ook sneller door het parlement worden geloodsd. Het wetsvoorstel moet dan omstreeks september of oktober aanvaard kunnen zijn en kracht van wet krijgen. Op het moment van indiening bij de Tweede Kamer kunnen bedrijven worden aangeschreven dat ze met het opstellen van een monitoringsprotocol moeten beginnen, in elk geval voor CO2 (op NOx zal hierna nog worden ingegaan). Het parlement moet hiervan wel bij brief op de hoogte worden gesteld om te voorkomen dat het zich gepasseerd voelt wat de totstandkoming van de wet kan vertragen. Op dat moment moet de uitvoeringsregelgeving ter zake van monitoring (de ministeriële regeling ter uitwerking van het programma van eisen) wel gereed zijn, want anders weten bedrijven niet wat het toetsingskader is en kan hen redelijkerwijs ook niet worden gevraagd al met het opstellen van het monitoringsprotocol te beginnen. Er zal geen overgangstermijn worden gesteld voor het van kracht worden van de vergunningplicht. Bedrijven die niet op 1 januari 2005 een vergunning hebben, krijgen meteen een sanctie opgelegd. Bovendien wordt er voor hen met ongunstige defaultwaarden 1) gewerkt. Conclusie I: na splitsing van het wetsvoorstel moet het CO2 -gedeelte van het wetsvoorstel zo tijdig kracht van wet kunnen krijgen dat het niet meer nodig is voor de invoering van CO2 in 2004 nog iets in de sfeer van een overgangsregeling te doen. Voor wat betreft NOx loopt het wetvoorstel juist vertraging op. Dat kan worden ondervangen op de volgende wijze. Bedrijven worden uitgenodigd een integraal monitoringsprotocol, voor NOx en voor CO2, op te stellen. Een belangrijk argument voor een integraal protocol is dat dit voor bedrijven veel minder werk oplevert. Er mag worden aangenomen dat een aantal bedrijven daarom juist wel een intergraal protocol zal indienen. Bedrijven die dit niet doen, maar alleen voor CO2 een monitoringsprotocol indienen, kunnen juridisch niet worden gedwongen om een protocol voor NOx in te dienen (zoals hierna nog wordt toegelicht is dit theoretisch in het kader van hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer wel mogelijk maar stuit dit op overwegende bezwaren). Dit maakt de situatie echter nog niet hopeloos. Het gaat er namelijk voor de invoering van emissiehandel in 2005 om dat 1 april 2006

1 In het monitoringsprotocol moet het bedrijf “defaultwaarden” opnemen om in “voorziene” gevallen van

storingen van de meetapparatuur dan wel andere problemen te voorzien, waarin niet gemonitord kan worden zoals conform de vereisten uit Programma van Eisen is voorgeschreven. De defaultwaarden maken deel uit van het goedgekeurde monitoringsprotocol.

Page 261: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

de emissies in 2005 bekend zijn. Idealiter gebeurt dit door de opstelling en uitvoering van een monitoringsprotocol, maar het is ook mogelijk dat de Minister van VROM (of de NEA i.o. namens hem) ambtshalve de emissie vaststelt. Hij kan dit doen op basis van de defaultwaarde die in het goedgekeurde monitoringsprotocol, onderdeel van de vergunning moeten zijn opgenomen. In deze optie gaat het er om dat de wet er voor NOx -emissiehandel zo tijdig is, dat bedrijven vóór 1 januari 2006 verplicht kunnen worden om een vergunningaanvraag met inbegrip van een monitoringsprotocol in te dienen. Het is dan mogelijk dat de Minister van VROM (NEA i.o.) in de vergunning een defaultwaarde opneemt, die wordt gehanteerd indien geen monitoring overeenkomstig een goedgekeurd monitoringsprotocol heeft plaatsgevonden. Hier was al in voorzien in het huidige wetsvoorstel (art. 16.46, vierde lid, onder b, juncto artikel 16.48). Indien deze defaultwaarde tijdig is vastgesteld, d.w.z. voor 1 april, kan de emittent voldoen aan de emissie-eis dat hij op 1 mei voldoende emissierechten inlevert. Omdat de defaultwaarde in de vergunning staat, kan de emittent hiermee in zijn aankoop/verkoopbeleid van emissierechten bovendien al enkele maanden rekening houden. Er is dus geen sprake van terugwerkende kracht. De andere benodigde gegevens, zoals het energieverbruik of productiegegevens, moeten ook voor CO2 worden opgeleverd. Deze zijn dus bekend (en geverifieerd!) zodat op basis van de prestatienorm het aantal emissierechten kan worden bepaald. Deze optie kan worden onderscheiden in allerlei varianten die op hetzelfde neerkomen. Dit zal hier kortheidshalve achterwege worden gelaten en bij de opstelling van het NOx -wetsvoorstel verder worden uitgewerkt. De overgangssituatie voor NOx vergt een integrale uitwerking en niet een geïsoleerde benadering van de invoering van monitoring, die in het kader van de voorbereiding van het wetsvoorstel kan plaatsvinden. Conclusie: na splitsing van het wetsvoorstel wordt het NOx -gedeelte van het wetsvoorstel weliswaar later dan gepland van kracht, maar dit hoeft de invoering van NOx -emissiehandel in 2005 niet te belemmeren. Naar verwachting zal het wetsvoorstel in elk geval in 2005 wel kracht van wet kunnen krijgen. In dat geval kan voor bedrijven die niet vrijwillig al een integraal monitoringsprotocol hebben opgesteld en in 2005 uitgevoerd, met defaultwaarden worden gewerkt die in het monitoringsprotocol behorend bij de vergunning worden vastgelegd. De emissie over 2005 is dan toch bekend, zodat de wettelijke eis dat voldoende emissierechten worden ingeleverd, wat immers de kern van emissiehandel is, ook kan worden uitgevoerd en gehandhaafd. Mogelijkheden in het kader van hoofdstuk 8 Wm Dergelijke mogelijkheden zijn er alleen voor NOx, omdat de monitoring voor NOx kan worden gekoppeld aan bestaande emissie-eisen (BEES, BLA). Het wordt echter bijzonder ingewikkeld vanwege de afstemming op het BEES, het BLA en eventuele vereisten in de milieuvergunning. Ook komt het bevoegd gezag voor hoofdstuk 8, in de meeste gevallen gedeputeerde staten, hier weer om de hoek kijken, omdat er voor een inrichting niet op basis van hetzelfde hoofdstuk 8 twee verschillende bevoegde gezagsinstanties kunnen zijn. Dit is ongewenst omdat de provincies er in hoofdstuk 16 juist buiten zijn gelaten en hier hun medewerking dan plotseling nodig is. Met het oog op de moeizame besprekingen over de rol van de provincies in het kader van emissiehandel, is dit geen handige optie. Het uitwerken van een eventuele monitoringsregeling in het kader van hoofdstuk 8 is zeer tijdrovend en gecompliceerd. Het is bovendien een tijdelijke regeling, want na het van kracht worden van het wetsvoorstel moet het allemaal weer anders. Dit is verwarrend. Juridisch zijn er ook de nodige risico’s, onder meer vanwege de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak over herhalingsmetingen. Hierdoor is niet geheel duidelijk hoe ver de wetgever in het kader van hoofdstuk 8 kan gaan. Kortom, dit is een optie die theoretisch wel mogelijk is, maar zeer veel voetangels en klemmen heeft. Het is dan verre te verkiezen dat het wetsvoorstel zo spoedig mogelijk van kracht wordt.

Page 262: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Bijlage II: Relatie Programma van EisenMonitoring tot Ministeriële Regeling Intern is de afgelopen weken uitgebreid gesproken over de vertaling van het programma van Eisen in de Ministeriële regeling, en hoe dat het beste kon gebeuren. Daaruit is volgend schema gekomen en de plaats van het PvE-M ten opzicht van de ministeriële regeling kan het beste daaraan worden verduidelijkt:

Concept-Ministeriële regeling monitoring

Programma van

Eisen

Def. versie ministeriële regeling monitoring

Handleiding emissiehandel NOx en CO2

AmvB NOx

AmvB CO2

Hfdst 16 Wm emissiehandel NOx en CO2

Toelichting:

• Het PvE-M (zodra de nu in bewerking zijnde, “integrale” versie gereed is) zal als informele leidraad dienen voor bedrijven voor het opstellen van hun monitoringsprotocollen. Deze bedrijven <mits voldoend aan PvE-M> kunnen “informele” goedkeuring van hun protocol van de NEa i.o. krijgen. Hierbij zal het PvE als informeel toetsingskader dienen.

• Uit het PvE-M worden de harde eisen/verplichtingen op korte termijn overgenomen in een

“concept ministeriële regeling monitoring”, en daarin vertaald in juridische, en ook voor niet-ingewijden zo helder mogelijke bepalingen. Deze concept-regeling zal aan het bedrijfsleven kenbaar worden gemaakt en dienen als richtinggevend kader voor het opstellen van de protocollen. Met als doel hiermee onduidelijkheid ten aanzien van de inhoud van de protocollen zoveel mogelijk te voorkomen. De NEa i.o. zal de concept-regeling ook betrekken bij haar informele beoordeling van de monitoringsprotocollen.

• Parallel aan het opstellen van de monitoringsprotocollen en de informele goedkeuring daarvan

loopt het “formele” wetgevingsproject, t.w. aanpassen wetsvoorstellen ogv advies RvS en het opstellen van de twee AmvB’s. Daarbij wordt voortdurend bezien en daar waar nodig heroverwogen wat in de wet moet, wat in de AmvB’s moet worden geregeld en hoe. Dit traject kan er toe leiden dat de concept MR op onderdelen moet worden aangepast. Dat kunnen we nu niet goed voorzien.

Page 263: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

• Als de wetgeving “definitief” is: de wetvoorstellen door het parlement, en ook de beide AmvB’s zijn afgerond, zal het waarschijnlijk nodig blijken dat de concept-MR wordt herzien en aangepast aan de definitieve bepalingen uit hoofdstuk 16 Wm en de beide AmvB’s. Dat wordt dus de definitieve versie van de MR Monitoring.

• Zodra de eindcontouren van de wet- en regelgeving voor de emissiehandel duidelijk worden

zal een “handleiding” worden opsteld om het bedrijven “zo gemakkelijk mogelijk te maken kennis te nemen van de wet- en regelgeving NOx en CO2 emissiehandel”. Het programma van eisen zal als een van de bouwstenen dienen voor deze “handleiding”. De “handleiding” zal gereed moeten zijn op het moment dat de wet, de AmvB’s en de ministeriele regeling in werkingtreden.

Page 264: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 265: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 266: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 267: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 268: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 269: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 270: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 271: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 272: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 273: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 274: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 275: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 276: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 277: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 278: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 279: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 280: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 281: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 282: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 283: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 284: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 1-1 20-06-2003, agendapunt 2

Organisatiestructuur CO2 emissiehandel

Actie Stuurgroep: Ter kennisname

Doel: Informatie verstrekken over structuur van de organisatie om te komen tot een systeem van CO2

emissiehandel in Nederland per 01-01-2005

Werkwijze: In deze notitie wordt een overzicht gegeven van de verschillende overlegorganen, de bemensing en de onderlinge structuur.

1 Stuurgroep Taken: Adviseren aan de politiek omtrent de te volgen lijn m.b.t. de implementatie van de EU richtlijn tot

vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasuitstootrechten binnen de Gemeenschap; Formaliseren van de uitkomsten van overleg en onderhandelingen in Projectgroepen, Kerngroep en

Begeleidingsgroep; Knopen doorhakken bij hardnekkige meningsverschillen, dwz meningsverschillen die niet in de

Projectgroepen, Kerngroep of Begeleidingsgroep kunnen worden opgelost;

Werkwijze: Formele besluitvorming met beperkt inhoudelijke discussie (hoofdzakelijk via woordvoerders).

Vergaderfrequentie: zo vaak als nodig, indicatie: 6 - 8 keer per jaar

Bemensing: C.M.. Zwartepoorte (voorzitter, VROM); R.J. van der Velde (secretaris, DHV) Overheid: F. Vlieg (VROM); H. de Waal (VROM); K. Hoppener (VROM); P. van Slobbe (EZ); R.

Nieuwenkamp (EZ); P.A. Boot (EZ); R. Bauer (Financiën); C. Wortmann (V&W); J. Verhulst (LNV); K. van Kuijen (NEa); M. de Hoog (IPO / DCMR); E. Prins (IPO / Prov. Noord-Holland)

Industrie: E. W. A. Klerken (VNO-NCW); C. Oudshoorn (VNO-NCW); G. van Ingen (AkzoNobel); R. Seegers (Centraal Brouwerij Kantoor); H. van der Wetering (Corus); J. van Seters (Dow); J.J. Verwer (E-on Benelux); H.A. Droog (Essent Energie B.V.); D. Smink (KNB (baksteen)); A. van der Rest (vice vz., Shell); A. Backx (Suikerunie / VAI); P. van Rhede van der Kloot (Glaverbel); H. Veenenbos (VNCI); G.J. Koopman (VNP (Papier)); J. Boot (VNPI); C. Damen (Wienerberger Bricks); J. Berends (DSM); D. D'Hoore (Gaz de France); T. Pereboom (ENCI NV)

2 Begeleidingsgroep Taken: Voorbereiding en stroomlijnen van discussies t.b.v. besluitvorming in de Stuurgroep; Inhoudelijk uitdiscussiëren resterende geschilpunten; Informeren achterbannen.

Werkwijze: Inhoudelijke discussie

Vergaderfrequentie: afgestemd op Stuurgroep, maar frequenter, ca. 8 keer per jaar

Bemensing: A. van der Rest (voorzitter, Shell); R.J. van der Velde (secretaris, DHV) Overheid: F. Vlieg (VROM); H. de Waal (VROM); K. Hoppener (VROM); P. van Slobbe (EZ); P.

R. Koutstaal (Financiën); A. van den Bosch (V&W); H. Haanstra (LNV); W. Waqué (IPO / DCMR); N.N. (IPO / Prov. Noord-Brabant); G. van Grootveld (NEa);

Organisatiestructuur CO2 emissiehandel versie 2, 12-06-2003 Blad 1 van 3

Page 285: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 1-1 20-06-2003, agendapunt 2

Industrie: E. W. A. Klerken (VNO-NCW); J. Davidse (AkzoNobel); R. Seegers (Centraal Brouwerij Kantoor); D. D'Hoore (Gaz de France Nederland); Mw. M.W. Kip (Essent); J van Seters (Dow); C. Pietersen (Corus); M. van den Bosch (Glaverbel / VNG ); H. Veenenbos (VNCI); M. Mensink (VNP (Papier)); J. Boot (VNPI); J. Berends (DSM); T. Pereboom (ENCI NV); Ch.C.P.M. Damen (Wienerbergen Bricks); A.P.M. Backx (Suikerunie)

3 Kerngroep Taken: Schakel vormen tussen Projectgroepen en Begeleidingsgroep/Stuurgroep; Procedureel en inhoudelijk afstemmen van werkzaamheden van verschillende Projectgroepen; Signaleren van eventuele knelpunten en het aandragen van oplossingsrichtingen op dat terrein; Beoordelen van de producten van de Projectgroepen op hun onderlinge samenhang. De

projectgroepen zijn formeel slechts verantwoording verschuldigd aan hun opdrachtgever, dus niet aan de Kerngroep; Voorbereiden van de vergaderingen van de Stuurgroep en maken van evt. oplegnotities t.b.v.

behandeling van documenten van de Projectgroepen in de Stuurgroep; Schakel vormen tussen de CO2 en de NOx organisaties d.m.v. nauw contact tussen de project-

coördinator CO2-emissiehandel (Hans de Waal) en de projectcoördinator NOx-emissiehandel (Chris Dekkers). Door een aantal personele unies vindt verdere afstemming met NOx-emissiehandel plaats;

Werkwijze: Procedurele en inhoudelijke afstemming, het laatste zowel tussen de projecten onderling als met andere activiteiten zoals bijv. met het systeem van NOx-emissiehandel. Inhoudelijke discussies m.b.t. de projecten zelf vinden zoveel mogelijk plaats binnen de projecten;

Vergaderfrequentie: eens per 3 weken;

Bemensing: F. Vlieg (voorzitter, VROM); H. de Waal (VROM, VROM-coördinator); P. van Slobbe (EZ, Projectleider CAP); E. W. A. Klerken (VNO-NCW); A. van der Rest (Shell); R.J. van der Velde (secretaris, DHV)

Organisatiestructuur CO2 emissiehandel versie 2, 12-06-2003 Blad 2 van 3

Page 286: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 1-1 20-06-2003, agendapunt 2

Organisatieschema implementatie EU-richtlijn CO2-emissiehandel

Stuurgroep(Bedrijfsleven, Departementen, IPO)

BesluitvormingFormaliseren resultaat overlegAdviseren politiek

Stuurgroep(Bedrijfsleven, Departementen, IPO)

BesluitvormingFormaliseren resultaat overlegAdviseren politiek

Begeleidingsgroep(Bedrijfsleven, Departementen, IPO)

Voorbereiding besluitvormingInhoudelijke discussieAfstemming achterban

Begeleidingsgroep(Bedrijfsleven, Departementen, IPO)

Voorbereiding besluitvormingInhoudelijke discussieAfstemming achterban

Kerngroep(VROM, EZ, Bedrijfsleven)

Coördinatie en afstemmingVoorbereiding BG / SGAansturen projectgroepenLiaison Nox emissiehandel

Kerngroep(VROM, EZ, Bedrijfsleven)

Coördinatie en afstemmingVoorbereiding BG / SGAansturen projectgroepenLiaison Nox emissiehandel

ProjectgroepWetgeving(VROM, IPO)

Opdrachtgever: VROM

ProjectgroepWetgeving(VROM, IPO)

Opdrachtgever: VROM

ProjectgroepAllocatieplan

(EZ, VROM, industrie)Opdrachtgever: EZ

ProjectgroepAllocatieplan

(EZ, VROM, industrie)Opdrachtgever: EZ

ProjectgroepMonitoring

(VROM, IPO, industrie)Opdrachtgever: VROM

ProjectgroepMonitoring

(VROM, IPO, industrie)Opdrachtgever: VROM

Project

NOx emissiehandel

Project

NOx emissiehandel

Stuurgroep(Bedrijfsleven, Departementen, IPO)

BesluitvormingFormaliseren resultaat overlegAdviseren politiek

Stuurgroep(Bedrijfsleven, Departementen, IPO)

BesluitvormingFormaliseren resultaat overlegAdviseren politiek

Begeleidingsgroep(Bedrijfsleven, Departementen, IPO)

Voorbereiding besluitvormingInhoudelijke discussieAfstemming achterban

Begeleidingsgroep(Bedrijfsleven, Departementen, IPO)

Voorbereiding besluitvormingInhoudelijke discussieAfstemming achterban

Kerngroep(VROM, EZ, Bedrijfsleven)

Coördinatie en afstemmingVoorbereiding BG / SGAansturen projectgroepenLiaison Nox emissiehandel

Kerngroep(VROM, EZ, Bedrijfsleven)

Coördinatie en afstemmingVoorbereiding BG / SGAansturen projectgroepenLiaison Nox emissiehandel

ProjectgroepWetgeving(VROM, IPO)

Opdrachtgever: VROM

ProjectgroepWetgeving(VROM, IPO)

Opdrachtgever: VROM

ProjectgroepAllocatieplan

(EZ, VROM, industrie)Opdrachtgever: EZ

ProjectgroepAllocatieplan

(EZ, VROM, industrie)Opdrachtgever: EZ

ProjectgroepMonitoring

(VROM, IPO, industrie)Opdrachtgever: VROM

ProjectgroepMonitoring

(VROM, IPO, industrie)Opdrachtgever: VROM

Project

NOx emissiehandel

Project

NOx emissiehandel

Organisatiestructuur CO2 emissiehandel versie 2, 12-06-2003 Blad 3 van 3

Page 287: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Mate van zekerheid bij de verificatie van emissieverslagen in het kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005

Page 288: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inhoudsopgave 3 1.0 Inleiding 2.0 Samenvatting en conclusies 4 2.1 Samenvatting 4 2.2 Conclusies 6 2.3 Aanbevelingen 7 3.0 Onderzoeksopzet 9 4.0 Plaats van verificatie in het systeem van emissiehandel 10 5.0 Beleidsmatig kader en relevante wet- en regelgeving 12 5.1 Richtlijn 2003/87/EG van 13 oktober 2003 12 5.2 Richtsnoeren (Monitoring and Reporting Guideline) van 29 januari 2004 12 5.3 Wet Milieubeheer 13 5.4 Besluit handel in emissierechten 13 5.5 Regeling monitoring handel in emissierechten 13 5.6 Verificatieprotocol 13 6.0 Betrokken partijen en hun verantwoordelijkheden 15 6.1 Verantwoordelijkheid van verificateurs 15 6.2 Erkenning van verificateurs 15 6.3 Rapportage over inhoud en resultaat van het verificatieproces 16 6.4 Verificatie en validatie 16 6.5 Verificatie en toezicht NEa 16 6.6 Verificatie en register 18 6.7 Erkenning buitenlandse verificateurs 18 7.0 Vergelijking redelijke- en beperkte mate van zekerheid 19 7.1 Conceptueel verschil tussen redelijke en beperkte mate van zekerheid 19 7.2 Praktische consequenties van beide vormen van zekerheid 22 7.2.1 Deskundigheid verificatieteam 22 7.2.2 Verantwoordelijkheden en risico’s van verschillende partijen 23 7.2.3 Tijdsbesteding en kosten van verificatie CO2 en NOx emissieverslag 24 7.2.4 Verificatie in het buitenland door Nederlandse verificateurs 25 8.0 Relatie tussen de mate van zekerheid en andere relevante begrippen 26 8.1 Materialiteit 26 8.2 Nauwkeurigheid en onzekerheid 26 9.0 Relevante ontwikkelingen in het buitenland en ervaring met verificatie in de praktijk 27 9.1 Implementatie in de EU 27 9.2 Ervaring met verificatie in het VK 27 9.3 Validatie en verificatie in het kader van CDM 27 9.4 Verificatie van milieujaarverslagen 28 Bijlagen 1 Onderzoeksvragen 2 Geïnterviewde personen 3 Relevante teksten uit Richtlijn 2203/87EG 4 Relevante teksten uit Monitoring and Reporting Guideline 5 Relevante teksten uit de Wet Milieubeheer 6 Vergelijking beperkte- en redelijke mate van zekerheid volgens de Richtlijnen voor de

Accountantscontrole 7 Voorbeeldverklaring uit verificatieprotocol

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 2

Page 289: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

1.0 Inleiding In het kader van CO2 en NOx emissiehandel dient het jaarlijks in te dienen emissieverslag te worden geverifieerd door een externe verificateur. Bij de uitwerking van deze verificatie van het emissieverslag is discussie ontstaan over de mate van zekerheid waarmee een verificateur uitspraken moet doen. Onderscheid kan worden gemaakt tussen ‘redelijke’ en ‘beperkte’ mate van zekerheid. Dit onderscheid wordt ook door accountants gehanteerd bij de beoordeling van bijvoorbeeld financiële jaarverslagen. De Stuurgroep Emissiehandel heeft op 15 december 2004 aan de Staatssecretaris geadviseerd dat uitspraken over het emissieverslag over het eerste jaar van emissiehandel worden gedaan op basis van ‘beperkte’ mate van zekerheid. In de opdracht aan de Raad van Accreditiatie heeft de Staatssecretaris van VROM dat advies overgenomen vanwege de onzekerheden die vooral in het eerste jaar verbonden zijn aan de monitoring van CO2 en NOx emissies op het gewenste kwaliteitsniveau. In dat kader is tevens besloten om te onderzoeken wat de risico’s zijn van het uitvoeren van verificaties gebaseerd op beperkte mate van zekerheid vooral indien ook de komende jaren zou worden doorgegaan met verificatie op basis van beperkte mate van zekerheid. Overwegingen daarbij zijn de vereiste borging van het systeem van emissiehandel, de kosten voor bedrijven, de handelwijze in andere lidstaten en de kwaliteit van de emissieverslagen. Een van de aanleidingen voor dit onderzoek was de omstandigheid dat er in Europa op verschillende manieren invulling wordt gegeven aan de verificatie van emissieverslagen en het wenselijk was om inzicht te krijgen in de consequenties van de in Nederland gekozen aanpak. Het onderzoek dient de risico’s verbonden aan het niveau van zekerheid van de verificatie in kaart brengen te brengen, en vormt daarmee ook input voor de evaluatie van de verificaties, waartoe de Europese Commissie onlangs de start heeft gegeven, en die medio 2006 tot conclusies over mogelijk bijstelling aan de eisen aan verificatie moet leiden. Het ministerie van VROM heeft de directeur van de NEa gevraagd onderzoek te doen. Het onderzoek is uitgevoerd door Geert van Grootveld in samenwerking met Stuyt Projecten bv. De resultaten van het onderzoek worden samengevat in hoofdstuk 2. In dit hoofdstuk worden ook conclusies geformuleerd en aanbevelingen gedaan. De onderzoeksopzet is weergegeven in hoofdstuk 3. Verificatie moet worden gezien als een belangrijk aspect van de borging van het gehele systeem van emissiehandel. De context van het onderdeel verificatie komt in hoofdstuk 4 aan de orde. De grondslag voor de verificatie ligt in Europese en nationale wet- en regelgeving. Een overzicht van de relevante documenten en daarin opgenomen uitwerkingen is opgenomen in hoofdstuk 5. Bij de verificatie zijn verschillende partijen betrokken, de rol wordt in hoofdstuk 6 beschreven. Het verschil in benadering en de consequenties van deze benaderingen worden uitgewerkt in hoofdstuk 7. De relatie tussen verificatie en een aantal andere begrippen die een rol spelen bij de monitoring van CO2 en NOx emissies is aangegeven in hoofdstuk 8. Ontwikkelingen en ervaringen met de verificatie van emissies komen in hoofdstuk 9 aan de orde. In dit rapport wordt frequent de term verificateur gebruikt. Afhankelijk van de wijze waarop de verificatie is geïmplementeerd in een lidstaat kan dit een individuele verificateur zijn of moet verificateur gelezen worden als verificatie-instelling. In de Nederlandse situatie moet de term verificateur gelezen worden als verificatie-instelling.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 3

Page 290: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

2.0 Samenvatting en conclusies 2.1 Samenvatting Beleidsmatig kader en relevante wet- en regelgeving - De richtlijn 2003/87/EG geeft aan dat emissieverslagen moeten worden geverifieerd door een

verificateur die onafhankelijk is. De methode van het onderzoek is uitgewerkt in bijlage V van de richtlijn. In de bijlage wordt niet expliciet aangegeven dat een verificateur een verklaring met redelijke mate van zekerheid moet afleggen. Wel wordt de term hoge mate van zekerheid gebruikt in relatie tot de bepaling van de emissies door de exploitant.

- Volgens de richtsnoeren is een verificateur een bevoegde, onafhankelijke, erkende instantie. In de richtsnoeren wordt de methode van onderzoek zoals aangegeven in de richtlijn verder uitgewerkt.

- De implementatie van het onderdeel verificatie is in Nederland vastgelegd in het Besluit handel in emissierechten. Daarin wordt vastgelegd dat een verificateur moet zijn erkend door de Raad voor Accreditatie of een vergelijkbare buitenlandse instelling die is aangesloten bij de European co-operation of Accreditation en een multilateral agreement is aangegaan.

- Het ministerie van VROM heeft een verificatieprotocol laten opstellen waarin de werkwijze van de verificateurs is uitgewerkt. In het verificatieprotocol wordt uitgegaan van een beperkte mate van zekerheid. Ten opzichte van redelijke mate van zekerheid worden in de werkwijze dezelfde stappen onderscheiden. Het belangrijkste verschil is dat de werkzaamheden in het algemeen minder omvangrijk en diepgaand zijn. Inzicht in de effectiviteit van de administra-tieve organisatie en interne beheersing wordt verkregen door interviews, enkele lijncontroles en observaties op de inrichting zelf. De gegevensgerichte controle en steekproeven blijven beperkt.

Betrokken partijen en hun verantwoordelijkheden - De verificateur werkt in opdracht van het bedrijf. Volgens de richtsnoeren dient de verificateur

aan het einde van het verificatieproces tot een oordeel te komen over de vraag of het emissieverslag wel of niet een beduidende onjuiste opgave bevat. Bij de uitvoering van de werkzaamheden dient de verificateur zich te houden aan de werkwijze zoals aangegeven in de richtlijn, richtsnoeren en eventuele aanvullende aanwijzingen opgesteld in een lidstaat of het accreditatieorgaan.

- De Raad voor Accreditatie (RvA) is door het Ministerie van VROM aangewezen als accreditatieorgaan. De RvA heeft in augustus 2005 het ‘Accreditation scheme EU-ETS’ gepubliceerd. In dit document liggen de uitgangspunten vast voor de initiële accreditatie en het toezicht op de verificateurs. De EA-6/03 wordt als basis gebruikt met als uitzondering dat uitgegaan wordt van een verificatieverklaring met een beperkte in plaats van een redelijke mate van zekerheid.

- Verificatie en validatie zijn in Nederland volledig gescheiden werkzaamheden. Validatie heeft betrekking op de monitoringsprotocollen en verificatie op de jaarlijks in te dienen emissieverslagen. Validatie is de taak en verantwoordelijkheid van de NEa en verificatie van de geaccrediteerde verificateurs.

- De NEa is verantwoordelijk voor het toezicht op de inrichtingen. Onderdeel van het toezicht is het periodiek bezoeken van een inrichting. De intentie van de NEa is te komen tot een goede afstemming met de werkzaamheden van verificateurs en te voorkomen dat controles dubbel worden uitgevoerd. Wanneer de verificatie wordt afgesloten met een rapportage waarin naast een verklaring ook een toelichting op het uitgevoerde onderzoek en de bevindingen is opgenomen kan de NEa daar gebruik van maken. De NEa zal de eigen rapportages zo opstellen dat deze ook bruikbaar zijn voor de verificateur. Het bedrijf kan het toezichtsrapport van de NEa aan de verificateur beschikbaar stellen. De verificateur heeft echter zijn eigen verantwoordelijkheid bij het bepalen van hetgeen wel en niet wordt onderzocht. Wanneer de verificateur vertrouwen heeft in de werkwijze van de NEa kan deze het rapport gebruiken om daarmee te voorkomen dat dubbel werk wordt verricht en onnodig kosten worden gemaakt. Op het moment dat onderzoeken van de verificateur bij een beperkte mate van zekerheid minder diepgang hebben is er een grotere kans op het vinden van fouten en kan een uitgebreider onderzoek door de NEa noodzakelijk zijn.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 4

Page 291: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

- Wanneer het emissieverslag is ingediend zal het register van CO2 en NOX credits moeten worden bijgewerkt. De verificateur krijgt daarvoor vooraf een toegangssleutel van de NEa voor het betrokken bedrijf.

Vergelijking redelijke en beperkte mate van zekerheid - De kern van het verschil tussen beide benaderingen van zekerheid (afgeleid van wat in de

accountancy gebruikelijk is bij de beoordeling van historische financiële informatie) is dat de verificateur bij een redelijke mate van zekerheid een ‘controle’ uitvoert en bij een beperkte mate van zekerheid een ‘beoordeling’. Het doel van een beoordeling van een emissieverslag is de verificateur in staat te stellen om, op basis van een beperkt aantal werkzaamheden die daardoor ook niet die zekerheid verschaffen die bij een controleopdracht is vereist, te kunnen mededelen dat niets is gebleken op grond waarvan de verificateur zou moeten concluderen dat de emissies in het emissieverslag, niet juist zijn weergegeven (negatief geformuleerde beperkte mate van zekerheid met dubbele ontkenning). Het doel van de ‘controle’ van een emissieverslag is de verificateur in staat te stellen een oordeel te geven of de emissies in het emissieverslag in alle van materieel belang zijnde opzichten juist zijn weergegeven, in overeenstemming met de van toepassing zijnde grondslagen voor het emissieverslag. Met andere woorden een ‘controle’ is gericht op een redelijke mate van zekerheid en leidt, wanneer alles in orde is, tot een positief geformuleerde verklaring van de verificateur. Doordat bij een onderzoek gericht op een beperkte mate van zekerheid de steekproeven of deelwaarnemingen en lijncontroles beperkt zijn is het tijdsbeslag in de regel ook minder. De kans op het vinden van omissies, onjuiste voorstellingen van zaken of fouten is bij een verificatie gericht op beperkte mate van zekerheid dan ook kleiner.

- Wat voor beide vormen van zekerheid gelijk is is dat een verificateur verplicht is om verder onderzoek te doen wanneer fouten of potentiële fouten naar voren komen.

- Bij een positieve verklaring wordt een positief geformuleerd oordeel over het beoordeelde emissieverslag gegeven en bij een negatieve verklaring wordt aangegeven dat tijdens het uitgevoerde onderzoek niets is gevonden dat aanleiding is voor een negatief oordeel (dubbele ontkenning). De waardebepaling van deze uitspraak vraagt dan inzicht in de aanpak en de omvang van het door de verificateur uitgevoerde onderzoek. Het houdt tevens in dat de verificateur in zijn verklaring die werkzaamheden dient te beschrijven wil de verklaring betekenis voor andere belanghebbenden kunnen hebben.

- Bij een verklaring op het niveau van redelijke mate van zekerheid wordt een zwaardere verantwoordelijkheid bij de verificateur gelegd. Deze zal een zodanig onderzoek moeten uitvoeren dat deze ook achteraf de aansprakelijkheid voor een positieve geformuleerde verklaring kan dragen. Voor een bedrijf betekent een verificatie gericht op beperkte mate van zekerheid dat er mogelijk een groter risico wordt gelopen dat omissies of fouten achteraf door de NEa worden geconstateerd en mogelijk credits moet worden bijgekocht. Voor de NEa heeft een verklaring met beperkte mate van zekerheid een ander gewicht omdat de waarde van de verklaring moet worden gerelateerd aan het onderzoek dat is verricht.

- De verwachting is dat bij het eerste jaar van verificatie de tijdsbesteding bij zowel een aanpak gericht op redelijke als beperkte mate van zekerheid relatief groot is. Dit hangt samen met het feit dat de tijd voor het implementeren van de monitoringsprotocollen kort is en maar beperkt gebruik kan worden gemaakt van interne kwaliteitsborgingsmechanismen. De verwachting is ook dat wanneer een bedrijf beschikt over een adequaat datamanagementsysteem het aantal dagen nodig voor een verificatie in de volgende jaren lager zal liggen. In het eerste jaar van verificatie zal dit aantal dagen, afhankelijk van de omvang en complexiteit van het bedrijf, liggen tussen de circa 3-8. Dit aantal kan met circa 1-3 dagen worden teruggebracht wanneer het datamanagementsysteem adequaat is.

- Het verschil in tijdsbesteding tussen redelijke en beperkte mate van zekerheid is in een situatie dat de monitoringsprotocollen al een aantal jaren zijn geïmplementeerd op dit moment moeilijk te beantwoorden. Dit wordt enerzijds veroorzaakt door het nog onbekend zijn met de implementatie bij bedrijven en anderzijds onduidelijkheid over wat een onderzoek gericht op beperkte mate van zekerheid minimaal dient in te houden.

- Hoewel dit niet gebruikelijk is, wordt het mogelijk geacht dat in bepaalde situaties (bij kleinere niet complexe inrichtingen) een verklaring op het niveau van redelijke mate van zekerheid kan worden verstrekt zonder dat een inrichting jaarlijks wordt bezocht. Voorwaarde is wel dat de NEa accepteert dat de verificateur niet heeft geverifieerd of het monotoringsprotocol aansluit bij de actuele situatie in de inrichting.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 5

Page 292: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Relatie tussen de mate van zekerheid en andere begrippen - Het begrip materialiteit speelt een rol op het moment dat een verificateur omissies, onjuiste

voorstellingen van zaken of fouten vindt. Op dat moment moet worden beoordeeld in hoeverre deze zodanig zijn dat deze een materieel effect hebben. De toepassing van het begrip materialiteit is onafhankelijk van de vraag of een verklaring met beperkte danwel redelijke mate van zekerheid moet worden verschaft.

- In het monitoringsprotocol ligt vast op welke manier een bedrijf bij de bepaling van de emissies voldoet aan de eisen ten aanzien van nauwkeurigheid. Bij de verificatie wordt beoordeeld of de gegevens opgenomen in het emissieverslag tot stand zijn gekomen conform het gevalideerde monitoringsprotocol. De verificateur hoeft dan ook geen oordeel te geven over de al dan niet behaalde onnauwkeurigheid. De begrippen nauwkeurigheid en onzekerheid hebben geen relatie met de mate van zekerheid waarmee een verificateur een verklaring geeft.

Relevante ontwikkelingen in het buitenland en ervaring met verificatie in de praktijk - De erkenning van verificateurs wordt binnen de EU op verschillende manieren ingevuld. Een

deel van de landen maakt, net als Nederland, gebruik van de nationale accreditatie-organen die zijn aangesloten bij de EA. Bij een ander deel wordt de erkenning door de bevoegde instantie of een ministerie verzorgd. In Duitsland kunnen verificateurs op twee manieren worden erkend. Gebruik wordt gemaakt van zowel de structuur voor de erkenning van de EMAS-verificateurs als van de structuur om ‘public experts’ te laten erkennen door Kamers van Koophandel. Ook de rol van de verificateurs kan per lidstaat verschillen. Met name wanneer het gaat om de validatie van het monitoringsprotocol hebben de verificateurs soms ook een verantwoordelijkheid.

- De landen die gebruik maken van de bij de EA aangesloten accreditatie-instellingen maken gebruik van de EA-6/03 waarin de eisen aan het accreditatieproces zijn vastgelegd. De EA-6/03 gaat uit van een redelijke mate van zekerheid. Er zijn geen signalen dat andere lidstaten op dit punt afwijken van de EA Guide. Ook een deel van de lidstaten waar de erkenning door de bevoegde instantie of een ministerie wordt verzorgd maakt gebruik van de EA-6/03.

- De ervaring in het VK met het eigen emissiehandelssysteem heeft geleerd dat de verificatie van CO2 emissieverslagen bij een complexe inrichting met een adequaat datamanagementsysteem binnen 4-5 dagen kan worden uitgevoerd bij een verificatie gericht op het afgeven van een verklaring met redelijke mate van zekerheid.

- Bij de validatie van baseline rapporten van CDM-projecten en de verificatie van periodieke rapportages van goedgekeurde projecten wordt uitgegaan van een hoge mate van zekerheid (welke gelijk is aan redelijke mate van zekerheid). Verificateurs worden geaccrediteerd door de UNFCCC.

- Om meer helderheid en eenduidigheid in de verificatie te brengen en te evalueren hoe in de praktijk de verificaties van emissieverslagen in de lidstaten uitgevoerd gaan worden en welke problemen daarbij ontstaan, heeft de Europese Commissie recent een onderzoeksproject gestart, dat medio 2006 uitsluitsel moet geven over een aantal vragen rond verificatie. Op basis van dat onderzoek zullen conclusies worden geformuleerd, en zal de Commissie besluiten over voorstellen om tot een meer uniforme aanpak van de verificatie te komen.

2.2 Conclusies De richtlijn en de richtsnoeren doen geen expliciete uitspraak over de mate van zekerheid waarmee een verificateur een uitspraak moet doen over de inhoud van het emissieverslag. Op basis van de volgende punten mag wel worden verondersteld dat de intentie is dat een uitspraak met een redelijke mate van zekerheid wordt gedaan: - Volgens de richtsnoeren dient de verificateur aan het eind van het verificatieproces tot een

oordeel te komen over de vraag of het emissieverslag een beduidende onjuiste opgave bevat. Bij een uitspraak met beperkte mate van zekerheid wordt dit oordeel in wezen niet gegeven en wordt de verantwoordelijkheid die bij de verificateur hoort te liggen voor een deel verlegd naar de bevoegde instantie (NEa in Nederland).

- De onderzoeksmethode zoals beschreven in de richtsnoeren sluit meer aan bij de aanpak die gebruikelijk is bij een verklaring op het niveau van redelijke mate van zekerheid dan bij een niveau van beperkte mate van zekerheid.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 6

Page 293: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

De aanpak die is beschreven in het verificatieprotocol en de wijze waarop de verificateurs daarmee willen om gaan in het eerste jaar leidt tot een aanpak die vergelijkbaar lijkt met een aanpak bij een redelijke mate van zekerheid. Er wordt met andere woorden onderzoek gedaan op het niveau van redelijke mate van zekerheid en een verklaring afgegeven op het niveau van beperkte mate van zekerheid. Een analyse na de eerste verificatieronde zal informatie over de feitelijke gang van zaken moeten opleveren. Dan kan ook inzicht worden verkregen in de consequenties voor de aanpak in de volgende jaren. Het is nu nog niet mogelijk om aan te geven op welke wijze de verificateurs de volgende verslagen zullen verifiëren en in hoeverre dan de aanpak wel door de soort verklaring wordt beïnvloed. Door te kiezen voor een benadering met beperkte mate van zekerheid lopen zowel de wetgever als de betrokken bedrijven een risico. De wetgever omdat een mogelijk grotere kans op fouten de geloofwaardigheid van het systeem van emissiehandel negatief kan beïnvloeden. Wanneer een onderzoek gericht op beperkte mate van zekerheid in de praktijk ook een beperkt onderzoek blijkt zou dit voor een bedrijf kunnen betekenen dat achteraf (kostbare) correcties moeten worden uitgevoerd. Bovendien loopt het bedrijf het risico dat de eigen accountant bij de controle van de jaarrekening geen genoegen neemt met het beperkte onderzoek dat de verificateur heeft uitgevoerd, en alsnog zelf een aanvullend onderzoek instelt om de gewenste zekerheid over de juistheid van de emissies te verkrijgen. De verwachting is dat de tijdsbesteding voor een verificatie met redelijke mate van zekerheid bij organisaties met een kwalitatief goed datamanagementsysteem in de loop van de jaren lager zal zijn dan in het eerste jaar. Signalen daarvoor zijn de ervaring in het VK en de systeemaudits verricht bij bedrijven die beschikken over meerdere vergelijkbare installaties waar ook de datamanagementsystemen vergelijkbaar zijn. De mogelijkheden tot reductie zullen bij kleinere en minder complexe inrichtingen beperkter zijn omdat in de EA-6/03 wordt uitgegaan van een bezoek aan de inrichting. Door bij de verificatie uit te gaan van een beperkte mate van zekerheid wordt in Nederland afgeweken van het beleid dat in andere EU-lidstaten wordt gevoerd. De Europese harmonisatie wordt hiermee belemmerd. Dit kan ook consequenties hebben voor de mogelijkheid voor in Nederland geaccrediteerde verificateurs om in andere lidstaten verificatieopdrachten uit te voeren. Voorwaarde voor de toepassing van verificatie met ‘redelijke mate van zekerheid’ is de aanwezigheid van een monitoringsprotocol dat door de overheid is gevalideerd en een correcte weergave is van de aanwezige installaties en ook zodanig gedetailleerd is dat elementen van het monitoringsproces die bepalend zijn voor de omvang van de emissies daarin ook zijn vastgelegd. De taak van de verificateur is om te bepalen of de emissiecijfers zijn opgesteld volgens het gevalideerde monitoringsprotocol. 2.3 Aanbevelingen De analyse van de verschillen tussen een aanpak gericht op verificatie op redelijke dan wel beperkte mate van zekerheid leidt tot de conclusie dat een verklaring op basis van beperkte mate van zekerheid risico’s inhoudt voor zowel de overheid als de betrokken bedrijven. Hoe groot die risico’s zijn is thans moeilijk aan te geven. Daarom wordt onderstaand een aantal aanbevelingen gedaan voor wat betreft vervolg(onderzoek): - De aanpak en een verklaring met redelijke mate van zekerheid lijkt beter aan te sluiten bij de

eisen uit de richtlijn en de richtsnoeren dan een aanpak gericht op een verklaring met beperkte mate van zekerheid. Een expliciete uitspraak ontbreekt echter. Bij de herziening van de richtsnoeren zou moeten worden overwogen een voorbeeld verklaring van een verificateur op te nemen zodat duidelijk wordt wat de eisen zijn.

- Emissiehandel is een nieuw instrument dat zich nog moet bewijzen. De keuze van de mate van zekerheid waarmee een verificateur een uitspraak doet kan ook het vertrouwen van bijvoorbeeld de politiek in het instrument emissiehandel beïnvloeden. Dit hangt ook samen met de mogelijk grotere kans dat fouten niet worden gevonden bij een verificatie op het niveau van beperkte mate van zekerheid. Om inzicht te krijgen in de mogelijk grotere kans op het niet vinden van fouten zal het nodig zijn om het onderzoek dat wordt gedaan bij een beperkte mate van zekerheid scherper te definiëren zodat ook het verschil met een onderzoek gericht op redelijke mate van zekerheid duidelijker wordt.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 7

Page 294: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

- De financiële belangen hangen samen met de prijs van de credits. Het financiële belang dat samenhangt met de emissierechten zal van bedrijf tot bedrijf verschillen en voor een deel van de bedrijven materieel zijn. De omvang van het financiële belang kan tot gevolg hebben dat een verificatie op het niveau van redelijke mate van zekerheid vanuit financieel oogpunt wenselijk of noodzakelijk is. Onderzocht moet worden in hoeverre de verschillende niveaus van zekerheid in de verklaringen invloed hebben op het gebruik van de verklaring door accountants bij de controle van de jaarrekening.

- Inventarisatie van de benaderingen die door andere lidstaten worden gevolgd (zowel in theorie als in praktijk) is nodig om tot een keuze te komen die leidt tot harmonisatie in Europa. Daarnaast zal ook moeten worden bepaald in hoeverre een afwijkende benadering in Nederland de positie van in Nederland geaccrediteerde verificateurs beïnvloedt.

- Met name voor bepaalde kleinere en minder complexe organisaties zou kunnen worden overwogen om de verificatie op een zodanige manier vorm te geven dat een jaarlijks bezoek aan de inrichting niet noodzakelijk is terwijl wel een verklaring op het niveau van redelijke mate van zekerheid wordt verstrekt.

- Bij de uitvoering van een verificatie speelt de kwaliteit van het monitoringsprotocol een essentiële rol. De ervaringen die verificateurs opdoen met de toepassing van de monitoringsprotocollen in de verschillende lidstaten zou als belangrijke input moeten worden gebruikt voor de verbetering van de wet- en regelgeving die betrekking heeft op monitoringsprotocollen.

- Het is aan te bevelen om de ervaringen opgedaan met de verificatie van de eerste emissieverslagen te inventariseren. Het gaat dan zowel om de gevolgde werkwijze, tijdsbesteding als de onderzoeksbevindingen. Dit aangevuld met de ideeën van bedrijven en verificateurs over de aanpak van de volgende verificaties kan de basis zijn voor aanpassing van het verificatieprotocol.

Voor de uitvoering van de eerste ronde van verificaties is van belang dat op korte termijn nadere eisen worden gesteld aan de inhoud van de verklaring c.q. rapportage van de verificateur.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 8

Page 295: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

3.0 Onderzoeksopzet Opdrachtgever van het onderzoek is de directeur van de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa). Aanleiding was de omstandigheid dat er in Europa op verschillende manieren invulling wordt gegeven aan de verificatie van emissieverslagen en het wenselijk was om inzicht te krijgen in de consequenties van de in Nederland gekozen aanpak. De NEa heeft op verzoek van de directie KvI van het ministerie van VROM dit onderzoek uitgevoerd. De directeur van de NEa heeft G. van Grootveld opdracht gegeven het onderzoek uit te voeren, daarbij ondersteund door F.W. Stuyt. In de opdracht is de doelstelling als volgt geformuleerd: Dit project heeft tot doel om een inschatting te maken van de verschillen (in tijd, geld en

risico’s) in geval van een verklaring van beperkte versus redelijke mate van zekerheid bij CO2 en NOX -emissiehandel.

In bijlage 1 staan de hoofdvragen uitgewerkt die in het project beantwoord moeten worden. Veel van de vragen zijn beantwoord in gesprekken met vertegenwoordigers van de betrokken partijen. In bijlage 2 is een overzicht van de geïnterviewde personen opgenomen. Op 31 augustus 2005 is een concept eindrapport opgeleverd. Dit rapport is op 23 september 2005 gepresenteerd en besproken met een deel van de geïnterviewden. Daarnaast is het besproken met de leden van de Begeleidingsgroep Monitoring, Reporting en Verificatie op 26 september 2005. Op basis van de reacties tijdens deze besprekingen en het schriftelijk ingediende commentaar is het concept van 5 oktober 2005 opgesteld. De reacties op dit concept zijn verwerkt in dit definitieve eindrapport. Aangezien de begrippen ‘redelijke’ en ‘beperkte’ mate van zekerheid in het kader van CO2 en NOX emissiehandel niet zijn gedefinieerd is bij de uitvoering van dit onderzoek uitgegaan van de definities die door accountants worden gehanteerd bij de beoordeling van financiële rapportages. In dit rapport wordt frequent de term verificateur gebruikt. Afhankelijk van de wijze waarop de verificatie in een lidstaat is geïmplementeerd kan dit een individuele verificateur zijn of moet verificateur gelezen worden als verificatie-instelling. In de lidstaten waar gebruik wordt gemaakt van een bij de EA aangesloten accreditatie-instelling (zoals in Nederland) moet de term verificateur gelezen worden als verificatie-instelling.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 9

Page 296: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

4.0 Plaats van verificatie in het systeem van emissiehandel De kwaliteit van de cijfers in het emissieverslag en de rol van verificatie van het emissieverslag daarbij kan niet los worden gezien van de wijze waarop andere onderdelen van het systeem van emissiehandel zijn ingevuld. Het gaat daarbij in het bijzonder om de volgende onderdelen: - Monitorings- and reporting Guideline en nationale wet- en regelgeving. - Monitoringsprotocol. - Validatie van het monitoringsprotocol en vergunningverlening. - Toezicht door de nationale bevoegde instantie (NEa). - Register. De kwaliteit van de cijfers wordt bepaald door de kans dat de geregistreerde emissiecijfers de werkelijke emissies met een bepaalde nauwkeurigheid weergeven. Het totaal van de verschillende onderdelen moet leiden tot emissiecijfers die wat betreft betrouwbaarheid en nauwkeurigheid voldoen aan de daaraan in de wetgeving voor emissiehandel gestelde eisen. Belangrijk om vast te stellen is dat het in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van individuele bedrijven is om ervoor te zorgen dat emissiecijfers worden geleverd die aan de wettelijk gestelde eisen voldoen. De wijze waarop de verschillende onderdelen worden ingevuld, waaronder die van verificatie, is afhankelijk van verschillende factoren zoals: - Het afbreukrisico voor het vertrouwen in emissiehandel wanneer er toch fouten worden

gemaakt. - De kwaliteit van het datamanagementsysteem en daarmee de kans op al dan niet bewust

gemaakte fouten. - De kosten voor toezicht, verificatie en interne controle te maken door zowel bedrijven als

overheden. Het is derhalve ook een keuze die de wetgever moet maken op basis van de inschatting van de risico’s en kosten. Daarbij is er een samenhang tussen de wijze waarop de verschillende onderdelen worden ingevuld. Bij de uitwerking van de verschillende onderdelen wordt op de samenhang met verificatie ingegaan. 4.1 Monitorings- and reporting Guideline en nationale wet- en regelgeving In Europese dan wel nationale richtlijnen liggen de eisen vast ten aanzien van de wijze waarop de emissies moeten worden bepaald. Er zal altijd een vertaalslag moeten plaatsvinden van de eisen in wet- en regelgeving naar de omstandigheden bij een individueel bedrijf. De kwaliteit van de wet- en regelgeving is van grote invloed op de kwaliteit van de monitoringsprotocollen die door de bedrijven worden opgesteld, en daarmee van invloed op de kwaliteit van de monitoring van die emissies. Wanneer de eisen in de EU wet- en regelgeving veel interpretatieruimte bieden kan dit er toe leiden dat de kwaliteit en nauwkeurigheid waarmee de emissiecijfers van bedrijven tot stand komen, verschillen. Naast de EU wet- en regelgeving speelt de kwaliteit van de nationale wet- en regelgeving een rol. Bij de implementatie van de EU wet- en regelgeving in de nationale wet- en regelgeving is het mogelijk om onderdelen die in de EU wet- en regelgeving niet of minder zijn uitgewerkt verder in te vullen. Kortom, de wet- en regelgeving is bepalend voor zowel de mate van gedetailleerdheid van het monitoringsprotocol als voor de invulling van de wijze waarop de monitoring bij verschillende soorten installaties en omstandigheden uitgevoerd moet worden. 4.2 Opstellen en actualisatie monitoringsprotocol De bedrijven zullen op basis van de wet- en regelgeving een monitoringsprotocol opstellen. Het bedrijf is er voor verantwoordelijk dat er altijd een actueel monitoringsprotocol is. Op het moment dat er bij een bedrijf wijzigingen optreden in bijvoorbeeld installaties dienen deze door het bedrijf aan de NEa te worden gemeld met daar waar nodig een voorstel tot aanpassing van het monitoringsprotocol. Wanneer een bedrijf op enig moment niet kan voldoen aan de verplichtingen in het monitoringsprotocol dienen deze afwijkingen aan de NEa te worden gemeld. Wanneer de NEa instemt met de handelwijze die het bedrijf voorstelt om in die situatie de emissies te bepalen kan dit als een

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 10

Page 297: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

tijdelijke wijziging van het monitoringsprotocol worden beschouwd. Bij de verificatie wordt bepaald of een bedrijf zich heeft gehouden aan het monitoringsprotocol en de eventuele aanvullende eisen. Op het moment dat een verificateur vaststelt dat een monitoringsprotocol niet actueel is zal het bedrijf eerst afspraken met de NEa moeten maken over de actualisatie en de wijze waarop daar bij de bepaling van de emissies mee om moet worden gegaan. 4.3 Validatie van het monitoringsprotocol en vergunningverlening Bij de validatie van de monitoringsprotocollen door de NEa worden deze beoordeeld op het voldoen aan de eisen uit de wet- en regelgeving. De kwaliteit van de validatie van het monitoringsprotocol door de NEa kan daardoor invloed hebben op de uitvoering van de verificatie. Op het moment dat de verificateur constateert dat het monitoringsprotocol bijvoorbeeld niet actueel is, niet is toegesneden op de werkelijke situatie, niet compleet is etc. zal dit het verificatieproces onmogelijk maken. De verificateur zal dan het bedrijf moeten adviseren om het monitoringsprotocol te actualiseren en het vervolgens door de NEa te laten valideren. 4.4 Toezicht door de nationale bevoegde instantie (NEa) Toezicht van de NEa dient er toe om vast te stellen:

a) dat bedrijven over een actueel monitoringsprotocol beschikken en dat conform de eisen hebben geimplementeerd, en dus voldoen aan de vergunningeisen, en

b) dat het systeem van emissiehandel en de borging ervan door verificaties van emissieverslagen aan de gestelde doelen beantwoordt, en

c) dat de NEa tegenover de politiek zijn functie als toezichthouder waarmaakt. De intensiteit waarmee de NEa toezicht houdt hangt samen met het vertrouwen dat in de implementatie van monitoringsprotocllen en de verificatie van emissieverslagen gesteld mag worden. Op het moment dat de NEa het gerechtvaardigde vertrouwen heeft in de wijze waarop in de bedrijven monitoringsprotocollen worden geïmplementeerd en in de wijze waarop in de praktijk de verificatie van emissieverslagen plaatsvindt, zal dat invloed hebben op de intensiteit van het toezicht door de NEa. In die context zal de mate van zekerheid waarmee de verificateur een verklaring afgeeft invloed hebben op het vertrouwen dat de NEa aan die verklaringen hecht. Aangezien het de eerste jaren door zowel bedrijven, verificateurs als de NEa zelf een leerproces moet worden doorgemaakt is het de intentie van de NEa om de omvang van het toezicht aan te passen op het moment dat de praktijkervaring dit ook rechtvaardigt. 4.5 Register In lijn met het uitgangspunt dat een bedrijf verantwoordelijk is voor het leveren van emissiecijfers die voldoen aan de gestelde kwaliteitseisen, is ook de verantwoordelijkheid voor het invoeren van de emissiecijfers in het register neergelegd bij het bedrijf en de verificateur.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 11

Page 298: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

5.0 Beleidsmatig kader en relevante wet- en regelgeving De externe verificatie van het emissieverslag in het kader van CO2 en NOx emissiehandel vindt haar grondslag in de volgende wet- en regelgeving: - Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot de

vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap.

- Beschikking van de commissie van 29 februari 2004 tot vaststelling van richtsnoeren voor de bewaking en rapportage van de emissies van broeikasgassen overeenkomstig Richtlijn 2003/87/EG (ook Monitoring and Reporting Guideline genoemd).

- Wet Milieubeheer (hoofdstuk 6.12 en 6.14). - Besluit handel in emissierechten (17 december 2004). - Regeling monitoring handel in emissierechten (14 december 2004). - Conclusie Stuurgroep emissiehandel d.d. 15 december 2004 (zie inleiding). - Brief Staatssecretaris VROM aan de Raad van Accreditatie inzake het beperkte niveau van

zekerheid voor de emissieverslagen over 2005. 5.1 Richtlijn 2003/87/EG De richtlijn heeft alleen betrekking op de CO2-emissiecijfers in het emissieverslag. Voor het onderwerp verificatie is artikel 15 en bijlage V relevant. In bijlage 3 van dit rapport is de inhoud weergegeven. Met betrekking tot de mate van zekerheid is in bijlage V opgenomen: De emissies waarover verslag is uitgebracht kunnen alleen worden gevalideerd als betrouwbare, geloofwaardige gegevens en informatie het mogelijk maken de emissies te bepalen met een hoge mate van zekerheid. Voor een hoge mate van zekerheid moet de exploitant aantonen dat: a) de gerapporteerde gegevens vrij zijn van inconsistenties; b) de gegevens zijn verzameld overeenkomstig de toepasselijke wetenschappelijke normen, en c) de desbetreffende documenten van de installatie volledig en consistent zijn. Verder is aangegeven dat de verificateur onafhankelijk dient te zijn van de exploitant. 5.2 Richtsnoeren (Monitoring and Reporting Guideline) vastgesteld 29 januari 2004 In de Richtsnoeren wordt aangegeven dat de verificateur een ‘bevoegde en erkende instantie’ dient te zijn. Verder worden richtsnoeren voor de uitvoering van de verificatie gegeven. De verificateur moet beoordelen of de door de exploitant toegepaste bewakingsmethodiek overeenstemt met de bewakingsmethodiek voor de installatie zoals die door de bevoegde autoriteit is goedgekeurd, alsook met de beginselen voor bewaking en rapportage volgens hoofdstuk 3 en de richtsnoeren die worden gegeven in deze en volgende bijlagen. Op basis van deze beoordeling stelt de verificateur vast of er zich in de gegevens in het emissieverslag omissies, onjuiste voorstellingen van zaken of fouten bevinden die resulteren in een beduidende onjuiste opgave van de gerapporteerde informatie. Aan het einde van het verificatieproces moet de verificateur tot een oordeel komen over de vraag of het emissieverslag een beduidende onjuiste opgave bevat. Indien de verificateur tot de conclusie komt dat het emissieverslag geen beduidende onjuiste opgave bevat, kan de exploitant het emissieverslag voorleggen aan de bevoegde autoriteit in overeenstemming met artikel 14, lid 3, van de richtlijn. Indien de verificateur tot de conclusie komt dat het emissieverslag wel een beduidende onjuiste opgave bevat, is het verslag van de exploitant niet geverifieerd als bevredigend. In overeenstemming met artikel 15 van de richtlijn moeten lidstaten erop toezien dat een exploitant wiens verslag per 31 maart van elk jaar voor emissies in het voorgaande jaar niet als bevredigend is geverifieerd, geen emissierechten meer mag overdragen totdat een verslag van die exploitant als bevredigend is geverifieerd. Lidstaten moeten passende sancties opleggen in overeenstemming met artikel 16 van de richtlijn.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 12

Page 299: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

In bijlage 4 van dit rapport zijn teksten uit de richtsnoeren opgenomen. 5.3 Wet Milieubeheer In de Wm is de implementatie van zowel CO2 en NOx-emissiehandel wettelijk geregeld. Voor wat betreft de verificatie van het emissieverslag is in de Wm alleen vastgelegd dat de verificateur niet betrokken mag zijn geweest bij het opstellen, beoordelen of uitvoeren van het monitoringsprotocol voor de betrokken inrichting. In bijlage 5 zijn de relevante teksten opgenomen. 5.4 Besluit handel in emissierechten In het Besluit is vastgelegd op welke manier de erkenning van de verificateurs in Nederland wordt georganiseerd. Artikel 12 1. Het afgeven van een verklaring als bedoeld in artikel 16.12, eerste lid, onder c, van de wet geschiedt door een verificateur die werkzaam is bij een verificatie-instelling die is geaccrediteerd door: a. de Raad van Accreditatie, of b. een vergelijkbare buitenlandse instelling die erkend is door een staat, aangesloten bij de Multilateral Agreement on European Accreditation of Certification. 2. In afwijking van het eerste lid wordt een verificatie-instelling in 2006 tevens als geaccrediteerd beschouwd indien die instelling een verzoek om accreditatie heeft ingediend bij de Raad van Accreditatie en dat verzoek door de Raad van Accreditatie ontvankelijk is verklaard. 5.5 Regeling monitoring handel in emissierechten In de regeling wordt het begrip systeemverificatie gebruikt. In de regeling is niet aangegeven of, wanneer c.q. met welke frequentie een systeemverificatie wordt uitgevoerd. systeemverificatie: de verificatie van de aanwezigheid, het in bedrijf hebben en de juiste werking van de meetvoorzieningen en de meetprocedures in relatie tot de monitoringsgegevens, de bewerking, het beheer en de interne kwaliteitsborging en rapportage ten behoeve van een kalenderjaar; 5.6 Verificatieprotocol In opdracht van het ministerie van VROM is een verificatieprotocol opgesteld (versie 9 augustus 2005). De opstelling hiervan is begeleid door een groep waarin belanghebbende partijen zitting hadden. Dit verificatieprotocol heeft geen formele status. In het verificatieprotocol wordt uitgegaan van een verklaring met beperkte mate van zekerheid. In het verificatieprotocol is wordt het verschil in benadering als volgt uitgelegd: Het proces en de aard van de werkzaamheden zijn voor opdrachten gericht op het verschaffen van een beperkte mate van zekerheid en een redelijke mate van zekerheid gelijk. Om een oordeel te kunnen vormen over de betrouwbaarheid van de administratie en de primaire vastleggingen, zullen altijd werkzaamheden in het kader van de administratieve organisatie en interne beheersmaatregelen uitgevoerd moeten worden (opzet en implementatie van de voorschriften in monitoringsprotocol), waaronder een analyse van de minimaal benodigde functiescheidingen om betrouwbaarheid van informatie te waarborgen. Echter, in het algemeen en zeker in het geval van de meer complexe bedrijven zullen de omvang en de diepgang van de werkzaamheden in het geval van beperkte of redelijke mate van zekerheid verschillen. Bij opdrachten gericht op een beperkte mate van zekerheid wordt met name gebruik gemaakt van cijferanalyses en inlichtingen en een beperkt aantal lijncontroles (om de verkregen informatie te toetsen). Alleen als er op basis van deze werkzaamheden aanleiding is voor een aanvullend onderzoek worden tevens omvangrijkere en diepgaandere verificatiewerkzaamheden (zoals omvangrijkere steekproeven) uitgevoerd.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 13

Page 300: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Bij beperkte mate van zekerheid zijn de werkzaamheden in het algemeen minder omvangrijk en diepgaand. Inzicht in de effectiviteit van de administratieve organisatie en interne beheersing wordt verkregen door interviews, enkele lijncontroles en observaties op de inrichting zelf. De Raad voor Accreditatie dient het verificatieprotocol te betrekken bij de accreditatie van verificateurs. Een concept versie van het verificatieprotocol, waarbij nog was uitgegaan van redelijke mate van zekerheid, is de basis geweest voor een door de IETA (International Emissions Trading Organisation) opgesteld document over het verificatieproces. In het IETA protocol wordt uitgegaan van redelijke mate van zekerheid.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 14

Page 301: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

6.0 Betrokken partijen en hun verantwoordelijkheden In dit hoofdstuk worden de formele verantwoordelijkheden van de verschillende partijen betrokken bij de emissiehandel en de verificatie van emissieverslagen uitgewerkt. 6.1 Verantwoordelijkheid van verificateur Volgens de richtsnoeren dient de verificateur aan het einde van het verificatieproces tot een oordeel te komen over de vraag of het emissieverslag wel of niet een beduidende onjuiste opgave bevat. De verificateur dient op basis van de beoordeling vast te stellen of er zich in de gegevens in het emissieverslag omissies, onjuiste voorstellingen van zaken of fouten bevinden die resulteren in een beduidende onjuiste opgave van de gerapporteerde informatie. Hoewel dit niet expliciet is vermeld in de richtlijn of richtsnoeren is algemeen het uitgangspunt dat de verificateur werkt in opdracht van het bedrijf dat een emissieverslag moet uitbrengen en in principe ook door het bedrijf wordt betaald voor de uitgevoerde werkzaamheden. In de richtsnoeren worden verschillende aanwijzingen gegeven voor de werkwijze van de verificateur: - Inzicht hebben in de activiteiten, bronnen van emissies, de meetapparatuur en

emissiefactoren en oxidatie- /conversiefactoren. - Inzicht hebben in het gegevensbeheerssysteem en de gegevens controleren. - De risico’s analyseren. - Een verificatieplan opstellen en uitvoeren. - De relevantie beoordelen van elke onjuiste opgave afzonderlijk en de combinatie van

ongecorrigeerde onjuiste opgaven. 6.2 Erkenning van verificateurs De richtlijn geeft in bijlage V paragraaf 12 aan dat de verificateur onafhankelijk dient te zijn van de exploitant. In de richtsnoeren is in bijlage I de volgende definitie van verificateur opgenomen: ‘verificateur’: Een bevoegde, onafhankelijke, erkende instantie die verantwoordelijk is voor de

uitvoering van en rapportage over het verificatieproces, in overeenstemming met de gedetailleerde eisen die door de lidstaat krachtens bijlage V van de richtlijn zijn opgesteld.

De lidstaten zijn vrij in het vormgeven van de erkenningsregeling. Zoals ook in hoofdstuk 9 is uitgewerkt wordt de erkenning van verificateurs door de lidstaten verschillend geïmplementeerd. In Nederland is in het Besluit handel in emissierechten vastgelegd dat voor de erkenning van verificateurs gebruik wordt gemaakt van accreditatie door de Raad voor Accreditatie (RvA). Er zijn meer lidstaten die voor de erkenning van de verificateurs gebruik van de nationale accreditatie-instelling. Dit heeft er toe geleid dat de European co-operation of Accreditation (EA) de EA Guidance for recognition of verification bodies under EU ETS directive (EA-6/03) heeft opgesteld voor de accreditatie van verificateurs in kader van de richtlijn. De EA-6/03 geeft weer op welke manier het accreditatieproces dient plaats te vinden. Daarbij worden ook eisen die aan verificateurs worden gesteld ingevuld. De functie van de EA-6/03 is dat de werkwijze van de bij de EA aangesloten accreditatie-instelling wordt geharmoniseerd. Deze harmonisatie is de basis voor zogenaamde Multilateral Agreements (MLA) tussen accreditatie-instellingen. Verificateurs die zijn geaccrediteerd door een MLA-partner zullen in het land van de andere accreditatie-instelling worden geaccepteerd als gelijkwaardig. Een MLA kan een vrijer verkeer van verificateurs tussen lidstaten mogelijk maken. In de EA-6/03 staan de volgende punten die betrekking hebben op de mate van zekerheid: The verification body is required to undertake the verification work to a reasonable level of assurance rather that a limited level of assurance. There are two levels of assurance as defined by International Federation of Accountants (IFAC) in the International Standard on Assurance Engagements ISAE 3000 December 2003, either as reasonable

or limited, which result in a positive form of or a negative form of statement in the verification statement. The terms positive and negative form is not a reflection

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 15

Page 302: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

about the verification findings but describes the way in which the verification is carried out regarding depth, detail and wording. The verification body is therefore required to provide a reasonable, but not absolute, level of assurance that the operator’s GHG assertion is free of material discrepancy. This must be confirmed via a positive form of a verification statement which confirms that the verification body has established reasonable assurance that the GHG emissions report is free from material discrepancies, rather than a negative form of a verification statement which states that nothing has been identified to indicate that the GHG emission report is not, in all material respects, in accordance with the specified requirements. De RvA heeft in augustus 2005 het ‘Accreditation scheme EU-ETS’ gepubliceerd. In dit document liggen de uitgangspunten vast voor de accreditatie van verificateurs en het toezicht nadat de accreditatie is afgegeven. De EA-6/03 wordt als basis gebruikt met als uitzondering dat uitgegaan wordt van een verificatieverklaring met een beperkte in plaats van een redelijke mate van zekerheid. Door de IETA (non-profit organisatie waarin verificateurs, bedrijven en overheden samenwerken) worden initiatieven genomen die gericht zijn op het optimaliseren van verschillende vormen van emissiehandel en de harmonisatie van de verschillende benaderingen. Verificatie is een van de onderwerpen waarop de IETA zich richt. Door het opstellen van een verificatieprotocol en kwalificatie en trainingseisen voor verificateurs wordt gestreefd naar een geharmoniseerde aanpak. 6.3 Rapportage over inhoud en resultaat van het verificatieproces Binnen het verificatieproces zijn drie niveaus van rapportage te onderscheiden: - Intern dossier van de verificateur. - Verklaring voor de geverifieerde organisatie (al dan niet gecombineerd met een rapportage). - Management letter voor de geverifieerde organisatie. In het intern dossier van de verificateur worden alle documenten over de uitvoering van de verificatieopdracht vastgelegd. Het intern dossier moet zo volledig zijn dat de Raad voor Accreditatie kan beoordelen of alle stappen die in het verificatieonderzoek (van opdrachtverlening tot en met rapportage en interne besluitvorming) zijn gezet, ook zijn uitgevoerd volgens de daarvoor geldende richtlijnen. Bijvoorbeeld het resultaat van de risico-analyse en de uitwerking van de steekproeftrekking zijn te vinden in het intern dossier. De inhoud van het intern dossier is vertrouwelijk en kan ook niet via de Raad voor Accreditatie worden opgevraagd. In de verklaring van de verificateur wordt het oordeel (opinion) vastgelegd. De formulering hiervan verschilt voor een verklaring met redelijke en beperkte mate van zekerheid. In hoofdstuk 7 wordt dit verder uitgewerkt. Naast het eindoordeel bestaat een verklaring in hoofdlijnen uit de volgende onderdelen: beschrijving van het onderwerp van verificatie, de gehanteerde criteria, de werkwijze en eventuele referenties naar standaarden, verantwoordelijkheden. In de accountancy worden verschillende niveaus van verklaringen onderscheiden: goedkeurend, met beperking, met oordeelsonthouding en afkeurend. Een verklaring met beperking (qualified) wordt verstrekt wanneer geen goedkeurende verklaring kan worden verstrekt maar dat het effect van de bedenkingen tegen het beoordeelde verslag of de beperkingen in de controle niet van zodanige betekenis zijn dat een afkeurende of een verklaring van oordeelsonthouding van toepassing zijn. De verklaring kan ook onderdeel zijn van een uitgebreidere rapportage. Dit is in ieder geval aan de orde bij de verificatie van niet-financiële informatie op basis van beperkte mate van zekerheid. De verificateur kan een management letter gebruiken om de geverifieerde organisatie te attenderen op bijvoorbeeld ontwikkelingen of verbeteringen in de interne organisatie of systemen. De punten in de management letter mogen geen ander licht werpen op de door de verificateur afgegeven verklaring. De management letter is bedoeld voor het management van een geverifieerde organisatie en niet voor de NEa. Op basis van de Awb zou deze wel door de NEa kunnen worden opgevraagd. 6.4 Verificatie en validatie Validatie heeft betrekking op de beoordeling van het monitoringsprotocol dat door een bedrijf bij de bevoegde instantie is ingediend.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 16

Page 303: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

De volgende verschillen zijn er tussen verificatie en validatie: - Validatie is gericht op het monitoringsprotocol en verificatie op het jaarlijks op te stellen

emissieverslag. - Validatie van het monitoringsprotocol is een eenmalige danwel een incidentele activiteit.

Verificatie is een jaarlijks terugkerende activiteit. - Validatie gebeurt in Nederland door de NEa danwel door derden die werken onder de

verantwoordelijkheid van de NEa. Verificatie gebeurt altijd in opdracht van het bedrijf. Validatie gebeurt in andere lidstaten ook wel door verificateurs. Op basis van de rapportage van de verificateurs over de validatie wordt een emissievergunning verstrekt, het monitoringsprotocol wordt daarmee geaccordeerd. In Nederland staan verificatie en validatie geheel los van elkaar. In het geval een verificateur van het emissieverslag ook de validatie van het monitoringsprotocol heeft verricht (wat in Nederland niet maar in aantal andere lidstaten wel mogelijk is) kan de onafhankelijkheid van de verificateur in het geding zijn. 6.5 Verificatie en toezicht NEa De NEa houdt toezicht op de inrichtingen die onder het emissiehandelssysteem vallen. Het toezicht door de NEa bestaat uit periodieke bezoeken aan de inrichting waarbij ook steekproefsgewijs controles worden uitgevoerd. Het toezicht is erop gericht om: - Te beoordelen of het monitoringsprotocol adequaat is en aansluit bij de aanwezige installaties. - Het monitoringsprotocol goed is geïmplementeerd. - Het datamanagementsysteem in staat is om correcte emissiecijfers te leveren. De frequentie en intensiteit van het NEa toezicht is mede afhankelijk van de ervaringen die de NEa bij een bedrijf heeft. Op een aantal manieren is er samenhang tussen de verificatie en het toezicht. Toezichtsrapport NEaDe NEa zal na elke toezichtsbezoek een rapportage opstellen waarin de bevindingen duidelijk zijn weergegeven. Het bedrijf kan het toezichtsrapport van de NEa beschikbaar stellen. De verificateur heeft echter zijn eigen verantwoordelijkheid bij het bepalen van hetgeen wel en niet wordt onderzocht. Wanneer de verificateur vertrouwen heeft in de werkwijze van de NEa kan deze het rapport gebruiken om daarmee te voorkomen dat dubbel werk wordt verricht en onnodig kosten worden gemaakt. Verklaring verificateur De NEa heeft de intentie om de invulling van het toezicht af te stemmen op de resultaten van de verificatie. In het geval dat een verificatie met een beperkte mate van zekerheid wordt uitgevoerd, is het noodzakelijk dat de verklaring wordt gecombineerd met een rapportage waarin aangegeven wordt wat de verificateur heeft gedaan, wat zijn steekproef is geweest, etc.. In het geval van een verificatie op het niveau van redelijke mate van zekerheid staat nog open of de verklaring wordt aangevuld met een vorm van rapportage over het uitgevoerde onderzoek. Frequentie en intensiteit van het toezicht door de NEa De frequentie en/of de intensiteit van het toezicht door de NEa wordt door meerdere factoren beïnvloed. Factoren zijn: - De aard en omvang van de inrichting. - De resultaten van de validatie van het monitoringsprotocol. - De kwaliteit van het emissieverslag. - De resultaten van toezichtsbezoeken van de NEa bij de inrichting. - Opmerkingen van het Wm-bevoegd gezag. - De resultaten van de externe audits (voorzover de inrichting daar inzage in geeft). De mate van zekerheid kan op twee manieren invloed hebben op de frequentie en intensiteit van het toezicht door de NEa: - Bij een beperkter onderzoek door een verificateur is er een grotere kans dat er nog fouten te

vinden zijn door de NEa. Dit met de consequentie dat achteraf correcties nodig zijn.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 17

Page 304: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

- De NEa zal mogelijk een uitgebreider onderzoek moeten doen. 6.6 Verificatie en register Nadat het geverifieerde emissieverslag is ingediend dienen de CO2 en NOX-emissiecijfers te worden ingevoerd in het register. De verificateur dient via een geautomatiseerd systeem de cijfers van het beoordeelde bedrijf te accorderen. De verificateur krijgt de toegangssleutel voor het te verifiëren bedrijf van de NEa. 6.7 Erkenning buitenlandse verificateurs De richtlijn of richtsnoeren geven geen uitsluitsel over de mogelijkheid dat een verificateur die is erkend in een van de lidstaten ook als verificateur in een andere lidstaat kan of moet kunnen optreden. Dit betekent dat iedere lidstaat daar zelf keuzes in kan maken. Het beleid van de EU is echter gericht op een vrij economisch verkeer. Het internationale bedrijfsleven heeft belang bij een vrij verkeer van verificateurs. Een deel van de bedrijven zal voor alle bedrijven in Europa gebruik willen maken van dezelfde verificateur (zoals dit ook bij de financiële beoordelingen gebeurt). Zoals aangegeven in 5.2 biedt de inschakeling van nationale accreditatieorganen die aangesloten zijn bij de EA een mogelijkheid tot harmonisatie en wederzijdse erkenning. Gewaarborgd moet alleen zijn dat de buitenlandse verificateurs bekend zijn met specifieke nationale wetgeving en daarnaast de taal beheersen die in de te verifiëren bedrijven wordt gevoerd. In Nederland is in het besluit handel in emissierechten (zie 4.4) aangegeven dat een verificateur die erkend is door een staat, aangesloten bij de Multilateral Agreement on European Accreditation of Certification ook in Nederland verificatie werkzaamheden kan uitvoeren. De praktische uitwerking hiervan dient nog plaats te vinden, in het bijzonder voor wat betreft de verificatie van NOx-emissiecijfers. De buitenlandse accreditaties zijn alleen voor de verificatie van CO2-emissiecijfers.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 18

Page 305: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

7.0 Vergelijking redelijke- en beperkte mate van zekerheid Doelstelling van dit project is om de verschillen tussen een verificatie die uitgaat van een redelijke- en een aanpak die uitgaat van een beperkte mate van zekerheid in beeld te brengen. Aangezien deze begrippen voor het onderwerp emissiehandel niet zijn gedefinieerd wordt uitgegaan van de wijze waarop deze door accountants zijn gedefinieerd. Door de IFAC (International Federation of Accountants) worden de zogenaamde ISAE standaarden ontwikkeld. Deze worden in Nederland overgenomen door de NIVRA en worden gepubliceerd op de NIVRA website (www.nivra.nl). Binnen het werkgebied van de accountancy kan onderscheid worden gemaakt tussen: - Financiële informatie. - Niet-financiële informatie. Het belangrijkste deel van de werkzaamheden liggen op het terrein van historische financiële informatie. Daarbinnen wordt onderscheid gemaakt tussen een accountantscontrole (gericht op redelijke mate van zekerheid) en beoordelingsopdrachten (gericht op beperkte mate van zekerheid). Opdrachten gericht op doen van uitspraken over niet-financiële informatie worden ‘assurance-opdrachten' genoemd. Ook binnen de assurance-opdrachten bestaat het onderscheid tussen opdrachten gericht op het afgeven van een verklaring met redelijke- en met beperkte mate van zekerheid. In essentie is er geen verschil tussen de wijze waarop de begrippen redelijke- en beperkte mate van zekerheid zijn uitgewerkt voor financiële en niet-financiële informatie. Het emissieverslag wordt door accountants beschouwd als niet-financiële informatie. De IFAC richtlijn ISAE 3000 richt zich op de uitvoering van assurance-opdrachten op het terrein van niet-financiële informatie. In bijlage 6 is een aantal passages uit de ISAE 3000 uit het framework voor assurance-opdrachten opgenomen. De ISAE standaarden voor de uitvoering van accountantscontroles zijn uitgebreid en gedetailleerd. Die voor de uitvoering van de assurance-opdrachten hebben een globaler karakter. In dit hoofdstuk wordt het conceptuele en het praktische verschil tussen beide benaderingen uitgewerkt voor de verificatie van CO2 en NOX-emissiecijfers. 7.1 Conceptueel verschil tussen redelijke en beperkte mate van zekerheid De mate van zekerheid heeft betrekking op de zekerheid waarmee een verificateur een uitspraak doet over de kwaliteit van de beoordeelde informatie. In de accountantsterminologie is de term ‘hoge mate van zekerheid’ een aantal jaren geleden vervangen door ‘redelijke’ mate van zekerheid. Daar waar nog wel de term ‘hoog’ wordt gebruikt kan daarvoor ‘redelijk’ worden gelezen. De kern van het verschil in beide benaderingen is dat de intensiteit van de beide onderzoeken verschilt en daarmee ook de zekerheid waarmee de verificateur een uitspraak doet. Het gaat om twee verschillende diensten die worden gebruikt voor een verschillend doel. Het doel van een beoordeling van een emissieverslag is de verificateur in staat te stellen om, op basis van werkzaamheden die niet die zekerheid verschaffen die bij een controleopdracht is vereist, te kunnen mededelen dat niets is gebleken op grond waarvan de verificateur zou moeten concluderen dat de emissies in het emissieverslag, niet juist zijn weergegeven (negatief geformuleerde beperkte mate van zekerheid met dubbele ontkenning). Het doel van de controle van een emissieverslag is de verificateur in staat te stellen een oordeel te geven of de emissies in het emissieverslag in alle van materieel belang zijnde opzichten juist zijn weergegeven, in overeenstemming met de van toepassing zijnde grondslagen voor het emissieverslag (positief geformuleerde redelijke mate van zekerheid). Een onderzoek met beperkte mate van zekerheid levert derhalve een ‘negatieve’ verklaring met dubbele ontkenning (..uit het onderzoek is niets naar voren gekomen waaruit blijkt dat…) en bij een onderzoek met redelijke mate van zekerheid een ‘positieve’ verklaring wordt afgegeven (‘….verklaart wordt dat wordt voldaan aan…….’). In bijlage 6 is een schema opgenomen uit het IFAC raamwerk voor assurance-opdrachten waarin beide vormen van onderzoek worden vergeleken. De verschillende vormen van zekerheid zijn ook bedoeld voor verschillende soorten situaties. Bij de keuze van de soort benadering spelen een aantal aspecten: - Het gebruiksdoel van de te beoordelen informatie. Naar mate de besluiten die op basis van de

informatie wordt genomen zwaardere consequenties hebben c.q. grotere risico’s met zich mee

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 19

Page 306: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

kunnen brengen zal de gevraagde mate van zekerheid ook hoger zijn. Bij meer informatieve documenten kan bijvoorbeeld met een beperkte mate van zekerheid worden volstaan.

- De interne organisatie van de informatieverstrekker. Een verklaring met redelijke mate van zekerheid kan alleen worden verstrekt wanneer de verificateur ook een redelijke mate van zekerheid heeft dat volledig inzage wordt gegeven in alle relevante informatiebronnen. Dit betekent dat binnen de organisatie een bepaald niveau van functiescheiding en administratieve organisatie aanwezig moet zijn.

Onderstaand worden een aantal verschillen tussen een benadering met redelijke en beperkte mate van zekerheid verder uitgewerkt. In schema 1 worden deze samengevat. Aard onderzoek Bij een redelijke mate van zekerheid is het onderzoek gericht op het ‘controleren’ van de informatie en bij een beperkte mate van zekerheid op het ‘beoordelen’ van de informatie. Het verschil in bewoording geeft aan dat de aard van het onderzoek bij een beperkte mate zekerheid globaler is dan bij een redelijke mate van zekerheid. Bij een beperkte mate van zekerheid is het doel om op basis van een cijferanalyse (zoals vergelijking met kengetallen en vergelijking met voorgaande jaren) de juistheid van de orde van grootte te beoordelen. Systeemgerichte controle van de verschillende stappen in het datamanagementsysteem is niet of slechts in beperkte mate aan de orde. Het systeem van administratieve organisatie en interne controle (AO/IC) wordt bij een beoordelingsopdracht van financiële informatie in principe niet beoordeeld. In het geval van het emissieverslag ligt dit anders omdat de AO/IC als eis in het monitoringsprotocol is opgenomen. Bij een onderzoek gericht op een verklaring met redelijke mate van zekerheid is juist veel aandacht voor de gegevensgerichte controle. Bij beide benaderingen geldt het uitgangspunt dat verder onderzoek moet worden gedaan op het moment dat fouten of potentiële fouten naar voren komen1. Wanneer bij een onderzoek gericht op een beperkte mate van zekerheid bepaalde ontwikkelingen in de cijfers niet door het bedrijf kunnen worden verklaard zal de verificateur verder, gegevensgericht, onderzoek moeten doen. Intensiteit van het onderzoek De intensiteit (omvang van de tijdsbesteding) van een onderzoek gericht op een verklaring met redelijke mate van zekerheid zal in de regel hoger zijn dan voor een onderzoek met beperkte mate van zekerheid. Er kan echter geen richtlijn worden gegeven voor het verschil in intensiteit. In de richtlijnen voor accountantscontrole is de onderzoeksmethodiek voor beide vormen uitgewerkt. Aangezien de accountantswerkzaamheden hoofdzakelijk bestaan uit zogenaamde controleopdrachten (met redelijke mate van zekerheid) is deze vorm aanzienlijk gedetailleerder uitgewerkt dan de zogenaamde beoordelingsopdrachten. Voor de beoordelingsopdrachten (met beperkte mate van zekerheid) zijn de stappen in het onderzoek globaal beschreven. In het verificatieprotocol is aangegeven dat bij een beperkte mate van zekerheid de omvang en diepgang van de werkzaamheden geringer is. Het onderzoek is meer gericht op cijferanalyses en een beperkt aantal lijncontroles. Bij een onderzoek met redelijke mate van zekerheid zal een verificateur een zodanige intensiteit van het onderzoek kiezen dat deze ook de verantwoording kan dragen om aangesproken te worden op een positief geformuleerde verklaring. In de richtlijnen voor accountantscontrole zijn geen richtlijnen voor de tijdsbesteding opgenomen. Het is de verantwoordelijkheid van de uitvoerder van het onderzoek om aan de hand van de omstandigheden de intensiteit van het onderzoek te bepalen. Een belangrijke factor is daarbij de kennis die over het te beoordelen bedrijf en de opgedane ervaring met het functioneren van het datamanagementsysteem. Kans op het vinden van materiële fouten Gezien de verschillende opzet van het onderzoek bij beperkte- en redelijke mate van zekerheid is de kans op het vinden van materiële fouten bij een redelijke mate van zekerheid groter. Omdat het dataverwerkingsproces ook of uitgebreider wordt gecontroleerd is er een grotere kan dat omissies, onjuiste voorstellingen van zaken of fouten worden gevonden die van invloed zijn op de informatie die over een installatie is opgenomen. 1 In de richtlijnen voor de accountscontrole is dit als volgt geformuleerd: verder onderzoek moet worden gedaan op het moment dat iets wordt ontdekt op grond waarvan de verificateur zich afvraagt of er een aanpassing van materieel belang in de betreffende informatie moet worden aangebracht.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 20

Page 307: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Conclusie van het onderzoek De verschillende benaderingen van het onderzoek leiden tot een verschillend geformuleerde verklaring waarin het eindoordeel is opgenomen. De essentie is dat bij een redelijke mate van zekerheid een ‘positief’ oordeel wordt geformuleerd. Bij een beperkte mate van zekerheid is het oordeel ‘negatief ‘ geformuleerd. Positief wil zeggen dat in de verklaring staat dat het beoordeelde verslag juist is in het licht van de daaraan gestelde eisen. Bij een negatief (met dubbele ontkenning) geformuleerd eindoordeel wordt verklaard dat tijdens het onderzoek niets naar voren is gekomen waaruit blijkt dat het beoordeelde verslag niet voldoet aan gestelde eisen. De verklaring bij redelijke mate van zekerheid bevat een duidelijke conclusie voor het totaal van de beoordeelde informatie. De verklaring afgegeven bij een verificatie gericht op een beperkte mate van zekerheid geeft geen oordeel over het totale verslag maar een oordeel over de onderdelen die zijn onderzocht. Reikwijdte van de verklaring Volgens het NIVRA stramien voor assurance-opdrachten is ‘Redelijke mate van zekerheid’ een begrip dat betrekking heeft op het verzamelen van informatie die de accountant nodig heeft voor het trekken van een conclusie over de informatie omtrent het object van onderzoek als geheel. De gebruiker, in dit geval het bevoegde gezag, krijgt met andere woorden bij een verklaring met redelijke mate van zekerheid een duidelijk antwoord op de vraag of het beoordeelde verslag aan de gestelde eisen voldoet. Bij een beperkte mate van zekerheid zal de gebruiker op basis van de informatie over het uitgevoerde onderzoek moeten bepalen of de verklaring voldoende betekenis heeft. In de ISAE 3000 richtlijn is onder paragraaf 49 (Assurance Report Content) bij het rapport onderdeel ‘samenvatting van uitgevoerde werkzaamheden de volgende tekst opgenomen’: Omdat bij een opdracht tot het verkrijgen van een beperkte mate van zekerheid een goed begrip van aard, tijdstip en omvang van procedures die zijn uitgevoerd voor het verzamelen van assurance-informatie wezenlijk is voor het onderkennen van de zekerheid die wordt gegeven in negatief geformuleerde bewoordingen zal de samenvatting van de uitgevoerde werkzaamheden:

i. gewoonlijk gedetailleerder zijn dan bij een opdracht tot het verkrijgen van een redelijke mate van zekerheid en de beperkingen vermelden voor aard, tijdstip en omvang van procedures die zijn uitgevoerd voor het verzamelen van assurance-informatie. Het kan zinvol zijn aan te geven welke procedures niet zijn uitgevoerd die gewoonlijk wel worden uitgevoerd bij een opdracht tot het verkrijgen van een redelijke mate van zekerheid; en

ii. vermelden dat de procedures die zijn uitgevoerd voor het verzamelen van assurance-informatie beperkter zijn dan bij een opdracht tot het verkrijgen van een redelijke mate van zekerheid en dat ten gevolge daarvan er minder zekerheid wordt verkregen dan bij een dergelijke opdracht.

De betekenis van de verklaring met beperkte mate van zekerheid is met andere woorden gerelateerd aan de kwaliteit en omvang van het uitgevoerde onderzoek. In het geval van financiële beoordelingsopdrachten geven de accountantsrichtlijnen daarvoor informatie. Voor emissiehandel in Nederland geeft het door het Ministerie van VROM uitgebrachte verificatieprotocol aanwijzingen. Dit verificatieprotocol heeft geen formele status. Het protocol geeft de stappen die bij een verificatie moeten worden doorlopen. Het geeft geen informatie over de intensiteit waarmee de stappen moeten worden uitgevoerd. Het wordt aan de gebruiker (in dit geval de NEa) overgelaten om te bepalen of er voldoende vertrouwen is om de inhoud van het verslag als juist te aanvaarden.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 21

Page 308: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Schema 1: Samenvatting van verschillen tussen redelijke en beperkte mate van zekerheid

Aspect Redelijke mate van zekerheid Beperkte mate van zekerheid

Aard onderzoek Beoordeling datamanagement-systeem en steekproefsgewijs datacontrole

Beoordeling kentallen en trends. Geen of beperkte steekproef in data. Management moet verschillen kunnen verklaren.

Intensiteit van het onderzoek

In principe meer tijd vragend dan onderzoek met beperkte mate van zekerheid. Verschil afhankelijk van kwaliteit datamanagement-systeem en bekendheid met het te beoordelen bedrijf. Verificateur zal zoveel onderzoek doen dat deze de verantwoordelijkheid voor de uitspraak kan waarmaken

In principe beperktere intensiteit dan bij redelijke mate van zekerheid. Verder onderzoek moet worden gedaan op het moment dat iets wordt ontdekt op grond waarvan de verificateur zich afvraagt of er een aanpassing van materieel belang in de betreffende informatie moet worden aangebracht. Het verificatieprotocol geeft richting aan de te volgen aanpak. De omvang van b.v. steekproeven is niet gedefinieerd.

Kans op vinden van (materiële) fouten tijdens de verificatie

Groter Kleiner

Conclusie onderzoek Positief geformuleerd (uit het uitgevoerde onderzoek is gebleken dat informatie is opgesteld conform…..)

Negatief geformuleerd (met dubbele ontkenning): tijdens het onderzoek is niets naar voren gekomen waaruit blijkt dat informatie niet aan de eisen voldoet)

Reikwijdte van de conclusie

Verklaring doet uitspraak over het object van het onderzoek als geheel

Verklaring doet uitspraak over hetgeen is onderzocht.

7.2 Praktische consequenties van beide vormen van zekerheid 7.2.1 Kwalificatie verificatieteam De eisen die aan de kennis van de leden van een verificatieteam moeten worden gesteld zijn voor beide vormen van onderzoek gelijkwaardig. Voor beide vormen van onderzoek moeten de leden van een verificatieteam inhoudelijk bekend zijn met bijvoorbeeld de wetgeving, technische aspecten van het optreden en monitoren van CO2 en NOx-emissies en de datamanagementsystemen. Verschil is er op het terrein van de onderzoeksmethodiek (steekproeftrekking) en de besluitvorming. Aangezien de onderzoeksmethodiek verschillend is en op een verschillende manier een eindoordeel wordt geformuleerd heeft de RvA besloten dat bij de accreditatie onderscheid wordt gemaakt tussen beide vormen van zekerheid. Dit betekent dat een verificateur die is geaccrediteerd voor het doen van onderzoek op basis van een beperkte mate van zekerheid niet is bevoegd tot het doen van onderzoek waar een uitspraak met een redelijke mate van zekerheid moet worden gedaan. Andersom is het wel mogelijk. De praktische consequentie kan zijn dat de in Nederland door de RvA geaccrediteerde verificateurs niet in andere lidstaten verificatieopdrachten kunnen verrichten wanneer in de betreffende lidstaat een uitspraak met redelijke mate van zekerheid wordt verlangd. Wanneer bedrijven in Nederland geverifieerd willen worden op basis van redelijke mate van zekerheid is het wel

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 22

Page 309: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

mogelijk daarvoor een contract aan te gaan met een verificateur die een accreditatie voor dit niveau heeft verkregen. 7.2.2 Verantwoordelijkheden en risico’s van verschillende partijen Onderstaand zijn de mogelijke consequenties van de beide vormen van zekerheid voor de verschillende partijen uitgewerkt. Bedrijf Bij de benadering met beperkte mate van zekerheid wordt een beperkter onderzoek uitgevoerd en is er een grotere kans dat eventuele fouten niet worden opgemerkt. Het bedrijf loopt daarmee ook een groter risico dat de NEa achteraf op basis van de verklaring van de verificateur of naar aanleiding van toezichtsbezoeken tot andere conclusies komt en op basis daarvan eventueel later correcties in het emissiegetal moeten worden uitgevoerd. Bij een redelijke mate van zekerheid draagt de verificateur een zwaardere verantwoordelijkheid en zal ook achteraf makkelijker aansprakelijk kunnen worden gesteld voor eventuele niet opgemerkte tekortkomingen. Daarbij dient wel te worden aangetekend dat de verificateur ook bij een onderzoek op basis van een redelijke mate van zekerheid alleen verantwoordelijk kan worden gesteld voor tekortkomingen die ook redelijkerwijs hadden kunnen worden getraceerd. Ook bij een onderzoek op basis van redelijke mate van zekerheid wordt op basis van steekproeven gewerkt en blijft het mogelijk dat tekortkomingen niet worden opgemerkt. NEa Bij de benadering met een redelijke mate van zekerheid ligt er een duidelijke verantwoordelijkheid bij de verificateur om tot een conclusie te komen over de vraag of het emissieverslag als geheel voldoet aan de gestelde eisen. Het is aan de verificateur om te bepalen hoeveel onderzoek moet worden gedaan om de verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid voor deze conclusie te kunnen dragen. Bij een beperkte mate van zekerheid doet de verificateur alleen een uitspraak over hetgeen tijdens het onderzoek is gevonden en worden deze bevindingen niet ‘geëxtrapoleerd’ naar een uitspraak over het hele emissieverslag. Het is vervolgens aan de NEa om te bepalen of de uitspraak in combinatie met het uitgevoerde onderzoek van voldoende betekenis is. Verificateur Bij een redelijke mate van zekerheid zal de verificateur zodanig onderzoek moeten doen dat een uitspraak kan worden gedaan over het wel of niet voldoen van het emissieverslag aan de eisen. Op het moment dat een uitspraak wordt gedaan terwijl deze is gebaseerd op een onvoldoende uitgebreid of ondeugdelijk onderzoek is de verificateur aansprakelijk te stellen. Bij een beperkte mate van zekerheid is de verificateur ook verantwoordelijk voor de uitvoering van het onderzoek. Het aansprakelijk stellen zal echter moeilijker zijn omdat deze niet verder reikt dan de uitvoering van het onderzoek zoals gedefinieerd in EA 6/03 en de conclusies die al dan niet terecht aan de bevindingen zijn verbonden. RvA Voor de RvA is er geen wezenlijk verschil in verantwoordelijkheid bij de beide benaderingen.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 23

Page 310: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Schema 2: verantwoordelijkheden betrokken partijen in relatie tot de mate van zekerheid.

Betrokken partij Redelijke mate van zekerheid Beperkte mate van zekerheid

Bedrijf

- Meer verantwoordelijkheid wordt bij verificateur gelegd.

- Meer risico dat de NEa achteraf tot andere conclusie komt.

NEa

- NEa kan direct af gaan op afgegeven positieve verklaring

- NEa zal opzet en resultaten van het onderzoek moeten wegen. Tenzij het mogelijk is in het verificatieprotocol de dimensionering van het onderzoek goed vast te leggen.

Verificateur

- Verificateur draagt zwaarder risico omdat deze makkelijker aansprakelijk gesteld kan worden voor niet gevonden tekortkomingen.

- Verificateur draagt minder risico en kan zich eerder beroepen op het feit dat het onderzoek een beperkte omvang heeft en bepaalde tekortkomingen niet heeft kunnen constateren. - Uitgebreidere rapportage noodzakelijk om NEa een oordeel te kunnen laten vormen. Tenzij in de verklaring/rapportage van de verificateur vastgelegd is wat het onderzoek heeft ingehouden.

RvA

- Geen wezenlijk verschil. Misschien dat hogere eisen aan beoordelingsteam worden gesteld omdat ook risicobeoordeling en steekproeftrekking te kunnen beoordelen. - Licht hoger risico voor het geval verificateurs ten onrechte worden geaccrediteerd.

- Geen wezenlijk verschil.

7.2.3 Tijdsbesteding en kosten van verificatie CO2 en NOX-emissieverslag Uit de interviews is naar voren gekomen dat in het eerste jaar van verificatie de onderzoeksmethode en het aantal controles niet is gerelateerd aan de vraag of uiteindelijk een verklaring met beperkte dan wel redelijke mate van zekerheid moet worden verstrekt. Dit hangt samen met het feit dat de tijd voor de implementatie van monitoringsprotocollen kort is en er nog geen sprake is van uitontwikkelde systemen. Ook het interne auditsysteem is bij een deel van de bedrijven nog maar beperkt operationeel en kan dan ook maar beperkt als basis voor de verificatie worden gebruikt. Bij de verificaties wordt daarom gekozen voor een pragmatische aanpak. Op de vraag wat het verschil is in tijdsbesteding tussen redelijke- en beperkte mate van zekerheid in een situatie dat de monitoringsprotocollen een aantal jaren zijn geïmplementeerd was door de geïnterviewden moeilijk te beantwoorden. Dit wordt enerzijds veroorzaakt door het nog onbekend zijn met de implementatie van de monitoringsprotocollen bij bedrijven en anderzijds onduidelijkheid over wat een onderzoek gericht op beperkte mate van zekerheid in de praktijk voor een inhoud moet hebben. De verwachting van de geïnterviewden is dat bij een verificatie uitgevoerd volgens het verificatieprotocol de tijdsbesteding bij bedrijven die beschikken over een adequaat datamanagementsysteem na het eerste jaar kan worden teruggebracht. In schema 3 is een aantal indicaties gegeven.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 24

Page 311: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Schema 3: Indicatie tijdsbesteding verificatie CO2 en NOX-emissieverslag

Soort bedrijf Klein/niet complex

Gemiddeld Groot/complex

Indicatie tijdsbesteding voor de uitvoering van systeemaudit en verificatie emissieverslag

Aanvankelijk 2-3 dagen. Kan tot 1,5 dag worden teruggebracht wanneer de inrichting moet worden bezocht.

3-6 dagen bij een goed datamanagementsysteem. Kan met 1-2 dagen worden teruggebracht.

6-8 dagen bij goed datamanagementsysteem. Kan met circa 2 dagen worden teruggebracht.

Naast de mate van zekerheid die wordt gevraagd zijn de volgende factoren van invloed op de tijdbesteding van een verificateur: - Kwaliteit en ervaring van de in te zetten verificateurs. - Marktmechanisme. - Kwaliteit datamanagementsysteem - Bekendheid van de verificateur met het bedrijf en de aanwezige systemen. - Omvang en complexiteit van de installaties. - De noodzaak om een inrichting wel/niet jaarlijks te bezoeken. Kwaliteit en ervaring van de in te zetten verificateursDe kwalificatie en ervaring van verificateurs die worden ingezet kan een grote invloed op de tijdsbesteding hebben. Marktmechanisme Onder invloed van de concurrentie kunnen tijdsbegrotingen van verificateurs worden aangescherpt. Dit is de praktijk bij bijvoorbeeld de inkoop van accountants en certificatiediensten. Kwaliteit datamanagementsysteem Wanneer het datamanagementsysteem logisch in elkaar zit en goed is beschreven en ook in de praktijk consistent wordt toegepast kan een aanzienlijke invloed hebben op de tijd die een verificateur nodig heeft. Bekendheid van de verificateur met het bedrijf en de aanwezige systemen Een verificateur heeft tijd nodig om het bedrijf en de daar aanwezige systemen te doorgronden. Wanneer een verificateur langer voor een bedrijf verificatie werkzaamheden kan worden voortgeborduurd op de eerder opgedane ervaring. Omvang en complexiteit van de installaties Naar mate een inrichting meer installaties heeft en complexer is zal de verificatie meer tijd vragen. Doordat binnen de inrichting de monitoring van de emissies bij de verschillende installaties zoveel mogelijk op dezelfde manier wordt georganiseerd zal de tijd voor de verificatie niet recht evenredig toenemen met de omvang en complexiteit. De noodzaak om een inrichting wel/niet jaarlijks te bezoeken Voor kleinere en minder complexe inrichtingen wordt de tijdsbesteding voor een belangrijk deel bepaald door het uitgangspunt dat de verificatie op de locatie van het bedrijf moet worden uitgevoerd. Uit de interviews is naar voren gekomen dat het niet bij voorbaat is uitgesloten om in bepaalde situaties een verklaring op het niveau van redelijke mate van zekerheid af te geven terwijl de inrichting niet is bezocht. Voorwaarde is wel dat de NEa accepteert dat de verificateur niet heeft geverifieerd of het monotoringsprotocol aansluit bij de actuele situatie in de inrichting. 7.2.4 Verificatie in het buitenland door in Nederland geaccrediteerde verificateurs Wanneer een verificateur in Nederland zich alleen kwalificeert voor de uitvoering van verificaties op het niveau van beperkte mate van zekerheid kan dit consequenties hebben voor de mogelijkheid om ook in andere lidstaten verificatie werkzaamheden uit te voeren. In de praktijk zal moeten blijken in hoeverre andere accreditatieorganen reageren op de in Nederland gevolgde werkwijze.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 25

Page 312: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

8.0 Relatie tussen de mate van zekerheid en andere begrippen 8.1 Materialiteit In de richtsnoeren is voor het begrip materialiteit de volgende definitie opgenomen: De mate waarin volgens de professionele beoordeling door de verificateur omissies, onjuiste

voorstellingen van zaken of fouten die van invloed zijn op de informatie die over een installatie is verstrekt, afzonderlijk of in combinatie de beslissingen van toekomstige gebruikers in belangrijke mate zullen beïnvloeden. Als algemene regel zal een verificateur een onjuiste opgave in de waarde van de totale emissies als beduidend aanmerken wanneer de resultante van de omissies, onjuiste voorstellingen van zaken en fouten meer bedraagt dan 5% van de totale emissies.

Het begrip materialiteit is aan de orde op het moment dat een verificateur omissies, onjuiste voorstellingen van zaken of fouten constateert. De handelwijze en de toepassing van het begrip materialiteit wordt bij beide vormen van zekerheid op dezelfde manier toegepast. Bij de toepassing van het begrip materialiteit is er derhalve geen relatie met de mate van zekerheid. Wel ligt er een impliciete relatie tussen het begrip materialiteit en de mate van zekerheid. De onderzoeksmethode die wordt gehanteerd bij een verificatie gericht op een verklaring met beperkte mate van zekerheid is niet geëigend wanneer de intentie is om bijvoorbeeld fouten te vinden waarvoor een strenge materialiteitsnorm geldt. 8.2 Nauwkeurigheid en onzekerheid In het monitoringsprotocol, dat wordt gevalideerd door de bevoegde instantie, ligt vast op welke manier het bedrijf bij de bepaling van de emissies voldoet aan de in de richtsnoeren gestelde eisen aan nauwkeurigheid en onzekerheid. De verificatie heeft als doel om vast te stellen of de emissiecijfers tot stand zijn gekomen volgens het door de overheid gevalideerde monitoringsprotocol. De verificateur hoeft dan ook geen oordeel over de al dan niet behaalde nauwkeurigheid te geven. De begrippen nauwkeurigheid en onzekerheid staan hebben geen relatie met de mate van zekerheid waarmee een verificateur een verklaring geeft.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 26

Page 313: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9.0 Relevante ontwikkelingen in het buitenland en ervaring met verificatie in de praktijk

9.1 Implementatie in de EU De erkenning van verificateurs wordt door de verschillende lidstaten op verschillende manieren ingevuld. De volgende varianten zijn aanwezig: - Gebruik van nationale accreditatie-instellingen die zijn aangesloten bij de EA (bijvoorbeeld in

Denemarken, Finland, Griekenland, VK en Zweden). - Erkenning door het ministerie of het bevoegd gezag (bijvoorbeeld in Belgisch Vlaanderen,

Italië, Oostenrijk en Tsjechië). - Gebruik van de structuur die aanwezig is voor de erkenning van EMAS verificateurs

(Duitsland). Nog niet alle lidstaten hebben een besluit genomen over de wijze waarop verificateurs worden erkend. Van de landen die geen gebruik maken van de nationale accreditatie-instellingen maakt een deel wel gebruik van de EA-6/03. Voor zover bekend wordt in de andere lidstaten uitgegaan van een verificatie op het niveau van redelijke mate van zekerheid. In Nederland is een strikt onderscheid gemaakt tussen het valideren van het monitoringsprotocol en het verifiëren van het emissieverslag (zie 5.3). Het validatieproces valt in Nederland volledig onder de verantwoordelijkheid van de NEa. Niet in alle lidstaten wordt dit onderscheid strikt aangehouden. In een aantal lidstaten worden de verificateur ook belast met de beoordeling van het monitoringsprotocol. De verificateur dient het bedrijf erop te wijzen wanneer het monitoringsprotocol niet meer in lijn is met de richtsnoeren en/of de monitoringsprestaties kunnen worden verbeterd. 9.2 Ervaring met verificatie in het VK In het Verenigd Koninkrijk is al een aantal jaren ervaring opgedaan met verificatie van emissieverslagen in het kader van een eigen CO2-emissiehandelssysteem. De ervaring in het VK heeft geleerd dat de verificatie van een emissieverslag van een complexe inrichting op het niveau van een redelijke mate van zekerheid binnen een aantal dagen kan worden uitgevoerd. Dat wordt door de verschillende partijen in de VK als redelijk geacht. In het geval het bedrijf beschikt over een adequaat datamanagementsysteem en de verificateur bekend is met het betreffende bedrijf kan een verificatie van het CO2 emissieverslag bij een complexe site worden uitgevoerd in 4-5 dagen. 9.3 Validatie en verificatie in het kader van CDM Bij CDM-projecten moet onderscheid worden gemaakt tussen de validatie van het baseline rapport en verificatie van rapportages van toegekende projecten. Ten aanzien van de invulling van de validatie en verificatie geldt het volgende: - Voor validatie en verificatie moeten bureaus afzonderlijk worden geaccrediteerd. Voor

validatie zijn verschillende bureaus (vaak certificatie-instellingen) geaccrediteerd. Voor verificatie zijn nog geen accreditaties afgegeven.

- De accreditatie wordt uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van het Accreditation Board van de UNFCCC. Onder het Accreditation Board hangt een Accreditation Panel dat het onderzoek (o.a. bijwonen van audits) uitvoert. Het panel bestaat uit deskundigen die dit naast normale werkzaamheden doen. Uit het panel wordt een team geformeerd van drie personen dat een onderzoek uitvoert.

- Als het project eenmaal loopt dan worden er door de projecteigenaren periodiek rapportages opgesteld die moeten worden geverifieerd. Deze rapportages dienen ertoe om aan te geven dat de CO2-reducties inderdaad geboekt worden. De verificatie wordt uitgevoerd op een hoog niveau van zekerheid.

- Er is geen standaardverklaring voor de validatie of verificatie. Het ontbreken hiervan leidt in de praktijk tot veel discussie.

- Als later blijkt dat de opgegeven CO2-reducties onjuist zijn, dan is de verificateur hiervoor verantwoordelijk. Hij wordt hiervoor ook financieel aangesproken.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 27

Page 314: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

- De uitvoering van een validatie door een erkende validatie-instelling kost in orde grootte van 20.000 tot 30.000 euro. De kosten worden betaald door de projectontwikkelaar. En deze brengt de kosten onder in de prijs van het product.

9.4 Verificatie van milieujaarverslagen Verschillende (internationale) bedrijven publiceren vrijwillig corporate milieujaarverslagen (al dan niet opgenomen in een duurzaamheidsverslag) en laten deze soms ook op eigen initiatief extern verifiëren. De wijze van verificatie is verschillend. Er komen verslagen voor die geheel op het niveau van beperkte mate van zekerheid zijn geverifieerd en er zijn verslagen die bestaan uit een mix van beperkte en redelijke mate van zekerheid. Er is een voorbeeld waar de broeikasgasemissies zijn beoordeeld op het niveau van redelijke mate van zekerheid.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 28

Page 315: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Bijlage 1 Onderzoeksvragen Lijst met vragen die op korte termijn beantwoord moeten worden met betrekking tot de mate van zekerheid die bij de verificatie een rol spelen. 1. Wat dicteren de regels (EU ETS, regels van EA, statuten van de RvA)? 2. Wat zijn de verschillen voor betrokkenen ten aanzien van het begrip redelijke versus beperkte

mate van zekerheid in Nederland? Wat zijn de praktische verschillen tussen een verificatieverklaring op basis van beperkte mate

van zekerheid versus redelijke mate van zekerheid? Wat zijn de verschillen in verantwoordelijkheden voor de industrie, de verificateur en de

overheid die verbonden zijn aan de beide begrippen van zekerheid? Daarbij ook aandacht voor invulling en consequenties t.a.v. de juridische verantwoordelijkheid wanneer er een beperkte mate of redelijke mate van zekerheid wordt gehanteerd.

3. Welke risico’s lopen we met de keuze van een niveau van zekerheid.

Welke vrijheidsgraden zijn er en kunnen wij in Nederland een ander niveau van zekerheid hanteren. Met andere woorden, in hoeverre zijn wij of is de RvA gehouden aan de guidance-note van de EA?

Kan de RvA in Nederland Nederlandse instellingen accrediteren op basis van een ander document dan de EA guidance note, bijvoorbeeld kan geaccrediteerd worden op basis van het verificatieprotocol. Anders geformuleerd, moet de accreditatie plaatsvinden op basis van de guidance-note2?

Wat zijn de consequenties als ieder land verschillende mate van zekerheid implementeert (zoals wederzijdse erkenning van de accreditatie en verschillen in kosten)? In hoeverre leidt een andere mate van zekerheid tot internationale verwarring3?

Hoe gaan andere landen om met de EA-guidance-note? Welke landen zijn lid van de EA? Welke landen zijn hier nu mee bezig (UK, Zw, Dk, Fr, )4? Wat is de rol van de Europese Commissie hierbij?

De guidance-note is door de EA opgesteld en inmiddels ter stemming aan de leden van EA voorgelegd. Wanneer wordt de eindversie gepubliceerd? Eind mei ’05 wordt de guidance note opnieuw besproken op noodzaak van wijzigingen als gevolg van de eerste ervaringen van de lidstaten. In hoeverre kan verwacht worden dat de guidance-note op het element “mate van zekerheid” nog veranderd wordt? Hoeveel invloed hebben de lidstaten hier zelf op?

4. Op welke wijze kunnen we de verificatie tegen zo laag mogelijke kosten en met gelijktijdige

minimalisatie van de risico’s in Nederland implementeren? Deze vraag wordt beantwoord voor zowel “beperkte mate van zekerheid” als voor “de redelijke mate van zekerheid”.

5. Wat zijn de consequenties voor de afdeling Toezicht en Handhaving van de NEa als bij de

verificatie wordt uitgegaan van beperkte mate van zekerheid dan wel van redelijke mate van zekerheid5? Waarop is de NEa gedimensioneerd?

2 Juridische noot: Er kan niet op basis van het verificatieprotocol worden geaccrediteerd omdat het protocol geen juridische

status heeft. In de regeling monitoring handel in emissierechten wordt daar ook niet naar verwezen. Er staan geen eisen en normen in op basis waarvan de Raad kan accrediteren. Wat de Raad zou kunnen doen, indien daartoe geïnstrueerd, , is nationale normen aanvullend op het verificatieprotocol stellen. De Raad wijkt dan wel af van de verplichtingen waaraan men zich bij de toetreding tot de EA heeft verbonden. Volgens RvA kan het in beginsel wel, maar dan moeten daartoe wel zeer zwaarwegende redenen worden aangevoerd.

3 Bij CDM projecten heeft de Governing Board parallel aan COP-10 besloten dat bij de verifiatie moet worden uitgegaan van redelijke mate van zekerheid, en gesteld dat betrekkelijke mate van zekerheid niet aanvaardbaard was.

4 Duidelijk is dat meer landen er mee bezig zijn. Een kort onderzoek op het internet wees dat uit. 5 Verificatie is de eerste belangrijke stap in de borging. Het niveau van naleving van de wet- en regelgeving die hiermee wordt

bereikt bepaalt in hoge mate de inspanningen van de afdeling Toezicht en handhaving van de NEa.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 29

Page 316: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Bijlage 2 Geïnterviewde personen M. Allessie NEa C. Austwick Defra (UK) C. Dekkers Ministerie VROM C. van Erp Raad voor Accreditatie R. Hernaus en L. Naydenova Ministerie VROM/CDM N. Kamp-Roelands en K. Romers Ernst & Young W. Klerken VNO-NCW J. Lefevere Europese Commissie M. Loprieno Europese Commissie M. Meerburg NEa A. van der Rest Shell Nederland A. Savelkoul en G. van den Heijkant Essent H. Schoolderman Pricewaterhouse Coopers J. van Seters Dow Benelux E. Spaans Ministerie VROM T. Ursem KPMG J. Verhoeff VBE A. Walrecht Ministerie EZ H. van de Wetering NEa

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 30

Page 317: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Bijlage 3 Relevante teksten uit Richtlijn 2203/87EG (25.10.2003 L 275/45 Publicatieblad van de Europese Unie NL)

Artikel 15 Verificatie De lidstaten dragen er zorg voor dat de door de exploitanten overeenkomstig artikel 14, lid 3, ingediende verslagen worden geverifieerd volgens de in bijlage V vermelde criteria en dat de bevoegde autoriteit daarvan in kennis wordt gesteld. De lidstaten dragen er zorg voor dat een exploitant wiens verslag over de emissies tijdens het voorgaande jaar uiterlijk 31 maart van het lopende jaar niet is geverifieerd als bevredigend overeenkomstig de in bijlage V genoemde criteria, geen emissierechten meer mag overdragen, totdat een verslag van die exploitant als bevredigend is geverifieerd. BIJLAGE V CRITERIA VOOR DE VERIFICATIE, BEDOELD IN ARTIKEL 15 Algemene beginselen 1. De emissies van elke in bijlage I genoemde activiteit moeten aan een verificatie worden onderworpen. 2. Bij het verificatieproces moeten het verslag uit hoofde van artikel 14, lid 3, en de bewaking tijdens het voorafgaande jaar worden bezien. Hierbij wordt gekeken naar de betrouwbaarheid, de geloofwaardigheid en de nauwkeurigheid van de bewakingssystemen en de gerapporteerde gegevens, en naar informatie inzake de emissies, in het bijzonder: a) de gerapporteerde activiteitsgegevens en daarmee verband houdende metingen en berekeningen; b) de keuze en het gebruik van emissiefactoren; c) de berekeningen die leiden tot de bepaling van de totale emissies, en d) indien er metingen zijn gebruikt, de juistheid van de keuze en de wijze van toepassing van de meetmethoden. 3. De emissies waarover verslag is uitgebracht kunnen alleen worden gevalideerd als betrouwbare, geloofwaardige gegevens en informatie het mogelijk maken de emissies te bepalen met een hoge mate van zekerheid. Voor een hoge mate van zekerheid moet de exploitant aantonen dat: a) de gerapporteerde gegevens vrij zijn van inconsistenties; b) de gegevens zijn verzameld overeenkomstig de toepasselijke wetenschappelijke normen, en c) de desbetreffende documenten van de installatie volledig en consistent zijn. 4. De verificateur krijgt toegang tot alle bedrijfsterreinen en tot alle informatie in verband met het onderwerp van de verificatie. 5. De verificateur houdt rekening met de vraag of de installatie geregistreerd is in het kader van EMAS (het communautaire milieubeheer- en milieuauditsysteem). Methode Strategische analyse 6. De verificatie moet worden gebaseerd op een strategische analyse van alle in de installatie verrichte activiteiten. Hiertoe heeft de verificateur een overzicht nodig van alle activiteiten en hun betekenis voor het emissieniveau van de installatie. Procesanalyse 7. De verificatie van de overgelegde informatie vindt zo nodig plaats op het terrein van de installatie. De verificateur neemt steekproeven om de betrouwbaarheid van de gerapporteerde gegevens en informatie vast te stellen. Risicoanalyse 8. De verificateur moet alle bronnen van emissies in de installatie evalueren met het oog op de betrouwbaarheid van de gegevens van elke bron die tot de totale emissies van de installatie bijdraagt.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 31

Page 318: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9. Aan de hand van deze analyse identificeert de verificateur uitdrukkelijk de bronnen met een groot foutenpotentieel en andere aspecten van de bewakings- en rapportageprocedure die waarschijnlijk zullen bijdragen tot fouten bij de bepaling van de totale emissies. Het betreft hier met name de keuze van de emissiefactoren en de berekeningen die nodig zijn om de emissies van afzonderlijke emissiebronnen vast te stellen. Bijzondere aandacht wordt besteed aan bronnen met een groot foutenpotentieel en aan de desbetreffende aspecten van de bewakingsprocedure. 10. De verificateur houdt rekening met alle risicobeheersingsmethoden die de exploitant toepast om de mate van onzekerheid zo klein mogelijk te houden. Verslag 11. De verificateur stelt een verslag op over het valideringsproces, waarin wordt vermeld of het verslag bedoeld in artikel 14, lid 3, bevredigend is. In dit verslag komen alle onderwerpen aan de orde die voor het verrichte werk van belang zijn. Er kan worden verklaard dat het verslag bedoeld in artikel 14, lid 3, bevredigend is, als, naar de mening van de verificateur, de totale emissies niet wezenlijk verkeerd zijn weergegeven. Aan de bevoegdheid van de verificateur te stellen minimumeisen 12. De verificateur is onafhankelijk van de exploitant, voert zijn werk serieus uit op een objectieve, professionele wijze en is vertrouwd met: a) de bepalingen van deze richtlijn, alsmede de door de Commissie conform artikel 14, lid 1, goedgekeurde normen en richtsnoeren; b) de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die van toepassing zijn op te verifiëren activiteiten, en c) de totstandkoming van alle informatie over elke emissiebron in de installatie, met name wat de verzameling, meting, berekening en rapportage van gegevens betreft.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 32

Page 319: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Bijlage 4 Relevante teksten uit de Monitoring and Reporting Guideline Publicatieblad van de Europese Unie NL 26.2.2004 (Bijlage I) 2. DEFINITIES k) „garantieniveau”: de mate waarin de verificateur er in de conclusies van zijn verificatie zeker van is dat de informatie die voor een installatie als geheel is verstrekt, geen beduidende onjuiste opgave bevat; l) „relevantie”: de mate waarin volgens de professionele beoordeling door de verificateur omissies, onjuiste voorstellingen van zaken of fouten die van invloed zijn op de informatie die over een installatie is verstrekt, afzonderlijk of in combinatie de beslissingen van toekomstige gebruikers in belangrijke mate zullen beïnvloeden. Als algemene regel zal een verificateur een onjuiste opgave in de waarde van de totale emissies als beduidend aanmerken wanneer de resultante van de omissies, onjuiste voorstellingen van zaken en fouten meer bedraagt dan 5 % van de totale emissies; s) „verificateur”: een bevoegde, onafhankelijke, erkende instantie die verantwoordelijk is voor de uitvoering van en rapportage over het verificatieproces, in overeenstemming met de gedetailleerde eisen die door de lidstaat krachtens bijlage V van de richtlijn zijn opgesteld. 3. BEGINSELEN VAN BEWAKING EN RAPPORTAGE Om een betrouwbare en verifieerbare bewaking van en rapportage over broeikasgasemissies krachtens de richtlijn te waarborgen, moeten bewaking en rapportage op de volgende beginselen zijn gebaseerd: Volledigheid. De bewaking van en rapportage over een installatie moeten alle proces- en verbrandingsemissies omvatten die afkomstig zijn van alle bronnen die samenhangen met de in bijlage I van de richtlijn genoemde activiteiten en van alle broeikasgassen die met betrekking tot die activiteiten zijn gespecificeerd. Consistentie. Bewaakte en gerapporteerde emissies moeten over een zeker tijdsverloop vergelijkbaar zijn, waarbij gebruik wordt gemaakt van dezelfde bewakingsmethodieken en gegevensbestanden. Bewakingsmethodieken kunnen in overeenstemming met de bepalingen van deze richtsnoeren worden gewijzigd, indien daarmee de nauwkeurigheid van de verstrekte gegevens wordt verbeterd. Wijzigingen in bewakingsmethodieken zijn onderworpen aan de goedkeuring van de bevoegde autoriteit en moeten volledig zijn gedocumenteerd. Transparantie. Bewakingsgegevens, met inbegrip van aannamen, verwijzingen, activiteitsgegevens, emissiefactoren, oxidatiefactoren en conversiefactoren, moeten worden verzameld en zodanig geregistreerd, samengevoegd, geanalyseerd en gedocumenteerd dat de verificateur en de bevoegde autoriteit de bepaling van de emissies kunnen reproduceren. Nauwkeurigheid. Er moet op worden toegezien dat de bepaling van de emissiewaarden niet systematisch op hogere of lagere waarden uitkomt dan de werkelijke waarden van de emissies, voorzover dat kan worden beoordeeld, en dat onzekerheden zo klein mogelijk worden gehouden en worden gekwantificeerd wanneer dat in het kader van deze richtsnoeren is vereist. Er moeten gepaste inspanningen worden gedaan om te zorgen dat berekeningen en metingen van emissies met de maximaal haalbare nauwkeurigheid worden uitgevoerd. De exploitant moet een redelijke garantie geven dat emissies volledig worden gerapporteerd. Emissies moeten worden bepaald met behulp van de passende bewakingsmethodieken die in deze richtsnoeren worden beschreven. Alle meet- of andere beproevingsapparatuur die voor de rapportage van bewakingsgegevens wordt gebruikt, moet naar behoren worden toegepast, onderhouden, geijkt en gecontroleerd. Spreadsheets en andere hulpmiddelen die voor de opslag en bewerking van bewakingsgegevens worden gebruikt, mogen geen fouten bevatten. Kosteneffectiviteit. Bij het kiezen van een bewakingsmethodiek moeten de verbeteringen welke een grotere nauwkeurigheid oplevert, tegen de extra kosten worden afgewogen. De bewaking van en rapportage over emissies moeten daarom zijn gericht op het behalen van de grootst mogelijke nauwkeurigheid, tenzij dit technisch niet haalbaar is of tot buitensporig hoge kosten zou leiden. De

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 33

Page 320: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

aanwijzingen betreffende de bewakingsmethodiek ten behoeve van de exploitant moeten logisch en eenvoudig zijn beschreven, waarbij wordt voorkomen dat werkzaamheden dubbel worden uitgevoerd en waarbij rekening wordt gehouden met bestaande systemen die reeds in de installatie aanwezig zijn. Relevantie. Emissieverslagen en daarmee samenhangende bekendmakingen mogen geen beduidende onjuiste opgaven bevatten, moeten er qua selectie en presentatie van informatie op gericht zijn een onvertekend beeld op te leveren, en moeten een geloofwaardige en evenwichtige beschrijving geven van emissies uit een installatie. Betrouwbaarheid. Gebruikers moeten erop kunnen vertrouwen dat een geverifieerd emissieverslag precies weergeeft hetgeen het moet, of naar redelijke verwachting kan, weergeven. Prestatieverbetering op het stuk van bewaking en rapportage van emissies. Het verificatieproces van emissieverslagen moet een effectief en betrouwbaar hulpmiddel zijn ter ondersteuning van de procedures voor kwaliteitsborging en kwaliteitsbeheersing, doordat informatie wordt gegeven op grond waarvan een exploitant maatregelen kan nemen om de prestaties op het stuk van emissiebewaking en -rapportage te verbeteren. 7.4. Verificatie en de relevantie De exploitant moet het emissieverslag, een kopie van de vergunning voor elk van zijn installaties en alle verdere relevante informatie aan de verificateur overleggen. De verificateur moet beoordelen of de door de exploitant toegepaste bewakingsmethodiek overeenstemt met de bewakingsmethodiek voor de installatie zoals die door de bevoegde autoriteit is goedgekeurd, alsook met de beginselen voor bewaking en rapporten volgens hoofdstuk 3 en de richtsnoeren die worden gegeven in deze en volgende bijlagen. Op basis van deze beoordeling stelt de verificateur vast of er zich in de gegevens in het emissieverslag omissies, onjuiste voorstellingen van zaken of fouten bevinden die resulteren in een beduidende onjuiste opgave van de gerapporteerde informatie. In het kader van de verificatie moet de verificateur met name: — inzicht hebben in elke activiteit die in de installatie plaatsvindt, in de bronnen van emissies in de installatie, de meetapparatuur die wordt toegepast om activiteitsgegevens te bewaken of te meten, de oorsprong en toepassing van emissiefactoren en oxidatie-/conversiefactoren, en in de omgeving waarin de installatie werkt; — inzicht hebben in het gegevensbeheerssysteem en de algehele organisatie van de exploitant ten aanzien van bewaking en rapportage, en de gegevens in het gegevensbeheerssysteem ontvangen, analyseren en controleren; — een aanvaardbaar niveau van de relevantie tot stand brengen binnen de aard en complexiteit van activiteiten en bronnen in de installatie; — de risico's analyseren die in de gegevens besloten kunnen liggen en zouden kunnen leiden tot een beduidende onjuiste opgave in het emissieverslag, op basis van de deskundigheid van de verificateur en de informatie die door de exploitant wordt verstrekt; — een verificatieplan opstellen dat consistent is met deze risicoanalyse en de omvang van de activiteiten en bronnen van de exploitant; hierin worden de bemonsteringsmethoden voor de installaties van de exploitant gedefinieerd; — het verificatieplan uitvoeren door gegevens te verzamelen in overeenstemming met de gedefinieerde bemonsteringsmethoden, met daarnaast alle relevante aanvullende aanwijzingen waarop hij de conclusie van de verificatie zal baseren; — controleren of de toepassing van de in de vergunning aangewezen bewakingsmethodiek heeft geleid tot een niveau van nauwkeurigheid dat consistent is met de gedefinieerde niveaus;

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 34

Page 321: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

— de exploitant verzoeken om eventueel ontbrekende gegevens alsnog te verstrekken of ontbrekende delen van het controletraject aan te vullen, afwijkingen in de emissiegegevens te verklaren of berekeningen te herzien, alvorens te komen tot een eindconclusie van de verificatie. Tijdens het gehele verificatieproces moet de verificateur onjuiste opgaven opsporen door vast te stellen of: — de in de punten 7.1, 7.2 en 7.3 beschreven processen van kwaliteitsborging en -beheersing zijn uitgevoerd; — het verzamelen van gegevens duidelijke en objectieve aanwijzingen heeft opgeleverd om onjuiste opgaven helpen vaststellen. De verificateur moet de relevantie beoordelen van elke onjuiste opgave afzonderlijk en van de combinatie van ongecorrigeerde onjuiste opgaven, daarbij rekening houdend met elke omissie, onjuiste voorstelling van zaken of fout die zou kunnen leiden tot een onjuiste opgave, bijvoorbeeld een gegevensbeheerssysteem dat ondoorzichtige, partijdige of inconsistente cijfers oplevert. Het garantieniveau moet samenvallen met de relevantiedrempel die voor die installatie is bepaald. Aan het einde van het verificatieproces moet de verificateur tot een oordeel komen over de vraag of het emissieverslag een beduidende onjuiste opgave bevat. Indien de verificateur tot de conclusie komt dat het emissieverslag geen beduidende onjuiste opgave bevat, kan de exploitant het emissieverslag voorleggen aan de bevoegde autoriteit in overeenstemming met artikel 14, lid 3, van de richtlijn. Indien de verificateur tot de conclusie komt dat het emissieverslag wel een beduidende onjuiste opgave bevat, is het verslag van de exploitant niet geverifieerd als bevredigend. In overeenstemming met artikel 15 van de richtlijn moeten lidstaten erop toezien dat een exploitant wiens verslag per 31 maart van elk jaar voor emissies in het voorgaande jaar niet als bevredigend is geverifieerd, geen emissierechten meer mag overdragen totdat een verslag van die exploitant als bevredigend is geverifieerd. Lidstaten moeten passende sancties opleggen in overeenstemming met artikel 16 van de richtlijn. De waarde van de totale emissies van een installatie in een emissieverslag dat als bevredigend is geverifieerd, moet door de bevoegde autoriteit worden gebruikt om te controleren of de exploitant voor die installatie voldoende emissierechten heeft ingeleverd. Lidstaten moeten erop toezien dat meningsverschillen tussen exploitanten, verificateurs en bevoegde autoriteiten niet ten koste gaan van een goede rapportage en dat deze worden opgelost in overeenstemming met de richtlijn, deze richtsnoeren, de gedetailleerde eisen die door de lidstaat krachtens bijlage V van de richtlijn zijn opgesteld, en relevante nationale procedures.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 35

Page 322: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Bijlage 5 Relevante teksten uit de Wet Milieubeheer Artikel 16.12 1. Aan een vergunning worden de voorschriften verbonden, die nodig zijn in het belang van de goede werking van het systeem van handel in emissierechten. Deze voorschriften houden voorts in ieder geval de verplichting in dat: a. gedurende ieder kalenderjaar de jaarvracht, het brandstofverbruik en het grondstofgebruik worden bepaald en geregistreerd overeenkomstig het voor de betrokken inrichting geldende monitoringsprotocol; b. met betrekking tot ieder kalenderjaar bij het bestuur van de emissieautoriteit voor 1 april van het daarop volgende kalenderjaar een verslag wordt ingediend, waarin voor de inrichting waarvoor krachtens artikel 16.5, eerste lid, een vergunning is verleend, alsmede voor elke broeikasgasinstallatie die zich in de inrichting bevindt, met betrekking tot het kalenderjaar waarop het verslag betrekking heeft, worden vermeld: 1°. de jaarvracht, het brandstofverbruik en het grondstofgebruik en de wijze waarop deze zijn bepaald en geregistreerd; 2°. de uitbreidingen en de veranderingen van de inrichting en de veranderingen van de werkwijze die hebben plaatsgevonden; 3°. de veranderingen van het monitoringsprotocol die hebben plaatsgevonden; 4°. de gevallen waarin van het monitoringsprotocol is afgeweken, de redenen daarvoor en de wijze waarop het meten en registreren van de emissies in die gevallen heeft plaatsgevonden; c. het emissieverslag vergezeld gaat van een verklaring van een onafhankelijke deskundige, waarin de resultaten worden weergegeven van een door hem uitgevoerde beoordeling van het verslag overeenkomstig artikel 16.14, eerste en derde lid. Artikel 16.14 1. Bij de verificatie wordt nagegaan of het emissieverslag voldoet aan de eisen die daaraan bij of krachtens dit hoofdstuk zijn gesteld. Indien het emissieverslag niet aan deze eisen voldoet, keurt de verificateur het verslag af. 2. De verificateur mag niet betrokken zijn geweest bij het opstellen, beoordelen of uitvoeren van het monitoringsprotocol voor de betrokken inrichting. 3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld, inhoudende eisen waaraan een verificateur en een verificatie moeten voldoen. Deze regels voldoen in elk geval aan de eisen die zijn opgenomen in bijlage V bij de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten en de richtsnoeren die de Commissie van de Europese Gemeenschappen heeft vastgesteld op grond van artikel 14, eerste lid, van die richtlijn.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 36

Page 323: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Bijlage 6 Vergelijking redelijke en beperkte mate zekerheid volgens Richtlijnen voor de Accountantscontrole

Bron: Richtlijnen voor de Accountantscontrole NIVRA (www.nivra.nl) Verschillen tussen opdrachten tot het verkrijgen van een redelijke mate van zekerheid en opdrachten tot het verkrijgen van een beperkte mate van zekerheid

Deze Bijlage schetst de verschillen tussen opdrachten tot het verkrijgen van een redelijke mate van zekerheid en opdrachten tot het verkrijgen van een beperkte mate van zekerheid die in het Stramien voor assurance opdrachten zijn besproken (zie met name de paragrafen waarnaar wordt verwezen).

Soort opdracht Doelstelling Procedures voor het verzamelen van informatie 12)

Het assurance-rapport

Opdracht tot het verkrijgen van een redelijke mate van zekerheid

Het reduceren van het opdrachtrisico tot een aanvaardbaar laag niveau rekening houdend met de omstandigheden van de opdracht als basis voor een positief geformuleerde conclusie van de accountant (Paragraaf 11)

Toereikende informatie wordt verkregen als onderdeel van een systematisch proces van de opdracht waarin zijn begrepen:

• Het verkrijgen van kennis omtrent de omstandigheden rond de opdracht;

• Het inschatten van de risico’s;

• Het reageren op de ingeschatte risico’s;

• Het uitvoeren van overige werkzaamheden waarbij gebruik wordt gemaakt van een combinatie van verificatie, waarnemingen ter plaatse, bevestiging, herberekening, opnieuw uitvoeren, cijferanalyse en inwinnen van inlichtingen. Deze overige werkzaamheden omvatten gegevensgerichte werkzaamheden, waaronder, indien van toepassing, het verkrijgen van bevestigende informatie en, afhankelijk van de aard van het object van onderzoek, het testen van de daadwerkelijke effectiviteit van de beheersingsmaatregelen; en

• Het evalueren van de toereikendheid van de

Een beschrijving van de omstandigheden van de opdracht en een in positieve bewoordingen verstrekte conclusie (Paragraaf 58)

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 37

Page 324: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

informatie.(Paragrafen 51 en 52)

Soort opdracht Doelstelling Procedures voor het verzamelen van informatie 12)

Het assurance-rapport

Opdracht tot het verkrijgen van een beperkte mate van zekerheid

Het reduceren van het opdrachtrisico tot een niveau dat aanvaardbaar is rekening houdend met de omstandigheden van de opdracht, maar waarbij het risico groter is dan voor een opdracht tot het verkrijgen van een redelijke mate van zekerheid, als basis voor een negatief geformuleerde conclusie van de accountant (Paragraaf 11)

Toereikende informatie wordt verkregen als een onderdeel van een systematisch proces van de opdracht dat onder meer bestaat uit het verkrijgen van kennis overhet object van onderzoek en over andere omstandigheden rond de opdracht, maar waarin de procedures met opzet beperkt zijn ten opzichte van een opdracht tot het verkrijgen van een redelijke mate van zekerheid (Paragraaf 53)

Een beschrijving van de omstandigheden van de opdracht en een in negatieve bewoordingen verstrekte conclusie (Paragraaf 59)

12) Een gedetailleerde behandeling van de eisen die gelden voor het verzamelen van informatie is alleen mogelijk binnen Richtlijnen voor overige Assurance-opdrachten met betrekking tot specifieke objecten van onderzoek.

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 38

Page 325: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Bijlage 7 Voorbeeldverklaring uit verificatieprotocol d.d. 29 augustus 2005 [naam en logo verificatie-instelling] Opdracht Wij hebben opdracht gekregen van [cliënt] om het emissieverslag met daarin opgenomen de CO2 en/of NOx NOxemissies van [installatie] over [periode] te verifiëren. Onze beoordeling was gericht op het verschaffen van een beperkte mate van zekerheid over de vraag of de gerapporteerde CO2 en/of NOx -emissies -emissies van [installatie] over [periode] zijn bepaald overeenkomstig het door de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) op DD/MM/JJ gevalideerde monitoringsprotocol. Het gevalideerde monitoringsprotocol beschrijft o.a. de wijze waarop en de nauwkeurigheid waarmee de CO2 en/of NOx-emissies van installatie worden bepaald. Het monitoringsprotocol zelf hebben wij niet geverifieerd, maar wij hebben het monitoringsprotocol gehanteerd als toetsingskader voor onze opdracht. Wij wijzen er op dat onze verklaring uitsluitend is bedoeld voor de overeengekomen rapportering over de emissies van [naam client] aan de NEa . Onze verklaring mag daarom niet zonder onze toestemming aan andere partijen dan de NEa worden verstrekt. Verantwoordelijkheden Het management van [cliënt] is verantwoordelijk voor de samenstelling en de inhoud van het emissieverslag en de daarin gerapporteerde CO2 en/of NOx-emissies in overeenstemming met het gevalideerde monitoringsprotocol. Het opzetten en onderhouden van systemen voor datageneratie, -aggregatie en rapportage conform het gevalideerde monitoringsprotocol is tevens de verantwoordelijkheid van het management. Het valideren van het monitoringsprotocol met daarin opgenomen de bepalingen over de werkwijze en nauwkeurigheid waarmee CO2 en/of NOx-emissies moeten worden gemeten, is de verantwoordelijkheid van de NEa. Het is onze verantwoordelijkheid een onafhankelijk oordeel te geven over het emissieverslag en de daarin vermeldde CO2 en NOx emissies als zijnde de resultante van de toepassing van het monitoringsprotocol en de daarin vastgelegde eisen. Werkzaamheden Onze aanpak is gebaseerd op het “Verificatieprotocol Verificatie Emissieverslagen bedrijven binnen NOx en CO2 emissiehandel, versie “augustus 2005” en is gebaseerd op de uitkomsten van een risico-analyse van het rapporteren van CO2 en NOx -emissies en de maatregelen die zijn getroffen om deze risico’s te beheersen. Ons onderzoek omvatte: • Het verzamelen en verifiëren van ondersteunend bewijs voor de gerapporteerde data; • Verificatie van de in het [monitoringsprotocol] vastgelegde werkwijzen; • Beoordeling van de administratieve organisatie en de interne controle; • Locatiebezoek(en) en interviews met betrokken werknemers bij het opstellen van het emissieverslag. Wij hebben onze werkzaamheden zodanig gepland en uitgevoerd dat een beperkte mate van zekerheid is verkregen dat het [emissieverslag] geen onjuistheden van materieel belang bevat. Wij zijn van mening dat onze aanpak een deugdelijke grondslag vormt voor ons oordeel. Conclusie Ons is niet gebleken dat de CO2 en/of NOx -emissies in het [emissieverslag] over [periode] van [ naam cliënt] onjuist zijn weergegeven als zijnde in overeenstemming met de richtlijnen voor metingen en nauwkeurigheid zoals opgenomen in het monitoringsprotocol, dat op DD/MM/YY is gevalideerd door de Nederlandse Emissie Autoriteit. [Plaats, Datum] [Handtekening] [Verificatie-instelling, verantwoordelijke]

Eindrapport onderzoek naar mate van zekerheid bij verificatie in kader van CO2 en NOx emissiehandel 28 oktober 2005 39

Page 326: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Eindrapport:

‘Van ambitie tot uitvoering’; de geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel

Datum: maart 2007 Opdrachtgever: Ministerie VROM Opdrachtnemer: Meurs Juristen B.V. Auteur: mr. M.F. Jansen Status: Definitief

‘Van ambitie tot uitvoering’; De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 327: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

‘Van ambitie tot uitvoering’;

de geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel ‘DE motor, in het gehele proces van totstandkoming, was de heer Dekkers. Hij was de

aangever en heeft meer geschreven dan alle secretarissen uit alle werkgroepen, commissies en stuurgroepen bij elkaar. Het bedrijfsleven mag zich gelukkig prijzen met

zijn aanwezigheid. De heer Dekkers had een luisterend oor en realiteitszin; hij zag in dat het systeem uitvoerbaar moest blijven!’ (de heer Van Wouw, Shell)

‘Van ambitie tot uitvoering’; De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 328: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Inhoudsopgave Geschiedschrijving NOx-emissiehandel Pag. Hoofdstuk 1. Inleiding 1 1.1 Aanleiding en doelstelling 1 1.2 Aanpak 1 1.3 Reikwijdte, afbakening en periode-indeling 1 1.4 Voorgeschiedenis 2 1.5 Hoofdlijnen van de NOx-emissiehandel 4 Hoofdstuk 2. De beleidvormende fase (1995-2000) 7 2.1 Brief emissiehandel aan de Tweede Kamer 7 2.2 Het IPO-project 7 2.3 KCI kostenverevening, VROM en Stork 9 2.3.1 Kostenverevening Chemische Industrie (1997-1998) 9 2.3.2 Discussie binnen VROM 13 2.3.3 De Stork-studies (1997-2000) 15 2.4 Specifieke onderwerpen vormgeving van het KV-systeem (1998-2000) 16 2.4.1 Verdelingsvraagstuk; Cap & Trade versus Performance Standard Rate 17 2.4.2 Discussie over verbrandings- versus procesemissies 18 2.4.3 Discussie met/over ACE consultant 19 2.4.3.1 Studiereis naar de Verenigde Staten 20 2.4.3.2 Advies ACE over een Nederlands programma voor emissiehandel 21 2.4.3.3 Simulatie Emissiehandel, Maastricht 2000 23 2.5 Een vervolg op het ‘Uitruilmodel’ 24 2.6 Verzoek tot voorlichting Raad van State 25 2.7 Politiek akkoord december 2000 25 Hoofdstuk 3. De invulling van de technische en juridische elementen (2001-2003) 28 3.1 Algemeen Overleg NOx -emissiehandel d.d. 30 mei 2001 28 3.2 Werkgroep NOx-monitoring 30 3.2.1 Promasys-onderzoek 31 3.2.2 ACTAL-onderzoeken 31 3.2.3 Vergelijkende metingen 32 3.2.4 Proefproject monitoringsprotocollen 32 3.2.5 Verificatie 32 3.3 Discussie VROM en VNO-NCW over verificatie 33 3.4 Specifieke juridische vraagstukken 35 3.4.1 Relatie Emissieautoriteit en Wm-bevoegd gezag 35 3.4.2 De bestuurlijke boete en andere sancties 36 3.4.3 Spaar- en leenplafonds 37 3.4.4 Betrokkenheid overige Ministeries 37 3.5 NOx-emissiehandel in relatie tot Europese wetgeving 38 3.5.1 Europese Commissie & NOx -emissiehandel en de IPPC-richtlijn 38 3.5.2 ENAP in relatie tot NOx-emissiehandel 40 3.5.3 Het FIELD-rapport 41

‘Van ambitie tot uitvoering’; De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 329: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Hoofdstuk 4. De implementatie en inwerkingtreding (2003- juni 2005) 42 4.1 Het voorontwerp emissiehandel 42 4.2 Komst CO2-richtlijn en advies Raad van State 43 4.3 Demonstratie emissiehandelssysteem 45 4.4 Aanscherping van het politiek akkoord 45 4.5 Behandeling wetsvoorstel NOx -emissiehandel in het parlement en inwerkingtreding 45

‘Van ambitie tot uitvoering’; De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 330: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Hoofdstuk 1. Inleiding 1.1 Aanleiding en doelstelling De eerste discussies over de (vormgeving van de) NOx-emissiehandel zijn ongeveer tien jaar geleden gestart. In die periode zijn inhoudelijke en pragmatische oplossingen bedacht voor richtingbepalende keuzevraagstukken. Deze keuzes zijn in een groot aantal, interne en externe notities vastgelegd. Het doel van de geschiedschrijving NOx-emissiehandel is inzichtelijk te maken hoe de besluitvorming omtrent het instrument is geweest. Hierbij is met name van belang de vraag waarom voor bepaalde alternatieven is gekozen en waarom andere juist zijn afgevallen. Op verschillende vlakken en vanuit verschillende achtergronden is voor bepaalde opties gekozen. Met name op het juridische en economische vlak zijn richtingbepalende discussies gevoerd met betrekking tot de vormgeving van de NOx-emissiehandel. Het betreft onder andere de interactie met de volgende terreinen: • de CO2-emissiehandel; • diverse Europese richtlijnen (onder andere de IPPC-1, de (herziene) LCP-2 en de NEC-richtlijn3)

en • de kosten en administratieve lasten.

1.2 Aanpak De geschiedschrijving van de emissiehandel is door middel van een literatuurstudie en interviews uitgevoerd. Om een compleet en objectief beeld van de emissiehandel te krijgen, is een driedeling in geïnterviewde partijen gemaakt: 1) juristen; 2) interne beleidsmedewerkers en 3) personen uit het bedrijfsleven. Uit de interviews en de literatuurstudie is vervolgens een rode draad geformuleerd. Aan de tekst van de geschiedschrijving zijn vervolgens alle relevante beslisdocumenten4 met behulp van hyperlinks gekoppeld.

In de geschiedschrijving worden de meningen van de geïnterviewde sleutelfiguren door middel van cursief gedrukte teksten weergegeven. Het betreft geen quotes, maar slechts een interpretatie van hetgeen uit de interviews naar voren is gekomen.

1.3 Reikwijdte, afbakening en periode-indeling De geschiedschrijving heeft betrekking op het ontstaan van het instrument NOx- emissiehandel vanaf het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw tot het moment, waarop de emissiehandel van start ging, te weten 1 juni 2005. De geschiedschrijving vanaf de start van de emissiehandel wordt in een later stadium toegevoegd. De geschiedschrijving is niet bedoeld als evaluatie van het gevoerde beleid. De onderwerpen en periode-indeling voor de geschiedschrijving zijn in overleg met de opdrachtgever vastgesteld en door middel van interviews met sleutelfiguren geverifieerd op correctheid en volledigheid.

1 Integrated Pollution Prevention and Control (Richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging), 96/61/EG, PbEG L257, 10.10.1996. 2 The revised Large Combustion Plants Directive (Richtlijn inzake de emissies van bepaalde verontreinigende beperking van de stoffen in de lucht door grote stookinstallaties), 2001/80/EC, PbEG L 309, 27.11.2001.3 Directive on national emission ceilings for certain atmospheric pollutants (Richtlijn inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen), 2001/81/EC, PbEG L 309/22, 23.11.2001.4 Dit zijn documenten, waarin besluiten zijn genomen of rapporten met adviezen.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 1 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 331: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

1.4 Voorgeschiedenis Omdat het concept emissiehandel niet zomaar uit de lucht is komen vallen, is een kleine inleiding op haar plaats. Op internationaal niveau waren met name de Amerikanen pioniers op het gebied van de verhandelbare emissierechten. Na een lange voorgeschiedenis hebben zij in 1993 als eerste een dergelijk handelssysteem van de grond gekregen. Op nationaal niveau speelden de gedachten en discussies over verhandelbare emissierechten ook al sinds langere tijd en wel sinds begin jaren tachtig van de vorige eeuw. Daarbij moet onder andere worden genoemd de studie ‘Emissiewisselbeleid; de toepasbaarheid van het bubble concept’ uit oktober 1983. In deze studie werd onder meer gekeken naar de ontwikkelingen in de Verenigde Staten en hun wettelijke primaat voor (lucht-)kwaliteitsbeheer. Het principe van het emissiewisselbeleid kwam erop neer dat een bedrijf een extra inspanning zou kunnen leveren om een uitworp van een bron verder terug te brengen dan op grond van een wettelijk voorschrift nodig zou zijn. Daarmee zou een bedrijf ruimte kunnen creëren om een andere bron (evenredig) minder te reduceren. Het voordeel daarvan zou zijn dat een bedrijf zelf naar een optimale, financiële oplossing kon zoeken en daarmee een vergoeding kon ontvangen voor de extra inspanning5, die het zich heeft getroost. De onderzoekers concludeerden echter dat een emissiewisselbeleid niet de steen der wijzen was, niet tot enorme kostenvoordelen zou leiden en ook niet alle knelpunten in de vergunningverlening zou kunnen oplossen. Het was daarmee geen ei van Columbus, maar mogelijk wel een stuk gereedschap voor industrieel milieubeleid. Omdat het emissiewisselbeleid vooralsnog geen verdere uitwerking kreeg, werd getracht om door middel van convenanten tot emissiebeperkende maatregelen te komen. Het ‘SEP-Convenant inzake emissie-beperkingen door elektriciteitsbedrijven’ van 12 juni 1990 bijvoorbeeld was opgesteld met de bedoeling specifieke afspraken te maken tussen de Rijksoverheid en de elektriciteitsproductiebedrijven over de uitstoot van verzurende stoffen. Het convenant had daarom alleen betrekking op de emissies van NOx en SO2. De elektriciteitsproductiebedrijven verbonden zich in dit convenant om lagere emissies te realiseren dan op basis van de verplichtingen uit het Besluit emissie-eisen stookinstallaties milieubeheer A en B6 (hierna: BEES A of B) vereist zouden zijn. Waar het BEES echter uitgaat van wettelijke concentratielimieten, sprak het SEP-convenant over een maximale uitstoot. Dit wezenlijke verschil komt verderop in de geschiedschrijving ook nog aan bod als de reeds genoemde IPPC- en NEC-richtlijn om de hoek komen kijken. De laatste richtlijn legt namelijk een plafond (‘cap’) op aan de EU-landen, terwijl de BREF (Best Beschikbare Technieken, hierna BBT) op grond van de IPPC-richtlijn concentraties als uitgangspunt hebben. In verschillende overwegingen is destijds aangegeven waarom de NV Samenwerkende Elektriciteits-Produktiebedrijven haar medewerking heeft verleend aan het convenant. Enkele van die overwegingen waren: • “..dat weliswaar de energieopwekking verspreid over het land plaatsvindt, maar de besluiten over

de brandstofinzet bij de productiemiddelen en de inzet van die middelen door SEP worden genomen, dat het voor de bestrijding van de verzuring vooral van belang is de totale emissie van verzurende componenten in Nederland te verminderen, dat het daarom in de rede ligt afspraken te maken over een door de elektriciteitsproductiebedrijven gezamenlijk te bereiken emissieniveau voor SO2 en NOx.”

• “.. dat het vastleggen van die emissieplafonds SEP de mogelijkheid biedt om binnen de grenzen van het BEES op meer kosteneffectieve wijze de emissies te laten reduceren dan in het geval voor categorieën van installaties op dezelfde tijdstippen dezelfde emissie-eisen zouden worden ingevoerd”.

5 Ook procesaanpassingen kunnen daarbij een rol spelen. 6 Het Besluit emissie-eisen stookinstallaties milieubeheer A (van 10 april 1987) stelt emissie-eisen aan grote stookinstallaties in de industrie, raffinaderijen en elektriciteitscentrales met een thermisch vermogen van meer dan 20 Megawatt (MW). Het Besluit emissie-eisen stookinstallaties milieubeheer B (van 1 mei 1990) stelt emissie-eisen aan kleine stookinstallaties (installaties met een thermisch vermogen van maximaal 20 Megawatt) in de industrie. Hierbij gaat het om bijvoorbeeld gas- en dieselmotoren, ketels, fornuizen en ovens.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 2 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 332: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Een derde overweging en kernpunt was het geven van een invulling aan de doelstellingen van het NMP+. Voor SO2 en NOx was dit respectievelijk 25 en 30 kt in 2000. In samenhang met andere plannen van Sep (o.a. het Warmteplan) werd uiteindelijk met de Rijksoverheid en de provincies een doelstelling overeen-gekomen van 25- en 30+kt voor SO2 en NOx in 2000. Een nadere uitwerking zou plaatsvinden in een door Sep op te stellen plan van aanpak. Voor het bedrijfsleven viel overigens een grote winst te behalen, indien een convenant met de overheid kon worden gerealiseerd, omdat het bedrijfsleven daarmee belangrijke kostenvoordelen kon behalen. Het ministerie van VROM vond een convenant wellicht een te wankele basis om haar doelstellingen te realiseren, zodat ‘de normen werden opgevuld’ door wetgeving en het bedrijfsleven weinig meer te kiezen had (de heer Van der Kooij, SEP/EnergieNed). De heer Quik (VNCI) concludeerde dat vanuit een chemieconvenant de NOx-doelstellingen niet haalbaar zouden zijn. De doelstellingen zouden wel gehaald kunnen worden, indien terughoudendheid geboden zou worden bij het opstellen van de vergunningen. Via een fonds zouden de bedrijven dan onderling de bestrijdingsmaatregelen kunnen bekostigen. Dit hield in dat de overheid slechts in beperkte mate zich zou moeten inmengen in het (kostenverevening-)systeem. Dit komt neer op een heel andere insteek dan het Amerikaanse model, waarin de overheid regelgeving aan het bedrijfsleven heeft opgelegd. In Nederland heerste het poldermodel en dus de overlegcultuur. De VNCI wilde afspraken maken vanuit de convenant-gedachte en wilde liever niet spreken van ‘handel’ of ‘rechten’ als het op het proces van kostenverevening aankwam. De term ‘credits’ kon destijds wel de goedkeuring wegdragen (de heer De Hoog, VROM/DCMR). Pas in 1993 kreeg het concept van de verhandelbare emissierechten een vervolg. In dat jaar heeft mevrouw Bangma in haar stageverslag een oriënterend literatuuronderzoek uitgevoerd naar ‘Verhan-delbare milieugebruiksrechten binnen het Nederlandse milieubeleid; Verhandelbare emissie-rechten voor NOx en SO2 in Rijnmond’ , uitgegeven door het Landelijk Milieu Overleg in oktober 1993. Het onderzoek had betrekking op de toepassingsmogelijkheden van het milieubeleidsinstrument ‘verhandelbare emissierechten’ op regionale schaal (Rijnmondgebied) en werd gezamenlijk gestart, nadat binnen de Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond (hierna: DCMR), de Zuid-Hollandse Milieufederatie en de Stichting Natuur en Milieu onderling interesse bleek te bestaan in de potentiële rol van dit instrument. Naar aanleiding van het stageverslag heeft de DCMR contact gezocht met het Centrum voor energie-besparing en schone technologie (hierna: CE) met het verzoek na te gaan of de ontwikkeling van het idee van verhandelbare emissierechten in praktische zin verder kon worden uitgewerkt. In april 1994 begon het CE met het onderzoek ‘Verhandelbare emissierechten in het Rijnmondgebied: voorbereiding experiment voor SO2 en NOx’ . In oktober 1994, toen de voorbereidingen van het onderzoek vrijwel waren afgerond, is een begeleidingscommissie samengesteld. Daarin waren onder andere vertegenwoordigd de Directie Lucht en Energie van het ministerie van VROM7 en VNO-NCW8. Uitgangspunt voor de begeleidingscommissie was dat het Nederlandse emissieprobleem vergelijkbaar was met het emissieprobleem in de Verenigde Staten. Het Amerikaanse systeem van de handel in emissierechten zou daarmee als mogelijke oplossing voor de Nederlandse emissieproblemen kunnen worden aangedragen. De begeleidingscommissie had ten doel om deze mogelijke oplossing verder in kaart te brengen (zie § 2.1). Omdat met de studie van de DCMR een echte impuls werd gegeven aan de discussie en gedachte-vorming over de emissiehandel en aan de hand daarvan concrete stappen werden genomen om de vormgeving en mogelijkheden van een dergelijk systeem te gaan onderzoeken, wordt dit als het beginpunt van deze geschiedschrijving genomen. In de volgende paragraaf zal eerst het emissie-handelssysteem, zoals dat uiteindelijk in juni 2005 van start is gegaan, op hoofdpunten worden weergegeven. In de volgende paragrafen wordt de ontstaansgeschiedenis van het instrument emissiehandel nader toegelicht. 1.5 Hoofdlijnen van de emissiehandel

7 Om schadelijke emissies terug te dringen, bestond er binnen het ministerie van VROM al een samenwerking tussen de directie Industrie en Consumentenbeleid en de directie Lucht en Energie. 8 Vertegenwoordigd door o.a. de heer Zijlstra.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 3 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 333: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

De handel in emissierechten maakt het mogelijk om via een inrichtingoverstijgende aanpak bepaalde milieuproblemen, voortvloeiend uit soortgelijke en samenhangende emissies, aan te pakken. Deze geschiedschrijving is een feitelijke weergave van het ontstaan van het emissiehandelssysteem. Dit systeem moest het bedrijfsleven in staat stellen om op een (kosten) effectieve wijze noodzakelijke emissiereducerende maatregelen te nemen. Met dit systeem zouden verdergaande reducties9 kunnen worden behaald dan dat mogelijk zou zijn op grond van enkel het (bestaande) instrumentarium van hoofdstuk 8 Wet milieubeheer (hierna: Wm). Dit hoofdstuk 8 Wm biedt namelijk slechts een instrumen-tarium voor een aanpak van milieuproblemen op het niveau van individuele inrichtingen. Het voordeel voor het ministerie van VROM zou zijn dat het een instrument in handen kreeg om taakstellingen te realiseren. De beoogde voordelen voor de industrie waren een grotere flexibiliteit om NOx-reducties tegen minder kosten te realiseren en een vereenvoudiging van regelgeving10. De kern van het NOx-emissiehandelssyteem is dat een emittent van NOx verplicht is om na afloop van elk kalenderjaar (hierna: emissiejaar) een aantal NOx-emissierechten in te leveren, dat gelijk is aan de NOx-emissies, die de emittent gedurende het emissiejaar heeft veroorzaakt. Dit wordt de emissienorm genoemd. De prestatienorm11 dient als rekeneenheid bij de vaststelling van het aantal NOx-rechten, dat de emittent gedurende elk emissiejaar opbouwt. Deze norm houdt in dat een emittent elk emissiejaar een bepaald aantal NOx-rechten opbouwt per eenheid verbruikte energie (verbrandingsemissies) of per eenheid vervaardigd product (procesemissies). Aan de emissienorm kan door een bedrijf worden voldaan, doordat het òf zijn eigen NOx-emissies beperkt waardoor het bedrijf aan de zelf opgebouwde emissie-rechten voldoende heeft, òf NOx-emissies bijkoopt om zijn tekort aan emissierechten aan te zuiveren. Bedrijven die een schoon productieproces hebben, bouwen op basis van de prestatienorm meer rechten op dan dat ze in hoeven te leveren. Op deze manier wordt ‘early action’ beloond. Met betrekking tot de emissiehandel zijn diverse Europese richtlijnen van belang. Op de eerste plaats kan hier worden genoemd de (in 1997 herziene) LCP-richtlijn . De oude LCP-richtlijn bevatte emissie-eisen die erop neer kwamen dat de NOx-emissies van bestaande inrichtingen moesten worden gereduceerd met 40%. De nieuwe LCP-richtlijn heeft emissie-eisen vastgesteld voor alle inrichtingen met een capaciteit van meer dan 50 MWth en stelt stringentere emissiegrenswaarden aan nieuwe installaties. De LCP-richtlijn bracht met zich dat naast het Nederlandse programma voor emissiehandel altijd moest worden voldaan aan de emissie-eisen, zowel voor nieuwe als bestaande inrichtingen. Hiertoe is het BEES A aangescherpt. Tegelijk met de totstandkoming van de (herziene) LCP-richtlijn kwam vanuit Brussel de NEC-richtlijn . De doelstelling van deze, voor de emissiehandel relevante, richtlijn was om in Europa een substantiële emissiereductie te bewerkstelligen van vier (lange afstands- en) grensoverschrijdende, vervuilende stoffen, te weten: NOx, SO2, VOC en NH3. Om dat te bereiken, ging de NEC-richtlijn uit van nationale emissieplafonds voor deze vier stoffen. De individuele lidstaten dienen maatregelen te nemen om, uiterlijk in 2010, te voldoen aan de gestelde plafonds. Nederland heeft onder andere de NOx-emissiehandel opgezet om aan de in de NEC-richtlijn gestelde vereisten te voldoen. Met centrale regelgeving, in plaats van (onderhandelbare12) vergunningen, zou de Rijksoverheid namelijk een praktisch instrument in handen krijgen om de regie over de verplichtingen uit de NEC-richtlijn te voeren. In het handelssysteem wordt daarom de PSR trapsgewijs verlaagd, zodat makkelijker het beoogde niveau, zoals dat voor 2010 is vastgesteld, kan worden behaald. In het kader van de NEC-richtlijn moet nog het volgende worden opgemerkt. De richtlijn bevat zoals aangegeven, onder andere een wettelijk opgelegd plafond voor NOx. In de NOx-geschiedschrijving wordt echter ook herhaaldelijk gesproken over doelstellingen en/of taakstellingen. Deze laatste zijn een typisch Nederlands verschijnsel.

9 Dan wel meer reducties voor hetzelfde geld, dan wel dezelfde reducties voor minder geld. 10 Bijvoorbeeld door het vervallen van emissie-eisen per stookinstallatie en de mogelijke afschaffing van het BEES A. De laatste is/was namelijk dusdanig complex (o.a. Konijnformules), dat de industrie dit besluit liever kwijt dan rijk is (de heerThomassen, Esso/VNPI). 11 Tot 2010 wordt deze norm trapsgewijs verlaagd om te kunnen voldoen aan de NEC-richtlijn. 12 Door het Wm-bevoegd gezag. Zie tevens de opmerking van de heer Van Brenk in § 2.3.2.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 4 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 334: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Het ministerie van VROM heeft deze (sectorale) taak-/doelstellingen afgeleid van de NEC-richtlijn. Naast een taakstelling voor de industriesector is bijvoorbeeld ook een taakstelling voor de verkeerssector vastgesteld. Deze sectoren hebben dus geen individuele EU-verplichting opgelegd gekregen. De totale sectorverdeling, die het ministerie van VROM heeft vastgesteld op grond van het door de NEC-richtlijn opgelegde NOx-plafond, staat bekend onder het overheidsplan met de naam ‘Erop of eronder’ . Een laatste belangrijke Europese richtlijn, die in het kader van de emissiehandel genoemd moet worden, is de IPPC-richtlijn . Krachtens deze richtlijn is voor industriële en landbouwactiviteiten met een groot verontreinigingspotentieel een vergunning vereist. Een dergelijke vergunning kan slechts worden verleend als aan bepaalde milieuvoorwaarden wordt voldaan, zodat ondernemingen zelf de preventie en bestrijding van de door hen veroorzaakte verontreiniging op zich nemen. De geïntegreerde preventie en bestrijding van de verontreiniging heeft betrekking op nieuwe of reeds bestaande industriële en landbouwactiviteiten die potentieel erg verontreinigend zijn. Teneinde een vergunning te verkrijgen, moet een industriële of landbouwinstallatie op de volgende gebieden onder andere de volgende fundamentele verplichtingen in acht nemen: • gebruikmaking van alle nuttige maatregelen ter bestrijding van verontreiniging, met name door

toepassing van de beste beschikbare technieken; • voorkoming van alle belangrijke verontreiniging; • efficiënt energiegebruik; • voorkoming van ongevallen en beperking van hun gevolgen; • herstel van terreinen wanneer aan de activiteiten een eind is gekomen. Waar de LCP-richtlijn vanwege de vastgestelde emissie-eisen al een beperking vormt voor de emissie-handel, brengt de IPPC zowaar een nog grotere beperking met zich mee. Gelet op de jurisprudentie van de ABRvS zet de rechter in de praktijk namelijk het BEES A opzij en past hij de IPPC-richtlijn rechtstreeks toe, waardoor soms nog strengere emissie-eisen worden gesteld dan in de LCP-richtlijn. De NOx-emissiehandel is, wat betreft wet- en regelgeving, trapsgewijs opgebouwd en bestaat uit de volgende onderdelen: een formele wet (hoofdstuk 16 Wm, hyperlink), een besluit (AMvB, hyperlink) en een regeling. Naast de NOx-emissiehandel zijn in deze onderdelen ook bepalingen opgenomen voor de CO2-emissiehandel. Alleen inrichtingen met NOx-installaties, die bij AMvB zijn aangewezen, vallen onder de reikwijdte van het systeem van handel in NOx-emissierechten. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in NOx-verbrandingsinstallaties en NOx-procesinstallaties (zie verderop in de geschiedschrijving).

Een emittent is verplicht een vergunning (hierna: emissievergunning) aan te vragen, indien hij binnen een inrichting een of meer NOx-installaties exploiteert, die behoren tot een categorie13, die bij algemene maatregel van bestuur is aangewezen. Zonder een dergelijke emissievergunning is het niet toegestaan om een NOx-installatie binnen een inrichting in werking te hebben. Bij de vergunningaanvraag moet een monitoringsprotocol worden overlegd. In dit protocol moet een bedrijf aangeven op welke wijze de monitoring en rapportage van NOx-emissies worden uitgevoerd14. Het opstellen van een monitorings-protocol door de deelnemende bedrijven is daarom een essentieel onderdeel van de emissiehandel. Indien de inrichting tevens onder het systeem van handel in broeikasgassen valt, dient een gecom-bineerde emissievergunning te worden aangevraagd, die zowel betrekking heeft op de CO2-emissies als op de NOx-emissies (artikel 16.5, tweede lid, Wm). In dat geval moet een geïntegreerd monitorings-protocol worden ingediend, dat op beide emissies betrekking heeft. Het monitoringsprotocol dient te worden gevalideerd door het bestuur van de Nederlandse Emissie-autoriteit (hierna: NEa). Hiertoe is een validatieprotocol opgesteld.

13 Installaties van > 30 MWth, in het wetsvoorstel was dat aanvankelijk > 20 MWth. 14 Zie artikel 16.1, derde lid, Wm; artikel 16.47, eerste lid, WM; artikel 16.49, eerste lid, Wm.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 5 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 335: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Aan de hand van dit protocol controleert en beoordeelt de NEa of het monitoringsprotocol van de betrokken inrichting voldoet aan de inhoudelijke, procedurele en technische eisen en voorzieningen, die in de ministeriële regeling inzake de monitoring zijn opgenomen. Aan een inrichting kan geen emissie-vergunning worden verleend zonder een gevalideerd monitoringsprotocol; en zonder een emissie-vergunning mag de inrichting geen NOx emitteren. De handel in NOx-emissierechten wordt verder gekenmerkt door een verkoopplafond en de mogelijkheid van sparen en lenen van emissierechten. Voor iedere emittent afzonderlijk wordt in de emissievergunning, aan de hand van uniforme, objectieve criteria een verkoopplafond vastgesteld (artikel 16.49, derde en vierde lid, Wm). Omdat het verkoop-plafond een bepaalde factor is, welke vermenigvuldigd moet worden met de totale jaaremissie van het afgelopen jaar, weet een bedrijf, lopende het emissiejaar, altijd precies wat het verkoopplafond is. Het verkoopplafond bepaalt vervolgens hoeveel NOx-emissierechten een emittent ten hoogste rood mag staan. Het verkoopplafond is in de regelgeving opgenomen, omdat het risico bestaat dat een emittent, door een te grote verkoop van rechten, de eigen emissies aan het einde van het emissiejaar niet kan afdekken en daarmee de beoogde milieudoelstelling, zijnde emissiereductie, ondergraaft. Anderzijds moet een verkoopplafond ook niet te laag worden vastgesteld, omdat dit belemmerend kan werken voor het handelssysteem. Een emittent heeft na afloop van het emissiejaar nog vier maanden de tijd om NOx-emissierechten te kopen of te verkopen. Daarnaast kan de emittent in beperkte mate emissierechten ‘sparen’ om ze pas het daaropvolgende jaar in te leveren. Een emittent kan slechts sparen, indien hij de NOx-emissierechten niet nodig heeft om aan de emissienorm van het afgelopen jaar te voldoen. Ook bestaat de mogelijkheid dat een emittent in beperkte mate emissierechten ‘leent’ uit het volgende jaar om aan de emissienorm uit het afgelopen jaar te kunnen voldoen. Deze spaar- en leenfaciliteiten zijn opgenomen, omdat ook bij een goede bedrijfsplanning kleine overschotten of tekorten kunnen ontstaan. Het brengt voor een bedrijf onnodige kosten met zich mee, indien het zou worden gedwongen om deze beperkte overschotten of tekorten via de markt te verevenen. Bij AMvB wordt het sparen en lenen van NOx-emissierechten aan een maximum gebonden (artikel 16.53, eerste lid onder a en b). Indien een emittent na de vier extra handelsmaanden nog steeds niet kan voldoen aan de emissienorm, dient het de te veel veroorzaakte emissie in het jaar, volgend op het emissiejaar, te compenseren (artikel 16.54 Wm). Deze compensatieplicht is erop gericht de nadelige gevolgen voor het milieu, die door het inleveren van te weinig NOx-emissierechten is ontstaan, ongedaan te maken. Naast de compensatieplicht heeft het bestuur van de emissieautoriteit de discretionaire bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen (artikel 18.16a, eerste lid, Wm).

‘Van ambitie tot uitvoering’; 6 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 336: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Hoofdstuk 2. De beleidsvormende fase (1995-2000)

2.1 Brief emissiehandel aan de Tweede Kamer Halverwege de jaren negentig van de vorige eeuw (’94-’95) werd langzaam duidelijk dat het realiseren van het nationale verzuringsbeleid voor grotere problemen stond dan verwacht. Het was met name de industrie, die steeds meer vraagtekens ging zetten bij de beoogde reductiedoelstellingen voor 2000 en 2010. Zij kreeg daarin bijval van de bevoegde gezagen op provinciaal niveau, die belast waren met de uitvoering van het verzuringsbeleid. Bij de provincies bestond namelijk twijfel of de benodigde emissiereducties zowel op een effectieve als een kostenbesparende manier zouden kunnen worden gerealiseerd via de geldende uniforme emissie-eisen per individuele installatie. Deze uniforme emissie-eisen stonden verwoord in het reeds genoemde BEES A-B. Het nationale verzuringsbeleid voorzag vanaf 1994 in een aanscherping van het BEES A-B voor de NOx-emissie-eisen voor nieuwe installaties. Dat deze aanscherping niet onomstreden was, blijkt uit het feit dat het een vier jaar durende discussie opleverde over de technische en operationele aspecten van de voorgestelde eisen, alvorens deze uiteindelijk in 1998 van kracht werden. Hoe dan ook, de vraagtekens bij het nationale verzuringsbeleid drongen via het bedrijfsleven en de provincies ook bij het ministerie van VROM binnen. Binnen het ministerie gingen daarom stemmen op om te komen tot een flexibelere benadering en meer kosteneffectieve oplossingen om de emissiereducties uit het NMP te verwezenlijken. Aan deze stemmen werd gehoor gegeven, doordat begin 1995 werd besloten tot een evaluatie van het bestrijdingsbeleid, waarbij de volgende verbeterpunten onder de loep genomen moesten worden: • een meer flexibel systeem van normstelling en meer aandacht voor kosteneffectieve oplossingen; • de introductie van marktbeleid in het milieubeleid; • een grotere aandacht voor pro-actief gedrag en het belonen van milieuvriendelijke bedrijfsvoering; • het formuleren van realistischere emissiedoelstellingen voor 2010 en • verbetering van de handhaving en monitoring. Het emissiewisselbeleid en de verhandelbare emissierechten (§ 1.4 Voorgeschiedenis) werden daarmee een politiek agendapunt. De minister van VROM deed tijdens de begrotingsbehandeling voor 1995 een toezegging te zullen rapporteren over de nadere onderzoeken met betrekking tot deze systemen. Hieraan werd voldaan toen de Tweede Kamer per brief werd geïnformeerd over de hoofdlijnen van het reeds genoemde rapport ‘Verhandelbare emissierechten in het Nederlandse verzuringsbeleid’ van juni 1995. Het rapport gaf geen concrete uitwerking van het instrument verhandelbare emissierechten (hierna: VER), omdat de onderzoekers van DHV van mening waren, dat de discussie hierover moet plaatsvinden tussen de betrokken partijen. Het rapport ging wel in op de werkingssfeer, de resultaten wat betreft het onderzoek naar de doelgroepen, de stoffen, de kosten en de baten, de opstelling van de betrokken partijen, de internationale stand van zaken en de indicatieve randvoorwaarden voor een VER-systeem. In de jaren 70 is in de petrochemie een compacte bouwstijl toegepast. Er was en is daarmee nauwelijks tot geen ruimte om -‘op kosteneffectieve wijze - aanpassingen aan te brengen. De enige mogelijkheid is om een deel van de inrichting af te breken en iets nieuws op te bouwen. De VNCI is zich echter bewust van het feit, dat de chemische industrie over het algemeen een slecht imago heeft. Juist vanwege dit imago bestond er bij de VNCI een grote bereidheid om te zoeken naar en mee te werken aan milieu-vriendelijkere alternatieven. De VNCI had daarbij echter als uitgangpunt, dat reducties niet het enige doel konden zijn, ze vroeg om reële oplossingen (mevrouw Van der Rest, Shell). 2.2 Het IPO-project Naar aanleiding van het onderzoek ‘Verhandelbare emissierechten in het Nederlandse verzuringsbeleid’ door DHV hebben de ministeries van VROM en EZ, evenals het IPO, de DCMR, milieuorganisaties en het bedrijfsleven gezamenlijk besloten om een nader onderzoek uit te voeren naar de potentiële, financiële voordelen van een VER-systeem.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 7 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 337: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Daartoe is aan de hand van praktijkgegevens het rapport ‘Kiezen voor winst! Marktwerking in het milieubeleid: de potentiële kostenvoordelen van een systeem van verhandelbare emissierechten (VER)’ opgesteld door TME/Tebodin, mei 1997. Het onderzoek was specifiek gericht op de stoffen NOx en SO2 en op de bedrijfstakken Basismetaal, Chemie, Raffinage en Elektriciteitsproductie en is uitgevoerd en gefinancierd door het ministerie van VROM, het ministerie van EZ en het IPO. Het doel van deze studie was het kwantificeren van de kostenvoordelen van meer flexibelere systemen van regelgeving bij de bestrijding van NOx en SO2 (een bubble per inrichting). Dit moest worden bezien in relatie tot de kosten van ‘traditionele’ regelgeving en de eisen per individuele installatie. Op basis van concrete data vanuit het Nederlandse bedrijfsleven trokken de onderzoekers de volgende conclusies: • Het VER-systeem bood aanzienlijke perspectieven tot verlaging van de milieukosten met circa

50%, terwijl de emissiedoelstellingen van het NMP-2 niet zouden worden overschreden. Door middel van schaalvergroting zou de kosteneffectiviteit kunnen worden vergroot.

• Bijna alle bedrijven, met name die bedrijven die meerdere emissiebronnen van verschillende karakters hebben, zijn gebaat bij de flexibiliteit.

• De grootste voordelen vallen te behalen in een VER-systeem met externe handel. De onderzoeken in deze periode van de geschiedschrijving waren tot dan toe met name gericht op een intern VER-systeem. De conclusie, dat een extern systeem voordeliger is dan een intern systeem, moet daarom als een belangrijke stap in de ontstaansgeschiedenis van de NOx-emissiehandel worden gezien.

Hoewel een systeem van VER in theorie verschillende varianten kon opleveren, zou het meer dan waarschijnlijk zijn dat ‘emissierechten’ zouden worden verstrekt op basis van gerealiseerde emissies in een bepaald jaar (‘grandfathering’). Die rechten zouden dan in de loop der tijd ‘gedevalueerd’ worden tot de beoogde taakstelling voor de sector of de groep van sectoren zou zijn bereikt. Een dergelijk systeem zou echter ook een aantal nadelen in zich herbergen: • Het toekennen van rechten op basis van ‘grandfathering’ zou onder andere leiden tot het op de

financiële balans activeren van de eenmaal verkregen rechten. De praktijk zou echter al hebben uitgewezen dat het moeilijk was om een eenmaal verleend emissierecht weer in te trekken. De emissierechten zouden immers een financieel belang gaan vertegenwoordigen, dat niet zomaar kon worden afgenomen (vergelijk de melkrechten en varkensrechten).

• VER op basis van ‘grandfathering’ zou bedrijven belonen, die bij de emissiereducties achterlopen op de meer proactieve bedrijven, terwijl het milieubeleid meer gericht zou moeten worden op het belonen van de ‘voorlopers’.

• Daarnaast zou ‘grandfathering’, in een systeem van VER, economische groei moeilijk maken en ook problemen opleveren bij nieuwkomers op de markt; daartoe zouden veelal gekunstelde constructies moeten worden opgetrokken.

In deze beginperiode van de ontstaansgeschiedenis van VER heeft een complete omslag in het milieudenken plaatsgevonden. Tot die tijd werd de milieuproblematiek altijd vanuit flexibele, open normen aangepakt, onder meer door middel van convenanten. Het ‘opvullen van de normen’ (door middel van wetgeving) door de overheid en vergunningverleners was ‘not done’. De omslag kwam met het IPO-project, waarbij de meest prangende vraag van de SEP was of de flexibele benadering van de milieuproblematiek zou worden gehandhaafd of dat wellicht toch druk zou gaan worden toegepast vanuit het IPO. De eerste ideeën over een systeem van verhandelbare emissierechten werden echter wel positief door de SEP ontvangen. Een ander discussiepunt was dat, als normen toch zouden worden ‘opgevuld’, deze normen realistisch en technisch realiseerbeer moesten zijn (de heer Van der Kooij, SEP/EnergieNed). Met de studie van Tebodin (‘Kiezen voor winst’) vond onderzoek plaats naar de werking van een emissiehandelssysteem. De resultaten van dat onderzoek laten zien, dat de mogelijkheden tot handel per industrie zeer verschilden.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 8 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 338: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Dat de chemische industrie zelf ook naar oplossingen zocht, blijkt uit een experiment dat Shell in circa 1996-1998 heeft uitgevoerd. Het ging om een project met interne handel in CO2 (binnen het gehele Shell-concern). Uit het project bleek dat een dergelijk systeem nationaal moest worden opgezet en dat een verplichte (niet vrijwillige) deelname moest worden afgedwongen. De grootte van de regio, waarin kan worden gehandeld, bepaalt namelijk het aantal spelers, dat kan handelen. Indien de handel zou worden opgezet in een te kleine regio zou de handel wellicht niet van de grond komen. De verplichte deelname zou van belang zijn, omdat anders de reductiedoelstellingen niet zouden worden behaald (mevrouw Van der Rest, Shell).

Uitgangspunt van VER was om NOx te verminderen op plekken waar veel rookgas vrijkwam, maar bij de chemische industrie waren er veel schoorstenen, zodat bestrijdingsmaatregelen meer kosten (circa 4,20 gulden) met zich zouden brengen (de heer Thomassen, Esso/VNPI ). Parallel aan de studie van Tebodin in 1997 liep het overleg over de ‘Nota Milieu en Economie’ . Tijdens dit overleg groeide de overtuiging bij de verschillende gesprekspartners dat, met kosteneffectieve oplossingen zoals het verevenen van kosten tussen bedrijven, grote besparingen te behalen zouden zijn. De invoering van een ‘marktconform’ systeem zou kosteneffectieve oplossingen kunnen afdwingen en het draagvlak voor de benodigde NOx-reducties vergroten. De Nota resulteerde in het uitgangspunt om milieu en economie te ontkoppelen, zodat economische groei mogelijk zou zijn bij een daling van de milieubelasting. Dit droeg bij aan ‘vergroening’ van het economische poldermodel. Ook het succes van de milieu-convenanten heeft hieraan bijgedragen, evenals de afspraken tussen de overheid en het bedrijfsleven om tot benchmarking15 over te gaan bij milieuafspraken. 2.3 KCI kostenverevening, VROM en Stork In de periode 1997-2000 liep een aantal zaken parallel aan elkaar. Inmiddels was al wel duidelijk geworden, dat belangrijke kostenvoordelen te behalen zouden zijn met meer flexibiliteit. Probleem was echter hoe deze constatering in een werkbaar systeem vormgegeven zou moeten worden, zodat daadwerkelijk kosteneffectieve oplossingen in de praktijk zouden kunnen worden gerealiseerd. Dit leverde op verschillende niveaus talloze en langdurige discussies op. Achtereenvolgens worden hierna beschreven de discussies over kostenverevening en de werkgroep Kostenverevening Chemische Industrie (KCI), de discussies binnen de verschillende directies van VROM en als laatste de Stork-studies, die inzicht moesten geven in de kosten die reductiemaatregelen met zich zouden brengen en die ter onderbouwing van het NMP-3 moesten dienen. 2.3.1 Kostenverevening Chemische Industrie (1997-1998) Binnen het ministerie van VROM bestond in 1997 weinig steun voor een VER-systeem op basis van Cap & Trade en/of toekenning van credits via ‘grandfathering’ vanwege de daaraan verbonden nadelen (zie § 2.2). Er werd gezocht naar een systeem dat meer gericht was op de te behalen emissiereducties en het verhandelen van de daaruit resulterende reductieverplichtingen. In de praktijk werd dit systeem al snel de NOx-kostenverevening genoemd. Het was een systeem, dat uitging van de verhandelbaarheid van de individuele verplichtingen van bedrijven om op een bepaald moment in de toekomst een vooraf vastgestelde emissiereductie gerealiseerd te hebben, welke in lijn moest zijn met de verzurings-doelstelling. Hoe het systeem zich van de grond af heeft ontwikkeld, wordt in het navolgende beschreven. Het bedrijfsleven (in casu VNO-NCW en de daarbij aangesloten brancheorganisaties, zoals VNCI en FME) werd sinds oktober 1997 betrokken (hyperlink grondslagen & beleidsuitspraken om bedrijfsleven erbij te betrekken) in het overleg ten aanzien van de NOx-kostenverevening. Daartoe werd de werkgroep Kostenverevening Chemische Industrie (hierna: KCI) ingesteld (hyperlink grondslag instelling).

15 In het kort komt dit neer op: het internationaal vergelijken van milieuprestaties op basis van energieverbruik. Hierbij moet echter in het oog worden gehouden dat een (te) groot energieverbruik en de CO2-emissies een mondiaal probleem zijn, terwijl de NOx-emissies met name voor problemen zorgen op lokaal en/of regionaal niveau.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 9 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 339: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

In de KCI werd intensief overlegd over de mogelijke vormgeving van een systeem met kostenverevening als uitgangspunt. Aan deze overleggroep namen deel de VNCI, het ministerie van VROM, het IPO en het ministerie van EZ. KPMG Milieu had een faciliterende rol in de discussie en heeft uiteindelijk in januari 1999 de volgende rapportage opgeleverd: ‘Het uitruilmodel, een kansrijke variant voor kosten-verevening als instrument bij de bestrijding van NOx-emissies van stationaire bronnen’ KPMG Milieu, Den Haag, januari 1999. Vanuit het doelgroepenoverleg (VNCI) werd in 1997 de vraag voorgelegd om een verkenning uit te voeren naar een instrument van emissiehandel. Destijds ging men er vanuit, dat de vormgeving van een dergelijk instrument met een paar workshops kon worden uitgewerkt en gerealiseerd. Dat het niet zo vlot zou lopen, was (red. voor Van der Kolk) echter al van het begin af aan duidelijk. Wat een paar workshops moesten worden, mondde uiteindelijk uit in het ‘rapport Uitruilmodel’, dat pas in 1999 werd afgerond (de heer Van der Kolk, KPMG Milieu). Het rapport liet zien dat door de introductie van kostenverevening de kosten van het realiseren van NOx-reductiemaatregelen substantieel zouden kunnen afnemen. KPMG Milieu heeft naar aanleiding van haar bevindingen een bepaalde voorkeursvariant voor kostenverevening vastgesteld. Om tot deze variant te komen, hadden de onderzoekers een aantal uitgangspunten vastgesteld en een vierstappenplan ontwikkeld (zie rapport). Nadat de KCI alle vier de stappen en alle mogelijke varianten had doorlopen, werd voor een systeem van kostenverevening een voorkeursvariant aangewezen: het uitruilmodel. Deze voorkeursvariant kende drie fasen: • In de eerste fase zou een beheersorganisatie vraag en aanbod bij de deelnemende bedrijven

moeten inventariseren, om vervolgens aan de hand van de verzamelde gegevens een prijs per kilo NOx vast te stellen.

• De tweede fase betrof de clearing van de opgaven van de ondernemingen. De opgaven van de ondernemingen uit de eerste fase, in combinatie met de clearing uit de tweede fase, zouden daarbij bindend moeten zijn. Daarmee zou iedere onderneming vooraf de consequenties van iedere marktprijs voor de eigen positie kunnen bepalen (via een geaggregeerde vraag- en aanbodcurve). Vervolgens zou de beheersorganisatie vaststellen bij welke prijs sprake zou zijn van evenwicht tussen vraag en aanbod en welke partijen bij deze prijs konden kopen en verkopen.

• De derde en laatste fase was gericht op het afsluiten van contracten. De transacties, zoals opgegeven bij de evenwichtsprijs, zouden worden geëffectueerd en in contracten worden vastgelegd. Bilaterale overeenkomsten tussen ondernemingen zouden in deze variant niet mogelijk zijn, zodat de toegankelijkheid en de werking van de markt konden worden gewaarborgd.

In reactie op het rapport en de beschreven voorkeursvariant voor het systeem van kostenverevening;

Het rapport over het Uitruilmodel was de eerste echte verkenning naar emissiehandel. Het systeem is in het rapport bij nul begonnen en vroeg om veel creativiteit en inventiviteit. Achteraf bezien heeft dat tot diverse modellen en termen geleid, die nu toch op z’n minst als vreemd kunnen worden bestempeld en in ieder geval een glimlach opwekken. De partijen, die deelnamen aan de beginfase van de verkenning, waren veelal bang voor de term ‘handel’. Dat kwam, omdat met name ‘milieumensen’ in de eerste fase van het totstandkomingproces zich met de vormgeving hebben bezig gehouden. Met het uitkomen van het rapport stond al vast, dat het deelnameniveau aan een handelssysteem van enkel de chemische industrie te klein zou zijn. Hierover bestond weinig discussie (aanbiedingsbrief bij het rapport, hyperlink) en het gaf geen verrassingen, dat de ideeën voor een handelssysteem industriebreed zouden moeten worden getrokken (de heer Van der Kolk, KPMG Milieu).

Op basis van het rapport van de werkgroep KCI heeft de minister van VROM de voorzitter van het VNO-NCW (de heer Blankert) verzocht deel te gaan nemen aan de discussie over een industriebreed systeem van kostenverevening.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 10 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 340: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

In reactie daarop is in het DGM-BRMO-overleg van maart 1999 besloten om een stuurgroep NOx in te stellen (hyperlink grondslag instelling), die de besluitvorming over de NOx-taakstelling en NOx-kosten-verevening zou gaan voorbereiden. In deze Stuurgroep zaten vertegenwoordigers van de ministeries van VROM en EZ, het IPO, het VNO-NCW, alsmede de betrokken brancheorganisaties, zoals VNCI, VNPI, FME, SEP en EnergieNed. Onder leiding van de directeur Lucht en Energie van DGM van het ministerie van VROM had de Stuurgroep de taak om de taakstelling voor 2005 te realiseren. Deze taakstelling diende daarbij afgezet te worden tegen de inschatting van de vermoedelijke emissieplafonds voor 2010, welke voortvloeiden uit de NEC-richtlijn. Alle partijen moesten het eens worden over een nader uit te werken convenant, waarin de elementen van die overeenstemming zouden worden vastgelegd en de wijze, waarop de uitvoering van de afspraken ter hand zou worden genomen. De werkwijze van de Stuurgroep moest (in een drietal besprekingen) de boogde overeenstemming bereiken door: • de verschillende elementen nader uit te laten werken door een tweetal werkgroepen; • de werkzaamheden van deze werkgroepen op elkaar af te stemmen en knelpunten op te lossen

en • de resultaten van de werkgroepen in onderlinge samenhang te bezien, te beoordelen en

vervolgens daarover te besluiten. De planning van destijds voorzag in een besluitvorming rond eind oktober 1999.

De Stuurgroep had de verschillende taken en werkzaamheden over twee werkgroepen verdeeld: • Werkgroep NOx-kostenverevening

Deze werkgroep had eenzelfde samenstelling als de Stuurgroep, waarbij de secretariële werkzaamheden en de technische ondersteuning door KPMG werden uitgevoerd. De deelnemers aan het overleg moesten overeenstemming zien te bereiken over een praktisch uitvoerbaar systeem van kostenverevening. Hierbij diende het rapport ‘Het Uitruilmodel’ van KPMG, waarover de werkgroep KCI eerder overeenstemming had bereikt, als uitgangspunt te worden genomen. Daarnaast moesten nog de resterende vragen bij het bedrijfsleven worden beantwoord. Begin oktober 1999 moest de Werkgroep haar bevindingen rapporteren aan de Stuurgroep.

• Werkgroep NOx Taakstelling 2005/Referentiewaarden

De samenstelling van deze Werkgroep was min of meer dezelfde groep van personen, die ook aan de scenariodiscussies en de Stork-studies hadden deelgenomen (zie § 2.3.3). Het voorzitterschap was in handen van het DGM van het ministerie van VROM (de heren Dekkers en De Hoog) en de technische en secretariële ondersteuning werd verzorgd door Stork. De Werkgroep moest duidelijkheid verschaffen en de overeenstemming voorbereiden ten aanzien van de relatie tussen de taakstelling voor 2005 van 67 respectievelijk 58 kton in relatie tot een nationaal emissieplafond voor NOx, zoals verwoord in de concept-NEC-richtlijn. Vervolgens moesten vanuit de taakstelling voor 2005 en de uitkomsten van diverse scenarioberekeningen referentiewaarden worden afgeleid, waarmee de taakstelling zou kunnen worden gerealiseerd. Aan de werkwijze van de Werkgroep werd op de volgende manier invulling gegeven:

o Uit de NEC-richtlijn en de berekeningen, die binnen de Projectgroep evaluatie verzuring

waren uitgevoerd, werden de marges van een taakstelling voor de industrie voor het jaar 2010 in kaart gebracht. Vervolgens werd daaraan de taakstelling 2005 van 67 kton gerelateerd.

o Nadat over de taakstelling 2005 duidelijkheid was verkregen, werd de bepaling van de referentiewaarden voor stookinstallaties uitgevoerd en werden andere noodzakelijke categorieën van elkaar onderscheiden.

o Als laatste moest invulling worden gegeven aan de technische elementen, die de werkgroep NOx-kostenverevening had vastgesteld, bijvoorbeeld ten aanzien van de referentiewaarden van de tussenliggende jaren.

De Werkgroep moest haar bevindingen en voorstellen medio oktober 1999 aan de Stuurgroep kenbaar maken.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 11 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 341: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Tijdens de eerste discussies in de Stuurgroep over een systeem van emissiehandel heeft de overheid aan het bedrijfsleven toegezegd, dat alleen normen zouden worden voorgeschreven, die haalbaar waren (hyperlink notulen). De industrie beoordeelde de normen later als niet haalbaar, waarop de reactie van de overheid was, dat de industrie dan maar rechten moest bijkopen (de heer Van der Kooij, SEP/EnergieNed). Parallel aan de discussies binnen de Stuurgroep werd sinds eind 1998 bij VROM intern (in een later stadium werd het IPO er ook bij betrokken) overlegd over de vraag hoe een systeem van kosten-verevening zou kunnen worden ingepast in de wetgeving en aan welke randvoorwaarden daarbij zou moeten worden voldaan (hyperlink: notitie ‘Denkrichting/oplossing kostenvervening in wet- en regelgeving’). Vanuit de werkgroep Kostenverevening werd aangedrongen op het betrekken van de juristen van VNO-NCW bij de meningsvorming over de juridische inpassing. Vanuit de Stuurgroep werd daarom in augustus 1999 besloten om een werkgroep Juridisch Inpassing te formeren (hyperlink grondslag instelling), die haar bevindingen terug moest koppelen aan de Stuurgroep. Onderwerpen, waarover de Werkgroep zich boog, waren onder andere de relaties tussen kostenvervening en Alara en tussen kostenverevening en de stand der techniek. De deelvragen, die daarbij rezen, waren: • hoe om te gaan met het onderscheid tussen nieuwe en bestaande installaties; • hoe om te gaan met installaties, die niet zouden deelnemen aan het systeem van

kostenverevening. De inspanningen van de Werkgroep werden verwoord in diverse notities, onder andere ´Hoofdlijnen van de discussie over NOx-kostenverevening´ en ´Notitie Verkenning juridische aspecten NOx-kostenverevening´ . Het bedrijfsleven heeft, door zijn deelname aan de Stuurgroep en de diverse Werkgroepen, in het wetgevingstraject (zie verderop in deze geschiedschrijving) nuttig juridisch commentaar kunnen leveren en kon in het proces van regelgeving zijn inbreng leveren wat betreft het vaststellen van centrale normen en de kenmerken van het systeem (de heer Oldenziel, VROM). Naast de werkgroep Juridische Inpassing werd in augustus 1999, door de Stuurgroep, ook de werkgroep NOx-monitoring kostenverevening geformeerd (hyperlink grondslag instelling). Het ministerie van VROM, het IPO, Infomil en het bedrijfsleven werden betrokken bij deze Werkgroep, die de taakstelling meekreeg om een samenhangend pakket van voorstellen te ontwerpen ten aanzien van de NOx-monitoring en de criteria. waaraan een dergelijk monitoringssysteem zou moeten voldoen om NOx-kostenverevening mogelijk te maken. Zie verder § 3.2 met betrekking tot de discussies en de rapportage, die deze Werkgroep heeft opgesteld. De Stuurgroep heeft een belangrijk rol gespeeld in de ontstaansgeschiedenis van de NOx-emissiehandel. Het was een moeizaam proces om alle partijen inhoudelijk op één lijn te krijgen. Vanwege de relatief grote bijdrage aan NOx-emissies in Nederland werd Corus min of meer gedwongen om deel te nemen aan de diverse discussies over het beoogde, nieuwe milieu-instrument van Emissi-ehandel. Hoewel op dat moment de BREF's nog niet volledig voltooid en aangenomen waren, had Corus het vermoeden dat zij reeds volledig aan de Stand der Techniek conform IPPC voldeed. Corus vond dan ook niet dat binnen de IJzer en Staal industrie nog verdergaande maatregelen genomen zouden moeten worden. De vrees bestond dat de allocatie onder Emissiehandel hiertoe wel aanleiding zou geven. Dit heeft tot een aantal botsingen met andere sectoren geleid (de heer Regtuit, Corus). Het denken over de vormgeving van het handelssysteem ging op een gegeven moment botsen met de discussies over de taakstelling. De bedrijven waren bang om zich ergens systematisch op vast te leggen zonder de consequenties te kunnen overzien voor de taakstelling. Om deze impasse te kunnen doorbreken, werd de zogenoemde biechtprocedure opgestart. Het betrof een separate opdracht, waarbij de diverse deelnemende bedrijven moesten laten weten wat voor hun sector de maximaal mogelijke reducties zouden kunnen zijn; alleen het totaal van deze cijfers werd naar buiten gecommuniceerd, de individuele cijfers bleven geheim.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 12 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 342: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Het totaal werd vergeleken met de taakstelling, die VROM voor ogen stond. De vergelijking liet duidelijk zien dat nauwelijks een gat bestond tussen VROM en de industrie; het verschil bedroeg namelijk slechts 5 kton. Toen dit eenmaal bekend was, ontstond er rust in de opbouw en de ideevorming over het handels-systeem (de heer Van der Kolk, KPMG Milieu). 2.3.2 Discussie binnen VROM Parallel aan het IPO-project liepen de werkzaamheden van twee directies binnen het ministerie van VROM, te weten: 1) directie Industrie- en Consumentenbeleid; welke een doelgroepenbeleid voerde onder andere

door middel van convenanten en de 2) directie Lucht en Energie; welke opereerde binnen het bestaande wettelijke, nationale en

internationale kader. Gezamenlijk probeerden de beide directies schadelijke emissies terug te dringen, maar omdat de eerste directie gewend was om met open normen te werken, in de vorm van convenanten, en de andere directie met name gericht was op het uitvaardigen van wet- en regelgeving, zorgde dat voor de nodige discussies. Door deze verschillende uitgangsposities ontstonden zo nu en dan lichte spanningen tussen beide directies. De directie Lucht en Energie wilde een uitvoering met subsidieprogramma’s en stringentere vergunningen, terwijl de directie Industrie en Consumentenbeleid wilde voortbouwen op de uitkomsten van het IPO-project. Ondanks deze spanningen hebben de twee directies, die met dezelfde doelgroep werkten, elkaar uiteindelijk wel gevonden (de heer De Hoog, VROM/DCMR). Convenanten werken alleen als bedrijven uit zichzelf al maatregelen zouden willen en kunnen nemen om reducties te bewerkstelligen. Een convenant, met daarin ook verplichtingen voor de overheid, kan dan voor bedrijven net de stap zijn om wel over te gaan tot het nemen van bestrijdingsmaatregelen. Voor het opleggen van reductieverplichtingen, waarmee relatief hogere kosten voor het bedrijfsleven gemoeid zijn, is het convenant echter geen werkbare oplossing. Immers, reductiemaatregelen met hoge(-re) bestrijdingskosten zullen niet snel vrijwillig door het bedrijfsleven in een convenant worden opgenomen (de heer Dekkers, VROM). De onduidelijkheid over de daadwerkelijke orde van grootte van de NOx-emissies16, bij met name de raffinaderijen, kan mede als oorzaak worden beschouwd het feit dat het convenant, specifiek voor de stof NOx, geen werkbare oplossing kon bieden. Om de onduidelijkheid op dit punt weg te nemen en daarmee de grootte van de emissies te achterhalen, zijn verschillende studies door de DCMR uitgevoerd. In deze studies zijn voor alle raffinaderijen in Nederland individuele NOx-emissiemetingen verricht. De uitkomsten van de studies laten zien dat iedere raffinaderij een andere grootte aan NOx-emissies had en dat de diverse bedrijven verschillende bepalingsmethoden hanteerden. Dit was ook een van de redenen waarom het erg lastig was om tot algemene afspraken met de sector te komen (de heer Dekkers, VROM). Daarnaast was het probleem dat het ministerie van VROM een taakstelling wilde realiseren die in de ogen van de Raffinaderijen niet als redelijk en/of haalbaar werd gezien; het zou voor de sector gewoonweg te duur worden. Anders dan bij SO2, VOS, en Energie-efficiency is het dan ook nooit tot een afspraak over NOx gekomen (de heer Thomassen, Esso/VNPI).

16 Dit vormde ook een probleem voor de toedeling van (emissie-)rechten. Immers, door alleen naar de toekomst te kijken en het verleden te laten rusten, zouden bedrijven, die reeds inspanningen hadden verricht om emissies te reduceren, worden benadeeld. Daarnaast zou een toedeling van rechten op basis van historische emissies, wegens het ontbreken van betrouwbare gegevens over orde van grootte van de NOx-emissies, erg moeilijk zijn. Later in de tijd, met de komst van de CO2-emissiehandel, zouden rechten wel op basis van historische emissies worden toebedeeld. Hierbij staat de tot deelname verplichtte bedrijven een rechtmiddel ter beschikking, wat leidt tot een tijdrovende en complexe toedeling van rechten (vergelijk hierbij tevens de rechtzaken naar aanleiding van de melkquota).

‘Van ambitie tot uitvoering’; 13 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 343: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Dat de reductiedoelstellingen niet haalbaar zouden zijn vanuit de convenantgedachte was ook de conclusie, die de heer Quik trok. De doelstellingen vanuit de NMP’s zouden wel kunnen worden gehaald, indien terughoudendheid zou worden geboden bij het opstellen van de vergunningen. Via een fonds zouden de bedrijven dan onderling de bestrijdingsmaatregelen kunnen bekostigen. Dit zou inhouden dat de overheid zich slechts in beperkte mate zou moeten inmengen in het (kostenverevenings-)systeem (de heer De Hoog, VROM/DCMR). De studies van DCMR naar NOx-emissies waren in eerste instantie niet bedoeld ter onderbouwing van de emissiehandel. Een gegeven waarvan wel een impuls uitging voor onderzoek naar VER was het steeds moeizamer verloop van vergunningverlening voor NOx-installaties. Verdergaande reducties werden namelijk relatief steeds duurder. De onderhandelingen met de bedrijven, die hun eigen processen en installaties nu eenmaal het beste kennen, werden steeds lastiger. Eenduidigheid in aanpak, ondanks de grote verschillen in NOx-uitstoot bij de bedrijven, en een vergunning die voor de rechter overeind blijft, waren voor de DCMR het uitgangspunt om de studies uit te voeren. Het was een aardige bijkomstigheid voor de DCMR, dat de resultaten van de studies tevens als onderbouwing konden dienen om het bedrijfsleven voor de emissiehandel te prikkelen; met een systeem van verhandelbare emissierechten had het bevoegd gezag immers zicht op een flexibel en werkbaar controle- en handhavingmechanisme met betrekking tot de NOx-emissies. Deze positieve insteek met betrekking tot VER werd echter door de vergunningverleners en handhavers niet (direct) gedeeld (de heer Van Brenk, DCMR). De directie Industrie- en Consumentenbeleid ging verder met de inventarisaties naar mogelijke emissiereducties. Aanvankelijk was dat vooral met het oog op de formulering van een kabinetsstandpunt ten aanzien van de NOx-doelstellingen in het Nationaal Milieubeleidsplan 3 van maart 1998 (hierna: NMP-3) (hyperlink m.n. pag.’s 119, 123 en 133). In het NMP-3 werd aangegeven, dat op dat moment de reductie van NOx bij stationaire bronnen met name werd gereguleerd door het BEES A & B, het Besluit luchtemissies afvalverbranding en door vergunningverlening. Door de grote verschillen in kosten wat betreft de reductiemaatregelen was een scheve verhouding ontstaan in de afname van NOx-emissies. Voor een groep van inrichtingen waren de kosten voor bestrijdingsmaatregelen wel redelijk, terwijl diezelfde maatregelen voor andere inrichtingen, op grond van het ‘alara-beginsel’17, juist niet als (economisch) redelijk werden gezien. De laatste groep bleef daarmee gevrijwaard van het nemen van bestrijdingsmaatregelen. Deze analyse leidde in het NMP-3 tot het voornemen om NOx-emissiehandel in te voeren. Daartoe moesten de volgende acties worden ondernomen: • Het kabinet moest een voorstel doen voor een verdeling over de sectoren van de NOx taakstelling

(hiertoe is de ‘Gevoeligheidanalyse’ uitgevoerd. Hierin stonden twee vragen met betrekking tot de kosteneffectiviteit centraal: “Werkt de economische groei mee of tegen?” en “Hoe verhoudt zich de 67 kton in 2005 tot de doelstelling 2010, die voortvloeit uit de EU-verzuringsstrategie?;, zie hierover § 2.3.3. In datzelfde kader, de verdeling van de taakstelling, hebben de chemische industrie en de raffinaderijen op eigen initiatief onderzocht welke kosten gemoeid waren met de realisering van de integrale milieudoelstellingen voor het jaar 2000 (‘Raytheon-studies’, hyperlink). Hierbij is met name onderzoek gedaan naar de herziening en validatie van retrofitfactoren18.

• Na een periode van 3 maanden van overleg zou het kabinet over de verdeling een beslissing nemen.

• Het bedrijfsleven zou worden uitgenodigd om 6 maanden nadien in een voorstel aan te geven hoe de taakstelling van 67 kton zou kunnen worden bereikt.

• Indien een voorstel zou uitblijven, zou het kabinet zelf een mix van regulerende instrumenten gaan inzetten.

17 Het ‘alara-beginsel’ is een acroniem voor ‘as low as reasonably achievable’ en komt veelal om de hoek kijken bij de vergunningvoorschriften (Kamerstukken II 1989/1990, 21 087, nr.6, p.54). Het beginsel is opgenomen in artikel 8.11 lid 3 Wm en moet trachten om de nadelige gevolgen voor het milieu te voorkomen. Indien dat niet mogelijk is, dan moeten de voorschriften ‘de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd’. 18 Met retrofitfactoren worden de eenheden bedoeld, die de vervanging betreffen van technisch verouderde onderdelen of systemen door moderne eenheden om emissies te reduceren.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 14 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 344: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Op 2 juni 1999 heeft de toenmalige minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de heer Pronk, een brief aan de Tweede Kamer gestuurd (hyperlink TK 1998-1999, 26 578, nr.1). In die brief heeft hij aangegeven, dat het instrument ‘verhandelbare emissierechten’ van belang was voor het Nederlandse milieubeleid, omdat het door de kosteneffectiviteit de haalbaarheid van de milieudoelstel-lingen zou vergroten. Het instrument betrof echter geen wondermiddel en het kon niet voor alle milieu-problemen worden ingezet. De Minister concludeerde in zijn brief dat de (destijds) geldende nationale en Europese regelgeving onvoldoende ruimte boden om verhandelbare emissies als alternatief voor regelgeving in te zetten. Daarom moesten voor de lange termijn twee sporen worden onderzocht. Het eerste spoor was het opdoen van ervaring op het gebied van verhandelbare emissies. Hiertoe moesten twee systemen worden onderzocht; het invoeren van een systeem van NOx-kostenverevening en het opstarten van een experiment van verhandelbare reducties voor CO2, zoals omschreven in de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid . Beide systemen leken volgens Pronk te kunnen worden ingepast in de (destijds geldende) Nederlandse en Europese regelgeving. Voor de langere termijn zouden de mogelijkheden voor het plafonneren van CO2-emissies verder moeten worden uitgewerkt. Het tweede spoor betrof het starten van een onderzoek, dat gericht was gericht op het inventariseren van wetgevings- en andere knelpunten en het formuleren van oplossingen. Doel was duidelijkheid te verkrijgen welke activiteiten zowel op nationaal als internationaal niveau nodig zouden zijn om verhandelbare emissies volwaardig te kunnen invoeren. Het was een worsteling (zie tevens § 3.5.1 over de presentatie van het mogelijke handelssysteem bij de Europese Commissie) om hierin een duidelijke lijn te krijgen en te komen tot een acceptabele formulering voor de diverse directies binnen VROM (de heer Dekkers, VROM). (Wellicht dat de heer Dekkers dit nog verder mondeling en/of d.m.v. documentatie kan toelichten?) Om meer inzicht te krijgen in de problemen heeft het ministerie van VROM onder andere diverse studies door Stork laten uitvoeren (zie § 2.3.3). Ondanks het moeizame proces resulteerde deze worsteling uiteindelijk in de volgende hoofdlijnen: • NOx is een prioritair probleem, aangezien de gerealiseerde NOx-reductie duidelijk achterblijft bij de

doelstellingen en de taakstellingen voor de sectoren. • De taakstelling voor de industrie van 67 kton in 2000 wordt doorgeschoven naar 2005. Het

bereiken van deze doelstelling vergt een aanzienlijke inspanning, die volgens het kabinet echter noodzakelijk en haalbaar is.

• Om de NOx-taakstelling voor de industrie in 2005 te behalen, acht het kabinet het wenselijk om een systeem van kostenverevening breed in te voeren.

Voor de raffinaderijen, die al deelnamen aan de discussie in de Werkgroep Kostenverevening Chemische Industrie was dit (de bovenstaande drie punten) niets nieuws. Voor de elektriciteitsproducenten en de bedrijven in de basismetaal was dit echter wel het geval, waardoor direct wrijving ontstond. Met name Corus zag op tegen de emissiehandel, omdat men bang was een ‘betalende partij’ in het geheel te worden (de heer Dekkers, VROM). 2.3.3 Stork-studies (1997-2000) Parallel aan de onderzoeken van de KCI en de discussie binnen VROM liepen een reeks Stork-studies. Deze studies zijn uitgevoerd in opdracht van het ministerie van VROM om invulling aan haar beleidskader te kunnen geven voor het NMP-3. Een van de belangrijkste studies uit deze reeks was het ‘Eindrapport Reductiepotentieel van NOx-emissies bij de industrie, raffinaderijen en centrales met de samen-hangende kosten’ Stork Engineering Consultancy B.V., Milieu & Veiligheidsgroep, 5 februari 1998. Het Ministerie wilde met de studies in een kort tijdsbestek de relatie helder krijgen tussen de kosten van NOx-reducerende maatregelen en de mogelijke emissiereducties. De resultaten van het onderzoek moesten daarbij als onderbouwing dienen voor het te voeren NOx-beleid. De onderzoeksresultaten waren echter niet onomstreden.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 15 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 345: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Het was opvallend dat, op grond van het rapport van Stork, zo snel een kabinetsstandpunt werd ingenomen. Voor de energieproductiesector kwam het rapport onverwacht en riep het tevens veel vragen op. Met name de gebruikte NOx-concentraties en de mate van verdunning zijn nooit onderbouwd. Ook het onderscheid in brandstoffen en de kwaliteit ervan werden met het rapport van belang. In de energiesector wordt veel gebruik gemaakt van kolen, terwijl in de andere onderzochte sectoren het veel schoner gas wordt gebruikt. In de energiesector bestonden heel andere ideeën over de kosten van bestrijdingsmaatregelen, die in de Stork-studie werden onderschat. De hevige protesten van de energiesector zijn wellicht aanleiding geweest om een vervolgstudie (Gevoeligheidsanalyse) uit te voeren (de heer Van der Kooij, SEP/EnergieNed). Corus stond zeer kritisch tegenover de uitkomsten van de Stork studies; er was bijzonder weinig overleg met de sectoren geweest, zodat een gebrekkig inzicht bestond in de reductiemogelijkheden van met name de staalindustrie (de heer Regtuit, Corus). Met de Stork-studies werd duidelijk dat tussen de verschillende sectoren een groot verschil in NOx-emissies bestond. Wat betreft de stookinstallaties was het beeld over 2000 als volgt: het gemiddelde was 65 g/GJ; de E-sector zat relatief hoog met 85 g/GJ (groot aandeel kolen); de Raffinaderijen 65 g/GJ (met grote spreiding onderling vanwege de verhouding gas/oliestook); en de Chemische Industrie zo’n 45 g/GJ (veel aardgas). Het grootste kosteneffectieve reductie potentieel lag bij de elektriciteitscentrales door toepassing van SCR op grote volumina rookgas. Het laagste bij de Chemische Industrie vanwege de vele relatief kleine rookgashoeveelheden per fornuis of ketel, en de lage NOx-concentraties (de heer Thomassen, Esso/VNPI). Omdat de eerder genoemde Stork-studie het installatiepark van 1995, alsmede de emissies uit dat jaar als uitgangspunt had genomen, besloot het Ministerie van VROM , dat een vervolgstudie moest worden uitgevoerd, waarbij de effecten van economische groei en autonome wijzigingen in het bronnenbestand zouden worden gekwantificeerd. Dit resulteerde in het rapport ‘Gevoeligheidsanalyse NOx-reductie bij de industrie, raffinaderijen en centrales in 2005 en 2010’ Stork Engineering Consultancy B.V., Milieu & Veiligheidsgroep, 28 mei 1999. De gevoeligheidsanalyse had daarmee ten doel om de kwantificering en analyse van de gevoeligheid voor alternatieve veronderstellingen van economische groei helder te krijgen. Uit alle Stork-studies tezamen kon worden afgeleid, dat de jaarlijkse kosten van het meest kosten-effectieve pakket, om de doelstelling van 67 kton NOx-uitstoot voor het jaar 2000 te realiseren, circa 300 miljoen gulden zouden zijn. De verwachte NOx-ontwikkelingen en energiescenario’s hebben onder andere in de Stuurgroep voor veel discussies gezorgd. Uiteindelijk hebben de verwachte economische ontwikkelingen tot politieke beleids-keuzes geleid en hebben VROM en EZ hun conclusies doorgedrukt. De energieproductiesector voelde zich in ieder geval niet gehoord (de heer Van der Kooij, SEP/EnergieNed). Er zijn scenario’s opgesteld met corresponderende NOx-emissies; deze waren bedoeld om te onder-zoeken hoe de NEC-plafonds konden worden behaald en waren gebaseerd op energiecijfers en mogelijke toekomstige gebeurtenissen. Er werd gekeken naar de meest ongunstige scenario’s, zodat daar uiteindelijk een PSR uit kon worden afgeleid (de heer Van Wouw, Shell). 2.4 Specifieke onderwerpen bij vormgeving van het KV-systeem (1998-2000) Het eerder genoemde systeem van kostenverevening c.q. het Uitruilmodel had gedeeltelijk invulling kunnen geven aan de mogelijke vormgeving van een handelssysteem. Toch leverde een aantal specifieke onderwerpen langdurige discussies op bij de betrokken partijen. In het navolgende worden de discussies weergegeven over het Cap & Trade-systeem versus de Performance Standard Rate (hierna: PSR); de verbrandings- versus de procesemissies en de specifieke invulling van een KV-systeem door ACE.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 16 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 346: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

2.4.1 Verdelingsvraagstuk: Cap & Trade versus Performance Standard Rate De vraag was hoe een maximum aan NOx-emissies moest worden vastgelegd in het systeem. In dit kader waren twee alternatieven voor handen: de ‘Performance Standard Rate’ (hierna: PSR), welke term voor het eerst in circa 1995 werd gebezigd, toen de eerste discussies over emissiehandel van start gingen. Het andere alternatief was het Cap & Trade-model19, zoals dat in de Verenigde Staten van Amerika voor het ‘Acid Rain program’ was ontwikkeld. Dit alternatief werd over het algemeen echter als tegenstrijdig beschouwd met de nationale principes en de ideeën over het te voeren milieubeleid. Het Cap & Trade-model zou bedrijven bevoordelen, die in het verleden niet in staat, dan wel bereid waren om NOx-reductiemaatregelen te nemen. Daarnaast zou het systeem bedrijven benadelen, die in het verleden wel actief hebben meegewerkt aan het reduceren van emissies en daarmee verder gingen dan de wettelijke vereisten. Met de nadelen van het Cap & Trade-model werden de voordelen van een PSR-systeem uitvergroot. De PSR, die gezien zou kunnen worden als een NOx-bubble voor de gehele industrie die onder de emissiehandel zou gaan vallen, werd verondersteld vergelijkbaar te zijn met de SO2-bubble, welke in vele Europese raffinaderijen, op inrichtingsniveau, werd toegepast. Daarbij werd tevens uitgegaan van een directe relatie met het gebruik van best beschikbare technieken. Er werd bepleit, dat met de PSR-benadering de eigenaar van een inrichting, gelet op technische en economische haalbaarheid, continue de afweging zou maken waar in de inrichting emissiereducties te behalen zouden zijn. Daarnaast zou de eigenaar van een inrichting verdergaande emissiereducties kunnen bewerkstelligen, indien de markt en de prijs van NOx-emissierechten hier tegen opwegen. De PSR kan worden omschreven als een automatisch allocatieproces in grammen NOx voor procesemissie en per GigaJoule voor stookinstallaties. Het energieverbruik en het productieniveau zijn hierbij bepalend (de heer Van Wouw, Shell). De Nederlandse bedrijven waren destijds erg huiverig voor een systeem op basis van Cap & Trade en ‘grandfathering’, gerelateerd aan historische emissies (de heer De Hoog, VROM/DCMR). Het opleggen van een maximum (‘Cap’ per inrichting) zou dan ook niet worden geaccepteerd. Dit is inherent aan de overlegcultuur (‘polderen’), zoals die in Nederland heerst. In een vroeg stadium was het al duidelijk dat de Performance Standard Rate de juiste oplossing moest brengen voor het Nederlandse systeem en dat het Cap & Trade-systeem dat niet was. Met de PSR bestond er namelijk een mogelijkheid tot groei van het bedrijf en had de overheid een instrument in handen, dat kon worden aangescherpt. Daarmee kon het nadeel van de PSR voor de overheid - men wist niet zeker of de emissiereductie-doelstellingen konden worden behaald - worden ondervangen (mevrouw Van der Rest, Shell). Het was logisch om uit te gaan van een PSR. Iedereen kreeg daarmee gelijke rechten. Het levert geen problemen met de allocatie en nieuwkomers en met de PSR werd geen grens gesteld aan de mogelijke economische groei. De PSR viel daarmee gevoelsmatig al te verkiezen boven Cap & Trade. Een bezwaar tegen de PSR was dat een maximale NOx-emissie niet op voorhand te voorspellen was, zodat ook onzeker was of de gestelde doelen konden worden behaald (de heer Van der Kooij, SEP/EnergieNed). Bij het bedrijfsleven bestond wat betreft het verdelingsvraagstuk de harde ei,s dat groei mogelijk moest blijven. In de VS kregen bedrijven in het systeem van Cap & Trade een bepaald budget aan credits toebedeeld, zodat in dat systeem de groei van bedrijven niet mogelijk was. Daarnaast vertegenwoor-digden de credits een aanzienlijke waarde, zodat die voor grof geld konden worden verkocht. In het Amerikaanse systeem kwam het dan ook voor, dat bedrijven uit Californië hun credits verkochten, het bedrijf opdoekten of de productie stil legden om vervolgens in een andere staat opnieuw te beginnen.

19 In het kort houdt een dergelijk model in dat aan ieder individueel bedrijf een maximaal emissieplafond wordt opgelegd; een ‘Cap’. Onder ‘trade’ moet vervolgens worden verstaan de mogelijkheid tot handelen indien een bedrijf onder of boven het maximale plafond uitkomt.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 17 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 347: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Daarmee werden de reductiedoelstellingen van het systeem ondermijnd en gingen de emissies in de buurstaat omhoog; iets wat in Nederland niet zou mogen gebeuren (de heer Thomassen, Esso/VNPI). Het verdelingsvraagstuk is uiterst belangrijk binnen emissiehandel. De verdeling bepaalt immers of je tot de kopers dan wel tot de aanbieders van credits gaat behoren. Aanbieders zijn per definitie wat positiever over een handelssysteem dan potentiële kopers. Corus is dan ook altijd uiterst kritisch geweest over deze verdeling. Het enige positieve aan het uiteindelijke systeem is dat principieel is gekozen voor een PSR systeem in plaats van het Cap & Trade model. Een zeer stringente PSR veroordeelt je overigens nog steeds tot koper in het systeem (de heer Regtuit, Corus). De industrie verkoos de PSR boven een systeem met Cap & Trade, omdat men dacht dat dit een ongelimiteerde groei voor het bedrijfsleven zou inhouden. Dat zou echter niet het geval zijn; uiteindelijk zou de PSR toch omlaag gaan als gevolg van bijstellingen door VROM. De PSR gaf wel meer een gevoel van rechtvaardigheid dan Cap & Trade. Het aanschroeven van de PSR door VROM zou echter ook voordelen hebben voor de industrie, omdat hieraan voorafgaand veelal overleg zou moeten plaatsvinden met de industrie; en met overleg had de industrie weer meer grip op de zaak (de heer Van der Kolk, KPMG Milieu). 2.4.2 Discussie over verbrandings- versus procesemissies Met het voorgaande was duidelijk geworden, dat het systeem van emissiehandel in Nederland slechts door de industrieën zou worden geaccepteerd, indien de PSR en niet het Cap & Trade-model als uitgangspunt zou worden genomen. De volgende vraag, die opdoemde, was welke NOx-emissies onder het systeem van emissiehandel moesten gaan vallen. Binnen de industrie kon wat betreft de soorten emissies namelijk een tweedeling worden gemaakt: • De verbrandingsemissies; hierbij wordt NOx uitgestoten als gevolg van een exotherme reactie van

een brandstof met zuurstof. • De procesemissies; hierbij wordt NOx uitgestoten als gevolg van aan de productie gerelateerde

proceseigenschappen. Corus was van mening, dat de procesemissies niet te relateren waren aan een brandstof-PSR, zodat verbrandingsemissies en procesemissies niet gezamenlijk in één systeem van emissiehandel konden worden opgenomen. Daarnaast verschilden de procesemissies van de diverse bedrijven dusdanig van elkaar, dat ze onmogelijk onder één PSR konden worden geschaard. Corus heeft op dit punt veel druk uitgeoefend op VNO om ervoor te pleiten dat de emissiehandel alleen voor verbrandingsemissies zou worden ingevoerd. Tijdens een overleg tussen afgevaardigden van het ministerie van VROM en VNO, in de zomermaanden van 2000, zwichtten de eersten uiteindelijk voor de argumenten van VNO en werden de procesemissies uitgezonderd van de emissiehandel (hyperlink besluitvorming). Binnen het ministerie van VROM bestond hierover echter onenigheid. Een argument tegen deze uitzondering was, dat de deelname van de industrieën met procesemissies een essentieel onderdeel van de emissiehandel was. Zonder hun deelname zou het handelssysteem mogelijk niet goed kunnen functioneren, omdat met een kleiner aantal deelnemers de handel direct met een te krappe markt zou worden geconfronteerd. In oktober van dat jaar werd het besluit, om voor de procesemissies van Corus een uitzondering te maken, teruggedraaid . Het ministerie van VROM en Corus gingen daarom weer met elkaar om de tafel zitten en kwamen overeen dat, wat hen betreft, de reductiepercentages voor procesemissies op 40% konden worden gesteld en voor de verbrandingsemissies 52% . In september 2000 werd een uitzondering gemaakt voor de procesemissies van de glasindustrie. Voornaamste reden was dat deze industrie hun ovens niet zonder meer stil kunnen zetten om reductiemaatregelen te nemen zonder dat daarbij grote schade aan die ovens ontstaat. Gezien de speciale situatie van Corus, met een zeer grote bijdrage van procesemissies, wilden zij voor deze emissies ook worden uitgezonderd van emissiehandel. Deze emissies zouden dan normaal via IPPC gereguleerd kunnen worden.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 18 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 348: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Daarmee zou het internationale "level playing field" gehandhaafd blijven. Dit was voor een mondiaal opererend bedrijf als Corus zeer belangrijk. VROM en de overige industrieën wilden dat echter niet; het plafond moest worden gehaald en de procesemissies maakten wezenlijk deel uit van het beoogde systeem. Uiteindelijk is Corus na lange onderhandelingen akkoord gegaan met het feit dat haar procesemissies niet zouden worden uitgezonderd en zijn ook specifieke PSR waarden voor die installaties afgesproken. Dit zijn niet de beste onderhandelingen geweest, want naar de mening van Corus werd daarmee heel veel ingeleverd. Dit is achteraf ook wel gebleken (de heer Regtuit, Corus). Binnen de industriesectoren Elektriciteit, Raffinaderijen en Chemische Industrie bestonden grote bezwaren tegen de acties van Corus om een lager reductiepercentage voor procesemissie te realiseren, omdat dit ten koste ging van de stookinstallatie binnen de taakstelling 2010. Uiteindelijk zijn deze sectoren toch akkoord gegaan met een reductie van 40% op procesemissies wat geleid heeft tot een hogere PSR voor stookinstallaties. Het probleem was namelijk dat het ministerie van VROM een onveranderde taakstelling voor de gehele industrie wilde hanteren (verbrandings- als procesemissies waren daarbij onderhevig aan de Wet van de communicerende vaten). De harde opstelling van Corus leidde tot veel wrevel, te meer daar hun engineering afdeling nieuwe NOx-reductietechnieken ontwikkelde, die men aan andere bedrijven wilde verkopen zonder ze zelf in de praktijk te brengen (de heer Thomassen, Esso/VNPI). Omdat de beoogde deelnemende industrieën alle zeer verschillende (productie-) processen hadden en er toch een normering voor de NOx-uitstoot moest komen, zijn de productieprocessen van Corus onder de loep genomen (onderzoeken hyperlinken). Van daaruit is een omrekeningsfactor vastgesteld om andere procesemissies te kunnen beoordelen en aan elkaar te kunnen relateren (de heer Van der Kooij, SEP/EnergieNed). Corus was dominerend in eigenlijk alle discussies over de NOx-emissiehandel. Het waren pure onderhandelingen over heel veel geld. Bij de vraag hoe de NOx-uitstoot moest worden beoordeeld, is gekeken naar de dertien verschillende procesemissies, welke moesten zijn gerelateerd aan de verbrandings-PSR en de g/GJ. In deze discussie had ieder bedrijf zijn eigen (proces-) belangen te verdedigen (de heer Van Wouw, Shell). Op grond van de gedachte dat Corus, naar haar eigen zeggen, al voldeed aan de IPPC-vereisten kwamen zij (Corus) tijdens overleggen met zogenaamde ‘flowcharts’ , waaruit bleek dat het voor hen ‘alles of niets’ was (in die zin dat ze niet een klein beetje konden reduceren; als ze moesten reduceren, kon dat alleen op een hele ingrijpende, grove manier). Corus wilde daarom eigenlijk een ‘status aparte’ net zo als de glasindustrie. VROM kon dat niet accepteren, omdat met het wegvallen van (meerdere) sectoren verdergaande reducties van andere sectoren zouden moeten worden gevraagd. VROM heeft daarmee uiteindelijk het probleem bij de industrie neergelegd (mevrouw Zwartepoorte, VROM). 2.4.3 Discussie met/over ACE-consultant De discussies in de twee voorgaande paragrafen liepen parallel aan elkaar. Ook het onderwerp van deze paragraaf, ACE-consultant, liep parallel aan het voorgaande. Vandaar dat de geschiedschrijving op dit punt een kleine stap terug in de tijd maakt en wel naar het najaar van 1999. Langzamerhand was de discussie over het onderwerp ‘kostenverevening’ steeds meer richting het onderwerp ‘handel’ verschoven. De discussies begonnen echter vast te lopen, omdat het bedrijfsleven toch een min of meer afstandelijke houding innam bij de mogelijke invulling van het systeem. Daarnaast gaf het bedrijfsleven te kennen slechts iets voor een emissiehandelssysteem te voelen, indien daar wettelijke waarborgen in zouden worden opgenomen, die ervoor moesten zorgen dat, naast de emissiehandel niet nog extra eisen/reductiemaatregelen moesten worden genomen. Het probleem was echter dat bijvoorbeeld het BEES onverkort van kracht bleef (de heer De Hoog, VROM/DCMR).

‘Van ambitie tot uitvoering’; 19 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 349: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Dat het instrument emissiehandel een wezenlijke bijdrage kon gaan leveren aan de NOx-reductie-doelstellingen was inmiddels duidelijk. De directie Industrie en Consumentenbeleid van het ministerie van VROM zag de mogelijkheden die het instrument emissiehandel kon bieden. Om de praktische benadering van het instrument nader te kunnen analyseren, heeft het ministerie van VROM een afgevaardigde gestuurd naar het symposium ‘NOx emission trading’ in Washington op 19 oktober 1999. Tijdens dat symposium zijn diverse contacten gelegd, onder andere met Verne Wochnick, vice-president van ‘Automated Credit Exchange’ (hierna: ACE) in Californië en met Anne Schultz, adviseur van de overheids-instantie South Coast Air Quality Management District (hierna: SCAQMD). Deze contacten hebben tot een stroomversnelling geleid wat betreft het Nederlandse denkbeeld over de emissiehandel (de heer Dekkers, VROM). Het feit dat steeds meer bedrijven hun stem wilden laten gelden - wellicht vanwege het feit dat de plannen voor de invoering van een vorm van emissiehandel steeds serieuzer werden - en dat al deze bedrijven met specifieke vragen en/of situaties kwamen, maakte het denkbeeld steeds complexer, zodat de discussies over de emissiehandel behoorlijk vastliepen. Het inhuren van ACE kon wellicht voor mogelijke blauwdrukken zorgen voor een Nederlands emissiehandelssysteem en de discussies weer vlot trekken (de heer De Hoog, VROM/DCMR). De heer Wochnick en mevrouw Schultz kwamen in de winter van 1999 naar Nederland om uitleg te geven over het emissiehandelssysteem in de Verenigde Staten (hyperlink uitnodiging/presentatie). Het Amerikaanse emissiehandelssysteem was ondergebracht in de ‘Regional Clean Air Incentives Market’ (RECLAIM). Dit handelsprogramma is afgekondigd door het ‘South Coast Air Quality Management District’ (SCAQMD), de controlerende instantie voor regionale luchtvervuiling in de regio Los Angeles. Het programma is opgesteld om emissiebijdragen te reduceren, zoals vastgelegd in de Clean Air Act Amendments van 1990, waarbij de uitstoot van vervuilende stoffen vanwege gezondheidsredenen moest worden beperkt. Gelet op de opgedane ervaringen met het RECLAIM-programma werd ACE begin 2000 ingehuurd om de vormgeving en de formulering van een systeem van emissiehandel in Nederland verder uit te werken. Het eerder genoemde rapport ‘Het uitruilmodel’ werd, met de komst van de Amerikanen en hun ervaringen en ideeën met betrekking tot de emissiehandel, min of meer geruisloos ingehaald (de heer Dekkers, VROM).

2.4.3.2 Studiereis naar de Verenigde Staten Na een aantal maanden van discussies met ACE over de invulling van een Nederlands emissiehandels-programma werd in juni 2000 een werkbezoek (hyperlink reisverslag20) gebracht aan Los Angeles. Aan deze studiereis werd deelgenomen door diverse afgevaardigden van het Nederlandse bedrijfsleven en de Nederlandse overheid21. De studiereis had als doel ACE te laten adviseren over een op een PSR gebaseerd NOx-handelssysteem voor Nederland. De vraag of in Nederland een Cap & Trade- of een PSR-systeem moest komen, was voorafgaand aan de studiereis eigenlijk al beantwoord. ACE kwam later nog wel met nieuwe ideeën, zoals de primaire en secundaire credits en de splitsing van het handelsjaar in twee cycli (de heer Van der Kooij, SEP/EnergieNed).

20 Opgesteld door de heer Thomassen, ‘Report on main results on the study tour on NOx-reclaim and emissions trading in South California from June 5 thru 9, 2000.’ 21 Te weten: VNO-NCW/Shell, VNCI/DOW, Corus, KPMG, VNPI/Esso/Exxon Chemicals, EnergieNed, Provincie Gelderland, Provincie Zeeland, DCMR, Ministerie van EZ en het ministerie van VROM.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 20 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 350: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Daarnaast kon met de studiereis lering worden getrokken uit de praktijkervaringen die de verschillende industrieën en het bevoegd gezag in Californië met hun handelssysteem (RECLAIM) hadden opgedaan. Tijdens de studiereis heeft de Nederlandse afvaardiging bezoeken afgelegd aan: • The South Coast Air Quality Management District (het bevoegd gezag). • Southern California Edison. • Reliant Industry Power Plant. • Portland Cement Facility Colton CA. • Libby Glass. • Back-stage Disney Park • Equilon Refinery Site (Shell/Texaco).

De studiereis en de rapporten/studies van ACE gaven handvatten voor de invulling van de vraag hoe wel en niet om te gaan met een handelssysteem. Er zijn veel ervaringen opgedaan met de bezoeken aan bedrijven in Californië en de mogelijke modellen, die ACE heeft voorgelegd (mevrouw Van der Rest, Shell).

Zowel de overheid als het bedrijfsleven zagen in, naar aanleiding van het werkbezoek, dat het VS systeem in de praktijk goed werkte. Het systeem van kostenverevening is naar aanleiding van het werkbezoek meer de weg ingeslagen van een marktsysteem (de heer Thomassen, Esso/VNPI). Met de studiereis naar Californië werd duidelijk, dat het handelssysteem in de Verenigde Staten erg groot was opgezet en daarmee vatbaar was voor bureaucratie. De grootste angst van het bedrijfsleven was dan ook, dat het systeem een blok aan het been zou worden, onder andere met betrekking tot de eisen van monitoring (de heer Van Wouw, Shell). De studiereis naar de VS was bijzonder boeiend. Het gaf inzicht in de houding van de overheid en van de handelende partijen. Op typisch Amerikaanse wijze was iedereen enthousiast, maar achter de schermen bleek veel strijd en onenigheid over het systeem te bestaan. Ook bleek dat het systeem bijzonder bureaucratisch was (de heer Regtuit, Corus). Bij de discussies over de vormgeving van de emissiehandel waren (te) veel ‘milieumensen’ betrokken; er waren te weinig mensen bij betrokken, die bekend waren met de werking van de markt. Daardoor ontstond geen helder beeld over hoe om te gaan met de marktwerking. Pas met de studiereis naar de VS werd duidelijk, dat het eigenlijk de ‘marktmensen’ waren (en niet de ‘milieumensen’), die de dienst uitmaakten bij de emissiehandel (in de VS); tot die tijd bestond er bij de Nederlanders geen marktdenken (de heer Van der Kolk, KPMG Milieu). 2.4.3.2 Advies ACE over een Nederlands programma voor emissiehandel Na de studiereis naar Californië heeft ACE haar adviesrapport opgesteld: ‘Final draft report, Netherlands NOx trading Program Phase 1; consultancy report’ van 27 juni 2000. Het adviesrapport ging in op de mogelijkheden voor een Nederlands emissiehandelssysteem, dat de ‘Regional Clean Air Incentives Market’ (RECLAIM) als uitgangspunt had en bevatte de volgende hoofdelementen: • Een concept plan van aanpak, waarop de daadwerkelijke handel in emissierechten zou kunnen

worden vormgeven, alsmede de blauwdrukken voor meetprotocollen. • Een proces, waarmee credits zouden kunnen worden gealloceerd, alsmede een handreiking hoe

praktisch omgegaan zou moeten worden met het gebruik van credits/rechten. • Een proces, waarmee de PSR kan worden aangepast, nadat een initiële mijlpaal is bereikt, op

grond van economische en milieuvoorwaarden, waarbij het risico voor de deelnemende industrieën wordt geminimaliseerd en

• een systeem van marktwerking, waarmee milieumaatregelen op een kostenefficiënte manier zouden kunnen worden gerealiseerd.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 21 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 351: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Het programma bood maximale flexibiliteit voor inrichtingen om zelf kosteneffectieve strategieën en nieuwe schone technieken te ontwikkelen. Het zou dus de groei van schone industrie belonen. Naast de bovengenoemde hoofdelementen was ook de mogelijkheid om te kunnen handelen met toekomstige credits een essentieel element van het programma. Daarmee werd het bedrijfsleven een mogelijkheid geboden om de bedrijfsvoering te verbeteren met de inkomsten uit de verkoop van toekomstig overbodige credits. Beperking van de handel in deze toekomstige credits kon de effectiviteit van deze marktbenadering ondermijnen. Uiteindelijk moest het verkopende bedrijf de lasten dragen van en verantwoordelijkheid nemen voor elke tekortkoming in de allocatie van zijn credits. De monitoring was een van de grootste hindernissen in het programma. Het voorgestelde PSR-systeem vereiste een zeer grote meetnauwkeurigheid wat betreft de emissies en het brandstofgebruik. Het vereiste ook nauwkeurige voorspellingen wat betreft de mogelijk toekomstige energieproductie - inclusief de inschatting wat betreft de economische groei -, zodat daaruit een bruikbare PSR voor een toekomstig programma kon worden vastgesteld. Alle partijen zouden echter acht moeten slaan op de totale uitstoot van NOx in relatie tot de beoogde, maximale emissieniveaus. Deze relatie zou immer bepalend zijn voor mogelijke aanpassingen van de PSR in de mijlpaaljaren. ACE had nog meer ideeën over de invulling van het Nederlandse NOx-programma. Een daarvan was de gedachte om een handelsplatform op te zetten, waarbij banken het transactieverkeer van de credits voor hun rekening zouden gaan nemen. Met name de Rabobank en de ING waren zeer geïnteresseerd in deze mogelijke faciliterende rol (hyperlink rapportage Adviesbureau Quick). Uiteindelijk is een dergelijk bancair handelsplatform niet van de grond gekomen omdat het te duur was. Kleinschaligere initiatieven, zoals die van Emission Care (Arend Smit), waarbij ook bilateraal wordt gehandeld, hebben het uiteindelijk wel gehaald.

De rol van de banken in de ontstaansgeschiedenis van de emissiehandel mag niet onderbelicht blijven. Met name de Rabobank was zeer geïnteresseerd in het oprichten van een handelsplatform voor een emissiehandelssysteem. Vanuit VROM wilde men niet aan de inhoudelijke ontwikkeling van een dergelijk platform deelnemen; het moest aan het bedrijfsleven worden overgelaten. Van een daadwerkelijke inmenging van het bankwezen in het handelssysteem is het echter nooit gekomen. Waarschijnlijk, omdat het dan naar de mening van het bedrijfsleven een te professioneel, ingewikkeld en duur platform zou zijn geworden (de heer De Hoog, VROM/DCMR). Vraag en aanbod zouden voldoende aanwezig zijn om een handelsplatform op te kunnen richten. Banken hadden in een handelsplatform zekerheid en garanties kunnen bieden, maar tegelijkertijd zou de inmenging van het specialistische bankwezen in het systeem van emissiehandel het geheel nog complexer hebben gemaakt. Het willen regelen van samenhangende onderwerpen voor een systeem van emissiehandel is één ding, maar het zou zinloos zijn geweest om alles van tevoren en in detail te willen regelen; dat zou verzanden in speculaties. Wellicht dat de emitterende bedrijven daarnaast meer vertrouwen in elkaar hadden en minder in het bankwezen, omdat het een relatief onbekende partij was (de heer Van der Kolk, KPMG Milieu). Het traject van het handelsplatform werd mede ingegeven door de Amerikaanse ervaringen, zoals die door onder meer ACE zijn ingebracht. Vanuit het ministerie van VROM is men in gesprek gegaan met onder andere het bankwezen om het handelssysteem op te zetten en te promoten. Ondanks dit initiatief moest een dergelijk handelsplatform nadrukkelijk niet een overheidsinitiatief worden. Het was met name de Rabobank, die zeer geïnteresseerd was in het handelssysteem (de heer Allessie, VROM & NEa). Uiteindelijk is er toch een handelsplatform van de grond gekomen, dat door de deelnemende bedrijven zelf is opgezet. De uitkomsten van de studies door ACE en de daarbij soms ingewikkelde en moeilijk realiseerbare voorstellen hebben het denkproces en de meningsvorming over de emissiehandel enorm gestimuleerd, ook al hebben veel voorstellen het niet gehaald (de heer Dekkers, VROM).

‘Van ambitie tot uitvoering’; 22 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 352: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

ACE heeft de nodige adviezen gegeven over het opzetten van een emissiehandelssysteem. Het heeft bij diverse onderwerpen uit het advies echter veel tijd gekost om een koppeling tot stand te brengen tussen het geformuleerde beleid en de juridische vertaling daarvan (de heer Oldenziel, VROM).

Onder ander het idee van de primaire en secundaire credits evenals het concept van de twee handels-cycli, zorgden voor de nodige juridische hoofdbrekers. De beleidsmakers hadden geen idee hoe lastig dat juridisch in te passen zou zijn in het systeem en hoe onnodig dit was (mevrouw Van Tol, VROM). Het systeem van primaire en secundaire credits kan als volgt worden omschreven. Op grond van de verwachte handelsontwikkelingen kunnen rechten worden toebedeeld. De werkelijke handelsontwikke-lingen kunnen leiden tot een procentuele bijsturing van de verwachte ontwikkeling. De secundaire rechten kunnen wisselvalig in koers zijn, maar degenen die er in handelen, hebben daar bij voorbaat weet van en kunnen dat handelsrisico incalculeren. De werking van de secundaire credits kan tevens bijdragen aan een stabiele koers van de primaire credits (de heer Van der Kooij, SEP/EnergieNed). Het geheim van ACE zat in de wiskundige insteek van het systeem om vraag en aanbod aan elkaar te koppelen. Het was een complex en geheimzinnig gebeuren, dat niet inzichtelijk werd gemaakt. Dat leidde uiteindelijk tot veel weerstand bij de Nederlandse industrie (de heer Van der Kolk, KPMG Milieu) 2.4.3.3 Simulatie emissiehandel door ACE (Maastricht februari 2001) Een van de laatste acties, waarbij een ACE-consultant betrokken is geweest in haar adviserende rol, is de demonstratie in emissiehandel, welke het bedrijf in het jaar 2001 in Maastricht heeft georganiseerd (hyperlink verslag). De simulatiesessie in Maastricht leverde meer vragen op dan dat het duidelijkheid kon verschaffen. Dat was ook logisch, aangezien het systeem nog helemaal niet volgroeid was (de heer De Hoog, VROM/DCMR). Uit de simulatie bleek de dominantie van de elektriciteitssector. Met hun koop- en verkoopactiviteiten bepaalden zij duidelijk de prijs van de credits (de heer Thomassen, Esso/VNPI). De demonstratie van het emissiehandelssysteem door ACE in Maastricht was een leerzaam proces. Het bedrijfsleven was aanvankelijk meer op het bedrijfsproces (procestechnieken) dan op het handelsproces georiënteerd. De deelnemers moesten als het ware nog worden opgeleid in het handelen, zodat dat aspect tijdens de demonstratie eigenlijk niet goed van de grond kwam. Het was ook lastig, omdat er moest worden gehandeld in investeringen, die nog niet waren uitgevoerd. Dat maakt het handelen ‘spannend’ (de heer Van Wouw, Shell). Corus heeft meegedaan aan de simulatie in Maastricht. Gegeven de voorlopige PSR voor de proces-emissies gaf de simulatie inzicht in de situatie en de toekomstige strategie voor Corus. Ook werd daar duidelijk dat verdere aanscherping van de PSR de keuzevrijheid van het bedrijf danig zou beperken. Dit heeft dan ook de basis gelegd voor de kritische houding van Corus ten aanzien van de latere aanscherping (de heer Regtuit, Corus). Tijdens de handelsdemonstratie werd duidelijk dat VROM er alles aan gelegen was om te komen tot interactie, dialoog, kennisoverdracht en voorlichting. Nog nooit is een onderwerp zo uitvoerig door het Ministerie gepromoot, zoals dat bij de emissiehandel het geval was. Dat moest ook wel om alle neuzen dezelfde kant op te krijgen en duidelijk te maken, dat iedereen gelijk behandeld zou worden. Ook moest het duidelijkheid geven en zekerheid verschaffen omtrent de invulling van de door de overheid op te leggen restricties. Dit in tegenstelling tot de tachtiger jaren, toen het ministerie van VROM nog erg jong was. Het Ministerie was toen aan het pionieren, waarbij het niet echt gericht was op de samenwerking met het bedrijfsleven. Wat betreft de simulatie viel het op, dat maar weinig werd gehandeld. Het leek erop dat de bedrijven meer zagen in investeren dan in handelen (mevrouw Zwartepoorte, VROM).

‘Van ambitie tot uitvoering’; 23 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 353: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

2.5 Een vervolg op het ‘Uitruilmodel’ Met de ondertekening van het Protocol van Gothenburg in 1999 en de mogelijke komst van de NEC-richtlijn (2001 van kracht) werd de behoefte aan en de noodzakelijkheid van een effectief instrumentarium in het milieubeleid nog veder vergroot. Het bestaande instrumentarium schoot tekort en droeg bij aan de onbalans tussen bedrijven, die wel en bedrijven, die geen reductiemaatregelen namen. Het onderzoek en de rapportage ‘Het uitruilmodel’ hadden al de eerste verkenningen uitgevoerd en een basis gegeven voor de verdere uitwerking van een mogelijk systeem voor emissiehandel. Aan de hand daarvan heeft de werkgroep Emissiehandel een vervolgrapportage opgesteld, te weten ‘Een systeem van NOx-emissiehandel voor stationaire bronnen van de industrie’ , KPMG Milieu, oktober 2000. Door het langdurige totstandkomingproces was inmiddels veel kennis en ervaring opgedaan, waardoor de uitgangspunten voor een systeem van emissiehandel steeds verfijnder waren geworden. Daardoor ontstond een model van emissiehandel, waarbij ten opzichte van het Uitruilmodel (zie paragraaf 2.4) de ruimte voor marktwerking steeds verder toenam. Met het rapport uit oktober 2000 werd een aangepast model van emissiehandel gepresenteerd, waarin minder regels voor de sturing van de markt waren opgenomen en welke veel kenmerken vertoonde van wat in de werkgroep KCI het ‘beursmodel’ werd genoemd. De onderwerpen, die in dit nieuwe rapport werden behandeld, waren de taakstelling, de werking met credits, de organisatie van het systeem en de juridische inpassing in de bestaande wet- en regelgeving. Specifiek moet hier worden genoemd het feit dat, om mogelijk aanzienlijke prijsfluctuaties van de credits op de markt te voorkomen, het handelssysteem uitging van twee elkaar overlappende handelscycli. Hierdoor moest een stabiliserend effect op de prijsvorming ontstaan, doordat emissies in een bepaalde periode zowel met credits uit cyclus I (januari - december) als met credits uit cyclus II (juli - juni) konden worden afgedekt. Dat het idee van de twee handelscycli het niet heeft gered, is waarschijnlijk te wijten aan het feit dat het systeem destijds al erg complex was. De overlappende handelscycli, evenals de verdeling in primaire en de secundaire credits, waren storende elementen in het geheel, die onnodig en moeilijk waren. Daarom zijn deze ideeën uiteindelijk naar de prullenbak verwezen (de heer Van der Kolk, KPMG Milieu). Duidelijk was, dat voor dit nieuwe model heldere en scherpere regels nodig zouden zijn om een goede marktwerking en monitoring te kunnen waarborgen. Met dit gegeven werd in algemene zin een belangrijke stap gezet in de ontwikkeling en implementatie van een meer marktconform instrumentarium in het milieubeleid. In reactie op de rapportage gaf de heer Moons (ministerie van VROM) aan, dat sprake moest zijn van ‘een ruime jas voor de industrie’; ofwel bedrijven moesten een ruime vergunning toebedeeld krijgen, waarbinnen de handel zou kunnen plaatsvinden. Dit moest ook mogelijk zijn na de komst van de IPPC-richtlijn; Nederland liep in Europa immers altijd voorop als het om strengere of innovatie milieumaat-regelen ging, dus dat zou ook wel voor de IPPC gelden. Dat bleek later echter niet het geval. In Amerika werd het systeem van Cap & Trade gehanteerd, zodat voor circa 12 jaar vast stond hoe de verlaging van de uitstoot van schadelijke stoffen e uit moest zien; er was dan ook geen sprake van een aanscherping in de tijd van de maximale emissies. In een Nederlands systeem van emissiehandel moest echter nog wel een keuze worden gemaakt met betrekking tot de aanscherping van de PSR voor de jaren 2005-2010; het rapport gaf aan dat de Minister hierin nog een keuze moest maken. Met de rapportage werd duidelijk, dat de uitstoot van NOx een geldwaarde toebedeeld ging krijgen, waardoor: • de monitoring en de meetverplichting een grotere betekenis zouden gaan krijgen; • regels opgesteld moeten gaan worden over het feitelijk functioneren van de markt en de handel; • de vraag rees wie uiteindelijk rechten mochten hebben en/of verhandelen. De angst bestond dat

allerlei milieubewegingen rechten zouden gaan opkopen en dat de bedrijven veel geld zouden moeten gaan betalen voor de schaarse, overgebleven rechten. Uiteindelijk is de handel alleen open gesteld voor de emittenten. (de heer Van der Kolk, KPMG Milieu.)

‘Van ambitie tot uitvoering’; 24 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 354: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

2.6 Verzoek tot voorlichting Raad van State De verhandelbaarheid van industriële emissies bracht een totaal nieuwe benadering in de Nederlandse regelgeving. Een van de eerste vragen was of een systeem van emissiehandel wel inpasbaar zou zijn in de Wet milieubeheer. Op 21 augustus 2000 heeft de minister van VROM daarom een verzoek om voorlichting ex artikel 18, tweede lid, Wet op de Raad van State ingediend. In deze brief verzocht de Minister om voorlichting over de verenigbaarheid van het voorgestelde systeem met het in de Wet milieubeheer opgenomen Alara-beginsel. Op 26 oktober 2000 concludeerde de Raad van State , dat het instrument verhandelbare emissies niet door middel van een AMvB op basis van de bestaande Wet milieubeheer kon worden gerealiseerd en dat het niet beantwoordde aan het Alara-beginsel (artikel 8.11, derde lid, Wm). Er bestond een structurele onverenigbaarheid tussen de opzet van de Wm en het door de Minister van VROM beoogde stelsel van verhandelbare rechten. Het beoogde systeem vergde volgens de Raad een eigen regeling bij wet. De vraag was of emissiehandel gerealiseerd kon worden op basis van hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer. De Raad van State concludeerde dat een systeem van emissiehandel niet was in te passen in hoofdstuk 8 Wm, omdat de wet verplaatsbare vervuiling niet toestaat. Emissiehandel zou alleen mogelijk zijn indien daarvoor een nieuw wettelijk kader werd geschapen (de heer Oldenziel, VROM). Omdat het concept van ‘verhandelbare vervuiling’ niet spoorde met de inrichtinggeoriënteerde benadering van de Wet milieubeheer, heeft de Minister van VROM, in de lijn van het advies van de Raad van State, aan de Tweede Kamer voorgesteld om de Wet milieubeheer te wijzigen , zodat de emissiehandel kon worden ingevoerd. Deze aparte regeling bij wet zou kunnen worden ondergebracht in een nieuw te vormen hoofdstuk 16 van de Wet milieubeheer. 2.7 Politiek akkoord december 2000 Met de overeenstemming in oktober 2000 tussen het ministerie van VROM en Corus (zie § 2. discussie verbrandings- versus procesemissies) werd een grote stap gezet richting het politiek akkoord, dat werd bereikt op 21 december 2000 tijdens de 8ste vergadering van de Stuurgroep NOx. Het belangrijkste agendapunt was de besluitvorming met betrekking tot de emissiehandel. Aan de hand van de notitie ‘Hoofdlijnen van een systeem voor NOx-emissiehandel’ werden de diverse punten besproken, waarover in de Stuurgroep overeenstemming moest worden bereikt. Een van de belangrijkste punten in de besluitvorming was de taakstelling van 55 kton. Het overleg kwam uiteindelijk neer op het uitonderhandelen van deze taakstelling. Het overleg van de Stuurgroep vond na werktijd plaats. Het was een merkwaardig overleg, omdat de chauffeur van Pont plotseling midden in het overleg met een bord met frites en kroketten binnen kwam lopen. In de wandelgangen is dit overleg daarom gekscherend het ‘krokettenoverleg’ gaan heten. De heer Pont was zeer bedreven in het onderhandelen en hij wist de hele discussie terug te brengen tot een paar cijfers met een politiek akkoord als resultaat (de heer Dekkers, VROM). Na een zeer lange periode van discussies over de vormgeving van NOx-emissiehandel en de gewenstheid ervan, werd tijdens dit ‘krokettenoverleg’ uiteindelijk een politiek akkoord op hoofdlijnen gesloten over de invoering van de NOx-emissiehandel (hyperlink: ‘Verslag 8ste vergadering Stuurgroep NOx, inclusief bijlage’). Een compleet overzicht van de gemaakte afspraken is opgenomen in de bovenstaande hyperlink. Hieronder worden slechts enkele belangrijke punten uit het akkoord opgesomd: • De taakstelling voor de gehele industrie wordt 65 kton. Deze taakstelling kan worden verdeeld in

55 kton voor de deelnemende bedrijven aan de emissiehandel en 10 kton voor de kleine, niet-deelnemende industrieën.

• Een evaluatie van de aangenomen PSR zou worden uitgevoerd op basis van de data over 2005.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 25 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 355: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

• De PSR wordt voor het jaar 2010 op 50 g/GJ gesteld. Als bij de evaluatie echter blijkt dat met deze PSR de taakstelling niet kan worden behaald, kan de PSR worden aangescherpt zodat alsnog aan de taakstelling kan worden voldaan. De PSR zal in dat geval echter niet lager worden vastgesteld dan 40 g/GJ, ook niet bij een mogelijke overschrijding van die taakstelling.

• De verwachting bij het bedrijfsleven was, dat de afname van emissies niet-lineair zou zijn. Daarom werd bepleit, dat bij de evaluatie in 2006 en bij de vaststelling van de hoogte van de aanpassing van de PSR hiermee rekening zou worden gehouden.

Een vervolgtraject - dat nog altijd los stond van de CO2-emissiehandel - werd uitgezet om tot een werkend systeem van NOx-emissiehandel op 1 januari 2003 te komen. Daarbij zouden de volgende werkzaamheden nog moeten worden uitgevoerd: • Het managen van de verdere uitvoering van de emissiehandel. • Het opzetten van een handelsplatform. • De monitoring van de emissies. • Een simulatie van emissiehandel. • De juridische inpassing van het systeem. Het politiek akkoord vormde het sluitstuk van de eerste fase van de ontwikkeling van een emissiehandels-systeem. Er werd een knoop doorgehakt wat betreft de doelstelling en de PSR. De laatste zou worden vastgesteld op 50 g/GJ met als voorbehoud dat, indien nieuwe inzichten in het energieverbruik zouden komen, de PSR zou kunnen worden verlaagd tot maximaal 40 g/GJ om aan de bovengrens van 55 kton te kunnen voldoen (de heer Van der Kooij, SEP/EnergieNed). Het politiek akkoord, welke de hoofdlijnen voor het systeem van de emissiehandel heeft uitgezet, heeft later tot veel regelgeving geleid. Dit was de onmacht van de beleidsmaker; de vele regelgeving maakt het handelssysteem erg complex, waardoor de grote voordelen, wat betreft de flexibiliteit van het systeem, verloren gingen. Het politiek akkoord is tot stand gekomen door onderhandelingen ‘VNO-breed’. In deze onderhandelingen zocht de industrie naar ruimte voor haar (toekomstige) productiemogelijkheden en het ministerie van VROM zocht naar ruimte voor milieuwinst. Het behalen van het milieudoel (de taakstelling) is echter nooit door het bedrijfsleven onderstreept en was wat het bedrijfsleven betreft voor risico van de overheid (de heer De Hoog, VROM/DCMR). De afspraken in het politieke akkoord in 2000 zijn aangegaan voor het jaar 2010. De veronderstelling was dat emissiehandel uiterlijk 2003 zou starten en dat de afname van emissies lineair zou moeten verlopen. Corus is het hier nooit mee eens geweest. De Europese regelgeving laat de mogelijkheid open om de reductie niet lineair te laten verlopen, maar bijvoorbeeld door een minder ambitieuze doelstelling in het begin te laten volgen door een sterkere inspanning op het eind van de handelsperiode. VROM was het hier niet mee eens. In 2000 is ook afgesproken dat in 2006 een evaluatie zou volgen op basis waarvan een eventuele aanscherping mogelijk zou zijn, indien de tot dan toe bereikte reductie niet in lijn zou zijn met de taakstelling voor 2010. Vooral vanwege de juridisch problemen volgde uitstel op uitstel en uiteindelijk is de handel pas in juni 2005 begonnen. Al die tijd namen bedrijven geen reductiemaatregelen en bleven de emissies hoog. Je zou dus verwachten dat bij het begin van de handel grote tekorten zouden zijn. In de praktijk bleek echter slechts een zeer geringe vraag te zijn. Corus behoorde tot deze groep, dat zegt ook iets over de allocatie (de heer Regtuit, Corus). Met het sluiten van het politiek akkoord in december 2000 werd de basis voor de emissiehandel gelegd. Naar aanleiding hiervan is een Kerngroep voor NOx samengesteld, welke de vergaderingen en de voorstellen moest voorbereiden. Andere taken waren het bewaken van het proces en de tijdschema’s. In de Kerngroep botsten de leden vaak met de e-sector. De deelnemers aan de Kerngroep waren onder andere de heer Dekkers, de heer Van de Kooij, de heer Zijlstra, de heer Allessie, de heer De Hoog en ikzelf. Wat betreft het verloop van de PSR waren de belangen als volgt: • Corus zat boven het PSR-gemiddelde begin 2000 en wilde een bolle curve om zo laat mogelijk te

hoeven investeren in reductiemaatregelen, maar ook om tussentijds zo min mogelijk te hoeven kopen.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 26 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 356: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

• De elektriciteitsbedrijven zaten ver boven het PSR-gemiddelde (na 2000 nog meer dan de 85 g/GJ in 2000). Dit ten gevolge van een toename van de kolenstook in combinatie met biobrandstof. Zij zouden in de begin periode fors moeten kopen bij een rechte lijn. De vanwege de IPPC-richtlijn toch al geplande SCR-investeringen hoefden bij een bolle curve pas tegen 2010 gerealiseerd te worden.

• De chemische industrie zat met ongeveer 45 g/GJ onder de vastgestelde PSR en wilde als “voorloper” graag rechten verkopen. Zij waren dus voorstander van een rechte lijn of een holle curve.

• De Raffinaderijen verschilden sterk in emissies en posities wat betreft het te volgen reductiepad. De variaties waren gasgestookt, oliegestookt en oliegestookt met een SCR-installatie.

Wellicht was de rechte lijn het beste geweest met voldoende aanlooptijd om de eerste reductiemaatregelen te kunnen treffen na publicatie in de Staatscourant (de heer Thomassen, Esso/VNPI).

‘Van ambitie tot uitvoering’; 27 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 357: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Hoofdstuk 3. De invulling van de technische en juridische elementen 2001-2004 3.1 Algemeen overleg NOx-emissiehandel d.d. 30 mei 2001 Na het sluiten van het politiek akkoord ontstond een discussie tussen de energiesector en het ministerie van VROM over de differentiatie naar brandstoftypen (hyperlink briefwisseling/discussie EnergieNed - VROM). De energiesector maakte bezwaar tegen het feit dat de regels wat betreft de brandstofdifferentiatie zonder overleg werden veranderd. Het ministerie van VROM en een deel van het bedrijfsleven wilden om hen moverende redenen af van de differentiatie en de keuze van één PSR en presenteerden dit alsof dit een onderdeel zou vormen van het politiek akkoord (de heer Van der Kooij, SEP/EnergieNed). Het Ministerie wilde vasthouden aan het politiek akkoord, waarin naar haar mening niet een dergelijke brandstofdifferentiatie was opgenomen. Sterker nog, het Ministerie stelde zich op het standpunt dat het in het systeem van emissiehandel aan de deelnemende bedrijven zelf is om te bepalen welke brandstof of grondstof wordt gebruikt. Deze keuze is in feite één van de mogelijke opties om de NOx-emissies terug te brengen. Een differentiatie naar brandstof of grondstof zou dan per definitie strijdig zijn met het concept van emissiehandel. Toen vast stond, dat in een Nederlands systeem van emissiehandel een PSR zou worden vastgesteld, die voor iedere sector gelijk was, voelde de elektriciteitsproductiesector zich onevenredig benadeeld. In die sector werden namelijk kolen als brandstof gebruikt, waarvan de eigenschap is dat bij verbranding veel NOx vrij komt. De elektriciteitsproductiesector kon de overstap van kolen naar het schonere gas echter niet (eenvoudig) maken, zodat ze in dat opzicht geïsoleerd raakte. Om de NOx-emissies met behulp van slechts één uniforme PSR te kunnen reduceren, stond voor de elektriciteitsproductiesector alleen nog de mogelijkheid open om DeNOx-installaties te bouwen. Het inbouwen van deze DeNOx-installaties in de bestaande centrales moest echter gefaseerd worden aanpakt, omdat de energietoevoer op peil moest worden gehouden. Hiertoe zijn vanuit de energiesector tijdschema’s opgesteld voor de aanpassingen. In de discussies over deze schema’s heeft de energiesector medestanders gevonden en uiteindelijk haar zin kunnen krijgen (de heer Van der Kooij, SEP/EnergieNed). Met het sluiten van het politiek akkoord was duidelijk, dat zowel de Nederlandse overheid als het bedrijfsleven verder wilden met de emissiehandel als invulling van het nationale verzuringbeleid. De exacte invulling van het systeem moest echter nog worden gegeven, zodat een vervolgtraject op poten moest worden gezet. Daartoe heeft de Minister van VROM (dhr. Pronk) op 19 februari 2001 een brief (hyperlink: TK, 2000-2001, 26 578, nr.3) aan de Tweede Kamer gestuurd om haar te informeren over het bereikte akkoord met het bedrijfsleven. In deze brief beschreef hij de hoofdlijnen van het akkoord en de te nemen stappen, waarmee de invoering van NOx-emissiehandel in 2003 mogelijk moest worden gemaakt. De Vaste Kamercommissie VROM moest zich een oordeel gaan vormen over deze stappen, welke tijdens een Algemeen Overleg zouden worden besproken. In dat kader kreeg de Vaste Kamercommissie een brief van de Stichting Natuur en Milieu (hyperlink 23 mei 2001, naar aanleiding van de Kamerstukken II, 2000-2001, nr.3) toegezonden. De Stichting wilde haar mening ventileren en liet weten, dat zij in principe voorstander was van het systeem NOx-emissiehandel, maar wees de Kamercommissie ook op enkele grote bezwaren en lacunes. In het Algemeen Overleg van 31 mei 2001 werd door de Vaste Kamercommissie VROM en de minister van VROM van gedachten gewisseld over het NOx-beleid en specifiek het instrument emissiehandel (hyperlink TK 2000-2001, 26 578, nr.4). De Kamercommissie sprak de waardering uit, die de Tweede Kamer had voor de werking van het systeem en prees de wijze van ontwikkeling. De grote betrokkenheid en inbreng van de industrie bij de totstandkoming van het systeem heeft bijgedragen aan het brede draagvlak voor NOx-emissiehandel, zo stelde de Tweede Kamer. In het overleg heeft de Minister toegezegd de Kamer nader schriftelijk te zullen informeren over onder andere:

‘Van ambitie tot uitvoering’; 28 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 358: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

• Het tijdsschema voor de wijziging van de Wet milieubeheer. • De handhavingmogelijkheden en sanctionerende bevoegdheid van de Emissieautoriteit (zie §

3.4.1 en § 3.4.2). • De uitkomsten van het overleg met de Europese Commissie (zie § 3.5). • Hoe wordt omgegaan met toekomstige aanscherping van beleid (zie § 4.3). • De invulling van de prestatienormen 2003 - 2010. • De juridische implicaties als de NEC-doelstellingen niet zouden worden gehaald. Het Algemeen Overleg, alsmede het overleg met het bedrijfsleven, hebben een grote rol gespeeld bij het vastleggen van de contouren voor de wetgeving, omdat hiermee een duidelijke afbakening van het systeem werd gegeven (mevrouw Van Tol, VROM). Reeds voor het Algemeen Overleg waren de juristen bij VROM begonnen met het opstellen van concepten voor de juridische vormgeving van de emissiehandel. De heer Hoppener voerde hierbij feitelijk de regie. Toen de juristen de eerste ideeën over ‘kostenverevening’ (zie hoofdstuk 2) onder ogen kregen, was de eerste reactie dat het voorgestelde systeem wel erg complex en ingewikkeld was. Al snel bleek dat de juridische inpassing moeilijk was en dat het gaande weg het traject niet eenvoudiger zou worden. De ideeën over kostenverevening konden daarmee niet één op één in wetgeving worden omgezet. Sterker nog, de uitgangspunten van het systeem moesten opnieuw ter discussie worden gesteld. Eén van deze discussies ging over de vraag of de term ‘credits’ of ‘ rechten’ moest worden gebruikt. In eerste instantie wilde men namelijk de term ‘rechten’ vermijden, gelet op de problemen die voortvloeiden uit een arrest van de Hoge Raad over varkensrechten22. Dit probleem kon echter ondervangen worden door aan de rechten een beperkte geldigheidsduur te koppelen, zodat men toch van de term ‘credits’ is afgestapt. Ook wat andere uitgangspunten betreft waren de juristen van mening dat te veel economische toeters en bellen in de eerste concepten waren opgenomen. Dat hield in dat zij veel tijd kwijt waren met het opnieuw uitdenken van het systeem. De discussies over de juridische uitgangspunten werden onderbouwd met de diverse rapportages van het bureau Stuyt Projecten23 en een studie van Backes, Van Gestel en Teuben24. Na de nodige discussies werd afscheid genomen van het concept van de kostenverevening, zodat sprake was van een belangrijk omslagpunt in de geschiedschrijving. De overgang naar ‘emissierechten’ bleek later nog een groot voordeel te hebben: het sloot aan bij (de ontwikkelingen in) de CO2-emissiehandel. Voor een goede en volledige weergave van de gevoerde juridische discussies, bij de vormgeving van de emissiehandel (zowel NOx als CO2), kan verwezen worden naar het proefschrift van mevrouw Teuben: ‘Verhandelbare emissierechten; Juridische aspecten van emissiehandel voor CO2 in Nederland en de Europese Unie’. Puntsgewijs brachten de volgende onderwerpen (zie § 3.4 en 3.5) de grootste juridische invulling en/of discussies: de IPPC-richtlijn; het Fieldrapport; de status van de Emissieautoriteit; gesprekken met BZK/OM/Financiën over boete, transactie en heffing; en de civielrechtelijke aspecten van emissierechten (de heer Woldendorp, VROM).

22 De Hoge Raad oordeelde in deze zaak over de consequenties en strekking van de Wet herstructurering varkenshouderij. In het kort voorzag deze wet in de omzetting van mestproductierechten in varkensrechten, waarbij een korting van 10 tot 15% werd gehanteerd. De Hoge Raad was van mening dat de kortingen en het buiten beschouwing laten van de latente ruimte op zich inbreuk vormen op het ongestoorde genot van de "possession" van de betrokken varkenshouders in de zin van art. 1 van het eerste protocol bij het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens [EVRM], doch dat geen sprake is van ontneming van eigendom. Een inbreuk op het recht op ongestoord genot van eigendom is slechts toegestaan ten behoeve van het algemene belang indien een "fair balance" gevonden is tussen dat algemene belang enerzijds individuele rechten anderzijds. Onderzocht had moeten worden of de door de varkenshouders bestreden maatregelen voor hen een individuele en buitensporige last zou opleveren. Bij dat onderzoek hadden alle doelstellingen van de betreffende maatregelen die in de Whv waren opgenomen in de afweging betrokken moeten worden. 23Naast de studie naar de relatie tussen de Emissieautoriteit en het bevoegd gezag (zie § 3.4.1), heeft Stuyt Projecten tevens verkenningen uitgevoerd naar de ‘Organisatie van de Handel in emissierechten Registratie en Emissie Autoriteit’ , een ‘Verkenning naar randvoorwaarden voor de bestuurlijke boete bij NOx-emissiehandel’ en een ‘Verkenning externe verificatie in het kader van NOx-emissiehandel’ . 24 ‘Een studie naar de contouren voor een wettelijke regeling van handel in emissierechten’, 2002 . Het Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid/NILOS, Universiteit Utrecht (C. Backes) en het Centrum voor Wetgevingsvraagstukken, Katholieke Universiteit Brabant (R. van Gestel en R. Teuben).

‘Van ambitie tot uitvoering’; 29 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 359: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

3.2 Werkgroep NOx-monitoring Zoals in § 2.3.1 is aangegeven, werd reeds in augustus 1999 een werkgroep NOx monitoring ingesteld, die de taak had advies uit te brengen over de mogelijke regels voor monitoring in een systeem van emissiehandel. De regels moesten: • zekerheid geven, dat aan de wettelijke emissie-eis voor inrichtingen (PSR) zou worden voldaan; • de emissiehandel mogelijk maken door de vaststelling van de emissieruimte voor de inrichtingen

en de monitoring van de NOx-uitstoot. De Werkgroep moest voorstellen ontwikkelen voor: • het vastleggen van minimale, wettelijke eisen aan de nauwkeurigheid en integriteit van het

monitoringssysteem (betrouwbaarheid, transparantie, verifieerbaarheid); • een pakket van eisen voor het monitoringsprotocol, alsmede een model hiervoor. De adviezen van de Werkgroep moesten de basis gaan vormen voor de Ministeriële Regeling NOx-monitoring en de AMvB NOx-emissiehandel. Aan de hand van de notitie ‘Hoofdlijnen Monitoring’ door de Stuurgroep NOx, is een aantal criteria opgesteld, waarbinnen de Werkgroep haar taken moest uitvoeren: • De monitoring moest voldoen aan de EU-wetgeving en de Nederlandse wetgeving. • De overheid moest overtuigd zijn, dat met het monitoringssysteem een betrouwbaar beeld werd

verkregen van de uitgestoten hoeveelheid NOx. • Het monitoringssysteem moest zoveel mogelijk aansluiten bij de bestaande praktijk om recht te

doen aan de wens van de industrie om niet met onnodig hoge kosten te worden geconfronteerd. • De monitoring moest zoveel mogelijk recht doen aan het gelijkheidsprincipe. Dit betekende

concreet, dat inrichtingen in gelijke gevallen met een gelijke meet- en rapportageverplichting te maken moesten krijgen.

• Het monitoringsprotocol moest eenduidig, eenvoudig en transparant zijn. De bevindingen van de Werkgroep zijn opgenomen in de ‘Eindrapportage Monitoring binnen het systeem van NOx-emissiehandel’ van 18 april 2003. Aan deze eindrapportage liggen diverse studies en onderzoeken ten grondslag, waarvan de inhoud in de volgende subparagrafen kort wordt weergegeven.

Met de systemen voor emissiehandel in NOx en CO2 ontstond een nieuwe ‘currency’ met grote financiële belangen. Exacte metingen zijn daarom vereist. De vraag was hoe moest worden omgegaan met de grensgevallen, de controle en de handhaving. Hiertoe zijn onder auspiciën van de werkgroep Monitoring NOx-emissiehandel diverse onderzoeken uitgevoerd (de heer Van Wouw, Shell). Tot dan toe moesten namelijk alleen grote stookinstallaties periodiek aantonen dat, bij bepaalde belastingscondities, aan de emissieconcentratie-eisen uit de LCP-richtlijn en het BEES A werd voldaan (te weten: < x mg/nm3). Met de komst van de emissiehandel moest de werkelijke NOx-vracht worden bepaald. Dat was lastig omdat sprake was van voortdurend wisselende procescondities (de heer Thomassen, Esso/VNPI). In het eerste jaar brachten de discussies in de werkgroep Monitoring geen duidelijkheid over hoe de monitoring moest worden ingevuld. Er zat geen lijn in de langdradige discussies, zodat het politiek akkoord uiteindelijk in december 2000 langszij kwam. Met het politiek akkoord werd het onderzoek naar een monitoringssysteem zwaarder opgezet. Begin 2002 werd onder auspiciën van de Werkgroep een eerste rapportage opgesteld over NOx-emissiemetingen (de heer Dekkers, VROM). 3.2.1 Promasys-onderzoek

‘Van ambitie tot uitvoering’; 30 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 360: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

In dat eerste onderzoek ‘Eindrapport proefproject NOx-monitoring’ Promasys Upbound International BV van februari 2002 zijn in negen inrichtingen, over verschillende bedrijfstakken, 266 monitoringspunten onderzocht. Het rapport gaf antwoord op onder andere de volgende vragen: • Welke NOx-emitterende installaties kunnen worden onderscheiden en hoe wordt daar de uitstoot

NOx bepaald? • Wat is de onzekerheid in het bepalen van de NOx-uitstoot door onnauwkeurigheid van de

gebruikte instrumenten? • Hoe kan de NOx-monitoring worden verbeterd? Belangrijke resultaten uit het Promasys onderzoek waren: • de geïntegreerde aanpak van het probleem, van bedrijfsvoering naar monstername en meting,

gegevensverwerking en rapportage. • De indeling van NOx-installaties naar capaciteit. De grootste bronnen met de hoogste emissies

zouden daarbij de zwaarste monitoring voor hun rekening moeten nemen als bij de 20% grootste installaties de beste monitoring wordt toepast, wordt 80% van de emissies betrouwbaar geregistreerd. De kleinste bronnen zouden wat betreft monitoring kunnen volstaan met een relatief eenvoudige NOx-vrachtbepaling (de heer Van der Kooij, SEP/EnergieNed).

3.2.2 ACTAL-onderzoeken De werkgroep NOx-monitoring heeft in haar rapport meerdere ACTAL-studies opgenomen. Vanaf mei 2000 is het immers wettelijk verplicht, dat voorgenomen wet- of regelgeving wordt getoetst op haar gevolgen voor de ‘administratieve lasten’ voor het bedrijfsleven. De toetsing wordt door het Adviescollege Toetsing Administratieve Lasten uitgevoerd. Op grond van deze wetgeving moest ook alle voorgenomen regelgeving met betrekking tot de NOx-emissiehandel worden onderzocht. Omdat de vormgeving van de NOx-emissiehandel voortdurend in beweging was - en daarmee ook de inhoud van de beoogde wet- en regelgeving - moesten de daaruit voortvloeide administratieve lasten diverse malen aan een toetsing worden onderworpen. Dat leidde tot de volgende rapportages: • ACTAL I: ‘Effectmeting Administratieve Lasten’ Cap Gemini Ernst & Young, 12 december

2002. Hierin zijn de administratieve lasten onderzocht, die het directe gevolg waren van de bestaande en de voorgenomen wet- en regelgeving met betrekking tot de NOx-emissiehandel.

• ACTAL II: ‘Administratieve lasten meten en monitoren voor NOx-emissiehandel. Aanvullend onderzoek administratieve lasten NOx-emissiehandel’ Cap Gemini Ernst & Young, 18 februari 2003. Ter aanvulling op het eerste onderzoek is in kaart gebracht wat de lasten van het monitoren van NOx-uitstoot op basis van bestaande wet- en regelgeving, de uitvoering van komende Europese wet- en regelgeving en de lasten, die de monitoring in het kader van de NOx-emissiehandel met zich zouden brengen.

• ACTAL III: ‘Administratieve lasten NOx-regelgeving en -emissiehandel en een doorkijk naar een CO2-emissiehandel’ SIRA Consulting, 3 juli 2003. In dit derde onderzoek is het eerste ACTAL-onderzoek geactualiseerd op basis van de aanbevelingen en conclusies van de werkgroep Monitoring.

De ACTAL-studies hadden betrekking op onder andere de volgende, concrete informatieverplichtingen en administratieve lasten:

• Het verzamelen van algemene bedrijfsgegevens en deze doorgeven aan de Nederlandse

Emissieautoriteit. • Het opstellen en actualiseren van een monitoringsprotocol. • Het meten en monitoren van de NOx-uitstoot; alleen voor installaties met een thermisch vermogen

tussen de 1 en de 50 MWth legt de NOx-emissiehandel strengere meetverplichtingen op dan de (tot dan toe, red.) bestaande eisen.

• Het opstellen en extern laten verifiëren van een emissiejaarrapport.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 31 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 361: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Na de laatste ACTAL-studie heeft het Adviescollege een positief advies uitgebracht. Vooral het betrekken van het bedrijfsleven bij het opstellen van de regels en de monitorings- en administratieve verplichtingen, werd gewaardeerd. 3.2.3 Vergelijkende metingen Het derde onderzoek, dat de werkgroep NOx-monitoring in haar eindrapport had opgenomen, was het onderzoek ‘Vergelijkende metingen’; NOx-referentiemetingen bij diverse installaties in Nederland’ . In opdracht van Infomil heeft de DCMR 15 installaties onderzocht om de volgende onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden: • Hoe worden de NOx-concentratie, het rookgasdebiet en de NOx-vracht door de Nederlandse

industrie bepaald? • Hoe betrouwbaar zijn de bedrijfsbepalingen van de concentratie en het rookgasdebiet? • In hoeverre zijn meetbureaus in staat om de concentratie en het rookgasdebiet betrouwbaar te

bepalen? De conclusies uit het onderzoek waren onder andere dat de NOx-concentraties bij 7 installaties door middel van ‘Continuous Emissions Monitoring Systems’ (CEMS) werden gemeten en bij 1 installatie door middel van ‘Predictive Emissions Monitoring Systems’ (PEMS). Bij de overige 7 installaties werd de NOx-vracht door middel van kentallen gemonitoord. Bij circa 1/3de van de gevallen was het verschil in concentratiebepaling tussen het meetbureau en de inrichting meer dan de gestelde norm van 20%. Het rookgasdebiet werd bij 14 van de 15 installaties binnen de 15% nauwkeurigheid (aanname in de studie) bepaald. Het belangrijkste leerpunt voor de inrichtingen was dat de meetvoorzieningen beter toegankelijk moesten worden gemaakt. De geaccrediteerde meetbureaus moesten volgens de geldende normen opereren en vaste procedures opstellen voor het beoordelen van de bedrijfmeetsystemen. 3.2.4 Proefproject monitoringsprotocollen In september 2002 is, vooruitlopend op het van kracht worden van de wettelijke verplichting tot het opstellen en indienen van het monitoringsprotocol, aan de handel deelnemende inrichtingen gevraagd hun inrichtingspecifieke monitoringsprotocollen op te stellen. Deze protocollen zijn ter informele goedkeuring voorgelegd aan de NEa i.o. Dit proefproject moest voorkomen, dat bij de daadwerkelijke invoering van de emissiehandel een piekbelasting bij de NEa i.o. zou ontstaan. Tevens moest het project tijdig duidelijkheid bieden of de ingediende monitoringsprotocollen van voldoende kwaliteit waren om te worden goedgekeurd. De proef heeft een drietal producten opgeleverd: • Een Programma van Eisen ; dat als uitgangspunt voor de Ministeriële regeling NOx-monitoring

werd genomen. Aan de hand van een klassenindeling is, door middel van een toelichting en een aantal voorbeelden op basis van best beschikbare technieken, een leidraad aangereikt, waarmee inrichtingen hun monitoringsprotocollen kunnen concretiseren en opstellen.

• Eindrapportage van het project . • Proefprotocollen die door pilot-bedrijven zijn opgesteld. 3.2.5 Verificatie Het volgende rapport, dat in de rapportage van de werkgroep NOx-monitoring werd opgenomen, het eindrapport ‘Verkenning externe verificatie in het kader van de NOx-emissiehandel’ . Dit rapport is in opdracht van het ministerie van VROM uitgevoerd en betrof een verkenning van de verschillende aspecten die speelden bij het verificatieproces. De verificatie van het emissiejaarrapport en de gegevens daarin waren immers, ten tijde van dit verkennende onderzoek, nog onderwerp van discussie tussen het ministerie van VROM en VNO-NCW (zie § 3.3).

‘Van ambitie tot uitvoering’; 32 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 362: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

De conclusies en aanbevelingen van de werkgroep NOx-monitoring zijn daarom met betrekking tot dit onderdeel niet direct overgenomen door de stuurgroep NOx-emissiehandel. Mede aan de hand van de hierboven besproken onderzoeken en rapporten heeft de werkgroep NOx-monitoring invulling kunnen geven aan en aanbevelingen kunnen doen met betrekking tot de klassenindelingen van zowel de proces- als de verbrandingsemissies en de monitorings(-vereisten). Ten aanzien van het laatste punt zijn diverse meetmethoden doorgelicht: • De continue metingen. • De bepaling van de NOx-concentratie bij installaties > 100 MWth. • De vergelijking tussen CEMS en PEMS. • De concentratiebepaling door kentallen • en als laatste de rookgasdebietmetingen. In het laatste deel van de Eindrapportage van de werkgroep NOx-monitoring werd ingegaan op onderwerpen als het starten en stoppen met betrekking tot continu opererende installaties; de niet-continue bedrijfsvoering; de fakkels bij (petro-)chemische inrichtingen en de databewerking en -opslag. Met een aantal aanbevelingen sloot de Werkgroep haar eindverslag en het grootste deel van haar werkzaamheden af. De manier, waarop de NOx moet worden gemeten, vereist grote nauwkeurigheid. Daarnaast concludeerde DCMR halverwege de jaren ’90 al dat de manieren, waarop NOx-emissies werden gemeten zeer divers waren. De inrichtingen hadden veelal een eigen manier van meten. Daarmee rees de vraag wat de juiste manier was om exact te kunnen meten hoeveel NOx werd geëmitteerd. Voor een eerlijk handelssysteem zou een grotere nauwkeurigheid in metingen een vereiste moeten worden. Dit was gunstig voor de overheid, omdat hiermee de monitoring (verder) kon worden aangescherpt. Dat het meten van NOx-emissies erg lastig is (ongeacht de vraag welke manier de juiste is), blijkt uit het feit dat in het verificatieproces van de emissiejaarverslagen (anno 2006) 70-80% van de tijd gaat zitten in de verificatie van NOx en slechts 20-30% in de CO2. Naast de wijze van meten bleek ook de wijze van registratie zeer divers te zijn. Er waren geen gestandaardiseerde voorbeelden voor handen. Het detailniveau varieerde van ISO-gecertificeerd tot het nauwelijks hebben van een protocol. De verwachte NOx-emissies voor het jaar 2005 werden al jaren geleden vastgelegd toen nog niet één juiste of uniforme meetmethode bestond. Pas nu, anno 2005-2006, is duidelijk hoe exact en eenduidig NOx-emissiemetingen moeten worden verricht, zodat ook nu pas een echt goed beeld is te geven van toekomstige emissies (mevrouw Van der Rest, Shell). De werkgroep NOx-monitoring was een technische werkgroep, gericht op uitvoering en inkleding van NOx-metingen. Deze metingen waren in het verleden altijd milieumetingen geweest, die vooral de trendmatige ontwikkeling van de emissies moesten weergeven. Met emissiehandel gingen de uitkomsten metingen opeens geld vertegenwoordigen, zodat nu met een accountantsoog naar de rapportages moet worden gekeken. Dit leidt tot zeer stringente en kostbare aanvullende eisen. Deze kosten zijn altijd bijzonder onderschat (de heer Regtuit, Corus). 3.3 Discussie VROM en VNO-NCW over verificatie Vanaf halverwege de jaren ‘90 werd de operatie Marktwerking Deregulering en Wetgevingskwaliteit opgestart (hierna: MDW. Zie tevens § 3.4.4). Een rode draad hierbij was, dat de diverse vormen van het leggen van verantwoordelijkheid bij private partijen of van verzelfstandiging van overheidsorganisaties, door bijvoorbeeld delegatie, met goede waarborgen moest worden omkleed. Voor de handel in emissie-rechten betekende dit, dat met name de verificatie een essentieel onderdeel van het systeem moest gaan worden. Dit werd door alle partijen onderkend, maar over de precieze invulling van het aspect bestond verschil van mening. Voornamelijk de vraag of verificatie al dan niet extern diende te geschieden, was een twistpunt. In het navolgende worden de diverse standpunten van de partijen, wat betreft de verificatie, uiteengezet.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 33 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 363: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Het ministerie van VROM De noodzaak en het nut van (externe) verificatie, betaald door het bedrijfsleven, was volgens het Ministerie van VROM onlosmakelijk verbonden met de hele systematiek van externe verantwoording en zelfregulering in het kader van emissiehandel. De verantwoording moest daarbij inhoudelijk en procedureel worden gewaarborgd, zodat alle stakeholders het systeem en de controles konden vertrouwen. Het proces van externe verificatie zou vervolgens alleen goed kunnen functioneren als het professioneel zou worden uitgevoerd, op basis van uniforme criteria, waarbij de te volgen procedures vooraf zouden zijn vastgelegd en de bedrijven volledig zouden meewerken. Daarnaast moest de Emissieautoriteit kunnen varen op de deskundigheid en het oordeel van de externe verificateur. Na goedkeuring van het monitoringsprotocol zou het bedrijfsleven zelf verantwoordelijk zijn voor alle stappen, procedures, het beheer en de uitvoering van dit protocol. Het bedrijfsleven moest daarop kunnen worden afgerekend. Externe verificatie, in opdracht van en betaald door de Nederlandse Emissieautoriteit (hierna: NEa), zou volgens VROM om twee redenen niet werken. Ten eerste, omdat de omvang van de werkzaamheden en tijdsbesteding van de verificateur sterk afhankelijk zouden zijn van de kwaliteit van het datamanagement-systeem binnen het bedrijf. Indien de externe verificatie zou worden uitgevoerd in opdracht van en betaald door de NEa zou geen enkele prikkel bestaan voor het bedrijf om het eigen datamanagementsysteem efficiënt in te richten. Slechts dan zou verificatie met een minimum aan inspanning en kosten kunnen worden uitgevoerd. Ten tweede zou deze vorm van verificatie niet werken, omdat het toezicht door de NEa moest worden geënt op een heldere opzet van procedures en eisen, die zouden worden vastgelegd in een Programma van Eisen. Daarom moest de omvang van de NEa beperkt worden gehouden en moest de inspanning om het toezicht uit te oefenen minimaal zijn. Ten slotte, zo stelde het ministerie van VROM, zouden de kosten van externe verificatie kunnen worden beperkt vanaf het moment, dat de bedrijven het monitoringsprotocol zouden hebben geïmplementeerd en het beheer van de gegevens op orde zouden hebben. Ofwel, na het opstarten en opdoen van ervaring zouden de kosten voor de monitoring vanzelf afnemen. VNO/NCW - De industrie Vanuit de industrie bestond veel kritiek op een wettelijke verplichting tot (externe) verificatie. Zij vond namelijk, dat de overheid de taak had om het naleven van wet- en regelgeving te controleren, ook wat betreft de emissiehandel. Externe verificatie in opdracht van een inrichting werd als strijdig gezien met de wetgeving op de milieujaarverslagen, omdat deze milieujaarverslagen door het bevoegd gezag moesten worden beoordeeld en gecontroleerd. De industrie twijfelde ook aan de betrouwbaarheid van externe verificatie. Zij baseerde dat op het eindrapport van de werkgroep NOx-monitoring. Daarin stond dat het niet realistisch zou zijn om bij de start van het systeem van de verificateur te verwachten, dat een uitspraak zou kunnen worden gedaan over de aannemelijkheid en getrouwheid van een emissiejaarrapport. Andere argumenten tegen externe verificatie waren de buiten proportionele kosten. Met behulp van ‘cross checks’ zou een bedrijf bijvoorbeeld tegen lagere kosten haar emissies ook aannemelijk kunnen maken. Externe verificatie zou geen functie hebben voor bedrijven, die zouden kunnen aantonen dat zij aan de PRS konden voldoen, maar niet handelden in emissies. De aanduiding ‘controle’ zou een duidelijkere uitleg geven dan het woord ‘verificatie’. Tegen de overheidsverificatie en beoordeling van het emissie-jaarrapport zou beroep mogelijk zijn. Voor externe verificatie zou dat wezenlijk anders liggen. Een verificateur zou, post Enron, zijn handtekening pas zetten als alle vragen naar zijn tevredenheid waren beantwoord. De NOx-emissies zouden onder de regiems van zowel de IPPC als de AMvB-NOx komen te vallen. Dat zou twee beoordelingen, twee verificaties en twee controles inhouden. Als laatste argument kan worden genoemd, dat in de IPPC een bewust onderscheid was gemaakt tussen NOx en CO2, zodat beide stoffen niet hetzelfde konden worden behandeld. De mogelijkheid tot het meten van NOx en de wettelijke verplichtingen hiertoe bestonden al voordat het handelssysteem was opgezet. Het zat alleen erg lastig in elkaar (BEES A & B) en het werd niet altijd en overal strak nageleefd. Met de komst van de handel werd de dwang tot naleving van de monitoring echter een feit. De NEa moest vanaf dat moment de strakke naleving van de monitoringsvereisten afdwingen bij haar toezichtstaak om er voor te zorgen dat de spelers in het emissiehandelsspel gelijk behandeld worden en dus aan precies dezelfde monitoringseisen voldoen.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 34 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 364: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Het bevoegd gezag Wet milieubeheer heeft een bevoegdheid tot het onderhandelen over de naleving van de meetverplichtingen. De NEa heeft een dergelijke bevoegdheid echter niet. Dit alles verklaart voor een deel de verhoogde druk zoals die door het bedrijfsleven is uitgesproken en ervaren. Dat uiteindelijk de externe verificatie toch in het systeem is opgenomen, valt mogelijk te herleiden tot de CO2-richtlijn, waarin het model van de krimpende overheid was opgenomen. Hierin draait het om eigen verantwoordelijkheid van bedrijven, verificatie van buitenaf en toezicht door de overheid. De overheid diende dus op afstand te blijven, iets wat feitelijk ook de wens van het bedrijfsleven was (de heer Allessie, VROM en NEa). 3.4 Specifiek juridische vraagstukken De juristen van DJZ en KvI werkten al vroeg aan de specifieke juridische vormgeving van het systeem door het opstellen van notities, conceptartikelen en later het schrijven van conceptwetsvoorstellen. Tot de daadwerkelijke inwerkingtreding van het systeem heeft dat letterlijk duizenden uren VROM-capaciteit gekost. Het maken van een wet vraagt om een goede samenwerking tussen beleid en wetgeving, helemaal wanneer politiek opgelegde deadlines moeten worden gehaald. De soms snel wisselende inzichten in het te voeren beleid leidden daarom bij tijd en wijle tot spanningen tussen de beleidsmakers van KvI en de VROM-juristen. Ook de tijdsplanning, met name met betrekking tot de implementatie van de CO2-richtlijn, riep af en toe spanningen op, waarbij DJZ soms sturend optrad als planningen werden voorgesteld die niet realistisch waren (de heer Oldenziel, VROM). 3.4.1 Relatie Emissieautoriteit en Wm-bevoegd gezag Een van de juridische knelpunten, die bij het opstellen van de regelgeving voor de emissiehandel naar boven kwam, was de vraag of een nieuwe instantie (Emissieautoriteit) in het leven moest worden geroepen en, zo ja, wat de relatie tussen deze Emissieautoriteit en het Wm-bevoegd gezag moest zijn. Stuyt Projecten BV25 heeft in december 2002 het ‘Eindrapport Relatie Emissie Autoriteit en Wm-bevoegd gezag’ opgesteld, dat door de Stuurgroep NOx-emissiehandel is geaccordeerd. In deze studie werd de relatie uitgewerkt tussen de Emissieautoriteit en het Wm-bevoegd gezag uit hoofdstuk 8 Wet milieubeheer (hierna: Wm-bg), indien de toekomstige AMvB-NOx zou worden uitgevoerd. Tevens werden voorstellen gedaan om tot een goede afstemming te komen tussen beide bevoegde gezagen. In het eindrapport werd geconcludeerd, dat een groot aantal raakvlakken bestond tussen de Emissieautoriteit en de Wm-bg. Echter, het aantal raakvlakken, waarbij mogelijk sprake zou zijn van overlappende bevoegdheden, was klein. Dat kwam, omdat de verantwoordelijkheden van beide instanties over het algemeen duidelijk waren te onderscheiden: • De Emissieautoriteit zou de verantwoordelijkheid dragen voor de naleving van de eisen met

betrekking tot de NOx-jaarvracht (op basis van PSR, brandstofverbruik enz.). • Het Wm-bg moest verantwoordelijk worden voor alles wat met de installatie specifieke eisen te

maken had; ofwel de Wm-bg moet nagaan of is voldaan aan de NOx-concentratie-eisen en aan eventuele installatietechnische eisen, zoals voorgeschreven in de LCP-richtlijn, het BEES A-B en de vergunningvoorschriften.

In het eindrapport werd voorts een aantal aanbevelingen gegeven, onder andere met betrekking tot de vaststelling van de inrichtingen, die onder de werkingssfeer vallen van de AMvB- NOx, de inhoud van de Wm-vergunning, de monitoring van NOx-emissies, de rapportages door inrichtingen, de beoordeling NOx-emissies, het toezicht en als laatste met betrekking tot de handhaving en sancties. De DCMR had moeite met de invulling van de bevoegdheidsverdeling tussen de NEa en het bevoegd gezag. De DCMR stond op het standpunt, dat het bevoegd gezag een grotere rol in het geheel zou moeten spelen. De taken en bevoegdheden hadden, in plaats van bij de NEa, meer bij het bevoegd gezag terecht moeten komen. In een gesprek tussen de DCMR en staatssecretaris Van Geel argumenteerde de DCMR, dat de Overheid bezig was met de ontwikkeling van de ‘een-loket-gedachte’.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 35 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 365: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Vanuit dat oogpunt spoorde het niet om een nieuwe handhaver in het leven te roepen. Echter, de angst bij het bedrijfsleven dat iedere provincie een andere invulling zou gaan geven aan de emissiehandel, heeft bijgedragen aan het instellen van een nieuwe handhaver. Daar staat echter weer tegenover dat, voor het draagvlak en de afstemming, de provincies een geschikte rol hadden kunnen spelen. Ook het feit dat bij een aantal provincies de bevoegdheidsverdeling tussen haar en de NEa niet echt speelde, wellicht omdat de provincies in de praktijk nauwelijks werden geconfronteerd met dergelijke vergunningverlening, heeft mogelijk bijgedragen aan het feit dat het IPO en de DCMR geen blok konden vormen om de bevoegd-heidsverdeling ten gunste van de provincies uit te laten vallen (de heer De Hoog, VROM/DCMR). Het streven naar het voorkomen van een bureaucratische instantie is gelukt, aangezien de NEa bescheiden qua omvang is gehouden, ondanks dat ze een werkgebied heeft van NOx en CO2 samen. Ook qua uitvoering en hanteerbaarheid moet het systeem positief worden bestempeld (de heer Van Wouw, Shell). De manier waarop de NEa uiteindelijk een ZBO-status heeft gekregen was min of meer verbazend. Vanuit DJZ is destijds aangegeven dat niet per se een ZBO hoefde te worden opgericht om de emissiehandel te runnen. Daarnaast is het oprichten van een ZBO een potentieel politiek risico, kost het regelen ervan veel tijd en kan het verwijt worden gemaakt dat Nederland een nationale kop zet op een EG-richtlijn voor CO2 (de heer Oldenziel, VROM). 3.4.2 De bestuurlijke boete en andere sancties Omdat de NEa zou kunnen worden geconfronteerd met overtredingen van zowel materiële als administratieve normen, diende zij te beschikken over handhavinginstrumenten. Voor de hand lag het instrument ‘last onder dwangsom’. In sommige situaties zou echter ook behoefte kunnen bestaan aan een boeteoplegging, omdat een bedrijf bijvoorbeeld herhaaldelijk en in ernstige mate niet voldeed aan zijn verplichtingen. In het Bestuursrecht bestond destijds nog geen algemene regeling voor de bestuurlijke boete. De vierde tranche van de Awb voorzag wel in een dergelijke regeling, maar deze was nog niet in werking getreden. Om de mogelijkheden van de bestuurlijke boete te verkennen is, in opdracht van VROM , een onderzoek uitgevoerd, waarna het eindrapport ‘Verkenning randvoorwaarden voor de bestuurlijke boete bij NOx-emissiehandel’ is opgesteld. Wat betreft de soorten overtredingen en mogelijke sanctie-instrumenten werd in het rapport geconcludeerd, dat uit de wet of de beleidsregels diende te volgen welke overtredingen sanctioneerbaar zouden zijn. Daarnaast gaf het rapport aan, dat rekening moest worden gehouden met het feit dat bij de strafrechtelijke instrumenten het Openbaar Ministerie (hierna: OM) lastig te sturen zou zijn en mogelijk (te) zwaar belast zou worden met strafzaken. Dat zou de efficiency van het emissiehandelssysteem niet ten goede komen. Het OM zou dan immers prioriteiten moeten stellen, waarbij kleine overtredingen waarschijnlijk niet tot vervolging zouden leiden. Dat zou echter wel in het belang van het systeem zijn; alle deelnemers aan de handel moesten er immers op kunnen vertrouwen dat niemand zonder een boete zou kunnen wegkomen, wanneer men te weinig rechten had ingeleverd (de heer Woldendorp, VROM). De bestuurlijke boete was een intern en nieuw instrument voor het ministerie van VROM, waar het bedrijfsleven zich in kon vinden. Dat bedrijfsleven hamerde toch al op strak toezicht, mits dat niet te veel zou gaan kosten. Dat was logisch, want zonder een strak toezicht zouden bedrijven zichzelf ten opzichte van hun concurrenten kunnen bevoordelen (mevrouw Van Tol, VROM). Naast de bestuurlijke boete zijn ook de invoering van een heffing26 en de bestuurlijke transactie als mogelijke sancties op hun merites onderzocht. Een heffing, in plaats van een boete, had als voordeel dat tegen iedere overschrijding van de inlevernorm kon worden opgetreden. Dat zou zoals gezegd bijdragen aan het vertrouwen in het systeem.

26 Hier kan een vergelijking worden gemaakt met de heffingen van Minas; het mineralenaangiftesysteem van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 36 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 366: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Daarnaast zou de heffing eenvoudig via een inningprocedure door de belastingdienst kunnen worden uitgevoerd. Het nadeel van het instrument -en de reden waarom deze optie is afgevallen- was dat alles bij wet en in detail zou moeten worden geregeld, wat een grote inflexibiliteit met zich zou meebrengen. Wat betreft de bestuurlijke transactie; ook in dit instrument zit een beoordelingsmoment voor het Openbaar Ministerie, zodat wederom haar discretionaire bevoegdheid in grote mate bepalend kon zijn voor de werking van het handelssysteem. De bestuurlijke transactie zou echter ook dusdanig experimenteel zijn, dat men het bij het ministerie van VROM het niet zag zitten om het complexe en nieuwe handelssysteem aan dit instrument op te hangen. Doorslaggevend argument voor de bestuurlijke boete (ten opzichte van de bestuurlijke transactie) was het feit dat de CO2-richtlijn een boete voorschreef in het geval dat een bedrijf te weinig rechten zou inleveren. Immers, na afsluiting van het handelsjaar zou altijd nog een periode bestaan, waarin bedrijven rechten zouden kunnen kopen en verkopen. Indien een bedrijf na deze periode nog steeds tekorten zou hebben, had het een bewust risico genomen en de kans laten schieten om de tekorten aan te zuiveren. Geconcludeerd kan worden dat er überhaupt veel is gesproken over de handhaafbaarheid van het systeem, ook met (en over de mogelijke rol van) het OM (mevrouw Van Tol & de heer Woldendorp, VROM). Door de industrie werd ervoor gepleit om, in geval van overmacht, geen boete op te leggen. Als er bijvoorbeeld geen credits te koop zijn, zou de prijs immers oneindig hoog zijn. Voor een dergelijke marktsituatie kunnen geen reserves worden opgebouwd. Er moest daarom een maximale hoogte van de boete worden vastgesteld, waarvan de hoogte moest worden gereflecteerd aan de kosten van de marginale reductiemogelijkheden binnen de gehele industrie. Daarmee zou de boete een incentive vormen om te voldoen aan de reductieverplichting. Dat naast de boete ook nog een compensatieplicht zou worden ingevoerd werd door Corus bestempeld als een dubbele sanctie. De directeur van KvI, mevrouw Zwartepoorte, heeft destijds aangegeven dat de compensatie niet ter discussie stond. Indien echter sprake zou zijn van aantoonbare overmacht, dan zou de boete mogelijk op nul gesteld kunnen worden (de heer Regtuit, Corus). Het waren met name Corus en de elektriciteitssector die bevreesd waren voor overmachtsituaties met betrekking tot het niet genoeg kunnen bijkopen van rechten. Deze vrees werd niet door de hele industrie als zodanig ervaren. Dat had te maken met het feit dat de eerstgenoemde, in de beginperiode van de emissiehandel, tot het kopen van rechten zouden worden veroordeeld indien de reductiecurve niet bol genoeg zou worden (de heer Thomassen, Esso/VNPI). 3.4.3 Spaar- en leenplafonds Het systeem van sparen, lenen en verkoopplafonds was juridisch erg lastig in te passen. Ten eerste, omdat het beleidsmatige idee op zichzelf al erg lastig was om in een juridische formulering te gieten. Daarnaast moest het nog worden ingepast in het complexe handelssysteem zelf en ten derde werd het idee pas in een laat stadium van het wetgevingsproces ingebracht (de heer Oldenziel, VROM). Wat betreft het systeem van sparen en lenen van rechten zag Corus het liefst zo min mogelijk beperkingen. Dit zou de flexibiliteit alleen maar ten goede komen. VROM was daar echter huiverig voor. Het resultaat is dat slechts een zeer beperkte spaarmogelijkheid bestaat (de heer Regtuit, Corus).

Uiteindelijk zijn de grenzen aan het spaar- en leenplafond in overleg met het bedrijfsleven door VROM vastgesteld (de heer Allessie, VROM en NEa). 3.4.4 Betrokkenheid overige Ministeries Bij de totstandkoming van wetgeving is het veelal gebruikelijk, dat diverse Ministeries worden betrokken in het proces. Ook bij de ontstaansgeschiedenis van de NOx-wet- en regelgeving werden een aantal Ministeries (en commissies) betrokken. De MDW-werkgroep (Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit) over verhandelbare emissie-rechten heeft een aanzienlijke rol gespeeld in de ontstaansgeschiedenis van NOx-emissiehandel.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 37 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 367: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

In dat kader is een tweetal rapporten opgesteld over verhandelbare rechten, te weten ‘Verhandelbare rechten’ en ‘Verhandelbare rechten fase II: Ingrijpen en compenseren?’ . Deze rapportages hebben bijgedragen aan het vormgeven van het systeem van emissiehandel. Ook werden oplossingen aangedragen voor het geval dat de overheid zou willen ingrijpen in een reeds opgestart handelssysteem. In dat geval moesten mogelijk rechten aan het bedrijfsleven worden ontnomen, wat tot een compensatieplicht voor de overheid zou kunnen leiden. Het tweede MDW-rapport concludeerde dat zolang de randvoorwaarden voor overheidsingrijpen (denk aan aanscherping van de PSR) van tevoren duidelijk waren aangegeven, er geen schadevergoedingsplicht bestaat (de heer Oldenziel, VROM). Ook de civielrechtelijke aspecten van de NOx-rechten zijn onderzocht. Er is bijvoorbeeld gekeken naar de verkoopmogelijkheden van de NOx-rechten, voordat überhaupt met de productie en daarmee de uitstoot van NOx, een aanvang was gemaakt. Ook de levering in de zin van het Burgerlijk Wetboek evenals het pandrecht, dwaling, bedrog enz. zijn in samenwerking met het ministerie van Justitie onderzocht. Uiteindelijk werd geconcludeerd, dat de emissierechten slechts bestaan om te voldoen aan de emissie-norm, zodat de civielrechtelijke aspecten/problemen buiten spel werden gezet (zie ook § 4.1). De MDW-rapporten hebben in algemene zin bijgedragen aan de juridische vormgeving van de emissie-handel. Het ministerie van VROM heeft namelijk niet alleen het wiel uitgevonden. Toch is maar weinig gevaren op de juridische expertise van andere Ministeries. Dat kwam simpelweg, omdat het terrein van de emissiehandel geheel nieuw was en door het ministerie van VROM zelf moest worden ontgonnen. Ten behoeve van het voorontwerp heeft binnen de Rijksoverheid de discussie gespeeld over een automatische boete. Op grond van het EVRM zou namelijk altijd nog een voorafgaande afweging moeten plaatsvinden aan een dergelijke boete. Het OM was sceptisch en meer gericht op het systeem dan op het milieu. Bij het ministerie van VROM bestond de vrees, dat het OM te discretionair zou omgaan met de bevoegdheid om boetes op te leggen. De strafprocessen zouden bijvoorbeeld te lang kunnen gaan duren en zich over meerdere handelsjaren gaan uitstrekken. Daarnaast zouden zaken kunnen worden geseponeerd vanwege de lage prioriteit, die het OM aan de vervolging zou kunnen geven, omdat ze het belang van de bescherming van het milieu niet als haar grootste taak ziet. Dat alles zou het handels-systeem niet ten goede komen. In het kader van de oprichting van een emissieautoriteit en de daaraan te verbinden juridische status, (de optie van ZBO), zijn wij reeds in een vroeg stadium met de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Financiën gaan praten. Dat heeft het wetgevingstraject, voor de invulling van hoofdstuk 2 van de Wm (de instelling van de NEa als ZBO), veel goed gedaan. Zie ook § 4.5 (mevrouw Van Tol en de heer Woldendorp, VROM). De samenwerking met het ministerie van Economische Zaken was heel goed. Dat bleek met name uit het bewindsliedenoverleg tussen Van Geel en Brinkhorst. Tijdens deze gesprekken werden de portefeuilles van beide bewindslieden als het ware uitgewisseld, zodat Brinkhorst de milieukant en Van Geel de economische kant van de NOx-problematiek onder de loep namen (mevrouw Zwartepoorte, VROM). 3.5 NOx-emissiehandel in relatie tot Europese wetgeving 3.5.1 Europese Commissie en NOx-emissiehandel en de IPPC-richtlijn

Na het sluiten van het politiek akkoord in december 2000 ontstond bij de Europese Commissie in Brussel (hierna: EC) interesse voor de ontwikkelingen, die zich in Nederland voordeden wat betreft de NOx-emissiehandel. De EC stuurde daarom een uitnodiging naar het ministerie van VROM om een delegatie naar Brussel af te vaardigen. Het ministerie van VROM kon daarmee haar ideeën over emissiehandel presenteren en mogelijke knelpunten voorleggen. Tijdens het gesprek draaide het met name om de volgende twee vragen: • Wat was de mening van de Commissie over het gebruik van algemeen verbindende regels ex

artikel 9, achtste lid, IPPC-richtlijn in dit geval? Welke eventuele aandachtspunten en/of randvoorwaarden stelde de Commissie?

• Wat zou het minimale prestatieniveau moeten zijn, waarvan bij het stellen van de NOx-emissiegrenswaarden in de vorm van algemene regels zou moeten worden uitgegaan, gegeven het toetsingskader van de IPPC-richtlijn, i.h.b. BAT?

‘Van ambitie tot uitvoering’; 38 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 368: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Op het moment dat de afvaardiging van VROM daadwerkelijk haar ideeën over het handelssysteem uiteen wilde zetten, bleek echter dat binnen het Ministerie zeer verschillend werd gedacht over de invulling van het systeem. De afgevaardigden spraken elkaar tegen en gingen onderling in discussie. Het was daarmee voor de Europese Commissie duidelijk, dat men niet op één lijn zat.

De zwakke plek bij NOx-emissiehandel zat en zit in de onverkorte toepasselijkheid van de IPPC-richtlijn. Dit heeft tot interne ‘spanningen’ geleid tussen onder andere de directie Strategie en Bestuur (directie SB) en de directie Klimaatverandering en Industrie (directie KvI). De directie KvI was namelijk van mening dat NOx-emissiehandel door moest gaan vanwege de NEC-richtlijn, terwijl de directie SB en ook de directie Juridische Zaken (DJZ) nadrukkelijk wezen op het feit dat de IPPC-richtlijn onverkort gold en verplaats-bare vervuiling niet toestond, wat (juridische) risico’s voor het beoogde systeem met zich meebracht (de heer Oldenziel, VROM). De verhouding IPPC en emissiehandel heeft voor veel, zo niet de meeste juridische hoofdbrekers gezorgd. KvI heeft naar mogelijkheden gezocht om dit probleem op te lossen zodat de industrie niet zou worden opgezadeld met twee instrumenten voor één emissie, maar dat bleek juridisch niet haalbaar. De NOx-voorschriften in de milieuvergunning moesten worden gehandhaafd naast emissiehandel. KvI heeft hier vervolgens ook naar gehandeld en in het wetsvoorstel verwerkt (mevrouw Van Tol, VROM).

De verdeeldheid binnen VROM over de invulling van het systeem droeg niet bij aan het overtuigen van de Europese Commissie, dat men in Nederland een goed werkend instrument had weten te ontwikkelen om de NOx-problematiek aan te pakken. De Europese Commissie liet schriftelijk (hyperlink brief van EC aan directeur KvI) weten dat het positief stond tegenover het idee van emissiehandel. De Commissie gaf zelfs expliciet aan dat het, vanuit het oogpunt van staatssteun, geen bezwaren had tegen de NOx-emissie-handel. Echter, de IPPC-richtlijn moest worden geïnterpreteerd vanuit een integrale benadering en dat zou verplaatsbare vervuiling juridisch niet mogelijk maken. De Commissie verklaarde onder andere dat in strijd met de IPPC-richtlijn zou worden gehandeld, indien niet in de vergunning of in algemene regels zeker is gesteld, dat individuele installaties dienen te voldoen aan BAT. Als laatste gaf de Commissie aan dat het niet enthousiast was met betrekking tot de keuze voor een relatief systeem en sprak haar voorkeur uit voor een absoluut systeem. De IPPC-richtlijn Het uitgangspunt van de IPPC-richtlijn is dat voor iedere afzonderlijke installatie een integrale benadering dient plaats te vinden wat betreft al haar milieuaspecten. Dit individuele beoordelingskader houdt onder meer in dat installaties een milieuvergunning moeten hebben. In deze milieuvergunning moeten volgens de IPPC-richtlijn emissiegrenswaarden zijn opgenomen27, die behaald moeten worden door middel van toepassing van de BBT. Dat heeft tot gevolg dat een bedrijf, binnen de eigen inrichting, altijd een ondergrens moet aanhouden wat betreft het nemen van maatregelen. Deze ondergrens wordt, mede door de technische vooruitgang, steeds strenger en is zelfs zo laag komen te liggen dat de PSR er niet of nauwelijks onder zit. Daarmee wordt de handelsruimte beperkt en, omdat alleen binnen Nederland een markt voor NOx bestaat is het de vraag of de NOx-emissiehandel een eerlijke kans krijgt. Als om deze redenen het instrument niet werkt, wil dat niet zeggen dat er iets mis is met het systeem zelf. De IPPC-richtlijn kwam als beperkende factor in een relatief laat stadium, toen de emissie-handel al volop in ontwikkeling was, als een duveltje uit een doosje (de heer Woldendorp, VROM). De IPPC-richtlijn botst, met name wat betreft deze ondergrens, met de NOx-emissiehandel. Uitgangspunt van de NOx-emissiehandel is immers dat niet voor alle installaties afzonderlijke eisen en/of maatregelen nodig zijn, maar dat de reducties daar moeten kunnen worden behaald, waar dat het goedkoopste kan. In Europa wilde men echter niets weten van een uitzondering voor de NOx-emissiehandel op de IPPC. Voor de CO2-emissiehandel is niet veel later wèl een dergelijke uitzondering gemaakt . Het gevolg is dat bedrijven die NOx uitstoten onder diverse regiems vallen: hoofdstuk 8 Wm (waarin de IPPC-richtlijn is omgezet), hoofdstuk 16 Wm (waarin NOx-emissiehandel is geregeld) en het BEES A (gebaseerd op de Wm).

27 Deze emissiegrenswaarden gelden veelal per installatie; voor de raffinaderijen is dat echter per inrichting.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 39 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 369: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Een oplossing voor het probleem zou kunnen zijn om in de vergunningverlening te kiezen voor de meest soepele optie in de beschrijving van de range aan beste bestaande technieken. Dat relatief soepele maatregelen in de Bref’s ruimte kon bieden voor de handel in emissierechten is ook in de diverse overleggen met de industrie aan bod gekomen (hyperlink notulen Stuurgroep CO2, 15 december 2004, pag. 3 onder punt Actie SG-NOx 14-1). Feit blijft dat ook met soepele maatregelen in de Bref’s nog steeds sprake zou zijn van twee regiems met betrekking tot de emissies van NOx (de heer Allessie, VROM en NEa). Tijdens een voorlichtingsbijeenkomst in het Kurhaus (april 2001) bleek, dat de IPPC-richtlijn ‘het lijk in de kast’ zou kunnen worden voor de NOx-emissiehandel. Over het naast elkaar bestaan van de NOx-emissiehandel en de IPPC bestonden verschillende meningen. Hierover werd in het totstandkoming-proces van de NOx-emissiehandel te eenvoudig gedacht, met als gevolg een zeer ingewikkelde en elkaar overlappende regelgeving voor NOx. In de periode 2003–2005 (zie hoofdstuk 4) heeft VROM heel lang serieus geprobeerd om dispensatie te krijgen van IPPC voor NOx EH, zoals dat in die periode wel door de EU werd doorgevoerd met een amendement voor CO2. Dat is niet gelukt voor NOx. Vervolgens werd door VROM overgegaan op wat heette een soepele interpretatie van IPPC. Een ruime BBT-norm, maar dat hield geen rekening met de beroepen door de milieubeweging bij de Raad van State zoals die zich vanaf 2005 ontwikkelden (de heer Thomassen, Esso/VNPI). Dat de NOx-emissiehandel botst met de IPPC werd door Corus onderkend. Het bedrijf had hier echter geen last van, aangezien het toch al voldeed aan ‘de range’ genoemd in de BREF Iron & Steel. IPPC had daarom zoals al eerder gezegd de voorkeur boven emissiehandel. Andere industrieën hadden hierover een duidelijk andere mening. Een aantal van hen was nog niet IPPC-proof. Bovendien bestond bij sommige sectoren geen overeenstemming over de invulling van BBT (‘een grote hoeveelheid splitviews’), zodat voor hen de voorkeur voor emissiehandel meer voor de hand lag (de heer Regtuit, Corus). Uitgangspunt van de overheid was, dat de ‘handel’ leidend moest zijn ten opzichte van de IPPC en dat hiermee in de vergunningverlening rekening zou worden gehouden (zie tevens de opmerkingen van de heer Van der Kolk in § 2.5). De provincies hebben dit uitgangspunt, in hun hoedanigheid van bevoegd gezag, onderschreven. Gevolg was dat sommige bedrijven, op grond van het in te voeren handels-systeem, geen of pas later de nodige reductiemaatregelen namen; op grond van de vergunning hadden echter al de nodige maatregelen moeten worden genomen (om te voldoen aan een minimumvereiste). Men heeft geprobeerd om de kat uit de boom te kijken (de heer De Hoog, VROM/DCMR). 3.5.2 ENAP in relatie tot NOx-emissiehandel Omdat de Europese Commissie, ondanks haar bezwaren, toch gecharmeerd was geraakt van de Nederlandse ideeën over NOx-emissiehandel, mocht het ministerie van VROM in juni 2002 een internationale projectgroep opstarten om haar ideeën nader te verkennen. Het daaruit voortvloeiende project kreeg de naam ‘Exploring New Approaches in regulating industrial installations’, kortweg ENAP. Het werd als een tweejarig project opgestart door de Nederlandse overheid en het richtte zich op een aantal hoopgevende alternatieven in de regulerende benadering, gericht op een betere en/of meer kosteneffectieve aanpak in het milieubeleid. Deze alternatieve regulerende benaderingen moesten onder meer als uitgangspunt hebben, dat ze op de lange termijn een bijdrage konden leveren aan duurzame ontwikkeling. Het ENAP-project had ten doel een Europese dialoog op gang te brengen met betrekking tot deze nieuwe, alternatieve regulerende benaderingen. Voor het ENAP-project zijn diverse workshops georganiseerd, waarbij het FIELDS-rapport als uitgangspunt werd genomen (zie § 3.5.3). Het ENAP-project was helaas te ‘soft’ en heeft voor de NOx-emissiehandel niet veel gebracht. Van een wijziging van de IPPC is voorlopig ook nog geen sprake. Met name Duitsland is hier heel standvastig in, omdat de richtlijn met veel pijn en moeite is opgesteld (mevrouw Van der Rest, Shell).

‘Van ambitie tot uitvoering’; 40 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 370: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Het promoten van ENAP is vooral mislukt omdat andere lidstaten inzagen dat de emissiehandel conflicteert met andere regelgeving zoals de IPPC. De IPPC is bedoeld als eenduidig bronbeleid binnen de gehele EU voor een bepaalde industrie. Het is evident dat specifiek lokaal beleid, bedoeld voor het halen van plafonds uit de NEC, daar dwars doorheen loopt (de heer Regtuit, Corus). 3.5.3 Het FIELD-rapport In het kader van de duurzame ontwikkeling en om nieuwe alternatieve regulerende benaderingen te verkennen, heeft FIELD28 in oktober 2002 de studie ‘Assessment of the Relationship between Emissions Trading and EU Legislation, in particular the IPPC Directive’ uitgevoerd. Het rapport ging in op de relatie tussen de emissiehandel en de EU-regelgeving, in het bijzonder de IPPC-richtlijn. Het beoordeelde de beperkingen van het opstarten van een nationaal emissiehandelssysteem in het bestaande raamwerk van Europeesrechtelijke regelgeving en gaf aan, door middel van enkele mogelijke wijzigingen van dit raamwerk, hoe een volledig en volwassen handelssysteem zou kunnen worden geïmplementeerd. De onderzoekers concludeerden dat een emissiehandelssysteem geheel of gedeeltelijk kon worden ondergebracht in onder meer de LCP-richtlijn en de NEC-richtlijn. Deze richtlijnen hadden echter als eis dat de voorzorgsmaatregelen uit de IPPC-richtlijn werden nageleefd bovenop en naast de specifieke vereisten uit die richtlijnen zelf. Om nationale emissiehandel mogelijk te maken, zouden dan in ieder geval de in de IPPC-richtlijn opgenomen veiligheidsmechanismen moeten worden gerespecteerd. Deze veiligheidsmechanismen gingen uit van de noodzaak van het behalen van een hoog beschermingsniveau, van de bescherming van het lokale milieu en een integrale benadering. Het rapport eindigde met een aantal vereisten en een tekstueel voorstel om de IPPC-richtlijn aan te passen. De aanpassingen moesten ertoe leiden, dat het voor de lidstaten mogelijk werd om een volwassen, nationaal emissiehandelssysteem te implementeren. Het ‘FIELD-rapport’ heeft in haar uitgebreide conclusie helder verwoord hoe de juridische kaders voor een emissiehandelssysteem vormgegeven moesten worden. Het was daarmee een erg nuttig en bruikbaar rapport (mevrouw Van Tol, VROM)

28 Foundation for International Environmental Law and Development.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 41 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 371: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Hoofdstuk 4. De implementatie en inwerkingtreding (2003- juni 2005) 4.1 Het voorontwerp emissiehandel In de periode vanaf circa 2003 draait het in de geschiedschrijving om de implementatie en inwerkingtreding van de NOx-emissiehandel. Dat de emissiehandel, als onderdeel van het milieubeleid, moest worden opgenomen in de Wet milieubeheer stond al min of meer vast na het verschijnen van de discussienota ‘Met recht verantwoordelijk’ (hyperlink TK 2000/01, 27 664, nr.2, pag. 47.) In deze Nota werd uiteen gezet, dat het kabinetsstreven was gericht op integratie van specifieke, sectorale milieuwetgeving in de Wet milieubeheer. Aanvankelijk was hierbij het uitgangspunt dat de regeling voor emissiehandel algemeen van aard moest worden. Immers, de handel in emissierechten zou ook op andere stoffen dan NOx kunnen worden toegepast. De wetgevers hebben geprobeerd om een alomvattende regeling voor emissiehandel op te stellen, maar moest uiteindelijk concluderen dat de verschillende emissiehandelssystemen (NOx & CO2) daarvoor te stofspecifiek waren29. Met het vorenstaande in het achterhoofd verscheen in maart 2003 het ‘Voorontwerp van de wet tot wijziging van de Wm inzake handel in emissierechten’ in de Staatscourant (hyperlink 2003, nummer 47). Het voorontwerp had betrekking op de handel in zowel NOx als broeikasgas-emissierechten. De reden van de publicatie was, dat het zinvol werd geacht om in een vroeg stadium van de voorbereidingen van het wetsvoorstel de reacties van de deelnemende partijen te peilen. Deze reacties konden namelijk nuttig zijn in de verdere procedure en vormgeving van de regeling voor de emissiehandel. Naar aanleiding van deze publicatie van het voorontwerp kwamen reacties binnen van de volgende organisaties en personen: VNO-NCW , VNCI , Rabobank Nederland , EnergieNed , Stichting Natuur en Milieu , InterProvinciaal Overleg , Vereniging van Nederlandse Glasfabrikanten , Nauta Dulith , de heer prof. mr. Ch.W. Backes L.L.M en de heer prof. mr. C. Lambers . De hoofdlijnen van de reacties In hun commentaar op het voorontwerp gaven de diverse commentatoren aan dat de aanwijzing van de stoffen, waarop het handelssysteem betrekking zou hebben, wat hen betreft beter op wetsniveau kon geschieden en niet in verschillende AMvB’s. De vorming van een emissiehandelssysteem zou dusdanig stofspecifiek zijn, dat een wetswijziging tot uitbreiding van het aantal verhandelbare stoffen toch onvermijdelijk zou zijn. Een volgende kritische noot was dat het voorontwerp meer aangesloten had moeten worden op de systematiek van de (toen nog niet verschenen) EG-richtlijn Handel in broeikasgassen. De koppeling van de NOx- en CO2-emissiehandel is voor de geschiedschrijving een dusdanig belangrijk aspect, dat hieraan een aparte paragraaf is gewijd; zie § 4.2. Andere reacties op het voorontwerp betroffen de initiële verdeling van emissierechten; de cumulatie van systemen; bevoegde gezagen en sancties; de externe verificatie; de geheim-houding van de bedrijfsgegevens in het kader van het Verdrag van Aarhus; en de administratieve lasten voor het bedrijfsleven. Ook diverse advocatenkantoren hebben gereageerd op de voorpublicatie. Zij zagen in de emissiehandel een rol voor zichzelf weggelegd en lieten daarom allerlei civielrechtelijke rookgordijnen op. Men voorzag bijvoorbeeld problemen wat betreft levering van toekomstige rechten en de vestiging van pandrechten (zie § 3.4.4). Deze problemen werden onder andere door mevr. Spaans van het ministerie van VROM onderzocht, in samenwerking met het ministerie van Justitie. Zij concludeerden dat de emissierechten slechts bestaan om te kunnen voldoen aan de emissienorm.

29 Zo ook het eerder genoemde proefschrift van mevrouw Teuben: ‘Verhandelbare emissierechten; Juridische aspecten van emissiehandel voor CO2 in Nederland en de Europese Unie’ & ‘Een studie naar de contouren voor een wettelijke regeling van handel in emissierechten’, Backes/Van Gestel/Teuben). Ook in de reacties op het voorontwerp wordt dit dilemma aangedragen.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 42 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 372: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Daarmee werden in één klap een groot deel van de civielrechtelijke problemen van tafel geveegd. De problemen die door de advocaten werden opgeworpen zouden uiteraard ook door hen kunnen worden opgelost. Het leek er daarom op dat men feitelijk probeerde om hun eigen klandizie veilig te stellen (de heer Woldendorp, VROM). 4.2 Komst CO2-richtlijn en advies Raad van State Zoals in de vorige paragraaf al werd aangegeven, mag de samenloop tussen de NOx- en CO2-emissiehandel niet onderbelicht blijven. De concrete uitwerking van het idee van de handel in broeikasgassen kwam in 2001 met het ‘Voorstel voor een richtlijn van het Europees parlement en de Raad tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgas-uitstootrechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad’ (hyperlink COM/2001/0581 def.). De reden voor de indiening van dit voorstel was dat de Europese Unie zich genoodzaakt zag de reducties van broeikasgassen op een kostenefficiënte wijze te verlagen en om haar verplichtingen uit hoofde van het VN-Klimaatveranderingsverdrag en het Protocol van Kyoto na te komen. De EU zag in het verhandelen van emissies daarbij in de eerste plaats een middel om het milieu te beschermen en in de tweede plaats als één van de beleidsinstrumenten, die het concurrentievermogen het minst zou belemmeren. Bij de directie KvI ging men er echter niet vanuit dat de CO2-richtlijn (op korte termijn) tot stand zou komen. Ondanks dat binnen VROM, naast NOx-reductie, ook aandacht bestond voor CO2-reductie, werden beide onderwerpen niet aan elkaar gekoppeld, zodat er met betrekking tot de emissiehandel nog geen sprake was van een wisselwerking in mogelijke oplossingen (de heer Dekkers, VROM). De invoerdatum van het systeem van NOx-emissiehandel is een constant onderwerp van discussie geweest in de hele ontstaansgeschiedenis. Keer op keer werd de start van het handelssysteem verschoven. De complexiteit van het hele systeem was hiervan de oorzaak. Het verschuiven van de invoering van de NOx-emissiehandel was een doorn in het oog van mevrouw Zwartepoorte (destijds directeur van de directie KvI). Zij wilde de handel in de praktijk brengen. Om het instrument van de grond te krijgen, heeft zij alle verschillende ontwikkelings-trajecten voor NOx bij elkaar gebracht in één programma. Dat was geen eenvoudige opgave. Dat sprake was van een wirwar aan werkgroepen en commissies blijkt zeer goed uit het organogram van de heer De Waal (de heer Allessie, VROM & NEa). In oktober 2003 komt vanuit Brussel het bericht dat de CO2-richtlijn (onverwacht snel) is aangenomen en dat deze op korte termijn moet worden geïmplementeerd. Met de komst van de CO2-richtlijn vanuit de Europese Unie werd alles grootser en kwam de ontwikkeling van de NOx-emissiehandel in een stroomversnelling. Het systeem van NOx kon namelijk mooi inhaken op het systeem van de CO2 (onder andere wat betreft de protocollen e.d.). Het was echter duidelijk, dat de prioriteiten bij de Europese wet- en regelgeving lagen, zodat het NOx-emissiehandelssyteem enigszins werd achtergesteld (de heer De Hoog, VROM/DCMR). De CO2-richtlijn haalde het Nederlandse concept van NOx-emissiehandel in, waardoor de (wettelijke) vormgeving van NOx-emissiehandel inhoudelijk kon worden afgestemd op de systematiek van de CO2-richtlijn. Deze koppeling heeft bijgedragen aan de inhoudelijke ontwikkeling en verbetering van de NOx-wetgeving (de heer Oldenziel, VROM). De implementatie van de CO2-richtlijn heeft beduidend veel profijt gehad van het denkwerk dat verricht was voor de ontwikkeling van het NOx-systeem. Zo lag al een concept van het handhavingshoofdstuk waar CO2 bij kon aansluiten. Daarin was reeds een boete en een compensatieplicht opgenomen.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 43 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 373: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Het enige verschil was dat de richtlijn een automatische boete voorschreef. Ook het denkwerk voor de instelling van een ZBO als onafhankelijke, toezichthoudende en handhavende autoriteit lag al in concept gereed (mevrouw Van Tol, VROM). De koppeling van NOx en CO2 was echter niet eenvoudig of snel gemaakt en heeft tot heftige discussies geleid. Er moesten aanpassingen worden gemaakt om het tot een werkbaar geheel te krijgen, waarbij onnodige verschillen tussen de twee wezenlijk verschillende systemen zoveel mogelijk moesten worden weggenomen. Een bedrijf dat zowel CO2 als NOx emitteert zou dan immers onnodig zwaar worden belast worden met twee totaal verschillende systemen. Om hieraan tegemoet te komen moesten onder andere monitoringsprotocollen, vergunningen en jaarverslagen, evenals wettelijke termijnen voor de indiening ervan, op elkaar worden afgestemd (de heer Woldendorp, VROM). De implementatiewetgeving voor de CO2- en NOx-emissiehandel, waaraan al enkele jaren was gewerkt, werd in januari 2004 in de vorm van een geïntegreerd wetsvoorstel ter advisering aan de Raad van State (hierna: RvS) voorgelegd. De RvS was echter van mening, dat het wetsvoorstel niet in deze gecombineerde vorm bij de Tweede Kamer kon worden ingediend. De RvS vond namelijk dat een implementatiewetsvoorstel (CO2-emissiehandel) niet moest worden belast met extra ‘nationaal’ beleid (NOx-emissiehandel), om vertraging bij de implementatie te voorkomen. Het advies van de RvS was daarom om NOx-emissiehandel uit het wetsvoorstel te ‘knippen’ en deze materie in een afzonderlijk wetsvoorstel onder te brengen. Dit was overigens in lijn met het algemene regeringsbeleid, waar nog bijkwam dat de implementatietermijn dermate kort was dat om die reden geen enkel risico van vertraging mocht ontstaan, zo stelde de RvS. Het samengaan van CO2 en NOx in één wetsvoorstel was logisch, gezien het feit dat beide systemen met de vraag speelden hoe de handel moest worden georganiseerd. Daarnaast was een belangrijk argument vóór de koppeling dat we niet opnieuw het intensieve en zeer langlopende traject van de NOx-emissiehandel, dit maal ten faveure van CO2, vertraging wilden laten oplopen. Ook het bedrijfsleven zat daar praktisch gezien niet op te wachten. Dit alles droeg bij aan de synergie om te komen tot één parapluwet met twee AMvB’s. Wellicht dat daardoor adviezen en/of waarschuwingen, met betrekking tot de formele en juridische onhoudbaarheid van de koppeling, voor lief werden genomen. In die zin was de uitkomst van het gesprek bij de RvS, in aanwezigheid van staatssecretaris Van Geel, toch wel verrassend te noemen. Er werd overeengekomen dat de RvS met spoed advies zou uitbrengen over het CO2-gedeelte, mits daar tegenover stond dat de koppeling met NOx werd losgelaten (mevrouw Zwartepoorte, VROM). Na deze tegenslag werd echter in een rap tempo, bij nader rapport en nadat de RvS over het CO2-gedeelte had geadviseerd, het NOx-gedeelte uit het wetsvoorstel geknipt. De deadline voor de implementatie van de CO2-richtlijn kwam immers ras naderbij. Door de komst en de korte implementatietermijn voor de CO2-emissiehandel, evenals het advies van de Raad van State om te ‘knippen’, kwamen de ontwikkelingen voor een NOx-emissie-handelssyteem min of meer op een laag pitje te staan. Achteraf was dat erg jammer, omdat de NOx-emissiehandel mogelijk interessante en waardevolle oplossingen had kunnen bieden voor het CO2-systeem. Onder andere ten aanzien van de monitoring hadden bijvoorbeeld protocollen kunnen worden overlegd, waardoor de integratie van beide systemen beter in de discussie was betrokken (de heer Dekkers, VROM). In de volgende paragraaf komt de CO2 nog even kort aan de orde, maar omdat op dit punt de totstandkomingtrajecten van de CO2- en NOx-emissiehandel feitelijk weer uit elkaar gaan, wordt voor het vervolg van het CO2-traject verwezen naar literatuur buiten deze geschiedschrijving.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 44 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 374: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

4.3 Demonstratie emissiehandelssysteem Tijdens alle perikelen rondom de komst van de CO2-richtlijn en de splitsing in twee aparte wetsvoorstellen CO2 en NOx heeft het ministerie van VROM nog een grootschalige demonstratie emissiehandel laten uitvoeren in zowel NOx als CO2. De uitkomsten van deze demonstratie zijn vastgelegd in het rapport ‘Op weg naar de markt’, emissiehandelssysteem kan van start met aandacht voor verdere optimalisatie’ . Van april tot oktober 2004 hebben 25 bedrijven deelgenomen aan dit demonstratieproject, waarbij 80% van de industrie vertegenwoordigd was. Over een periode van een half jaar is in totaal twee maanden gehandeld en zijn diverse systeemtests uitgevoerd. Nieuwe inzichten hebben geleid tot aanpassingen aan het systeem (de heer Van Wouw, Shell). Tijdens de demonstratie zijn zo veel mogelijk alle facetten van de handel gesimuleerd. Het was onder andere de bedoeling om bedrijven in een vroeg stadium te enthousiasmeren en voor te bereiden op de emissiehandel. Met de demonstratie kon namelijk een omgeving worden gecreëerd om ervaring met het systeem op te doen en kon tevens getoetst worden of alle betrokken partijen klaar waren voor de invoering van de emissiehandel in 2005. De demonstratie was tevens bedoeld om het bedrijfsleven (nog) meer bij het systeem te betrekken. De pioniersgeest moest worden overgebracht; de organisatoren wilden de deelnemers duidelijk maken dat men participeerde in een heel nieuw gedachtegoed en dat het systeem van emissiehandel uniek was. Met het idee dat Nederland wereldwijd op de kaart zou worden gezet, moest een championsgevoel worden gecreëerd (de heer Van Wouw, Shell). Ondanks dat uit de demonstratie bleek dat het handelssysteem op een aantal punten nog verder moest worden geoptimaliseerd, was de algemene conclusie dat de emissiehandel van start kon gaan. 4.4 Aanscherping van de PSR op grond van het politiek akkoord In een reeds stormachtige periode - de komst en implementatie van de CO2-richtlijn - maakte het ministerie van VROM al in 2004 gebruik van de mogelijkheid om de in 2000 vastgestelde PSR aan te scherpen . Dat gebeurde in het kader van het nationale programma om de NEC-plafonds te behalen. Inmiddels was namelijk duidelijk geworden dat, met de beoogde reducties uit het politiek akkoord, de emissie taakstelling voor de industrie toch nog overschreden zouden worden. Zelfs met de aanscherping van de PSR van 50 naar 40 g/Gj in 2004 was het nog niet zeker dat de taakstelling behaald zou kunnen worden. Corus vond de aanscherping in 2004 onaanvaardbaar. In 2000 is afgesproken dat, alleen op basis van een evaluatie van een werkend handelssysteem in 2006, de PSR eventueel zou kunnen worden aangescherpt. De aanscherping van de PSR voor procesemissies lag helemaal gevoelig. Hiermee zou voor Corus de keuzemogelijkheid bijzonder worden beperkt. Deze aanscherping is dan ook nooit geaccepteerd (de heer Regtuit, Corus).

4.5 Behandeling wetsvoorstel NOx-emissiehandel in het parlement en de

inwerkingtreding Het moge duidelijk zijn, dat de komst van de CO2-richtlijn veel invloed heeft gehad op de laatste fase van het totstandkomingproces van de NOx-emissiehandel. Helaas zorgde dat ook voor vertraging, omdat de implementatie van de CO2-richtlijn voorrang kreeg boven de NOx-emissie-handel. Pas in juli 2004 werd de draad opgepakt toen de werkzaamheden voor een apart Wetsvoorstel voor de NOx-emissiehandel werden afgerond.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 45 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 375: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

In deze laatste fase van de totstandkoming van het wetsvoorstel hebben inhoudelijk nog veel wijzigingen plaatsgevonden. Veel toeters en bellen zijn uit het systeem gehoekt. Ook werden nog economische overwegingen aangedragen om het systeem (in theorie) te vervolmaken, maar dezen moesten het echter afleggen tegen de juridische randvoorwaarden en de wens om het instrument enigszins hanteerbaar en uitvoerbaar te maken (de heer Woldendorp, VROM). Dit wetsvoorstel werd in augustus 2004 ter advisering aan de RvS voorgelegd, die nog dezelfde maand een positief advies uitbracht. Het Wetsvoorstel30 voor wijziging van onder meer de Wet milieubeheer om een handelssysteem in NO -emissierechten mogelijk te maken,x kon daarom op 10 september 2004 aan de Tweede Kamer worden voorgelegd . De behandeling van het wetsvoorstel verliep voorspoedig, ook omdat fundamentele vragen – zoals: is NOx-emissiehandel überhaupt nodig om de NEC-doelen te halen? – door de Kamers niet werden gesteld. Zoals bij wetgeving vrijwel altijd het geval is, nam de parlementaire behandeling verhoudingsgewijs maar een klein deel van de tijd en capaciteit in beslag. Meer dan 90 % van de totale aan het wetsvoorstel bestede tijd ging zitten in de ambtelijke voorbereiding en de interdepartementale afstemming in de periode voorafgaande aan de parlementaire behandeling. De behandeling van het wetsvoorstel bracht slechts op een paar punten discussie. Dat was met betrekking tot de opt-out, uitvoeringskwesties en de juridische status van de Nederlandse Emissieautoriteit (de heer Oldenziel, VROM). De behandeling van het NOx-wetsvoorstel verliep voorspoedig en er kwamen terechte vragen over de verhouding met de IPPC-richtlijn. Helaas werd ook de ZBO-status van de emissie-autoriteit ter discussie gesteld, terwijl dit eigenlijk al geaccordeerd was door de Kamer bij het wetsvoorstel CO2-emissiehandel, en de opt-out voor de kleinere bedrijven. Dat laatste heeft voor veel hoofdbrekers gezorgd om hieraan in korte tijd uitvoering te geven (mevrouw Van Tol, VROM). Tijdens de behandeling van het Wetsvoorstel in de Tweede Kamer heeft ook het bedrijfsleven haar visie mogen geven op de totstandkoming van het Wetsvoorstel. Reeds in een vroeg stadium van de ontwikkeling van het instrument heeft het bedrijfsleven zitting gehad in een klankbord-groep, waarin regelmatig concepten zijn besproken en intensief is overlegd over allerlei juridische aspecten. In de Tweede Kamer heeft Corus zich echter toch nog van een kritische kant laten horen, waarbij de nadruk werd gelegd op een verslechterde concurrentiepositie. Om aan de kritiek van de industrie tegemoet te komen, wilde het ministerie van VROM een onderzoek instellen naar de economische impact van de invoering van de emissiehandel. De studie moest uitwijzen welke maatregelen konden worden genomen en of financiële compensatie mogelijk zou zijn. Corus wilde aan dit onderzoek echter niet deelnemen, omdat voor een dergelijke studie allerlei bedrijfsgevoelige gegevens zouden moeten worden verstrekt. Om nader tot elkaar te komen, hebben Corus en het ministerie van VROM toen een paritaire werkgroep ingesteld. Deze werkgroep moest onder andere een evaluatie uitvoeren wat betreft de gemaakte afspraken en de aanscherping van het politiek akkoord. Met deze evaluatie hoopte men tot bevredigende oplossingen voor beide partijen te komen. Ondertussen liep het traject van het wetsvoorstel gewoon verder. De NOx-emissiehandel moest, onder andere vanwege de redenen genoemd in de ‘Nota met recht verantwoordelijk’ (zie § 4.1), worden opgenomen in de Wet milieubeheer (Wm). Daartoe moest aan hoofdstuk 16 van de Wet milieubeheer, dat door het CO2-wetsvoorstel in die wet was opgenomen, een aparte titel voor NOx worden toegevoegd. In de Wm moesten bepalingen worden opgenomen over enerzijds het ontstaan van NOx-emissierechten en anderzijds het adequaat meten van NOx-emissies (via een emissievergunning).

30 De Wet tot wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet op de economische delicten ten behoeve van de invoering van een system van handel in emissierechten met het oog op het beperken van de emissies van stikstofoxiden (handel in NOx-emissierechten).

‘Van ambitie tot uitvoering’; 46 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 376: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

De uitwerking van deze bepalingen is vastgelegd in: 1) Het Besluit handel in emissierechten 31 Het Besluit handel in emissierechten is op 1 januari 2005 in werking getreden, waarmee

de Europese richtlijn 2003/87/EG werd geïmplementeerd. Door middel van een latere wijziging van dat besluit (in werking getreden per 1 juni 2005) is de reikwijdte ervan uitgebreid tot NOx-emissiehandel. Het besluit geeft aan welke installaties onder NOx-emissiehandel vallen, alsmede welke bedrijfsactiviteiten onder het handelssysteem voor broeikasgassen vallen. Het Besluit regelt ook de zogenaamde 'opt-out' voor de NOx-emissiehandel32.

Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer was het mevrouw Spies van het CDA, die aan staatssecretaris Van Geel heeft gevraagd of een opt-out mogelijk was voor de kleinere bedrijven. Vanuit de directie KvI was het advies aan staatssecretaris Van Geel om dat ‘niet te willen’, aangezien dat een verdere complicerende factor zou worden in een toch al uiterst complex systeem. Ook het late stadium waarin het onderwerp nog in de wetgeving moest worden ingebracht maakte het niet eenvoudiger. Desondanks heeft Van Geel toch toegezegd, dat een opt-out mogelijk was, zodat dit onderdeel ook in de wetgeving moest worden geregeld (de heer Allessie, VROM & NEa).

2) De Regeling monitoring handel in emissierechten

Deze regeling is op 1 januari 2005 in werking getreden en bevat regels voor meten, monitoren, registreren en verslagleggen van emissies. Aanvankelijk had de regeling alleen betrekking op CO2-emissiehandel, maar de reikwijdte is per 1 juni 2005 uitgebreid tot NOx-emissiehandel.

Zowel de vaste Kamercommissie als de Tweede en de Eerste Kamer waren overtuigd van het feit, dat het systeem van emissiehandel er moest komen. Wellicht dat deze overtuiging mede werd ingegeven, doordat minister Pronk voor klimaatconferenties Kamerleden uitnodigde, zodat deze konden zien dat de mondiale onderhandelingen en afspraken slechts moeizaam tot stand kwamen. Met dat voortraject voor ogen was men misschien minder overdreven kritisch wat betreft de wetsvoorstellen emissiehandel (mevrouw Zwartepoorte, VROM).

Met de publicatie en inwerkingtreding van de Wet, het Besluit en de Regeling, werd de NOx-emissiehandel een feit en kon het systeem daadwerkelijk op 1 juni 2005 worden gestart.

31 Besluit handel in emissierechten (invoering van een system van handel in emissierechten met het oog op het beperken van de emissies van stikstofoxiden in de lucht bij grote industriële inrichtingen). 32 Op 28 februari 2005 werd de Kamer per brief geïnformeerd over de opt-out voor inrichtingen met NOx-verbrandingsinstallaties met een totaal vermogen van minder dan 30 megawatt thermisch vermogen. Als reden voor de opt-out werd aangedragen, dat voor de kleine inrichtingen de administratieve lasten van NOx-emissiehandel onevenredig zwaar waren, zodat een uitzondering te rechtvaardigen viel.

‘Van ambitie tot uitvoering’; 47 De geschiedschrijving van de NOx-emissiehandel, maart 2007

Page 377: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BIJLAGE BEHORENDE BIJ BRIEF ME/ESV/4054642

Aan

Bedrijven

Datum Uw kenmerk Ons kenmerk Bijlage(n)

ME/ESV/4054517

Onderwerp Mogelijkheid van opt-out vanwege verschillende definities binnen de EU

Bezoekadres Doorkiesnummer Telefax

Prinses Beatrixlaan 5, 2500EC Den Haag 0703797632 0703797423

Behandeld door

Jeroen Brinkhoff Hoofdkantoor

Bezuidenhoutseweg 30

Postbus 20101

2500 EC 's-Gravenhage

Telefoon (070) 379 89 11

Telefax (070) 347 40 81

Email [email protected]

Website www.minez.nl Verzoeke bij beantwoording van deze brief ons kenmerk te vermelden

Zeer recent ontving u het ontwerp nationaal toewijzingsbesluit broeikasgasemissierechten 2005-2007, waarin ook uw inrichting genoemd staat. Naast dit ontwerp besluit hebben de Minister van Economische Zaken en de Staatssecretaris van VROM besloten een verzoek in te dienen bij de Europese Commissie om een beperkt aantal inrichtingen buiten de reikwijdte van de richtlijn voor CO2-emissiehandel1 te mogen laten door middel van een zgn. opt-out2. Het gaat om inrichtingen die door een verschil van interpretatie van definities in Nederland wel onder de richtlijn vallen maar in andere landen niet. Uw bedrijf komt mogelijk in aanmerking voor deze opt-out. Hieronder leest u de achtergrond van deze opt-out, de criteria, de mogelijke gevolgen voor uw bedrijf en de verdere procedure. Indien u aan de gestelde criteria voldoet verzoek ik u mij uiterlijk 17 september te laten weten of u gebruik wilt maken van deze eventuele mogelijkheid van opt-out. Achtergrond Bij de implementatie van de richtlijn CO2-emissiehandel hanteren lidstaten in hun nationale allocatieplannen of in de implementatiewetgeving verschillende definities van verbrandingsinstallaties. Frankrijk heeft er voor gekozen alleen de installaties in de

1 Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad. (http://www.novem.nl/default.asp?documentId=109663) 2 Voor de duidelijkheid: deze opt-out is een andere opt-out dan die voor ‘kleine inrichtingen’, waarvoor er eerder dit jaar al een verzoek richting de Europese Commissie is gegaan.

Page 378: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

2

energiesector eronder te laten vallen. Het Verenigd Koninkrijk en Duitsland hebben ervoor gekozen om die eenheden eronder te laten vallen die secundaire energiedragers produceren voor levering aan andere productie-eenheden. Nederland, Ierland, Oostenrijk, België en Denemarken hebben er bijvoorbeeld voor gekozen alle verbrandingsinstallaties eronder te laten vallen. De Minister van Economische Zaken en de Staatssecretaris van VROM achten een dergelijke ongeharmoniseerde implementatie van de richtlijn en de potentiële concurrentieverstoring die daarmee samenhangt onwenselijk en hebben besloten om te proberen voor de bedrijven die hierdoor benadeelt worden binnen de kaders van de richtlijn een tijdelijke oplossing te bieden. Met een verzoek aan de Europese Commissie om een opt-out3 zal geprobeerd worden aan Nederlandse bedrijven de mogelijkheid te bieden om de verschillen in reikwijdte tussen het Nederlandse allocatieplan en de andere allocatieplannen die reeds goedgekeurd zijn door de Europese Commissie, te minimaliseren gedurende de eerste handelsperiode (2005-2007). De Duitse en Britse definitie van verbrandingsinstallaties zijn daarbij de belangrijkste referentie, aangezien het grootste deel (in aantallen en megatonnen) van de installaties binnen de Europese Unie in allocatieplannen staan die uitgaan van de definitie, zoals Duitsland en het Verenigd Koninkrijk die hebben gekozen. Het gaat bovendien alleen om verschillen in definitie tussen het Nederlandse allocatieplan enerzijds en de overige reeds door de Europese Commissie goedgekeurde plannen anderzijds op het moment van indienen tot opt-out van het verzoek aan de Europese Commissie4. Dit zijn namelijk de plannen die vrijwel definitief zijn. Criteria Om in aanmerking te komen voor de opt-out moet een inrichting aan de volgende eisen voldoen. De inrichting beschikt over verbrandingsinstallaties met een gezamenlijk nominaal thermisch ingangsvermogen van meer dan 20 MW en valt voor wat betreft deze verbrandingsinstallaties uitsluitend onder de categorie energieactiviteiten, bedoeld in bijlage I bij de richtlijn CO2-emissiehandel. Het betreft geen inrichting die primair is bedoeld voor de productie van elektriciteit. Het betreft ook geen aardolieraffinaderij of cokesfabriek. De inrichting verricht bovendien geen activiteiten die tevens onder een van de volgende categorieën vallen, bedoeld in bijlage I van de richtlijn CO2-emissiehandel: productie en verwerking van ferrometalen; delfstoffenindustrie; overige activiteiten. De inrichting moet voldoende aannemelijk maken, dat een substantieel deel van de inrichting een potentieel concurrentienadeel heeft t.o.v. vergelijkbare met naam te noemen inrichtingen als gevolg van een verschil in definitie van verbrandingsinstallatie.

3 Artikel 27 van de richtlijn CO2 emissiehandel 4 Op het moment van schrijven zijn dit de plannen van Duitsland, Verenigd Koninkrijk, Zweden, Denemarken, Oostenrijk, Slovenië en Ierland

Page 379: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

3

Deze vergelijkbare inrichtingen moeten in landen staan waarvan de Europese Commissie het allocatieplan reeds heeft goedgekeurd. Gevolgen opt-out Voor een inrichting waarvoor deze opt-out wordt aangevraagd en door de Europese Commissie wordt goedgekeurd, zal het volgende regime gelden: De opt-out is tijdelijk en geldt alleen van 2005 t/m 2007. De huidige verplichtingen van de Wet milieubeheer (met name hoofdstuk 8) en van evt. afspraken in het kader van het Convenant Benchmarking of Meerjarenafspraken Energie-efficiënte, blijven onverkort gelden. De inrichting moet blijven voldoen aan de monitoringverplichtingen van het Convenant Benchmarking, MJA2 of Wet milieubeheer. Procedure Een Nederlands verzoek om opt-out wordt gericht tot de Europese Commissie. De Commissie legt het verzoek voor aan het Climate Change Committee, waarin alle lidstaten van de Europese Unie zitting hebben. Het is dus op dit moment niet zeker of de mogelijkheid tot opt-out doorgang kan vinden, want daarvoor is goedkeuring in Europees kader nodig. Artikel 27 van de richtlijn CO2-emissiehandel stelt als voorwaarden voor de opt-out dat: als gevolg van nationale beleidsmaatregelen de emissies van de betreffende inrichtingen evenzeer worden beperkt als wanneer de richtlijn van toepassing was; de inrichtingen onderworpen zijn aan voorschriften inzake bewaking, rapportage en verificatie, die gelijkwaardig zijn aan het regime dat geldt voor emissiehandel; de sancties gelijkwaardig zijn aan de sancties die voor emissiehandel gelden. Naar verwachting zal in Europees kader in november een oordeel gegeven kunnen worden over het opt-out verzoek. Hier kan evenwel niet met zekerheid van uitgegaan worden. Met deze brief wordt u uitgenodigd om uiterlijk 17 september 2004 schriftelijk en onderbouwd aan te geven of u wenst dat uw inrichting onderdeel uitmaakt van een verzoek aan de Europese Commissie om tijdelijk (tot en met 31 december 2007) buiten de werkingssfeer van de richtlijn te blijven. Verzoeken na deze datum worden niet meer in behandeling genomen. U kunt uw reactie sturen naar: Ministerie van Economische Zaken t.a.v. Dhr. P. van Slobbe Postbus 20101 2500EC Den Haag Bezien zal worden of uw verzoek voldoet aan de bovenstaande criteria. Indien dat het geval is zal uw inrichting onderdeel uitmaken van het verzoek aan de Europese

Page 380: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

4

Commissie om de opt-out. U dient bij uw reactie alle relevante informatie te overleggen. Een verzoek aan de Europese Commissie voor een opt-out heeft meer kans van slagen, indien het voldoende onderbouwd is. Uw informatie zal uiteraard vertrouwelijk worden behandeld. Indien uw verzoek niet voldoet aan de hierboven gestelde criteria of indien in Europees kader het verzoek om deze opt-out wordt afgewezen, zullen op grond van het definitieve Nationaal toewijzingsbesluit broeikasgasemissierechten 2005-2007 emissierechten verleend worden. In dit besluit is ook een toewijzing van emissierechten opgenomen voor de inrichtingen die mogelijk voor opt-out in aanmerking komen. Ik wijs de betrokken inrichtingen dan ook op de mogelijkheid van inspraak ten aanzien van het aantal te verlenen emissierechten op grond van dit toewijzingsbesluit. Indien uw verzoek voldoet aan bovengenoemde criteria en door de Europese Commissie goedgekeurd wordt, dan valt uw inrichting buiten de reikwijdte van de richtlijn, de implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten en de daarop gebaseerde algemene maatregel van bestuur. Dat betekent dat uw inrichting geen emissievergunning krijgt en dat aan uw inrichting voor de planperiode 2005-2007 geen emissierechten zullen worden verleend. Omdat de uitkomst van de opt-out onzeker is en emissiehandel op 1 januari a.s. van start gaat adviseer ik u ook om wel een monitoringsprotocol in te dienen. Op die wijze bent u ervan verzekerd dat u in het onverhoopte geval dat de opt-out wordt afgewezen toch snel over een vergunning kunt beschikken. mr. L.J. Brinkhorst Minister van Economische Zaken

Page 381: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Vereniging VNO-NCW

Postbus 93002

2509 AA Den Haag

Telefoon: 070 349 03 49

Telefax: 070 349 03 00

E-mail: [email protected]

Internet: http://www.vno-ncw.nl

OpinieVisies van VNO-NCW

Handel in

emissierechten

Handel in

emissierechten

Een nieuw instrument om

milieudoelstell ingen te halen

Page 382: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Handel in

emissierechten

Een nieuw instrument om

milieudoelstell ingen te halen

Page 383: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

3

VNO-NCW Handel in emissierechten

Inhoud

1. De flexibele instrumenten van Kyoto 4

2. Verschillende vormen van

emissiehandel 7

3. Voor- en nadelen van emissiehandel 8

4. Eisen aan emissiehandel 14

5. Relatie convenanten en emissiehandel 16

6. Toepassing van emissiehandel in

het bedrijfsleven 19

Bijlage 1: Flexibele instrumenten in het

Kyoto-Protocol 22

Bijlage 2: Een systeem van NOx-emissiehandel voor

stationaire bronnen van de industrie 25

Bijlage 3: Meerjarenafspraken over energie-efficiency

in Nederland 31

VNO-NCWHandel in emissierechten

Vereniging VNO-NCW

De Vereniging VNO-NCW is de grootste centrale ondernemingsorganisatie

van Nederland. Zij behartigt de gemeenschappelijke belangen van 150

brancheverenigingen met hun ruim 80.000 aangesloten ondernemingen.

De vijf bij VNO-NCW aangesloten regionale werkgeversverenigingen en

Jong Management vertegenwoordigen 8.500 persoonlijke leden.

VNO-NCW representeert 80 procent van de werkgelegenheid in de markt-

sector.

Postbus 93002, 2509 AA Den Haag

Telefoon 070 349 03 49

Fax 070 349 03 00

Antwoordnummer VNO-NCW 070 349 03 66

(telefonische vraagbaak voor leden)

Internet http://www.vno-ncw.nl

ISBN: 90-5771-069-2

© Vereniging VNO-NCW

Mei 2001

Page 384: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

5

VNO-NCW Handel in emissierechten

van flexibele instrumenten.1 Door een aantal

ontwikkelingen is het echter gewenst op meer

specifieke vragen met betrekking tot de flexi-

bele instrumenten in te gaan.

In de eerste plaats is de Commissie CO2-handel('Commissie-Vogtländer') gevraagd advies uit te

brengen over de mogelijkheden van een natio-

naal systeem voor emissiehandel. Daarbij zal in

ieder geval een basisvariant onderzocht worden,

waarbij afgeschermde sectoren (huishoudens,

dienstverlening, kleine industrie) absolute pla-

fonds worden opgelegd en internationaal con-

currerende bedrijven worden geconfronteerd

met relatieve doelstellingen.

In de tweede plaats heeft de Europese Commis-

sie in maart 2000 een Groenboek over de han-

del in broeikasgasemissierechten binnen de

Europese Unie uitgebracht om een discussie op

gang te brengen binnen de EU over de invoe-

ring van een EU-systeem voor emissiehandel in

het jaar 2005.

In verschillende EU-lidstaten wordt, evenals in

Nederland, gestudeerd op de mogelijkheden tot

het invoeren van een systeem van emissiehan-

del voor CO2; alleen in Denemarken is men al

overgegaan tot de invoering. In het bedrijfsleven

zijn initiatieven genomen voor emissiehandel,

veelal in de vorm van experimenten of simula-

tie. In een aantal gevallen gaat het daarbij om

proeven van meerdere bedrijven, bijvoorbeeld

de simulatierondes van de elektriciteitsbedrij-

ven verenigd in Eurelectric met grote, energie-

intensieve bedrijven; de initiatieven van

BP/Amoco en Shell waarbij zich andere multi-

nationals hebben aangesloten; de voorstellen

4

VNO-NCWHandel in emissierechten

1. De flexibele instrumenten van Kyoto

De in 1997 tijdens de wereldklimaatconferentie

in het Japanse Kyoto gemaakte afspraken over

vermindering van de uitstoot van milieubelas-

tende stoffen, betekenen dat Nederland in 2010

6 procent minder broeikasgassen, waaronder

CO2, mag uitstoten dan in 1990.

Naast afspraken over doelstellingen heeft 'Kyoto'

ook afspraken opgeleverd over de wijze waarop

die doelstellingen mogen worden gehaald.

Een belangrijk onderdeel van het Kyoto-Protocol

zijn flexibele instrumenten: emissiehandel, 'joint

implementation' 'clean development mecha-

nism' (zie bijlage 1). Deze mechanismen maken

het mogelijk te handelen in CO2-emissies of

emissierechten, waardoor de Kyoto-doelstellin-

gen op de meest kosteneffectieve manier be-

reikt kunnen worden.

Hoewel de Kyoto-doelstellingen uitsluitend sta-

ten binden, zullen deze naar verwachting de

doelstellingen doorvertalen naar doelgroepen

en aan deze doelgroepen absolute of relatieve

doelstellingen (energie-efficiency of CO2 per

eenheid) opleggen. Flexibele instrumenten,

in ieder geval gezamenlijke implementatie en

schone-ontwikkelingsmechanisme, kunnen ook

door bedrijven gebruikt worden voor het be-

reiken van hun doelstelling.

Tot nu toe heeft het bedrijfsleven zich in alge-

mene zin positief uitgelaten over het gebruik

1 Zie o.a. het commentaar van VNO-NCW op de Uitvoeringsnota

Klimaatbeleid II van 16 mei 2000.

Page 385: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

7

VNO-NCW Handel in emissierechten

2. Verschillende vormen van emissiehandel

Er zijn verschillende vormen van emissiehandel

mogelijk, zoals:

• Handel van emissierechten onder absolute

plafonds ('cap-and-trade-systeem'). Bedrijven

krijgen daarin een vast aantal emissierechten

dat overeenkomt met het absolute emissie-

plafond. Als de uitstoot boven het plafond

uitkomt, zullen zij uitstootrechten moeten bij-

kopen; blijft men eronder dan kan men rech-

ten verkopen. De emissierechten kunnen gra-

tis verstrekt worden op basis van historische

rechten ('grandfathering'), de daadwerkelijke

emissie in een bepaald jaar (bijvoorbeeld het

jaar 1990), of door middel van een veiling;

• Handel van emissierechten onder een rela-

tieve doelstelling of prestatienorm ('perfor-

mance-standard-rate-systeem'). Zowel het

NOx-emissiehandelsysteem als het bench-

mark convenant zijn hiervan een voorbeeld;

• Handel in emissiereducties ten opzichte van

een referentiepunt ('baseline-and-credit-

systeem'). Joint Implementation en het Clean

Development Mechanism zijn voorbeelden

van handel in reducties. Er zijn alleen rechten

te verhandelen als reductie plaatsvindt ten

opzichte van een 'business-as-usual'-scenario.

6

VNO-NCWHandel in emissierechten

van de UK Emissions Trading Group waarbij

zich meer dan 40 bedrijven hebben aangeslo-

ten. Daarnaast zijn er talrijke initiatieven van

individuele bedrijven.

Emissiehandel hoeft niet beperkt te blijven tot

de broeikasgassen. Voor andere stoffen dan

CO2 is zelfs eerder ervaring opgedaan. In de VS

zijn midden negentiger jaren al systemen opge-

zet voor de handel in SO2 en NOx2 en in

Nederland zal begin 2003 een emissiehandel-

systeem in NOx van start gaan (zie bijlage 2).

2 Southern California Regional Clean Air Incentives Market

(RECLAIM), US Nitrogen Oxides Transport Commission Allowance

Program (NOx OTC) en US Sulphur Dioxide Allowance Program.

Page 386: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9

VNO-NCW Handel in emissierechten

doelstelling in Nederland veruit het hoogste zijn

in de EU: 150 €/ton CO2, het daaropvolgende

land is België met 90 €/ton CO2, andere landen

komen daar nog ver onder, zoals Duitsland met

13,5 €/ton CO2. Dat de kosten van het klimaat-

beleid in Nederland zo hoog zijn in vergelijking

met andere landen is een gevolg van de 'ambiti-

euze' doelstelling (-6 procent vermindering

broeikasgassen) en het feit dat al relatief veel

maatregelen zijn genomen.

Bij emissiehandel op EU-niveau zal Nederland

de grootste koper en Duitsland de grootste ver-

koper zijn van emissierechten.

bron: PRIMES-studie

De welvaartswinst ten opzichte van het refe-

rentiescenario is in Nederland echter het

grootste.

bron: PRIMES-studie

8

VNO-NCWHandel in emissierechten

3. Voor- en nadelen van emissiehandel

Met name in de VS is reeds ervaring opgedaan

met systemen van emissiehandel voor verschil-

lende luchtverontreinigende stoffen.3 Zowel uit

de praktische ervaring alsook uit modelbereke-

ningen zijn verschillende voordelen naar voren

getreden:

Voordelen van emissiehandel

Emissiehandel kan ten opzichte van andere in-strumenten grote kostenvoordelen opleveren. Uit de PRIMES-studie van de Europese Com-

missie is bekend dat de totale kosten voor de

EU om te voldoen aan de Kyoto-doelstelling als

elke lidstaat zelf de maatregelen moet nemen

ongeveer 9 miljard € bedragen; als de energie-

bedrijven overgaan tot een systeem van emis-

siehandel bedragen de kosten 7,2 miljard € en

bij uitbreiding van emissiehandel tot de ener-

gie-intensieve industrie zakken de kosten tot

6,9 miljard €. Uit een simulatieronde van het

Internationaal Energie Agentschap4 bleken de

kosten van emissiereductie met gemiddeld

60 procent te dalen ten opzichte van de situatie

dat de doelstelling uitsluitend met binnenlandse

maatregelen moest worden bereikt. Met name

Nederland zou de kosten van het klimaatbeleid

drastisch kunnen verminderen door middel van

emissiehandel. Uit de PRIMES-studie van de

Europese Commissie is bekend dat de (margi-

nale) kosten voor het bereiken van de Kyoto-

3 Zie voor overzicht: 'International rules for greenhouse gas emissions

trading', Tom Tietenberg, et al.

4 'Emissions trading simulation: briefing on results', October 2000.

Grafiek 1: Netto kopers en verkopers van CO2-rechten

-40

-20

0

20

40

60

Be Dk Fr D It Sp Vk NIM

ton

CO

2

Grafiek 2: Welvaartswinst als percentage BNP in 2010

0,00%

0,05%

0,10%

0,15%

0,20%

0,25%

AU BE DK FR GE GR IR IT NL PO UK EU

Page 387: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

11

VNO-NCW Handel in emissierechten

De opbrengst van een dergelijke veiling zal al

gauw enkele miljarden € per jaar bedragen.5

Ook als de overheid invoering van een emissie-

handelsysteem budgettair neutraal wil door-

voeren zal dit tot grote belastingverschuivingen

kunnen leiden. In Nederland zou dit bijvoor-

beeld betekenen dat de regulerende energie-

belasting zou moeten worden afgeschaft.

De potentiële kostenvoordelen kunnen geheel of gedeeltelijk te niet worden gedaan door hogetransactiekosten (monitoring, verificatie, hand-having).Hoge transactiekosten dreigen vooral bij Joint

Implementation en het Clean Development

Mechanism en zouden een daadwerkelijke toe-

passing van dit instrument kunnen verhinderen.

Ook bij een prestatienorm-systeem met grote

aantallen deelnemende kleinere bedrijven,

waarbij voor elk bedrijf een prestatienorm moet

worden vastgesteld, zouden de transactiekosten

wel eens een substantieel deel van de prijs van

een emissierecht kunnen gaan uitmaken.

Bij bepaalde systemen is handel in 'lucht' (hot air)mogelijk.Met name bij een systeem met absolute pla-

fonds kan emissiehandel ontstaan die geen re-

latie meer heeft met een daadwerkelijke terug-

dringing van CO2-emissies. Een bedrijf dat

gesloten wordt, zou in principe zijn emissie-

rechten nog jarenlang kunnen verkopen. Een

dergelijk systeem zou emissiehandel in een

kwade reuk kunnen plaatsen.

10

VNO-NCWHandel in emissierechten

Emissiehandel vergroot de flexibiliteit van partijen.Partijen kunnen zelf bepalen waar, hoe en op

welk tijdstip emissiereducties worden verwezen-

lijkt: door interne maatregelen, door aankoop in

binnen- of buitenland.

Risico’s van emissiehandel

Aan emissiehandel zijn ook risico's verbonden,

die nauw samenhangen met het type emissie-

handel:

Bij een systeem met absolute plafonds voelensterk groeiende sectoren zich bedreigd door datplafond.Eén van de belangrijkste redenen waarom be-

drijven meestal een absoluut plafond afwijzen.

Koppeling van emissierechten aan een bepaaldjaar kan bij een systeem met een absoluut pla-fond nadelen opleveren voor voorlopers of nieuwopgerichte bedrijven.Als uitgifte van emissierechten plaatsvindt op

basis van historische rechten worden voorlo-

pers afgestraft, omdat zij niet beloond worden

voor vroegere inspanningen en nieuw toetre-

dende bedrijven zullen zich moeten inkopen en

worden dus meteen geconfronteerd met een

financiële achterstand. Deze problemen zouden

kunnen worden opgelost door het peiljaar vol-

doende ver terug te kiezen of de uitgifte te base-

ren op een benchmark.

Veilen bij een systeem met absolute plafondskomt in praktijk vaak neer op een energie-belasting.Alle energiegebruikers zullen rechten moeten

kopen overeenkomend met hun emissieniveau.

5 In Nederland zou de veiling van de huidige emissie van ca.

235 Mton CO2-equivalenten bij geraamde bestrijdingskosten van

20 à 25 € per ton CO2 jaarlijks 4,5 à 6 miljard € opbrengen.

Page 388: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

13

VNO-NCW Handel in emissierechten

basis van een benchmark, die ook aan toe-

tredende bedrijven gratis worden verstrekt

als ze aan de benchmark voldoen.

De beide systemen moeten dan ook niet als

absoluut tegengestelde systemen worden ge-

zien; een prestatienorm-systeem kan worden

opgevat als een specifieke vorm van het sys-

teem met absolute plafonds. Beide systemen

kunnen bovendien naast elkaar bestaan.6

Wel moet men er dan rekening mee houden

dat een gecompliceerd totaal-systeem kan ont-

staan, zoals ook uit het Britse voorbeeld en de

simulatierondes van de Europese koepel van

elektriciteitsbedrijven Eurelectric en enkele

energie-intensieve bedrijven blijkt.7

In zijn algemeenheid zou men kunnen stellen

dat een prestatienorm-systeem beter aansluit bij

de Europese en Nederlandse traditie van con-

venanten en het stellen van technische stan-

daarden of prestatie-eisen.

12

VNO-NCWHandel in emissierechten

ResumerendAlles overziend kan gesteld worden dat voor

het bedrijfsleven een systeem met prestatie-

normen ten opzichte van een systeem met

absolute plafonds de volgende voordelen heeft:

• Een prestatienorm-systeem doet meer recht

aan inspanningen uit het verleden. Voor-

lopers worden niet benadeeld zoals bij sys-

teem met absolute plafonds op basis van kop-

peling van emissierechten aan een bepaald

jaar het geval kan zijn;

• Een prestatienorm-systeem levert geen pro-

blemen op met toe- en uittredende bedrijven.

Bij systeem met absolute plafonds moet een

toetredend bedrijf zich inkopen en een bedrijf

dat de productie staakt kan zijn rechten soms

tot in lengte der dagen verkopen;

• Groei en krimp van bedrijven door econo-

mische omstandigheden leveren minder pro-

blemen op onder een prestatienorm-systeem;

• Handel in 'lucht' is niet mogelijk onder een

prestatienorm-systeem.

Een voordeel van een systeem met absolute

plafonds ten opzichte van een prestatienorm-

systeem voor de overheid is dat een systeem

met absolute plafonds meer zekerheid oplevert:

men moet eenvoudigweg onder een van te-

voren vastgesteld plafond blijven. Echter, van

beide hoofdsystemen bestaan allerlei varianten,

zodat in de praktijk de verschillen soms gering

zijn. De onzekerheid van de uitkomst van een

prestatienorm-systeem voor de overheid kan

ondervangen worden door de prestatienorm

voor doelgroepen bij dreigende overschrijding

van een nationaal plafond aan te scherpen.

En enkele gesignaleerde nadelen van systemen

met absolute plafonds kunnen ondervangen

worden door emissierechten te verlenen op

6 In Groot-Brittannië heeft de UK Emissions Trading Group (ETG)

emissiehandel voorgesteld waarin beide systemen naast elkaar

voorkomen, zie consultatie document ('A greenhouse gas emissions

trading scheme for the United Kingdom') van de Britse overheid

www.detr.gov.uk. De basisvariant die de Nederlandse commissie

CO2-handel onderzoekt gaat ook uit van een combinatie van beide

systemen.

7 'Greenhouse gas and Electricity Trading Simulation 2'.

www.gets2.org

Page 389: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

15

VNO-NCW Handel in emissierechten

van deze wet om emissiehandel mogelijk te

maken. Ook een aanpassing van de des-

betreffende EU-richtlijn is waarschijnlijk

noodzakelijk.

14

VNO-NCWHandel in emissierechten

4. Eisen aan emissiehandel

Wil emissiehandel voor het bedrijfsleven interes-

sant zijn dan zullen de voordelen van dit instru-

ment ten volle benut moeten kunnen worden,

zonder dat de nadelen te veel manifest worden.

Dat betekent dat:

• Bedrijven moeten kunnen deelnemen op

vrijwillige basis aan een systeem van emissie-

handel;

• Bedrijven die deelnemen aan een emissie-

handelsysteem niet worden belast met addi-

tionele instrumenten zoals een energieheffing;

• Er reële kostenvoordelen moeten zijn te be-

halen ten opzichte van andere instrumenten;

• De concurrentiepositie van het Nederlandse

bedrijfsleven niet mag worden aangetast;

• Een systeem moet aansluiten op de markt en

op een breed draagvlak kan rekenen in het

bedrijfsleven;

• Een mogelijk nationaal systeem zodanig moet

zijn opgezet dat het inpasbaar is in een EU-

systeem of dat de CO2-rechten uitwisselbaar

zijn met systemen in andere EU-lidstaten;

• De administratieve eisen zo beperkt mogelijk

moeten zijn;

• De CO2-rechten van de verschillende flexi-

bele instrumenten uitwisselbaar moeten zijn;

• Er geen plafond moet worden gesteld aan het

gebruik van flexibele instrumenten;

• 'op de bank zetten' ('banking') van projecten

tussen 2000 en 2008 wordt toegestaan;8

• Emissiehandel inpasbaar moet zijn in de Wet

milieubeheer. Op dit moment werkt het

ministerie van VROM reeds aan een wijziging

8 Bij de NOx-emissiehandel in Nederland (zie bijlage 2) wordt

'banking' uitgesloten om speculatie te voorkomen en de markt-

werking te verbeteren. Het betreft hier echter een kleine afge-

schermde markt die kwetsbaar is voor speculatie; daarvan zal bij

CO2-emissiehandel nauwelijks sprake zijn.

Page 390: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

17

VNO-NCW Handel in emissierechten

ven geen verplichte CO2-emissieplafonds zal

opleggen. Daaruit is vaak, ten onrechte, de con-

clusie getrokken dat VNO-NCW emissiehandel

voor bedrijven zou afwijzen. Emissiehandel en

convenanten zijn echter geen conflicterende

instrumenten. In tegendeel, emissiehandel kan

een belangrijke rol spelen bij de verwezen-

lijking van de energie-efficiency doelstelling

zoals die in een mja of het benchmark-

convenant is vastgelegd. In dit laatste convenant

is ook uitdrukkelijk een rol weggelegd voor

emissiehandel: als het met bedrijfseconomisch

rendabele of minder rendabele maatregelen

niet mogelijk is voor het jaar 2008 de wereldtop

te bereiken, mag vanaf dat jaar ook verevening

met andere instrumenten plaatsvinden, waar-

onder de verschillende vormen van emissie-

handel.

Zowel in de mja's als in het benchmark conve-

nant kan bovendien de zorgenaamde concern-benadering worden toegepast, waarbij binnen

een concern naar de investeringen op die plaats

worden gedaan waar ze het meest kosteneffec-

tief zijn. Aan de concernbenadering liggen in

feite dezelfde principes ten grondslag als aan

emissiehandel binnen een concern. Emissie-

handel is dan ook een goed middel om de con-

venantsdoelstelling, zij het mja of benchmark-

convenant, te bereiken.

Stonden in de eerste generatie mja's nog uitslui-

tend investeringsmaatregelen op het gebied van

procesefficiency ter beschikking om de doelstel-

ling te bereiken, in het benchmark-convenant is

daar emissiehandel aan toegevoegd, zij het als

een soort vangnet. In de nieuwe mja's zal dit

verder worden uitgebreid met maatregelen ter

verbetering van de energie-efficiency door

middel van energiezuinige producten, recycling,

16

VNO-NCWHandel in emissierechten

5. Relatie convenanten en emissiehandel

Nederland heeft een lange traditie van conve-

nanten op milieu- en energiebesparingsgebied.

In 1992 werd reeds het eerste convenant ter

verbetering van de energie-efficiency afgesloten

en inmiddels zijn met sectoren in de industrie,

handel en dienstverlening ongeveer 40 conve-

nanten, meerjarenafspraken (mja's) en het

benchmark-convenant, afgesloten (zie overzicht

bijlage 3).

De meerjarenafspraken zijn tot nu toe een groot

succes geweest. Over de periode 1989-1999 is

in de industriële sectoren een resultaat geboekt

van 20,4 procent energie-efficiencyverbetering.

Daarmee is de doelstelling voor het jaar 2000

(20 procent) al in 1999 gerealiseerd.9 Ruwweg

de helft van de bereikte efficiencyverbetering

kan worden toegeschreven aan de mja's; de rest

is autonoom. Naast de mja's in industrie, zake-

lijke dienstverlening en non-profit sector moet

ook nog het Milieu Actieplan uit de energie-

sector (elektriciteit en gas) genoemd worden dat

in de periode 1990-2000 heeft geleid tot een

relatieve CO2-emissiereductie van 7 procent

aan de verbruikerszijde en 7 procent aan de

productiezijde. Er is dan ook alle reden om dit

beleid in de periode 2000-2010 voort te zetten.

In het benchmark-convenant is in de paragraaf

over de tegenprestatie van de overheid opgeno-

men dat de overheid de deelnemende bedrij-

9 'Meerjarenafspraken Energie-efficiency - Resultaten 1999', brief

van de minister van Economische Zaken aan de Tweede Kamer,

18 december 2000.

Page 391: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

19

VNO-NCW Handel in emissierechten

6. Toepassing van emissiehandel in het bedrijfsleven

Steeds meer EU-lidstaten studeren op de invoe-

ring van een systeem voor emissiehandel of

hebben daar reeds concrete plannen voor en

ook in Nederland blijkt het draagvlak voor

emissiehandel ruim aanwezig.10 Inmiddels is het

tot de EU-lidstaten doorgedrongen dat men zich

in het Kyoto-Protocol op wel erg ambitieuze

doelstellingen heeft vastgelegd. Zelfs met emis-

siehandel zal Nederland de grootste moeite

hebben zijn Kyoto-doelstelling te bereiken;

zonder internationale emissiehandel wordt het

simpelweg onmogelijk. Nederland heeft dus alle

belang bij het totstandkomen van een systeem

van emissiehandel, zowel uit politieke als

kostenoverwegingen.

Ook het Nederlands bedrijfsleven zal door

gebruikmaking van emissiehandel kostenvoor-

delen kunnen behalen ten opzichte van andere

instrumenten. Die kostenvoordelen worden

echter sterk bepaald door keuze van het sys-

teem, waaronder de initiële verdeling van de

rechten en de transactiekosten. Een liquide

markt is een essentiële voorwaarde; het aantal

deelnemers aan een emissiehandelsysteem

moet zo groot mogelijk zijn. Dit betekent dat in

principe gemikt moet worden op een inter-

nationaal systeem; idealiter een systeem op

OECD-niveau, maar op zijn minst een systeem

op EU-niveau.

18

VNO-NCWHandel in emissierechten

transport en logistiek, samenwerking op

bedrijfsterreinen en het gebruik van duur-

zame energie.

Een absoluut plafond wordt door bedrijven

afgewezen. Met name door de energie-inten-

sieve, internationaal concurrerende bedrijven

kan een absoluut plafond bedreigend zijn voor

de concurrentiepositie en de productiegroei.

Tot nu toe heeft de overheid, noch via het

vergunningenregime noch via het convenanten-

spoor, bedrijven absolute plafonds opgelegd.

Daaraan zou dan ook moeten worden vast-

gehouden en zowel voor de nieuwe mja's als

het benchmark-convenant zou voor het jaar

2005 bekeken moeten worden of een dan inge-

voerd of in te voeren nationaal systeem van

emissiehandel toegevoegd zou kunnen worden

als een regulier onderdeel voor het bereiken

van de efficiencydoelstelling. Daarvoor is dan

wel nodig dat de energie-efficiency doelstelling

wordt omgezet in een CO2-doelstelling per een-

heid product.

10 Zie het unanieme SER-advies 'Emissiehandel in klimaatbeleid'

van mei 2000.

Page 392: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

21

VNO-NCW Handel in emissierechten

nanten ook de emissierechten die verworven

worden via Joint Implementation of het Clean

Development Mechanism, bijvoorbeeld in het

kader van het Nederlandse Erupt programma11,

meegerekend moeten kunnen worden.

Zodra de hoofdlijnen van een nationaal of EU-

systeem voor emissiehandel zich aftekenen zou

een model opgesteld moeten worden waarbij

de verschillende vormen van emissiehandel

behoren tot de instrumenten waarmee de con-

venantsdoelstelling kan worden bereikt.

20

VNO-NCWHandel in emissierechten

Dit betekent nog niet dat er één, van bovenop

opgelegd systeem zou moeten komen. Het is

niet waarschijnlijk dat de EU, laat staan de

OECD, daarin zal slagen. Het ligt meer in de

rede dat de Europese Commissie een kader met

uitgangspunten en criteria zal voorstellen, waar-

aan eventuele nationale systemen zullen wor-

den getoetst. Essentieel daarbij is dat het natio-

nale systeem uitwisseling van rechten met

systemen in andere EU-lidstaten mogelijk

maakt. Naar verwachting zal een nationaal sys-

teem niet eerder in werking kunnen treden dan

2005 en dat is ook de datum waarop in het

Groenboek van de Europese Commissie gemikt

wordt voor een geharmoniseerde behandeling

van emissiehandel. Op korte termijn zou de

Europese Commissie een aantal basisprincipes

moeten ontwikkelen, waaraan de nationale

systemen zouden moeten voldoen om compa-

tibel te zijn.

Zowel industriële sectoren als individuele

bedrijven of inrichtingen hebben grote weer-

stand tegen een emissiehandelsysteem geba-

seerd op absolute plafonds en geven zonder

meer de voorkeur aan een systeem met rela-

tieve doelstellingen ('prestatienorm-systeem').

Een dergelijk systeem sluit ook het beste aan bij

de Nederlandse convenantentraditie en wordt

als minder bedreigend ervaren voor productie-

groei als een 'cap-and-trade' systeem met een

vast plafond. Men moet er echter rekening mee

houden dat de standaard van een prestatie-

norm-systeem in de loop van de tijd kan wor-

den aangescherpt bij een dreigende overschrij-

ding van de nationale Kyoto-doelstelling.

Een prestatienorm-systeem is ook gemakkelijk

te combineren met de mja's en het benchmark-

convenant. Overigens zouden in deze conve-

11 Emission Reduction Unit Procurement Tender (Erupt). Met ERUPT

koopt Senter namens de Nederlandse overheid reducties van broei-

kasgasemissies. Op deze manier ontstaat een nieuwe bron van

inkomsten die de realisatie van projecten in Midden- en Oost-

Europa op het gebied van energiebesparing en duurzame energie

aantrekkelijker maakt, zie www.senter.nl.

Page 393: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

23

VNO-NCW Handel in emissierechten

van een Annex-1 land in een ander Annex-1

land waarbij emissierechten worden gecreëerd;

bij het Clean Development Mechanism is sprake

van een project tussen een Annex-1 land en

een non-Annex-1 land dat geen verplichtingen

in het kader van het Protocol op zich heeft

genomen.

Voor zowel emissiehandel, als JI als CDM geldt

dat deze aanvullend moeten zijn op nationale

maatregelen, maar er wordt in het Protocol geen

plafond gesteld aan het gebruik van deze instru-

menten. Regels voor de toepassing van emissie-

handel en JI, onder andere met betrekking tot

verificatie en rapportage, zouden vastgesteld

moeten worden op CoP-6 in Den Haag, maar

daarin is men niet geslaagd.

Voor zowel JI- als CDM-projecten geldt dat

eerste een basislijn moet worden vastgesteld

ten opzichte waarvan de reductierechten bere-

kend zouden moeten worden en bovendien

moeten de betrokken Partijen (landen) instem-

men met het project en overeenstemming be-

reiken over de verdeling van de rechten (credit

sharing). Derden, waaronder bedrijven13, kun-

nen geautoriseerd worden om, onder verant-

woordelijkheid van het Annex-1 land waarnaar

de reductie-eenheden worden getransfereerd,

te participeren in het project. Het Protocol

spreekt zich niet uit over de mogelijkheid van

emissiehandel tussen landen en bedrijven,

maar sluit dit ook niet uit.

In het Protocol is een aantal regels voor JI al op

hoofdlijnen vastgelegd en CDM kan al in 2000

starten, waarbij de reducties 'op de bank' kun-

nen worden gezet ('banking') voor de budget

periode 2008-2012. 'Op de bank zetten' is alleen

22

VNO-NCWHandel in emissierechten

Bijlage 1: Flexibele instrumentenin het Kyoto-Protocol

Het Kyoto-Protocol kent 3 verschillende vormen

van flexibele instrumenten:

- Emissions trading (emissiehandel, artikel 17)

Voor het voldoen aan hun verplichtingen

kunnen Annex-1 landen gebruik maken van

onderlinge flexibele instrumenten. Partijen

kopen of verkopen daarbij delen van de hen

opgelegde verplichting ('parts of assigned

amounts').

- Joint implementation (artikel 6)

Annex-1 landen kunnen hun nationale re-

ductiedoelstelling verminderen met emissie-

reducties of de opslag ('sinks') van broeikas-

gassen van projecten in andere Annex-1

landen ('emission reduction units').

- Clean Development Mechanism (artikel 12)

Annex-1 landen kunnen hun nationale re-

ductiedoelstelling verminderen met gecertifi-

ceerde emissiereducties van projecten in non-

Annex-1 landen ('certified emission

reductions'12).

Kort gezegd is 'emissiehandel' rechtstreekse

handel tussen Annex-1 landen, waarbij het ene

land emissiereductierechten koopt van het

andere land; Joint Implementation is een project

12 parts of assigned amount, emission reduction units en certified

emissions reductions worden allemaal uitgedrukt in tonnen CO2

equivalent.

13 Het Protocol spreekt van 'legal entities' bij gezamenlijke implemen-

tatie en van 'private and/or public entities' bij schone-ontwikkelings-

mechanisme.

Page 394: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

25

VNO-NCW Handel in emissierechten

Bijlage 2:Een systeem van NOx-emissiehandel voor stationaire bronnen van de industrie

Inleiding

De emissie van stikstofoxiden (NOx) draagt bij

aan verzuring en vermesting van het milieu en

de vorming van ozon op leefniveau. Overheid

en bedrijfsleven werken sinds de jaren '80 ac-

tief aan beleid om de emissies van NOx terug te

dringen. De laatste jaren groeit de belangstelling

voor de mogelijkheden die economische instru-

menten bieden bij het terugdringen van emissies.

In de werkgroep emissiehandel hebben ver-

tegenwoordigers van de industrie en de over-

heid, ondersteund door KPMG Milieu, gewerkt

aan een systeem van emissiehandel. Emissie-

handel is een instrument dat emissies ver-

handelbaar maakt door een markt te introdu-

ceren. Met emissiehandel krijgen emittenten

van NOx de mogelijkheid om aan hun NOx ver-

plichtingen te voldoen door of zelf reductie-

maatregelen te treffen of elders gerealiseerde

reducties te kopen. Emittenten die ten opzichte

van hun verplichting 'teveel' reductie hebben

gerealiseerd kunnen dit verkopen. Emissiehan-

del maakt gebruik van de kostenverschillen van

reductiemaatregelen tussen inrichtingen.

Het zijn namelijk juist deze kostenverschillen

die het aantrekkelijk maken niet bij iedere

inrichting dezelfde maatregelen te treffen,

maar om de reducties te realiseren bij die

24

VNO-NCWHandel in emissierechten

mogelijk voor schone-ontwikkelingsmechanisme

en dat betekent dat gezamenlijke implementatie

in principe pas bij het begin van de budget

periode, het jaar 2008, van start kan gaan.

Page 395: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

27

VNO-NCW Handel in emissierechten

Werking en organisatie van het systeem

WerkingMet de introductie van emissiehandel ontstaat

een markt waarop inrichtingen kunnen han-

delen in kg NOx. Op de markt worden kg NOx

ofwel NOx credits verhandeld met een looptijd

van één jaar. De inrichtingen moeten ieder jaar

aan de voor dat jaar geldende emissie-eisen

voldoen. De vergelijking van de inrichtingseis

met de uitstoot en de verhandelde kg vindt

plaats aan het eind van een jaar. Aan het einde

van het boekjaar kan het bedrijf gedurende

een zogenaamde reconciliation periode van 60

dagen de feitelijke emissie en inrichtingseis via

aan- of verkoop van credits met elkaar in over-

eenstemming brengen. Door tussentijds NOx

credits te kopen of te verkopen kunnen be-

drijven ook gedurende het lopende jaar hun

emissies optimaal in overeenstemming brengen

met de inrichtingseis. Om grote prijsfluctuaties

te voorkomen, wordt gewerkt met NOx credits

die passen bij twee, elkaar overlappende, cycli.

Een cyclus is gedefinieerd als de periode ge-

durende welke de credits geldig zijn. Een deel

van de inrichtingen sluit het boekjaar af aan het

eind van de ene cyclus. De overige inrichtingen

aan het eind van de andere cyclus. Als met één

cyclus gewerkt zou worden zullen alle inrich-

tingen op hetzelfde tijdstip hun NOx boek-

houding afsluiten, wat heftige prijsbewegingen

kan veroorzaken. Met twee cycli waarbij be-

drijven mogen handelen in credits uit elk van

die cycli treedt een beheerster prijsverloop op.

Inrichtingen kunnen van verschillende handels-

kanalen gebruik maken. Zij kunnen gebruik

maken van bilaterale handel, handel via make-

laars en handel via een beurs. Bij een NOx

beurs kunnen inrichtingen vraag en aanbod in

26

VNO-NCWHandel in emissierechten

inrichtingen waar dat het goedkoopst kan.

Onderzoek heeft aangetoond dat met emissie-

handel een kostenbesparing van circa 200 à 300

miljoen gulden op jaarbasis gerealiseerd kan

worden voor het totaal van de deelnemers.

Taakstelling

Een systeem van emissiehandel begint bij de te

realiseren taakstelling. De taakstelling voor de

Nederlandse industrie wordt uitgedrukt in kton

NOx. Het idee van emissiehandel is gebaseerd

op de gedachte dat deze taakstelling voor de

hele industrie kan worden vertaald naar uni-

forme wettelijk vastgelegde eisen voor stook-

installaties en (een beperkt aantal) productie-

processen14. Deze eisen worden voor stook-

installaties uitgedrukt in gNOx/GJ, voor proces-

sen in mg NOx/m3 of een andere eenheid

(bijvoorbeeld gram NOx per kg product).

De eis voor een bedrijf (inrichting) is opge-

bouwd uit de eisen voor de installaties binnen

die inrichting.

Met de introductie van de wettelijke eis per

installatie respectievelijk per proces vervallen

voor die inrichtingen de NOx eisen voor stook-

installaties uit BEES A evenals de NOx eisen

uit de milieuvergunning. Wel zal (nog steeds)

aan de maximale emissie-eisen van de EU-

wetgeving moeten worden voldaan.

In verband met zakelijke overwegingen en con-

tinuïteit in de NOx emissiehandel zullen de

eisen tenminste 5 jaar bekend moeten zijn voor-

afgaand aan het tijdstip waarop aan de eisen

moet zijn voldaan.

14 De inrichtingseis is van toepassing op de in Nederland gevestigde

inrichtingen met een ondergrens van 20 MWth. In een volgende

fase zou dit ook voor inrichtingen beneden de 20 MWth grens

gelden.

Page 396: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

29

VNO-NCW Handel in emissierechten

OrganisatieVertrekpunt voor de organisatie van een sys-

teem van emissiehandel is functiescheiding.

Dit wil voor het onderhavige systeem zeggen

dat taken met een publiek karakter onder ver-

antwoordelijkheid van de overheid vallen, ter-

wijl taken met een privaat karakter onder de

verantwoordelijkheid van private partijen zullen

vallen. Bovendien zullen enkele private taken

moeten worden gescheiden, te weten handel/

de beurs respectievelijk registratie van verhan-

delde credits.

Deze scheidingen zijn nodig om de betrouw-

baarheid van het systeem te vergroten. Zo zul-

len de private partijen de oprichting van de

NOx beurs moeten realiseren. Verder zal zorg

moeten worden gedragen voor de oprichting

van een Emissie Handel Registratie. Bij dit or-

gaan moeten alle transacties in kg NOx gemeld

worden. Vervolgens worden deze transacties in

een NOx-register vastgelegd. Tevens zal de

overheid het publieke orgaan de Emissiehandel

Autoriteit inrichten, die toeziet dat een inrich-

ting het juiste aantal credits heeft. Gezien het

nationale karakter van de handel is een ver-

gaande mate van uniformiteit, timing en pro-

cedureverloop van monitoring NOx vereist.

Juridische inpassing

Cruciaal aandachtspunt bij de ontwikkeling en

implementatie van een nieuw instrument als

emissiehandel is de wijze waarop dit instrument

juridisch wordt ingepast in de bestaande wet-

en regelgeving. In Nederland is men voor-

nemens het systeem van emissiehandel te doen

functioneren in combinatie met een wettelijke

prestatienorm voor de NOx emissies op installa-

tieniveau, vertaald naar het inrichtingsniveau.

28

VNO-NCWHandel in emissierechten

kg NOx aanmelden en daarbij aangeven voor

welke prijs zij bereid zijn deze kilo's te kopen of

te verkopen. Net als bij enkele in de VS opera-

tionele systemen zal de beurs een Internetsite

kunnen ontwikkelen via welke de handel kan

plaatsvinden. Bedrijven krijgen toegang tot de

Internethandel en kunnen daar hun vraag

respectievelijk aanbod specificeren alsmede de

prijzen waarbij zij deze posities innemen.

Vervolgens worden zo nodig de door de be-

drijven opgegeven biedingen onder regie van

de beurs door de bedrijven aangepast totdat de

beste match ontstaat tussen vraag en aanbod.

De beurs verzorgt de clearing van de markt

(het afsluiten van de contracten en de financiële

afhandeling daarvan). De beurs faciliteert, maar

neemt zelf geen posities in. Bij de beurs kunnen

samengestelde contracten en first-best en

second-best opties door bedrijven worden op-

gegeven. Contracten kunnen een lange of korte

looptijd hebben; zij kunnen betrekking hebben

op de komende periode of een periode in de

verdere toekomst. Feitelijk is bij de beurshandel

sprake van een flexibele contractenmix. Bij bi-

laterale handel kunnen inrichtingen onderling

contracten afsluiten waarbij zij volledige vrij-

heid hebben die contracten in te vullen op de

wijze die zij zelf wensen. Banking en lending

zijn niet toegestaan, ter bevordering van markt-

werking en om te voorkomen dat feitelijke

reductiemaatregelen vooruitgeschoven worden.

De handel in emissies vereist dat de monitoring

en de registratie van gegevens nauwkeurig en

goed gecontroleerd plaatsvindt. Zeker nu er

geldstromen gekoppeld zijn aan de emissiege-

gevens wordt het belang van een juiste monito-

ring van de emissies nog groter dan bij het hui-

dige instrumentarium.

Page 397: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

31

VNO-NCW Handel in emissierechten

Bijlage 3: Meerjarenafspraken over energie-efficiency in Nederland

30

VNO-NCWHandel in emissierechten

Die eis wordt neergelegd in een AMvB op

grond van artikel 8.44 Wm.

Vervolgstappen

Met de onderhavige rapportage zijn de hoofd-

lijnen van een systeem van emissiehandel

zichtbaar geworden. Er is nog een aantal zaken

dat verder uitgewerkt dient te worden: de taak-

stelling, de monitoring, de juridische inpassing,

de handhaving en enkele aspecten van het NOx

handelssysteem. Al deze punten zijn naar ver-

wachting bevredigend in te vullen, zodat met

voortvarendheid verder gewerkt kan worden

aan de realisatie van NOx emissiehandel.

15 De onderhandelingen over de MJA's na het jaar 2000 zijn nog niet

afgerond, zodat er nog wijzigingen in deze tabel kunnen optreden.

Sector Meerjarenafspraken 2000-20101990-2000

Datum van Doelstelling Benchmark Meerjaren afsluiting in 2000 afspraken afspraken15

t.o.v. 1989 (%)

IJzer en staal 1992 20 x

Cement 1992 21 x

Textiel 1992 20 x

Kalkzandsteen 1992 23

Glas 1992 20 x

Glastuinbouw 1993 50 x

Papier en karton 1993 20 x

Margarine/vetten/oliën 1993 22 x

Suiker 1993 20 x

Vleesverwerking 1993 20 x

Bier 1993 27 x

Groente en fruit 1993 16,5

Non-ferro 1993 15 x x

Grofkeramiek 1993 20

Chemie 1993 20 x x

Natwasserijen 1994 20 x

Zuivelindustrie 1994 20 x

Koffiebranderijen 1994 19 x

Fijnkeramiek 1994 20

Rubber 1994 20 x

Aardolieraffinaderijen 1995 10 x

Beroeps- en volwassenen 1994/96 30educatie/hoger beroepsonderwijs

Page 398: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

32

VNO-NCWHandel in emissierechten

15 De onderhandelingen over de MJA's na het jaar 2000 zijn nog niet

afgerond, zodat er nog wijzigingen in deze tabel kunnen optreden.

Sector Meerjarenafspraken 2000-20101990-2000

Datum van Doelstelling Benchmark Meerjaren afsluiting in 2000 afspraken afspraken15

t.o.v. 1989 (%)

Koel- en vrieshuizen 1996 28

Oppervlakte behandeling 1995 20 x

Asfalt 1995 20 x

Kunststofverwerking 1994 20 x

IJzergieterijen 1995 16 x

Intramurale 1994 30 xgezondheidszorg

Tapijt 1996 20 x

Aardappelverwerking 1996 20 x

Frisdranken 1996 21 x

Banken 1996 25 x

Individuele bedrijven 1993-96 20-28 x x(Philips, KLM, SchipholAirport, Rank Xerox etc.)

Olie- en gaswinnings- 1996 20 xindustrie

Elektriciteits- xproductiebedrijven

Paddestoelen 1998 20 x

Cacao 1998 18 x

Verzekerings- 1998 23 xmaatschappijen

Bloembollen 1998 22 x

Milieu Actieplan 1991 17 Mton CO2

energiebedrijven

Page 399: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Monitoringsprotocol CO2- en NOx-emissie “de Inrichting B.V.”

De Inrichting bv

16 juli 2004 Definitief rapport 9P0541.01

DISCLAIMER Het monitoringsprotocol is onderdeel van de vergunningaanvraag in het kader van NOx- en CO2-emissiehandel. Bij de beoordeling van de door de bedrijven op te stellen monitoringsprotocollen door de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) is de tekst van de voorgepubliceerde Ministeriële regeling NOx-monitoring maatgevend. Het monitoringsprotocol dient dan ook te voldoen aan deze Ministeriële regeling. Tegen die achtergrond dient dit voorbeeldprotocol uitsluitend te worden gezien ter illustratie en voor de gedachtebepaling en als hulpmiddel bij het opstellen van het bedrijfsspecifieke monitoringsprotocol. Hoewel de voorbeeldprotocollen met zorg zijn opgesteld kunnen aan dit of andere voorbeeldprotocollen tegenover de NEa geen rechten worden ontleend.

Page 400: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport i 03 juli 2004

A COMPANY OF

Documenttitel Monitoringsprotocol CO2- en NOx-emissie “de Inrichting B.V.”

Verkorte documenttitel MP de Inrichting

Status Definitief rapport Datum 16 juli 2004

Projectnaam Voorbeeldprotocollen NOx / CO2 monitoring Projectnummer 9P0541.01 Opdrachtgever Ministerie van VROM

Referentie 9P0541.01/R099/EDJ/Rott1

Hoofdweg 490

Postbus 8520

3009 AM Rotterdam

+31 (0)10 286 54 32 Telefoon Fax

[email protected] E-mail www.royalhaskoning.com Internet

Arnhem 09122561 KvK

HASKONING NEDERLAND BV

MILIEU

Auteur(s) E.C. de Jonge (RH)

Collegiale toets W. van der Lans (RH) N. Vollering (PwC)

Datum/paraaf …………………. ………………….

Vrijgegeven door E.Wijlhuizen (RH)

Datum/paraaf …………………. ………………….

Page 401: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

1 9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport 3 juli 2004

INHOUDSOPGAVE Blz.

SAMENVATTING 3

DEEL A: SYSTEEMINRICHTING 4

1 ALGEMENE BEDRIJFSGEGEVENS 4

1.1 Algemene gegevens van de inrichting 4

1.2 Hoofdlijnen van de bedrijfsactiviteiten binnen de inrichting 5

1.3 Identificatie van installaties en bronnen, vaststellen systeemgrenzen 5

2 MONITORINGSMETHODIEK 7

2.1 CO2 monitoringsmethodiek 7 2.1.1 Identificatie van bronnen en klassebepaling van de CO2-installatie binnen de inrichting 7 2.1.2 Gebruikte bepalingsmethode 7 2.1.3 Overzicht te monitoren brandstofstromen en plaats meetvoorzieningen 8 2.1.4 Overzicht gebruikte niveaus van nauwkeurigheid 8 2.1.5 Beschrijving Meetapparatuur 10 2.1.6 Bemonstering en analyse 10 2.1.7 Onzekerheidsbepaling 10

2.2 Gebruikte bepalingsmethode en bepaling relevante parameters NOx 11 2.2.1 Beschrijving van de installaties 11 2.2.2 Relevante parameters 11 2.2.3 Kentalbepaling 11 2.2.4 Vrachtbepaling 13 2.2.5 Meetapparatuur 15 2.2.6 Geldigheidsgebied 16 2.2.7 Monitoring brandstofverbruik cv-installatie en relatie met brandstofverbruik CO2 monitoring 16

2.4 Onderbouwingen en beschrijvingen 16

3 AFWIJKINGEN EN WIJZIGINGEN IN MONITORINGSPROTOCOL 17

3.1 Afwijkingen ten opzichte van de vereiste structuur 17

3.2 Afwijkingen ten opzichte van de inhoudelijke eisen van het PvE 17

3.3 Wijzigingen ten opzichte van de vorige versie van het MP 17

Page 402: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

2 9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport 3 juli 2004

3.4 Melding van incidenten 17

DEEL B: OPERATIONELE PROCEDURES 18

4 VAN METEN TOT RAPPORTEREN 18

4.1 Procedure van meten, bewerken, vergaren, opslaan tot rapporteren 18

4.2 Werkomschrijvingen 19

4.3 Beschrijving middelen 20

5 PROCEDURE VALIDATIE 21

5.1 Procedure validatie 21

5.2 Werkomschrijvingen 21

5.3 Beschrijving van middelen 22

5.4 Inspecties en onderhoud 22

6 KWALITEITSBORGING 23

6.1 Interne audits 23

6.2 Documentenbeheer 23

6.3 Register van registraties 23

7 ORGANISATIE 24

7.1 Organogram 24

7.2 Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden 24

8 LIJST MET GEBRUIKTE AFKORTINGEN EN DEFINITIES 26 BIJLAGEN: Bijlage 1: rapportage kentalbepaling Bijlage 2: hoofdlijnen bedrijfsactiviteiten

Page 403: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

3 9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport 3 juli 2004

SAMENVATTING

Dit monitoringsprotocol beschrijft de wijze waarop de jaarlijkse CO2- emissie wordt bepaald van ‘de Inrichting’ bv in Lomm. De bronnen van zowel CO2 als NOx-emissie zijn aardgasgestookte stoom- en verwarmingsketels met een jaarlijkse emissie van 20 kton CO2 en 11 ton NOx. Deze emissie wordt jaarlijks bepaald door het aardgasverbruik te vermenigvuldigen met specifieke emissiefactoren (in geval van CO2) of kentallen ( in geval van NOx) die door onafhankelijke meetinstanties zijn bepaald. De benodigde gegevensverwerking, onderhouden inspecties vind plaats volgens beschreven procedure en werkomschrijvingen. De kwaliteit van de monitoring wordt beheerst en geborgd in een kwaliteitszorgsysteem.

Page 404: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

4 9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport 3 juli 2004

DEEL A: SYSTEEMINRICHTING

1 ALGEMENE BEDRIJFSGEGEVENS

1.1 Algemene gegevens van de inrichting

1. Naam van de inrichting 2. Adres 3. Postcode en plaats 4. Naam van de eigenaar van de

inrichting

Eventuele moedermaatschappij 5. Vergunninghouder Eventuele gemachtigde 6. Exploitant, drijver van de inrichting 7. Contactpersoon (functie) Telefoonnummer Telefaxnummer e-mail adres 8. Plaatsvervanger (functie) Telefoonnummer Telefaxnummer e-mailadres 9. Naam vergunningverlener

(milieuvergunning op grond van Hoofdstuk 8 van de Wet Milieubeheer)

Adres vergunningverlener Managementsystemen De inrichting beschikt over de volgende gecertificeerde managementsystemen:

Managementsysteem Omschrijving Status Milieu ISO 14001 Actief Kwaliteit ISO 9001 Actief Kwaliteit en voedselveiligheid EFSIS(BRC) Actief Voedselveiligheid HACCP Actief

Page 405: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

5 9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport 3 juli 2004

1.2 Hoofdlijnen van de bedrijfsactiviteiten binnen de inrichting

De kernactiviteiten binnen de inrichting zijn het bewerken van aardappelen tot voorgebakken aardappelproducten en gedroogde aardappelvlokken. De producten worden zowel gekoeld als diepgevroren afgeleverd bij de klanten. In het productieproces wordt stoom gebruikt bij onder andere het schillen, blancheren en bakken van de aardappelen, de verwarming van proceswater en het drogen van de aardappelen. Deze stoom wordt opgewekt in vijf stoomketels met een gezamenlijk vermogen van 22,3 MWth. De stoomketels worden op aardgas en biogas gestookt. Het aardgas wordt ingekocht en het biogas ontstaat bij de anaërobe zuivering van het afvalwater van de inrichting. Bij het verbranden van het aardgas en biogas in de stoomketels komt NOx en CO2 vrij. Tevens is binnen de inrichting een CV-installatie in gebruik voor ruimteverwarming waar tevens NOx en CO2 ontstaat. De CV-installatie wordt gestookt met aardgas en heeft een vermogen van 67 kWth en valt dus niet onder NOx-emissiehandel. In bijlage 2 is een procesbeschrijving opgenomen van de hoofdactiviteiten binnen de inrichting. 1.3 Identificatie van installaties en bronnen, vaststellen systeemgrenzen

In tabel 1.1 is een overzicht gegeven van de CO2 en NOx bronnen. Tevens is hierin opgenomen de thermische capaciteit alsmede of het hier gaat om verbrandings- of procesemissies (CO2) of verbrandings- of procesinstallaties (NOx). Tabel 1.1. Overzicht CO2 en NOx-bronnen

CO2-emissiehandel NOx-emissiehandel Naam installatie/bron

Thermische capaciteit [MWth]

CO2 Verbrandings- of procesemissie

Verbrandings- of procesinstallatie

Ketel 5 4,3 X verbranding X verbranding Ketel 6 6,14 X verbranding X verbranding Ketel 9 6,14 X verbranding X verbranding Ketel 10 1,3 X verbranding X verbranding Ketel 11 4,39 X verbranding X verbranding CV-ketel 0,067 X verbranding 1) Totaal 22,367

1) deze bron valt niet onder NOx-emissiehandel omdat de thermische capaciteit <1MWth De jaarlijkse CO2-emissie van de inrichting is circa 20 kton.

Page 406: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

6 9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport 3 juli 2004

In onderstaande figuur zijn de installaties en de systeemgrenzen aangegeven die relevant zijn voor de CO2 en NOx emissiehandel. Figuur 1.1 Overzicht bronnen en afbakening/systeemgrenzen

Ketel 6

Ketel 5

Ketel 9

Ketel 11

Ketel 10

Hoofd meter M0

M5

M6

M11

M9

M10

Biogas- meter B10

Biogas

Aardgas

CV ketel

Emissie via aparte schoorstenen

= systeemgrens NOx emissiehandel = systeemgrens CO2 emissiehandel

Page 407: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

7 9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport 3 juli 2004

2 MONITORINGSMETHODIEK

2.1 CO2 monitoringsmethodiek

2.1.1 Identificatie van bronnen en klassebepaling van de CO2-installatie binnen de inrichting

De binnen de inrichting opgestelde (broeikasgas)installatie omvat de volgende verbrandingsinstallaties: Tabel 2.1 Identificatie van bronnen en gebruikte brandstof Naam installatie/bron Thermische capaciteit

[MWth] Aardgas Biogas

Ketel 5 4,3 x Ketel 6 6,14 x Ketel 9 6,14 x Ketel 10 1,3 x x Ketel 11 4,39 x CV-ketel 0,067 x Totaal 22,367 Omvang CO2-emissie kton/j 20 0 Deze bronnen kunnen worden beschouwd als 1 groep van bronnen, de oxidatiefactor van de 5 ketels en de CV-installatie is immers gelijk. Op een van de stoomketels (ketel 10) wordt biogas gestookt (dat vrijkomt bij de afvalwaterzuivering binnen de inrichting) waarbij een kleine hoeveelheid aardgas wordt gemengd. De CO2 emissie wordt volledig veroorzaakt door de verbranding van aardgas en biogas. Dit biogas is een bijproduct van de afvalwaterzuivering en wordt volledig gewonnen van plantaardige producten. Er wordt geen CO2 aan derden geleverd. De totale jaarlijkse CO2-emissie van (broeikasgas)installatie binnen de inrichting is circa 20 kton. Het gaat hier derhalve om een klasse A-installatie. 2.1.2 Gebruikte bepalingsmethode

De CO2 emissie wordt bepaald met de methode ‘berekenen’. De activiteiten die leiden tot de emissie van CO2 zijn uitsluitend verbrandings-acitiviteiten. De CO2-emissie voor deze activiteiten wordt, conform het PvE, als volgt berekend:

Page 408: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

8 9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport 3 juli 2004

CO2-emissie = brandstofverbruik [ton/j of Nm3/j] * stookwaarde [TJ/ton of TJ/Nm3 ] * emissiefactor [ton CO2/TJ] * oxidatiefactor [-] Omdat voor het verbruik van biogas een emissiefactor 0 geldt, wordt de berekening van de CO2-emissie voor de gehele inrichting als volgt: CO2-emissie [ton CO2/j] = aardgasverbruik [Nm3/j] * 31,65 * 10-6 (2)[TJ/Nm3] * 56,1 (2) [ton CO2/TJ] * 0,995 Het energieverbruik van de gehele inrichting wordt: Energieverbruik aardgas [TJ/j] = aardgasverbruik [Nm3/j] * 31,65 * 10-6(1)[TJ/Nm3] Energieverbruik biogas [TJ/j] = biogasverbruik [Nm3/j] * 26,9*10-6 [TJ/Nm3] Noot 1: stookwaarde is de landelijk vastgestelde stookwaarde voor aardgas. Noot 2: emissiefactor is de landelijk vastgestelde emissiefactor voor aardgas 2.1.3 Overzicht te monitoren brandstofstromen en plaats meetvoorzieningen

Zie figuur 1.1. De CO2 emissie van de in tabel 1.1 vermelde stookinstallaties wordt bepaald door: het aardgasverbruik (de hoofd aardgasmeter is in beheer bij de energieleverancier), de stookwaarde, de emissiefactor en de oxidatiefactor. Voor biogas wordt de CO2 emissie bepaald aan de hand van de verbruikte hoeveelheid biogas, het gemiddelde methaangehalte, de emissiefactor (=0) en de oxidatiefactor. 2.1.4 Overzicht gebruikte niveaus van nauwkeurigheid

In tabel 2.2 is een overzicht opgenomen van de gebruikte niveaus van nauwkeurigheid alsmede het hoogste niveau en het minimaal vereiste niveau.

Page 409: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9 9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport 3 juli 2004

Tabel 2.2 Overzicht selectie van niveaus parameter Geselecteerd Hoogste Minimaal Aardgas - hoeveelheid 4a 4a 2a - stookwaarde 2 3 2 - emissiefactor 2 3 3 - oxidatiefactor 1 1 1 Biogas - hoeveelheid 2a 4a Lager mag (biomassa) - stookwaarde Eigen methode 3 Lager mag (biomassa) - emissiefactor Nvt (factor = 0) nvt Nvt - oxidatiefactor 1 1 1

Het geselecteerde niveau wordt als volgt gemotiveerd: Brandstofverbruik • Aardgas; De meting van aardgas wordt uitgevoerd door de energieleverancier.

Deze meting voldoet aan de eisen van de Meetcode Gas (Platform versnelling energieliberalisering, Arnhem, april 2003). Voor in gebruik zijnde meetinrichting voor gas in de verbruikscategorie > 10 miljoen m3 per jaar is de onnauwkeurigheid van de meting < 1,0% (indien binnen het meetbereik 0,2* Qmax-Qmax) en <1,5% (indien binnen het meetbereik Qmin-0,2*Qmax). Hiermee wordt voldaan aan de ‘Niveau 4a’ eisen in de richtsnoeren waarin is vereist dat de maximaal toelaatbare onzekerheid < 1,5% moet zijn.

• Biogas; Het biogasverbruik wordt gemonitord door middel van gekalibreerde

gasmeters. De onzekerheid van deze metingen wordt geschat op circa +/- 5%. Hiermee wordt voldaan aan Niveau 2a. Het toepassen van een lager niveau is op grond van het PvE toegestaan omdat de betreffende bron niet bijdraagt aan de CO2-emissie van de inrichting (emissiefactor = 0).

Stookwaarde • Aardgas; De stookwaarde van het verstookte aardgas wordt door de

energieleverancier opgegeven op de maandelijkse factuur van deze leverancier. Hiermee wordt voldaan aan de ‘Niveau 3” eisen in het PvE.

• Biogas; De stookwaarde van het verstookte biogas wordt bepaald door de

hoeveelheid methaan in het biogas. Dit is circa gemiddeld 75% op volumebasis. De stookwaarde van methaan is 35,882 MJ/Nm3 (Gasunie, Physical Properties of natural gases, juni 1988). De stookwaarde van biogas wordt hiermee circa 26,9 MJ/Nm3. Evenals voor de meting van het brandstofverbruik geldt voor de bepaling van de stookwaarde dat een lager niveau mag worden toegepast dan de ‘niveau 3’ eisen uit het PvE.

Emissiefactor • Aardgas; De emissiefactor van het verstookte aardgas is de landelijk vastgestelde

emissiefactor van 56,1 kg/GJ. Dit is niveau 2.

Page 410: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

10 9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport 3 juli 2004

• Biogas; De emissiefactor voor biogas is 0. Oxidatiefactor De oxidatiefactor bedraagt 0,995 conform Niveau 1 van het PvE. Voor gasvormige brandstoffen is het de hoogste niveau. 2.1.5 Beschrijving Meetapparatuur

In tabel 2.6 zijn de technische gegevens van de voor de bepaling CO2-emissie gebruikte metingen opgenomen: • aardgas gemeten met meetvoorziening M0 • biogas, gemeten met meetvoorziening B0 2.1.6 Bemonstering en analyse

Voor Biogas wordt uit gegaan van een forfaitaire waarde van 75% methaan in het biogas. Indien van deze waarde wordt afgeweken zal dit geschieden op halfjaarlijkse metingen. 2.1.7 Onzekerheidsbepaling

Er is geen nadere onzekerheidsbepaling of analyse nodig omdat: • Voldaan wordt aan de minimale vereiste niveaus van onnauwkeurigheid

Page 411: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

11 9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport 3 juli 2004

2.2 Gebruikte bepalingsmethode en bepaling relevante parameters NOx

2.2.1 Beschrijving van de installaties

Inrichting is meer dan 3000 uur per jaar in bedrijf en is derhalve een bedrijf die in de zin van de ministeriele regeling emissiehandel(continue). Zie tabel 2.4. 2.2.2 Relevante parameters

De NOx emissie van de in tabel 2.4 vermelde stookinstallaties wordt bepaald door de volgende parameters: 1. Op basis van het aardgasverbruik van de laatste jaren blijkt dat de belasting van de

stoomketels gedurende de bedrijfstijd gemiddeld circa 80% bedraagt en dat de bedrijfstijd van de stoomketels de laatste jaren 7200 uur per jaar is geweest. De rest van het jaar staan de stoomketels stand-by (worden bedreven in warmhoud-bedrijf wat gepaard gaat met een gering brandstofverbruik).

2. De verhouding tussen de hoeveelheid brandstof en de verbrandingslucht is een vaste instelling. Deze instelling wordt niet gewijzigd door de inrichting. Wijziging van de instelling van de hoeveelheid verbrandingslucht wordt alleen uitgevoerd door een onderhoudsfirma. Indien tijdens onderhoud de noodzaak voor bijstelling van de hoeveelheid verbrandingslucht ontstaat dan zal het kental van de betreffende stoomketels opnieuw bepaald worden.

3. Het aardgasverbruik van de inrichting wordt gemeten door de energieleverancier (de hoofd aardgasmeter is in beheer bij de energieleverancier). De stoomketels zijn voorzien van individuele gasmeters die echter niet gecorrigeerd zijn voor druk en temperatuur. Het aardgasverbruik wordt naar rato van het afgelezen verbruik volgens de individuele gasmeters over de stoomketels verdeeld.

4. Het biogasverbruik van ketel 10 wordt door de inrichting zelf gemeten. De biogasmeters worden gekalibreerd volgens de ISO 9001 gecertificeerde procedure “beheer van meet- en keuringsmiddelen” en voldoen aan ISO 9951.

2.2.3 Kentalbepaling

De NOx emissie wordt eenmaal per drie jaar gemeten door een extern geaccrediteerd bureau. Tijdens de emissiemetingen wordt per ketel de NOx emissie bepaald bij drie verschillende belastingen van de stoomketels (60, 80 en 100%). • De NOx emissie wordt gedurende een half uur gemeten en hiervan wordt de

gemiddelde waarde berekend door het externe geaccrediteerde bureau • De hoofd aardgasmeter en de individuele gasmeters worden afgelezen bij starten en

stoppen van de emissiemetingen. Het aardgasverbruik (afgelezen van de hoofd aardgasmeter) gedurende de meting wordt naar rato van het afgelezen verbruik volgens de individuele gasmeters over de stoomketels verdeeld. Hiermee worden de individuele gasmeters gecorrigeerd voor temperatuur en druk.

Met deze gegevens worden de kentallen van de individuele stoomketels berekend (in gram NOx /GJ). Met het kental en het brandstofverbruik van de stoomketels (in GJ/jaar) wordt de NOx emissie bepaald (in kilogram NOx per jaar).

Page 412: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

12 9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport 3 juli 2004

Tabel 2.4 Beschrijving NOx-bronnen binnen de inrichting

ID Naam installatie

Soort installatie

Doel Capaciteit [MWth]

Klasse

Andere Regel-geving

Aard bedrijfsvoering

Gebruikte brandstoffen

Wisselende belasting

Jaarvracht NOx geschat

[ton NOx/j]

Type branders

NOx bepalende proces-condities

Afwijkende proces-omstandigheden

5 Puripher RG11-ND 3,5

Stook-installatie

Stoom generatie

4,3 4 Bees B 7200 h per jaar Continu, rest standby

Aardgas 60-100% Zie tabel 3 Normaal Stand by

6 Sicma SIG 4 Stook-installatie

Stoom generatie

6,14 4 Bees B 7200 h per jaar Continu, rest standby

Aardgas 60-100% Zie tabel 3 Normaal Stand by

9 Sicma SIG 47,1

Stook-installatie

Stoom generatie

6,14 4 Bees B 7200 h per jaar Continu, rest standby

Aardgas 60-100% Zie tabel 3 Normaal Stand by

10 Sicma GS 191 Stook-installatie

Stoom generatie

1,3 4 Bees B 7200 h per jaar Continu, rest standby

Biogas met vaste hoeveelheid aardgas bijgemengd

60-100% Zie tabel 3 Normaal Stand by

11 Sicma SIG 35,1

Stook-installatie

Stoom generatie

4,39 4 Bees B 7200 h per jaar Continu, rest standby

Aardgas 60-100% Zie tabel 3 Normaal

Belasting

Stand by

Page 413: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 13 - 3 juli 2004

2.2.4 Vrachtbepaling

De NOx emissie per ketel wordt bepaald door het brandstofverbruik per ketel te vermenigvuldigen met het kental van de betreffende ketel; in formulevorm:

NOx emissieketel = (brandstofverbruikketel * kentalketel)/1000

Waarbij: • NOx emissie in kilogram NOx/jaar • brandstofverbruik in GJ/jaar • kental in gram NOx/GJ

De NOx emissie van de inrichting wordt verkregen door de NOx emissie van de individuele stoomketels op te tellen. Het brandstofverbruik van de individuele stoomketels wordt berekend door vermenigvuldiging van het gasverbruik van de ketel met de energie-inhoud [LHV] van de brandstof, in formulevorm: Brandstofverbruik = (Aardgasverbruik * LHVaardgas + Biogasverbruik * LHVbiogas)/1000

Waarbij: • LHVaardgas en LHVbiogas in MJ/Nm3 • Aardgas- en biogasverbruik in Nm3/jaar • Brandstofverbruik in GJ/jaar

Het biogasverbruik wordt afgelezen van de biogasmeter. Het aardgasverbruik wordt afgelezen van de hoofdgasmeter en naar rato van het afgelezen verbruik volgens de individuele gasmeters over de stoomketels verdeeld, volgens de volgende formule: gasverbruik individuele gasmeter ketel (5,6, 9 of 10)* gasverbruik hoofdgasmeter som gasverbruik individuele gasmeters In het brandstofverbruik wordt het aardgasverbruik van de CV ketel meegenomen (dit wordt dus aan de stoomketels toegerekend). Het vermogen van de CV ketel is 67 kWth en de bedrijfstijd is circa 1.600 uur per jaar. Het gasverbruik van de CV ketel bedraagt circa 0,08% van het totale gasverbruik van de inrichting zodat de invloed hiervan op de berekening van de NOx emissie verwaarloosbaar is (overschatting allocatie en overschatting NOx-emissie). Op basis van het meetrapport van september 2003 (zie bijlage 1) zijn de kentallen van de stoomketels opgenomen in tabel 2.5. Het kental is bepaald voor belastingen tussen 60 en 100%.

Page 414: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 14 - 3 juli 2004

Tabel 2.5 NOx emissie bij verschillende belastingen van de ketel Belasting [%] 60 80 100 Ketel 5 [g NOx /GJ] 15,6 (1) 21,2 23,9 Ketel 6 [g NOx /GJ] 22,9 21,9 23,1 Ketel 9 [g NOx /GJ] 26,9 27,2 28,3 Ketel 10 [g NOx /GJ] 19,2 17,4 16,6 Ketel 11 [g NOx /GJ] 17,7 19,2 20,4 (1) gemeten bij 25% belasting van de ketel In tabel 2.6 is een inschatting gemaakt van de NOx emissie op basis van de bedrijfsgegevens van de stoomketels van de afgelopen jaren en het bijbehorende kental uit tabel 2.5 Omdat de bedrijfstijd van de stoomketels niet wordt gemeten kan de werkelijke belasting van de stoomketels niet worden bepaald. Daarom wordt voor het MP uitgegaan van het slechtste kental van de individuele stoomketels zodat een overschatting van de NOx vracht ontstaat. Deze aldus berekende NOx-vracht is eveneens opgenomen in tabel 2.6. Tabel 2.6 Schatting NOx emissie op basis van bedrijfsgegevens voorgaande jaren Ketel Brandstofverbruik bij 80%

belasting en 7200h per jaar [GJ/jaar]

Geschatte NOx emissie bij kental 80% belasting

[ton NOx/jaar]

Geschatte NOx emissie bij hoogste kental

[ton NOx/jaar] 5 89.165 1,9 2,1 6 127.319 2,8 2,9 9 127.319 3,5 3,6 10 26.957 0,5 0,5 11 91.031 1,8 1,9 Totaal 461.791 10,4 11,0 De overschatting van de NOx emissie op jaarbasis door hantering van het hoogste kental bedraagt dus ongeveer 6%.

Page 415: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 15 - 3 juli 2004

2.2.5 Meetapparatuur

In tabel 2.6 is de door de inrichting gebruikte meetapparatuur opgenomen. Tabel 2.6 Gebruikte meetapparatuur ten behoeve van NOx-monitoring\

Parameter Code Meet-type Meetrange Nm3/uur

Onzeker heid

Monster-name frequentie/Middelings-tijd

Locatie Beheerder

Aardgasverbruik inrichting M0 Rotameter 130-2500 < +/- 1,5% n.v.t. Hoofdgasleiding Energie leverancier

Aardgasverbruik ketel 5 M5 Rotameter 65-1000 < +/- 5% n.v.t. Ketelvoeding 5 Technische dienst

Aardgasverbruik ketel 6 M6 Rotameter 65-1000 < +/- 5% n.v.t. Ketelvoeding 6 Technische dienst

Aardgasverbruik ketel 9 M9 Rotameter 65-1000 < +/- 5% n.v.t. Ketelvoeding 9 Technische dienst

Aardgasverbruik ketel 10 M10 Rotameter 16-250 < +/- 5% n.v.t. Ketelvoeding 10 Technische dienst

Aardgasverbruik ketel 11 M11 Rotameter 62-650 < +/- 5% n.v.t. Ketelvoeding 11 Technische dienst

Biogasverbruik ketel 10 B10 Rotameter 16-250 < +/- 5% n.v.t. Biogas voeding 10 Technische dienst

De positie van de meetapparatuur is weergegeven bovenstaand schema.

Ketel 6

Ketel 5

Ketel 9

Ketel 11

Ketel 10

Hoofd meter M0

M5

M6

M11

M9

M10

Biogas- meter B10

Biogas

Aardgas

CV ketel

Emissie via aparte schoorstenen

= systeemgrens NOx emissiehandel = systeemgrens CO2 emissiehandel

Page 416: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 16 - 3 juli 2004

2.2.6 Geldigheidsgebied

Er wordt gebruik gemaakt van het hoogste kental tussen 60 en 100%. De stoomketels worden het grootste gedeelte van het jaar (7200 uur per jaar) bedreven tussen de 60 en 100% belasting en een kleine gedeelte van het jaar (circa 700 uur per jaar) in stand-by stand (warmhoudbedrijf, dit komt overeen met een belasting van circa 10%). De NOx emissie (in gram/GJ) in de stand-by stand is naar verwachting lager dan de NOx emissie bij belastingen tussen 60 en 100%. Deze verwachting wordt ondersteund door meting bij 25% belasting van ketel 5 (zie tabel 2). Daarom zal door hantering van het hoogste kental per ketel voor zowel de in gebruik zijnde stoomketels als de stand-by staande stoomketels een geringe overschatting van de NOx emissie ontstaan. Op basis van het voorgaande wordt geconcludeerd dat de monitoringsmethode geldig is voor het gehele werkgebied van de stoomketels. Het kental voor stoomketel 10 is bepaald bij het gebruik van biogas als brandstof en bijmenging van een constante hoeveelheid aardgas (12,6 Nm3/h). Uit de emissiemetingen blijkt dat het kental lager wordt naarmate er meer biogas wordt bijgemengd. Voor deze stoomketel wordt het hoogste kental gehanteerd (dat is vastgesteld bij de verhouding aardgas/Biogas van 1 Nm3/ 6,4 Nm3). Voor ketel 10 is de monitoringsmethode dus geldig als er meer dan 6,4 Nm3 biogas is gebruikt voor elke Nm3 aardgas. Wanneer deze verhouding lager is dan zal gecontroleerd worden of het kental nog geldig is door middel van een nieuwe emissiemeting. 2.2.7 Monitoring brandstofverbruik cv-installatie en relatie met brandstofverbruik CO2

monitoring

In § 1.3 vermeld dat de cv-installatie niet valt onder NOx-emissiehandel. Het hiermee gemoeide verschil in gasverbruik is echter beperk ( ca. 0,08%). Hiervoor wordt dan ook niet gecorrigeerd. 2.4 Onderbouwingen en beschrijvingen

In de bijlage 1 is het meest recente emissie meetrapport van een geaccrediteerde instantie toegevoegd ten behoeve van de bepaling van de NOx-kentallen.

Page 417: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 17 - 3 juli 2004

3 AFWIJKINGEN EN WIJZIGINGEN IN MONITORINGSPROTOCOL

3.1 Afwijkingen ten opzichte van de vereiste structuur

Geen Afwijkingen 3.2 Afwijkingen ten opzichte van de inhoudelijke eisen van het PvE

Geen afwijkingen. 3.3 Wijzigingen ten opzichte van de vorige versie van het MP

Dit is niet van toepassing omdat dit een eerste versie betreft. 3.4 Melding van incidenten

De operationele dienst is verantwoordelijk voor het melden van incidenten aan de milieucoördinator. De milieucoördinator is verantwoordelijk voor het beoordelen van het effect van eventuele incidenten op de monitoring van NOx en CO2 emissie en registratie ervan volgens procedure P3.231 “Monitoring NOx/CO2 emissie” in het milieu-zorgsysteem. Indien de monitoring als gevolg van een incident afwijkt van de in het MP beschreven wijze dan zal dit aan de NEa gemeld worden door de milieucoördinator. Hiervoor is een procedure P3.231 “Monitoring NOx/CO2 emissie” opgenomen in het milieuzorgsysteem.

Page 418: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 18 - 3 juli 2004

DEEL B: OPERATIONELE PROCEDURES

4 VAN METEN TOT RAPPORTEREN

4.1 Procedure van meten, bewerken, vergaren, opslaan tot rapporteren

In tabel 4.1 is een overzicht opgenomen van de stappen die worden doorlopen om te komen tot het emissieverslag (EV). Tabel 4.1 Procedure met verwijzing naar werkomschrijvingen

Stap PvE

Activiteit PvE Beschrijving Taken opgenomen in werk-omschrijvingen

Frequentie

Op-genomen in

paragraaf

Uitwerking op installatie en inrichtingsniveau 1 Meten primaire

meetgegevens Aflezen stand gasmeters (hoofd aardgasmeter en individuele gasmeters)

IN3.231.01 Kwartaal 4.2

2 Registreren primaire meetgegevens

Invoeren in logboek ketelhuis IN3.231.01 Kwartaal 4.2

3 Controle / check en correctieve acties primaire meetgegevens

Spreadsheet berekent verschil vorige meterstand met huidige. Controleren of gasverbruik overeenkomt met voorgaande jaren (ordegrootte) en verhouding aardgas/biogas ketel 10 niet gewijzigd is

IN3.231.01 Jaarlijks 4.2

4 Berekenen uurwaarden en NOx-/ CO2-vracht per uur

N.V.T -- -- --

5 Registratie resultaten stap 4

N.V.T. -- -- --

6a Berekenen dagwaarden N.V.T. -- -- -- 6b Berekenen NOx / CO2-

vracht met behulp van kentallen

IN3.231.01 Jaarlijks 4.2

7 Registratie resultaten stap 6

IN3.231.01 Jaarlijks 4.2

8 Controle en correctieve acties op berekende NOx-/ CO2-vracht en brandstofverbruik

N.V.T. is opgenomen in stap 13 -- -- --

9 Berekenen NOx-/ CO2-vracht en brandstofverbruik op inrichtingsniveau

N.V.T.

10 Registreren resultaten stap 9

N.V.T.

11 Controleren en correctieve acties berekenen NOx-/ CO2-vracht en

N.V.T Is al gedaan in stap 6b

Page 419: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 19 - 3 juli 2004

Stap PvE

Activiteit PvE Beschrijving Taken opgenomen in werk-omschrijvingen

Frequentie

Op-genomen in

paragraaf

brandstofverbruik of productie op inrichtingniveau

12 Opstellen emissieverslag ten behoeve van de NEa

P3.231 Jaarlijks 4.2

13 Controleren en correctieve acties gegevens in EV en de gegevens daarin

P3.231 Jaarlijks 4.2

14 (Onafhankelijke) verificatie van het EV en de gegevens daarin

Nader te bepalen P3.231 4.2

15 Autorisatie en verzending EV naar NEa

P3.231 Jaarlijks 4.2

16 Registratie resultaat van stap 14 en 15

P3.231 Jaarlijks 4.2

4.2 Werkomschrijvingen

Binnen de inrichting zijn drie werkomschrijvingen van kracht die gebruikt worden in de procedure ‘Van meten tot rapporteren’. Deze werkomschrijvingen zijn onderdeel van het ISO14001 milieuzorgsysteem en worden in deze paragraaf kort toegelicht. IN3.231.01: Stap 1, 2 en 3 Meten, registreren en controleren primaire meetgegevens

Onderwerp Toelichting Nummer en naam werkomschrijving

W NOx/CO21 Meten, registreren en controleren primaire meetgegevens

Meten primaire meetgegevens

Stand van de brandstofmeters wordt door de operationele dienst ieder kwartaal afgelezen van de gasmeters (zowel de hoofd aardgasmeter, biogasmeter en individuele gasmeters).

Registreren primaire meetgegevens

Afgelezen stand en tijdstip (jaar, maand, dag en tijd) wordt door de operationele dienst ingevoerd in logboek ketelhuis.

Controle / check en correctieve acties primaire meetgegevens

Het gasverbruik gedurende het betreffende jaar wordt door Milieucoördinator berekend uit het verschil tussen de opgenomen stand van de gasmeters aan het begin en aan het eind van het jaar. Trendanalyse wordt uitgevoerd door vergelijking van de verbruiken met het voorgaande jaar. Als hieruit trendbreuken blijken dan zal onderzocht worden wat de oorzaak hiervan is en zullen zonodig correctieve acties worden uitgevoerd en geregistreerd.

Page 420: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 20 - 3 juli 2004

IN3.231.01: Stap 6b en 7 Bepaling NOx / CO2-vracht van de inrichting

Onderwerp Toelichting Nummer werkomschrijving

C NOx/ CO2-1 Bepaling NOx / CO2-vracht van de inrichting

Brandstofverbruik Aardgas: a. Hoeveelheid: opgave energieleverancier [Nm3/jaar] verdelen over de stoomketels

naar rato van het verbruik volgens de individuele gasmeters b. Stookwaarde: opgave energieleverancier [MJ/Nm3] Omrekenen naar GJ/jaar [ a*b/1000] Biogas: c. gasmeters in eigen beheer aflezen door energie beheerder d. stookwaarde: eenmaal per drie jaar (tegelijk met kentalbepaling). Omrekenen naar GJ/jaar [ c*d/1000]

NOx / CO2 vracht per ketel

Berekening volgens § 2.2.4 van het MP.

NOx / CO2-vracht inrichting

Som van de NOx / CO2-vrachten per ketel

Registratie Het resultaat wordt geregistreerd in de spreadsheet “NOx / CO2-calc” P3.231: Stap 12-16 Opstellen tot en met verzenden EV

Onderwerp Toelichting Nummer en naam werkomschrijving

EV1 Opstellen tot en met verzenden emissieverslag

Omschrijving Door Milieucoördinator wordt volgens het format het emissieverslag opgesteld. De voor NOx-/ CO2-vracht relevante gegevens worden uit de spreadsheet “NOx / CO2-calc” betrokken. De berekende NOx / CO2-vracht wordt vergeleken met de vrachten van voorgaande jaren om te controleren of er geen onverklaarbare verschillen optreden. Zonodig worden correctieve acties uitgevoerd en geregistreerd. Het emissieverslag wordt gecontroleerd door de directeur en vervolgens extern geverifieerd. Na ondertekening door de directeur wordt het rapport verzonden aan de NEa. Registratie van verzenden in Postregistratiesysteem. Emissieverslag wordt gearchiveerd in het archief

4.3 Beschrijving middelen

Voor meetmiddelen zie tabel 2.6 in § 2.2.5 meetmiddelen worden gebruikt in stap 1 van de procedure in § 4.1 De spreadsheet “NOx / CO2-calc” is een applicatie van het “Excel” die op het netwerk binnen de inrichting toegankelijk is voor de invoer van data door de milieucoördinator. De applicatie wordt beheerd door de systeembeheerder. In de toekomst wordt dit spreadsheet vervangen door een onderdeel in het SAP systeem dat medio 2005 beschikbaar komt. Dagelijks wordt van het systeem een back-up vervaardigd. Een jaarlijkse uitdraai van de spreadsheet wordt bewaard door de Milieucoördinator (zie tevens paragraaf 6.3).

Page 421: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 21 - 3 juli 2004

5 PROCEDURE VALIDATIE

5.1 Procedure validatie

De voor NOx/ CO2-monitoring gebruikte bedrijfseigen meetapparatuur (zie tabel 4 in §2.2.5) zijn opgenomen in de procedure “beheer van kalibraties, keuringen en inspecties” van het ISO 9001 gecertificeerde kwaliteitssysteem. In de procedure “beheer van kalibraties, keuringen en inspecties” is opgenomen: - dat een jaarplan wordt opgesteld, waarin is opgenomen dat:

⇒ de gasmeters gelijktijdig met de 2 jaarlijkse onderhoudsstop van de stoomketels worden onderhouden;

⇒ 3 jaarlijks de kentalbepaling (NOx-/ CO2kental) wordt uitgevoerd1. ⇒ de gasmeters elk kwartaal worden afgelezen om na te gaan of ze nog goed

functioneren; ⇒ de individuele gasmeters gecontroleerd moeten worden aan de hand van de

hoofd aardgasmeter - hoe onderhoud moet worden uitgevoerd (schoonmaken, controle aansluitingen) - dat bevindingen van onderhoudswerkzaamheden worden geregistreerd in het

logboek ketelhuis; - hoe controle en correctieve acties worden uitgevoerd. De bedrijfsleider is verantwoordelijk voor het onderhoud aan de betreffende installatie en meetapparatuur.

5.2 Werkomschrijvingen

In de werkomschrijvingen is onder meer het volgende opgenomen Werkomschrijving Toelichting Brandstof meters 1. Ieder kwartaal aflezen van de biogasmeter, de individuele gasmeters en de hoofd aardgasmeter.

Voor biogas wordt de energie inhoud tegelijk met de driejaarlijkse kentalbepaling bepaald. 2. Eenmaal per kwartaal wordt nagegaan of de verhouding tussen de som van de individuele

gasmeters en de hoofd aardgasmeter hetzelfde is als voorgaande jaren. Bij afwijkingen van meer dan 15% wordt de oorzaak nagegaan. Dit is opgenomen in de procedure “beheer van kalibraties, keuringen en inspecties”.

3. Nagegaan wordt of de verhouding aardgas/biogas op ketel 10 hoger is dan 1/6,4 Nm3 per uur. Als dit hoger is dan moet een nieuw kental worden bepaald.

4. Schoonmaken en controle van de aansluitingen. In geval van beschadiging: vervangen van beschadigde onderdelen.

5. Registratie van de werkzaamheden in het logboek ketelhuis Kental bepaling NOx Drie jaarlijkse emissie meting door onafhankelijke geaccrediteerde meetinstelling van:

• NOx concentratie in gram NOx/Nm3 afgas (conform laatste CEN/ISO norm) • Afgasdebiet in Nm3 per uur Inkoop van deze dienst volgens de procedure “inkoop overigen”. Brandstofverbruik aflezen van gasmeters van de inrichting. NOx kental bepalen door NOx concentratie met debiet te vermenigvuldigen en te delen door brandstofverbruik [gram NOx/GJ] gedurende de meetperiode. Uitvoering direct na 3-jaarlijkse inspectie en onderhoudsbeurt. Nieuw kental invoeren in spreadsheet “NOx calc” door milieucoördinator.

1 Dit is een hogere frequentie dan minimaal vereist. Minimaal 1 keer per 4 jaar.

Page 422: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 22 - 3 juli 2004

5.3 Beschrijving van middelen

Geen middelen in relatie tot hier beschreven werkomschrijvingen. 5.4 Inspecties en onderhoud

De kalibratie van de individuele gasmeters is opgenomen in de procedure “beheer van meet- en keuringsmiddelen”. De hoofd aardgasmeter is in beheer bij de gasleverancier en kalibratie hiervan vindt plaats volgens de geldende normen. De stoomketels worden om de 3 jaar geïnspecteerd en onderhouden door een externe partij. Aan de hand van de resultaten van de inspecties wordt beoordeeld of er veranderingen (bijvoorbeeld nieuwe branders of bijsteling lucht/brandstofverhouding) nodig blijken aan de stoomketels. Als er veranderingen zijn uitgevoerd dan zal het kental voor de betreffende stoomketels opnieuw bepaald worden.

Page 423: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 23 - 3 juli 2004

6 KWALITEITSBORGING

6.1 Interne audits

De procedures in het kader van NOx / CO2 emissiemonitoring maken onderdeel uit van het gecerficeerde milieu en kwaliteitszorgsysteem. De procedure voor interne audits “INTERNE AUDITS” voldoet aan de eisen zoals vermeld in het PvE NOx/ CO2 -monitoring: • jaarlijks opstellen van een auditplan; • Frequentie van audits (1x per 3 jaar) gehele systeem geaudit; • Mogelijke tekortkomingen worden binnen 6 maanden omgezet in correctieve acties. 6.2 Documentenbeheer

De documenten uit dit MP zijn opgenomen in de procedure “documentenbeheer” uit het zorgsysteem. Het gaat hierbij om: Naam document Eigenaar Bewaarplaats Documentsoort Bewaartermijn Monitoringsprotocol Milieucoördinator Kast bij

Milieucoördinator Rapport 10 jaar

Procedures ISO 14001 Kwaliteitscoördinator Kast bij kwaliteitscoördinator

Handboek 10 jaar

6.3 Register van registraties

Op inrichtingsniveau worden zowel de operationele registraties (hoofdstuk 4 en 5) door de Milieucoördinator als de kwaliteitsregistraties (hoofdstuk 6) door de Kwaliteitscoördinator bijgehouden en gedurende 10 jaar na goedkeuring van het EV door de NEa binnen de inrichting bewaard. De operationele registraties omvatten tevens: Registratie Bewaarplaats Documentsoort Bewaartermijn Standen gasmeters Ketelhuis Logboek 10 jaar Storingen en uitval monitoringsapparatuur Ketelhuis Logboek 10 jaar Bijzondere bedrijfsvoeringsomstandigheden Ketelhuis Logboek 10 jaar Afdruk uit spreadsheet “NOx/ CO2 calc” Kast bij

Milieucoördinator Print ingevoerde primaire gegevens

10 jaar

Verslagen bezoek keurende en controlerende instanties

Kast bij Milieucoördinator

Wm logboek 10 jaar

Rapportage kentalbepaling Kast bij Milieucoördinator

Rapport 10 jaar

EV Kast bij Milieucoördinator

Rapport 10 jaar

Facturen gasleverancier Administratie Facturen 7 jaar De kwaliteitsregistraties omvatten: • Auditplan • Auditrapporten • Correctieve en preventieve acties Deze registraties worden bijgehouden door de kwaliteitscoördinator.

Page 424: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 24 - 3 juli 2004

7 ORGANISATIE

7.1 Organogram

Onderstaand schema geeft de organisatie weer. Het organisatieschema wordt jaarlijks geactualiseerd, derhalve is dit een momentopname.

Inkoop

Productie Technische DienstOnderhoud

Technische DienstProjecten

Kwaliteitsdienst(Milieucoördinator)

Bedrijfsleider

Personeel &Organisatie

Hoofd Personeel& Organisatie

Administratie

Controller

Verkoop & Marketing

Hoofd V&M

Directeur

BeleidsraadDirectie

7.2 Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden

De technische dienst onderhoud leest de gasmeters af en noteert de gegevens in het logboek ketelhuis. De milieucoördinator is verantwoordelijk voor de bepaling van het kental en het berekenen van de NOx / CO2 vracht van de inrichting. De milieucoördinator stelt het EV op. De directeur is verantwoordelijk voor de controle en de inhoud van het EV. De milieucoördinator is onderdeel van de kwaliteitsdienst. In de tabel op de volgende pagina zijn de taken en verantwoordelijkheden bij de NOx / CO2 monitoring weergegeven.

Page 425: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 25 - 3 juli 2004

N

r. Ac

tivite

it

FUNCTIE

TAAK

Dire

cteu

r

Bedr

ijfsl

eide

r

Tech

nisc

he d

iens

t on

derh

oud

Kwal

iteit

& M

ilieu-

coör

dina

tor

V= Verantwoordelijk U = Uitvoerend A = Advies (verplicht) C= Controlerend

Hfd 1, 2, 3

Opstellen en beheren MP

V U

Hfd 4 Van meten tot

rapporteren

stap 1, 2 en 3

Opnemen meters, registreren en controle gegevens

V U C

6b en 7

NOx & CO2-vracht berekeningen

V U

12, 13 en 14

Opstellen EV V U

15 EV autoriseren V+U Hfd 5 Validatie,

Kalibratie & onderhoud

C

par. 5.1

Opstellen jaarplan V U A

par. 5.2

Uitvoeren validatie meetapparatuur

V+U A

par 5.1

Inkoop externe meetinstantie

U V

Hfd 6 Kwaliteitsborging par. 6.1

Opstellen auditplan

C V+U

par. 6.1

Uitvoeren audits V+U

par. 6.2

Documentbeheer V+U

Page 426: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 26 - 3 juli 2004

8 LIJST MET GEBRUIKTE AFKORTINGEN EN DEFINITIES

AmvB Algemene maatregel van Bestuur BEES Besluit Emissie Eisen Stookinstallaties CO2 Koolstofdioxide EV Emissieverslag GJ GigaJoule g gram MWth / kWth Mega/ kilo Watt thermisch vermogen MJ Mega Joule MP Monitoringsprotocol NEa Nederlandse Emissie autoriteit Nm3 Normaal kubieke meter (bij standaard condities 0°C en 101,3 kPa) NOx Stikstofoxiden (NO en NO2, uitgedrukt in NO2) k kilogram ton duizend kilogram PvE Programma van Eisen NOx Monitoring

Page 427: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 27 - 3 juli 2004

Bijlage 1 Rapport kentalbepaling

Page 428: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 28 - 3 juli 2004

Page 429: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 29 - 3 juli 2004

Page 430: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 30 - 3 juli 2004

Page 431: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 31 - 3 juli 2004

Page 432: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 32 - 3 juli 2004

Page 433: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 33 - 3 juli 2004

Page 434: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 34 - 3 juli 2004

Page 435: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 35 - 3 juli 2004

Page 436: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 36 - 3 juli 2004

Page 437: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 37 - 3 juli 2004

Page 438: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 38 - 3 juli 2004

Page 439: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 39 - 3 juli 2004

Page 440: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 40 - 3 juli 2004

Page 441: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 41 - 3 juli 2004

Page 442: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 42 - 3 juli 2004

Page 443: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 43 - 3 juli 2004

Page 444: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 44 - 3 juli 2004

Page 445: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 45 - 3 juli 2004

Page 446: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 46 - 3 juli 2004

Page 447: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 47 - 3 juli 2004

Page 448: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 48 - 3 juli 2004

Page 449: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

9P0541.01/R099/EDJ/Rott1 Definitief rapport - 49 - 3 juli 2004

Bijlage 2 Hoofdlijnen bedrijfsactiviteiten

Page 450: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

CO2 Allocatie Plan Voortgangsverslag Projectgroep CAP voor de stuurgroep Implementatie CO2 emissiehandel van 2 oktober 2003 15 september 2003

1

Page 451: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

2

1. Inhoudsopgave

1. Inhoudsopgave.............................................................................................................2 2. Inleiding.......................................................................................................................3 3. Databestand .................................................................................................................4 4. Omgaan met kleine installaties....................................................................................9 5. WKK .........................................................................................................................11 6. Allocatiemethode.......................................................................................................12 7. Definities ...................................................................................................................15 7.1 Installaties .....................................................................................................................15 7.2. Procesemissies..............................................................................................................16 8. Internationaal .............................................................................................................18 9. Tijdschema ................................................................................................................19 10. Bijlage 1 Overzicht deelnemers.............................................................................22 11. Bijlage 2 WKK .....................................................................................................22 12. Bijlage 3 De allocatiemethoden.............................................................................22 13. Bijlage 4 Internationaal .........................................................................................25

Page 452: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

3

2. Inleiding

Hierbij ontvangt u de 2de voortgangsrapportage van de werkgroep CAP. Doel van het project is het opstellen van het Nationale CO2 Allocatieplan (AP). Dit plan moet uiterlijk 31 maart 2004 in Brussel worden ingediend. Net als in de 1ste voortgangsrapportage is er weer gekozen voor een vrij uitvoerige rapportage aan de stuurgroep, want wij denken dat het van belang is dat niet alleen de keuzes, maar ook de achtergronden van de keuzes goed gedocumenteerd zijn. Per onderdeel is aangegeven welke actie de projectgroep van de stuurgroep verwacht. In de afgelopen periode is er door de projectgroep veel werk verzet, de nodige vooruitgang geboekt, maar het tijdschema is erg krap. Verheugend is dat we nu een goed overzicht hebben van installaties die onder de Richtlijn vallen. Het is voor de voortgang van het project absoluut noodzakelijk dat er nu beslissingen worden genomen. Er is geen tijd voor verder uitstel omdat wij als CAP dan niet verder kunnen. Hierbij moet bedacht worden dat we met iets nieuws bezig zijn, dit betekent dat er altijd onzekerheden bij de keuzes zijn. Belangrijke besluiten die nu door de stuurgroep genomen moeten worden betreffen de allocatiemethode, de omgang met WKK, hoe om te gaan met kleine bedrijven en de definitie van installaties. Een spoedig besluit over de totaal beschikbare CO2 ruimte voor de industrie en elektriciteitssector is essentieel. Dit vindt plaats in het kader van het CO2 streefwaarde project en valt buiten de CAP.

Page 453: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

4

3. Databestand

Actie stuurgroep: Ter info het NOVEM databestand met alle deelnemende vestigingen CO2 emissiehandel Werkwijze Novem heeft een database samengesteld van bedrijfsvestigingen, van bedrijven die volgens de criteria van de Europese richtlijn in aanmerking komen voor CO2-emissiehandel. Vanuit verschillende bronnen werden bedrijfsgegevens verzameld: - Database van de Emissie-Registratie (RIVM/MPB, 2001, CO2-emissie) - Database van Verificatiebureau Benchmarking (2002, CO2-emissie) - Database van MJA-bedrijven (1998, energie) - Database van bedrijven voor Nox-emissiehandel (2002, NOx-uitstoot) De zo verkregen uitgebreide lijst bevatte uiteindelijk 550 vestigingen (waarvan enkele dubbeltellingen bleken) Deze lijst werd uitgedund door het verwijderen van de sector “Afvalverbranding”, en door bedrijven uit niet aangewezen sectoren met een energiegebruik van >0,3 PJ of een daarmee overeenkomende CO2-emissie van >1700 ton CO2 te verwijderen. Bedrijven met een geïnstalleerd thermisch vermogen van minder dan 20 MW (richtlijn) zullen deze grens in veel gevallen niet halen, uitzonderingen daargelaten. Van de in de richtlijn expliciet aangewezen sectoren werden alle bedrijven behouden, zonder nadere selectie. Bedrijven, waarvan voldoende gegevens ontbreken worden in de lijst gelaten. De zo resterende lijst bevatte uiteindelijk 335 vestigingen. Onderstaande figuur geeft de verdeling over de verschillende convenanten aan. Van vestigingen waarvan uit meerdere bronnen gegevens bekend waren, zijn deze alle vastgelegd. Tevens zijn de gegevens uit de uitgestuurde enquête toegevoegd. De response op de enquête was overigens matig en de kwaliteit van de gewenste cijfers liet te wensen over. Vervolgens werden van ieder bedrijf de best beschikbare emissiecijfers vastgesteld. Daarbij werd prioriteitsvolgorde geput uit de beschikbare bronnen: 1. Emissieregistratie 2. Benchmarking/MJA 3. Enquête 4. Nox-database (geschat)

Page 454: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

335 bedrijven voor CO2 Em.Hndl

0

20

40

60

80

100

120

140

160

BM (78%) MJA (7%) overig (15%)

aant

al b

edrij

ven

niet-Em.Reg.Em.Reg.

Grafiek: De % geven de verdeling van de CO2-emissie over de verschillende groepen aan. Slechts voor een relatief gering aantal bedrijven, kon op deze wijze geen indicatief getal voor hun emissie worden gevonden. Van alle grote emittenten werden emissiecijfers gevonden. Op grond van de zo vergaarde gegevens was nadere analyse mogelijk. Bedrijven blijken afkomstig uit 26 sectoren. Bij nadere analyse blijkt dat er veel bedrijven aan de onderkant van de emissiegrens (17.000 ton CO2) zitten. Door een verdeling te maken van aantallen bedrijven per interval CO2-emissie, kon worden vastgesteld dat wanneer de grens zou worden gelegd op 25.000 ton CO2, er alsnog ca 120 bedrijven van de lijst verdwijnen. Zie volgende § Omgaan met kleine installaties Daarnaast moet niet uitgesloten worden geacht dat er nog een aanzienlijke groep van bedrijven kan bestaan, die wel aan het criterium van 20 MWth voldoet, maar ver onder de grens van 25.000 ton CO2 ligt (denk aan ziekenhuizen, en andere installaties met een lage bedrijfstijd). Als reactie op uitgestuurde informatie ontvangt Novem nu regelmatig meldingen van bedrijven die kwalificeren volgens het 20 MWth criterium, met een lage CO2-emissie. Onderstaande tabel geeft inzicht in de huidige vulling van de database. Van links naar rechts zijn de volgende kolommen onderscheiden: Sector Hier staan de sectoren waaruit bedrijven zijn geselecteerd die naar verwachting in aanmerking komen voor CO2-emissiehandel. Achter de naam van de sector staat aangegeven of deze deelneemt aan het Benchmark convenant (BM) of aan een MJA. # bedrijven Het aantal geselecteerde vestigingen per sector.

5

Page 455: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

6

% van sector totaal Het aantal geselecteerde bedrijven, als % van het totaal van de betreffende sector. We zien hieruit dat, met uitzondering van de grofkeramiek, van sectoren die “marginaal kwalificeren” een meerderheid van de bedrijven niet in aanmerking komt voort CO2-emissiehandel. Directe CO2-emissie t.g.v. verbranding Hier staan de directe verbrandingsemissies per sector, van geselecteerde bedrijven. Directe CO2-emissie uit processen (proces-emissie) De hier vermelde procesemissie zijn veelal afkomstig uit de emissieregistratie. Aangezien het getal hoog is werd navraag gedaan. Daarbij bleek dat in geval geen brandstof was opgegeven men bij de emissieregistratie de betreffende emissie indeelde als procesemissie. Voor de nationale broeikasgas rapportage maakt dat niet uit, aangezien daar de som wordt gerapporteerd. Voor CO-2-allocatie kan het wel verschil uitmaken, aangezien de allocatie van procesemissies volgens een andere regel kan plaatsvinden. De indicatie is dat ca de helft van de aangegeven procesemissie feitelijk als verbrandingsmissie zou moeten worden gerekend. CO2-emissie als % van totaal volgens Nederlandse Klimaatrapportage (2001) Deze kolom laat zien welk % de verbrandingsemissie per sector is van de totaal gerapporteerde verbrandingsemissie aan EU en UN, in het jaar 2001, voor industrie en energiesector tezamen. CO2-emissie als % van als “marginaal” gekwalificeerde groepen. Hier zijn de % aangegeven van die sectoren, waarin zich in hoofdzaak de ca 120 bedrijven bevinden, die uit het systeem vallen, wanneer naast de vermogensgrens van 20 MWth ook nog een emissiegrens van 25.000 ton CO2 wordt aangelegd. We zien hieruit dat hoewel het aantal bedrijven aanzienlijk is (ca 1/3 van het totaal), de daarmee gemoeide CO2-emissie slechts 1,35 % bedraagt. Sector totalen volgens Nederlandse klimaat rapportage (2001) Hier staan de emissies zoals gerapporteerd in de Nederlandse klimaatrapportage aan EU en UN, over 2001. We zien dat hierbij op een hoger niveau van sectoren wordt gerapporteerd, en dat de procesemissies onverwacht laag blijken. De EU zal verwachten dat cijfers uit het CO2-allocatieplan, in lijn zijn met de nationale rapportage. Daarom zijn deze cijfers hier als referentie vermeld. Gemiddelde CO2-emissie per bedrijf. In deze kolom is de per sector gemiddelde CO2-emissie (procesemissie) vermeld. We zien dat de gemiddelde emissie van als “marginaal” gekwalificeerde sectoren in de buurt ligt van 25.000 ton CO2, of daaronder. Met name van twee aangewezen sectoren (grof- en fijnkeramiek) valt op de gemiddelde CO2-emissie per bedrijf ver onder de grens van 25.000 ton CO2 ligt.

Page 456: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

7

SAMENVATTING BEDRIJVEN DATABASE CO2 ALLOCATIE (alle emissiecijfers in ton CO2/jr, voorlopig indicatief) Dd: 0309011 GESELECTEERDE BEDRIJVEN CO2-EMISSIE CO2-EMISSIE NEDERL. KLIM. RAPP. 2001 GEM. CO2 # BE- % VAN DIRECTE DIRECTE ALS % VAN ALS % VAN ALS DIRECTE DIRECTE EMISSIE DRIJ- SECTOR CO2-EMISSIE CO2-EMISSIE TOTAAL VLGS "MARGINAAL" CO2-EMISSIE CO2-EMISSIE PER SECTOR VEN TOTAAL VERBRANDING PROCES NL KLIM. RAPP GEKWAL.GROEPEN VERBRANDING PROCES BEDRIJF Aardappelverwerking 8 50 92.682 0 0,09% 0,09% 11.585 Basismetaal (BM) 8 100 784.975 5.213.624 0,75% 6.396.340 98.122 Bier (BM) 5 30 201.020 0 0,19% 40.204 Bouwstoffen 1 1 38.978 0 0,04% 0,04% 38.978 Cement (BM) 4 100 220.051 572.317 0,21% 431.980 55.013 Chemie (BM/MJA) 60 40 18.985.755 2.918.104 18,09% 22.442.600 316.429 Diervoeder 4 156.806 0 0,15% 0,15% 39.202 Elektriciteitsopwekking (BM) 43 100 52.640.300 0 50,15% 51.881.800 1.224.193 energie (MJA) 9 500.000 0 0,48% 55.556 Fijnkeramiek (MJA) 15 5 94.793 10.000 0,09% 0,09% 6.320 Glas (BM) 12 100 686.760 45.207 0,65% 143.220 57.230 Glastuinbouw 4 0,5 ? ? 0,00% Grofkeramiek (MJA) 57 100 265.098 14.761 0,25% 0,25% 4.651 Ijzergieterijen (MJA) 2 10 44.667 676 0,04% 0,04% 22.334 Metaalverwerking (MJA) 7 40 138.016 172 0,13% 0,13% 19.717 Metalectro 6 1 110.796 0 0,11% 0,11% 18.466 MVO (MJA) 8 50 611.316 0 0,58% 76.414 olie&gaswinning (MJA) 24 100 1.000.000 0 0,95% 1.771.470 166.580 41.667 Opslag (MJA) 1 25.093 0 0,02% 0,02% 25.093 papier&karton (BM) 27 80 1.875.619 49.064 1,79% 2.126.140 69.467 Raffinaderijen (BM) 7 100 11.169.012 1.454.669 10,64% 11.122.300 1.595.573 rubber&kunststof (MJA) 2 5 208.664 0 0,20% 0,20% 104.332 Suiker (BM) 4 100 330.318 997 0,31% 82.580 Textiel-veredeling (BM/MJA) 2 5 50.969 0 0,05% 0,05% 25.485 V&G (MJA) 8 4 192.277 0 0,18% 0,18% 24.035 Zuivel (MJA) 10 30 517.714 0 0,49% 4.301.260 51.771 overige sectoren (Klim.Rapp) 4.930.540 TOTAAL 338 90.941.680 10.279.591 86,63% 1,35% 104.972.450 741.780 269.058 - in richtlijn aangewezen sectoren - Een deel van de procesemissies volgens de Emissie Registratie, is feitelijk verbrandingsemissie! - 117 als "marginaal" gekwalificeerde bedrijven hebben een CO2-emissie van slechts 1,35 % van het totaal

Page 457: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

8

SECTOR BIJZONDERE OMSTANDIGHEDEN Aardappelverwerking sterk op export gericht; afvlakkende groei; concentratie; marginaal w.b. CO2-handel Basismetaal Internationaal georiënteerd; hoge procesemissie (restgassen naar Reliant centrale, complexe allocatie problematiek, CORUS) Bier Beperkte groei, in hoofdzaak door export Bouwstoffen Marginaal w.b. CO2-handel Cement Stabiel; flexibiliteit in mee te verbranden rest- en afvalstoffen Chemie Sterke internationale oriëntatie; hoge CO2-emissie, zowel uit verbranding als uit proces Diervoeder Slechts beperkt aantal bedrijven kwalificeert op thermisch vermogen; als sector marginaal w.b. CO2-emissiehandel Elektriciteitsopwekking in toenemende mate concurrentiegevoelig; ook in relatie tot het buitenland; minimaal 1 grote nieuwkomer in 2005 energie (gasbeh & transp.) Gasbehandelingsinstallaties van in hoofdzaak Gasunie Fijnkeramiek Sector claimt op Europees niveau uitzonderingspositie; EBP's nog niet goedgek door vergunn. verl.; marginaal w.b. CO2-handel Glas Gestage groei; internationale concerns Glastuinbouw Sector is afwachtend t.a.v. CO2 emissiehandel; slechts enkele bedrijven kwalificeren marginaal voor CO2-emissiehandel Grofkeramiek Sector claimt op Europees niveau uitzonderingspositie; EBP's nog niet goedgek door vergunn. verl.; marginaal w.b. CO2-handel Ijzergieterijen Verplaatsing van productie naar oost-Europa en Azië; marginaal w.b. CO2-emissiehandel Metaalverwerking hoog aandeel elektriciteitsverbruik; marginaal w.b. CO2-emissiehandel Metalectro Gevarieerde bedrijvengroep; marginaal w.b. CO2-emissiehandel MVO sterk internationaal georiënteerd; gestage krimp; kampt met overproductie (toeleverancier diervoeder) olie&gaswinning bij teruglopende omzet, toenemende emissies (depletiecompressie) Opslag Marginaal w.b. CO2-emissiehandel papier&karton Inhaalgroei brengt sector weer in lijn met Europese ontwikkeling; internationale concerns Raffinaderijen sterk internationaal georiënteerd; marges onder druk; grote emittent, zowel verbranding als proces rubber&kunststof als sector marginaal w.b. CO2-emissiehandel Suiker Binnen EU gereguleerde markt beperkt productievolume textiel (veredeling) Slechts enkele bedrijven komen in aanmerking; marginaal w.b. CO2-emissiehandel V&G Beperkte groei; sterke interne dynamiek; marginaal w.b. CO2-emissiehandel Zuivel Stabiel; verschuiving naar hoogwaardiger producten

Page 458: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

4. Omgaan met kleine installaties

Actie stuurgroep: is de stuurgroep het eens met het voorstel aan te sturen om installaties die jaarlijks minder dan 25.000 ton CO2 uitstoten beargumenteerd buiten het handelssysteem te laten? Aanleiding Uit de inventarisatie van Novem blijkt dat er 338 bedrijven onder de Richtlijn vallen. Hierbij zitten ca. 120 bedrijven die relatief weinig CO2 uitstoten. De CO2 emissie van deze bedrijven bedraagt niet meer dan 1.35% van de totale emissie van de industrie en de E-sector tezamen die onder de Richtlijn vallen. De feitelijke emissie van deze bedrijven is zo laag, dat ze hun quota waarschijnlijk niet op de markt zullen brengen; ze leveren dus geen feitelijke bijdrage aan het handelssysteem. Maar meedoen aan CO2 handel belast deze bedrijven wel met de verplichting om te rapporteren en te (laten) verifiëren. Een vestiging, waarvan de jaarlijkse CO2 emissie uitkomt in de ordegrootte van 20.000 ton CO2 zal hoogstens 10 % daarvan willen verhandelen (kopen of verkopen). Bij een prijs van €5 per ton, gaat het dan om een totaal bedrag van €10.000. Dit bedrag staat niet in verhouding tot de kosten die moeten worden gemaakt om in het handelssysteem deel te nemen (rapportage, verificatie).

Indien deze bedrijven worden uitgesloten, zal het aantal bedrijven dat wel in aanmerking komt voor CO2-emissiehandel in de buurt van de 200 kunnen uitkomen. Daarmee wordt het systeem niet belast met veel bedrijven die toch geen feitelijke bijdrage leveren en worden de administratieve lasten van een fors aantal bedrijven verlicht. Daarnaast moet niet uitgesloten worden geacht dat er nog een aanzienlijke groep van bedrijven kan bestaan, die wel aan het criterium van 20 MWth voldoet, maar ver onder de grens van 25.000 ton CO2 ligt (denk aan ziekenhuizen, en andere installaties met een lage bedrijfstijd). De Richtlijn In artikel 27 staat de mogelijkheid installaties en activiteiten buiten de eerste handelsperiode te houden (opt out). Hiervoor moet een verzoek bij de Commissie worden ingediend.

Artikel 27Tijdelijke uitsluiting van bepaalde installaties

1. De lidstaten kunnen de Commissie verzoeken installaties tijdelijk buiten de Gemeenschapsregeling te houden tot en met uiterlijk 31 december 2007. Een dergelijk verzoek bevat een lijst van alle betrokken installaties en wordt bekendgemaakt.

2. Als de Commissie, na eventuele reacties van het publiek op dit verzoek in overweging te hebben genomen, volgens de procedure van artikel 23, lid 2, besluit dat de betrokken installaties: a) als gevolg van nationale beleidsmaatregelen hun emissies evenveel zullen beperken als wanneer deze richtlijn op hen van toepassing zou zijn; b) onderworpen zijn aan voorschriften inzake bewaking, rapportage en verificatie die gelijk-waardig zijn aan die welke uit hoofde van de artikelen 14 en 15 worden opgelegd, en c) onderworpen zijn aan sancties die ten minste gelijkwaardig zijn aan de in artikel 16, leden 1 en 4, bedoelde sancties in geval van het niet voldoen aan de nationale voorschriften; bepaalt zij dat die installaties tijdelijk buiten de Gemeenschapsregeling blijven.

9

Page 459: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

Opt out lijkt een zware procedure. De CAP is echter van mening dat deze procedure vooral bedoeld is om te voorkomen dat grote installaties misbruik van deze clausule maken. In ons geval gaat het om hele kleine installaties. Wij stellen dan ook voor niet voor een officiële opt out te gaan maar de installaties beargumenteerd niet mee te nemen in het allocatieplan. Dit wordt ook opgenomen in het plan. De redenering hiervoor is als volgt. 1 Alle installaties in NL vallen of onder BM, MJA of normale milieuvergunning. M.a.w. alle installaties moeten hun bijdrage leveren aan energiebesparing. 2 De doelen in de convenanten zijn de basis voor de allocatie. Installaties die buiten de richtlijn blijven houden hetzelfde doel, alleen niet in CO2 termen. 3 Wel meenemen leidt tot een onaanvaardbare hoge administratieve lasten voor bedrijven en het systeem zelf. Criteria Het is van belang dat bij de selectie van de mogelijke afvallers heldere, eenduidige criteria worden gehanteerd. Deze criteria zijn: 1. Deze bedrijven buiten het handelssysteem laten is onze inzet, maar de bedrijven worden

niet gedwongen buiten het systeem te blijven. 2. Het wordt alleen toegestaan voor installatie met een CO2-emissie van <25.000 ton per jaar.

De installatie moet in elk van de peiljaren (1999 – 2002) onder deze grens zijn gebleven. Er mag ook geen aanwijzing zijn dat ze in de komende jaren boven de grens zullen uitkomen bv als gevolg van geplande uitbreiding van de productiecapaciteit.

3. Alle installaties die onder de richtlijn vallen komen hiervoor in aanmerking; dus zowel uit de aangewezen sectoren als installaties die voldoen aan het energiecriteria van opgesteld vermogen.

4. Bedrijven moeten wel op een andere manier hun bijdrage leveren aan energiebesparing. Dit kan via deelname aan een energieconvenant of de milieuvergunning.

5. Buiten het systeem blijven wordt toegestaan onder voorbehoud dat EU-cie het niet afkeurt. Communicatie Het is aan de bedrijven zelf of ze wel of niet deelnemen, maar de bedrijven moet wel weten dat ze de keuze hebben. Dit kan op de volgende manier: 1. Er moet een complete, openbare lijst komen met installaties die in aanmerking komen om

buiten het systeem te blijven. 2. Deze lijst wordt op de internetsite geplaatst maar ook actief via de brancheorganisaties

onder de aandacht van betreffende bedrijven gebracht. 3. Wij (brancheorg, VNO, of Novem) schrijven alle bedrijven voor 6 oktober aan. 4. Uiterlijk 25 oktober 2003 willen we uitsluitsel, anders doen ze gewoon mee. Verdere aanpak Indien we in Nederland voor deze route kiest, dan is het voorstel van de CAP dat dit een intergaal onderdeel van ons allocatieplan. We gaan het niet apart voorleggen aan de EU-cie, het is namelijk onderdeel van onze totale aanpak.. Wel proberen we tot harmonisatie te komen met andere lidstaten.

10

Page 460: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

5. WKK

Actie stuurgroep: instemmen met voorstel aanpak WKK Voorstel voor WKK wordt apart toegezonden

11

Page 461: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

6. Allocatiemethode

Actie stuurgroep Instemmen met voorgestelde allocatiemethoden Doel Een keuze maken t.a.v. de allocatiemethode, waarmee de werkgroep CAP verder aan de slag gaat.

Werkwijze De projectgroep heeft van de longlist allocatieopties toegewerkt naar een short list van opties. Vervolgens heeft de projectgroep geconcludeerd dat er verschillende methodes nodig zijn voor verschillende emissies (verbrandingsemissies en procesemissies) en verschillende bedrijven (BM-bedrijven, MJA-bedrijven, WKKs en bedrijven die niet onder een vrijwillige afspraak vallen). Hierbij moeten deze verschillende bedrijven zoveel mogelijk gelijkwaardig worden behandeld, d.w.z. ‘early action’ moet gelijkwaardig beloond worden. Voorgestelde methoden: Onderstaand de voorgestelde methodes (zie bijlage voor de formules en uitgebreidere beschrijving) Verbrandingsemissies Quotiëntmethode: A = E * VP * B * C met: A = allocatie voor gehele periode 2005-2008 E = directe emissies van de jaren 1999 - 2002 VP = verwachte productiegroei/krimp B = baseline; voor benchmark is dat de positie t.o.v. de wereldtop, mja het ebp en voor niet convenantpartijen 0,85. eff = energie-efficiency van installatie volgens tussenresultaten convenant benchmarking C = mogelijke correctiefactor om geheel van allocaties binnen plafond van alle deelnemers te laten vallen. Hangt van uitkomst overleg over CO2 streefwaarde af. Toelichting: Deze optie legt een relatie met het convenant Benchmarking en MJA en houdt daarmee rekening met inspanningen in het verleden in termen van energie-efficiencymaatregelen. De allocatie van emissierechten is gebaseerd op de directe emissies uit de jaren 1999-2002. Deze hoeveelheid emissies corrigeren we voor verwachte productiegroei of –krimp, in principe per sector. Is die verwachting hoger dan de productie in de jaren waarvan we de emissies bepaald hebben, dan krijgt dat bedrijf meer rechten; is die productieverwachting minder, dan krijgt het bedrijf minder rechten dan de historische emissies. Vervolgens kijken we voor iedere installatie hoever de energie-efficiency verwijderd is van de wereldtop, zoals die is vastgesteld in het kader van het convenant Benchmarking. De berekende afstand tot de wereldtop drukken we uit in een percentage. Met dit percentage corrigeren we de toe te delen rechten. Een bedrijf dat zeer dicht bij de wereldtop zit qua energie-efficiency, en het dus beter doet dan afgesproken in het kader van het convenant Benchmarking, krijgt meer emissierechten; een bedrijf dat verder verwijderd is van die wereldtop en het minder goed doet dan was afgesproken, krijgt minder rechten. We tellen de zo uit te delen emissierechten op en

12

Page 462: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

vergelijken die met de totale ruimte die we ter beschikking hebben voor de deelnemers. De beschikbare extra ruimte of het tekort verdelen we over de installatie om het geheel van rechten precies binnen die beschikbare ruimte te passen. Voor MJA-bedrijven en bedrijven zonder een convenant passen we ene vergelijkbare methode toe. (zie onder voor de verdere uitwerking) Deze methode heeft de voorkeur van de overheid: • Methode is doorzichtiger dan de deltamethode en simpeler en daarom beter in Europa uit te

leggen. (voor uitleg deltamethode zie verderop) • Methode is toe te passen met correctie achteraf, maar deze kan ook weg gelaten worden. • Er zijn minder extreme verschillen in de uitkomsten. • Methode past ook goed bij niet BM-bedrijven. • Methode is simpeler en daardoor beter toe te passen door Novem. Het bedrijfsleven beslist op 17/9 welke voorkeur het heeft. In de begeleidingsgroep van 19/9 zal deze ingebracht worden. PM: Op basis van de discussie daar zal deze rapportage nog veranderen. Uitwerking quotiëntmethode naar type deelnemer 1. Quotiëntmethode voor verbrandingsemissies Benchmarkbedrijven: Hierbij is de aansluiting

bij Benchmarking een quotiënt, t.w. de Benchmark gedeeld door de werkelijke efficiency van een installatie. Al naar gelang de prestaties van een bedrijf in Benchmarking krijgt dit bedrijf rechten toebedeeld.

2. Quotiëntmethode voor verbrandingsemissies MJA-bedrijven. Hierbij is de quotiënt:

historisch energiegebruik (1998) minus de besparingen zoals vastgelegd in het energie-efficiencyplan (ebp) van het MJA bedrijf gedeeld door het werkelijke energiegebruik. Besparingen wordt gedefinieerd als alle zekere maatregelen en de helft van de onzekere maatregelen uit het ebp. Uit de MJA 1 blijkt dat een groot dele van de onzekere maatregelen omgezet worden in zekere maatregelen. Motivatie: Voor installaties die nu onder een MJA vallen moet er een aparte methode opgesteld worden, omdat van deze installaties geen wereldtop bekend is. Deze bedrijven moeten nu alle maatregelen uitvoeren met een terugverdientijd van 5 jaar, zoals vastgesteld in het ebp. Dat is dus de baseline. Doen ze het beter, dan krijgen ze meer rechten, doen ze het slechter, dan krijgen ze minder rechten. Zo krijgen ze dezelfde behandeling als BM-bedrijven.

3. Quotiëntmethode voor verbrandingsemissies, overige bedrijven met een forfaitaire quotiënt

van 0,85.: Motivatie: deze bedrijven hebben weliswaar een milieuvergunning, maar deze is niet geschikt om allocatie op toe te passen. De korting van 15% wordt gemotiveerd door de 1,1% per jaar efficiencybijdrage van industrie aan de nationale energiebesparing voor een periode van 8 jaar: 1999 – 2007 plus een toeslag. Bedrijven zonder een convenant moeten er niet makkelijker vanaf komen dan andere bedrijven. Bedrijven die tijdig objectief aan kunnen tonen (volgens vastgestelde criteria) dat zij wereldtop zijn, kunnen een kortingspercentage van 0% krijgen.

4. WKK: zie paragraaf 5 Methode nog in discussie:

13

Page 463: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

5. Deltamethode: deze is dezelfde als de quotiëntmethode, maar de correctie voor de afstand tot de wereldtop is een verschil ipv een breuk, dwz de correctie vindt plaats door de werkelijke efficiency af te trekken van de door Benchmarking vereiste efficiency. Deze correctie moet nog worden omgezet (in tegenstelling tot de quotiëntmethode) in termen van CO2 d.m.v. een CO2-forfait op basis van de gemiddelde CO2-inhoud van brandstof in Nederland.

6. Grandfatheringmethode: terugvaloptie wanneer aansluiting met Benchmarking niet

mogelijk blijkt of wanneer geen overeenstemming bereikt kan worden over de wijze van aansluiting. Methode alloceert puur op basis van historische emissies, gecorrigeerd voor groei/krimp.

Procesemissies Grandfatheringmethode voor Procesemissies:Motivatie: de hoeveelheid die wordt geëmitteerd is rechtstreeks gerelateerd aan de hoeveelheid product die gemaakt is. Hiervan is dus geen wereldtop bekend of te bepalen. Voor de historische emissies houden we voorlopig vast aan het gemiddelde van de jaren 1999-2002, opdat willekeur voorkomen wordt en jaren met rare uitschieters beperkte invloed hebben. Voor al deze bovenstaande methodes geldt het volgende: • De historische emissies zijn de emissies uit de periode 1999 t/m 2002. Bij nadere

uitwerking kan eventueel een keuze gemaakt worden binnen die periode. • Er moet rekening worden gehouden met toekomstige productiegroei/krimp. Hiervoor

worden ofwel dezelfde groeicijfers genomen als bij het CO2 streefwaardenproject (sectorale cijfers dus), ofwel groeicijfers van individuele bedrijven.

• Aan deze methodes kan toegevoegd worden: - Een correctiefactor om het totaal van emissies binnen het vastgestelde plafond te houden

(zgn. kaasschaaffactor). - Een ex-post allocatie op basis van werkelijke gerealiseerde productie. Wel is geconcludeerd

dat zo’n correctie achteraf niet past in de Richtlijn volgens de huidige inzichten. Over de productiegroei/krimp is nog geen overeenstemming. De voorkeur van de overheid gaat uit naar sectorale cijfers, die ook gebruikt zijn voor vaststelling van de streefwaarden. Deze zijn het meest objectief. Bedrijfsleven bepaalt standpunt op 17/9. Ook is er nog geen overeenstemming over de ex-post allocatie en de correctiefactor. Hierover vindt overleg plaats tussen Minister van EZ, Staatssecretaris van VROM en het bedrijfsleven.

14

Page 464: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

7. Definities

7.1 Installaties Actie Stuurgroep CO2: Instemmen met uitgangspunt dat een installatie gelijk wordt gedefinieerd als een inrichting conform Wet milieubeheer. Dit betekent dat drijver van de inrichting (Wm-vergunninghouder) de exploitant van de installatie is volgens de Richtlijn en de emissierechten krijgt toegewezen. Hierop zijn uitzonderingen mogelijk. Doel: Het verkrijgen van een heldere lijn over de vraag wie de emissierechten krijgt toegewezen Werkwijze:

1. Inleiding In de EU-richtlijn CO2-emissiehandel wordt aangegeven wie emissierechten krijgt toegewezen. Het gaat om exploitanten van installaties waarin bepaalde activiteiten worden uitgevoerd. Deze activiteiten zijn in bijlage I van de richtlijn CO2-emissiehandel opgenomen. Hieronder wordt aangegeven hoe dit in de context van de Nederlandse wetgeving moet worden uitgelegd en wat dit in de praktijk voor verschillende situaties betekent. 2. Exploitant/installatie en drijver/inrichting In Nederland kennen we, via de Wet milieubeheer, de termen drijver en inrichting. Dit ter uitwerking van de termen exploitant en installatie die in de EU-regelgeving wordt gehanteerd. De volgende relaties gelden daarbij: - De drijver van de inrichting komt overeen met de exploitant van de installatie die zich

binnen die inrichting bevindt. Dit wordt ook wel aangeduid als operator of Wm-vergunninghouder

- Binnen een inrichting kunnen zich één of meer installaties bevinden. 3. Betekenis in de praktijk Er zijn in hoofdzaak twee verschillende situaties te onderscheiden, die elk leiden tot een specifieke toewijzing van de rechten. “E” is een energieleverancier die stoom en elektriciteit levert aan de andere units.

Situatie 2: 3 operators /exploitanten (1, E+2, 3), 3 vergunningen, te beschouwen als 3

fuelfuelE

1

2

3

E

1

2

Situatie 1: dezelfde operator/exploitant, één vergunning

3

Situatie 1: Alle units vallen onder dezelfde Wm-vergunning, de installatie komt overeen met de inrichting. Situatie 2: Niet alle units vallen onder dezelfde Wm-vergunning. Om na te gaan of een vergunninghouder/operator ook een CO2-vergunning moet aanvragen zijn de volgende punten relevant. 1. Zijn er directe CO2-emissies?

15

Page 465: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

2. Is de gezamenlijke capaciteit van de verbrandingsunits binnen de inrichting groter dan 20 MW of is er een andere “bijlage I-activiteit” binnen de inrichting waarvan de minimum capaciteitsgrens wordt overschreden ?

Als deze vragen met “ja” worden beantwoord, valt de activiteit onder de richtlijn. Dan moet de operator een vergunning hebben voor de CO2-emissies die volgen uit de bijlage I-activiteit(en), zoals de energieactiviteiten, en komt hij in aanmerking om rechten toegewezen te krijgen voor de CO2-emissies van die activiteit. 7.2. Procesemissies Actie stuurgroep CO2

Instemmen met het uitgangspunt dat voor die inrichtingen die onder de EU Richtlijn CO2 emissiehandel vallen, de totale CO2 emissie meetelt in het allocatieplan CO2 emissiehandel. Verdere afstemming met EU is nog noodzakelijk op dit punt. Doel Het verkrijgen van een heldere lijn m.b.t. procesemissies. De voorgestelde handelwijze levert een aantal voordelen op. (zie tekst) Tevens zal door de CAP in Europees verband op deze lijn worden ingezet, teneinde tot gezamenlijke afspraken te komen. Inleiding Binnen de Werkgroep CAP is het onderwerp CO2 Procesemissies besproken. Onduidelijk was wat de definitie van een proces emissie is, en of deze al of niet meegenomen dient te worden onder de emissiehandel. Definitie In een fabrieksproces wordt van een grondstof een product gemaakt. Bij het maken van het product kan CO2 vrijkomen. We kennen twee soorten CO2 emissies; de verbrandingsemissies en de procesemissies. De verbrandingsemissie komt vrij als gevolg van een thermische input in het proces en is niet direct met het product in contact geweest. Bij een procesemissie is dat anders; daar is de CO2 emissie wel met het product in aanraking geweest, ofwel doordat er CO2 in de grondstof aanwezig is ofwel doordat er tijdens het productieproces CO2 gevormd is. Kenmerk van een procesemissie is dat de hoeveelheid die wordt geëmitteerd rechtstreeks gerelateerd is aan de hoeveelheid product dat gemaakt is. Procesemissies en CO2 emissiehandel Het is voor een bedrijf met directe CO2 emissies eenvoudig na te gaan of ze onder de EU Richtlijn CO2 emissiehandel vallen; ofwel ze zijn een zogenaamde aangewezen sector, ofwel het opgestelde vermogen aan verbrandingsinstallaties is groter dan 20 MWth. Resteert de vraag voor de bedrijven die onder de emissiehandel vallen of de procesemissies van het bedrijf ook onder de emissiehandel vallen. Navraag bij raffinaderijen in een aantal omringende landen leert dat daar voor de raffinage sector de verbrandingsemissies en procesemissies bij elkaar worden opgeteld; het totaal aan CO2 emissies valt onder de handel.

16

Page 466: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

Werkwijze en voordelen Omwille van de eenvoud bepleit de CAP om voor die inrichtingen die onder de richtlijn vallen, de procesemissies op te tellen bij de verbrandingsemissies, zodat de totale CO2 emissies onder CO2 emissiehandel valt. Andere voordelen zijn: Door de verbrandingsemissies en procesemissies bij elkaar op te tellen heeft het bedrijf met één Bevoegd gezag te maken, de Nea. Omdat het bedrijf met één Bevoegd gezag te maken heeft, is het bedrijf beter in staat om een integrale afweging te maken waar eventuele reducties plaats zullen vinden, ofwel bij de proces emissies ofwel bij de verbrandingsemissies. Door de procesemissies ook onder CO2 emissiehandel te laten vallen zal het handelsvolume van CO2 toenemen, hetgeen kan bijdragen tot een meer liquide markt. Deze handelwijze zal in Europees verband (werkgroep III, emissiehandel) als de te hanteren lijn voorgesteld worden door de CAP.

17

Page 467: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

8. Internationaal

Stuurgroep: ter kennisneming Toelichting Afgelopen periode zijn er veelvuldige contacten geweest met de EU-commissie. Het gaat hier om werkgroep-3 die zich bezig houdt met het allocatieplan. Daarnaast zijn er contacten met andere lidstaten. Opvallend is dat bijna alle lidstaten worstelen met het hele allocatieproces. Het verkrijgen van voldoende data en het vaststellen van de totale beschikbare hoeveelheid CO2 zijn de belangrijkste issues. Hierbij zijn er grote verschillen tussen de landen. Landen die ruim in hun jas zitten (Polen, Tsjechië etc..), landen die voldoende CO2 ruimte voor hun industrie lijken te hebben (bv. Duitsland, UK) tot landen waar de totale CO2 ruimte erg krap is (bv. Ierland Spanje). Dit beïnvloedt het allocatieproces in die landen natuurlijk sterk. Met aantal lidstaten hebben wij afspraken gemaakt dat we de volgende onderwerpen met elkaar proberen af te stemmen. • Banking; hoe ga je om met rechten die over zijn uit de 1ste periode? • Nieuwkomers en bedrijfssluitingen; reserveer je rechten voor nieuwkomers of niet? • Wat valt nu precies onder de Richtlijn; gaat over zaken als afval, fakkels etc.. • Opt out voor kleine installaties; hoe om te gaan met installaties die nauwelijks CO2 uitstoten. • Wat is een CO2-recht; is het een goed of financieel instrument, moet er btw worden betaald

etc.. Het gaat hier om afstemming, elk lidstaat neemt hier uiteindelijk zelfstandig een besluit over tenzij er vanuit Brussel nadere richtlijnen komen.

18

Page 468: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

9. Tijdschema

Actie stuurgroep: kennisneming, discussie, instemmen. Toelichting 31 maart moet het NAP worden ingediend in Brussel. Voor die tijd moet er nog heel veel worden gedaan. In onderstaand schema is hiervan een indeling gemaakt. Het is een voorlopig schema, dat in de loopt der tijd kan worden aangepast. Wel is duidelijk dat de resterende tijd krap is en dat daarom beslissingen niet telkens weer kunnen worden doorgeschoven. Een van de belangrijkste punten is dat er snel duidelijkheid komt over het al dan niet vaststellen van een streefwaarde voor de industrie en e-sector en de daarmee samenhangende C-factor. Indien hier niet op korte termijn een besluit over genomen wordt (september / half oktober), maar ook de keuze voor de allocatiemethode is essentieel. In het schema is voorzet gedaan voor de verschillende consultatierondes, twee stuurgroepbijeenkomsten en zijn er nog twee extra werkconferenties gepland. Week Datum Wat Beslispunt(en) Wie 37 38 17-09

19-09 Heidesessie VNO Begeleidingsgroep

39 26-09 Congres 40 02-10 Stuurgroep • Deelnemers emissie-

handel + omstandigheden

• Allocatiemethode • opt out • definitie installaties

en procesemissies • WKK

41 06-10

• Start doorrekenen allocatiemethode• Definitieve lijst deelnemers (incl

opt out en in) • Methodiek afsplitsen niet CO2

deelnemers • Benaderen bedrijven opt in en opt

out

CAP

42 Start opstellen AP ? 43 25-10

Sluiting opt in en opt out Coördinatie conferentie Berlijn?

EZ, VROM

44 28-10 Emissie cijfers naar bedrijven Novem CAP

45 46 16-11 Einde reacties bedrijven 47 Stuurgroep 48 27-11 Werkconferentie Kerngroep

19

Page 469: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

Novem 49 03-12 Toedeling per installatie gereed Novem 50 10-12 Concept AP gereed CAP 51 18-12 Begeleidingsgroep 52 31-12 uiterlijk Richtsnoeren EU cie AP Wijziging, nieuwe

interpretatie concept AP CAP

1 2 08-01 Stuurgroep AP 3 15-01 Start inspraak

Werkconferentie Kerngroep

Novem 4 5 6 7 13-02 Einde inspraak CAP 8 Verwerken inspraak CAP 9 Verwerken inspraak CAP 10 04-03 AP gereed

Concept vertalen engels CAP

11 11-03 Laatste begeleidingsgroep 12 18-03 Laatste stuurgroep 13 Laatste verbeteringen

Vaststelling van het plan, bekendmaking in Stc. Vertalen in engels

CAP

14 31-03 AP naar Brussel VROM 27 30-06-04 Verwerping/ geen verwerping EU cie

wijzigen plan CAP

36 30-09-04 Opstellen toewijzingsbesluit (Bekendmakingontwerp, inspraak, vaststelling en beroep,)

VROM

15-02-2005 Beslissing RvST. op gebundelde beroepen

02 2005 Verlening emissierechten VROM, NEa

Belangrijke (komende) beslispunten 1. Allocatiemethode 2. Streefwaarde 3. Ex post en C factor 4. Verdeling deelnemers – niet deelnemers 5. New entrants 6. Opt in 7. Opt out Kritieke punten ♦ Streefwaarden discussie. Moet op korte termijn (september, half oktober) zijn opgelost,

anders komt het hele tijdschema in gevaar.

20

Page 470: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

♦ Ex post discussie Aandachtspunten ♦ Juridische check

21

Page 471: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

10. Bijlage 1 Overzicht deelnemers

11. Bijlage 2 WKK

12. Bijlage 3 De allocatiemethoden

Quotiëntmethode: A = E * VP * BM/eff * C, met: A = allocatie voor gehele periode 2005-2008 E = directe emissies van de jaren 1999 - 2002 VP = verwachte productiegroei/krimp BM = wereldtop in termen van energie-efficiency, bepaald in kader van convenant benchmarking eff = energie-efficiency van installatie volgens tussenresultaten convenant benchmarking C = correctiefactor om geheel van allocaties binnen plafond van alle deelnemers te laten vallen. Toelichting: Deze optie legt een relatie met het convenant Benchmarking en daarmee houdt het rekening met inspanningen in het verleden in termen van energie-efficiencymaatregelen. De allocatie van emissierechten is gebaseerd op de directe emissies uit de jaren 1999-2002. We hebben de keuze tussen: a) het gemiddelde van emissies uit de periode 1999-2002; en b) één of twee van deze jaren naar keuze van ieder bedrijf zelf (Zweedse aanpak). Deze hoeveelheid emissies corrigeren we voor verwachte productiegroei of –krimp, in principe per sector. Is die verwachting hoger dan de productie in de jaren waarvan we de emissies bepaald hebben, dan krijgt dat bedrijf meer rechten; is die productieverwachting minder, dan krijgt het bedrijf minder rechten dan de historische emissies. Vervolgens kijken we voor iedere installatie hoever de energie-efficiency verwijderd is van de wereldtop, zoals die is vastgesteld in het kader van het convenant Benchmarking. De berekende afstand tot de wereldtop drukken we uit in een percentage. Met dit percentage corrigeren we de toe te delen rechten. Een bedrijf dat zeer dicht bij de wereldtop zit qua energie-efficiency, en het dus beter doet dan afgesproken in het kader van het convenant Benchmarking, krijgt meer emissierechten; een bedrijf dat verder verwijderd is van die wereldtop en het minder goed doet dan was afgesproken, krijgt minder rechten. We tellen de zo uit te delen emissierechten op en vergelijken die met de totale ruimte die we ter beschikking hebben voor de deelnemers. De beschikbare extra ruimte of het tekort verdelen we over de installatie om het geheel van rechten precies binnen die beschikbare ruimte te passen. Deltamethode: A = (VE – RP)*C, met RP = VP * (eff - BM) * F(CO2), met: VE = geprognosticeerde directe emissies RP = reductiepotentieel obv verwachte productie F(CO2) = een forfait voor de brandstofmix (per bedrijf/sector/land) om energie-efficiency om te rekenen naar absolute aantalen CO2. Toelichting: Deze optie gaat uit van de geprognosticeerde directe emissies volgens de geprognoticeerde productie met als criterium voldoen aan de BM PSR. De initiële allocatie is gebaseerd op geprognosticeerde productie. De optie lijkt op de vorige, maar berekent het verschil in efficiency (deltamethode ipv quotiëntmethode). De afstand t.o.v. de BM PSR wordt uitgedrukt in GJ brandstofequivalenten, vertaald naar een afstand in CO2. De afstand in termen van CO2 wordt afgetrokken van de directe emissies. Zo wordt efficiency van indirecte processen extra beloond. Dat betekent dat ook installaties zonder directe emissies rechten

22

Page 472: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

gealloceerd zouden moeten krijgen. De correctiefactor is wel erg gevoelig. Een zeer inefficiënt bedrijf met veel indirecte emissies (inkoop van elektriciteit) kan zelfs uitkomen op negatieve allocatie. Complementaire methode: A = E * BM (direct)/eff(direct) * C, met: BM(direct) = wereldtop in termen van directe emissies, afgeleid van convenant benchmarking Eff (direct) = efficiency van installatie voor wat betreft de directe emissies volgens tussenresultaten convenant benchmarking Toelichting: De methode is zonder meer uitvoerbaar wanneer er een benchmark aanwezig is voor de energieprestatie die samenhangt met de directe verbrandingsemissies. Ontbreekt die benchmark, dan is een benadering nodig. Die benadering is mogelijk door uit te gaan van de volgende vergelijking: BM(direct) = BM(totaal)* direct energiegebruik /totaal energiegebruik. In dat geval gaat de complementaire methode voor de toewijzing van CO2-rechten echter over in de quotiënt-methode. Grandfathering: A = E * VP * C Toelichting: Dit is de klassieke ‘grandfathering’ methode. In deze optie verzamelen we van alle deelnemers hun directe emissies uit het verleden. We kijken vervolgens naar de productieverwachting, in principe van iedere sector, in de periode 2005 – 2007, en corrigeren daarvoor. Deze emissies tellen we op. Dit totaal vergelijken we met de uitkomst van het project streefwaarde, of eigenlijk, met dat deel van de uitkomst van het project streefwaarden dat we voor het totaal van deelnemers aan emissiehandel hebben gereserveerd. Het totaal aantal emissierechten moet daar binnen passen. Alle deelnemers krijgen of verliezen een evenredig deel van de ruimte die nog over is, resp. tekort komt ten opzichte van het totaal dat we mogen verdelen. Bij de inventarisatie van historische emissies hebben we weer de keuze tussen: a) het gemiddelde van emissies uit de periode 1999-2002; en b) één of twee van deze jaren naar keuze van ieder bedrijf zelf (Zweedse aanpak). Ex-post allocatie: a) A = VE – RP, met RP = VP * (eff - BM) * F(CO2) en ieder jaar a = (e- rp) * C, met rp = p * (eff – BM) * F (CO2) b) A = VE * (BM/eff) en ieder jaar: a = e * (BM/eff) * C a = allocatie per jaar achteraf e = werkelijke emissies van een jaar rp = reductiepotentieel van een jaar obv werkelijke productie p = werkelijke productie per jaar Toelichting: Deze optie zal verder worden meegenomen als de EU Commissie deze methode zal toestaan en de methode uiteindelijk werkbaar blijkt. Zoals de richtlijn nu luidt, lijkt hij niet te passen. Bovendien moeten we er rekening mee houden dat al voor 1/1/2007 de nieuwe allocatie voor de volgende periode moet plaatsvinden, wat ex-post allocatie praktisch lastig maakt. Het behelst een vorm van flexibele allocatie (flexibel t.a.v. productie volume), betrekking hebbend op de directe emissies, met als criterium voldoen aan de BM PSR. De initiële allocatie is gebaseerd op geprognosticeerde productie. Er vindt een ex-post correctie plaats o.b.v. de werkelijke productie en o.b.v. dezelfde formule. De totale allocatie blijft altijd binnen de grenzen van een totale absolute cap voor de industrie die aan de EH deelneemt. De optie is ook weer verdeeld in de deltamethode en de quotiëntmethode.

23

Page 473: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 474: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

13. Bijlage 4 Internationaal

NAP work Starting date

Lead ministry

1st draft available

External expertise

Languages

Number of installations

Germany December 2003

The Federal Ministry for the Environment Working Group Z III 6

Beginning of 2004

Study on the NAP development (criteria, rules, methods) by Öko-Institut, Berlin Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, Berlin Fraunhofer Institut für Systemtechnik und Innovationsforschung, Karlsruhe

German and English

More than 4.000

Netherlands March 2003 Ministry of Economic Affairs (in corporation with Ministry of Environment and industry)

November / December 2003

NOVEM (The Netherlands Agency for Energy and the Environment)

Dutch and English

250 to 300

Finland March 2003 Ministry of Trade and Industry (as per decision of the Finnish Government in January 2003

First proposal in autumn 2003, final draft in beginning of 2004

working group with representatives from the key ministries and the Energy Market Authority as well as representatives of covered sectors - Finnish consultants and research organizations have made studies and analysis

Finnish and Swedish, maybe unofficial English translation

About 300

25

Page 475: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

NAP work

Starting date

Lead ministry 1st draft available

External expertise

Languages

Number of installations

UK April 2003 Defra (supported by other Government departments including the Department for Trade and Industry, the Treasury, Ofgem, the Environment Agency)

October 2003

NERA, AEA Technology and SPRU, Sussex University.

English About 750 to 800 excluding aggregated above 20MW combustion installations.

Sweden summer 2002 Ministry of Industry, Employment and Communications

Early 2004 A parliamentary committee is currently studying NAP-related aspects. The committee has commissioned a number of studies by external experts.

Swedish and may also English

About 300 installations

Austria January 2003 Ministry for Agriculture, Forestry, Environment and Water Management

Autumn 2003

Federal Environment Agency, Research Institutes, Universities

German and English

About 200 to 250

Ireland July 2003 Ministry for the Environment, Irish Environmental Protection Agency

Most likely in January 2004

Various state environmental, energy, and industry agencies, consultants to be engaged soon

English 66

26

Page 476: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

NAP work

Starting date

Lead ministry 1st draft available

External expertise

Languages

Number of installations

Slovenia May 2003 Ministry for Environment, Spatial Planning and Energy

December 2003

Institute Jožef Stefan, Ljubljana, and Agency for Environment

n.a. About 70

Slovakia April 2003 Ministry of Environment, Air Protection Department

July 2003 none Slovak About 300

France May 2003 Ministry of Ecology and Sustainable Development (in close collaboration with Inter-Ministerial Task Force on Climate Change and Ministry of Economy and Finance)

Probably December 2003

CITEPA and CEREN French About 1500 to 2000

Belgium no formal co-ordination structure has as yet been established

About 270

Belgium – Wallonia

January 2003 Walloon environment administration

End 2003 Support in process of tendering

French and English

About 110

Belgium - Flanders

January 2003 Flemish environmental ministry and Flemish energy administration

July 2003 Support by Flemish Institute for Technological Research (VITO) and the Verification Office of the voluntary agreement on energy efficiency benchmarking

Dutch and English

About 160

27

Page 477: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

NAP work

Starting date

Lead ministry 1st draft available

External expertise

Languages

Number of installations

n.a. Spain November 2002

Ministries of Economy and Environment

Not decided yet

Technical assistance provided by Instituto Universitario de Predicción Económica Lawrence N. Klein - Universidad Autónoma de Madrid

Spanish

Portugal Second semester 2003

To be decided in June; most likely intergovernmental Committee (Environment / Economics Ministry) under a Chair to be nominated by the Government

n.a. Most likely institutions connected to the Portuguese Universities

n.a. About 40 to 50

About 420 Czech Republic To start in summer 2003

Ministry of Environment End 2003 Not decided yet Czech (and English, if time and money available)

Norway De facto started in 1998

Ministry of Environment None Norwegian About 110 to 120

Italy mid-2002 Ministry of the Environment Autumn 2003

Various, incl. the Alma Mater Studorium, University of Bologna

n.a. About 1900 to 2100

28

Page 478: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

BG 2-2 19-09-2003, agendapunt 3

NAP work

Starting date

Lead ministry 1st draft available

External expertise

Languages

Number of installations

Denmark April 2003 Ministry of Environment and Ministry of Economic and Business Affairs (Danish Energy Authority)

n.a. n.a. Danish and English

About 300 (work not completed)

Cyprus n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. Estonia n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. Greece n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. Hungary n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. Latvia n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. Luxembourg n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. Lithuania n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. Malta n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. Poland n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a.

29

Page 479: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

26 603 Uitvoeringsnota Klimaatbeleid

28 240 Evaluatienota Klimaatbeleid

Nr. 39 BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTE-LIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 mei 2002

Hierbij doe ik u toekomen de reactie van het kabinet op het eindrapportvan de Adviescommissie plafonnering CO2-emissies en het vervolgadviesvan de Sociaal Economische Raad (SER) daarop, zoals vastgesteld tijdensde Ministerraad van 12 april jl. Daarmee legt het kabinet zijn standpuntinzake de handel in broeikasgasemissies vast.

1. Inleiding

De eindrapportage van zowel de Adviescommissie plafonnering CO2

-emissies als het vervolgadvies van de SER inzake emissiehandel inbroeikasgassen zijn tot stand gekomen op basis van de UitvoeringsnotaKlimaatbeleid, deel 1 (Kamerstukken II 1998–1999, nr. 26 603, nrs. 1 en 2).In de Evaluatienota Klimaatbeleid (Kamerstukken II 2001–2002, 28 240, nrs.1 en 2) wordt het tot dusverre gevoerde beleid dat heeft geleid tot onder-havig standpunt behandeld. Ondermeer wordt daarbij gerefereerd aan hetadvies van de SER van 19 mei 2000 (Emissiehandel in klimaatbeleid,SER-advies nr. 00/06) en de reactie van het kabinet op dat SER-advies(Kamerstukken II 1999–2000, 26 603, nr. 30). In de voornoemde evaluatie-nota wordt voorts aangegeven dat medio 2000 de in de UitvoeringsnotaKlimaatbeleid bedoelde externe commissie is ingesteld (InstellingsbesluitAdviescommissie plafonnering CO2-emissies, Stc. 2000, nr. 173). Met hetinstellingsbesluit is een externe commissie opgedragen een advies uit tebrengen over de haalbaarheid van het instellen van CO2-emissieplafonds,gericht op Nederland maar rekening houdend met ontwikkelingen binnende Europese Unie. Op 22 oktober jl. is de SER gevraagd een vervolgadviesuit te brengen naar aanleiding van de eindrapportage van die commissie.Hoewel ook de Adviescommissie veel aandacht heeft besteed aan hetcreëren van draagvlak voor haar advies, heb ik de SER de gelegenheidgegeven advies uit te brengen, mede vanwege zijn betrokkenheid in hetverleden. Dit temeer daar in oktober 2001 het voorstel van de EuropeseCommissie inzake een richtlijn voor emissiehandel in broeikasgassen

Tweede Kamer der Staten-Generaal 2Vergaderjaar 2001–2002

KST61825ISSN 0921 - 7371Sdu Uitgevers’s-Gravenhage 2002 Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 26 603 en 28 240, nr. 39 1

Page 480: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

(COM(2001) 581 final) was gepubliceerd. De SER is dan ook gevraagdspecifiek aan dat punt aandacht te schenken.

Op 15 januari jl. heeft de Adviescommissie haar advies aangeboden. Op25 januari jl. is dat advies naar de beide Kamers der Staten-Generaalgezonden. Het vervolgadvies van de SER is begin april door de SER zelfnaar de beide Kamers gezonden.

2. Kabinetsreactie op de adviezen

Het advies zoals dat door de Adviescommissie is opgesteld, geeft invul-ling aan de opdracht zoals die in het instellingsbesluit is verwoord. Hetbevat naar het oordeel van het kabinet een intelligent concept, voor watbetreft de plafonnering van de zogenoemde afgeschermde sectoren,terwijl ook de zogenoemde niet-afgeschermde sectoren erin wordenbetrokken. Daarbij legt het advies ondermeer een relatie met het thansgevoerde beleid voor deze niet-afgeschermde sectoren op het gebied vanenergie-efficiency, zoals dat in de desbetreffende convenanten is neerge-legd (i.c. de convenanten benchmarking energie-efficiency en de meer-jarenafspraken energie-efficiency). De Adviescommissie heeft de verhou-ding aangegeven met ontwikkelingen binnen de Europese Unie metbetrekking tot emissiehandel, i.c. het voorstel van de Europese Commissieinzake een richtlijn voor de handel in broeikasgassen. Via een scenario-benadering is daarbij omgegaan met de onzekerheden ten aanzien van dedaadwerkelijke totstandkoming van de richtlijn.

Het kabinet spreekt zijn waardering uit over de wijze waarop de Advies-commissie aan de opdracht invulling heeft weten te geven. Dit temeeromdat emissiehandel complex is en de tijd die de Adviescommissiegegund werd beperkt was. In het bijzonder waardeert het kabinet het datde Adviescommissie het debat over handel in CO2-rechten in Nederland,zoals de Adviescommissie zelf in haar epiloog constateert, op de agendavan tal van organisaties heeft gezet.

Het kabinet ziet het SER-vervolgadvies als aanvulling op het eindrapportvan de Adviescommissie en als nadere toetsing van het draagvlak voordat advies. Het kabinet is de SER erkentelijk voor het vervolgadvies enwaardeert het bijzonder dat de SER dit op zo korte termijn tot stand heeftweten te brengen. De SER spreekt een voorkeur uit voor een Europeseaanpak, zulks in lijn met het eerdere SER-advies inzake emissiehandel inklimaatbeleid (SER 00/06). Concreet geeft de SER aan dat het van grootbelang is dat de Europese conceptrichtlijn zonder langdurig uitstel leidt toteen definitieve richtlijn en dat de Nederlandse inbreng in de besluitvor-ming terzake vooral gericht moet zijn op snelle acceptatie.

De eindconclusie van de Adviescommissie is dat emissiehandel een haal-baar, wenselijk en efficiënt instrument is voor het bereiken van deCO2-doelstellingen. Volgens de Adviescommissie geldt de conclusie voorNederland en in sterkere mate voor een internationaal (Europees)systeem. Deze punten zijn ook overgenomen door de SER.

Het kabinet is het eens met de conclusie van de Adviescommissie en deSER dat de grootste voordelen van emissiehandel zich voordoen bij inter-nationale emissiehandel. Vanuit het kabinet wordt het voorstel van deEuropese Commissie inzake de ontwikkeling van een richtlijn voor dehandel in broeikasgassen voor de lidstaten van de Europese Unie dan ookkrachtig ondersteund. De ondersteuning van het voorstel van de EuropeseCommissie is overeenkomstig uitkomsten van het Algemeen Overleg van5 december 2001 met de Vaste Kamercommissie van VROM (Kamer-stukken II, 21 501–08, nr. 143) en door mij naar voren gebracht in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 26 603 en 28 240, nr. 39 2

Page 481: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

EU-Milieuraad van 12 december 2001. Het voorstel van de EuropeseCommissie moet ertoe leiden dat binnen de Europese Unie een systeemvan emissiehandel ontstaat. Het Europese voorstel moet gezien worden inde bredere context van het Kyotoprotocol en de nadere uitwerkinghiervan (Bonn/Marrakech) welke de basis geven voor een internationaalsysteem, dat in de periode 2008–2012 operationeel zal zijn. Het kabinetplaatst thans de internationale benadering nadrukkelijk in de context vande ontwikkeling van de richtlijn voor de Europese Unie voor de handel inbroeikasgassen. Deze inzet sluit niet de mogelijkheid uit dat Nederland alsPartij bij het Kyotoprotocol kan participeren op de internationale marktvoor emissiehandel in de periode 2008–2012.

Het kabinet neemt de eindconclusie van de Adviescommissie over dat eenjuist vormgegeven systeem van emissiehandel een haalbaar, wenselijk enefficiënt instrument is voor het bereiken van de NederlandseCO2-doelstelling, maar plaatst deze conclusie in Europees perspectief, datzich heeft aangediend sinds het verschijnen van het voorstel voor eenEuropese richtlijn. Dit betekent dat het kabinet zich met betrekking totemissiehandel primair oriënteert op de ontwikkeling van de desbetref-fende Europese richtlijn. Daarnaast zullen de internationale ontwikke-lingen en de relatie met de andere Kyotomechanismen worden gevolgden zo mogelijk nader worden uitgewerkt. Het kabinet acht op dit momenteen nationaal systeem van emissiehandel geen alternatief. Pas wanneerhet zeker is dat er ook in 2008 geen Europees systeem van handel zalkomen, moet, tegen de achtergrond van een positieve grondhouding tenaanzien van emissiehandel, een finaal besluit worden genomen over deeventuele introductie van een nationaal systeem.

3. Nadere inhoudelijke reactie

3.1 Europese context

Dat het kabinet de eindconclusie van de Adviescommissie overneemtbetekent dat het kabinet de eerste stappen, in de vorm van onderzoek,gaat zetten in de richting van de introductie van een systeem van emissie-handel in Nederland volgens de concept EU-richtlijn. Het kabinet merktdaarbij op dat bij het zetten van deze eerste stappen een keuze voor dedefinitieve vorm van het systeem thans nog niet noodzakelijk is. De invul-ling van het systeem zal te zijner tijd moeten aansluiten bij de definitieverichtlijn voor het EU-systeem. Om die reden wordt de hoofdrichting diehet kabinet kiest bepaald door het eerdergenoemde richtlijnvoorstel. Devoorstellen van de Adviescommissie zullen een rol spelen bij de keuzesten aanzien van de optimale invoering van een Europees systeem inNederland, echter nadrukkelijk binnen de kaders van een Europesesysteem.

Bij de keuze van het kabinet voor een opzet aansluitend bij het richtlijn-voorstel van de Europese Commissie, kiest het kabinet voor een gratisverstrekking van emissierechten in de eerste fase. Immers, de EuropeseCommissie koerst, althans in de beginperiode, op een dergelijke gratistoedeling aan. Daarvoor is ook binnen de lidstaten van de Europese Uniebreed draagvlak, zoals ik tijdens de EU-Milieuraad van 12 december jl.mocht constateren. Zoals is aangegeven in het kabinetsstandpunt naaraanleiding van het rapport van de werkgroep verhandelbare rechten, datis opgesteld in het kader van de operatie Marktwerking, Deregulering enWetgevingskwaliteit (Kamerstukken II, 2000–2001, 24 036, nr. 182) heefthet kabinet een voorkeur voor veilen. Volgens het voorstel van de Euro-pese Commissie kan binnen de Europese Unie voor een geharmoniseerdewijze van toewijzen van emissierechten worden gekozen, mede op basisvan een verslag van de Europese Commissie. Een van de manieren van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 26 603 en 28 240, nr. 39 3

Page 482: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

toewijzen is veilen. Hoewel de SER de theoretische voordelen van veilenonderkent, heeft hij ook oog voor de problemen die zich daarbij kunnenvoordoen. Daarbij noemt de SER dat de betrokken bedrijven direct kostenmoeten maken om emissierechten te verwerven. Desalniettemin acht hetkabinet het zinvol om, met het oog op de mogelijke toekomstige keuze inEuropees kader, zich verder te oriënteren op veilen als toewijzings-methodiek. In het milieubeleid is het veilen van emissierechten eennovum. Daarom zal nader onderzoek gedaan worden, mede op basis vande bevindingen van de Adviescommissie, naar de wijze waarop emissie-rechten geveild kunnen worden. Met name de juridische mogelijkhedenzullen daarbij aan de orde komen, waarbij het voornoemde rapport van dewerkgroep verhandelbare rechten betrokken zal worden.

Voorts kiest het kabinet, overeenkomstig het voorstel van de Adviescom-missie, voor een gefaseerde aanpak. De eerste fase richt zich op de intro-ductie van het systeem aansluitend bij het richtlijn-voorstel van de Euro-pese Commissie. Zoals aangegeven in de geannoteerde agenda inzake deEU-Milieuraad van 12 december 2001 (Kamerstukken II, 21 501–08, nr. 141)is het kabinet er daarbij voorstander van dat de richtlijn ruimte geeft vooreen, eventueel per lidstaat verschillende uitbreiding, van de deelnemersaan het systeem van emissiehandel. De invulling van eventuele volgendefases is logischerwijs mede afhankelijk van de Europese ontwikkelingen.Met de definitie van de deelnemers aan het Europese systeem zijn tevensde deelnemers in de eerste fase bekend. Volgens het huidige voorstel zijndeze deelnemers dezelfden als degenen die in het systeem vanNOx-emissiehandel zullen deelnemen, voorzover het gaat om onder dezogenoemde energieactiviteiten vallende verbrandingsinstallaties. Ikverwijs daarbij naar de desbetreffende brief inzake verhandelbare emis-sies als instrument in het milieubeleid, waarbij nader ingegaan wordt ophet systeem van NOx-emissiehandel (Kamerstukken II, 2000–2001, 26 578,nr. 3). De gehanteerde grens is namelijk vergelijkbaar: verbrandings-installaties met een nominaal thermisch ingangsvermogen van meer dan20 MWth dwingen tot deelname van de betreffende inrichting aan hethandelssysteem. Overigens geldt dat het huidige voorstel van de Euro-pese Commissie zich richt op meer activiteiten dan alleen deverbrandingsinstallaties.

3.2 Reactie op de aanbevelingen van de Adviescommissie en SER

De Adviescommissie geeft aan verheugd te zijn over het Europese initia-tief voor een systeem van emissiehandel voor grote energiegebruikers. Zijstelt daarbij dat het Europese voorstel op enkele essentiële punten afwijktvan haar eigen advies. De Adviescommissie geeft daarbij ook aan dat ditdeels verklaarbaar is doordat de concurrentiepositie van het Nederlandsbedrijfsleven bij een Europese aanpak op andere wijze beïnvloed wordtdan bij een strikt Nederlandse aanpak. Ook de SER toont zich verheugddat een voorstel voor emissiehandel in Europees kader is uitgebracht. DeSER geeft daarbij aan dat de conceptrichtlijn zonder langdurig uitstel toteen definitieve richtlijn moet leiden.

Ondermeer constateert de Adviescommissie dat er een verschil is tussenhaar eigen voorstel en het voorstel van de Europese Commissie tenaanzien van het soort plafond dat wordt voorgestaan voor de zoge-noemde niet-afgeschermde sectoren. De Adviescommissie beveelt aanom de gevolgen voor de concurrentiepositie van een zogenoemd «cap &trade»-systeem, zoals de Europese Commissie voorstelt, door te rekenen.Deze aanbeveling is door het kabinet overgenomen. Thans laat deMinister van Financiën onderzoek doen naar de te verwachten effectenvan introductie van CO2 -emissiehandel op de concurrentiepositie. Hetonderzoek wordt in juni 2002 afgerond. Daarmee kunnen de resultaten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 26 603 en 28 240, nr. 39 4

Page 483: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

nog worden meegewogen indien al tijdens de Milieuraad van 24 en25 juni 2002 het richtlijnvoorstel in een meer finaal stadium aan de ordekomt.

Het opstellen door de overheid van een zogenoemd allocatieplan is eenvan de elementen uit het voorstel van de Europese Commissie. In datallocatieplan dienen volgens dat voorstel de objectieve en transparantecriteria neergelegd te worden op basis waarvan de verdeling van rechtenvorm krijgt. Om die reden heeft de Adviescommissie aanbevolen omzogenoemde pilot-allocatieplannen, in samenwerking met de EuropeseCommissie, op te stellen. Dit voorstel wordt uitgevoerd door het Minis-terie van EZ, in samenwerking met andere betrokken departementen.Resultaten worden verwacht in juni van dit jaar, nog voor de EU-Milieu-raad, waar mogelijk het voorstel van de Europese Commissie weer aan deorde komt. Met het opstellen van de allocatieplannen kunnen tevens deeerste stappen gezet worden om emissiehandel te introduceren. Bij hetopstellen van dergelijke verkenningen in de vorm van proef-allocatie-plannen worden zo mogelijk, naast de Europese Commissie, meerlidstaten betrokken. Dit om via deze concretisering de op punten onduide-lijke en overlappende criteria voor het allocatieplan die nu in het voorstelvan de Europese Commissie liggen, te verduidelijken en eventueleprobleempunten en oplossingen daarvoor in bredere context te kunnenplaatsen. Van Nederlandse zijde zullen varianten op de allocatieplannenopgesteld worden, waarbij zowel het voorstel van de EuropeseCommissie als, ter vergelijking, de voorstellen van de Adviescommissiemet betrekking tot toedeling van rechten aan de niet-afgeschermdesectoren worden meegenomen. Op basis van de criteria kunnen proef-allocaties worden gesimuleerd. Daarmee worden de proef-allocatie-plannen aan een eerste test onderworpen. De rol van de convenantenenergie-efficiency zal tevens worden bezien bij het opstellen van de proef-allocatieplannen. Het kabinet is van mening dat een rechtvaardige allo-catie van gratis rechten door lidstaten, die rekening houdt met inspan-ningen uit het verleden en risico’s ten aanzien van concurrentievervalsing,een voorwaarde is voor het totstandkomen van de Europese richtlijn.

Het kabinet onderschrijft de conclusie van de Adviescommissie dat onno-dige stapeling van instrumenten vermeden moet worden. In verbandhiermee wijst de Adviescommissie op de relatie tussen emissiehandel ende Regulerende Energiebelasting (REB). Naar de mening van het kabinetdient aandacht te worden besteed aan de verschillende elementen van debeide instrumenten en dient duidelijk in beeld gebracht te worden opwelke punten de doelstellingen overeenkomen en op welke puntenderhalve sprake is van een overlap. Voorshands brengt het kabinet naarvoren dat de REB een eigen rol speelt in de vergroening van het belasting-stelsel, waarbij deze indirecte belasting gecompenseerd wordt doorverlichting van directe belastingen. Ook is de REB instrumenteel bij hetaanmoedigen tot energiebesparing door kleinverbruikers en het stimu-leren van de productie en gebruik van duurzame energie. Desalnietteminzullen de toekomstige ontwikkelingen in zowel de emissiehandel, de REBen het overige instrumentarium, waaronder het convenant benchmarking,in onderlinge samenhang bekeken moeten worden. Het kabinet zet in opeen systeem van emissiehandel in Europees verband. In het huidigestadium van de ontwikkeling van emissiehandel acht het kabinet aanpas-sing van het bestaande instrumentarium niet opportuun.

De Adviescommissie constateert dat, ten opzichte van haar eigen advies,het voorstel van de Europese Commissie de emissies van elektriciteits-opwekking op andere wijze toerekent. De Adviescommissie merkt op datde focus op directe emissies tegenstrijdige prikkels geeft en een bedrei-ging is voor de efficiëntie van het handelssysteem. De Adviescommissie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 26 603 en 28 240, nr. 39 5

Page 484: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

beveelt aan onderzoek te doen naar deze tegenstrijdige prikkels. Voortsbeveelt de Adviescommissie aan onderzoek te doen naar het voorkómenvan nadelige gevolgen via flankerend beleid. In reactie daarop stelt hetkabinet dat het in een vroeg stadium opstellen van de proef-allocatieplannen mede vanwege dit punt is ingegeven. Indien bij de proef-allocaties geen varianten kunnen worden gevonden die deze eventueletegenstrijdige prikkels wegnemen ligt het in de rede om aanvullend instru-mentarium toe te passen om dit nadeel op te heffen.

De Adviescommissie geeft voorts aan dat een experiment niet zinvol is.Een simulatie acht zij daarentegen wel nuttig. Het kabinet is het met dezeconclusie van de Adviescommissie eens. Een aanzet voor een simulatiewordt gegeven door middel van de doorrekening van de allocatieplannen.Een finaal besluit tot handelssimulatie kan pas genomen worden als deomtrekken van het systeem duidelijk zijn.

De Adviescommissie beveelt aan om inzake de zogeheten 50/50-verdelingEuropa als binnenland aan te merken. In de Evaluatienota klimaatbeleidwordt het desbetreffende uitgangspunt een politieke keuze genoemd diein de toekomst opnieuw aan de orde kan komen. Dit bijvoorbeeld inrelatie tot de eventuele invoering van een systeem van emissiehandel opEuropees niveau.

4. Voorgenomen activiteiten en tijdpad

Ervaring met het opzetten van een systeem van emissiehandel voor deNOx-emissies leert dat de introductie van een dergelijk systeem meerderejaren kan vergen. Veel leerpunten kunnen evenwel worden overgenomenvan het systeem van NOx-emissiehandel. Bij de vorming van het systeemvan NOxemissiehandel is samenwerking met de doelgroepen voortsessentieel gebleken. Daarnaast geven de Europese ontwikkelingen op veelpunten niet alleen richting aan de discussie, maar zullen deze ontwikke-lingen ook het tijdpad beïnvloeden. Het kabinet realiseert zich derhalvedat de haalbaarheid van het tijdpad mede bepaald wordt door externefactoren. Tegen deze achtergronden is een nauwkeurig tijdpad niet vast testellen. Wel formuleert het kabinet een ambitie. Daarbij zijn de volgendepunten van belang.

Allereerst zullen proef-allocatieplannen worden opgesteld. Nog in 2002kunnen daar resultaten van verwacht worden. Een wijziging van de Wetmilieubeheer om een systeem van NOx-emissiehandel te accommoderenis al in gang gezet. Daarbij zal zoveel mogelijk de introductie van emissie-handel in broeikasgassen worden meegenomen. Expliciet geldt hier overi-gens een afhankelijkheid van de Europese ontwikkelingen. De daadwerke-lijke allocatie, i.c. de verdeling van rechten, kan mede op basis van deervaringen met de proef-allocaties plaatsvinden. Verankering van de allo-caties in uitvoeringsregelgeving is mogelijk noodzakelijk. Het kabinetformuleert met het oog op het bovenstaande de ambitie om in 2005 eenEuropees systeem van emissiehandel, in eerste instantie voor CO2, totstand te laten komen. In een latere fase kunnen mogelijk andere broeikas-gassen hierbij aansluiten.

Ik vertrouw erop u hiermee voldoende geïnformeerd te hebben.

De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,J. P. Pronk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 26 603 en 28 240, nr. 39 6

Page 485: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 486: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 487: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 488: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 489: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 490: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 491: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 492: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 493: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 494: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 495: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 496: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 497: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 498: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 499: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 500: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 501: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 502: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel
Page 503: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

- 1 -

The Hague, 23rd June 2004 O/O/4034285

Dear Commissioner, Hereby I amend the Dutch National Allocation Plan as notified on April 22nd. The following amendments are the result of discussions between experts of my Ministry and experts at DG Environment: Paragraph 3.3: The total amount of allowances to be allocated to installations will be based on the emissions target for Industry (including energy production) of 112 megatons CO2 annually in the period 2005-2007 instead of 115 megatons. Paragraph 5.5: The reserve for unknown new entrants and appeals amounts to 2½ megatons CO2 per annum instead of 4 megatons. Paragraph 5.5: If there are any allowances left in the reserve for known new entrants or in the reserve for unknown new entrants and appeals on 31 December 2006, these remaining allowances in the reserve will not be distributed for free to the installations to which allowances were allocated earlier. I am sure these amendments will bring the Dutch NAP, including the proposed opt-out clause for small installations, perfectly in line with the requirements of the Directive, including the criteria of Annex 3. In the interest of a level playing field, I rely on your fair and critical judgement in assessing the allocation plans of all member states. I am most concerned about the disturbing effect of different interpretations of the Directive. Especially the level playing field within the chemical industry in Europe will be affected by this.

Page 504: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

- 2 -

I trust you will inform us on the way you will move forward on this in respect of all member states. Yours sincerely,

(w.g.) Laurens Jan Brinkhorst Minister of Economic Affairs Ms. M. Wallström Member of the European Commission

Page 505: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Directoraat Generaal Milieubeheer Klimaatverandering en Industrie Klimaat en Verzuring Oranjebuitensingel 6 Postbus 30945 2500 GX Den Haag

Aan de Voorzitter van de Tweede Interne postcode 650 Kamer der Staten-Generaal Postbus 20018 Edwin Koekkoek 2500 EA Den Haag Telefoon +3170 339 2034 Fax +3170 339 1310 www.vrom.nl

Eindresultaat EU-richtlijn koppeling JI/CDM aan Europese emissiehandelssysteem

Datum Kenmerk KVI2004040564

Geachte Voorzitter, Graag wil ik u door middel van deze brief informeren over het eindresultaat van de onderhandelingen tussen de Raad en het Europees Parlement over het aanbrengen van een koppeling tussen het Europese emissiehandelssysteem voor broeikasgassen (de zogenaamde emissiehandelrichtlijn; 2003/87/EG) en de Kyoto-mechanismen. Deze koppeling wordt geregeld in de zogenaamde linking directive, hetgeen een amendement vormt op de emissiehandelrichtlijn. Hierbij dient benadrukt te worden dat het Europees Parlement nog officieel akkoord moet gaan met de compromistekst over deze koppeling (plenaire stemming vindt waarschijnlijk plaats op 22 april aanstaande). De compromistekst zal daarna enkel nog een hamerstuk zijn in één van de EU-raden. Een belangrijk streven van Nederland was om een akkoord te bereiken in de eerste lezing. Dit lijkt te zijn geslaagd. Achtergrond De bedoelde emissiehandelrichtlijn van oktober 2003 verplicht de Europese lidstaten een systeem van emissiehandel in te voeren voor met name de grotere CO2-emittenten. Onder dit systeem krijgen deze bedrijven een bepaalde hoeveelheid emissierechten toegewezen. Stoten de bedrijven meer CO2 uit dan ze aan emissierechten hebben, dan moeten ze rechten op de markt kopen. Stoten de bedrijven minder uit, dan kunnen ze rechten verkopen. Het systeem leidt tot een kosteneffectieve aanpak van de CO2-uitstoot. Het systeem gaat vanaf 2005 in werking en heeft betrekking op ongeveer de helft van de totale broeikasgasemissies in Europa. De laatste maanden is hard onderhandeld tussen het Europese Parlement en de EU-Milieuministers over het maken van een koppeling tussen het Europese CO2-emissiehandelssysteem en de zogenaamde Kyoto-mechanismen. Deze koppeling moet het voor bedrijven mogelijk maken om niet alleen emissierechten te kopen bij andere bedrijven in Europa, maar om ook emissierechten te kunnen kopen die afkomstig zijn uit Kyoto-projecten in ontwikkelingslanden (het Clean Development Mechanism) of in andere industrielanden (Joint Implementation).

Page 506: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Ministerie van VROM KVI2004040564 Pagina 2/3

Inzet van Nederland in de onderhandelingen en het bereikte eindresultaat Nederland is steeds voorstander geweest van de koppeling tussen de Kyoto-mechanismen en het Europese emissiehandelssysteem. Het draagt bij aan een kosteneffectievere implementatie van het Kyoto Protocol en het maakt van het Europese systeem een wereldwijd systeem. Het kan een sterke stimulans betekenen voor de implementatie van JI en CDM. Nederland wilde een zo eenvoudig mogelijke koppeling, die in lijn is met de Marrakesh Akkoorden. Hieronder wordt voor de belangrijkste discussiepunten kort aangegeven wat de inzet was van Nederland en wat het eindresultaat is. Supplementariteit (verhouding binnenlandse/buitenlandse maatregelen) In het Kyoto Protocol is het beginsel opgenomen dat het klimaatbeleid middels projecten in het buitenland aanvullend moet zijn op het binnenlandse klimaatbeleid. Het onbeperkt toelaten van JI- en CDM-kredieten in het emissiehandelssysteem kan op gespannen voet staan met dit zogenoemde supplementariteitsbeginsel. Daarom bevatte het Commissievoorstel een procedure die zou moeten starten op het moment dat de hoeveelheid omgezette JI- en CDM-kredieten gelijk is aan 6% van de totale hoeveelheid in de EU verstrekte ‘rechten’. Deze procedure kon leiden tot een limiet op EU-niveau. Nederland was voorstander van een geharmoniseerde aanpak op EU-niveau en heeft het Commissievoorstel gesteund. Toen dit niet haalbaar bleek heeft Nederland andere landen gesteund in hun pleidooi voor een Europees geharmoniseerde limiet per installatie. Eindresultaat: Lidstaten moeten een limiet op het gebruik van de JI- en CDM-kredieten per afzonderlijke installatie vaststellen voor de periode 2008-2012. Deze limiet moet worden opgenomen in het nationale allocatieplan voor deze periode (medio 2006). Het gaat dan om een percentage van de onder het emissiehandelssysteem toegewezen rechten aan deze installatie. Voor de periode 2005-2007 wordt geen limiet ingesteld. Het is niet gelukt om de limiet op Europees niveau te harmoniseren. Harmonisatie wordt wel meegenomen in de review die de Europese Commissie gaat uitvoeren in 2006. De limiet moet in lijn zijn met het supplementariteitsbeginsel. Conform het monitoringsmechanisme voor broeikasgasemissies (besluit 280/2004/EC) moeten de lidstaten voor 15 maart 2005 rapporteren over hoe zij supplementariteit invullen. Hier is in de linking directive aan toegevoegd dat over de verhouding binnenlandse/buitenlandse inspanningen moet worden gerapporteerd. CDM-kredieten meetellen vanaf 2005 In het Kyoto Protocol is afgesproken dat er al voor de Kyoto-periode (2008-2012) begonnen kan worden met CDM-projecten, om zo het gebruik van deze projecten te stimuleren. JI-kredieten zijn conform Kyoto vanaf 2008 geldig. Nederland was van mening dat het goed zou zijn als deze CDM-kredieten dan ook vanaf het begin in het Europese emissiehandelssysteem gebruikt kunnen worden (dus vanaf 2005). Dit zou volgens Nederland ook al moeten kunnen voordat het Kyoto Protocol in werking is getreden. In het oorspronkelijke Commissievoorstel konden de CDM-kredieten net als de JI-kredieten pas vanaf 2008 meetellen en werd het mogelijke gebruik van JI- en CDM-kredieten afhankelijk gemaakt van de inwerkingtreding van het Kyoto Protocol. Eindresultaat: De CDM-kredieten kunnen door de bedrijven gebruikt worden in de periode 2005-2007 en de JI-kredieten vanaf 2008. In de tekst staan geen bepalingen meer die de linking directive afhankelijk maken van de inwerkingtreding van het Kyoto Protocol. Dit is geheel in lijn met de Nederlandse inzet. Nu CDM-kredieten mogen meetellen in de periode 2005-2007, komt grote druk te staan op de CDM-procedure onder het Klimaatverdrag (o.a. de goedkeuringsprocedure van de CDM-projecten).

Page 507: Geschiedschrijving CO2-emissiehandel

Ministerie van VROM KVI2004040564 Pagina 3/3

Bossen (sinks), waterkrachtcentrales en nucleaire energie Nadat tijdens COP9 in Milaan afspraken zijn gemaakt over hoe sinks-projecten (bebossing en herbebossing) onder het CDM mogen vallen, zag Nederland geen principiële redenen meer om sinks-projecten uit te sluiten van het Europese emissiehandelssysteem. Uitsluiting, zoals werd voorgesteld door de Commissie, zou een verkeerd signaal zijn richting de onderhandelingspartners onder het Klimaatverdrag. Wel was Nederland van mening dat bestudeerd moet worden hoe omgegaan dient te worden met de verantwoordelijkheid voor de verplichte vervanging van de kredieten. Kredieten uit sinksprojecten zijn tijdelijk, waardoor ze volgens de afspraken in Milaan na vijf jaar of na afloop van het project vervangen moeten worden door andere kredieten. Onduidelijk is wie precies verantwoordelijk moet zijn voor deze vervanging (de overheid of de bedrijven). Met betrekking tot grootschalige waterkrachtcentrales was Nederland van mening dat het goed zou zijn als rekening zou worden gehouden met de relevante internationale richtlijnen en criteria ten aanzien van deze centrales op het gebied van sociaal-economische en milieueffecten. Nederland wilde echter niet dat er harde eisen zouden worden gesteld, omdat dit niet in lijn zou zijn met de Marrakesh Akkoorden. Met betrekking tot JI- en CDM-projecten met nucleaire energie was Nederland van mening dat de tekst in ieder geval even sterk zou moeten zijn als de tekst in de Marrakesh Akkoorden. Hierin is afgesproken dat landen zich moeten onthouden (“are to refrain from”) van deze JI- en CDM-projecten. Eindresultaat: Sinks in JI en CDM wordt uitgesloten van het emissiehandelssysteem, maar in de review in 2006 (co-decisie) wordt bekeken welke technische voorzieningen nodig zijn (o.a. met betrekking tot de tijdelijkheid van de kredieten) om sinks vanaf 2008 toe te laten. In feite betekent dit dat het gebruik van sinks is uitgesloten voor de periode 2005-2007, maar dat de discussie over toelating vanaf 2008 gevoerd zal gaan worden naar aanleiding van de review in 2006. Ook waterkrachtcentrales groter dan 500MW zitten in de review. Op het moment van goedkeuring van waterkrachtprojecten groter dan 20MW moeten de relevante internationale richtlijnen en criteria worden gerespecteerd, inclusief die van de World Commission on Dams. Met betrekking tot kernenergie is dezelfde tekst gebruikt als in Marrakesh. Nu is echter specifiek aangegeven dat zowel lidstaten als het bedrijfsleven zich moeten onthouden van JI- en CDM-projecten met kernenergie. Al met al ben ik van mening dat het een goed compromis betreft tussen de Raad en het Europees Parlement. Indien de tekst officieel door het Parlement wordt aangenomen zijn de EU-instellingen er in geslaagd in zeer korte tijd een amendering op het emissiehandelssysteem door te voeren. Dit kan gezien worden als een duidelijk signaal richting de wereld dat de EU de implementatie van het Kyoto Protocol zeer serieus neemt. Hoogachtend, de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, drs. P.L.B.A. van Geel