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1Diretoria do InstitutoOswaldo Cruz, ComissãoInterna de Gestão Ambientaldo IOC- CIGAmb,Fundação Oswaldo Cruz. Av.Brasil 4365 PavilhãoGomes de Faria 203,Manguinhos. 21045-900Rio de Janeiro RJ.barata@ioc.fiocruz.br2 Fiocruz. Escola Nacionalde Saúde Pública.3 Fiocruz. Escola Nacionalde Saúde Pública

A gestão ambiental no setor público:uma questão de relevância social e econômica

Environmental management in the public sector:a question of social and economic relevancy

Resumo Este texto apresenta uma discussão arespeito da necessidade de implantar um sistemade gestão ambiental nos órgãos da administra-ção pública. Efetua-se breve descrição de práti-cas gerenciais de empresas de setores variadosque assumem o compromisso de estabelecer amelhor relação possível entre atividade empre-sarial, meio ambiente e necessidades humanaspresentes e futuras. Expõem-se alguns argumen-tos de caráter econômico, referentes aos benefí-cios obtidos por iniciativas privadas que adota-ram critérios de ecoeficiência que, em si, seriamsuficientes para justificar a implantação de umapolítica efetiva de gestão ambiental nas institui-ções públicas. Destaca-se a relevância da criaçãoda Agenda Ambiental na Administração Públi-ca (A3P), que pretende instaurar uma nova cul-tura institucional, visando à mobilização dosservidores para a otimização dos recursos, parao combate ao desperdício e para a busca de umamelhor qualidade do ambiente de trabalho. Evi-dencia-se que para o êxito e efetivação da agen-da será decisivo o grau de engajamento do pró-prio servidor e de seus dirigentes.Palavras-chave Gestão ambiental, Administra-ção pública, Ecoeficiência

Abstract Discussing the need to implement anenvironmental management system in civil ser-vice entities, this paper offers a brief descriptionof some management practices used by compa-nies in various sectors that are endeavoring toestablish the best possible relationships betweenbusiness activities, environmental issues and hu-man needs, today and in the future. Some eco-nomic arguments are presented, including thebenefits obtained by private sector companiesadopting eco-efficiency criteria that are in them-selves sufficient to justify the implementation ofan effective environmental management policyin government institutions. The relevance is alsostressed of drawing up the Civil Service Environ-ment Agenda (A3P), striving to introduce a newcultural approach that will mobilize civil ser-vants in order to optimize resources, combatingwaste and encouraging better work environments.For this Agenda to be effective, civil servants andmanagers must obviously be fully engaged.Key words Environmental management, Civilservice, Eco-efficiency

Martha Macedo de Lima Barata 1

Débora Cynamon Kligerman 2

Carlos Minayo-Gomez 3

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Introdução

Ao longo da década de 90 do século 20, foramimplementados nas empresas instrumentos degestão ambiental para o controle e a prevençãode danos ambientais, a fim de responder commaior eficiência às atuais demandas do merca-do. Diversos instrumentos, desenvolvidos paramelhorar seu desempenho ambiental, redunda-ram numa série de vantagens econômicas: redu-ção de custos, aumento de competitividade, aber-tura de novos mercados e diminuição das chan-ces de serem surpreendidas por algum tipo deônus imprevisível e indesejável.

Tais argumentos de caráter econômico, porsi só, já seriam suficientes para fundamentar anecessidade de que os órgãos da administraçãopública – e, mais ainda, os do setor de saúde -assumissem o compromisso de velar pela con-servação dos recursos naturais e a qualidade domeio ambiente. No entanto, instituições públi-cas que atuam no campo da pesquisa e da pres-tação de serviços biomédicos ainda carecem deuma política efetiva de gestão ambiental. Mesmoexecutando serviços essenciais à sociedade, apre-sentam potencial poluidor capaz de causar da-nos à saúde de seus trabalhadores e à populaçãolocalizada em seu entorno, além de contaminaro solo, a atmosfera, os rios e os lençóis freáticos.

Antecedentes históricosda gestão ambiental corporativa

A constatação, ao final da década de 60 do sécu-lo passado, de que a capacidade assimilativa dosecossistemas e de regeneração dos recursos na-turais ocorria a taxas incompatíveis com o des-gaste imposto à natureza, contribuiu para rea-tivar o questionamento clássico, em particularo malthusiano, acerca da compatibilidade nolongo prazo entre o crescimento e a demogra-fia, nos limites do patrimônio cultural fixo1. Em1971, o Clube de Roma, por meio de modeloseconométricos, previu o esgotamento dos re-cursos renováveis e não renováveis em face domodelo de crescimento, do padrão tecnológicoe da estrutura da demanda. Seus resultados re-ativaram o debate acadêmico e político-institu-cional, conduzindo à aspiração ao desenvolvi-mento sustentável.

Nos primórdios, os setores produtivos limi-tavam-se, em alguns casos, a adotar as medidasnecessárias para evitar a paralisação de suas ati-vidades ou o recebimento de multas, por não

atuar em conformidade com os procedimentos epadrões legais. Entretanto, a ocorrência de aci-dentes ambientais – como o incidente na AlliedQuemical Corporation, em Hopewell, Virgínia(EUA), em 1975; a explosão química da Hoffman-La Roche, em Seveso (Itália), em 1976; o vaza-mento de gases tóxicos numa fábrica de pestici-da da Union Carbide em Bhopal (Índia), em 1984;a explosão de reator nuclear em Chernobyl, naentão União Soviética, em 1986; o vazamento depetróleo, em 1990, do navio petroleiro ExxonValdez e o caso emblemático Love Canal,,,,, no es-tado de Nova York, um símbolo de contamina-ção do solo por resíduos sólidos enterrados -obrigou as empresas a arcarem com elevadosgastos em indenizações, recuperação dos ambi-entes danificados e ações para mitigação e/oucontrole dos danos. Além disso, a imagem dasempresas causadoras do dano foi afetada nega-tivamente. Frente a esse quadro, empresas commaior potencial poluidor passaram a desenvol-ver e implementar instrumentos de gestão ambi-ental corporativa para a melhoria do fluxo deinformação, interno e externo, além de propiciara redução de risco de incidentes e acidentes.

O setor químico foi o pioneiro na elaboraçãode diretrizes para a gestão ambiental corporati-va. A Canadian Chemical Producers Association(CCPA) lançou, em 1984, um documento deno-minado Statement of Responsible Care and Gui-ding Principles, contendo princípios específicospara a gestão responsável do processo de produ-ção em todo o ciclo de vida do produto, dandoênfase à proteção da saúde humana e do meioambiente e à segurança industrial e do produto.O documento, além de detalhar as iniciativas queas empresas precisam tomar para atender aosprincípios do Responsible Care, destaca a necessi-dade de comprometimento de todos os envolvi-dos na produção, na distribuição e no recebi-mento dos produtos das respectivas empresas,assim como da troca permanente de informa-ções com a comunidade vizinha. A adoção dessesprincípios em vários outros países, como EUA,Inglaterra e Brasil, contribuiu para resgatar umaimagem mais positiva da indústria química pe-rante a opinião pública. Este tipo de ação coor-denada, envolvendo grande número de empre-sas de um segmento industrial, seria, sob a óticada gestão ambiental, um importante exemplo deestratégia cooperativa que, devido ao seu caráterpioneiro e a sua abrangência, viriam a ser segui-dos, nos EUA, por diversos outros setores, emespecial, pela indústria do petróleo.

Em face da crescente importância dada à pro-

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teção ambiental e com o objetivo de harmonizarglobalmente os procedimentos de gestão ambi-ental empresarial, sem privilegiar determinadossetores ou países, foram criados, em 1994, noâmbito da International Standard Organization(ISO), grupos de trabalho para o desenvolvimen-to de normas, contendo diretrizes aplicáveis aosdiferentes setores produtivos e regiões que possi-bilitem uma gestão e um produto com “qualida-de ambiental”. Em 1996, foram aprovadas e pu-blicadas as normas ISO 14001 e ISO 14004.

Na norma ISO 14001 - revisada e publicadanova versão, em 2000 - encontram-se especifica-dos os requisitos gerenciais para estabelecer umSistema de Gestão Ambiental (SGA) e obter acertificação, nos mais diversos tipos de organi-zações - respeitadas suas especificidades setori-ais, geográficas, culturais e econômicas..... Nela,estão sistematizados os procedimentos necessá-rios para a definição dos princípios norteadoresda política ambiental da empresa. Além de indi-car - com base na política definida - a formacomo serão planejadas e implementadas as ações,fixam-se os prazos e os recursos necessários parasua operacionalização, assim como os meiospara verificar a eficiência e eficácia do planeja-mento previsto e das ações implementadas, o quepermite realizar - sempre que necessário - a cor-reção de rumos para o atendimento aos princí-pios contidos na política. A norma também esta-belece que a alta direção da organização deverásubmeter-se periodicamente a revisões numabusca contínua de aperfeiçoar seu desempenhoambiental.

A certificação da empresa, pela norma ISO14001, assegura a todas as partes interessadas (cli-entes, fornecedores, acionistas, força de trabalho,comunidade, governo e organizações não gover-namentais, dentre outras) que as práticas gerenci-ais para a manutenção e melhoria do seu desem-penho ambiental se ajustam ao estabelecido nanorma, independente do setor e/ou local onde aempresa esteja atuando. Em outras palavras, esteinstrumento propicia a transparência e a unidadeno fluxo de informações para o público interno eexterno das empresas sobre os procedimentos degestão ambiental aplicados por elas.

A relevância deste instrumento pode ser cons-tatada pela quantidade e diversidade de empre-sas certificadas no mundo2. Até 2003, foram con-cedidas 36.765 certificações, das quais apenas 645(1,7%) correspondem a empresas situadas naAmérica do Sul. A maior parte delas pertence apaíses de Europa (18.243) e Ásia (13.410), emcujas sociedades há um maior grau de preocu-

pação ambiental e têm-se desenvolvido tecnolo-gias menos poluentes. No Brasil, até essa data, onúmero de certificações era de 570, o que repre-senta 88,37% do total das concedidas na AméricaLatina. A média anual vem se mantendo em tor-no de 200, ao longo deste milênio, um númeroainda relativamente pequeno, considerando ototal de empresas em atividade no país, mas re-velador de uma mudança significativa quandocomparado com a situação anterior a 2001, emque as empresas certificadas eram apenas 120.

Observa-se que entre as empresas certifica-das apenas duas são do setor público, quatro sededicam à preparação farmacêutica e à atençãomédico-hospitalar e dez atuam na área de saúdee de serviços3. Esses dados são reveladores dopouco empenho de empresas do setor público -sobretudo as que oferecem assistência médico-hospitalar – em entrar num nível de gestão am-biental pautada por parâmetros garantidos ecomparáveis internacionalmente. Uma explica-ção cabível desse desinteresse estaria na falta deevidência sobre as efetivas vantagens econômi-cas que a certificação proporcionaria às empre-sas de diferentes setores, tamanhos e localiza-ções, considerando os custos do processo e dosprocedimentos necessários para a aplicação danorma. Conseqüentemente, as empresas públi-cas só solicitariam a certificação quando impeli-das por exigências do mercado ou de determina-dos atores sociais4.

O SGA, no entanto, contribui para a ecoefici-ência das empresas, enquanto prática de produ-zir sempre bens e serviços mais úteis, concomi-tantemente à redução contínua do consumo derecursos e da poluição5, 6, o que traduz a preocu-pação em estabelecer a melhor relação possívelentre atividade empresarial, meio ambiente e ne-cessidades humanas presentes e futuras. Sob essaótica, empresas de todos os tamanhos estariamaprimorando suas cadeias produtivas, incorpo-rando ações que conduzem à melhoria do de-sempenho ambiental. Alguns desses avanços con-sistem na redução da obsolescência e da perdada manutenção, reparo e operação (MRO) demateriais, através de práticas de gestão de esto-ques; decréscimo substancial de custos com so-bras e perdas de materiais; aumento de receitascom a conversão de resíduos e desperdícios emsubprodutos; redução do uso e do desperdíciode solventes, pinturas e outras substâncias quí-micas, por meio de parcerias ou terceirização deserviços e reutilização de materiais, pela adoçãode programas de retorno do produto. Atreladasao sistema de gestão ambiental, inovações ope-

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racionais e tecnológicas são incorporadas ao lon-go do ciclo de vida de empresas que atuam emsetores variados - química, eletroeletrônica, alu-mínio, automóveis, entre outros - com resulta-dos positivos do ponto de vista econômico eambiental 7,8. Esses resultados raramente sãopercebidos, a não ser de forma muito pontual,pois as empresas carecem de mecanismos ade-quados para sua contabilização, razão pela qualconsideram onerosos os gastos incorridos coma gestão e as certificação ambientais.

A gestão ambientalna administração pública

A criação da Agenda Ambiental na Administra-ção Pública (A3P), no final de 1999, pelo Minis-tério do Meio Ambiente (MMA) e oficializadapela Portaria Nº 510/2002, vai ao encontro dosquestionamentos expostos anteriormente sobreo número limitado de empresas do setor públicocertificadas pela ISO 14001. A Agenda pretendeinstaurar um processo de construção de umanova cultura institucional na administração pú-blica, visando à conscientização dos servidorespara a otimização dos recursos para o combateao desperdício e para a busca de uma melhorqualidade do ambiente de trabalho9. Visa a colo-car as empresas em sintonia com a concepção deecoeficiência, incluindo critérios socioambientaisnos investimentos, compras e contratações deserviços dos órgãos governamentais.

Em novembro de 2005, haviam aderido à A3P,entre outras instituições: a Presidência da Repú-blica, o Ministério da Defesa, o Ministério deMinas e Energia, o Ministério da Educação, oMinistério da Saúde (Fundação Nacional de Saú-de e Agência Nacional de Vigilância Sanitária), oMinistério de Desenvolvimento Social, , , , , a Secre-taria do Meio Ambiente e Recursos Hídricos, aProcuradoria-Geral da República, o SupremoTribunal Federal, o Superior Tribunal de Justiça,o Tribunal Superior Eleitoral, a Polícia Federal, oTribunal de Contas da União, o Banco Regionalde Desenvolvimento do Extremo Sul, diversasprefeituras municipais e o Serviço Brasileiro deApoio às Micro e Pequenas Empresas.

Alguns dos procedimentos propostos sãosemelhantes aos da norma ISO 14001, não obs-tante, sua maior ênfase está na diminuição dodesperdício, através dos 3R´s, isto é: reduzir, reci-clar e reutilizar a quantidade de resíduos gera-dos, sobretudo nos escritórios. Não são contem-pladas estratégias indicadas pela ISO 14001 como:

levantamentos dos aspectos e impactos ambien-tais ao longo do ciclo de vida da produção oudos serviços prestados e o estabelecimento deplanos de emergência.

Para a implementação da A3P, o MMA pro-põe: a criação de um grupo responsável pela Agen-da na empresa, composto por servidores de vá-rias áreas da instituição; a realização do diagnós-tico da situação, identificando pontos críticos eavaliando os impactos ambientais e desperdíci-os; a elaboração do planejamento integrado, en-volvendo o maior número de colaboradores eáreas de trabalho; a definição de projetos e ativi-dades, priorizando ações de maior urgência; aimplementação das atividades programadas, re-alizando treinamentos e disponibilizando recur-sos físicos e financeiros; a avaliação e o monito-ramento do desempenho ambiental, identifican-do avanços e deficiências; a busca de uma melho-ria progressiva através da avaliação sistemática,do replanejamento, da introdução de novas tec-nologias e da capacitação de funcionários.

O retorno econômicoda implementação da gestão ambiental

No Brasil, algumas metodologias, como a adota-da pelo Programa de Produção Mais Limpa(PmaisL) e a desenvolvida por Barata8, vêm con-tribuindo para evidenciar os ganhos econômicosprovenientes da gestão ambiental nas empresas.Tais metodologias apresentam o estudo da viabi-lidade econômica das ações necessárias para apri-morar o desempenho ambiental das empresas,contemplando a redução dos recursos naturaisutilizados e da degradação ambiental.

O PmaisL foi implantado, em 1995, pelo Cen-tro Nacional de Tecnologias Limpas do SENAI-RS, através de convênio estabelecido com o Pro-grama das Nações Unidas para o Meio Ambiente(UNEP) e a Organização das Nações Unidas parao Desenvolvimento Industrial (UNIDO). A me-todologia do Programa propõe que inicialmentese realizem diagnósticos sobre os seguintes as-pectos: 1) qualidade da gestão ambiental na em-presa, avaliando sua adequação às exigênciasambientais legais e de boas práticas de saúde ocu-pacional; 2) equipamentos e das técnicas existen-tes para o controle, a redução na fonte e o moni-toramento de emissões (gasosas, líquidas e sóli-das); 3) capacitação da força de trabalho, bemcomo das possíveis práticas existentes aplicáveispara a redução no uso de recursos (energia, águae matérias primas). Posteriormente, devem ser

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identificados os meios para solucionar as defici-ências diagnosticadas e as oportunidades exis-tentes para melhorar o desempenho ambientalda empresa, ponderando custos e benefícios fi-nanceiros decorrentes das ações oportunas daecoeficiência.

Na primeira fase do Programa, a metodolo-gia foi aplicada em onze pequenas e médias em-presas que investiram um total de R$ 220 mil eobtiveram ganhos financeiros da ordem de R$497 mil/ano, em face da redução na geração de97 ton/ano de resíduos perigosos, no consumode matéria prima (120 ton/ano), de energia (1660Mwh/ano) e de água (120 mil m3/ano) 10. As so-luções propostas nem sempre envolveram inves-timentos e, em muitos casos, representaram ape-nas mudanças no processo operacional da em-presa e treinamento dos funcionários.

Em virtude dos resultados iniciais apresen-tados, o Programa foi ampliado, constituindo-se numa Rede de Produção Mais Limpa, com-posta por entidades de apoio à indústria e aocomércio, instituições de ensino e pesquisa e or-ganismos de financiamento, atuantes nos esta-dos da Bahia, Ceará, Mato Grosso, Minas Ge-rais, Pernambuco, Santa Catarina, Rio de Janei-ro e outros.

Na proposta de Barata8, a gestão ambientalpermeia todos os setores e atividades da empre-sa. O conjunto da força de trabalho se torna res-ponsável pelo desempenho ambiental na buscada ecoeficiência e também na redução dos riscosfinanceiros provenientes de externalidades am-bientais negativas inerentes às atividades desen-volvidas. Esta metodologia baseia-se na percep-ção de que, do ponto de vista gerencial, é funda-mental estabelecer comparações entre investimen-tos necessários para controlar a degradaçãoambiental e custos potenciais da degradação pro-vocada, a curto, médio e longo prazo, seja narecuperação ou mitigação dos impactos, seja naforma de indenizações ou compensações à socie-dade pelos danos causados. São efetuadas esti-mativas de gastos com a implantação dos proce-dimentos e das tecnologias condizentes para aten-dimento aos padrões legais e normativos e dospossíveis custos e benefícios contingentes ou in-tangíveis.

Essa metodologia foi aplicada em três em-presas localizadas no Estado do Rio de Janeiro,cujo porte, setor de atuação, faturamento e siste-ma de custeio utilizado eram distintos, mas ti-nham sido instaladas num período em que oconhecimento preciso dos danos que as ativida-des produtivas podiam ocasionar ao meio am-

biente era praticamente inexistente. Concluiu-seque o custo de manutenção da gestão ambientalnas empresas não ultrapassa 2% de seu custototal. Entre os benefícios diretos destacam-se: aconsultoria ambiental para outras unidades eempresas e a venda de equipamentos desenvol-vidos para preservar, proteger e recuperar o meioambiente. Quanto aos benefícios indiretos, so-bressaem a redução de gastos propiciada pelamaior eficiência no consumo de energia e água eno volume de resíduos tratados.

Numa das empresas estudadas - que detin-ha um passivo ambiental elevado devido à práti-ca de enterrar os resíduos - houve inclusive umaarticulação para fornecer serviços e resíduos aterceiros que passaram a ser computados comoreceita direta. Essa mesma empresa empreendeuesforço técnico e financeiro para a implantaçãode estação de tratamento de resíduos industriais,evitando incorrer em gastos com medidas com-pensatórias que somavam, em 2000, o montantede R$ 1.500.000,00, além de multas e pagamen-tos de custas judiciais em decorrência do descar-te de efluentes líquidos fora dos padrões da Li-cença de Operação. A implantação de uma ges-tão ambiental, portanto, pode - dependendo daatividade e de seu potencial gerador de passivoambiental - evitar inclusive custos contingentesexpressivos.

Considerações finais

As medidas adotadas para a redução dos impac-tos ambientais (presentes e futuros) - além deconstituírem manifestações de responsabilidadesocial das empresas – podem redundar em re-torno econômico. Para provar essa eficácia eco-nômica, cabe ao responsável pela gestão ambi-ental ultrapassar a lógica de mera despoluição einvestir no desenvolvimento de novos produtosgeradores de receita; reduzir os custos de produ-ção, utilizando menos insumos ou introduzindomudanças tecnológicas; melhorar o relaciona-mento com clientes e demais partes interessadase diminuir custos contingentes. Os métodos pro-postos subsidiam na definição de projetos am-bientais a serem mantidos, implantados ou en-cerrados e de atividades a serem priorizadas, vi-sando sempre a uma maior eficiência no desem-penho ambiental e econômico.

As empresas e instituições do setor público,particularmente as que têm como missão diretapromover o bem-estar da sociedade, deveriamser as primeiras a tomar a iniciativa de implantar

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um sistema eficiente de gestão ambiental. Aosfatores sociais associados à preservação ambi-ental e à saúde da população, somam-se os efei-tos da melhor utilização de recursos públicos,pois a ecoeficiência se fundamenta na racionali-dade das decisões, na análise de custo e benefíciodas medidas a serem implementadas. Seria dedesejar, portanto, que a A3P atue em conformi-

dade com os requisitos ambientais legais, evitan-do potenciais custos em compensação por da-nos ambientais. Para que as mudanças pretendi-das por essa Agenda na cultura institucional pos-sam efetivar-se, é decisivo o engajamento do pró-prio servidor e de seus dirigentes. Caso contrá-rio, a Agenda será mais um programa governa-mental sem garantia de continuidade.

Referências

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Colaboradores

MML Barata, DC Kligerman e C Minayo-Go-mez participaram igualmente de todas as etapasda elaboração do artigo.

Environmental Protection Agency. The Lean andGreen Supply Chain: A Practical Guide for MaterialsManagers and Supply Chain Managers to Reduce Costsand Improve Environmental Performance. EUA; 2000.Barata MML. Aplicação de uma estrutura contábilpara apropriação dos custos ambientais e avaliação dasua influência no desempenho econômico das empre-sas [tese de doutorado]. Rio de Janeiro: COPPE/UFRJ; 2001.Ministério do Meio Ambiente. [acessado 2005 Dez07]. Disponível em: http://www.mma.gov.brCentro Nacional de Tecnologias Limpas (CNTL).Resultados do Programa. Porto Alegre: CNTL/SE-NAI/UNIDO/UNEP; 1998.

Artigo apresentado em 20/01/2006Aprovado em 16/06/2006Versão final apresentada em 31/08/2006

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