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gestão de obras públicas • Elisamara Godoy Montalvão
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Montalvão, Elisamara Godoy Gestão de obras públicas [livro eletrônico] / Elisamara Godoy Montalvão. – Curitiba: Ibpex, 2012. (Série Gestão pública)2 MB ; PDF Bibliografia. isbn 978-85-7838-935-2
1. Administração pública 2. Obras públicas 3. Obras públicas – Administração I. Título. II. Série.
12-14666 cdd - 352 . 7746
• • •
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
• • •
Índices para catálogo sistemático:1. Obras públicas : Gestão : Administração pública 352 . 7746
Foi feito o depósito legal.Informamos que é de inteira responsabilidade da autora a emissão de conceitos. Nenhuma parte desta publicação poderá ser reproduzida por qualquer meio ou forma sem a prévia autorização da Editora Ibpex.A violação dos direitos autorais é crime estabelecido na Lei nº 9.610/1998 e punido pelo art. 184 do Código Penal.
conselho editorial • Dr. Ivo José Both (presidente) Dr.ª Elena Godoy Dr. Nelson Luís Dias Dr. Ulf Gregor Baranow
editor-chefe • Lindsay Azambuja
editor-assistente • Ariadne Nunes Wenger
editor de arte • Raphael Bernadelli
revisão • Ivan Sousa Rocha
capa • Denis Kaio Tanaami
fotografias e projeto gráfico • Raphael Bernadelli
diagramação • Regiane de Oliveira Rosa
iconografia • Danielle Scholtz
Av. Vicente Machado, 317 . 14º andarCentro . CEP 80420-010 . Curitiba . PR . BrasilTel.: (41) [email protected]
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Dedicatória, 8
Agradecimentos, 10
Epígrafe, 12
Prefácio, 14
Apresentação, 22
Introdução, 28
capítulo um Infraestrutura urbana, 33
capítulo dois Projeto de gestão de obras públicas municipais, 59
capítulo três Implantação de obras públicas, 109
capítulo quatro Procedimentos licitatórios, 137
capítulo cinco Direitos e deveres na fiscalização de obras públicas, 191
capítulo seis Participação do poder local, 211
Considerações finais, 250
Questões para análise, 255
Referências, 281
Anexos, 288
Sobre a autora, 315
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Aos meus pais, que foram
fundamentais em minha
formação e que, com integridade,
respeito e amor, me direcionaram
para o caminho correto na vida
pessoal e profissional.
Ao meu querido e amado
marido Frederico, que sempre me
incentivou e esteve presente nos
meus momentos mais difíceis e
também nos mais felizes.
Aos meus familiares e amigos
que, sempre com uma palavra de
carinho, me acompanham e estão
presentes em minha vida.
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Aos meus mestres e doutores,
sem os quais não seria possível a
conclusão desta obra.
Ao sr. Jorge Bernardi, Secretário
Municipal do Trabalho e Emprego,
que acreditou em meu potencial
para a concretização deste livro.
Aos colegas de trabalho, ao sr.
Mário Yoshio Tookuni, Secretário
Municipal de Obras Públicas,
e ao sr. Augusto Meyer Neto,
Diretor do Departamento de
Pontes e Drenagem, pelo apoio e
companhia, em minha vida e no
meu crescimento profissional.
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A área de obras públicas
sempre se destacou no grupo de
investimentos realizados no âmbito
da Administração Pública, quer
pela sua materialidade, quer pela
importância social da conclusão do
empreendimento para a comunidade.
As peculiaridades inerentes à execução
de uma obra transformam cada
empreendimento em um objeto singular,
diferentemente de outros produtos ou
serviços que são encontrados de forma
padronizada no mercado.
(Altounian, 2007)
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A Secretaria Municipal de Obras Públicas de Curitiba (SMOP) tem como missão “implantar e manter obras de engenharia, nas áreas de Edificação, Pavimentação, Saneamento e Iluminação Pública, com qualidade, custos e prazos adequados, contribuindo para o bem-estar da população.”
Com esse enfoque, a SMOP vem desenvolvendo um papel funda-mental na cidade de Curitiba, contribuindo para o desenvolvimento social e sustentável do município. A isso soma-se o controle de qua-lidade das obras, executadas em conformidade com a norma NBR ISO 9001:2000. Atualmente, a SMOP conta com a Certificação de Qualidade dos pro cessos e dos serviços em obras implantadas no município, o que faz com que o trabalho da SMOP seja basea do em princípios e fundamentos que proporcionam qualidade de vida e bem-estar à população.
Nesse sentido, vê-se a importância do aperfeiçoamento científico relacionado ao assunto gestão de obras públicas, que permite aos estudio-sos, administradores, pesquisadores e principalmente funcionários da
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SMOP e da Prefeitura Municipal de Curitiba o controle, o gerencia-mento e o aperfeiçoamento de futuros gestores. Os assuntos aborda-dos neste livro esclarecem e proporcionam aos interessados análises visando a um maior aprofundamento nas questões administrativas, nas obras e serviços municipais, nos pro cessos licitatórios, na fiscali-zação e no controle da execução das obras públicas.
A cidade de Curitiba, com uma área de 430,9 km2 e uma popu-lação de 1.727.010 habitantes (estimativa IBGE/2004), enfrenta os desafios das grandes metrópoles, com as necessi dades urbanas em franco e acelerado crescimento. Um exemplo importante disso é a pri-meira parte da chamada “Linha Verde”, com 9,4 km de extensão e 12 faixas de tráfego, que corta a cidade e integra 10 bairros, beneficiando 260 mil moradores e 20.106 empresas. Isso se dá por meio de infra-estrutura composta por vias locais, marginais, canaleta exclusiva para linhas de transporte coletivo, ciclovias, termi nais de integração, esta-ções tubo, parque linear com árvores nativas e paisagismo; essa é con-siderada a maior obra de pavimentação viária em construção nos últi-mos 20 anos, no Estado do Paraná. A sua maior importância decorre da atração de grande desenvolvimento econômico e social para o município de Curitiba, mas muito mais está por ser realizado, pois as metas são no sentido de se alcançar uma cidade do futuro, cada vez mais agradável para se viver.
Essa preocupação constante em se promover melhorias da qua-lidade de vida é compartilhada também pelo Se cretário Municipal de Obras Públicas, por meio de contrato de gestão articulado com o Poder Executivo, ou seja, com o Prefeito Municipal de Curitiba. Assim sendo, este livro sobre a gestão de obras públicas, tanto no meio acadêmico como no âmbito institucional e político, acrescentará informações relevantes visando à qualidade e à transparência dos atos administrativos com relação à coisa pública.
Mário Yoshio Tookuni Secretário Municipal de Obras Públicas – SMOP
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II
O processo de urbanização das grandes cidades brasileiras ocorreu de forma acelerada e desordenada. A ocupação de áreas de risco como encostas, fundos de vales e áreas de preservação permanente é uma rea-lidade nas grandes cidades. Essas ocupações acarretam a degradação do solo e interferem diretamente no ciclo hidrológico da região em que essas cidades estão localizadas. A retirada da vegetação das margens dos cursos d’água, o assoreamento dos leitos dos rios e a alta taxa de impermeabilização dos solos causam enchentes e desmoronamentos.
Para amenizar esses problemas e evitar tragédias sociais e prejuízos econômicos, o poder público intervém com políticas de infraestrutura urbana. Nesse contexto, a administração pública parte da premissa de que o meio ambiente é um bem público e deve ser preservado no pre-sente e para as futuras gerações, tanto pelo poder público como pela coletividade, conforme prevê o artigo 225 da Constituição Federal de 1988. Dessa forma, a gestão de obras públicas deve atuar com respon-sabilidade ambiental e social.
O desafio do poder público é atender as demandas urbanas com obras de infraestrutura que não onerem os cofres públicos e que, simultaneamente, promovam o bem-estar social e a preservação ambiental. Para isso, é indispensável que os servidores públicos este-jam capacitados tecnicamente e inseridos em uma política socioam-biental responsá vel. Por outro lado, é essencial a participação popular, pois nesse assunto a responsabilidade é comum a todos.
Pensando na melhoria da qualidade de vida da população e na preservação do meio ambiente da região de Curitiba, a Secretaria Municipal de Obras Públicas obteve certificação NBR ISO 9001:2000, passando a implantar procedi mentos para realizar obras com qualidade e com custos adequados. Com essa política de respon-sabilidade socioambiental, a cidade de Curitiba é referência nacional em administração pública.
Augusto Meyer NetoDiretor do Departamento de Pontes e Drenagem – SMOP
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III
Sinto-me feliz em apresentar esta importante publicação, Gestão de obras públicas, elaborada por Elisamara Godoy Montalvão, mestre em Gestão Urbana pela PUCPR em 2003. A autora foi inicialmente minha aluna e posteriormente minha orientanda; desenvolvemos afi-nidades por meio de percepções próprias e diferenciadas no que con-cerne ao momento atual vivido pelas comunidades menos favorecidas da nossa capital Curitiba. Há poucas semanas fui surpreendido com sua obra Gestão de obras públicas, para a qual ela mui generosamente soli-citou minha apreciação, como prefaciador.
Defendo com unhas e dentes a participação efetiva das comunida-des locais no planejamento e no gerenciamento de seu ambiente. Tal processo sugere a inter-relação dos espaços social, econômico, cultu-ral e ambiental, ao que se soma ainda a formação de novos protago-nistas como garantia da efetiva sustentabilidade. Para isso, é necessá-rio formar uma rede de pessoas e instituições que queiram, de forma convergente, trabalhar na gestão territorial participativa. Não se pode mais pensar nas formas antigas e ainda vigentes em alguns municí-pios, os sistemas paternalistas, assistencialistas e as comunidades que servem como objeto de estudo para publicações. Deve-se com urgência virar essa página triste da história e compor um grupo coeso, vibrante e decidido na busca da qualidade e na construção de ambien-tes saudáveis.
Contudo, essa qualidade somente é possível no momento em que se envolve a educação continuada das crianças, dos adolescentes, dos jovens e dos adultos. Esse deve ser um movimento de no mínimo 20 anos de trabalho das esferas federal, estadual, municipal e local. É um grande desafio para os planejadores urbanos, mas pode-se dizer que é possível, pois existem vários exemplos isolados de entidades públicas e privadas vitoriosas que atuam de forma a levar melhores condições de vida física e espiritual, por meio da educação.
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A busca dessa qualidade e a construção de ambientes saudáveis devem ser objeto de toda instituição que queira se desenvolver, que anseie e procure o conhecimento. Com certeza, novas competências e descobertas tendem a ser produzidas nos laboratórios e nos grupos de pesquisa, criando-se verdadeiros clusters irradiadores desse novo saber.
A caminhada para a publicação deste livro é o resultado de inú-meras reuniões e de trabalho de pesquisa na comunidade. Envolveu professores, funcionários públicos, pesquisadores e ONGs, que apre-sentaram análises locais, experiências e sugestões. É um trabalho que resultou de muito esforço e da vontade de contribuir para a melhoria da gestão de obras públicas.
A obra responde plenamente às orientações vivenciadas, analisa-das e sentidas in loco pela autora nas comunidades e no seu trabalho junto à Secretaria Municipal de Obras Públicas de Curitiba (SMOP). A autora aliou a teoria à pratica vivenciada, estas analisadas e alicer-çadas em sua trajetória profissional e pessoal. Nesta obra se encontra, sobretudo, o diálogo de sua vivência junto às reais necessidades das pessoas com a sua atuação como funcionária pública. Essa pesquisa foi elaborada respirando e observando a comunidade, o que se pode sentir na leitura desta publicação, de fácil compreensão.
O livro é mais que inovador, pois reúne e discute importantes pro-postas avaliativas e procura sair da mesmice ditada por autores tidos como consagrados. Além disso, analisa importantes atores e alinha-
-se dentro da proposta do tema e dos procedimentos para a busca da excelência na gestão de obras públicas.
Prof. Dr. José Fernando ArnsPontifícia Universidade Católica do Paraná
Assessor da Ação Social (PUCPR)
Coordenador do Programa Ecohabitare (Unesco/ONU)
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A gestão de obras e serviços
públicos é um tema abrangente
na administração pública, pois
envolve questões administrativas,
planejamento, licitação,
acompanhamento, execução,
controle e fiscalização.
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24
Também está relacionada a aspectos fundamentais dos pro cessos dos gestores urbanos, como direitos e deveres, política da qualidade, formas e conceitos de obras, indicadores e sistemas de implantação de obras públicas. Os procedimentos licitatórios são cruciais para o entendimento, bem como para a aplicabilidade das normas e dos aspectos legais de formatação dos planos de governo e de execução das obras e serviços. Por outro lado, a participação do poder local, por meio da gestão territorial participativa, da descentralização adminis-trativa, da formação e do desenvolvimento das redes sociais e admi-nistrativas, e da construção do espaço social e territorial, auxilia na aproximação da sociedade civil e na estruturação de uma política de obras públicas com cidadania. Também é considerada importante a utilização de ferramentas para atuação e representação da gestão de obras públicas, como os mapas temáticos, os portais comunitários, as audiências públicas e as parcerias público-privadas, pois esses são mecanismos que contribuem para a eficiência e a transparência das políticas públicas.
No primeiro capítulo da obra ("Infraestrutura urbana"), são demonstrados os aspectos iniciais e necessários para a compreensão do tema, voltando-se para o entendimento dos serviços, dos órgãos, da malha viária e dos equipamentos urbanos no âmbito público, assim como de que forma as transformações históricas podem influen-ciar na formação do espaço social de uma cidade. No segundo capí-tulo ("Projeto de gestão de obras públicas municipais"), considera-se que fatores relevantes como a administração e a gestão municipal podem ser diferenciais no planejamento, nas diretrizes e nos planos de governo; assim, a atuação dos representantes políticos na tomada de decisões, bem como sua visão gerencial quanto à flexibilidade, à descentralização, à informação e à gestão do conhecimento são alguns dos assuntos que são abordados e considerados relevantes.
No terceiro capítulo ("Implantação de obras públicas"), pretende-se direcionar o leitor para os fundamentos e ferramentas que norteiam a execução das obras municipais, como o conceito de obras públicas
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e suas fases preliminares de implantação, seu controle e fiscalização, e a quem compete exercer essas funções (controle interno, externo e social). O quarto capítulo ("Procedimentos licitatórios") dedica-
-se ao conhecimento e ao estudo aprofundado das normas estabele-cidas pela Lei de Licitações (Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993) no que diz respeito aos trâmites formais e necessários para a execução das obras públicas municipais, como os conhecimentos que deve ter o administrador responsável, referentes a prazos, valores e modalidades de processos licitatórios.
No quinto capítulo ("Direitos e deveres na fiscalização de obras públicas"), o contrato administrativo é mostrado como regulador das partes a quem compete fiscalizar as obras públicas, e em seguida são analisados os envolvidos e responsáveis na atividade de fiscalização, como o poder público, a sociedade civil e os movimentos sociais. No sexto capítulo ("Participação do poder local"), mostra-se um processo metodológico de gestão territorial participativa em que a comunidade atua diretamente na tomada de decisões, por meio de um trabalho coletivo que acontece entre a população e o poder público. Nesse sen-tido, existe um trabalho constante dos envolvidos na gestão partici-pativa, que forma um ambiente de redes sociais e interdisciplinares e permite o exercício dos fundamentos que levam à cidadania e à cons-trução de um espaço social.
Os assuntos deste livro têm como função buscar o entendimento em torno da gestão de obras públicas, construindo uma base funda-mentada na pesquisa e estruturada na compreensão interligada dos temas envolvidos. Na elaboração deste livro, foi constante a preocu-pação em mostrar aos leitores não somente uma visão técnica e profis-sional, ou seja, abordam-se questões de ordem prática, importantes e necessárias para o seu aprofundamento e formação.
Portanto, a obra tem como objetivo a compreensão interligada de aspectos políticos, administrativos, sociais, econômicos, legais e for-mais, que visam principalmente à construção de um ambiente saudá-vel, sustentável e com qualidade de vida. Dessa forma, será possível,
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por meio da leitura, pensar além das questões que norteiam a gestão de obras públicas, ou seja, não isoladamente, ou simplesmente como a construção e a execução de obras públicas municipais, mas em con-junto com a formação e o envolvimento de pessoas e de cidadãos em uma sociedade.
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Introdução
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Este livro apresenta uma forma
prática de se conhecer e entender
a gestão de obras públicas. Seu
objetivo principal é fornecer
aos estudiosos do assunto um
aprofundamento das ferramentas
utilizadas pelo administrador
público para uma política de gestão
de obras públicas.
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Analisar e compreender as abordagens que permeiam o assunto faz com que o gestor se torne um aplicador das formas conscientes do foco principal na política pública, que é com clareza planejar, orga-nizar, coordenar, analisar, acompanhar, fiscalizar e adotar princípios éticos e legais perante uma gestão de obras públicas. Por outro lado, o cidadão, que é o principal foco das obras e dos serviços públicos, pre-cisa estar interessado, comprometido e atuante na função de fiscali-zar e cobrar da administração pública a aplicação correta dos recursos financeiros, e por isso se torna importante o seu envolvimento direto no processo.
Esses apontamentos, para gestores, administradores e cidadãos, criam nesta obra um vínculo da fundamentação teórica com a rea-lidade e desenvolvem assuntos para que estes possam compreender melhor a política municipal de obras. O livro apresenta, portanto, a infraestrutura como uma das principais questões históricas relacio-nadas à gestão urbana, bem como seus equipamentos e malha viá-ria, serviços e órgãos públicos municipais. Há uma preocupação de se entender os projetos de gestão de obras públicas na administração e na gestão municipal, na gestão do conhecimento e em suas dimen-sões, no planejamento estratégico municipal e no plano de governo. A implantação das obras públicas é outro fator considerado, no que diz respeito à definição de obras públicas, às fases preliminares, à defini-ção de metas e prioridades, ao planejamento orçamentário, à elabora-ção de projetos, aos sistemas de acompanhamento, ao controle, à fis-calização e aos indicadores de qualidade para essas obras.
Também são estabelecidos e descritos os procedimentos licitató-rios, com sua definição, seus aspectos legais, seus princípios e as fases de uma licitação. Essa compreensão, embora teórica e técnica, tem a fun-ção de contribuir para que o gestor entenda como as obras podem ser contratadas e fiscalizadas. Esse procedimento coloca o administrador e/ou estudioso a par dos aspectos legais e administrativos que regu-lam as licitações.
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Determinados conceitos são relevantes para o aprofundamento dos temas deste livro, como os direitos e deveres na fiscalização de obras públicas. O contrato administrativo, o poder público, a socie-dade civil e os movimentos sociais são aqui considerados como inte-grantes dessa fiscalização. Na sequência, não se pode deixar de abor-dar determinadas atribuições do poder local, como as ferramentas e os objetos da metodologia da chamada gestão territorial participativa: a descentralização, a organização e o desenvolvimento, a construção do espaço social e territorial, os mapas temáticos e os portais comunitá-rios. É também relevante considerar que, no contexto de uma política de participação do poder local, a audiência pública, o orçamento par-ticipativo e a parceria público-privada, são instrumentos presentes e atuantes.
Um estudo profundo e exaustivo foi realizado para que esta obra atendesse o entendimento, a análise e os questionamentos sobre o assunto. Tendo em vista esse foco, buscaram-se, por meio da expe-riência, da formação e do trabalho da autora, esclarecimentos de cunho profissional. Dentro desses parâmetros, foi possível, junto à Secretaria Municipal de Obras Públicas de Curitiba (SMOP), órgão a que a autora se vincula profissionalmente, realizar diversos questio-namentos que serviram de aprofundamento e de referencial para que esta obra fosse concluída.
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capítulo um
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Infraestrutura urbana
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O meio urbano pode ser definido como
o ambiente de vida de uma população,
englobando sua história e seus aspectos físicos;
o físico é tudo o que foi acrescido pelo homem
ou pela natureza na formação desse espaço.
Neste capítulo será discutida a infraestrutura
urbana como elemento essencial de formação
da gestão urbana e da gestão de obras públicas,
com a análise de algumas questões histórias
e de transformação do espaço e do meio ao
longo do tempo, utilizando-se também das
políticas e da sociedade civil como parâmetros
para a construção do território.
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1.1 Questões históricas relacionadas à gestão urbana
Para se entender como as obras públicas funcionam e se organizam na gestão urbana, primeiramente é necessário perceber que para que elas aconteçam, existem estudos, questões históricas e administrativas envolvidas no processo. Perceber esse espaço físico e estrutural é uma das preocupações para se chegar à gestão de obras públicas, pois todas as obras se constroem a partir dele. Ao longo dos anos, o mundo apre-sentou transformações que influenciaram na paisagem urbana e na gestão de obras públicas, como no final do século XX com a era da glo-balização, em que a economia se tornou mais ampla e as fronteiras entre Estados e nações diminuíram geograficamente o território político e econômico. A globalização se relaciona diretamente com a evolução dos processos, sendo estes industriais, tecnológicos e culturais, e como consequências acarreta as mudanças das sociedades e das cidades.
Como escreve Lopes (1998, p. 33):
A globalização apresenta para as cidades novos desafios, seja
de oportunidades de crescimento e de formação de rique-
zas, de novas identidades culturais e sociais, de novas formas
de integração e comunicação, seja de desagregação social,
de dualidades e exclusões, de informalidade e de violência.
Tudo isso exige novas formas de pensar a cidade e tentar
construir um futuro viável feliz.
Essa maneira de se pensar a cidade – juntamente com a globaliza-ção – foi um dos parâmetros que revolucionou os conceitos e as dire-trizes da administração pública, da prestação de serviços e da execu-ção de obras públicas, pois novas prioridades passaram a existir para a organização de um espaço socioeconômico e político. A Revolução Industrial provocou no mundo modificações estruturais relaciona-das ao capitalismo, à mão de obra assalariada e barata, à exclusão e
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à exploração do emprego. No entanto, é claro que também houve mudanças substanciais em benefício das cidades, como o aprimora-mento e o desenvolvimento de processos e de novos avanços tecnoló-gicos, que hoje fazem grande diferença, como: o aprimoramento de técnicas voltadas para a qualidade total, a satisfação do cliente/con-tribuinte, a melhoria no atendimento por meio de novas ferramentas e tecnologias da informação, a utilização de processos com ênfase na redução de desperdícios, entre outros.
É importante, portanto, considerar que as mudanças ocorridas vão de encontro às modificações econômicas da era industrial, bem como da globalização, presente nos tempos atuais, como processos que ajudam o mundo a se desenvolver, e consequentemente propor-cionam estruturas diferentes nas cidades.
Como escreve Castells (2000, p. 149):
o espaço é o resultado de uma história que deve se conceber
como a obra de agentes ou atores sociais, de sujeitos coleti-
vos, operando por impulsos sucessivos. De suas interações,
de suas estratégias, sucessos e derrotas, resultam as qualida-
des e "propriedades" do espaço urbano.
Se a estrutura da cidade se modificou, consequentemente a infra-estrutura dos serviços e equipamentos urbanos também precisou de novos recursos em seu plano físico, para adaptações a essa nova morfologia ou para tendências e necessidades dos cidadãos. Como Castells escreve, o espaço também é resultado de uma história, oca-sionada pela dinâmica de atores que o impulsionam e o transformam. As obras públicas se desenvolveram e se modificaram juntamente com essa história urbana, resgatando parâmetros também de ideo-logias políticas e administrativas e se transformando a partir de novas necessidades sociais. Os administradores das cidades foram adqui-rindo novas formas de pensar, como primeiramente pensar o local para se partir para o global, planejamentos a médio e longo prazo, e foram adotando novas políticas de construção do ambiente, tais como:
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• formação de planos, estratégias e diretrizes opera cionais;• gestão territorial participativa, em que há o planejamento e a
gestão local com a participação e a opinião dos cidadãos, con-tribuindo com os planos e processos de uma gestão política e orçamentária;
• obras executadas com prazos estipulados e de acordo com pla-nos diretores formalizados, evitando o desperdício do dinheiro público, a falta de acordo político e o desrespeito ao patrimô-nio público e ao cidadão;
• política de transparência pública, do dinheiro e da gestão urbana, como por exemplo o orçamento participativo e as audi-torias públicas com a comunidade;
• política de descentralização do poder público, evitando a con-centração do poder nas mãos somente de uma pequena parcela de administradores;
• política das redes na gestão urbana, uma das heranças e contri-buições do mundo globalizado;
• participação na administração das políticas públicas e privadas, interligadas e trabalhando em conjunto no desenvolvimento da cidade.
Essas são algumas formas de se pensar as cidades no século XXI que estão revolucionando os conceitos administrativos das políti-cas públicas na gestão urbana, e consequentemente também na ges-tão de obras públicas. Outro aspecto importante do momento atual, quanto ao modo de se “enxergar as cidades”, está presente também nas políticas voltadas para os aspectos ambientais e para as questões dos fenômenos urbanos. Um dos exemplos que se vive é o efeito estufa, que aumenta a temperatura do planeta. Um dos aspectos existentes nesse caso é o derretimento das geleiras e o consequente aumento do nível do mar, que modifica as costas e as regiões litorâneas, provoca catás-trofes e transformações no ecossistema, como a propagação de doen-ças como a dengue, que serão mais comuns em regiões que antes eram mais frias.
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Esses processos alteram a paisagem urbana e proporcionam ao homem mudanças em seu habitat e em sua forma de conquistar e transformar o mundo. Um administrador público ou gestor urbano precisa pensar e questionar esses fenômenos existentes em sua polí-tica urbana ou em sua gestão, bem como se preocupar no decorrer das mudanças com a adoção de políticas de obras públicas voltadas para as necessidades vitais. Essas transformações do ecossistema também levam o administrador e/ou gestor a re fletir sobre as políticas de cons-trução do ambiente, como as políticas em rede, em que o problema não é considerado como pontual, e sim mundial. Esses problemas envolvem todas as nações como uma grande rede de relacionamen-tos, em que os fenômenos como o superaquecimento, a destruição da vegetação e das espécies animais afetarão a todos no longo prazo. Assim, as fronteiras e di visas podem ser geográficas, mas as consequên- cias dos acontecimentos são mundiais.
Para entender melhor essas mudanças estruturais no espaço, deve--se perceber que o meio urbano apresenta estruturas físicas e natu-rais. Naturais são as vegetações, os rios, afluentes e córregos, enfim, o que a natureza nos proporciona; já as físicas são tudo que é transfor-mado pelo homem para sua sobrevivência, como a construção de ruas, parques, praças, edifícios e casas, entre outros. Esse espaço é gerido e organizado pelo homem como um complexo urbano, em que cada estrutura, sendo física ou natural, envolve-o para formar uma cidade, com todas as características externas e internas que a impulsionam para as transformações.
Para se entender a gestão de obras públicas além do fenômeno urbano, é necessário conhecer todas essas estruturas mencionadas, como elas se apresentam nesse meio e como se relacionam. Uma ques-tão importante e que esclarece muitos “porquês” neste estudo, é justa-mente a questão histórica que se menciona neste capítulo, pois com ela se consegue entender a origem de fatos que possuem repercussões na atualidade.
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Quando se fala em história, logo se pensa em períodos, épocas,
tempos, e em relação às cidades não seria diferente. Ao se analisar a
história, é fácil entender os complexos elementos que formaram o que
existe hoje. Com o surgimento do homem, apareceram características
e necessidades ambientais (como de sobrevivência, de alimentação, de
emprego, de moradia, de lazer, entre outras), e consequentemente as
cidades foram se modificando para se adaptar a essas urgências.
Na pré-história, cerca de 4 milhões de anos antes de Cristo, sur-
giram os primeiros hominídeos, “família dos primatas que inclui os
gêneros ardipithecus e australopithecus, e o gênero humano” (Becho, 2002,
p. 13). Ao se analisar as questões de sobrevivência daquela época, é
claro que os interesses eram diferentes, e isso mostra que o homem
evoluiu ao longo das gerações. Outra questão importante que escla-
rece o entendimento deste estudo é a pirâmide de Maslow (2000), em
que as necessidades humanas são representadas como a seguir
1. necessidades físicas básicas;
2. necessidades de segurança;
3. necessidades de pertencer;
4. necessidade de ser amado;
5. necessidade de se autorrealizar;
6. necessidade de transcender.
No entanto, como o mundo se modificou, Maslow percebeu que
as necessidades humanas começavam a se inverter. Segundo o autor,
as necessidades físicas, como alimentação, sono, repouso, abrigo e
desejo sexual, não mais são prioridades no século XXI, mas são a
base de sustentação para o desenvolvimento social. Sua pirâmide fica-
ria assim com a seguinte formação (Adaptado de Maslow, 2000):
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Necessidades de autorrealização;
Necessidades fisiológicas.
Necessidades de segurança;
Necessidades sociais (amor);
Necessidades de estima (ego);
Dessa nova formação piramidal como descreve Maslow, pode-se tirar diversas conclusões e pensamentos. Um deles diz respeito à ques-tão da exclusão social, com milhões de pessoas marginalizadas e sem ter atendidas as necessidades básicas de moradia e alimentação, por exemplo. Assim, como conquistar a autorrealização, quando se pre-cisa tentar sobreviver em um mundo cheio de desigualdades sociais? Para o indivíduo no mundo de hoje, a habitação, bem como outras necessi dades, passa a ser a medida fundamental de sobrevivência, por-tanto, um direito garantido pela Constituição Federal de 1988, em seu Título II (Dos Direitos e Garantias Fundamentais), Capítulo II (Dos Direitos Sociais), artigo 6º: “São direitos sociais a educa-ção, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção a maternidade e à infância, a assistência aos desam-parados, na forma desta Constituição.” Além disso, Carvalho (2004, p. 58) escreve: “Habitar é a necessidade primária e inadiável de qual-quer indivíduo.”
Vale lembrar que os elementos físicos naturais e artifi ciais mencio-nados anteriormente se transportam para o ambiente no qual se vive, mas este lugar é constantemente modificado e estruturado à medida que são apresentadas intervenções, metas e objetivos políticos. Dessa forma, as políticas públicas são essenciais para uma evolução histórica bem sucedida nas cidades, pois são elas que irão impulsionar o espaço urbano em direção ao planejamento, à organização de diretrizes e à
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execução de um meio sustentável para se viver, bem como demons-trar quais serão as necessidades primordiais para cada indivíduo no momento. Nesse sentido, Acselrad (2001, p. 46) afirma que
a insustentabilidade estaria, portanto, designando um pro-
cesso de instabilização das bases de legitimidade dos respon-
sáveis pelas políticas urbanas, aos quais se podem reprovar,
por um lado, a incapacidade de imprimir eficiência na admi-
nistração dos recursos públicos ou, por outro lado, a indispo-
sição a democratizar o acesso aos serviços públicos.
Em muitas situações, a insustentabilidade urbana continua sendo algo normal no convívio da população, em que se encontram os culpa-dos, mas não as soluções. Assim, a política pública é uma via norteadora que existe para mostrar o caminho e solucionar os problemas existen-tes. Por outro lado, sem o comprometimento e a ajuda da sociedade civil ela não é nada, e por isso, existe em nosso vocabulário a palavra cidadania, que significa “a qualidade social de uma sociedade organi-zada sob a forma de direitos e deveres majoritariamente reconhecidos. Trata-se de uma das conquistas mais importantes na história.” (Demo, 1998a, p. 70) Como há os direitos, também existem obrigatoriamente os deveres dos cidadãos de estar a par da fiscalização, acompanhando o desenvolvimento e o planejamento da cidade. A cidadania também é adquirida quando os direitos do indivíduo são respeitados, quando há melhorias nas condições de vida do seu espaço, proporcionando-se um bem-estar natural.
Cidadão, portanto, como diz Santos (1998, p. 122) “é o indivíduo num lugar”, o que levanta a seguinte questão:
O que é ser cidadão? Ser cidadão é
- ter e exercer a cidadania;
- gozar dos direitos civis e políticos;
- cumprir os deveres que temos para com o Estado e a
comunidade.
(Herkenhoff, 2001, p. 18)
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Tudo o que foi exposto neste primeiro momento confirma-se com o Estatuto da Cidade, a Lei nº 10.257/2001, que confere legitimidade a palavras como garantias e deveres, e estabelece diretrizes gerais de política urbana. Para isso, no artigo 2º dessa lei vê-se que a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das fun-ções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguin-tes diretrizes gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como
o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambien-
tal, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públi-
cos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
II – gestão democrática por meio da participação da popu-
lação e de associações representativas dos vários segmen-
tos da comunidade na formulação, execução e acompanha-
mento de planos, programas e projetos de desenvolvimento
urbano. [...]
A todo cidadão é reservado o direito a uma vida digna e de qualidade. Mas como alcançar a tão sonhada “qualidade de vida”? Para ter qua-lidade, a vida deve ser sustentável; assim, pode-se dizer que quando o meio urbano se encontra direcionado para políticas públicas eficien-tes, para a geração de emprego e renda, para a saúde, para a educação e para o ensino superior, para a infraestrutura urbana eficaz, para ser-viços públicos focados no cidadão, enfim, consegue-se chegar a uma vida digna e de qualidade. É claro que para se chegar a esse pata-mar de qualidade muitas políticas e pensamentos precisam ser muda-dos, como já vem ocorrendo, conforme mencionado anteriormente, quando se falou das novas políticas públicas e das novas formas de pensar do século XXI.
Portanto, direcionar as políticas para o planejamento urbano é fundamental para se alcançar metas importantes para as cidades, sendo que uma delas está relacionada ao planejamento estratégico. Nesse planejamento são utilizadas técnicas e processos, são estruturadas
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diretrizes, e a partir delas são previstos problemas futuros e o que se pode organizar e definir; enfim, novas oportunidades são possí-veis. Para que uma cidade cresça, todo administrador precisa ter em mente que cada indivíduo em sua sociedade precisa ser considerado como um ser em igualdade, que “tem como objetivo colocar todos os membros daquela determinada sociedade na condição de participar da competição pela vida, ou pela conquista do que é vitalmente mais significativo, a partir de posições iguais.” (Bobbio, 2002, p. 31)
Para o alcance de metas por meio do planejamento estratégico em uma administração pública, o gestor deve estar ciente de que existe a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que será estudada poste-riormente. A LDO é, portanto, uma ferramenta que orienta as empre-sas estatais na elaboração dos orçamentos fiscais, e propõe direcionar a Lei Orçamentária Anual (LOA) para os objetivos e as diretri-zes da administração pública, definidas no Plano Plurianual (PPA). Conforme o parágrafo 2º do artigo 165 da Constituição Federal, a LDO:
- compreenderá as metas e prioridades da administração
pública, incluindo as despesas de capital para o exercício
financeiro subsequente;
- orientará a elaboração da LOA;
- disporá sobre as alterações na legislação tributária; e
- estabelecerá a política de aplicação das agências financei-
ras oficiais de fomento.
(Kevin, 1997, p. 52-53)
Todo PPA dependerá da LDO para a elaboração da LOA e para a definição dos objetivos a serem alcançados em uma gestão de obras públicas. A Lei nº 9.452/1997 também “determina que as Câmaras Municipais sejam obrigatoriamente notificadas da liberação de recur-sos federais para os respectivos Municípios e dá outras providências”; ou seja, toda Câmara Municipal precisa fazer o recebimento de ver-bas federais e o repasse aos seus municípios, conforme o artigo 2º
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dessa lei, recursos estes disponibilizados a partir da LDO. A impor-tância do planejamento estratégico para um gestor público não con-siste somente em saber que existe a legislação como o Estatuto da Cidade e outras diretrizes orçamentárias e leis federais, embora estas sejam fundamentais para a execução de planos e processos de gestão. Também é preciso saber que o
planejamento, entre outros aspectos, identifica as vocações
locais e regionais, estabelece as regras de ocupação de solo,
define as principais estratégicas e políticas para o muni-
cípio e explicita as restrições, proibições e limitações que
deverão ser observadas para manter e aumentar a quali-
dade de vida para seus munícipes.
(Rezende; Castor, 2005, p. 1)
O planejamento mencionado por Rezende, identificado por meio de regras, princípios estratégicos e políticos, deverá ser observado para o melhor andamento de uma administração e para a efetiva melhoria da qualidade de vida da população. Para essa melhoria, os municípios e a economia do país precisam estar em desenvolvimento; é por isso o que o governo federal, com uma preocupação com o cresci mento econô-mico do país criou o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), que visa promover “um novo conceito de investimento em infraestru-tura que, aliado a medidas econômicas, vai estimular os setores produ-tivos e, ao mesmo tempo, levar benefícios sociais para todas as regiões do país.” (Brasil, 2009) É importante ressaltar nesse programa a inten-ção em se aumentar o investimento público em infraestrutura; tam-bém é preocupação do governo federal a inclusão de políticas voltadas às parcerias público-privadas (chamadas de PPPs). De acordo com a Lei nº 11.079/2004, existem três objetivos básicos, conforme escrevem Dallari e Branco (2006, p. 15):
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- permitir a associação das iniciativas pública e privada na
execução de obras e de serviços públicos, partilhando ris-
cos e responsabilidades;
- admitir o exercício de serviços públicos deficitários, com
cobertura dos déficits pelo Poder Público;
- oferecer garantias aos empréstimos obtidos por concessio-
nárias de serviços públicos.
Essa preocupação torna-se importante quando existe tal parce-ria, pois esta tem o objetivo de unir o poder econômico de empresas públicas e privadas em benefício do cidadão, embora continue sendo do poder público a responsabilidade na definição de metas e diretrizes dessa união. Todos esses mecanismos de política financeira pública (no que diz respeito ao PPA, à LDO, à LOA e às leis que as acompanham), bem como instituições públicas e privadas, além de outros parâmetros como a Agenda 21, surgiram para dar suporte e melhorar o desenvolvi-mento sustentável nas cidades. Em especial a Agenda 21, que tem como objetivo alcançar o respeito para questões ambientais, socioeconômi-cas e culturais, e que foi elaborada a partir da Conferência das Nações Unidas no Rio de Janeiro, em 1992, fruto de um consenso da comuni-dade internacional (Agenda 21, 2001). Esse instrumento se preocupa com a melhoria das condições de vida de uma população, não somente ambientais, mas relativas a questões de desigualdade social, do agrava-mento da pobreza, da educação como princípio de melhoria, da fome e, é claro, dos ecossistemas. Como foi descrito anteriormente sobre as necessidades básicas, para a Agenda 21, a partir do meio ambiente sus-tentável é possível se ter uma vida com as necessidades básicas satisfei-tas, bem como a elevação do seu nível de qualidade, para a construção de um futuro melhor e mais próspero.
Como escrevem Dallari e Branco (2006, p. 11-12):
Na medida em que o mundo prospera, em que as nações e
as cidades crescem mais e mais se tornam necessárias gran-
des obras públicas para resolver os problemas de captação e
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distribuição de água, produção de eletricidade, promoção
dos transportes, aperfeiçoamento das comunicações.
Em longos períodos da História, a implantação de gran-
des obras públicas ou de empreendimentos de interesse
público promoveu o desenvolvimento econômico e social
das nações e vice-versa. Mas às vezes, o progresso social
gera a demanda por serviços públicos, cuja satisfação não
está ao alcance dos resultados imediatos do próprio pro-
gresso. Propaga-se assim um círculo vicioso em que o
desenvolvimento inicial impõe obras e serviços que, não
atendidos, geram custos sociais crescentes, impeditivos da
continuidade daquele desenvolvimento.
Em muitas situações, o progresso das cidades e o seu crescimento populacional ocorrem em velocidade muito maior em comparação às necessidades dos seus habitantes e às obras públicas executadas; isso gera um descompasso no crescimento urbano, ocasionando procura por serviços que não podem ser atendidos, congestionamentos no trânsito, filas quilométricas para atendimentos de saúde, demandas na educação pública, enfim, muitos episódios que são considerados como de “caos urbano”. No entanto, existem também as preocupa-ções pela administração e o controle desses transtornos. Então, como organizar melhor as cidades, para que não se chegue a esse patamar?
Algumas respostas foram apresentadas anteriormente, como pla-nos e processos do planejamento estratégico e princípios a serem seguidos. Vive-se hoje em uma sociedade em que tudo é controlado por meio de normas e princípios que a Constituição Federal trans-mite: que todos têm seus direitos garantidos perante a lei, mas tam-bém têm o dever de contribuir na formação de um espaço organizado. Uma das respostas, portanto, é a forma de gerir a cidade e como a ges-tão urbana está relacionada aos processos e às mudanças desse meio, uma vez que essas transformações vêm das modificações administra-tivas e como elas são direcionadas. Nesse contexto, a sociedade civil
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tem papel importante de participação e acompanhamento nos proces-sos, em muitos casos, essenciais e determinantes.
Contudo, é necessário que o poder público esteja também inter-ligado à comunidade por meio da governança. Segundo Cruz e Freire (2003), a governança consiste em
que os novos padrões de governo são centrados em três
características principais: maior responsabilidade dos
governos municipais em relação às políticas sociais e às
demandas da população; o reconhecimento dos direitos
sociais a todos os cidadãos; e a abertura de canais para a
ampla participação cívica da sociedade.
Essa questão da participação da sociedade está relacionada ao reconhecimento e à conscientização da população quanto a seus direi-tos sociais, levando consequentemente a melhorias no espaço social e territorial. A infraestrutura urbana como saneamento, iluminação, pavimentação e edificação (que fazem parte dos serviços essenciais), são algumas das necessidades básicas que o indivíduo precisa para compor o seu espaço, e também são preocupações deste estudo. Por isso, serão abordadas no item seguinte as questões da malha viária como um item importante na composição do espaço territorial, bem como os equipamentos urbanos como estruturas físicas que servem de mecanismos para a prestação dos serviços públicos e/ou auxílios para a população na construção da infraestrutura urbana.
1.2 Malha viária e equipamentos urbanos
A malha viária e os equipamentos urbanos fazem parte de um conjunto que forma o espaço territorial urbano.
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A malha viária compõe-se de vias, como as ruas (arrua mentos) e as avenidas. A estruturação da malha viária dependerá de diver-sos outros fatores, como os ambientais, a vegetação e a formação do solo. Na cidade de Curitiba, o zoneamento e o uso do solo “baseia-se no princípio de que a ocupação e os usos do solo na Cidade podem ser induzidos, coibidos, disciplinados. Definido o zoneamento, com normas gerais de uso e ocupação para cada região, os parâmetros devem ser monitorados de maneira a permitir a constante evolução da cidade.” (Ippuc, 2009c) Nessa questão, a Lei de Zoneamento de cada município é fundamental para a modificação e a organização do espaço, pois é ela que fornecerá as diretrizes e a aceitação para o pla-nejamento e a construção do território, de acordo com o tipo de obra que se pretende edificar ou realizar.
O solo pode ser de diversas categorias, e formações montanhosas ou de planície implicam também na construção e na organização das vias urbanas. A vegetação pode ser uma característica já existente no meio ou introduzida nele, in fluenciando também na modificação da malha. Outro sistema que ajuda na modificação da estrutura viária são os rios, córregos e afluentes; estes têm papel fundamental, pois são compo-nentes das bacias hidrográficas, que são representadas pelos grandes rios alimentadores de um município, e geograficamente podem divi-dir o espaço urbano. Também se pode ter nesse cenário urbano os aglomerados, formados por casas, prédios, centros comerciais e outros, os quais, no meio de um complexo estrutural físico, dividem a malha viária em bairros e regionais. As regionais são estruturas (divisões políti-cas, geográficas, territoriais e administrativas) formadas por diversos bairros, são representadas por divisões administrativas, são responsáveis por gerir o meio e também possuem o papel de auxiliar na administra-ção pública de um município.
No complexo de uma cidade, os equipamentos urbanos estão presen-tes também como estruturas físicas, que auxiliam os serviços públi-cos de um município. Por exemplo, para os serviços de educação existem as escolas, os Faróis do Saber, as bibliotecas, as secretarias
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de educação, entre outros. Equipamentos urbanos são na verdade ambientes físicos que dão suporte para o público, seja informando ou prestando um determinado serviço. Estão representados na malha urbana e fazem parte de um complexo organizacional, geográfico e territorial. São incorporados à gestão urbana com o objetivo de repre-sentar e suprir os serviços sociais de uma cidade. Dessa forma, eles fazem parte da organização administrativa e proporcionam suporte aos serviços essenciais do município. Geralmente, estão presentes nos Planos Diretores de cada cidade e são desenvolvidos a partir de pro-gramas sociais definidos pela gestão. Na cidade de Curitiba, onde tra-balhamos e nos dedicamos a conhecer e descobrir o seu complexo organizacional, funcional e administrativo, há cerca de 30 anos os gestores estudam o planejamento, com a intenção de desenvolver e melhorar o espaço. Um desses objetivos é representado pelos equipa-mentos urbanos, pela criação de programas e projetos sociais, com-postos pelas seguintes redes:
A Rede de Escolas Municipais é formada por 215 escolas
que oferecem pré-escola e 127 escolas de ensino fundamen-
tal, atendendo 79 mil crianças e jovens com idade entre 7
e 14 anos.
A Rede de Creches Municipais é formada por 206 unida-
des, sendo 126 oficiais – mantidas e geridas pela Prefeitura
Municipal e 80 comunitárias, que atendem 24.441 crianças.
Atualmente a Rede Municipal de PIÁs atende cerca de
5.300 crianças e adolescentes em 30 uni dades.
A Rede Municipal de Saúde possui 106 unidades, sendo
92, com funcionamento 12 horas/dia, cinco, funcionam
24 horas/dia, oito são uni dades especializadas e 1 hospi-
tal. Em 78 unidades de saúde existe atendimento odonto-
lógico. (Ippuc, 2009a)
Esses são alguns fatores que compõem a malha viária e os equi-pamentos urbanos, e dão a ideia de um grande espaço representado,
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no qual cada rede de equipamentos representa um serviço municipal e compõe o espaço geográfico, permitindo também a ligação e o inter-
-relacionamento de tais redes. É como imaginar a cidade representada em camadas, e para melhor visualizar essa questão remetemos o leitor aos mapas da cidade de Curitiba em anexo, que servirão de auxílio para seu estudo e entendimento do tema.
Para Kevin (1997, p. 52-53), as malhas viárias, seus equipamen-tos e componentes são objetos representados por imagens nas cida-des, fazem parte de um território e podem ser representadas tam-bém como cinco tipos de elementos físicos, como vias, limites, bairros, pontos nodais e marcos:
as vias são os canais de circulação ao longo dos quais o
observador se locomove de modo habitual, ocasional ou
potencial. Podem ser ruas, alamedas, linhas de trânsito,
canais, ferrovias. Os limites são os elementos lineares não
usados ou entendidos como vias pelo observador. São as
fronteiras entre duas fases, quebras de continuidade linea-
res: praias, margens de rios, lagos, etc., cortes de ferrovias,
espaços em construção, muros e paredes. Os bairros são
as regiões médias ou grandes de uma cidade, concebidos
como dotados de extensão bidimensional. O observador
neles “penetra” mentalmente, e eles são reconhecíveis por
possuírem características comuns que os identificam. Os
pontos nodais são pontos, lugares estratégicos de uma cidade
através dos quais o observador pode entrar. Podem ser
basicamente junções, locais de interrupção do transporte,
um cruzamento ou uma convergência de vias, momentos
de passagem de uma estrutura a outra. Os marcos são outro
tipo de referência, mas, nesse caso, o observador não entra
neles: são externos. Em geral são um objeto físico definido
de maneira muito simples edifício, sinal, loja ou montanha.
[grifo nosso]
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Nessa composição, podemos considerar que nenhuma das estru-turas acima compõe o espaço isoladamente: os bairros necessitam dos limites e dos pontos nodais para se estruturarem, ao que se juntam as vias e marcos para a sua formação. Portanto, um exemplo dos elemen-tos nodais e dos marcos pode ser os terminais de transporte e o Cristo Redentor, respectivamente.
Essas imagens descritas por Kevin, como forma de construir o espaço físico, são uma maneira de se perceber as cidades, em que os bairros são considerados passagens territoriais, imaginárias e repre-sentativas, e que servem para o gestor como parâmetro organizacio-nal do meio, para definir objetivos mais locais na tomada de deci-sões. A grande importância dos limites, para o observador, consiste em identificar essas estruturas como forma de composição do espaço, não como barreira (pelo significado da palavra limite), e sim como um componente essencial para construção da cidade, como é o caso dos rios. Já os pontos nodais são eixos de ligação entre uma estrutura e outra, em que as pessoas podem circular e se movimentar com o auxí-lio destes. O marco considerado fundamental é o que cada indivíduo pode considerar como ponto de partida e/ou como referência para a composição do cenário. Por fim, as vias, representadas por alamedas, ruas, complexos de circulação e passagem, são talvez o principal ele-mento de composição do espaço. É por elas que ocorre a movimenta-ção de diversos meios de transporte e circulação; são o elemento que dá suporte ao sistema viário (composto por carros, linhas de trânsito, entre outros).
Cada elemento aqui citado é importante, mas para uma cidade o complexo de um malha viária tem uma importância muito maior, com cada componente sendo fundamental para a formação do seu espaço. Pensando nessa estrutura que Kevin descreveu, vale lembrar que as malhas viárias, com seus pontos nodais, vias, limites, bairros e marcos, são também compostas por eixos, denominados de sistema viário de transporte. Esse sistema é delimitado por grandes eixos, que, em Curitiba, são as
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linhas expressas, alimentadoras, interbairros, diretas, é
complementado por outros tipos de serviços:
- Convencionais – que ligam os bairros e municí pios vizi-
nhos ao centro;
- Circular centro – operada por micro ônibus, circunda o
centro tradicional;
- Ensino especial – destinada ao atendimento de escolares,
portadores de necessidades espe ciais.
- Interhospitais – faz a ligação entre diversos hospitais;
- Turismo – faz a ligação entre os pontos de atração turís-
tica e os parques da cidade.
(Ippuc, 2009b)
Esses sistemas viários são definidos nos Planos Diretores das cida-des, com o objetivo de organizar as linhas prioritárias para pedestres, ônibus, carros e espaços de lazer, como as ciclovias. Essa preocupação ocorre devido ao tipo de ocupação de cada região, estado ou território. Quanto aos territórios, para a Constituição Federal:
Capítulo V
Do Distrito Federal e dos Territórios
Art. 33. A lei disporá sobre a organização administrativa e
judiciária dos Territórios.
§ 1º Os Territórios poderão ser divididos em Municípios,
aos quais se aplicará, no que couber, o disposto no Capítulo
IV deste Título.
Capítulo IV
Dos Municípios
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgâni ca, votada em
dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e apro-
vada por dois terços dos membros da Câmara Municipal,
que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos
nesta Cons tituição, na Constituição do respectivo Estado
e os seguintes preceitos:
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XII – cooperação das associações representativas no plane-
jamento municipal;
XIII – iniciativa popular de projetos de lei de interesse espe-
cífico do Município, da cidade ou de bairros, através de mani-
festação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado; [...]
Esse trecho da Constituição demonstra também a importância da participação popular nos projetos de lei, conferindo ao cidadão o direito de organizar junto com o poder público seu espaço e acompa-nhar as modificações e inte resses sociais relacionado às malhas viárias e aos equipamentos urbanos.
As malhas viárias e os equipamentos urbanos são, enfim, estrutu-ras presentes no espaço territorial e são objeto de planejamento por meio dos órgãos públicos municipais, os quais exercem função de administração e organização. São também suportes administrativos e representativos para os serviços públicos.
1.3 Serviços e órgãos públicos municipais
Como relatam historiadores, até o século XVIII não havia no Brasil nenhum órgão público responsável pela execução de obras e pela manutenção da infraestrutura urbana. Antes da implantação da República, existiam somente as Câmaras dos Vereadores, res-ponsáveis pela fiscalização e pela ordem jurídica. Em 1830, após a Independência, as Câmaras começaram a exercer e desempenhar as funções administrativas e executivas (CMC, 1993). A figura do Prefeito surgiu a partir da implantação da República. No início do século XX surgiu o Poder Executivo Municipal, que tinha como principais funções suprir o município de infraestrutura urbana e fis-calizar a legislação.
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Em 2009, o panorama administrativo e a estrutura física das pre-feituras e dos órgãos municipais vai além da organização funcional, de departamentos e setores preexistentes, e passa a apresentar uma preo- cupação maior com a visão e o desenvolvimento de processos, priori-zando controles de qualidade, estratégias organizacionais, perspecti-vas de serviços municipais que proporcionam suporte e atendimento aos governantes e às populações civis. Inúmeros são os serviços públi-cos prestados ao cidadão, como pavimentação, edificações, sanea-mento básico, iluminação, paisagismo, drenagem, dragagem, educa-ção, parques, praças, entre outros. A gestão de obras públicas é objeto determinante na organização e na administração de todos esses ser-viços para a população, proporcionando a execução de novas estrutu-ras e de manutenção e reformas das já existentes. Cabe a essa gestão desempenhar o papel de construção, de acompanhamento, de fisca-lização, de manutenção e outros mecanismos administrativos que dizem respeito a esse segmento.
Como escreve Kauchakje (2007, p. 38):
A rede de serviços e de equipamentos sociais urbanos e
rurais (de habitação social, assistência social, saúde, educa-
ção, transporte, saneamento, trabalho, etc.) tem o objetivo
de atender às carências e às necessidades sociais dos cida-
dãos – sujeitos de direitos.
São os órgãos e as entidades públicas, estatais e não gover-
namentais, que têm a responsabilidade de fazer a gestão da
rede, a fim de cumprir as garantias legais e os direitos.
Cada órgão e serviço público tem a função primordial de atender ao cidadão de acordo com suas necessidades, e de servir à população em prol do bem-estar social. Pode-se dizer que as necessidades para fins deste estudo são classificadas em imediatas e mediatas. As necessi- dades imediatas são aquelas que as pessoas precisam ter supridas na hora, as quais podem ser: saúde, educação, alimentação, abasteci-mento de água, saneamento básico (esgoto, drenagem), segurança e
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moradia; são também consideradas como necessi dades de sobrevivên-cia para o indivíduo. Já as necessi dades mediatas que não exigem reali-zação imediata; são importantes e fundamentais, mas não proporcio-nam riscos de vida para o cidadão. É o caso dos serviços de transporte e/ou pavimentação, que são de extrema importância, mas sua execu-ção poderá ser realizada com tempo e planejamento estipulados pela administração pública, sendo controlada e fiscalizada conforme os devidos trâmites legais. Ou seja, são o contrário das necessidades ime-diatas, que não podem faltar. Para Jameson (1965, p. 65-67), as necessi- dades consideradas imediatas
são aquelas que se relacionam com a satisfação das neces-
sidades básicas do indivíduo e, consequentemente, cons-
tituem, por assim dizer, serviços públicos de primeira
necessidade.
Em primeiro lugar, é de todo convinhável que os usuários
dos serviços públicos de primeira necessidade estejam em
posição de solicitar e receber pronta atenção para os seus
desejos, queixas e re clamações.
Ainda para esse autor, os governos municipais exercem perante aos municípios o papel de vizinhos, com o poder de fiscalização dos serviços, mas por outro lado os municípios possuem competência pri-vativa, ou seja, detêm autonomia e competência para a realização dos serviços municipais, ou pelo menos uma competência preferencial, para administrar os serviços de primeira necessidade. Dessa forma, a Constituição de 1988 confere autonomia aos municípios para cuidar dos interesses locais. Gonçalves (2000, p. 107) define obras públicas e serviços públicos como
Obra pública municipal é toda obra de interesse coletivo
realizada pelo Município, quer diretamente, quer por meio
de suas entidades de Administração indireta ou, ainda, por
delegação a particulares.
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Já por serviço público pode-se entender toda atividade
prestada diretamente pela Administração ou por meio de
seus delegados, sob normas de controle pelo Poder público,
com o objetivo de satisfazer necessidades coletivas.
As obras públicas refletem os interesses dos indivíduos, reali-
zados primeiramente pelo município e com a ajuda de instituições
privadas (parcerias). Já os serviços e os órgãos públicos encontram-
-se entre o Estado e a sociedade; nesse caso, o Estado, por meio da
administração pública, tem “a responsabilidade de atender às deman-
das da sociedade, com serviços públicos de qualidade e transparência.”
(Matias-Pereira, 2007, p. 3) Assim, conclui-se que administração pública
é a ligação entre a sociedade e o Estado, por meio dos serviços públi-
cos e de seus órgãos. A partir dessa citação, levanta-se outra ques-
tão importante para as administrações, que é a da transparência pública,
expressão utilizada em muitos governos atuais, que significa as políti-
cas públicas estarem acessíveis aos cidadãos, com as contas e as obras
acompanhadas e conferidas pela opinião pública.
As instituições são fundamentais para a organização pública, e
é por meio delas que os serviços são solicitados, planejados e exe-
cutados. Elas são necessárias na organização pública, mas segundo
North, citado por Matias-Pereira (2007, p. 9), “as instituições são
essenciais, mas não suficientes. Assim, além das instituições, encon-
tram-se os valores morais aceitos por todos, que garantem o perfeito
e o permanente relacionamento entre indivíduos e instituições. Para
Adam Smith, dois valores são fundamentais: a confiança e a solidarie-
dade.” Confiar se compara a ser transparente, e a solidariedade se encon-
tra quando existem valores segundo os quais a vida é mais importante
do que qualquer outra coisa. Da mesma forma, cultivar princípios de
construção de um espaço melhor para se viver garante o bom funcio-
namento das instituições e a prestação de serviços dignos.
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Neste capítulo, foi verificada a importância das obras públicas no meio urbano, como formadoras do complexo organizacional das cida-des e de sua infraestrutura. Em síntese, foi dada uma pincelada sobre:
- Os componentes físico-estruturais;
- As leis administrativas, como a LDO;
- As necessidades humanas como requisitos de cidadania;
- Os parâmetros administrativos, os princípios de execu-
ção das obras, as novas formas de pensar a cidade como o
planejamento urbano, as redes, a participação da popula-
ção, a transparência administrativa e as formas de políti-
cas públicas dos gestores.
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capítulo dois
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Projeto de gestão de obras públicas municipais
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No decorrer deste segundo capítulo, será abordado
e ampliado o assunto de como um gestor poderá
conhecer e utilizar as técnicas de gestão em sua
administração. A visão global, a política voltada para
o cidadão, a sintonia do planejador com a cidade, o
conhecimento como bem maior da organização,
o trabalho em equipe focado no funcionário, o
planejamento estratégico, a implantação de uma
metodologia de acordo com a estratégia institucional, o
plano de governo como ferramenta do plano plurianual
e as leis que o regem, entre outras questões, serão
estudados a seguir.
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2.1 Administração e gestão municipal
As mudanças administrativas ao longo do tempo, as mudanças de como pensar as cidades, a maior participação e cobrança dos pro-cessos pela população, a necessi dade de administrar por meio de um programa a ser executado, a transparência e a política da boa vizi-nhança são alguns dos principais conceitos trabalhados na atuali-dade por um gestor público. Não é mais aceitável que as entidades públicas sejam manipuladas, atuando e impondo características de comando autoritário; atualmente, pratica-se uma política que valo-riza a opinião pública em seu exercício. A maior presença do cidadão na administração pública é fundamental para a gestão municipal, pois é ele o maior beneficiário das obras; é, portanto, o principal cliente da empresa pública. Muitos conceitos também estão direcionados para a visão de gestão de administração de empresas privadas, em que são incluídos os assuntos de administração geral, como o planejamento estratégico direcionado ao setor público, fazendo com que a grande empresa administradora de uma cidade seja mais eficiente e eficaz em sua organização pública.
O administrador precisa estar em constante sintonia com a cidade, organizando e transformando seu espaço, além de ter em mente que é necessário inovar e criar processos que satisfaçam a sociedade e que tragam mudanças substanciais para as vidas de seus cidadãos. As pessoas (clientes) precisam ser surpreendidas por uma política efetiva em sua totalidade, em que não são admitidos erros, mas sim aprimo-ramentos dos processos. A sociedade cada vez mais cobra uma melhor qualidade dos serviços públicos, bem como a prática deles com um maior nível de transparência. Dessa forma, a administração pública tem o desígnio de programar e organizar medidas que darão sustenta-ção às políticas que são de interesse público e/ou de uma coletividade, e que tragam a sua eficiência aos trabalhos e às obras realizadas. Esses
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interesses surgem em geral de necessidades humanas de aquisição de um determinado serviço ou obra, e por esse motivo a sociedade passa a ter maior participação ativa nas decisões de um gestor público, pois está fiscalizando e buscando sua própria satisfação.
No poder público, o representante não trabalha sozinho; ele necessita de pessoas que o auxiliem no planejamento e na coordena-ção dos objetivos traçados em sua gestão. Todo administrador precisa ter uma visão global e ter bem traçado o plano de metas, bem como a elaboração de diretrizes que servirão de direcionamento para a sua gestão. A demanda de implantação de grandes obras é cada vez maior, e existe a necessidade constante de aprimoramento dos serviços públi-cos devido ao crescimento, ao progresso das cidades e da população, fator relevante a ser considerado por uma administração. Um impor-tante exemplo disso é o transtorno vivido nas grandes metrópoles com o transporte urbano, no período atual.
Quando o administrador não tem essa visão geral em sua ges-tão, os seus processos ficam presos a um sistema burocrático; aqui, a expressão pode ser entendida também como “para qualificar uma forma de proceder lenta, rotineira, que dificulta e entrava toda deci-são.” (Matias-Pereira, 2006, p. 42) Existe também o lado burocrático que auxilia o cidadão, como o formalismo e os padrões de determina-dos procedimentos que protegem os seus direitos, mas vale ressaltar que é necessário cuidado em relação a um sistema muito enraizado na burocracia. Esta emperra os trâmites administrativos e onera os pra-zos de execução das obras e dos serviços, dificultando a sua finaliza-ção e podendo acarretar prejuízos aos cofres públicos pela sua demora.
Portanto, no século XXI, a administração pública também deve ter em vista conceitos baseados na gestão do conhecimento, em que a informação é o principal bem de uma gestão. O conhecimento é extremamente importante, pois permite que a organização se torne interdependente e interligada a outros órgãos e instituições públi-cas e privadas, o que facilita o seu desenvolvimento. Essa interdepen-dência e interligação são vistas neste estudo como promovedoras de
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crescimento social e econômico, pois ajudam as entidades públicas na formação de sua rede de comunicação. Outro fator relevante é que as entidades públicas devem estar direcionadas para a mudança de cultura e de pensamento, que antes era focado na hierarquia. Hoje, pode-se dizer que essa mudança de paradigma constitui um avanço do modo de pensar e agir, como comentam Freitas, Quintanilla e Nogueira (2004, p. 3), para quem as organizações
passam a ter uma visão mais global da atual situa ção e das
mudanças necessárias para conseguir prosperar neste novo
modelo de sociedade, onde as exigências das pessoas devido
à evolução do conhecimento humano ampliaram-se em rela-
ção a produtos e serviços e até mesmo no que diz respeito à
qualidade e bom atendimento.
A informação, quando transformada em conhecimento, gera benefícios para as empresas, e quem conseguir em sua administração fazer isso acontecer terá em suas mãos um maior capital e fará a diferença. Como escrevem Freitas, Quintanilla e Nogueira (2004, p. 4-5): “As empresas mais ágeis e rápidas, que fizerem o melhor uso da informação e conse-guirem transformá-la em conhecimento, irão liderar o mercado.”
Uma das formas para que isso ocorra é a incorporação da troca de informações e do compartilhamento do conhecimento, que faz com que a organização cresça em conhecimento interno e compartilhe novas for-mas, conceitos e pensamentos com outras organizações. Essa pequena atitude propicia que a instituição tenha uma melhora qualitativa e se desenvolva mais rapidamente. No entanto, existem muitas barreiras e dificuldades para que isso ocorra, como o comodismo e as culturas cen-tralizadas, que impedem essas mudanças. Por isso, para a personali-dade de um administrador, características como a flexibilidade e a des-centralização, voltadas para uma política mais dinâmica e criativa, e direcionadas principalmente para o incentivo e o desenvolvimento da capacidade intelectual dos seus colaboradores – como bem maior da empresa e/ou instituição pública –, são fundamentais.
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Portanto, políticas voltadas para a formação de gestores internos à administração pública propiciam melhora do conhecimento humano e ajudam na produção e na organização do atendimento aos cidadãos. Contudo, primeiramente é necessário o trabalho em conjunto com os funcionários públicos, trazendo-os para dentro da instituição como peças fundamentais para a evolução organizacional. Melhorias de desempenho são conquistadas por meio do desenvolvimento profissio- nal, por meio do incentivo e da criação de treinamentos e de cur-sos, assim como por meio de aumentos salariais. Entretanto, o mais importante é entender os colaboradores como integrantes principais da administração, e para isso é fundamental conhecê-los melhor e deixá-los mais integrados ao seu trabalho. Já dizia Mary Parker Follet, fundadora da Escola de Relações Humanas, citada por Araújo (2001, p. 22), que o principal objetivo da administração é a integração das pessoas e a coordenação de suas atividades. Para isso, Follet elaborou quatro princípios, que ainda podem ser estudados em questões atuais:
a. contato direto – as pessoas trabalham perto, seja no sen-
tido horizontal ou vertical, devem estreitar os contatos
para melhor coordenação;
b. planejamento – as pessoas exercitam um trabalho
devem estar envolvidas nele desde o momento do pla-
nejamento e não quando este já terminou. Isso permite
boa motivação;
c. relações recíprocas – todos os elementos de um dado
conjunto devem estar estreitamente relacionados; e
d. processo contínuo da coordenação – toda decisão é um
momento de um processo. Ela torna-se importante no
contexto desse processo. Uma pessoa deve ser conside-
rada importante à medida que intervém para tomar uma
decisão dentro de um processo geral e não porque faz
parte da hierarquia.
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Para um administrador, a integração do seu corpo funcional trará um melhor desempenho na elaboração de suas metas; portanto, incentivos e mudanças são necessários, mas o papel mais difícil de um administrador está em transformar o conhecimento existente em prá-ticas melhores. Esse entendimento é importante, pois propiciará à ins-tituição a aquisição de novos bens intangíveis, como forma de eficiên- cia empresarial, assim como para o estabelecimento de estratégias competitivas.
Portanto, quando se fala em “bens intangíveis”, subentendem--se os funcionários, os maiores bens de uma organização. Vale ressal-tar o aperfeiçoamento destes em uma instituição, pois isso trará para a corporação o seu conhecimento adquirido ao longo da vida, tam-bém conhecido como conhecimento tácito. No entanto, como transfor-mar esse conhecimento em explícito, para a instituição? Quando isso ocorre dentro de uma equipe, esta passa a adquirir novas formas de agir e de se organizar, e a instituição adquire hábitos e costumes de inovação constante.
Nesse sentido, escreve Terra (2001, p. 106-107):
Nessas empresas, isso significa não apenas inovar em pro-
cessos e produtos, mas investir, perma nentemente, no apri-
moramento em um sentido muito amplo, que inclui: inves-
timento no desenvolvimento pessoal e profissional dos
funcionários; incentivo à experimentação; e a abertura a
novas ideias e tecnologias.
Incentivar o funcionário à prática de novas ideias, além de valori-zação cria respeito e diminui o espaço entre chefe e subordinado, pro-porcionando àquele também o poder de decisão e de organização em conjunto com a equipe de trabalho. Para o gestor, esse senso de equipe e de ajuda coletiva e mútua com seus funcionários, permite que ele seja mais audacioso em sua administração, realizando e gerenciando gran-des obras; isso porque seu papel é realizar metas ambiciosas e ousadas, focadas e delineadas por processos de um plano predeterminado,
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o que também proporciona aos seus seguidores um pensamento estra-tégico, com os objetivos claros e bem formados. Após esse incentivo interno e a transformação do conhecimento em explícito, o adminis-trador terá consigo ferramentas que poderão ajudá-lo a exercer seu comando.
Outra prática consiste em focar seus trabalhos e realizações no cidadão, tema abordado por Coutinho, citado por Matias-Pereira (2007, p. 179-180), que indica existirem 15 passos principais para uma organização que deseja implantar o programa de administração pública voltada para o cidadão, que são:
1. Incentivar a formação de uma cultura administrativa
centrada no cidadão.
2. Promover mais liberdade de escolha aos cidadãos,
aumentando as opções de serviços.
3. Buscar apoio e sustentação política no Con gresso, na
Presidência, nos Ministérios ou nas Secretarias.
4. Dispor de lideranças, formais ou informais, em todos os
níveis, tanto nas altas gerências administrativas quanto
dentro das organiza ções.
5. Planejar cautelosamente o novo programa de serviço, no
curto, médio e longo prazo, e realizar um projeto piloto
para experiência e eventuais ajustes.
6. Consultar stakeholders, isto é, indivíduos ou grupos
que tenham interesse no desempenho do sistema ou
organização.
7. Investir no treinamento de pessoal e no capital tecnoló-
gico e logístico da organização.
8. Criar parcerias baseadas na unificação de objetivos,
igualdade de influência sobre as decisões, divisão equâ-
nime do reconhecimento pelo trabalho desenvolvido e
nivelamento das políticas de recursos humanos.
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9. Compartilhar informações sobre requerimentos tecno-
lógicos e equipamentos de comunicação entre parceiros.
10. Divulgar e explicitar as inovações planejadas, esclare-
cendo exaustivamente como o cidadão pode utilizar o
novo serviço e contribuir para o seu aperfeiçoamento.
11. Segmentar a base de cidadãos-usuários em grupo para
identificar suas expectativas quanto a tempo e mode-
los de atendimento. Em alguns casos, ao invés disso, o
engajamento dos cidadãos deve ser concebido em ter-
mos da comunidade como um todo.
12. Estabelecer padrões de qualidade no atendimento com
base nas expectativas dos cidadãos, e compará-los com
a eficiência e eficácia dos serviços já oferecidos.
13. Medir a satisfação e percepções dos cidadãos, promo-
vendo feedbacks por meio de maior variedade de instru-
mentos de consulta, e tendo alguém formalmente res-
ponsável e treinado em metodologia de pesquisa.
14. Monitorar constantemente a implementação do projeto,
fazendo os ajustes necessários.
15. Comunicar os resultados obtidos à sociedade, às orga-
nizações e a outros departamentos do governo.
Dentre essas políticas apresentadas, vale ressaltar algumas de fun-damental importância para a gestão de obras públicas, que são:
• política voltada para o cidadão;• apoio político para o desenvolvimento de seu plano de obras;• obtenção de lideranças administrativas e gerenciais que lhe
dêem suporte político e administrativo;• realização de programas e projetos de curto, médio e longo
prazo, tendo um projeto-piloto para os devidos ajustes, quando couber;
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• investimento em treinamentos interno (como já mencionado) e investimento em material tecnológico para suporte ao desen-volvimento dos trabalhos;
• criação de parcerias que falem a mesma linguagem, e que tenham os mesmos objetivos e a mesma visão;
• nivelamento das políticas de recursos humanos, bem como a igualdade e o reconhecimento dos trabalhos realizados;
• personalização do atendimento ao cidadão de acordo com suas expectativas e necessidades;
• estabelecimento de padrões de qualidade, comparando servi-ços já prestados;
• feedback dos trabalhos realizados como resultados a serem aprimorados;
• acompanhamento dos projetos realizados constantemente e comunicação dos resultados obtidos à população, a fim de conseguir transparência e efetividade na realização de suas atividades.
Um importante exemplo deste estudo, relacionado primeira-mente ao acomprometimento da administração com o foco no cida-dão/cliente pode ser visto na Secretaria Municipal de Obras Públicas (SMOP) de Curitiba, com a implementação da ISO 9001:2000*, em que esse compromisso é constante. Dessa forma, o comprometimento da direção por meio dos padrões de qualidade se torna uma questão principal, sendo que
A direção da SMOP utiliza todos os recursos e oportu-
nidades disponíveis de comunicação para que a conscienti-
zação da organização sobre a importância em atender aos
requisitos dos clientes, como também aos requisitos regu-
lamentares e estatutários.
* A ISO 9001:2000 é um certificado de qualidade dos ser-viços e obras prestadas ao município, que cria a padroniza-ção dos processos administrativos e executivos. Estabelece formas organizadas de atendimento, de controle, de fisca-lização e de execução, e com isso confere maior agilidade e qualidade nesses procedimentos.
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O atendimento de requisitos de qualidade é insistente-
mente pregado pela Direção, até que este comportamento
de Qualidade passe a fazer parte da cultura da institui-
ção, incluindo-se aí os funcionários do nível operacional e
o pessoal terceirizado. (SMOP, 2008a, p. 20)
Com essa certificação de qualidade, a SMOP consegue padronizar seus procedimentos realizados para a execução de uma determinada obra e, consequentemente, a administração tem ciência dos benefícios que são conquistados interna e externamente, pois isso ajuda na cap-tação de recursos financeiros estaduais, federais e internacionais, além de servir para aplicar a política de abertura das redes de comunicação e aumentar parcerias e incentivos monetários para o seu crescimento. Dentre aqueles benefícios, encontram-se: profissionais mais capacita-dos e adequados para a atuação nos serviços e nas obras; organização interna e controle dos documentos; atendimento eficiente ao contri-buinte; redução do tempo de entrega e do trâmite dos pedidos de obras e serviços; controle mais eficaz dos documentos; redução do desperdí-cio do dinheiro público e, consequentemente, satisfação dos funcio-nários por participarem de uma administração com certificação, pois aqui há maior investimento interno em cursos e aperfeiçoamento; e por fim, melhor atendimento ao contribuinte.
Outra percepção da alta administração existe quanto ao grau de exi-gência da comunidade, relacionado à qualidade das obras apresentadas. Conforme a SMOP (2008a, p. 20), “mesmo que o grau de conscien-tização dos cidadãos tenha aumentado muito, ainda avalia-se a gestão de um prefeito pelas obras que ele construiu.” Com esse foco, a alta administração sabe da importância que a ISO 9001:2000 representa para sua gestão, bem como o compromisso do gestor com a sociedade. A ISO 9001:2000 não é somente uma técnica empresarial, mas uma certificação do trabalho em equipe; para Chiavenato (2003, p. 580) “o trabalho em equipe é a peça essencial, pois todos os assuntos não são exclusividade ou responsabilidade pessoais de alguém, mas de todas as pessoas.”
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Muitos gestores públicos também aplicam em sua administra-ção outros conceitos, como o benchmarketing, que utiliza o exemplo de outras instituições para o seu fortalecimento interno, trazendo para si modelos que deram certo em outras organizações. Portanto, segundo Araújo (2001, p. 185) “é um aprendizado especial que revela as melho-res práticas de uma organização”; enfim, é uma perspectiva ou uma visão de fora que poderá contribuir para o crescimento interno da organização.
Assim, uma política focada no cidadão, com certificação de qua-lidade, benchmarketing e outras técnicas, é um exemplo que um ges-tor pode seguir, e é fundamental para a gerência identificar melhor os conflitos, as diretrizes e os planos exercidos pelo represente munici-pal. Contudo, isso dependerá de uma plataforma embasada em pro-gramas executados a partir de uma gestão do conhecimento e no pla-nejamento estratégico municipal.
2.2 Gestão do conhecimento
Há que se considerar um dos ativos mais valiosos da empresa, a chamada propriedade intelectual, o capital intelectual, ou a base do conheci-mento. Toda empresa é formada por informações, dados, documentos, maquinário e principalmente pessoas. As pessoas são quem consegue fazer com que as informações, os dados e os documentos sejam regis-trados e devidamente processados de acordo com sua causa e/ou situa-ção a que correspondem.
Na verdade, o maior bem que uma organização possui é o elemento humano, pois a partir dele novas conquistas são realizadas, novas atitu-des são formatadas, novos caminhos são traçados, novos avanços tec-nológicos e novos princípios e aprimoramentos são observados. Pois é desse elemento a maior riqueza que administração pode conseguir: o seu conhecimento. Cada indivíduo tem direito de adquirir conhecimento,
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e a forma como ele é processado e transmitido é fundamental para os resultados da instituição. A cada momento as instituições possuem o objetivo de criar vantagens competitivas, e para isso é necessário consi-derar que
- as novas possibilidades técnicas e o conhecimento de
mercados determinam as inovações nos produtos;
- operações funcionais advêm do conhecimento combi-
nado de como as coisas funcionam e como poderiam
funcionar;
- a participação no mercado cresce com um co nhecimento
maior sobre os clientes atuais e potenciais e sobre como
atendê-los melhor.
(Barroso; Gomes, 1999, p. 148)
Inicialmente essa é uma visão das instituições privadas, mas que está cada vez mais presente nas instituições públicas, pois se consi-dera a importância que a gestão do conhecimento pode proporcionar. Mas como lidar com esses ativos tão fundamentais para as organiza-ções? Direcionar o conhecimento é a alma do negócio, ou a estratégia maior a ser considerada, ou seja, é um passo essencial para se alcan-çar. Se existe a percepção de que o conhecimento é um dos ativos mais importantes e de aplicação mais crescente nas instituições, na criação de processos e na execução de atividades internas, à medida que rea-lizado em tempo hábil e de maneira eficaz, melhores serão seus resul-tados e consequentemente mais evidente será a existência do conheci-mento como bem maior.
Existem ainda as visões gerais de organizadores, coordenado-res, gerentes e funcionários na constante troca de informações, não meramente por documentos ou processos, o que também caracte-riza um conhecimento transmitido por meios informais ou tácitos. Diante disso, é fácil descrever e entender o que vem a ser a gestão do conhecimento:
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como um trabalho de gerenciar documentos e outros veí-
culos de informação e de conhecimento, como o objetivo de
facilitar a aprendizagem da organização (entendimento).
Isto conduz as empresas a um novo desafio, que é o de imple-
mentar sistemas de gestão do conhecimento para facili-
tar a eficiência, melhorar o serviço para os clientes e, ainda,
aumentar a competitividade. (Barroso; Gomes, 1999, p. 150)
No entanto, para melhorar os nossos conceitos e serviços de obras públicas, é necessário o entendimento do que vem a ser o conhecimento. O conhecimento propriamente dito pode assumir uma dupla forma de atuação, ou seja, é fundamentado primeiramente por meio das informações, com relação ao seu trato e ao seu processo; e é transmi-tido por meio de fatos, ideias, opiniões, modelos, teorias ou princí-pios. Por outro lado, quando ocorre um pensamento ou uma situação específica a um determinado indivíduo na organização, com relação ao feedback das informações, pode haver um entendimento, uma com-preensão, uma revolta, uma consciência dos fatos, ideias ou opiniões. Isso pode produzir um retorno não sentido pela administração, pois sua forma de agir pode não ser compreendida ou aprimorada pela empresa, ou até mesmo o próprio funcionário pode não possuir habi-lidades para disseminar o conhecimento.
Esses conhecimentos podem ser divididos em conheci mento explí-cito e tácito. Segundo Barroso e Gomes (1999, p. 151), o explícito “cha-mado de conhecimento codificado ou formal, pode ser articulado através da linguagem e transmitido a indivíduos. O segundo (tam-bém informal) significa conhecimento pessoal enraizado na experiên-cia individual e envolve crenças pessoais, perspectivas e valores.”
Nonaka e Takeuchi (1997), no livro Criação de conhecimento na empresa, abordam a gestão do conhecimento a partir do exemplo das empresas japonesas, como forma de inovação contínua e que tem causado diferenciais, pois, através do conhecimento, transmitem uma inovação contínua e conseguem uma vantagem competitiva. A
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inovação contínua de que os autores tratam está relacionada à visão para fora e para o futuro, com o ambiente externo e o interno. Segundo os autores (Nonaka; Takeuchi, 1997, p. 4), “[o] conhecimento acumu-lado externamente é compar tilhado de forma ampla dentro da orga-nização, armazenando como parte da base de conhecimento de novas tecnologias e produtos.”
Uma das questões por eles analisadas é o fato de que o conheci-mento é constantemente adquirido de fora para dentro da organização – assim como inversamente –, sob forma de serviços, produtos e tec-nologias. Essa inovação contínua, adquirida nas empresas japonesas, é também objeto de melhorias, o chamado método Kaizen, que sig-nifica melhoria contínua e possui como parâmetro o constante aprimo-ramento dos processos e a inovação das técnicas e ferramentas utili-zadas. À medida que se aplica o foco administrativo em estratégias de aperfeiçoamento contínuo, está-se a cada momento aprimorando os processos e adquirindo melhores resultados. O conhecimento faz parte dessas melhorias, pois está diretamente relacionado a elas.
Outra questão importante no entendimento da gestão do conhe-cimento é como será realizada a sua aquisição, e quais serão os meios e ferramentas para seu alcance. Terra (2001) aponta para esse cami-nho, definindo que a gestão do conhecimento possui sete dimensões a serem seguidas, as quais são definidas nos tópicos a seguir.
Dimensão 1: Fatores estratégicos e o papel da alta administração
Terra (2001, p. 103) afirma que “na Era do Conhecimento, parece--nos que um dos papéis fundamentais da alta administração é a defi-nição de ‘áreas de conhecimento’ a serem exploradas pela empresa e o estabelecimento de macrovisões para a condução de projetos inova-dores.” Essas visões ajudaram a empresa no desenvolvimento do seu potencial de conhecimento, com a aquisição e o aprimoramento de habilidades individuais, para o exercício das atividades coletivas. A
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gestão do conhecimento, com a definição do segmento voltado para o conhecimento e para perspectivas inovadoras, permite que a admi-nistração se torne mais competitiva. Isso demonstra a ideia de que as empresas que tiverem maior número de habilidades e uma maior apli-cação na gestão do conhecimento, serão mais respaldas no mercado e consequentemente terão maior competitividade.
Em se tratando das empresas públicas, o que esse pensamento reflete? É muito fácil considerá-las como instituições somente de pres-tação de serviços, mas como elas podem ser competitivas? Como já falavam os japoneses, a competitividade reflete na melhoria contínua: como uma forma de aquisição de qualidade nos serviços, aprimora-mento e aperfeiçoa mento dos trabalhos ou obras, redução de custos, redução de prazos, programas, planejamentos, diminuição do des-perdício, eficiência no atendimento, personalização e conquista de melhor satisfação do cidadão/cliente.
Portanto, a competitividade não está relacionada so mente à con-quista do mercado e às vendas, por exemplo. Ela se volta para a forma de melhor executar e de construir obras públicas. Para isso, os estu-dos da administração precisam estar mais focados no aprofundamento e no desenvolvimento do conhecimento, pois o objetivo e a cultura organizacional deverão estar direcionados para as formas de gerenciar e criar ações para o desenvolvimento da força de trabalho. Um exemplo dessa questão é o da empresa Camargo Corrêa, definida por Bukowitz e Williams (2002, p. 374):
gestão do conhecimento é ter as pessoas/competências cer-
tas no lugar certo. Dentro de um modelo mais dinâmico, a
organização gerencia conhecimento através do seu Sistema
de Infor mações Gerenciais em Obras (SIGO), que con-
templa lições aprendidas e eventos esporádicos com esse
fim, além da utilização da intranet, reuniões dirigidas, video-
conferências, cursos, treinamentos, alcançando a média de
70 horas/homem em 2001.
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Esse exemplo se traduziu em melhores resultados para a empresa, mas o mais importante foi a ampliação não somente das habilidades individuais do seu corpo de funcionários, mas também o desenvolvi-mento de novas competências. Em empresas e modelos mais estrutu-rados são encontradas outras possibilidades de mudança, como
o mercado externo (benchmarking da concorrência), tecnolo-
gias facilitadoras (groupware), gestão do desempenho (men-
suração e recompensas para equipes) e gestão de pessoas
(equipes virtuais, comunidade de prática, coordenado-
res e busca do perfil do disseminador do conhecimento).
(Bukowitz; Williams, 2002, p. 374)
Ainda que em algumas instituições ocorram essas mu danças subs-tanciais e inovadoras relacionadas ao conhecimento, é necessário que aconteça muito mais. Dessa forma, as mudanças culturais devem ser enraizadas, com as pessoas pensando e repassando o conhecimento, com o indivíduo em busca da transformação de pensamentos ultra-passados e focados em um único sentido, com o desenvolvimento inter- pessoal de como lidar, aprender e colaborar com o outro colega. Uma forma importante de se conseguir a melhor disseminação do conheci-mento é a transformação do conhecimento tácito em explícito, assim como a aquisição do capital humano.
A alta administração também pode ser relacionada à gestão do conhecimento organizacional, como escrevem Bukowitz e Williams (2002, p. 378), “que tem por finalida de estabelecer diretrizes, metodo-logias e sistemáticas para a proteção do patrimônio do conhecimento organizacional, considerando as etapas de seu ciclo de gestão (criação, capacitação, registro, análise, distribuição, compartilhamento e reuti-lização).” E complementa Terra (2001, p. 111):
As políticas de Recursos Humanos, as práticas de mensu-
ração e avaliação de resultados, os investimentos e o acesso
aos sistemas de informação, assim como o grau de inserção
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no ambiente completam as outras seis dimensões, [...] que
também são afetadas pelas ações e direcionamentos da alta
administração.
A alta administração, portanto, será a organizadora de políticas mais direcionadas para o bem maior da instituição pública, os seus servidores. Assim, as práticas que envolvem os recursos humanos são de extrema importância para o incentivo, a complementação e o apri-moramento dos serviços prestados. Para que se desenvolva o conheci-mento, necessita-se de metodologias organizacionais voltadas para o interno da administração. Dessa forma, os funcionários deverão ser treinados, e o aperfeiçoamento destes deverá ser constante.
Dimensão 2: Cultura e valores organizacionais
Sabe-se que a cultura, quando enraizada, é difícil de se modifi-car. De acordo com o estudo, ao longo do tempo, do desenvolvimento econômico em uma organização pública, e conforme a lei do funcio-nalismo público com relação à empregabilidade, existe a estabilidade funcional. Essa estabilidade provém do regime estatutário do funcio-nalismo público (Lei nº 8.112/1990); com ela, um servidor, para ser desligado (exonerado) da instituição, terá que comprometer grave-mente a funcionalidade da prefeitura (casos extremos). Aqui, vê-se que os funcionários públicos possuem mais garantias do que os das instituições privadas.
Por outro lado, os funcionários sofrem com as constantes mudan-ças organizacionais por motivo de transformações políticas, no que tange à gestão pública; essas transformações derivam da gestão quadrie-nal e das mudanças constantes do quadro funcional dos líderes polí-ticos com pensamentos e diretrizes diferentes dos anteriores. Além disso, a falta de incentivos remuneratórios, a falta de ferramentas para o trabalho, o clima organizacional, dentre outros, muitas vezes atrapa-lham o desempenho profissional. Isso faz com que muitos funcioná-rios não permitam mudanças comportamentais e culturais. A cultura
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é adquirida com o tempo, e ao se permanecer em uma organização, o indivíduo procura se estabelecer e se garantir em seu meio, e isso torna os pensamentos focados em tradições e princípios – que dificil-mente são transformados –, e a tendência ao tradicional permanece.
Na era do conhecimento, o que importam as mudanças de cultura e de valores organizacionais para o setor público? Muitos políticos, administradores e/ou gestores não dão importância a essa questão, que a cada momento se torna mais importante para a ocorrência de transformações nos serviços prestados e na forma de gerenciamento interno. Segundo Terra (2001, p. 114),
[a] Cultura Organizacional pode ser entendida pelas nor-
mas e valores que ajudam a interpretar eventos e avaliar o
que é apropriado e inapropriado. Estas normas e valores
podem ser vistos ainda como sistemas de controle capa-
zes de atingir grande eficácia, uma vez que levam a um alto
grau de conformação, ao mesmo tempo que conferem ele-
vada sensação de autonomia.
Esse autor diz ainda que existem elementos significativos na defi-nição da cultura organizacional, os quais são:
- características de ambientes e culturas criativas;
- a perspectiva dos próprios funcionários com relação às nor-
mas e valores que estimulam a criatividade individual e a
implementação de novas ideias;
- o uso do recurso tempo;
- a questão dos espaços de trabalho.
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É fundamental a linha de raciocínio desse autor quando ele esti-mula ambientes criativos, por meio da experiência de Dualibi e Simonsen (Terra, 2001). Estes relacionam o ambiente com fatores impeditivos para a criatividade, apontando algumas características desse meio, como atitudes e meio excessivamente autoritários, intole-rância para com as atitudes mais joviais, excesso de ênfase nas recom-pensas e nos sucessos imediatos, falta de tempo para pensar, rigi-dez da organização, hostilidade para com a personalidade divergente, entre outras. No entanto, para esses fatores impeditivos eles apontam sugestões aos gerentes ou gestores de como criar condições para um aprendizado autogerador, por meio do qual as pessoas se tornam mais criativas, por meio de estímulos para si mesmas, vindo de sua própria atitude; aqui, estimula-se o subordinado a aprender, a dividir as suas expe riências sem ciúme profissional nem superioridade. Também é possível adquirir mais flexibilidade intelectual, e com isso enca-rar a solução de qualquer problema sob várias formas, encorajando-
-se a autorrealização do processo individual, e permitindo-se que o próprio subordinado analise o seu trabalho e o desenvolvimento do mesmo; da mesma forma, ajuda-se o subordinado a aceitar seus fra-cassos, entre outros fatores. Já os elementos significativos relaciona-dos à perspectiva dos funcionários e suas relações também têm como objetivo promover a inovação, e para isso eles necessitam de normas que promovam a criatividade, a recompensa para a mudança e a aber-tura, como no quadro 1, a seguir.
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Quadro 1 – Normas que promovem a inovação
Normas que promovem a criatividade
Normas que promovem a implementação
1. Tomada de riscos:
- liberdade para tentar e falhar;- aceitação de erros;- permissão para discutir
ideias “bobas”;- desafio ao status quo;- não focar apenas no curto prazo;- expectativa que inovação é parte
do trabalho.
1. Objetivos comuns:
- trabalho em equipe;- desejo de compartilhar os
créditos;- mensagens claras;- preocupação com toda a
organização;- gerenciamento das
interdependências;- flexibilidade na definição de
posições, áreas funcionais e orçamentos.
2. Recompensa pela mudança:
- ideias são valorizadas;- respeito por novas ideias;- comemoração de realizações;- sugestões são implementadas;- apoio da alta administração;- encorajamento.
2. Autonomia:
- tomada de decisão no nível mais baixo;
- procedimentos descentralizados;- liberdade para agir;- processo decisório;- mínima burocracia;- delegação.
3. Abertura:
- compartilhamento de informações;
- pessoas com interesses diversificados;
- exposição forçada a am biente fora da empresa;
- movimentação da força de trabalho;
- aceitação de crítica;- treinamento constante;- honestidade intelectual;- desejo de consultar outras pessoa.
3. Ação:
- não ser obcecado pelo detalhe;- ênfase nos resultados;- cumprir compromissos;- ênfase na qualidade;- aceitação de crítica;- trabalho duro é esperado e
apreciado;- ultrapassar os obstáculos
burocráticos.
Fonte: Adaptado de O’Reilly, citado por Terra, 2001, p. 118.
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O tempo é um recurso escasso, e com a gestão do tempo é necessário delimitar os recursos existentes e o planejamento para a programa-ção das atividades. No entanto, segundo Davenport e Prusak, cita-dos por Terra (2001, p. 119), “os gerentes precisam reconhecer que a disponibilidade de ‘tempo livre’ para o aprendizado e pensar pode ser uma das melhores medidas de orientação ao conhecimento da empresa.” Já para os novos espaços de trabalho, cada vez mais as institui-ções adquirem o novo conceito de ambiente de trabalho, com uma visão não tão hierárquica e mais aberta; como escreve Terra (2001, p. 121):
“Cada vez mais os espaços de trabalhos ou layout estão sendo percebi-dos como capazes de influenciar a criatividade, o aprendizado organi-zacional e o clima para inovação nas empresas.”
Dimensão 3: Estrutura organizacional
A cultura e os valores organizacionais são objetivos e filosofias ins-titucionais que mudam e se estruturam de acordo com o pensamento e as conquistas de administradores e gestores. O mesmo acontece com a estrutura organizacional, pois historicamente as organizações se moldam em virtude do tempo. Se analisarmos de forma crítica a estrutura organizacional, veremos que ela evoluiu de acordo com teo-rias econômicas, administrativas e organizacionais:
Embora muitas das novas teorias administrativas que sur-
giram desde meados da década de 80 tenham observado a
importância do conhecimento para a sociedade e as orga-
nizações na era vindoura existem poucos estudos sobre a
criação do conhecimento dentro e entre as organizações.
(Nonaka; Takeuchi, 1997, p. 58)
Em muitas instituições, existe o modelo hierárquico-burocrático que “tende a centralizar-se em cargos, uma vez que a autoridade emana do cargo, e o status ou nível hierárquico é fundamental. As organizações pós-empreendedoras tendem a centralizar-se mais nas pessoas, ema-
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nando a autoridade do expertise ou dos relacionamentos.” (Terra, 2001, p. 129) Contudo, o modelo burocrático já não supre as necessidades das instituições atuais, pois agora existe a constante busca por ino-vações administrativas e a aplicação de novos conceitos e estruturas. As políticas caminham para organizações pós-empreendedoras, que visam à criação e à inovação: “Existem numerosos relatos de implan-tação de estruturas organizacionais mais inovadoras e que buscam alavancar a criatividade, o conhecimento e a capacidade de apren-dizado dos vários níveis hierárquicos das empresas.” (Terra, 2001, p. 131) Assim, a tendência das organizações é conseguir sair desse modelo burocrático enraizado e adquirir em seus processos a dinâ-mica da política da qualidade, do trabalho em equipe, da descentrali-zação das atividades. Consequentemente, confere-se maior ênfase ao treinamento dos seus funcionários, ao aperfeiçoamento do conheci-mento, à busca de novas competências, entre outros procedimentos que permitirão o desenvolvimento da criatividade e da aquisição de políticas e práticas inovadoras.
É interessante incorporar neste estudo a existência de três aborda-gens da gestão do conhecimento, como forma até mesmo de elucidar a trajetória da estrutura organizacional. Barckay e Murray, citados por Barroso e Gomes (1999) classificam, portanto, a gestão do conheci-mento em três grupos: as abordagens mecanicistas, as abordagens cultu-rais/comportamentais e as abordagens sistemáticas. A seguir, será discu-tido o entendimento dessas abordagens para os autores.
As abordagens mecanicistas, também conhecidas como hierárquico-burocráticas:
São abordagens centradas na aplicação de tecno logias
e recurso para fazer mais e melhor do que já se fazia. As
principais suposições da abordagem, que devem ser rela-
cionadas aos sintomas do problema, incluem: focalizar na
melhor acessibilidade da informação, sustentada por melho-
res meios de acesso e nas facilidades para reciclagem/reutili-
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zação de documentos (hipertexto, bancos de dados, etc.), e
utilizar tecnologia de rede, de modo que intranets e groupware
sejam prováveis soluções-chave. (Barroso; Gomes, 1999,
p. 158)
Essas são abordagens que pressupõem que o maior número de informações e de tecnologia são os parâmetros para que os processos dêem certo, embora nem sempre ocorra um resultado positivo. São de fácil aplicação, e a maioria dos funcionários conhece a tecnologia que é necessária para a organização, mas não se sabe se ela proporcionará conhecimento a partir de sua utilização.
Barroso e Gomes (1999, p. 159) argumentam sobre as abordagens culturais/comportamentais, que
com raízes profundas nos processos de reengenharia e ges-
tão de mudanças, tendem para uma visão gerencial de “pro-
blema do conhecimento”. Elas tendem concentrar-se mais
na inovação e na criatividade.
Estas abordagens pressupõem que:
- comportamento e cultura organizacionais precisam ser
modificadas porque, em ambientes intensivos em infor-
mação, as organizações de senvolvem disfuncionalidades
em relação a seus objetivos de negócio;
- tecnologia e métodos tradicionais são conside rados inca-
pazes de resolver o “problema do conhecimento” e uma
visão holística é trazida à tona (são frequentemente invo-
cadas teorias do comportamento de grandes sistemas);
- o que importa é o processo, não a tecnologia;
- nada acontece ou muda a menos que os gerentes o façam
acontecer.
Organizações que aplicam ferramentas e usam intensivamente o conhecimento podem não obter grandes resultados, pois as estraté-gias culturais, bem como os objetivos principais da empresa (o que
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ela pretende alcançar), podem não estar claros: “Os resultados positi-vos alcançados por esta estratégia podem não ser sustentáveis, mensu-ráveis, cumulativos ou reaplicáveis e, também, pode haver alto índice de resistência por parte dos funcionários.” (Barroso; Gomes, 1999, p. 159)
Os mesmos autores (p. 159-160) apresentam que as abordagens sistemáticas
retêm a tradicional fé na análise racional do problema do
conhecimento: o problema pode ser resolvido, mas são
necessárias novas maneiras de pensar. Algumas das supo-
sições básicas são:
- o que importa são os resultados sustentáveis, não o pro-
cesso ou tecnologia ou sua definição de “conhecimento”;
- um recurso só pode ser utilizado se for devidamente
modelado, e muitos aspectos do conhecimento corpora-
tivo podem ser modelados como um recurso explícito;
- as soluções podem ser encontradas em diversas tecnolo-
gias e disciplinas, e os métodos tradicionais de análise
podem ser utilizados para reexaminar a natureza do tra-
balho do conhecimento e para resolver o problema do
conhecimento;
- questões culturais são importantes, mas também devem
ser avaliadas de forma sistemática; os funcionários
podem ou não ter de se “transformar”, mas com certeza
a política e as práticas de trabalho devem mudar, e pode-
-se aplicar tecnologia aos próprios problemas de gestão
do conhecimento com bastante sucesso;
- gestão do conhecimento contém um componente impor-
tante de gerenciamento, mas não é uma atividade ou dis-
ciplina que pertença ex clusivamente aos gerentes.
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Portanto, essas abordagens mostram caminhos que especialistas vêm adotando com grande sucesso. Na verdade, o grande diferencial das abordagens sistemáticas é resolver o problema do conhecimento, e por isso elas “representam a vertente mais promissora para a obten-ção de impacto cumulativo, sustentabilidade e possibilidade de men-suração.” (Barroso; Gomes, 1999, p. 160)
Dimensão 4: Administração de recursos humanos
As políticas de recursos humanos bem-sucedidas mostram que as organizações estão diretamente relacionadas com o seu crescimento, e destacam a importância do desenvolvimento do conhecimento, da criatividade, de estruturas inovadoras e da aplicação constante em treinamento dos funcionários. O pensamento dos funcionários está voltado não apenas para as recompensas financeiras (os aumentos salariais) mas para o clima ou ambiente organizacional, e também – e principalmente – para a realização profissional. Os investimentos institucionais estão também direcionados para a prática de recruta-mento e de seleção, para a carreira e para os sistemas de recompensa. Quanto ao recrutamento e seleção, é importante entender que seu papel é essencial para a instituição, principalmente em se tratando de órgãos públicos, onde a mão de obra em muitas situações é escassa e os que resistem precisam muitas vezes exercer o trabalho de dois ou três funcionários. Para Sveiby, citado por Terra (2001, p. 142),
O recrutamento de novos empregados é a decisão de inves-
timento mais importante de um gerente e talvez a sua ferra-
menta mais estratégica. O recrutamento de novas pessoas
numa empresa do conhecimento pode ser o equivalente ao
investimento em novas máquinas de uma empresa indus-
trial. Mediante um recrutamento estratégico, a gerência
pode tanto modificar o conceito do negócio da empresa
como aumentar ou reduzir sua competência e outros ativos
intangíveis.
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O recrutamento é uma ferramenta estratégica da organização, pois quando se associa a possibilidade de selecionar novos indivíduos, abre-se uma gama de ideias para esse novo grupo. Dessa forma, esses recrutados servirão como atualização de recursos do conhecimento, trarão novas experiências e farão com que o trabalho que já vinha sendo executado pelos funcionários do quadro atual adquira mais corpo, funcionalidade e dinamismo. Isso mostra também o pensa-mento de que o indivíduo trabalha melhor quando está mais moti-vado, mais entusiasmado e feliz quando compartilha experiências, quando troca informações e interage com o grupo. A formação de equipes ajuda as pessoas a desenvolver sua criatividade, seu senso de planejamento e de discernimento dos problemas e de suas soluções.
Quando se fala em carreira e sistemas de recompensa, logo vem à mente a necessidade de a instituição criar estímulos na forma de remuneração salarial, ou alguma bonificação pelo desempenho do funcionário. Entretanto, as organizações não precisam criar somente benefícios relacionados ao lado financeiro do indivíduo. É claro que a valorização salarial também é fundamental, pois todos precisam receber salários compatíveis com o seu desempenho e dedicação pro- fissional, mas a questão aqui é se pensar também em outras formas de se obter um indivíduo criativo e dinâmico na organização. É necessá- rio, portanto, que se crie “um alto grau de identificação dos funcio-nários com a empresa, expresso em um sentimento de orgulho, isso estimula a inovação, pois aumenta a confiança dos funcionários e sua propensão a assumir riscos, além de criar um ambiente mais coope-rativo.” (Terra, 2001, p. 160) Essa sugestão se traduz em recompen-sas ao funcionário*, que valorizem seu potencial, seu desempenho e sua criatividade; essas recompensas podem parecer uma valorização somente para a pessoa que recebe, mas o são também para a organi-
* São exemplos dessas recompensas: gratificações sala-riais por desempenho de função e/ou projeto; incentivos à criatividade por meio de palestras, cursos e treinamentos; delegação de funções de alto grau de desempenho e criati-vidade. São, enfim, oportunidades que vão além de recom-pensas salariais, englobando também as profissionais.
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zação, que se transforma em um lugar agradável e benéfico de se tra-balhar. O ambiente organizacional, sua estrutura física e comporta-mental são a base para o desenvolvimento das pessoas que dela fazem parte, pois os sentimentos que cada funcionário transmite é de estar em um ambiente agradável, harmonioso, amigável, confortável e pro-pício ao desenvolvimento da criatividade e da inovação. Quando se pensa que o trabalho muitas vezes é o local em que as pessoas mais ficam, compartilham e vivem no dia a dia, fica fácil de perceber essa importância. Para isso, as organizações que investem em inovação e desejam tornar as carreiras e políticas de remuneração instrumentos de estímulo, primeiramente devem adotar os seguintes procedimen-tos, conforme nos aponta Terra (2001, p. 155):
- diferentes perspectivas da realidade (pensamento
sistêmico);
- atitudes pró-trabalho em equipe;
- maior compromisso com o aprendizado do que com a
busca de títulos e símbolos de status;
- comprometimento com as visões e desafios de longo
prazo;
- preservar o “capital intelectual”que os funcioná rios detêm.
A administração de recursos humanos envolve muitas questões relacionadas a treinamentos, recrutamentos, benefícios, clima orga-nizacional e ambientes favoráveis. Contudo, é necessário maior inves-timento das organizações no ser humano, como peça-chave e funda-mental para a instituição, pois o seu não comprometimento com essas questões trará como resultado a não superação de desafios e o não atendimento de metas e objetivos definidos.
Dimensão 5: Sistemas de informação
A gestão do conhecimento está direcionada para o uso de siste-mas de informação, na aquisição do conhecimento e no compartilha-
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mento de informações. Existem diversas tecnologias que são empre-gadas para esse fim, como nos mostra Terra (2001, p. 165):
intranets, groupware, document, management systems, data ware-
houses, desktop-videocoferencing, eletronic bulletin boards etc.
Poderíamos, entretanto, dividir estes sistemas nas seguin-
tes categorias:
1. Sistemas de Publicação e Documentação: conhecimento
explícito que pode ser facilmente acessado e publicado;
2. Expertise maps: banco de dados com listas e descrições
das competências de indivíduos de dentro de fora da
organização. Isto facili tará o compartilhamento de
conhecimento tácito ao permitir que as pessoas se loca-
lizem mais rapidamente e estabeleçam o devido contato
pessoal;
3. Sistemas de Colaboração: Esses podem ser síncro-
nos (chats, videoconferência etc.) ou assíncronos (e-mail,
fóruns eletrônicos de discussão etc.) e permitem que
pessoas de diferentes localidades e mesmo diferentes
empresas trabalhem colaborativamente.
Além dessas tecnologias aplicadas à gestão do conhecimento, exis-tem outras como os portais corporativos, que “podem ter um papel essen-cial no esforço de disponibilizar informação e conhecimento onde eles são necessários nas organizações” (Terra, 2001, p. 165). Nos portais corporativos, além da existência de uma plataforma de interação do ambiente organizacional com o meio, consegue-se criar um meca-nismo de comunicação, de transmissão da informação e de integra-ção da sociedade com as questões públicas. São ferramentas de trans-parência pública quando utilizadas pelas instituições, pois facilitam o poder de divulgação dos gastos e dos orçamentos. Contribuem tam-bém para o acompanhamento dos serviços e das obras públicas, pro-movem enquetes e chats para a interação com a comunidade, associa-ções, cidadãos e outros, no que diz respeito a questões políticas e de
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necessidades sociais. Portanto, são um meio facilitador que auxilia o gestor ou administrador na aplicação das políticas públicas e de gestão.
Os sistemas de informação processados em rede contribuem para que haja envolvimento maior das pessoas que fazem parte de um determinado projeto de obra e/ou serviço. As redes de comunicação possibilitam a união dos interessados, integrando-os em volta de um determinado objeto de ação. Elas facilitam a aproximação das pessoas com dificuldade de contato, que por questões diversas não conseguem estar em tempo real em um determinado local.
Enfim, a tecnologia associada aos sistemas de informação é um veículo de comunicação; conforme Castells (1999b, p. 57), “novas tec-nologias da informação estão integrando o mundo em redes globais de instrumentalidade. A comunicação mediada por computadores gera uma gama enorme de comunidades virtuais”.
Ainda no campo da tecnologia da informação (TI), Rezende (2003, p. 68) reforça a relação da informática com o conhecimento, quando escreve que “a informática ou tecnologia da informação pode ser con-ceituada como recursos tecnológicos e computacionais para guarda, geração e uso da informação e do conhecimento”. Pode-se dizer ainda que a informação, segundo Wachowicz (2004, p. 19),“(sempre no sen-tido lato) passa a ter um papel cada vez mais importante. Torna-se um elemento estratégico decisivo da evolução social e fator determi-nante no comportamento dos povos.” Sêmola (2003, p. 45) comple-menta que é um “conjunto de dados utilizados para a transferência de uma mensagem entre indivíduos e/ou máquinas em processos comu-nicativos ou transnacionais.” Ainda, para Dowbor (2004, p. 10), “[a] informação é um recurso precioso, e um poderoso racionalizador das atividades sociais.”
Assim, o indivíduo que possui a informação no século XXI, detém o poder, pois como comentam os autores mencionados anteriormente, esse pode ser um elemento estratégico e decisivo. A informação, asso-ciada ao conhecimento, gera recursos vitais para o andamento e o aperfeiçoamento das instituições. No entanto, é preciso entender que
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“conhecimento é informação interpretada, o que faz com a simples transferência de informação não aumente o conhecimento ou a com-petência.” (Terra, 2001, p. 169)
Dessa forma, a gestão do conhecimento cada vez mais está vincu-lada ao indivíduo e à formação de suas competências e profissionaliza-ção no âmbito organizacional: “Com a formalização do campo, a aten-ção está passando para os sistemas e as estruturas que estimulam um comportamento intensivo em conhecimento.” (Davenport; Marchand; Dickson, 2004, p. 200)
Dimensão 6: Mensuração de resultados
Existe uma preocupação intensiva com a mensuração dos resul-tados baseados no conhecimento; a forma como serão codificados é uma questão que poderá ser utilizada com os recursos e as ferramen-tas dos sistemas de informação, ou também por meio de indicado-res de qualidade, de satisfação do cliente, por exemplo. No entanto, é muito difícil mensurar o valor dos ativos intangíveis, que é o conheci-mento adquirido e transmitido pelos indivíduos, já que “os recursos intangíveis (processos de trabalho, conhecimentos e habilidades dos funcionários, relações da empresa com clientes, fornecedores, comu-nidade etc.) não são refletidos de maneira alguma nos balanços con-tábeis.” (Terra, 2001, p. 184) Esse é um exemplo que mostra como é complicada a medição de ativos intangíveis. Portanto, estes são recur-sos de investimento para os quais a instituição necessita desembolsar recursos, embora não sejam tão baratos; também são de retorno de médio e longo prazo, mas são primordiais para o desenvolvimento do conhecimento. Os ativos intangíveis somente serão de fácil reconhe-cimento e medição quando provenientes de um retorno ( feedback) do atendimento aos cidadãos, quanto à qualidade dos serviços prestados, à promoção de satisfação dos funcionários no trabalho desenvolvido, ao aprimoramento de técnicas e habilidades e ao comprometimento do exercício profissional, entre outros resultados que trarão satisfação e qualidade para a organização.
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Umas das características importantes dos indicadores, objeto de medição da gestão do conhecimento, é o que eles podem proporcionar de resultados, como comentam Bukowitz e Williams (2002, p. 385), quando mencionam a PricewaterhouseCoopers, que considera como indicadores-chave os seguintes conceitos:
- maior rapidez nas respostas e soluções a seus clientes,
com maior agregação de valor;
- diminuição significativa do tempo de preparação de
propostas;
- antecipação de necessidades dos clientes, au mentando a
eficácia ou evitando problemas;
- interesse crescente das pessoas, tanto em contribuir
quanto em obter conhecimento.
A mensuração dos resultados em muitos momentos é realizada por meio de indicadores e da satisfação do cliente. Existem diversas situações em que é possível observar os resultados dos serviços, como mencionado pelos autores acima; em outras, esses dados podem ser complementados pelo site da instituição ou por meio do telefone e de centrais de telemarketing direcionados para esse atendimento específico.
Dimensão 7: Aprendizado com o ambiente
As organizações que obtêm sucesso aprendem também com outras instituições. Para o aprendizado relacionado à gestão do conhecimento é importante buscar exemplos que tragam benefícios e aprimoramento quanto aos serviços executados: “A necessidade de aprendizado deve e está sendo, cada vez mais, estendida para além das fronteiras da empresa, ou seja, clientes, fornecedores, outras empre-sas (concorrentes ou não), institutos de pesquisa, universidades etc.” (Terra, 2001, p. 195)
No caso dos setores públicos, a cada momento busca-se o apri-moramento de suas ações, utilizando-se de exemplos de outras insti-
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tuições ou com o aprimoramento de atividades que são desenvolvidas internamente e dão certo, e que são usadas como ferramentas de pro-moção do conhecimento para outros setores ou departamentos que compõem a instituição. No ambiente organizacional, esse aprendi-zado também está relacionado à parceria público-privada, em que a rela-ção vai além do investimento em diversos setores e engloba também a organização e o aperfeiçoamento do conhecimento. Segundo Dallari e Branco (2006, p. 128-129):
A expressão “parceria público-privada” identifica uma
forma especial de concessão de serviço público precedido
da execução de obra pública. A ideia principal continua
sendo a da sustentabilidade do empreendimento, mas com
noção de que determinadas obras e serviços essenciais não
são autossuficientes se não contarem com uma participa-
ção financeira do Poder Público, e que vem se somar aos
recursos proporcionados pelos particulares.
Esse investimento econômico permite o crescimento e o inves-timento em novas tecnologias, informações e na disseminação do conhecimento.
2.3 Planejamento estratégico municipal
Pode-se dizer que o planejamento estratégico é a base de tudo, e sem ele não é possível uma visão do futuro nem o domínio do pre-sente. Pensar estrategicamente significa a elaboração de programas de longo prazo, e o gerenciamento de planos de pequeno e médio prazo. Geralmente, um planejamento caracteriza-se pelas obras ou servi-ços de grande vulto e/ou volume. Mas vale ressaltar que elaborar um plano não significa, necessariamente, pensar somente em longo prazo,
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pois tudo o que se programa se torna mais eficaz; por exemplo: como pensar também na realização de obras emergenciais, que não podem esperar um planejamento mais elaborado? Estas dependem do momento e ocorrem em situações urgentes ou críticas, como enchen-tes, córregos inundados, desabamentos, barragens que desmoronam, pessoas sem moradia devido a catástrofes, entre outros. Nesses casos, em que não se pode prever nem esperar, é possível a organização de planos emergentes de curto prazo, pois riscos deverão ser previstos em uma plataforma gerencial.
Nesse sentido, Rezende (2008, p. 2) diz que “o pensamento estra-tégico é a arte de criar estratégias com efetividade”. O mesmo autor, citando Mintzberg, Ahlstrand e Lampel, diz que “o raciocínio estra-tégico inteligente em diferentes contextos continua sendo uma arte. [...]. Está relacionado com intenções empreendedoras e criativas sobre uma organização e seu ambiente, por meio de atitudes de pensar nas atua- ções futuras das organizações.” (Rezende, 2008, p. 2-3)
A palavra estratégia é algo que está relacionado com o que se pode executar por meio de panoramas organizacionais de conquistas e pro-jetos; por exemplo, quando se lembra das grandes guerras, sabe-se que grandes líderes políticos da história utilizaram-se de embasamentos estratégicos para conquistar seus objetivos. A estratégia pode ser con-siderada como uma aliada no alcance de objetivos e metas, a serem efetivadas a partir de um plano. No meio público, isso significa orga-nizar e conquistar novas propostas e obras que proporcionarão satis-fação aos interesses do cidadão.
Portanto, para administração pública, e especificamente para a gestão de obras públicas, como o planejamento estratégico pode ser utilizado? Existem na bibliografia conceitos e métodos a serem segui-dos, aplicados muitas vezes na gestão da administração privada, mas já muito utilizados e aprimorados como técnicas na gestão pública. Como escreve Rezende (2008, p. 18), o planejamento estratégico da organização é “um processo dinâmico, sistêmico, coletivo, participa-tivo e contínuo para determinação dos objetivos, estratégias e ações da
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organização.” Dentro desse foco, e para melhor entendimento, o pla-nejamento estratégico pode se caracterizar segundo algumas etapas a serem consideradas e adaptadas para este estudo, segundo Rezende (2008):
a. Existe uma fase inicial a ser considerada – a etapa zero –, na qual a organização prepara o projeto de planejamento estraté-gico; nessa fase, encontra-se também a preparação dos envolvi-dos no projeto e a metodologia a ser adotada;
b. Elaboração do planejamento estratégico. Dependendo de cada filosofia, cultura e política pública adotada, a elaboração do planejamento estratégico é fundamental para o correto anda-mento de uma obra e/ou serviço.
Os vários procedimentos dessas duas fases serão analisados em detalhes a seguir.
Preparação do projeto de planejamento estratégico
Consiste em a gestão de obras públicas reconhecer:
• o tipo de projeto a ser executado – dragagem, iluminação, pavi-mentação, construção de uma escola, creche etc.;
• o local onde a obra será executada – rua, avenida, bairro, regio-nal, bacia etc.;
• o período de realização – prazos estipulados no projeto para sua execução até a entrega final; estes deverão levar em consi-deração os imprevistos, como as condições ambientais e os pra-zos estipulados de acordo;
• o orçamento estipulado em contrato – previsto para início e entrega da obra;
• a estrutura organizacional – equipe de atuação, como funcio-nários, empreiteiros já contratados, empresas terceirizadas (se for o caso), equipamentos disponíveis (como ferramentas de
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tecnologia da informação), equipamentos de segurança e de trabalho, caminhões, material etc.;
• a documentação da obra – conforme requisitos legais e normas aplicáveis conforme lei.
Preparação dos envolvidos no projeto
Consiste em a gestão de obras públicas elaborar uma estrutura de capacitação funcional conforme o caso e a importância do plane-jamento estratégico, como plano essencial para o cumprimento legal dos prazos e dos programas. A equipe envolvida no planejamento estratégico de um projeto é multidisciplinar, e se torna eficiente quando atua de forma interdisciplinar. Como escreve Rezende (2008, p. 21),
A equipe multidisciplinar reúne talentos de diversas e dife-
rentes competências, vivências, experiên cias, interesses e
valores. O somatório dessas variáveis de distintos conhe-
cimentos possibilita a geração de produtos consistentes no
planejamento estratégico da organização.
Antes de qualquer organização de um projeto e antes do plane-jamento estratégico, é preciso definir cada indivíduo envolvido, bem como sua função no desenvolvimento desse projeto.
Metodologia adotada
Rezende (2008, p. 25) diz que “uma metodologia é basicamente um roteiro sugerido. Também pode ser entendida como um pro-cesso dinâmico e interativo para desenvolvimento estruturado e inte-ligente de projetos, visando a qualidade, produtividade e efetividade de projetos.”
Conforme a cultura, a filosofia e a política da gestão de obras públicas, é elaborada uma metodologia que servirá como guia estru-tural. A título de exemplo, a Secretaria Municipal de Obras Públicas
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da Prefeitura Municipal de Curitiba utiliza hoje uma metodologia embasada em princípios da qualidade ISO 9001:2000, a qual con-siste em “construir e manter obras públicas com qualidade atendendo às necessidades dos cidadãos de Curitiba.” (SMOP, 2008a, p. 1) Essa política se reflete diretamente nos objetivos da SMOP, bem como na elaboração de cada projeto e/ou obra, que tem como objetivo princi-pal atender com qualidade as necessidades dos cidadãos de Curitiba.
Execução do planejamento estratégico
Este estudo segue padrões elaborados por Rezende (2008), os quais são adaptados para este contexto.
1. Estratégias organizacionais – elaboradas a partir das diretri-zes organizacionais; por exemplo: a SMOP possui uma dire-triz, um rumo, que como se viu acima é “construir e manter obras públicas com qualidade atendendo às necessidades dos cidadãos de Curitiba”. A partir desse pressuposto, o órgão cria estratégias para cada obra realizada para atingir sua diretriz principal;
2. Diretrizes organizacionais – necessita de uma estratégia orga-nizacional. São na verdade o objetivo traçado para o cum-primento de uma obra, podendo ser mais de um objetivo. Compreendem as fases detalhadas de cada projeto, bem como a meta e/ou objetivo para sua realização;
3. Análises organizacionais – Rezende (2008, p. 28) diz que “as análises organizacionais procuram identificar qual a real situa- ção da organização, incluindo variá veis internas e externas.” Para o andamento de um projeto de gestão de obras públicas, é primordial que suas etapas sejam analisadas e verificadas, bem como a sua real situação diante do que foi previsto e do está sendo executado. Neste item, são conferidos os prazos, a exe-cução correta e as padronizações estipuladas anteriormente, bem como sua realização diante dos aspectos legais cabíveis;
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4. Controles organizacionais e gestão de planejamento – “procu-ram estabelecer os controles estratégicos, táticos e operacionais do planejamento estratégico, por meio de padrões ou medição de desempenho, do acompanhamento e da correção de desvios.” (Rezende, 2008, p. 28) Nesta etapa, são feitas medições que aju-darão no controle dos projetos, como o acompanhamento das obras por meio de indicadores de desempenho e de qualidade, planilhas dinâmicas com controles de prazos e gestão de pro-jeto, bem como sistemas alimentadores que controlam os pla-nos de governo interno e externo. Como escreve Rezende (2008, p. 28), “também se destaca nessa fase a forma de gestão de pro-jeto para lidar com os recursos humanos, materiais, financei-ros e tecnológicos que são requeridos pelo planejamento estra-tégico da organização.”
Essas fases compreendem uma execução cíclica, ou seja, “é um processo com um ciclo retroalimentado e em constante amadureci-mento.” (Rezende, 2008, p. 29)
Figura 1 – Processo cíclico do planejamento estratégico para gestão de obras públicas
Controles organizacionais e
gestão de planejamento
Análises organizacionais
Diretrizes organizacionais
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Nesse processo cíclico, percebe-se que na elaboração de um plane-jamento estratégico cada fase depende uma da outra para sua realiza-ção. Nesse processo, a base central serão as estratégias elaboradas pela organização. Sendo assim, para um planejamento estratégico efetivo, as instituições públicas devem:
a. Conhecer e melhor utilizar seus pontos fortes;
b. Conhecer e eliminar ou adequar seus pontos fracos;
c. Conhecer e usufruir as oportunidades externas;
d. Conhecer e evitar as ameaças externas;
e. Ter um efeito plano de trabalho, estabelecendo:
- as premissas básicas que devem ser consideradas no
processo;
- as expectativas de situações almejadas pela empresa;
- os caminhos, inclusive os alternativos, a serem seguidos
pela empresa;
- o quê, como, quando, por quem, para quem, por que e
onde devem ser realizados os planos de ação; e
- como e onde alocar recursos.
E como resultado de trabalho, o planejamento estratégico
deverá apresentar os seguintes produtos finais:
- direcionamento de esforços para pontos co muns;
- consolidação do entendimento por todos os funcioná-
rios da missão, dos propósitos, das macroestratégias, das
macropolíticas, da postura estratégica, dos objetivos gerais,
dos objetivos funcionais, dos desafios, das metas das estra-
tégias, das políticas e dos projetos da empresa, bem como
indicar a elaboração do programa de atividades das várias
unidades organizacionais que integram a estrutura orga-
nizacional; e
- estabelecimento de uma agenda de trabalho por um perío-
do de tempo que permite à empresa trabalhar em cima das
“prioridades estabelecidas” e das “exceções justificadas”.
(Oliveira, 1997, p. 60-61)
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Um perfeito conhecimento do ambiente de trabalho e da atuação conduz o gestor público à elaboração de um planejamento estratégico mais estruturado e com resultados mais eficientes, focados em seus objetivos. As etapas de um planejamento precisam ser seguidas, bem como o estabelecimento de uma agenda de trabalho, como comenta Oliveira (1997). Outro ponto fundamental é conseguir que todos os funcionários estejam focados nas mesmas metas, e que todos estejam motivados e organizados em um único sentido.
A seguir, será estudado o plano de governo, uma ferramenta de gestão pública que organiza, orienta e traduz as diretrizes a serem implantadas pelas instituições públicas.
2.4 Plano de governo
As obras são executadas conforme um cronograma apresentado, mas antes disso existem etapas que são obrigatórias para a adminis-tração, como a elaboração de um programa de gestão ou plano de governo. Este é anunciado, preliminarmente, como uma política eleitoral, em que o candidato apresenta à comunidade seus planos e interes-ses administrativos. Após a eleição, esse plano é colocado em prática, com a elaboração de diretrizes orçamentárias conforme as necessida-des apresentadas pela sociedade.
Na gestão municipal, o mandato do prefeito tem duração de 4 anos, podendo ser prorrogado, caso haja reeleição, por igual período. Para esse prazo, o gestor elabora um plano de diretrizes que forma-rão suas metas ao longo de sua gestão. Esse plano é conhecido como Plano Plurianual (PPA).
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Segundo Andrade et al. (2006, p. 16), esse plano
é o instrumento que expressa o planejamento do governo
federal, estadual ou municipal para um período de qua-
tro anos, tendo como objetivo principal conduzir os gastos
públicos, durante a sua vigência, de maneira racional, de
modo a possi bilitar a manutenção do patrimônio público e
a realização de novos investimentos.
Todo o programa da Lei Orçamentária Anual (LOA), por inter-médio da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), deverá estar inse-rido no PPA para ser executado. Por isso o PPA, a LDO e a LOA são ferramentas do planejamento governamental e estão vinculados um ao outro. Existe, portanto, a necessidade da execução plena e ade-quada do PPA, bem como quanto ao cumprimento dos prazos, da vigência e do exercício financeiro, conforme o artigo 165, parágrafo 9º, da Constituição Federal (matéria que cabe à lei complementar). E, segundo Andrade et al. (2006, p. 17), a vigência do PPA compreende
quatro exercícios financeiros, iniciando-se no segundo ano
de mandato de um Prefeito e terminando no primeiro ano
de mandado do Prefeito subsequente, evitando assim a des-
continuidade das ações de governo. Ou seja, no primeiro ano
de mandato o Prefeito que assume deverá cumprir o PPA do
seu antecessor, assim como o Prefeito que o suceder deverá
proceder da mesma forma.
Portanto, a existência de um PPA bem-estruturado ocorrerá a partir de metas e prioridades elaboradas por meio da LDO, a qual é descrita pela Constituição Federal de 1988 em seu artigo 165, pará-grafo 2º:
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreen derá as
metas e prioridades da administração pública federal,
incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
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subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária
e estabelecerá a política de aplicação das agências financei-
ras oficiais de fomento.
A LDO faz parte do Direito Financeiro introduzido pela Constituição Federal de 1988 e representa o elo entre o PPA e a LOA. A Constituição institui ainda no artigo 169, parágrafo 1º, inciso I, que “a concessão de vantagens funcionais, criação e ocupação de cargos e empregos públicos e reformulação no plano de cargos e salários neces-sitam de específica autorização na LDO.” (Andrade et al., 2006, p. 67) A Lei nº 11.514, de 13 de agosto de 2007, que dispõe sobre as diretrizes para elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2008 e dá outras providências, regulamenta o artigo 165, parágrafo 2º, da Constituição, e a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, estabelecendo que as diretrizes orçamentárias de 2008 com preendem (artigo 1º):
I – as prioridades e metas da Administração Pública
Federal;
II – a estrutura e organização dos orçamentos;
III – as diretrizes para a elaboração e execução dos orça-
mentos da União e suas alterações;
IV – as disposições relativas à dívida pública federal;
V – as disposições relativas às despesas da União com
pessoal e encargos sociais;
VI – a política de aplicação dos recursos das agências finan-
ceiras oficiais de fomento;
VII – as disposições sobre alterações na legislação tributá-
ria da União;
VIII – as disposições sobre a fiscalização pelo Poder
Legislativo e sobre as obras e serviços com indícios de irre-
gularidades graves; e
IX – as disposições gerais.
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Assim, o governo federal, de acordo com a LDO, elabora a LOA, tendo como base diversas metas de governo. Segundo a lei, alguns dos objetivos são traçados para serem atingidos, os quais são: a erra-dicação da pobreza, a universalização da educação primária, a melho-rias na condição da habitabilidade urbana, a redução da violência e da vulnerabilidade da criança e do adolescente, entre outros. A Lei nº 11.514/2007 ainda contempla, em seu artigo 5º, dentre esses e outros objetivos para a proposta orçamentária de 2008, as seguintes diretrizes:
I – Infraestrutura: ações de incentivo e de aprimoramento
da capacidade de operação da matriz portuária, incluindo
rodovias de ligação de re giões produtoras agrícolas com
portos exportadores e a expansão de modais hidroviário e
ferroviário;
II – Justiça: ações relacionadas à segurança pública e com-
bate à violência contra as mulheres;
III – Defesa: ações relacionadas ao reaparelhamento e ade-
quação das forças armadas, segurança e controle do tráfego
aéreo;
IV – Agricultura: ações de apoio à sanidade animal e vege-
tal e ao desenvolvimento regional, desenvolvimento susten-
tável da pesca;
V – Desenvolvimento agrário: ações da reforma agrária e
apoio à agricultura familiar;
VI – Integração Nacional: ações relacionadas à defesa civil
e infraestrutura hídrica;
VII – Educação e ciência e tecnologia: ações previstas no
Plano de Desenvolvimento da Educação e implantação de
centros tecnológicos;
VIII – Esporte e Cultura: ações relacionadas ao esporte e
lazer da cidade, esporte educacional, preservação do patri-
mônio histórico e cultural;
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IX – Turismo: ações relacionadas ao Plano Na cional de
Turismo e à promoção de eventos e produtos nacionais no
exterior;
X – Minas e Energia: ações relacionadas à pesquisa e ao
desenvolvimento de fontes de energia renováveis e de ener-
gia nuclear;
XI – Assistência Social: ações destinadas ao atendimento
de pessoas com deficiência, à erradicação da fome e do tra-
balho infantil;
XII – Meio ambiente: ações de reflorestamento e combate
ao desmatamento, revitalização de bacias hidrográficas;
XIII – Saúde: as ações de prevenção e de atenção básica;
XIV – Trabalho: ações de qualificação profissional e pri-
meiro emprego; e
XV – Desenvolvimento Urbano: ações de saneamento e
transporte urbano.
Diante desses objetivos a serem atingidos no campo nacional ela-borados pelo governo federal, cada município é responsável por sua parcela de contribuição anual, na LOA, programada conforme suas necessidade e despesas já realizadas, versus as receitas, contidas no PPA. Um instrumento de obrigatoriedade municipal que o PPA con-templa é o Plano Diretor, que segundo o artigo 182 da Constituição Federal é
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada
pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais
fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o plano de desen-
volvimento nas funções sociais da cidade e garantir o bem-
-estar de seus habitantes.
§1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal,
obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes,
é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de
expansão urbana. [...]
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A lei que regulamenta esse plano diretor (Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001) é uma política de gestão urbana, o chamado Estatuto da Cidade, que estabelece em seu artigo 1º e parágrafo único:
Art. 1º Na execução da política urbana, de que tratam os
arts. 182 e 183 da Constituição Federal, será aplicado o
previsto nesta Lei.
Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denomi-
nada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem
pública e interesse social que regulam o uso da propriedade
urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-
-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
O plano diretor abrange todo o território municipal (as regiões urbanas e rurais), e conforme o artigo 39, parágrafo 2º, do estatuto, está direcionado para os aspectos ambientais, turísticos, culturais, econômicos e sociais, de acordo com as questões municipais. Assim, o plano diretor deve
vincular-se aos demais instrumentos de planejamento,
quais sejam, o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
Esta vinculação ocorre principalmente por meio dos pro-
gramas e das respectivas ações constantes no PPA que tra-
tam de investimentos previstos no Plano Diretor, as quais
poderão ser consideradas prioritárias pela LDO, cabendo
à LOA garantir os recursos necessários para os investimen-
tos constantes do Plano Diretor sejam executados, propor-
cionando o alcance das estratégias estabelecidas. (Andrade
et al., 2006, p. 10)
E seguem algumas diretrizes gerais de gestão urbana, segundo o artigo 2º do Estatuto da Cidade, que são:
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I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido
como o direito à infraestrutura urbana, ao transporte e aos
serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e
futuras gerações;
II – gestão democrática por meio da participação da popula-
ção e de associações representativas dos vários segmentos da
comunidade na formulação, execução e acompanhamento
de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os
demais setores da sociedade no processo de urbanização,
em atendimento ao interesse social;
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da
distribuição espacial da população e das atividades econô-
micas do Município e do território sob sua área de influên-
cia, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento
urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, trans-
porte e serviços públicos adequados aos interesses e necessi-
dades da população e às características locais;
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou incon venientes;
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos
ou inadequados em relação à infraestrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que
possam funcionar como polos geradores de tráfego, sem a
previsão da infraestrutura correspondente;
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na
sua subutilização ou não utilização;
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
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VII – integração e complementaridade entre as atividades
urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socio-
econômico do Município e do território sob sua área de
influência;
VIII – adoção de padrões de produção e consu mo de bens
e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limi-
tes da sustentabilidade ambiental, social e econômica do
Município e do território sob sua área de influência;
IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes
do processo de urbanização;
X – adequação dos instrumentos de política econômica,
tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos
do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os inves-
timentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens
pelos diferentes segmentos sociais;
XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de
que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos;
XII – proteção, preservação e recuperação do meio
ambiente natural e construído, do patrimônio cultural,
histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
XIII – audiência do Poder Público municipal e da popula-
ção interessada nos processos de implantação de empreen-
dimentos ou atividades com efeitos potencialmente nega-
tivos sobre o meio ambiente natural ou construído, o
conforto ou a segurança da população;
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupa-
das por população de baixa renda mediante o estabeleci-
mento de normas especiais de urbanização, uso e ocupa-
ção do solo e edificação, consideradas a situação socioeco-
nômica da população e as normas ambientais;
XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e
ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a per-
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mitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e
unidades habitacionais;
XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e pri-
vados na promoção de empreendimentos e atividades relati-
vos ao processo de urbanização, atendido o interesse social.
De acordo com essas diretrizes gerais, e conforme necessidades imediatas e de longo prazo da população local, é elaborado o Plano de Governo Municipal de cada município.
Portanto, para fins de programas municipais, e conforme o Estatuto da Cidade, a Lei nº 10.257/2001 confere, para o planeja-mento municipal, as seguintes ferramentas de governo:
Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros
instrumentos:
[...]
III – planejamento municipal, em especial:
a) plano diretor;
b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do
solo;
c) zoneamento ambiental;
d) plano plurianual;
e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual;
f) gestão orçamentária participativa;
g) planos, programas e projetos setoriais;
h) planos de desenvolvimento econômico e social; [...]
Ainda com o princípio regulador e fiscalizador das finanças públi-cas, existe a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Dentre outras responsabilidades de ges-tão fiscal, essa lei corresponde a “um elenco de normas que há muito tempo vinha sendo demandado pela sociedade, visando aumentar a qualidade das ações de gestão fiscal dos recursos públicos confiados aos agentes da Administração Pública de todas as esferas de governo e coi-
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bir os abusos que provocam danos ou prejuízos ao patrimônio público.” (Matias-Pereira, 2006, p. 297)
Essas ferramentas (LRF, PPA, LDO, LOA) estão interligadas ao plano de governo municipal e também servem como parâmetro legal e de planejamento administrativo municipal. Vale lembrar também que a compreensão e a execução de um plano de governo deverão estar diretamente ligadas às formas da lei que as regem, bem como à gestão de obras públicas de cada município. O plano de governo na verdade é um plano de metas e diretrizes elaboradas para atender as necessida-des do cidadão, e tem como objetivo a gestão de obras públicas a partir de um projeto já delineado, previamente elaborado e traçado quanto à execução de obras municipais. Este deverá ser elaborado conforme as regras e as leis mencionadas aqui neste estudo.
O plano de governo, além de seus aspectos legais, precisa de uma compreensão mais aprofundada da gestão de obras públicas, segundo sua implantação, objetivo e necessidade. Assim, um plano de governo bem elaborado precisará de um entendimento sobre os sistemas de controle e fiscalização de obras, assuntos que serão abordados no capítulo 3, a seguir.
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capítulo três
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Implantação de obras públicas
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Implantar significa colocar em prática a
gestão de obras públicas. No entanto, em
primeiro lugar, são necessários alguns
fundamentos para o entendimento do termo,
como: o que são obras públicas, suas etapas
e sistemas de acompanhamento, assim
como seu controle e fiscalização. O papel
de um gestor envolve, na administração
pública, não somente adquirir técnicas e
procedimentos, mas também conhecer a
fundo qual o objeto de sua gestão.
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Neste livro, o entendimento de todos os capítulos tem sua impor-tância, mas este em especial dará ao administrador e/ou gestor uma melhor compreensão do seu papel quanto à gestão de obras públicas. Assim, aspectos como controle e fiscalização das obras públicas são deci-sivos para a finalização desse processo com total eficiência, levando-
-se em conta também o comprometimento dos envolvidos nessa etapa.
3.1 Definição de obras públicas
É difícil definir obras públicas, pois quando se menciona a pala-vra obra, com o enfoque da construção civil, o pensamento se alinha à ideia de execução, algo totalmente definitivo e direto; já a palavra pública está relacionada à questão da sociedade civil, às pessoas e às principais necessidades de uma coletividade. Entretanto, neste estudo entende-se que as obras públicas pressupõem a construção de uma determinada obra para um determinado público e/ou situação de uma coletividade.
Por outro lado, é importante entender que as funções da admi-nistração pública de projeto, execução e manutenção também estão com-preendidas no conceito de obras públicas, pois compõem os trâmites legais para a sua finalização. Aqui, também é necessário apresentar o interesse público como elemento de fundamental importância. Uma obra não será elaborada simplesmente para satisfazer o ego de um administrador, mas sim pela necessidade de uma coletividade. Caso isso não ocorra, seu verdadeiro e legítimo sentido de existência não será suprido, pois não existirão motivos para sua realização. Por isso, deve haver o entendimento da população em conjunto com o poder público para a elaboração de uma obra pública, que necessita da concordância e da co-responsabilidade entre as partes envolvidas. Quando o poder público e a sociedade civil trabalham em conjunto, há um comprometimento com a obra executada, assim como se per-
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cebe que ela servirá para um propósito em comum. Da mesma forma, o poder público estará atuando de forma transparente e participativa, principalmente com a prestação de contas do dinheiro público.
Ao se analisar a Lei nº 8.666/1993, em seu artigo 6.o, inciso I, vê-se que obra é “toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou amplia-ção realizada por execução direta ou indireta.” E quando a mesma lei diz o que é serviço, as duas definições, ou seja, de obra e de serviço, se complementam. No inciso II do mesmo artigo, vê-se que serviço é
toda a atividade destinada a obter determinada utilidade de
interesse para a Administração Pública, tais como: demoli-
ção, conserto, instala ção, montagem, operação, conservação,
reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de
bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais.
É importante essa distinção entre os conceitos de obra e serviço, ao mesmo tempo em que eles se complementam: obra relaciona-se a uma execução direta ou indireta, e serviço a uma atividade de inte-resse público. Neste estudo, entende-se também que uma ideia supre a outra, sendo que um serviço muitas vezes precisa de uma obra para ser elaborada, e vice-versa (aqui, entende-se obra no sentido da presta-ção de um serviço ou de algo físico). Em outras situações, pode haver uma confusão de conceitos, quando se diz que o serviço é, por exemplo, a demolição, o conserto, a instalação, a montagem, a operação, a con-servação, a reparação, a adaptação, a manutenção, o transporte etc., como na definição legal. Será que esses termos não podem se confun-dir com a definição de obra? Portanto, será que toda recuperação ou ampliação, não pode ser apenas uma reparação ou manutenção, adap-tação, montagem etc.? Por isso, existe o entendimento de que obra é uma execução de algo físico, que pode servir de base para o desenvolvi-mento de um serviço.
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Como escreve Altounian (2007, p. 21):
Até 2001, a diferenciação precisa entre obras e serviços de
engenharia não apresentava importância significativa, visto
que a lei de licitações tratava com as mesmas diretrizes os
dois processos de contratação. A questão começou a ganhar
relevância com o advento do pregão e a evolução da juris-
prudência, no sentido de aceitar a realiza ção desta moda-
lidade para contratação de serviços de engenharia comuns.
Ou seja, entender essa definição no campo da gestão de obras públicas, passou a ser necessário, no que tange à contratação das obras pela administração pública.
Dessa forma, para uma melhor compreensão das obras públicas, é necessário o seu estudo mais aprofundado para se conhecer as etapas que levarão à sua execução final, antes de se analisar os aspectos legais que lhe dizem respeito, com os processos licitatórios.
3.2 Fases preliminares das obras públicas
Neste estudo, as fases preliminares das obras públicas são com-preendidas como requisitos fundamentais anteriores à execução dessas obras. Altounian (2007, p. 82) define que existem fases preliminares à licitação, que são: programa de necessidades, estabelecimento de alternati-vas, estudos preliminares das alternativas (viabilidade técnica, viabilidade econômica, avaliação ambiental), escolha das alternativas, anteprojeto das alternativas escolhidas e seleção das alternativas para o projeto básico. Essas fases preliminares serão estudadas com detalhes, a seguir.
Definição de metas e prioridades das obras públicas
Aqui, definem-se quais serão as metas e as prioridades da gestão de obras públicas, conforme as necessidades da sociedade civil e o plane-
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jamento orçamentário participativo, por meio de ações governamen-tais e comunitárias (do Estado e de associações e entidades não gover-namentais), e segundo a viabilidade técnica, econômica e ambiental da obra. Dessa forma, as obras públicas são direcionadas por um pla-nejamento orçamentário prévio, conforme a seguir.
Planejamento orçamentário
Está relacionado a três elementos de planejamento básico para o município, já mencionados e descritos neste estudo, que são:
1. PPA (Plano Plurianual) – É um instrumento que visa à ação governamental no plano de um quadriênio, estabelecendo as metas, as estratégias e as prioridades da administração muni-cipal; essa lei deve ser aprovada pela Câmara Municipal e san-cionada pelo Prefeito.
2. LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) – É um instrumento que visa à ação governamental quanto às metas e prioridades da administração municipal, no que tange à elaboração, à exe-cução e à estrutura dos orçamentos municipais, e também às alterações e às disposições gerais relacionadas às despesas do município; essa lei deve ser aprovada pela Câmara Municipal e sancionada pelo Prefeito.
3. LOA (Lei Orçamentária Anual) – É um instrumento que visa à ação governamental no que diz respeito ao planejamento eco-nômico-financeiro, estimando-se a receita e fixando-se as des-pesas para um determinado exercício financeiro.
Nesta fase, todos os órgãos da administração direta e indireta estão envolvidos, além dos setores de planejamento urbano, bem como as instituições financeiras da administração municipal. Na prá-tica, isso significa que a Secretaria Municipal de Finanças, a Secretaria de Governo, o Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano, a Secretaria Municipal de Administração, a Secretaria Municipal de
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Planejamento, a Câmara Municipal, o Tribunal de Contas, entre outros órgãos, estão envolvidos na definição do PPA, da LDO e da LOA. Existem, portanto, alguns princípios de qualidade a ser adota-dos pela administração pública, que são:
o da integração (onde os instrumentos do PPA, LDO e
LOA são inter-relacionados), do objetivo único (onde todos
os órgãos da administração farão um planejamento visando
o alcance dos objetivos do Município, sem priorizar inte-
resses individuais), da legalidade (os instrumentos devem
estar em conformidade com a legislação vigente), da previsi-
bilidade (onde o administrador público deve organizar as
necessidades de recursos de forma coerente e responsável,
visando atingir os objetivos dos programas de governo), da
criatividade (buscar soluções criativas na utilização de recur-
sos públicos), do controle (ações de acompanhamento e con-
trole são instrumentos de planejamento).
Todas as ações com obras e manutenções a serem inicia-
das ou terem o andamento continuado no próximo exer-
cício obedecem a estas regras de planejamento. Na LOA,
em especial, estão definidos os limites com as despesas de
capital e de custeio, inclusive recursos humanos e encar-
gos, necessário para a operacionalização do órgão, visando a
execução do Plano de Governo. (SMOP, 2008a, p. 31)
Assim, percebe-se que a integração, o objetivo único, a legalidade, a pre-visibilidade, a criatividade e o controle, constituem princípios importan-tes para a execução do planejamento orçamentário, e são considerados prioritários para ações iniciais das obras e manutenções.
Elaboração do projeto de obras públicas
A elaboração dos projetos é realizada por órgãos responsáveis pelo planejamento da cidade (como a Secretaria de Planejamento)
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ou outras instituições (como o Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba), sendo que deverão sempre obedecer às nor-mas do Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Crea). Os projetos fazem parte das diretrizes de um plano de governo e de um plano de obras, e posteriormente são enviados à entidade, secretaria ou órgão responsável por sua execução.
Em caso de obras de manutenção, definidas na LOA como des-pesas de custeio, considerada como aquela indispensável à atividade profissional,
os requisitos são definidos pelo próprio responsável pela
intervenção, não necessitando na maioria das vezes da for-
malização em projetos. É caso de intervenções na ilumina-
ção pública, pequenos reparos e manutenções na área de
pontes e drenagem nas bacias hidrográficas, manutenções
nos próprios públicos, etc. (SMOP, 2008a, p. 32)
As manutenções são executadas por equipes próprias ou contrata-das para esse serviço determinado, e são realizadas de forma imediata.
Quando se realiza o orçamento de uma obra e seu projeto, este é examinado por uma equipe técnica de análise de projetos, antes de ser aprovado. Existem também os projetos de execução simples ou fácil, que são realizados com recursos próprios e diretamente pelo municí-pio; para isso, cada município possui anualmente uma porcentagem de gastos para obras e serviços, os quais se encontram aprovados para execução. Há também os projetos financiados com recursos de finan-ciadoras, como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), os quais são direcionados ao órgão financiador para aprovação, e posteriormente – caso sejam aprovados –, são enca-minhados para o processo de licitação e contratação.
Até sua aprovação e contratação, um projeto é analisado criterio-samente quanto à questão orçamentária e institucional-funcional, de acordo com seus trâmites legais, técnicos e financeiros. Caso esses cri-térios não sejam obedecidos, a obra não passará para os procedimen-tos ou etapas seguintes.
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3.3 Sistemas de acompanhamento de obras públicas
Para um gestor ou profissional responsável pela fiscalização e exe-cução das obras municipais, o sistema de acompanhamento de obras públi-cas é essencial para a análise do desempenho e do desenvolvimento dessas obras. Este é um sistema de acompanhamento físico e finan-ceiro das etapas executadas em um projeto, o que o torna mais seguro e dinâmico. É possível, por meio do sistema de acompanhamento de obras públicas, diagnosticar e detectar imprevistos que possam sur-gir, como o atraso da obra. Essa é uma ferramenta interativa de tec-nologia da informação, em relação ao planejamento e à execução dos orçamentos, às vistorias e à fiscalização das etapas que compreendem uma obra.
Além do papel de fiscalização, controle e aplicação dos processos legais por parte do poder público, também possui uma base interli-gada a outros setores internos e externos à Prefeitura municipal. Aqui, vê-se que a Prefeitura é interdependente de outros setores e/ou insti-tuições na execução, na complementação, no acompanhamento, na fis-calização e quanto aos trâmites legais da execução de uma obra. Por exemplo, a Secretaria Municipal do Meio Ambiente, a Secretaria de Governo e a Secretaria Municipal de Urbanismo devem possuir uma base interna interligada ao sistema de acompanhamento de obras da Secretaria Municipal de Obras Públicas, base essa que também deve ser interligada a órgãos externos de fiscalização de recursos federais, como o Tribunal de Contas da União (TCU), que auxilia o Congresso Nacional no exercício do controle externo. De acordo com o artigo 70 da Constituição Federal:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentá-
ria, operacional e patrimonial da União e das entidades da
administração direta e indireta, quanto à legalidade, legiti-
midade, economicidade, aplicação das subvenções e renún-
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cia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle
interno de cada Poder.
O controle interno de cada Poder, bem como o sistema de acom-panhamento das obras, é uma ferramenta de utilidade pública, que visa não somente ao controle, mas também à transparência e à auten-ticidade do que é executado pelo município. Outro órgão de controle externo é o Poder Legislativo dos municípios, ou seja, suas Câmaras Municipais, que fiscalizam a legalidade na execução das obras públi-cas. Quando ocorre essa ligação de processos intersetoriais, é possível visualizar com mais clareza a execução de cada obra. Portanto, esse sistema de acompanhamento de obras públicas pode ser considerado dentro das três categorias apresentadas por Rezende (2008, p. 80):
Os Sistemas de Informação Operacionais (SIO) também
são chamados de sistemas de apoio às operações organiza-
cionais, sistemas de controle ou sistemas de processamento
de transações.
Os Sistemas de Informação Gerenciais (SIG) são também
chamados de sistemas de apoio organizacional ou sistemas
gerenciais ou Management Information Systems.
Os Sistemas de Informação Estratégicos (SIE) também
chamados de sistemas de informação executivos ou siste-
mas de suporte à decisão estratégica ou Executive Information
Systems.
Essas três categorias compõem um sistema de acompanhamento de obras, pois como um SIO, o sistema funcionará como um pro-cessador de informações e dados; como um SIG, servirá como uma ferramenta que auxiliará a gerência ou a organização a planejar melhor seus prazos, custos e imprevistos; e como um SIE, o sistema de acompanhamento de obras associa-se a outras ferramentas de ges-tão como o planejamento estratégico, o plano diretor, o PPA (Plano
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Plurianual), e outros softwares de gerenciamento para a manipulação de dados e informações, sendo possível obter resultados que irão auxi-liar a alta administração na tomada de decisões. Para a SMOP (2008a, p. 42), é considerado um sistema denominado Plano de Obras, no qual
Todas as obras do Plano de Obras em fase de projetos são
rastreadas por sistema próprio, permitindo que a troca
de informações ocorra eletronicamente entre os diversos
órgãos e departamentos participantes. A elaboração de
projetos públicos exige a consideração de diversas dimen-
sões: tráfego, saneamento, urbano, orçamentário, social,
político, etc. Garante-se com este sistema que todas as inte-
rações necessárias entre os órgãos envolvidos ocorram.
Assim, com um SIG, obtêm-se produtos que servirão para a tomada de decisões gerenciais, pois “apóiam muitas das necessida-des de tomada de decisão da administração” (O’Brien, 2004, p. 250). O sistema de acompanhamento de obras com a função de um SIG permite a realização de relatórios físicos e financeiros das obras, e vai além do acompanhamento, como uma ferramenta que auxilia o administrador ou gerente na tomada de decisões quanto aos impre-vistos, ajustes e planejamentos. Por exemplo, existem os sistemas GIS (Geographic Information Systems), que “são uma categoria especial dos sistemas de apoio à decisão que integra computação gráfica e banco de dados geográficos com outros dispositivos.” (O’Brien, 2004, p. 255) Esses sistemas realizam um objetivo maior que o SIO, que executa principalmente o acompanhamento das operações, sendo que “o uso de um sistema de apoio à decisão envolve um processo interativo de modelagem analítica.” (O’Brien, 2004, p. 256)
Esses sistemas (SIG, SIE, SIO) têm como função auxiliar o sis-tema de acompanhamento de obras quanto à fiscalização, ao controle, ao acompanhamento e à decisão; ou seja, são ferramentas que contri-buem para o planejamento e a decisão do administrador na sua ges-tão de obras. Enfim, o sistema de acompanhamento de obras públicas
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auxilia no controle e na fiscalização, quanto ao tratamento de infor-mações e dados, mas é importante reconhecer quais são os critérios e competências de um gerente ou engenheiro de obras no controle e na fiscalização de obras públicas, assunto que será analisado a seguir.
3.4 Controle e fiscalização de obras públicas
Neste item, o gestor precisa conhecer a quem compete o controle e a fiscalização das obras públicas; aqui, serão abordadas de forma simples as responsabilidades dos envolvidos diretamente nesse con-texto. Assim, a primeira questão que se coloca neste estudo é saber quais são os responsáveis e envolvidos nas obras públicas, para sua fis-calização e controle. Quanto ao controle, este pode ser de três tipos: controle interno, controle externo e controle social.
O controle interno é entendido como o controle administrativo e suas respectivas competências, que, para Hely Lopes Meireles, citado por Altounian (2007, p. 267-268), é
todo aquele que o Executivo e os órgãos de administração
dos demais Poderes exercem sobre suas próprias ativida-
des, visando mantê-las dentro da lei, segundo as necessi-
dades do serviço e as exigências técnicas e econômicas de
sua realização, pelo que é um controle de legalidade e de
mérito. Sob esses aspectos pode e deve operar-se o controle
administrativo para que a atividade pública em geral se rea-
lize com legitimidade e eficiência, atingindo sua finalidade
plena, que é a satisfação das necessidades coletivas e atendi-
mento dos direitos individuais dos administrados.
O controle administrativo deriva do poder-dever de auto-
tutela que a Administração tem sobre seus próprios atos
e agentes. Esse controle é normalmente exercido pelos
órgãos superiores sobre os inferiores (controle hierárquico
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próprio das chefias e corregedorias), com auxílio de órgãos
incumbidos do julgamento de recursos (controle hierár-
quico impróprio), ou ainda, de órgãos especializados em
determinadas verificações (controle técnico de auditorias,
etc.), mas integrantes da mesma Administração, pelo quê
se caracteriza como controle interno.
No nível municipal, esse controle é realizado pela alta adminis-tração na gestão de obras públicas, e pelas chefias e representantes diretos pelo acompanhamento e execu ção das obras, como engenhei-ros e fiscais. O controle interno envolve também os orçamentos do poder público, e tem como órgão regulador externo o Tribunal de Contas do Município que, no caso de qualquer irregularidade ou ile-galidade, deverá tomar ciência, possuindo as atribuições do artigo 71 da Constituição Federal. O controle interno é entendido segundo o artigo 74 da Constituição Federal:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judi ciário
manterão, de forma integrada, sistema de controle interno
com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano
plurianual, a execução dos programas de governo e dos
orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto
à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e
patrimonial nos órgãos e entidades da administração fede-
ral, bem como da aplicação de recursos públicos por enti-
dades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e
garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão
instituição.
O controle externo entende-se como realizado por órgãos fiscaliza-dores externos, sendo que para os municípios estes são o Tribunal de
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Contas do Estado e da União, a Assembleia Legislativa e a Câmara Municipal, sendo que
Todos os administradores e demais responsáveis por
dinheiro, bens e valores públicos da administração direta
e indireta, incluídas as fundações e sociedades institu-
ídas e mantidas pelo Poder Público federal, e aquelas que
derem causa e perda, extravio ou outra irregularidade de que
resulte prejuízo ao erário público, terão suas contas julgadas
pelo Tribunal de Contas da União, ou pelos Tribunais de
Contas dos Estados ou Municípios, conforme a origem dos
recursos. (Altounian, 2007, p. 269-270)
Já o controle social é exercido diretamente pela população inte- ressada, que acompanha os gastos públicos, seja por direito (em audi-ências públicas, ou por meio do orçamento participativo), e/ou fisca-liza e monitora o exercício do poder público na construção e na execu-ção das obras públicas. Segundo Altounian (2007, p. 274),
as diretrizes legais inseridas em diversos textos estabelecem
mecanismos para que o cidadão participe de forma efetiva
desse controle:
a) possibilidade de comunicação às autoridades de irregu-
laridades na aplicação de recursos públicos por meio de
denúncias e representações;
b) viabilidade da participação no processo decisório,
quando da realização de audiências públicas; e
c) disponibilidade de informações de fácil acesso relativa
aos gastos públicos.
O controle social é também fundamentado no capítulo 5 deste livro, em que se fala sobre os direitos e deveres na fiscalização de obras públicas. Contudo, o conhecimento dessa forma de fiscalização tam-bém faz parte da organização das etapas de controle de uma obra.
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Neste livro, há a preocupação não somente do entendimento teórico dos tópicos, mas também da compreensão de como os pro- cessos são realizados; nesse caso, os trâmites e os procedimentos para a fiscalização das obras públicas. Assim, busca-se, por meio de nossa experiência profissional, relatar como a SMOP, na cidade de Curitiba, realiza a fiscalização das obras públicas municipais. Esse item tanto esclarece como serve de exemplo, sendo que a SMOP é certificada pela ISO/9001:2000, como já mencionado neste estudo. Os contro-les interno, externo e social complementam este livro, e mostram a importância legal dos órgãos e das pessoas que controlam as obras públicas municipais.
No entanto, para se fiscalizar uma obra são necessários alguns procedimentos conforme cada departamento e/ou tipo de obra a ser executada, segundo critérios adotados pela SMOP/PMC, como será mostrado a seguir.
Em primeiro lugar, a SMOP (2008a, p. 38) prevê a fisca lização:
Fiscalização – Todas as obras são acompanhadas por
um engenheiro fiscal nomeado especificamente para elas.
Este acompanhamento deve obedecer à procedimentos
definidos no Sistema da Qualidade. Em linhas gerais este
procedimento exige verificações do ponto de vista técnico-
-administrativo e o atendimento as cláusulas contratuais.
Ele exige ainda que todos os fatos relevantes e não con-
formidades sejam documentadas e arquivados na pasta
da obra.
A fiscalização determina procedimentos para cada tipo de obra a ser executada. Para as obras de pavimentação, edificações, ilumi-nação pública, obras de pontes e drenagem, os procedimentos são os seguintes:
1. Nomeação do engenheiro fiscal (obras de pavimentação, iluminação pública, pontes e drenagem, e edificações) – “O
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engenheiro fiscal passa a partir de sua nomeação a ter integral responsabilidade na execução da obra, nos aspectos adminis-trativos, físicos e financeiros.” (SMOP, 2008c, p. 1);
2. Emissão da ordem de serviço (obras de pavimentação, ilu-minação pública, pontes e drenagem, e edifi cações);
3. Para as obras de iluminação pública (extensão de rede, melhoria e implantação de iluminação pública) – “O Fiscal deve proceder à fiscalização da obra com base nos projetos rea-lizados pelas empresas contratadas devidamente aprovados pela Copel (nas obras de extensão de rede) e nas planilhas des-critivas de materiais e serviços definidas no contrato.” (SMOP, 2008e, p. 1) A Copel é a Companhia Paranaense de Energia Elétrica, servindo nesse caso específico como exemplo;
4. São anexados todos os documentos necessários na pasta da obra (responsabilidade exclusiva do engenheiro fiscal e guarda do departamento competente) – a partir da emissão da ordem de serviço até o termo de recebimento definitivo:
“Após a emissão do Termo de Recebimento Definitivo, o processo é imediatamente enviado para o Arquivo Geral da PMC, cessando a responsabilidade do Departamento sob o mesmo.” (SMOP, 2008c, p. 1) (obras de pavimentação, ilumi-nação pública, pontes e drenagem, e edificações);
5. O engenheiro fiscal é responsável por fiscalizar perio-dicamente – com base no contrato de empreitada, nos projetos técnicos, nos aditivos contratuais, nos memoriais descritivos e no caderno de encargos; tal procedimento é detalhado como segue:
Ocorrendo desvios ou desobediência às determinações da
fiscalização, deve o Engenheiro Fiscal efetuar os correspon-
dentes registros e solicitações de providências no Diário
da Obra. Todos estes registros e solicitações efetua dos
e também os demais anteriormente efetuados, tanto pela
Contratada como por terceiros, de vem ser validados
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com a rubrica do Engenheiro Fiscal. O Diário da Obra
será emitido em 3 vias pela Empresa executora, onde a 1ª
via fica com a Empresa, a 2ª via é do Eng. Fiscal e a 3ª via
fixa na obra, quando esta possuir instalação apropriada.
(obras de pavimentação, pontes e drenagem, e edificações)
(SMOP, 2008c, p. 1)
6. Ocorrendo desvios ou erros – o engenheiro fiscal respon-sável pela obra estabelecerá prazos para a empresa contratada, constando devidamente no diário de obra (obra de pavimenta-ção, pontes e drenagem, e edificações);
7. Para as obras de iluminação pública – ocorrendo desvios ou erros, o engenheiro deverá notificar e solicitar providência por meio de comunicação, emitida em duas vias, sendo a pri-meira para o engenheiro e a segunda para a empresa contratada;
8. Estipulando os prazos estabelecidos pelo en genheiro fiscal responsável – deverá este realizar a notificação, entre-gando à contratada os originais (a cópia da notificação deverá ser entregue ao diretor do departamento para assinatura e ciência, e anexado na pasta da obra) (obras de pavimentação, iluminação pública, pontes e drenagem, e edificações);
9. No diário da obra – mesmo que não ocorra ne nhuma solici-tação, o engenheiro fiscal deverá rubricar o mesmo para regis-trar sua presença (no mínimo uma vez por semana) e inserir uma cópia na pasta da obra (obras de pavimentação; pontes e drenagem, e edificações);
10. Quando ocorrer a conclusão da obra:
Por ocasião da conclusão de cada etapa da obra deve o
Engenheiro Fiscal avaliá-las e Aprovar ou reprovar
cada uma delas. A anotação correspondente (A/R) deverá
ser efetuada no formulário Controle Sintético de
Pavimen tação, com a respectiva data e rubrica. Para a
etapa que receber avaliação A, o número dos ensaios ou
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dos relatórios mensais que aprovaram a etapa, devem ser
indicados no citado formulário. Para a etapa que receber
avaliação R, a data do Diário da Obra ou número das
Notificações que solicitaram ação corretiva, devem ser
indicados no citado formulário. Esta etapa só deverá rece-
ber A quando todas as ações corretivas estiverem imple-
mentadas. No caso de obras de grande porte, de acordo
com a necessidade do engenheiro fiscal, a obra poderá ser
subdividida em grandes segmentos para facilitar o preen-
chimento do controle sintético, sendo que essa subdivisão
deverá ser definida após a emissão da Ordem de Serviço
e o registro da subdivisão deverá ser anexado à Pasta da
Obra. (SMOP, 2008c, p. 2)
Quando se lê “controle sintético de pavimentação”, entendem--se também os tipos de obras (edificações e obras de pontes e drenagem).
11. Em caso de haver o envolvimento de outros órgãos e/ou departamento – deverá o engenheiro fiscal ser responsá-vel pelo contato e pela interação entre eles (obras de pavimen-tação, iluminação pública, pontes e drenagem, e edificações);
12. Para as obras de pontes e drenagem:
Para obras de grande porte que envolvam outros
departamentos: Ficará a cargo do departamento respon-
sável pela obra, as medições, controles de prazos e custos,
as notificações, solicitações de aditivos de prazos, valores
e glosas. Assim como a responsabilidade pela Pasta da
Obra e produção de todos os documentos necessários rela-
cionados à obra.
Para obras de grande porte com fiscalização con-
tratada: Ficará ao cargo da Empresa contratada respon-
sável pela fiscalização da obra, as medições, controles de
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prazos e custos, as notificações, solicitações de aditivos de
prazos, valores e glosas. A responsabilidade da pasta da
obra é do departamento principal envolvido na obra corres-
pondente. Quando necessário, a empresa fiscalizadora
consultará os fiscais da PMC-SMOP, e os registros serão
identificados em atas e documentos disponíveis na pasta da
obra. (SMOP, 2008d, p. 2)
13. Para as obras de edificações:
Caberá ao Engenheiro Fiscal, sempre que aplicável, pre-
encher o formulário Registro de Inconformidades de
Projetos em Obras Prediais, anexo a este documento.
Tal formulário será preenchido somente depois da vistoria
ao canteiro de obras e se destina a obter, junto ao IPPUC,
ajustes ou alterações para retroalimentar a Gerência de
Análise de Projetos. Sendo de uso interno, os dados deste
documento não poderão integrar anotações no Diário da
Obra, posteriormente deverá ser arquivado na Pasta da
Obra. (SMOP, 2008b, p. 2)
O Ippuc – Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba – é o órgão responsável pelo planejamento e pelos ajustes devidos que as obras devam sofrer, caso seja necessário.
Portanto, compete ao engenheiro fiscal responsável por uma obra:
• o controle da pasta da obra;• visitas periódicas à obra (pelo menos uma vez por semana),
comprovando sua presença no diário de obra (rubrica);• solicitação de providências, caso necessário, por meio do diá-
rio de obra;• caso aconteçam irregularidades na obra, a notificação da
empresa contratada, por meio de formulários de Notificação;• preenchimento e uso do formulário Controle Sintético;
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• elaboração de relatórios, fichas técnicas, fotos da obra e outros documentos necessários para o departamento correspondente;
• informações relacionadas à fiscalização das obras para o dire-tor do departamento correspondente;
• informações solicitadas pelos munícipes, por meio de telefone e de processo protocolado, entre outros, sobre obras de sua responsabilidade;
• elaboração de Certidão da Obra e de Termo de Re cebimento Provisório e Definitivo, após a conclusão da obra.
Portanto, essas definições e procedimentos de fiscalização com-petem à SMOP, podendo ser utilizados como exemplo de atividades relacionadas à qualidade de serviços prestados pelo município.
Segundo os processos de construção de obras públicas, além da fiscalização, é importante ressaltar que existem os processos de medi-ção e de pagamento, que correspondem respectivamente a:
Medição – Mensalmente ou no período estabelecido no
contrato, engenheiro fiscal autoriza a liberação para o paga-
mento do que foi executado na obra. Para tanto existem
procedimentos padrões disponibilizados pelo Sistema da
Qualidade que devem ser cumpridos. Com a conclusão da
obra, o departamento emite o Termo de Recebimento pro-
visório e após um certo pe ríodo, o Termo de Recebimento
Definitivo.
Pagamento – Efetuada a medição e cumpridos os requisi-
tos dos procedimentos do Sistema da Qualidade, a medição
é encaminhada sob forma de processo administrativo, para
fins de pagamento do fornecedor. (SMOP, 2008a, p. 39)
Para as obras de manutenção, os processos são:
Ordem de Serviço – As manutenções programadas para
execução são encaminhadas para as equipes disponíveis
para execução através de emissão de Ordem de Serviço.
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Materiais – Quando necessário, materiais são retirados
do Almoxarifado e levados ao local da intervenção. Após
conclusão dos serviços, sobras de materiais ou materiais
substituídos são devolvidos ao Almoxarifado.
Medição e Pagamento – Mensalmente os serviços reali-
zados pela equipe contratada são medidos pelo engenheiro
fiscal e pagos conforme preços unitários definidos em pro-
cesso licitatório.
Aquisição de serviços especializados – Quando forem
solicitados serviços que exigem especialização, eles devem
ser contratados no mercado obedecendo-se procedimentos
e legislação específicos. (SMOP, 2008a, p. 39)
As obras e as manutenções são periodicamente fiscalizadas pelos engenheiros fiscais e controladas com a ajuda constante da população. No entanto, para que isso seja possível existem ferramentas que auxi-liam os órgãos competentes no controle das obras, bem como no moni-toramento tanto de sua execução como da satisfação de sua qualidade pelos clientes/cidadãos. Os indicadores são uma das ferramentas adota-das para essa questão, como será abordado no item seguinte.
3.5 Indicadores de qualidade para as obras públicas
Para se falar em indicadores de qualidade, é preciso saber o que é qualidade de vida para uma população. Segundo Minayo, citado pelo Ippuc e pela Prefeitura Municipal de Curitiba (PMC) (2001), a qua-lidade de vida deve ser entendida como o “conjunto dos elementos sociais, econômicos, físicos, políticos e culturais, com validade uni-versal, que contribuem para o bem estar da população”. Para o Ippuc e a PMC, nos Indicadores de qualidade de vida (2001), esse conceito é visto da seguinte maneira: “A avaliação da Qualidade de Vida em
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Curitiba é um dos marcos da monitoração da cidade, principalmente nos aspectos qualitativos, e norteadores de ações locais [...], tem por objetivo consolidar um processo de monitoramento das condições de vida da população”. Borja e Moraes (2001, p. 234) também relacio-nam os itens considerados essenciais para a avaliação da qualidade ambiental urbana, conforme o quadro a seguir.
Quadro 2 – Categorias de análise e variáveis propostas para avaliação da qualidade
ambiental urbana (QAU)
ItemCategoria de Análise
Variáveis
1 MoradiaConforto e segurança construtiva, acesso à pro-priedade, posse da Terra, localização e higiene.
2 SaneamentoAbastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana, drenagem urbana.
3Infraestrutura urbana
Energia elétrica, iluminação e sistema viário (mobilidade e acesso).
4 Serviços urbanosAbastecimento comercial, comunicação e trans-porte público.
5Infraestrutura social e cultural
Saúde, educação e lazer/cultura.
6Controle do ambiente
Confortos acústicos, térmicos e visuais e quali-dade do ar.
7 Paisagem urbana
Espaços públicos, patrimônio histórico/artístico, patrimônio construtivo e áreas verdes, arboriza-ção, elementos e atributos naturais e comunica-ção visual.
8 CidadaniaSegurança pública, justiça e informação, acesso e participação na gestão pública e organização popular.
Fonte: Borja; Moraes, 2001.
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A partir do momento em que esses indicadores de qualidade são supridos, o ambiente se torna sustentável. A sustentabilidade, segundo o Estatuto da Cidade (Brasil, 2002, p. 163) é “o direito a cidades sustentáveis – entendido como o direito aos meios de subsistên-cia, à moradia, ao sanea mento, à saúde, à educação, ao transporte público, à alimentação, ao trabalho, ao lazer e à informação.” Portanto, insustentável é não ter supridos esses direitos e/ou indicadores. Para se visualizar melhor se esses princípios estão sendo atendidos, os indicadores servem como ferramentas para demonstrar, por meio de medições, a qualidade de vida de uma população. Para Garcias (2001, p. 275), “[o] uso de indicadores é uma metodologia indicada para ava-liação do comportamento ambiental, bem como instrumento de ges-tão ambiental”. No caso deste estudo, estão sendo avaliados os indica-dores da gestão de obras públicas, que podem também ser considerados de infraestrutura urbana, os quais são:
Moradia: expressa a percentagem de habitações normais.
Transporte; [...] Trabalho: percentagem de adultos econo-
micamente inativos. Segurança: expressa a percentagem de
ocorrência de assaltos, roubos e agressões. Abastecimento
de água; [...] Esgotos sanitários; [...] Drenagem urbana;
[...] e Resíduos sólidos. (Garcias, 2001, p. 279-281)
Esses indicadores são fundamentais e estão envolvidos direta-mente na gestão de obras públicas, compondo o plano de governo e o plano de metas de um gestor urbano. Aqui, excetua-se o indicador tra-balho, embora ele também esteja envolvido de forma indireta na gestão de obras públicas, pois quando se proporcionam melhorias de quali-dade de vida, consequentemente é possível proporcionar perspectivas de melhoria também nesse aspecto.
Para o administrador ou gestor público reconhecer e medir esses indicadores, algumas políticas públicas são necessárias, como para saber como está a satisfação dos clientes em relação às obras públi-cas. Dessa forma,
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A SMOP monitora a satisfação dos cidadãos de Curitiba
através de indicadores fornecidos pelo Sistema 156. Estes
indicadores serão obtidos através de pesquisa efetuada, via
telefone junto aos solicitantes dos serviços da SMOP. Eles
avaliam as obras e serviços de manutenções em que o bene-
ficiário é diretamente o cidadão. (SMOP, 2008a, p. 44)
Os indicadores de satisfação do cidadão são essenciais para a exe-cução com qualidade e para o atendimento com eficiência, em relação às obras públicas municipais. Eles servem de parâmetro e são medido-res para o gestor público em relação às políticas adotadas, e são tam-bém uma forma de conhecer as necessidades e as prioridades de uma população.
Outra forma de se medir a qualidade, também estabelecida pela SMOP, é a auditoria interna, que
conforme plano específico são realizadas Audi torias
Internas da Qualidade, para verificação se as atividades da
Qualidade estão em conformidade com aquelas planejadas.
Os resultados destas auditorias são documentados e revisa-
dos de forma a verificar continuamente a eficácia do gerencia-
mento do Sistema da Qualidade e estabelecer a necessidade
para qualquer melhoria.
As auditorias são programadas com base na im portância da
atividade que esteja sendo auditada e são executadas por cola-
boradores treinados e qualificados, de acordo com documen-
tos normativos concernentes. (SMOP, 2008a, p. 45)
Para a medição e o controle dos processos que o muni cípio possui em relação às obras, alguns indicadores são:
Quantidade de processos pendentes por unidade –
Mostra a quantidade de solicitações protocoladas no sis-
tema SUP pendentes por departamento e núcleo. O obje-
tivo é ter quantidades mínimas de solicitações no final de
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cada perío do, o que significaria rapidez no processamento
das atividades inerentes ao escopo. Este indicador é aplicado
em todas as unidades da SMOP.
Índice máximo de atraso de execução de obras –
Acompanha os atrasos de execução das obras contrata-
das em relação aos cronogramas aprovados. Estes índices
mostram por unidade e por obra a eficiência em contra-
tar e controlar a execução das obras. Ou seja, foca a dimen-
são operacional. Quanto menor o índice, maior é a quali-
dade. Este indicador é aplicado em todas as obras em que
cronogramas físico-financeiros são definidos contratual-
mente. Encontram-se estes tipos de obras nos departamen-
tos: Edificações, Pavimentação e Pontes e Drenagem.
Controle de Solicitações de Manutenções –
Quantidades de novas solicitações, de atendidas e de enca-
minhadas, da Ceman, Distrito de Galerias, e 4 gerên-
cias de Bacias do Departamento de Pontes e Drenagem
são acompanhadas mensalmente neste controle. Todas as
vezes que os números apresentarem crescimento em rela-
ção ao mês anterior, esta planilha deve ser objeto de apre-
ciação do Comitê de Análise Crítica, cujas medidas toma-
das devem ser registradas em ata.
Tempo médio no atendimento em manutenções de
iluminação pública – Mostra a quantidade média de
dias de atendimento de iluminação pública. Este indica-
dor é controlado pelo sistema do 156 e aplica-se exclusiva-
mente ao Departamento de Iluminação Pública. (SMOP,
2008a, p. 45-46)
Quando se fala em SUP, quer-se dizer o Sistema de Protocolo Corporativo, enquanto Ceman é a Gerência de Suprimentos Prediais. O sistema 156 corresponde a um número de telefone central da Prefeitura, que serve para atendimento às reclamações e solicitações da população com relação à cidade de Curitiba.
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Além dos indicadores mencionados, o gestor de obras públicas poderá adotar outros parâmetros presentes em seu cotidiano, para a qualidade das obras, como:
Projetos – A Comissão de Avaliação de Pro jetos ava-
liam projetos quanto aos requisitos funcionais, técni-
cos e executivos, e as não conformidades são descritos no
Formulário de Análise de Projetos, encaminhados
para que responsável efetue as alterações e correções suge-
ridas pela Comissão.
Obras e manutenções – O Engenheiro Fiscal para tratar
das não conformidades deve utilizar os recursos: Diário da
Obra, Notificação e o Controle Sintético, além de,
por ocasião da medição, atribuir notas referentes aos servi-
ços realizados. Com conceitos de desempenho péssimo ou
duas razoáveis, o Comitê de Avaliação de Desempenho
deve sugerir que a Administração aplique à empresa, san-
ções previstas.
Aquisições de insumos – Caso o fornecedor não efe-
tue a entrega do material respeitando datas, quantidades
e qualidade, deve o solicitante comunicar o NSA-OP, o
Relatório de Não Conformidade de Entrega deverá
ser encaminhado à SMAD para providências.
Demais processos – Qualquer funcionário da Prefeitura,
que identificar as situações de não conformidades ou recla-
mação de clientes tanto internos como externos, deve preen-
cher uma SAC – Solicitação de Ação Corretiva e
enviar ao ESQUA (Escritório da Qualidade). (SMOP,
2008a, p. 46-47)
Esses são alguns dos trâmites que ajudam nas medidas de pre-venção e correção às obras, e que podem servir de ações intermediá-rias para os procedimentos não conformes. As não conformidades são diagnósticos sobre o que não está de acordo com o proposto na con-
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tratação das obras ou serviços, e podem ser ajustados e verificados de acordo com os parâmetros já mencionados, servindo de ações inter-mediárias para que não haja outros danos posteriores. Elas também contribuem para a mensuração da qualidade e auxiliam nas medições dos indicadores das obras públicas. Na verdade, aqueles complemen-tam estas, tendo como objetivo o atendimento de resultados satisfató-rios e benefícios para os cidadãos do município.
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Procedimentos licitatórios
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Para o gestor público, bem como para
o cidadão, entender os procedimentos
licitatórios permite a realização consciente
dos processos legais para a contratação e a
execução de obras públicas. Fazer com que
esse conhecimento técnico e legal se torne
transparente e acessível para a população
contribui para a democratização dos
processos da administração pública.
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Esse capítulo tem como objetivo permitir que todos, por meio do conhecimento, consigam entender e participar dos procedimentos licitatórios. Estes englobam definições, aspectos legais e contratuais, implantação, etapas e acompanhamento. Um fator muito importante para os procedimentos licitatórios consiste em torná-los claros e de fácil entendimento, de todos os envolvidos e de todos os que queiram deles participar. Para isso, existem normas e princípios que os prote-gem e os conduzem dentro de aspectos constitucionais e legais para uma boa gestão de obras públicas.
4.1 Definição de licitação e aspectos legais
Para que ocorra, toda licitação depende de um contrato adminis-trativo prévio, ou seja, “licitação e contrato administrativo são, pois, temas conexos, porque este depende daquela. Toda licitação conduz a um contrato; todo contrato objetiva uma obra, um serviço, uma com-pra ou uma alienação de interesse público.” (Meirelles, 2006, p. 26) Em uma licitação, é essencial a existência posterior do contrato, pois é nele que acontece a formalização do procedimento. Quando se realiza uma licitação, escolhe-se a melhor proposta, ou seja, a mais vantajosa, e no contrato as partes ficam vinculadas para a execução do objeto em questão. Como diz Meirelles (2006, p. 26), “os vínculos contratuais não nascem da licitação, mas são preparados por esta para a celebra-ção do ajuste. O procedimento da licitação tem características pró-prias e cláusulas essenciais irrelegáveis pelas partes.”
Portanto,
Licitação é o procedimento administrativo me diante o
qual a Administração Pública seleciona a proposta mais
vantajosa pra o contrato de seu interesse. Visa propiciar
iguais oportunidades aos que desejam contratar com o
Poder Público, dentro dos padrões previamente estabe-
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lecidos pela Administração, e atua como fator de eficiên-
cia e moralidade nos negócios administrativos. É o meio
técnico-legal de verificação das melhores condições para a
execução de obras e serviços, compra de materiais e aliena-
ção de bens públicos. (Meirelles, 2006, p. 27)
Todo o procedimento licitatório, bem como os contratos admi-nistrativos públicos que os acompanham, segue o que estabelece a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, de acordo ainda com as alterações e a republicação determina da pela Lei nº 8.883, de 1994, e as altera-ções das Leis nº 9.648, de 1998, e nº 9.854, de 1999. Segundo o artigo 3º da Lei nº 8.666/1993,
Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do
princípio constitucional da isonomia e a selecionar a pro-
posta mais vantajosa para a Administração e será pro-
cessada e julgada em estrita conformidade com os prin-
cípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da mora-
lidade, da igualdade, da publicidade, da probidade admi-
nistrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do
julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
Assim, na licitação observam-se os conceitos de obra e de serviço, bem como suas diferenças, já descritos no tópico 3.1 (Definição de obras públicas) do capítulo 3 (Implantação de obras públicas); dessa forma, toda obra e serviço são assim considerados e conceituados tam-bém pela Lei nº 8.666/1993. Portanto, uma licitação deve obedecer a critérios e/ou princípios básicos para a comprovação de seus padrões legais, considerando-se os procedimentos executados em uma obra ou serviço. É de fundamental importância que esses princípios sejam entendidos e seguidos durante uma licitação, bem como na contrata-ção de uma obra ou de um serviço público.
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Antes de entender os princípios da lei que rege as licitações e con-tratações de obras e serviços, é importante entender que para a admi-nistração pública é primordial
exercer a polícia administrativa, prestar serviços e reali-
zar obras públicas, fomentar as atividades dos particula-
res que forem de interesse coletivo e intervir nos fatos e
atos dos particulares para lhes dar segurança e certeza jurí-
dica, a Administração Pública se movimenta dentro de um
conjunto de princípios e normas que, paradoxalmente, ao
mesmo tempo que lhe asseguram privilégios e prerrogati-
vas, impõem limites e restrições inexistentes para os parti-
culares. (Dallari, 1997, p. 1)
Quando a administração pública está envolvida, esses princípios e restrições são de sua competência e estão embutidos nos das licita-ções e contratações de obras e serviços, uma vez que a responsabilidade de fiscalizar e acompanhar esses processos é, em primeiro lugar, do poder público.
A licitação compreende várias modalidades, que são: a concorrên-cia, a tomada de preços, o convite, o concurso, o leilão e o pregão, cada qual com suas particularidades legais. É importante mencionar aqui o con-ceito de cada uma delas, bem como o momento em que são utilizadas. Portanto, o artigo 22 da Lei nº 8.666/1993, estabelece que:
Art. 22. São modalidades de licitação:
I – concorrência;
II – tomada de preços;
III – convite;
IV – concurso;
V – leilão.
§ 1º Concorrência é a modalidade de licitação entre quais-
quer interessados que, na fase inicial de habilitação preli-
minar, comprovem possuir os requisitos mínimos de quali-
ficação exigidos no edital para execução de seu objeto.
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§ 2º Tomada de preços é a modalidade de licitação entre
interessados devidamente cadastrados ou que atenderem
a todas as condições exigidas para cadastramento até o
terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas,
observada a necessária qualificação.
§ 3º Convite é a modalidade de licitação entre interessados
do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, esco-
lhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela uni-
dade administrativa, a qual afixará, em local apropriado,
cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais
cadastrados na correspondente especialidade que manifesta-
rem seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro)
horas da apresentação das propostas.
§ 4º Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer
interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou
artístico, mediante a instituição de prêmios ou remunera-
ção aos vencedores, conforme critérios constantes de edital
publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de
45 (quarenta e cinco) dias.
§ 5º Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer inte-
ressados para a venda de bens móveis inservíveis para a admi-
nistração ou de produtos legalmente apreendidos ou penho-
rados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19,
a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da
avaliação. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
§ 6º Na hipótese do § 3º deste artigo, existindo na praça
mais de 3 (três) possíveis interessados, a cada novo convite,
realizado para objeto idêntico ou assemelhado, é obrigató-
rio o convite a, no mínimo, mais um interessado, enquanto
existirem cadastrados não convidados nas últimas licita-
ções. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
§ 7º Quando, por limitações do mercado ou manifesto desin-
teresse dos convidados, for impossível a obtenção do número
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mínimo de licitantes exigidos no § 3º deste artigo, essas cir-
cunstâncias deverão ser devidamente justificadas no pro-
cesso, sob pena de repetição do convite.
§ 8º É vedada a criação de outras modalidades de licitação
ou a combinação das referidas neste artigo.
§ 9º Na hipótese do parágrafo 2º deste artigo, a adminis-
tração somente poderá exigir do licitante não cadastrado
os documentos previstos nos arts. 27 a 31, que comprovem
habilitação compatível com o objeto da licitação, nos ter-
mos do edital. (Incluído pela Lei nº 8.883, de 1994)
A aplicação das modalidades de licitação a que se referem os pará-grafos 1º, 2º e 3º se diferencia também quanto ao valor contratado; nesse sentido, o artigo 23 da lei diz que:
Art. 23. As modalidades de licitação a que se referem os
incisos I a III do artigo anterior serão determinadas em
função dos seguintes limites, tendo em vista o valor esti-
mado da contratação:
I – para obras e serviços de engenharia: (Redação dada
pela Lei nº 9.648, de 1998)
a) convite – até R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil
reais); (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998)
b) tomada de preços – até R$ 1.500.000,00 (um milhão e
quinhentos mil reais); (Redação dada pela Lei nº 9.648, de
1998)
c) concorrência: acima de R$ 1.500.000,00 (um milhão e
quinhentos mil reais); (Redação dada pela Lei nº 9.648, de
1998)
II – para compras e serviços não referidos no inciso ante-
rior: (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998)
a) convite – até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais); (Redação
dada pela Lei nº 9.648, de 1998)
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b) tomada de preços – até R$ 650.000,00 (seiscentos e
cinquenta mil reais); (Redação dada pela Lei nº 9.648, de
1998)
c) concorrência – acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cin-
quenta mil reais). (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998)
Há outras questões pertinentes para este estudo, como o prazo mínimo para o recebimento das propostas, ou o início do evento em cada uma das modalidades. Observe o resumo a seguir:
a. concurso – 45 dias;b. concorrência – 45 dias, “quando o contrato a ser celebrado
contemplar o regime de empreitada integral ou quando a lici-tação for do tipo ‘melhor técnica’ ou ‘técnica e preço’;” – Lei nº 8.666, art. 21, § 2º, I, “b”;
c. concorrência – 30 dias, em casos não especificados anteriormente;
d. tomada de preço – 30 dias, para licitação com me lhor técnica ou técnica e preço;
e. tomada de preço e leilão – 15 dias, nos casos não especifi-cados anteriormente;
f. convite – 5 dias.
Esses prazos seguem os padrões estabelecidos em lei, e qualquer alteração ou modificação no edital deverá seguir a mesma ordem que o originou, ou seja, não poderão ser alterados os prazos anteriores estabelecidos em lei, e se ocorrerem modificações o prazo é iniciado do zero – bem como a ordem dos trâmites –, reabrindo-se o prazo ini-cialmente estabelecido.
É obrigatória a publicação do edital em órgãos competentes para sua divulgação. Nos municípios, a divulgação se dá da seguinte forma:
Art. 21. Os avisos contendo os resumos dos editais das con-
corrências, das tomadas de preços, dos concursos e dos lei-
lões, embora realizados no local da repartição interessada,
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deverão ser publicados com antecedência, no mínimo, por
uma vez: (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
[...]
II – no Diário Oficial do Estado, ou do Distrito Federal
quando se tratar, respectivamente, de licitação feita por
órgão ou entidade da Admi nistração Pública Estadual ou
Municipal, ou do Distrito Federal; (Redação dada pela Lei
nº 8.883, de 1994)
III – em jornal diário de grande circulação no Estado e
também, se houver, em jornal de circulação no Município
ou na região onde será realizada a obra, prestado o serviço,
fornecido, alienado ou alugado o bem, podendo ainda a
Administração, conforme o vulto da licitação, utilizar-se de
outros meios de divulgação para ampliar a área de competi-
ção. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
A divulgação dos procedimentos da licitação está vinculada a um dos princípios que o regem, que é o da publicidade dos atos. Esse e outros princípios existentes são necessários para que determinadas regras e fundamentos da licitação sejam cumpridos. Tais princípios serão abordados a seguir.
4.2 Princípios da licitação
Embora a Lei nº 8.666/1993 estabeleça regras para os procedi-mentos licitatórios e para os contratos administrativos da administra-ção pública em geral, ela abre um parêntese para mencionar a impor-tância dos princípios para o funcionamento das licitações. Sem a sua observância, não é possível o cumprimento dos aspectos legais, que são norteadores e conduzem ao bem maior dos procedimentos, que é o contrato e o trâmite licitatório, que visam à execução de um serviço e/ou obra com o dinheiro público. Esses princípios, que serão estabe-
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lecidos a seguir, são funcionais – ou seja, decorrem do funcionamento dos processos licitatórios, de seus trâmites necessários – e prioritários para o bom andamento licitatório e contratual.
Em seu artigo 3º, a Lei nº 8.666/1993 estabelece que os princí-pios legais (e administrativos) são: legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade, publicidade, probidade administrativa, vinculação ao instrumento convocatório e julgamento objetivo, em conjunto com os princípios que lhes são correlatos. Ainda no artigo 3º, o parágrafo 3º estipula o prin-cípio do sigilo na apresentação das propostas, e o parágrafo único do artigo 4º considera o princípio do procedimento formal. Para Meirelles (2006, p. 30), esses princípios se resumem “nas seguintes prescrições: procedimento formal; publicidade de seus atos; igualdade entre os licitantes; sigilo na apresentação das propostas; vinculação ao edital ou convite; julga-mento objetivo; adjudicação compulsória ao vencedor.”
Procedimento formal
Esse princípio significa que a licitação é considerada em sua tota-lidade um ato administrativo formal e
está vinculada às prescrições legais que a regem em todos
os seus atos e fases. Não só a lei, mas o regulamento, as
instruções complementares e o edital pautam o procedi-
mento da licitação, vinculando a Administração e os lici-
tantes a todas as suas exigências, desde a convocação dos
interessados até a homologação do julgamento. (Meirelles,
2006, p. 30)
Cada nível da administração pode ajustar seus procedimentos lici-tatórios conforme suas exigências internas, por meio do Caderno de Obrigações ou de Encargos. No entanto, quando devidamente esta-belecidos, esses procedimentos não poderão fugir das responsabilida-des assim definidas, sob pena de anulação e/ou invalidação da licita-ção. O procedimento formal é um princípio rígido como todos aqui
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definidos, mas também rege todos os trâmites legais e procedimen-tos licitatórios, por ser uma licitação definida como objeto legal e for-mal tanto para os que realizam a licitação como para os que são lici-tados. Assim,
O princípio do procedimento formal, todavia não significa
que a Administração deva ser “formalista” a ponto de fazer
exigências inúteis ou desnecessárias à licitação, como tam-
bém não quer dizer que se deva anular o procedimento ou
o julgamento, ou inabilitar licitantes, ou desclassi ficar pro-
postas, diante de simples omissões ou irregularidades na
documentação ou na proposta, desde que tais omissões ou
irregularidades sejam irrelevantes e não causem prejuízos à
Administração ou aos concorrentes. A regra é a dominante
nos processos judiciais: não se decreta nulidade onde não
houve dano para qualquer das partes – pas de nullité sans
grief, no dizer dos franceses. (Meirelles, 2006, p. 31)
As regras que caracterizam esse procedimento estão presentes na formalização do contrato de licitação, na Seção II do Capítulo III (Da Formalização dos Contratos) da Lei nº 8.666/1993, que estipula no parágrafo único do artigo 60:
Art. 60. [...]
Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o contrato ver-
bal com a Administração, salvo o de pequenas compras de
pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor não
superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido no
art. 23, inciso II, alínea “a” desta Lei, feitas em regime de
adiantamento.*
Dentre outras padronizações, encontra-se o nome das partes e de seus representantes, a finalidade, o número do processo da lici-
* Para o texto do artigo 23, II, alínea “a”, da Lei nº 8.666/1993, remetemos o leitor para o que foi dito acima.
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tação, a inexigibilidade*, as cláusulas contratuais e demais procedi-mentos formais e obrigatórios, que não serão detalhados neste estudo. Contudo, eles são importantes e devem constar nos contratos admi-nistrativos que fazem parte dos processos licitatórios e, portanto, no caso de dúvidas deve-se consultar a Lei nº 8.666/1993, quanto a esses requisitos legais.
Publicidade dos seus atos
Vem de encontro ao sigilo da licitação. Não se deve confundir com o sigilo na apresentação das propostas por parte dos licitantes, pois este não é um ato público, e protege o princípio da igualdade entre os par-ticipantes e o direito que cada parte tem de não divulgar e não saber da proposta das outras até a abertura dos envelopes. Existem também as diferenças entre a abertura da documentação, e das propostas e seu julgamento, outro aspecto considerado.
A publicidade dos atos do procedimento licitatório, considerando--se a abertura da documentação e das propostas, se dará sempre e obrigatoriamente por ato público. E quanto ao seu julgamento,
este poderá ser feito em recinto fechado e sem a presença
dos interessados, para que os julgadores tenham a necessá-
ria tranquilidade na apreciação dos elementos em exame e
possam discutir livremente o mérito das questões a decidir.
O essencial é que o resultado do julgamento seja divulgado
e publicado regularmente, de modo a possibilitar os recur-
sos administrativos ou as vias judiciais cabíveis aos inte-
ressados, e até mesmo a ação popular por qualquer cida-
dão, se a escolha for ilegal e lesiva ao patrimônio público.
(Meirelles, 2006, p. 34-35)
Assim, o sigilo da licitação significa que
* Aqui se trata da inexigibilidade ou dispensa de licitação, que ocorre fora das hipóteses previstas em lei, ou fora dos padrões estabelecidos.
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não há, nem pode haver, licitação sigilosa. Se seu objeto
exigir em prol da segurança nacional, será contratado
com dispensa da licitação. Nunca, porém, haverá licitação
secreta, porque é da sua natureza a divulgação de todos
os seus atos e a possibilidade do conhecimento de todas
as propostas abertas e de seu julgamento. (Meirelles, 2006,
p. 33-34)
Ainda para efeito de publicidade dos atos para o cidadão, a Lei nº 8.666/1993 estabelece que
Art. 4º Todos quantos participem de licitação promo-
vida pelos órgãos ou entidades a que se refere o art. 1º têm
direito público subjetivo à fiel observância do pertinente
procedimento estabelecido nesta lei, podendo qualquer
cidadão acompanhar o seu desenvolvimento, desde que
não interfira de modo a perturbar ou impedir a realização
dos trabalhos.
Quando se lê direito público subjetivo, quer-se dizer o di reito único e individual que cada cidadão tem na participação e no acompanha-mento do procedimento licitatório. No entanto, para isso alguns parâ-metros devem ser obedecidos, os quais estão diretamente relaciona-dos aos princípios da igualdade e da legalidade perante a Constituição Federal e a lei que estabelece a licitação e os procedimentos contra-tuais (Lei nº 8.666/1993).
Igualdade entre os licitantes
É um princípio primordial dos atos licitatórios, que está previsto e confirmado no artigo 37, XXI, da Constituição (Brasil, 1988, p. 16), sendo que “ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes.”
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Essa igualdade também é assegurada por diversos critérios, con-forme a própria Constituição Federal e a Lei nº 8.666/1993, como a efetivação de pagamentos conforme cláu sulas contratuais, a qualifica-ção técnica e econômica, as condições efetivas das propostas, obriga-ções essas que devem ser efetivadas e cumpridas para que esse prin-cípio da igualdade seja respeitado. Ou seja, todos têm direitos desde que cumpram suas obrigações para com os procedimentos licitatórios e contratuais. Por isso, na administração pública não será proibido o estabelecimento de políticas com requisitos mínimos de participação,
“desde que necessários à garantia da execução do contrato, à segurança e perfeição da obra ou do serviço, à regularidade do fornecimento ou ao atendimento com o previsto nos arts. 27 a 33 da Lei 8.666, de 1993.” (Meirelles, 2006, p. 35)
É constante a busca para se colocar em prática esse princípio da igualdade entre os licitantes perante o poder público e administrativo, embora muitos se utilizem dele para cometer ações discriminatórias e agir favorecendo uns e prejudicando outros. Nesse caso, a adminis-tração pública e seu sentido igualitário, bem como outros princípios legais, não são respeitados, colocando à prova obras e serviços públi-cos, que ficam longe dos ideais administrativos e sociais por causa do favoritismo e da quebra da isonomia entre os licitantes. Por essa razão,
o Judiciário tem anulado editais e julgamentos em que se
descobre perseguição ou favoritismo administrativo, desi-
gualando os proponentes por critérios subjetivos de pre-
dileção ou repúdio pessoal do administrador, mas sem
nenhum motivo de interesse público e sem qualquer
vantagem técnica ou econômica para a Administração.
(Meirelles, 2006, p. 35)
Também foi regulamentada em lei (Lei nº 4.717/1965) a condição de que quando “no edital de concorrência forem incluídas cláusulas ou condições, que comprometam o seu caráter competitivo”. Nesse caso, por meio de ação popular sobre direitos coletivos e difusos, considera-
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-se nulo o contrato resultante do edital. Isso é confirmado e apurado na Lei nº 8.666/1993, onde se lê que é vedado aos agentes públicos
Art. 3º [...]
§ 1º [...]
I – admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convoca-
ção, cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam
ou frustrem o seu caráter competitivo e estabeleçam pre-
ferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede
ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circuns-
tância impertinente ou irrelevante para o específico objeto
do contrato;
II – estabelecer tratamento diferenciado de natureza
comercial, legal, trabalhista, previdenciária ou qualquer
outra, entre empresas brasileiras e estrangeiras, inclusive
no que se refere a moeda, modalidade e local de pagamen-
tos, mesmo quando envolvidos financiamentos de agências
internacionais, ressalvado o disposto no parágrafo seguinte
e no art. 3.o da Lei n.o 8.248, de 23 de outubro de 1991.
Para esse efeito, os editais com imprecisão nas informações, omissão de dados em pontos considerados importantes, ou que façam exigências fora do necessário serão descaracterizados e considerados nulos.
Sigilo na apresentação das propostas
O sigilo na apresentação das propostas vai de encontro ao prin-cípio da igualdade entre os participantes, por ser considerado um direito regulamentado que cada participante possui no processo de licitação. Esse sigilo diz respeito às propostas apresentadas por cada licitante, e por isso entende-se que a situação oposta, ou seja, se por acaso um concorrente conhecesse a proposta do outro, sairia em vantagem perante este e causaria um prejulgamento com esse conhecimento, o
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que acarretaria o desrespeito aos princípios do procedimento formal e do julgamento objetivo (este último princípio será analisado a seguir).
Portanto, ao conteúdo das propostas é garantido sigilo, como consta no parágrafo 3º do artigo 3º da Lei nº 8.666/1993: “A licita-ção não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público os atos de seu procedimento, salvo quanto ao conteúdo das propostas, até a respectiva abertura.” E, como escreve Meirelles (2006, p. 39), “só então poderão ser descerrados os envelopes ou invólucros que os con-tenham, para que os participantes possam examiná-las, rubricá-las e, se for o caso, impugná-las.” Essa norma vale igualmente para toda a documentação que será aberta em público, conforme designação da Lei nº 8.666/1993 pertinente aos participantes do processo licitatório.
Ainda para Meirelles (2006, p. 39), as irregularidades contra o sigilo, a abertura antecipada dos envelopes com as propostas ou documentações, ou a revelação de algum conteúdo estabelecido pelo órgão regulador e de oportunidades regulamentares, “constitui violação do sigilo necessário, punível como crime pelo art. 94 da Lei nº 8.666, de 1993, e, no âmbito administrativo ou na esfera judicial civil, dará ensejo à anulação do procedimento licitatório ou de seu julgamento.”
Vinculação ao edital
Com esse princípio, fica assegurado que tanto os licitantes quanto a administração ficam vinculados aos termos dos procedimentos lici-tatórios, às cláusulas contratuais, à documentação, às propostas e ao julgamento. Como escreve Meirelles (2006, p. 39), “em outras pala-vras, estabelecidas as regras do certame, tornam-se obrigatórias para aquela licitação durante todo o procedimento e para todos os seus participantes, inclusive para o órgão ou entidade licitadora.”
Portanto, não será correto que um participante atue fora do con-texto, fora dos procedimentos e aspectos legais que regem um edi-tal licitatório, sendo que o mesmo se aplica à Administração, que fixa os procedimentos, mas procederá erradamente se admitir documen-
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tos não estabelecidos, ou aceitar outros em desacordo com o solici-tado. Como diz Meirelles (2006, p. 40), “[o] edital é a lei interna da licitação, e, como tal, vincula seus termos tanto os licitantes quanto a Administração que o expediu.” E, segundo o artigo 41 da Lei nº 8.666/1993: “A Administração não pode descumprir as normas e condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada.”
Caso o edital apresente irregularidades ou, descumprimento de preceitos, bem como seja falho no que pretende a Administração,
poderá ser corrigido, através de alteração de itens, adita-
mento ou novo edital, sempre com republicação e reaber-
tura do prazo, desde que afete a elaboração das propostas.
O que a Administração e os proponentes não podem é des-
cumpri-lo, exigindo ou considerando o que não foi pedido
ou facultado aos licitantes. A documentação não pode con-
ter menos do que foi solicitado, e as propostas não podem
ofertar nem mais nem menos que o pedido ou permitido
pelo edital. É claro que a Administração tem a liberdade
de exigir um mínimo de requisitos, condições ou vantagens,
deixando outros a critério dos proponentes, para a com-
petição própria da licitação, mas, em tal hipótese, o edital
deverá indicar o que é exigido e o que é facultado diversi-
ficar nas propostas, nos aspectos técnicos e econômicos.
(Meirelles, 2006, p. 40)
Essa diversificação técnica e econômica é um critério importan- tíssimo adotado nos procedimentos licitatórios, pois é ele que irá defi-nir a competência dos licitantes no cumprimento dos requisitos de atuação e procedência no mercado de obras e serviços. Dessa forma, serão levadas em conta as características individuais técnicas e econô-micas na competência e na realização das obras e serviços, pois esses critérios servem para selecionar as melhores propostas de acordo com os parâmetros predefinidos das obras ou serviços em edital, quanto ao preço, prazo e requisitos técnicos, entre outros.
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Em se tratando da gestão de obras públicas, vê-se que a técnica e o patrocínio econômico podem servir de indicador de futuras não con-formidades regulamentares por parte da empresa ganhadora na con-corrência da licitação, por exemplo. Contudo, vale ressaltar que essas não serão as únicas condições avaliadas nos processos licitatórios, mas incluem-se também o histórico no ramo ao qual a empresa se dedicou ao longo do tempo, bem como sua idoneidade, entre outros. Daí a impor-tância de haver um registro cadastral das empresas catalogadas e par-ticipantes nesse processo. Como escreve Meirelles (2006, p. 46), “[o] registro cadastral deve consignar a situação jurídica, técnica, econô-mica e financeira dos interessados, distribuindo-os em categorias, segundo suas atividades profissionais, e em grupos, de acordo com sua capacidade técnica e idoneidade financeira (art. 36).”
Julgamento objetivo
Está vinculado aos critérios adotados e expressos em edital, em que se garante sua legitimidade e legalidade perante a licitação. Dessa forma, a discricionariedade e a subjetividade no julgamento são redu-zidas ao que for estabelecido pelo edital. Caso contrário, o seu propó-sito de escolha de melhor proposta não teria sentido. Como escreve Meirelles (2006, p. 40),
O princípio do julgamento objetivo afasta o discricionarismo
na escolha das propostas, obrigando os julgadores a se ate-
rem ao critério prefixado pela Administração, levando sem-
pre em consideração o interesse do serviço público, os fatores
qualidade, rendimento, eficiência, durabilidade, preço, prazo,
financiamento, carência e outras condições pertinentes pedi-
das ou admitidas pelo edital.
De acordo com esse princípio do julgamento objetivo, estabelece a Lei nº 8.666/1993:
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Art. 44. No julgamento das propostas, a Co -missão levará
em consideração os critérios objetivos definidos no edital
ou convite, os quais não devem contrariar as normas e prin-
cípios estabelecidos por esta Lei.
§ 1º É vedada a utilização de qualquer elemento, critério
ou fator sigiloso, secreto, subjetivo ou reservado que possa
ainda que indiretamente elidir o princípio da igualdade
entre os licitantes.
§ 2º Não se considerará qualquer oferta de vantagem não
prevista no edital ou no convite, inclusive financiamentos
subsidiados ou a fundo perdido, nem preço ou vantagem
baseada nas ofertas dos demais licitantes. [...]
Quando o edital e os critérios de julgamento forem falhos ou omissos, com predisposição para questões voltadas para interesses subjetivos, aquele será nulo. O mesmo se entende quando as propos-tas e os licitantes não atuarem de forma objetiva quanto aos proce-dimentos licitatórios e contratuais: “O que não se permite é o jul-gamento subjetivo ou inteiramente livre, desvinculando de qualquer critério objetivo estabelecido para o confronto das propostas e limita-tivo do arbítrio do julgador.” (Meirelles, 2006, p. 41)
Adjudicação compulsória ao vencedor
Esse princípio confere ao vencedor da licitação a adjudicação com-pulsória. Dessa forma, é atribuído a este o direito subjetivo à adjudica-ção, isto é,
a atribuição do seu objeto a quem foi classificado em pri-
meiro lugar. E essa adjudicação é obrigatória, não podendo
a Administração atribuir o objeto da licitação a outrem que
não seja o vencedor, salvo se este desistir expressamente da
licitação ou não firmar o contrato no prazo estabelecido
no edital ou fixado pela Administração na convocação para
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sua assinatura, a menos que ocorra justo motivo pra a recusa
ou adiamento. (Meirelles, 2006, p. 41)
Esse princípio está definido na Lei nº 8.666/1993, que aponta a ordem de classificação, bem como a convocação do inte ressado para assinar o contrato com a instituição, no prazo e em condições estabelecidas:
Art. 50. A Administração não poderá celebrar o contrato
com preterição da ordem de classificação das propostas ou
com terceiros estranhos ao procedimento licitatório, sob
pena de nulidade.
Art. 64. A Administração convocará regularmente o inte-
ressado para assinar o termo de contrato, aceitar ou retirar o
instrumento equivalente, dentro do prazo e condições esta-
belecidos, sob pena de decair o direito à contratação, sem
prejuí zo das sanções previstas no art. 81 desta Lei.
Portanto, a lei impõe o direito do adjudicatário no momento em que faz valer a sua adjudicação, sendo que a Administração
não pode é contratar com outro que não seja o adjudica-
tário enquanto válida sua adjudicação, como também não
lhe é permitido revogar ou anular o procedimento licitató-
rio nem protelar indefinidamente a assinatura do contrato
sem justa causa, assim entendidas a invalidação arbitrária da
licitação ou a protelação abusiva do contrato. Ocorrendo
abuso ou desvio de poder no adiantamento da adjudica-
ção ou do contrato, ficará a Administração sujeita à corre-
ção judicial de seu ato ilegítimo e à reparação dos prejuízos
causados ao vencedor lesado em seus direitos, conforme o
caso. (Meirelles, 2006, p. 42)
Diante disso, a Administração tem a obrigatoriedade de contra-tar a obra, o serviço ou a compra com o adjudicatário vencedor, com
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a norma estabelecendo sobre os procedimentos necessários, quanto à legalidade e à assinatura do adjudicatário, e demais situações não con-sideradas previamente no edital. Isso impede a ocorrência de nova lici-tação enquanto válida a adjudicação compulsória do vencedor.
Além dos princípios aqui mencionados, existem, segundo o art. 3º da Lei nº 8.666/1993, os princípios já descriminados: da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da probidade administrativa. Estes sem-pre devem ser lembrados e fazer parte de todo processo licitatório e contratual. São princípios que garantem o legítimo, o impessoal, o moral e o correto na administração, em todos os aspectos administra-tivos, pessoais e jurídicos dos licitantes. Além disso, encontram-se de certa forma envolvidos nos princípios anteriormente citados, como o do procedimento formal, o da publicidade dos atos, o da igualdade entre os lici-tantes, o do sigilo na apresentação das propostas, o da vinculação ao edital ou convite, o do julgamento objetivo e o da adjudicação compulsória ao vencedor.
Portanto, estes dependem do princípio da legalidade, que “é o princí-pio basilar de toda a Administração Pública.” (Meirelles, 2006, p. 42) E para que este funcione, todos os procedimentos da atividade admi-nistrativa devem estar de acordo com a lei, e não devem prosseguir quando não estiverem de acordo com a legalidade.
Já para o princípio da impessoalidade não existe o favoritismo, sendo que todos deverão ser tratados por igual (princípio da igualdade).
E no artigo 37 da Constituição Federal, quanto à definição dos princípios da administração pública, subentende-se também o prin-cípio da moralidade, à qual devem visar os atos administrativos, sendo que a probidade administrativa se caracteriza como um dever da administração para a legitimidade de seus atos:
Art. 37. [...]
§ 4º Os atos de improbidade administrativa im portarão a
suspensão dos direitos políticos, a perda da função, a indis-
ponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e
gradação previstos em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
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Nesse ponto, a lei é incisiva e determinante em relação aos infra-tores administrativos, reforçando a importância dos princípios legais de probidade administrativa e legitimidade dos seus atos, o que carac-teriza maior transparência e seriedade nos procedimentos licitatórios.
4.3 Fases da licitação
Como descrito no tópico “Fases preliminares das obras públicas”, do capítulo 3 deste livro (Implantação de obras públicas), vale lembrar que aquelas são fases preliminares e necessárias ao procedimento lici-tatório, mas juridicamente não estão incorporadas nas fases da licitação. A licitação se caracteriza a partir do momento em que ocorre a aber-tura do processo, ou seja, no momento em que é publicado, nos meios de comunicação e em edital, o objeto licitatório.
É preciso que se entenda que as fases preliminares das obras públicas são caminhos importantes para que se realize a gestão de obras públi-cas, essenciais para se conhecer melhor a população e suas necessidades, envolvendo aspectos sociais, econômicos e administrativos da organiza-ção. Sem esse preparo, não se alcançará a fase inicial da licitação, que é a abertura ou divulgação. Além disso, segundo a Lei nº 8.666/1993, no que tange a obras e serviços públicos, só haverá licitação quando
Art. 7º [...]
§ 2.o […]
I – houver projeto básico aprovado pela autoridade compe-
tente e disponível para exame dos interessados em participar
do processo licitatório;
II – existir orçamento detalhado em planilhas que expres-
sem a composição de todos os seus custos unitários;
III – houver previsão de recursos orçamentários que asse-
gurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras
ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em
curso, de acordo com o respectivo cronograma;
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IV – o produto dela esperado estiver contemplado nas
metas estabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art.
165 da Constituição Federal, quando for o caso.
Nesse mesmo artigo, a Lei estabelece que para ocorrer licitação para a execução de obras e para a prestação de serviços, deverão ser obedecidos critérios mínimos, quanto à execução do projeto básico, do projeto executivo e da execução de obras e serviços, estes dentro dos princípios anteriormente mencionados.
Para o entendimento das fases da licitação, é preciso saber que o procedimento administrativo da licitação “compreende uma série de atividades funcionalmente unitárias, dirigidas à realização de um único interesse, isto é, uma série de atividades que, embora autôno-mas, estão interligadas e são preordenadas à produção de um só resul-tado jurídico.” (Dallari, 1997, p. 83)
Este complexo funcional, interligado e direcionado a um único objetivo se desdobra em procedimentos licitatórios, considerados para este estudo como fases da licitação. Essas fases serão descritas a seguir usando como parâmetro a Lei nº 8.666/1993, que as rege, assim como a análise de estudiosos no assunto. Afirma-se comumente que não existe uma única forma de se determinar as fases da licitação; alguns autores estabelecem, por exemplo, que a primeira fase é a preliminar, sendo que essa fase, mencionada anteriormente, engloba as definições de projetos, de orçamentos e outros. Esse procedimento é conside-rado como fase interna da licitação, em que compete à administração e/ou repartição, a abertura do processo
no qual a autoridade competente autoriza ou determina sua
realização, descreve seu objeto e indica os recursos hábeis
para a despesa. Tratando-se de licitação para obras ou servi-
ços de engenharia o processo deverá ser instruído com pro-
jeto básico; quando se tratar de outros serviços o objeto da
licitação deverá estar cumpridamente detalhado (arts. 6º, IX,
e 7º). Esta é a fase inicial interna da licitação. No decorrer
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do procedimento licitatório serão juntados aos autos o edi-
tal ou o convite, as publicações, atas, pareceres, impugnações,
recursos, decisões, termos e demais elementos relaciona-
dos com a licitação, além da documentação e das propos-
tas, que devem ser anexadas ao processo. (Meirelles, 2006,
p. 128-129)
Após esse estudo preliminar das considerações do projeto básico, do levantamento orçamentário e das questões ambientais e técnicas, ini-cia-se a primeira fase, assim considerada neste estudo como a Fase 1 – Abertura da licitação/edital.
Fase 1 – Abertura da licitação/edital
Chamada de primeira fase cronológica do procedimento, compreen- de a divulgação aos interessados em participar da licitação. Nessa fase, é apresentado aos futuros licitantes o objeto da licitação. É uma forma de se mostrar os itens e as regras para a participação das empresas no procedimento, evitando que demais instituições e/ou licitantes se candidatem sem apresentar os requisitos pré-fixados no edital. Como escreve Altounian (2007, p. 88),
portanto, principal a ser materializado nesta fase é o princí-
pio de vinculação ao instrumento convocatório estabelece a
impossibilidade de apresentação de propostas em desacordo
com os parâmetros fixados, bem como da alteração das prin-
cipais regras estabelecidas no decorrer do processo.
É considerada uma das fases mais relevantes para a administra-ção pública, pois é nela que serão considerados os parâmetros técnicos e de custos, bem como as definições dos requisitos mínimos e deta-lhados para quem desejar participar do processo e apresentar futuras propostas.
Uma questão importante nessa fase é a estruturação do edital pela equipe responsável, no que diz respeito à sua especificação técnica:
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As cláusulas do edital é que indicarão os requisitos para a
habilitação dos licitantes, os documentos a apresentar, a
forma e bases das propostas, o critério de julgamento, os fato-
res a considerar e as condições do futuro contrato a ser fir-
mado com o melhor proponente. (Meirelles, 2006, p. 131)
Para Altounian (2007), existem procedimentos preliminares ado-tados quanto à viabilidade do empreendimento e relacionados a per-guntas básicas adotadas pelos organizadores, como “o quê contratar?”;
“com quais recursos?”; “com quem contratar?”; “como executar?”; “como contratar?” Para esse autor, a solução desses problemas está nas dire-trizes básicas, que são a caracterização da obra, a previsão dos recur-sos, as regras para habilitação, as regras para contratação, as regras para julgamento e as regras para a estruturação da licitação. A Lei nº 8.666/1993 estabelece em seu artigo 40 uma gama de informações e obrigações que ajudarão os licitantes na compreensão dos procedi-mentos licitatórios, complementando as questões abordadas nessa fase.
É importante colocar a posição de Altounian (2007, p. 89), na qual ele enfatiza o principal objetivo dessa fase, que é “o desenvolvi-mento de produto que permita a perfeita definição do objeto que será licitado, com estimativa de valores compatíveis com o mercado, bem assim a fixação de regras que possibilitem a máxima competitividade entre empresas aptas a realizar o referido objeto.” O autor afirma essa importância dos procedimentos estabelecidos, elaborando uma tabela com os elementos exigidos pela Lei nº 8.666/1993 na elaboração do edital, como é mostrado a seguir.
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Quadro 3 – Elementos exigidos na elaboração do edital pela Lei nº 8.666/1993
Artigo Conteúdo
Caracterizaçãoda obra
7º, §2º, incisos I e II, e 40, incisos I e V, e § 2.o
- Objeto da licitação;- Projeto básico e/ou
executivo;- Orçamento estimado em
planilha de quantitativo e preços unitários.
Previsão de recursos orçamentários
7º, § 2º, incisos III e IV
- Previsão de recursos orçamentários;
- Produto contemplado no PPA.
Regras para estruturaçãoda licitação
22 a 26 e 45- Modalidade;- Parcelamento;- Tipo.
Regras para a contratação
40, incisos IX, XI, XIV e XVI, e § 2º
- Condições de pagamento;- Critério de reajuste;- Condições de recebimento
do objeto;- Minuta do contrato.
Regras para a habilitação dos interessados
40, inciso VI- Condições para participação
da licitação.
Regras para o julgamento
40, incisos VII e X
- Critério para julgamento, com disposições claras e parâmetros objetivos.
Procedimentos e informações complemen-tares
40, incisos II, III, IV, VIII, XV
- Prazo e condições para assi-natura do contrato ou retira dos instrumentos;
- Sanções para inadimplemento;
- Local onde o projeto poderá ser examinado;
- Instruções e normas para os recursos legais;
- Informações complementares.
Fonte: Altounian, 2007, p. 90.
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Esses elementos exigidos na elaboração do edital apontam para um requisito fundamental na questão da abertura do edital, que
pressupõe a tomada de uma série de decisões que precisam
figurar, claramente, no processo, no instrumento através do
qual a Administração Pública realiza essa licitação. Por que
adotar o prazo tal ou qual de publicidade? Qual o prazo para
apresentação das propostas? Por que exigir o capital “x”ou
“y”? Por que exigir esta ou aquela qualificação técnica? Por
que exigir tais requisitos? Aquilo que vai ser exigido no edi-
tal, aquilo que vai figurar no edital como exigência de parti-
cipação, deve ter sido objeto de um processo de tomada de
decisão. Toda e qualquer exigência deve ter uma razão de
ser, que precisa ser pelo menos referida. (Dallari, 1997, p. 87)
Essas questões, que serão elaboradas no edital, vêm de encontro à administração pública e à Lei nº 8.666/1993, que regula o procedi-mento licitatório. As informações deverão ser sempre muito bem fun-damentais, com a preocupação de evitar a anulação do edital, pois em casos
omissos ou errôneos em pontos essenciais, ou que contenha
condições discriminatórias ou preferenciais, que afastem
determinados interessados e favoreçam outros. Isto ocorre
quando a descrição do objeto da licitação é tendenciosa, con-
duzindo a licitante certo sob a falsa aparência de uma convo-
cação igualitária. (Meirelles, 2006, p. 131)
Esses são pontos considerados relevantes para um gestor ou admi-nistrador, ao definir os aspectos legais e compatíveis com o solicitado no edital, por meio de considerações legais e administrativas; certos casos podem ser conduzidos sem os devidos procedimentos predefi-nidos, levando à anulação do objeto da licitação. Há também que se considerar os princípios anteriormente mencionados: o procedimento formal, a publicidade dos atos, a igualdade entre os licitantes, o sigilo na apre-
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sentação das propostas, a vinculação ao edital ou convite, o julgamento objetivo, a adjudicação compulsória ao vencedor, a legalidade, a impessoalidade, a mora-lidade e a probidade administrativa.
Nessa fase, é importante representar e descrever alguns aponta-mentos que envolvem a caracterização da obra, bem como os funda-mentos legais para o projeto básico e executivo, para que se tenha a compreensão necessária para o desenvolvimento do objeto de uma licitação.
Caracterização da obra
São fundamentais na composição desse quesito o objeto lici-tante, a questão ambiental, o projeto básico, o orçamento detalhado, o projeto executivo e a documentação necessária. Esses aspectos são imprescindíveis para que o edital/abertura da licitação aconteça.
Segundo Altounian (2007, p. 92), o Tribunal de Contas da União estabelece que “a definição precisa e suficiente do objeto licitado cons-titui regra indispensável da competição”. Com esse levantamento, vê-se que a caracterização da obra envolve os princípios da igualdade entre os licitantes, bem como o princípio da publicidade, pelo qual se considera direito dos licitantes o conhecimento prévio e igualitário do objeto licitado e a divulgação do mesmo. Para evitar demais irregu-laridades na abertura da licitação, é necessário o cuidado no que será descrito no edital e também cautela perante suas condições explícitas:
Portanto, a condução de licitação para contratação de obra
pública ou serviço de engenharia, pelas características
ímpares de cada empreendimento, deve ser extremamente
cautelosa na perfeita caracterização do objeto a ser exe-
cutado, tanto sob o aspecto técnico quanto o econômico.
Caso contrário, significativas alterações serão necessárias
no decorrer dos trabalhos, com acréscimos de quantitati-
vos de serviços licitados ou de novos serviços com preços a
serem definidos sem os parâmetros de mercado. Em qual-
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quer das hipóteses, haverá risco na continuidade da obra.
(Altounian, 2007, p. 92)
É importante, para a abertura da licitação, a perfeita caracteriza-ção da obra, com seu objeto básico, envolvendo custos unitários e orça-mento detalhado conforme prevê o artigo 7º, parágrafo 2º, da Lei nº 8.666/1993. Para o fechamento da caracterização da obra, é impor-tante destacar como parâmetro importante a questão ambiental que envolve o projeto básico, elaborado por representantes técnicos e res-ponsáveis para esse fim. A seguir, fica mais nítida a compreensão da estrutura da caracterização da obra, conforme a figura 2.
Figura 2 – Elementos básicos para caracterização da obra
Documentação as built
Poder executivo
Projeto básico
Licença ambiental prévia
Orçamento detalhado
Caracterização da obra
Fonte: Altounian, 2007, p. 93.
Projeto básico
Este é o passo fundamental para a abertura de uma licitação. Como escreve Altounian (2007, p. 94),
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A ausência de projeto básico bem elaborado é certeza de
sérios problemas futuros.
A preocupação com a questão é antiga. Pesquisa aos acór-
dãos do Tribunal de Contas da União demonstra que a má
qualidade do aludido projeto é recorrente em empreendi-
mentos financiados com recursos públicos e tem causado
excessi vos prejuízos ao erário.
Quando ocorre essa situação e não são obedecidos os requisitos mínimos para o projeto básico, podem ocorrer diversos prejuízos para o dinheiro público, como a não continuidade da obra, uma preocupação fundamental que envolve o patrimônio público e o erário.
Para efeitos legais (Lei nº 8.666/1993, art. 6º), considera-se que o projeto básico é o
Art. 6º [...]
IX – [...] conjunto de elementos necessários e suficientes,
com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra
ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da lici-
tação, elaborado com base nas indicações dos estudos téc-
nicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o
adequado tratamento do impacto ambiental do empreen-
dimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e
a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo
conter os seguintes elementos:
a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a forne-
cer visão global da obra e identificar todos os seus elemen-
tos constitutivos com clareza;
b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente
detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de refor-
mulação ou de variantes durante as fases de elaboração do
projeto executivo e de realização das obras e montagem;
c) identificação dos tipos de serviços a executar e de mate-
riais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas
especificações que assegurem os melhores resultados para
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o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo
para a sua execução;
d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de
métodos construtivos, instalações provisórias e condições
organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter compe-
titivo para a sua execução;
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão
da obra, compreendendo a sua programação, a estratégia
de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados
necessários em cada caso;
f) orçamento detalhado do custo global da obra, funda-
mentado em quantitativos de serviços e fornecimentos pro-
priamente avaliados.
De acordo com o conjunto de elementos necessários estabelecidos pelo legislador no artigo 6º (projeto básico), existe também a com-plementação destes, considerados elementos e seus objetivos, respecti-vamente, conforme demonstra Altounian no quadro comparativo a seguir.
Quadro 4 – Elementos exigidos no projeto básico e objetivos
Elemento Objetivo
a) desenvolvimento da solução esco-lhida de forma a fornecer visão glo-bal da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;
Deve existir apenas uma solução esco-lhida sob os aspectos técnicos e eco-nômicos dentre diversas alternativas estudadas previamente. Essa solu-ção deve contemplar todos os elemen-tos detalhados com clareza de forma a possibilitar a todos (licitantes, agentes públicos e sociedade) uma visão pre-cisa do que será realizado.
(Quadro 4 - continua)
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b) soluções técnicas globais e loca-lizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessi-dade de reformulação ou de varian-tes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem;
O detalhamento da solução deve ser suficiente para evitar alterações no decorrer do empreendimento que desvirtuam a solução escolhida e, em casos mais graves, descaracteri-zam o objeto licitado. Caso contrário, não haverá a implementação da solu-ção inicialmente escolhida e, sim, de outra concepção.
c) identificação dos tipos de servi-ços a executar e de materiais e equi-pamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que asse-gurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
A definição de serviços e materiais no projeto deve ter como única fina-lidade o bom resultado do empreen-dimento sob os aspectos econômicos, técnicos, operacionais e de manu-tenção, sendo vedada qualquer ini-ciativa relativa a especificações que direcionem a licitação ou restrinjam a competitividade.
d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos cons-trutivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competi-tivo para a sua execução;
Os licitantes precisam ter informa-ções corretas e precisas que subsi-diem a elaboração de suas propostas, de forma a tornar o procedimento competitivo. Não é admitido o for-necimento de dados de projeto que sabidamente serão alterados após a contratação, sob pena de violação do princípio da isonomia e da vincula-ção ao instrumento convocatório.
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, com- preendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados neces-sários em cada caso;
Os responsáveis pela condução da licitação necessitam de elementos para definir o edital e regras para contratação, a fim de evitar pedidos de aditivos futuros pela empresa ven-cedora, além de gerenciar a questão relativa ao cronograma físico-finan-ceiro do empreendimento.
(Quadro 4 - continua)
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f) orçamento detalhado do custo glo-bal da obra, fundamentado em quan-titativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados.
Peça fundamental para que a Administração possa ter perfeito conhecimento dos valores atinentes ao empreendimento em face de dois motivos:
- verificar a adequação das pro-postas dos licitantes e selecio-nar aquela mais vantajosa para a administração;
- propiciar visão a respeito da viabili-dade do empreendimento e da ade-quação orçamentária.
Fonte: Altounian, 2007, p. 96.
A partir desses objetivos e dos elementos predefinidos em lei, o principal fundamento consiste em que os licitantes devem ter o direito ao conhecimento de todos os requisitos essenciais para a execução de uma proposta coerente com o objeto licitado. Por isso, o projeto básico define uma documentação e demonstra requisitos deta-lhados para propiciar esclarecimentos aos licitantes, e para que não ocorram “aditivos em serviços com preços elevados, supressão de ser-viços com subpreço, alteração de especificação de serviços, ou anteci-pação do cronograma físico-financeiro.” (Altounian, 2007, p. 96)
Fase 2 – Documentação
A documentação é uma série de requisitos exigidos pela adminis-tração pública às empresas, na comprovação e participação do pro-cesso licitatório. Como escreve Meirelles (2006, p. 138),
É um conjunto de comprovantes da capacidade jurídica, da
regularidade fiscal, da capacidade técnica e da idoneidade
financeira que se exigem dos interessados para se habilita-
rem na licitação. Essa documentação pode ser substituída
pelo certificado de registro cadastral, que é o comprovante
específico dos requisitos de habilitação.
(Quadro 4 – conclusão)
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Conforme o artigo 36 da Lei nº 8.666/1993, o certificado de registro cadastral compreende
Art. 36. Os inscritos serão classificados por categorias,
tendo-se em vista sua especialização, subdivididas em gru-
pos, segundo a qualificação técnica e econômica avaliada
pelos elementos constantes da documentação relacionada
nos arts. 30 e 31 desta Lei.
§ 1º Aos inscritos será fornecido certificado, renovável sem-
pre que atualizarem o registro.
§ 2º A atuação do licitante no cumprimento de obrigações
assumidas será anotada no respectivo registro cadastral.
Segundo o artigo 32 da Lei nº 8.666/1993, esse certificado de registro cadastral substitui os documentos enumerados nos artigos 28 a 31 da mesma lei, “quanto às informações disponibilizadas em sis-tema informatizado de consulta direta indicado no edital, obrigando-
-se a parte a declarar, sob as penalidades legais, a superveniência de fato impeditivo da habilitação.”
Após contratada a empresa que executará a obra, surge a respon-sabilidade da elaboração do as built, um documento importante e ne- cessário para a execução de uma obra. Este compreende uma
documentação que reflita exatamente o que foi executado
na obra, denominada de as built ou "como construído". Essa
documentação contempla, com exatidão, por meio de plan-
tas e memoriais, todos os serviços executados e especifica-
ções detalhadas dos insumos utilizados (materiais, códigos
de fabricante, cores, etc.). (Altounian, 2007, p. 120)
Os documentos exigidos para participação no processo licitatório são descriminados na Lei no 8.666/1993. Essas especificações estão detalhadas e estruturadas para maior compreensão e definição dos trâmites licitatórios.
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Portanto, segundo Meirelles (2006, p. 140), quanto a documenta-ções cobradas indevidamente no processo licita tório,
A orientação correta nas licitações é a dispensa de rigoris-
mos inúteis e a não exigência de formalidades e documen-
tos desnecessários à qualificação dos interessados em lici-
tar. Daí por que a Lei 8.666, de 1993, no art. 27, limitou a
documentação, exclusivamente, aos comprovantes de capa-
cidade jurídica, regularidade fiscal, capacidade técnica, ido-
neidade financeira e cumprimento do art. 7º, XXXIII, da
Constituição Federal. Nada mais se pode exigir, na fase de
habilitação, dos licitantes. Reconhecimento de firma, certi-
dões negativas, cauções, regularidade eleitoral, são exigên-
cias impertinentes, que a lei federal dispensou nesta fase,
mas que burocracia ainda vem fazendo ilegalmente, no seu
vezo de criar embaraço aos licitantes.
Esses são pressupostos garantidos pela Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, inciso XXI (Brasil, 1988).
O artigo 28 da Lei nº 8.666/1993 estabelece a documentação rela-tiva à habilitação jurídica, que, conforme o caso, consistirá em:
Art. 28 [...]
I – cédula de identidade;
II – registro comercial, no caso de empresa individual;
III – ato constitutivo, estatuto ou contrato social em vigor,
devidamente registrado, em se tratando de sociedades
comerciais, e, no caso de sociedades por ações, acompa-
nhado de documen tos de eleição de seus administradores;
IV – inscrição do ato constitutivo, no caso de sociedades
civis, acompanhada de prova de diretoria em exercício;
V – decreto de autorização, em se tratando de empresa ou
sociedade estrangeira em funcionamento no País, e ato de
registro ou autorização para funcionamento expedido pelo
órgão competente, quando a atividade assim o exigir.
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Segundo o artigo 29 da Lei nº 8.666/1993, a documentação rela-tiva à regularidade fiscal, conforme o caso, consistirá em:
I – prova de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF)
ou no Cadastro Geral de Contri buintes (CGC);
II – prova de inscrição no cadastro de contribuintes esta-
dual ou municipal, se houver, relativo ao domicílio ou sede
do licitante, pertinente ao seu ramo de atividade e compa-
tível com o objeto contratual;
III – prova de regularidade para com a Fazenda Federal,
Estadual e Municipal do domicílio ou sede do licitante, ou
outra equivalente, na forma da lei;
IV – prova de regularidade relativa à Seguridade Social
e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS),
demonstrando situação regular no cumprimento dos
encargos sociais instituídos por lei. (Redação dada pela Lei
nº 8.883, de 1994)
Segundo o artigo 30 da Lei nº 8.666/1993, a documentação rela-tiva à qualificação técnica limitar-se-á a:
I – registro ou inscrição na entidade profissional
competente;
II – comprovação de aptidão para desempenho de ativi-
dade pertinente e compatível em características, quanti-
dades e prazos com o objeto da licitação, e indicação das
instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico ade-
quados e disponíveis para a realização do objeto da licita-
ção, bem como da qualificação de cada um dos membros
da equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos;
III – comprovação, fornecida pelo órgão licitante, de que
recebeu os documentos, e, quando exigido, de que tomou
conhecimento de todas as informações e das condi-
ções locais para o cumprimento das obrigações objeto da
licitação;
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IV – prova de atendimento de requisitos previstos em lei
especial, quando for o caso.
§ 1º A comprovação de aptidão referida no inciso II do
“caput” deste artigo, no caso das licitações pertinentes a
obras e serviços, será feita por atestados fornecidos por
pessoas jurídicas de direito público ou privado, devida-
mente registrados nas entidades profissionais competentes,
limitadas as exigências a: (Redação dada pela Lei nº 8.883,
de 1994)
I – capacitação técnico-profissional: comprovação do lici-
tante de possuir em seu quadro permanente, na data pre-
vista para entrega da proposta, profissional de nível supe-
rior ou outro devidamente reconhecido pela entidade
competente, detentor de atestado de responsabilidade téc-
nica por execução de obra ou serviço de características
semelhantes, limitadas estas exclusivamente às parcelas de
maior relevância e valor significativo do objeto da licitação,
vedadas as exigências de quantidades mínimas ou prazos
máximos; (Incluído pela Lei nº 8.883, de 1994)
§ 2º As parcelas de maior relevância técnica e de valor sig-
nificativo, mencionadas no parágrafo anterior, serão defini-
das no instrumento convocatório. (Redação dada pela Lei
nº 8.883, de 1994)
§ 3º Será sempre admitida a comprovação de aptidão atra-
vés de certidões ou atestados de obras ou serviços simila-
res de complexidade tecnológica e operacional equivalente
ou superior.
§ 4º Nas licitações para fornecimento de bens, a comprova-
ção de aptidão, quando for o caso, será feita através de ates-
tados fornecidos por pessoa jurídica de direito público ou
privado.
§ 5º É vedada a exigência de comprovação de atividade ou
de aptidão com limitações de tempo ou de época ou ainda
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em locais específicos, ou quaisquer outras não previstas
nesta Lei, que inibam a participação na licitação.
§ 6º As exigências mínimas relativas a instalações de cantei-
ros, máquinas, equipamentos e pessoal técnico especializado,
considerados essenciais para o cumprimento do objeto da
licitação, serão atendidas mediante a apresentação de rela-
ção explícita e da declaração formal da sua disponibilidade,
sob as penas cabíveis, vedada as exigências de propriedade e
de localização prévia.
§ 7º VETADO
§ 8º No caso de obras, serviços e compras de grande vulto,
de alta complexidade técnica, po derá a Administração exi-
gir dos licitantes a metodologia de execução, cuja avalia-
ção, para efeito de sua aceitação ou não, antecederá sempre
à análise dos preços e será efetuada exclusivamente por cri-
térios objetivos.
§ 9º Entende-se por licitação de alta complexidade téc-
nica aquela que envolva alta especialização, como fator de
extrema relevância para garantir a execução do objeto a ser
contratado, ou que possa comprometer a continuidade da
prestação de serviços públicos essenciais.
§ 10. Os profissionais indicados pelo licitante para fins de
comprovação da capacitação técnico-profissional de que
trata o inciso I do § 1º deste artigo deverão participar da
obra ou serviço objeto da licitação, admitindo-se a subs-
tituição por profissionais de experiência equivalente ou
superior, desde que aprovada pela administração. (Incluído
pela Lei nº 8.883, de 1994)
Finalmente, segundo o artigo 31 da Lei nº 8.666/1993, a do- cumentação relativa à qualificação econômico-financeira limitar-se-á a:
I – balanço patrimonial e demonstrações contábeis do
último exercício social, já exigíveis e apresentados na forma
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da lei, que comprovem a boa situação financeira da empresa,
vedada a sua substituição por balancetes ou balanços provi-
sórios, podendo ser atualizados por índices oficiais quando
encerrado há mais de 3 (três) meses da data de apresenta-
ção da proposta;
II – certidão negativa de falência ou concordata expedida
pelo distribuidor da sede da pessoa jurídica, ou de execu-
ção patrimonial, expedida no domicílio da pessoa física;
III – garantia, nas mesmas modalidades e critérios previs-
tos no caput e § 1º do art. 56 desta Lei, limitada a 1% (um
por cento) do valor estimado do objeto da contratação.
§ 1º A exigência de índices limitar-se-á à demonstração
da capacidade financeira do licitante com vistas aos com-
promissos que terá que assumir caso lhe seja adjudicado o
contrato, vedada a exigência de valores mínimos de fatura-
mento anterior, índices de rentabilidade ou lucratividade.
(Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
§ 2º A Administração, nas compras para entrega futura
e na execução de obras e serviços, poderá estabelecer, no
instrumento convocatório da licitação, a exigência de capi-
tal mínimo ou de patrimônio líquido mínimo, ou ainda as
garantias previstas no § 1º do art. 56 desta Lei, como dado
objetivo de comprovação da qualificação econômico-finan-
ceira dos licitantes e para efeito de garantia ao adimple-
mento do contrato a ser ulteriormente celebrado.
§ 3º O capital mínimo ou o valor do patrimônio líquido a
que se refere o parágrafo anterior não poderá exceder a 10%
(dez por cento) do valor estimado da contratação, devendo
a comprovação ser feita relativamente à data da apresenta-
ção da proposta, na forma da lei, admitida a atualização para
esta data através de índices oficiais.
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§ 4º Poderá ser exigida, ainda, a relação dos compromissos
assumidos pelo licitante que importem diminuição da capa-
cidade operativa ou absorção de disponibilidade financeira,
calculada esta em função do patrimônio líquido atualizado
e sua capacidade de rotação.
§ 5º A comprovação de boa situação financeira da empresa
será feita de forma objetiva, através do cálculo de índices con-
tábeis previstos no edital e devidamente justificados no pro-
cesso administrativo da licitação que tenha dado início ao cer-
tame licitatório, vedada a exigência de índices e valores não
usualmente adotados para correta avaliação de situação finan-
ceira suficiente ao cumprimento das obrigações decorren-
tes da licitação. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
Esses critérios de documentação e exigências – das quais fazem parte as qualificações técnicas, jurídicas e fiscais de idoneidade da empresa que participa do processo licitatório –, são meios lícitos que evitam prejuízos e fraudes nas licitações e, portanto, são considerados obrigatórios e necessários para o completo e bom andamento dos con-tratos firmados entre o poder público e a iniciativa privada.
Fase 3 – Propostas
A administração pública estabelece em edital os parâmetros legais de participação para os licitantes, de acordo com especificações técni-cas, preços, formas e documentações exigidas. Esses requisitos deve-rão ser rigorosamente obedecidos, pois é a partir dessas informações e dados fornecidos pela administração que os proponentes realizarão suas propostas. Como escreve Meirelles (2006, p. 142):
O nivelamento de todos os interessados, diante das cláu-
sulas do edital ou do convite, é a garantia de seriedade que
a Administração oferece aos licitantes. Reciprocamente,
todos eles estão no dever de apresentar com honestidade
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e boa-fé suas propostas dentro dos padrões que a Admi-
nistração estabelece, sob pena de invalidarem as ofertas.
Cada participante, de acordo com o objeto da licitação, indica em sua proposta a forma como a obra ou o serviço será realizado, assim como seu preço. Isso ocorre conforme as condições solicitadas no edi-tal, devendo obedecer rigorosamente o pedido da administração, pois as propostas serão recebidas e julgadas a partir de critérios previa-mente estabelecidos, e somente as propostas viáveis serão classificadas.
Dois fatores são importantes quanto às propostas: primeiramente o de viabilidade, pelo qual o proponente deverá apresentar condições viáveis de proposta quanto ao que a administração realmente precisa ou solicitou; o segundo é a conformidade no que diz respeito ao aspecto legal, sendo que o proponente deverá agir conforme as normas estabe-lecidas. Nessas duas situações, para que o processo aconteça de forma sustentável e eficaz, é necessário que a proposta seja concreta, que não ocorram erros dos licitantes nem dos proponentes, pois, como escreve Dallari (1997, p. 130):
Em conclusão, à semelhança do que ocorre com os lici-
tantes inidôneos, também as propos tas inviáveis (por des-
conformidade ou por não serem sérias, firmes e concretas)
são excluídas do procedimento. Assim como os licitantes
podem ser inabilitados, as propostas podem ser desclassi-
ficadas. Somente as propostas reconhecidas como viáveis
são, então, submetidas a uma classificação.
A documentação entregue será examinada antes da abertura das propostas, a fim de se saber se os participantes serão habilitados ou inabilitados nessa fase, antes de se conhecer os conteúdos das pro-postas. Os considerados inabilitados receberão de volta sua documen-tação e suas propostas intactas e nos mesmos envelopes; já os enve-lopes dos habilitados serão abertos em público. Uma informação importante é que “as propostas hão de ser apresentadas em envelope
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ou invólucro opaco, fechado e rubricado pelo apresentante, separada-mente do envelope com a documentação.” (Meirelles, 2006, p. 142) Por fim, as propostas aceitas deverão ser rubricadas pelo presidente da Comissão de Julgamento ou pelo responsável da licitação, e pelos demais proponentes, ou seja, é necessário que cada participante exa-mine e rubrique as propostas dos outros.
Fase 4 – Habilitação dos licitantes
Também denominada qualificação do proponente, segundo Meirelles (2006, p. 144)
é o reconhecimento dos requisitos legais para licitar, feito,
em regra, por Comissão, que, no caso do convite, pode ser
substituída por servidor designado por autoridade compe-
tente para o procedimento licitatório (art. 51, § 1º), caracte-
rizando-se como ato prévio ao do julgamento das propos-
tas (art. 43, I e II, e §5º).
Ou seja, por esses requisitos legais, o procedimento só será possí- vel quando os licitantes não apresentarem nenhuma irregularidade com o Fisco e também tiverem capacidade jurídica, condições técni-cas para a execução do objeto e idoneidade financeira para o cumpri-mento das obrigações e do contrato. Por isso, o exame das propostas pode se restringir ao menor número de propostas – e não a um grande número, como se supõe –, por muitas empresas não apresentarem os pré-requisitos mínimos para assumir o compromisso e a responsabili-dade perante a execução de uma obra e/ou serviço:
A Lei 9.854, de 27.10.1999, acrescentou uma outra condi-
ção: os licitantes devem demonstrar o cumprimento do art.
7º, XXXIII, da Constituição Federal (com a redação da
Ementa Constitucional 20, de 1998), que proíbe o trabalho
noturno, perigoso ou insalubre aos menores de 18 anos e de
qualquer trabalho aos menores de 16 anos, salvo na condição
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de aprendiz, a partir de 14 anos – o que poderíamos chamar
de regularidade trabalhista. (Meirelles, 2006, p. 144-145)
Cada habilitação é feita de uma forma diferente, de acordo com a modalidade de licitação:
Na concorrência, a habilitação dos proponentes se faz na
fase preliminar do julgamento das propostas, pela mesma
Comissão que a julgará, ou pela Comissão incumbida dos
registros cadastrais.
Na tomada de preços, a habilitação é anterior à abertura da
licitação e é genérica, porque o interessado se inscreve no
registro cadastral, sendo qualificado consoante sua espe-
cialização profissional e classificado na faixa de sua capa-
cidade técnica e financeira, valendo o certificado de regis-
tro para sua habilitação em toda licitação, nos limites de
sua qualificação.
No convite, a habilitação é a priori e para cada caso, visto
que a Administração convoca aqueles que julga capacita-
dos e idôneos para executar o objeto da licitação, o que não
impede de exigir os comprovantes de capacidade jurídica,
regularidade fiscal e trabalhista, capacidade técnica e ido-
neidade financeira.
No concurso, a habilitação é facultativa, ficando a critério
da Administração exigi-la ou dispensá-la. Exigindo, deverá
relacionar, no regulamento, os requisitos que deseja para a
qualificação dos candidatos.
No leilão, a habilitação é desnecessária, por se tratar de alie-
nação de bens móveis de entrega imediata e pagamento à
vista, mas em casos especiais poderá a Administração
exigi-la, desde que o especifique no edital.
No pregão, a fase de habilitação é invertida. Depois do jul-
gamento das propostas se examinará a documentação do
vencedor; se for inabilitado, será verificada a documentação
do classificado em segundo lugar, e assim sucessivamente.
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A habilitação geralmente é feita pelo mesmo órgão julga-
dor da licitação (Comissão, na concorrência e na tomada
de preços, e uma só pessoa no convite), mas pode ser rea-
lizada pela Comissão de Julgamento do registro cadastral
quando existente na unidade administrativa interessada na
concorrência. (Meirelles, 2006, p. 145-146) [grifo nosso]
A habilitação do licitante para participar do processo licitatório se reporta a seu “valor”, relativo à sua idoneidade como pessoa jurídica, e também quanto a suas atitudes pessoais. O licitante precisa ser com-petente para arcar com suas responsabilidades e custos, além de ter capacidade técnica, que também está relacionada à sua habilidade para o trabalho a ser realizado, objeto da licitação.
Essa questão também é relativa à idoneidade de quem executa a proposta, e não à proposta propriamente dita, ou seja, “se possui capacidade jurídica para contratar (não basta possuir personalidade jurídica, é preciso ter capacidade jurídica, o que é um plus em relação à personalidade e a pressupõe)” (Dallari, 1997, p. 110) Isso vem de encontro à capacidade técnica e econômica, no que diz respeito às res-ponsabilidades e meios de cumprimento do licitante.
Nos procedimentos licitatórios existe a capacidade ou qualificação técnica, e essa é uma habilidade jurídica que a empresa a ser contratada para a execução de uma determinada obra e/ou serviço deve ter:
Como diz a lei atual, é o conjunto de requisitos profissio-
nais que o licitante apresenta para executar o objeto da
licitação. Essa capacidade pode ser genérica, específica e
operativa, e sob todos esses aspectos pode ser examinada
pela Administração, na habilitação para licitar, desde que
pedida no edital sua comprovação (art. 30).
Comprova-se a capacidade técnica genérica pelo registro
profissional; a capacidade técnica específica, por atesta-
dos de desempenho anterior e pela existência de aparelha-
mento e pessoal adequados para a execução do objeto da
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licitação; a capacidade técnica operativa, pela demonstra-
ção da existência de aparelhamento e pessoal disponíveis
para a execução do objeto da licitação constante do edital.
(Meirelles, 2006, p. 150)
Muitos profissionais detêm a capacidade técnica genérica e a capa-cidade técnica específica (operativa), e por isso são habilitados, mas não possuem, no momento solicitado, aparelhamento e pessoal dis-poníveis para a execução da obra e/ou serviço; isso ocorre geralmente quando a empresa fecha outros contratos ao mesmo tempo, o que acarreta o comprometimento do seu pessoal e maquinário. Diante disso, é preciso que a administração verifique não somente a capa-cidade técnica que está no papel, mas também examine a capacidade operativa real da empresa, como é chamada. Essa situação também poderá comprometer futuramente o andamento da obra e/ou serviço, gerando um trabalho oneroso em tempo e custo para a correção da situação criada, e que tem como consequência grandes desperdícios de dinheiro público e obras muitas vezes inacabadas.
Isso está definido na Lei nº 8.666/1993, que declara o seguinte:
Art. 30. [...]
§ 6º As exigências mínimas relativas a instala ções de cantei-
ros, máquinas, equipamentos e pessoal técnico especializado,
considerados essenciais para o cumprimento do objeto da
licitação, serão atendidas mediante a apresentação de rela-
ção explícita e da declaração formal da sua disponibilidade,
sob as penas cabíveis, vedada as exigências de propriedade e
de localização prévia.
A partir disso, o requisito fundamental de comprovação é a decla-ração formal apresentada, que servirá de comprovante do que será dis-ponibilizado (equipamento, pessoal). Portanto, “não se exige que os equipamentos já integrem o patrimônio do licitante no momento da proposta. Exige-se, isso sim, que o licitante demonstre, satisfatoria-mente, que poderá dispor de tais equipamentos se vier a vencer a lici-
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tação, e quando do início da execução do futuro contrato.” (Dallari, 1997, p. 118)
Quando se fala em obras e serviços de engenheira, lembre-se do profissional de engenharia ou arquitetura que, para a gestão de obras públicas, estará à frente da execução e do acompanhamento técnico. E quanto à qualificação e à habilidade técnica do profissional contratado, a primeira exigência é que ele esteja devidamente registrado no Crea,
“órgão responsável pela fiscalização do exercício e atividades profissio-nais reguladas pela Lei nº 5.194/66. Vale destacar que, nos termos do art. 25, § 2º, da referida lei, ‘Cada unidade da Federação só poderá ficar na jurisdição de um Conselho Regional ’.” (Altounian, 2007, p. 149)
A Lei nº 8.666/1993 diz, em seu artigo 30, II, que a capacidade técnica está relacionada à comprovação de aptidão para as ativida-des relacionadas quanto ao objeto da licitação, o que envolve tam-bém o aparelhamento e o pessoal técnico adequado. Por outro lado, Altounian (2007, p. 149), diz que existem duas exigências para a plena capacidade técnica do licitante:
a) capacidade técnica operacional: refere-se à estrutura que
a empresa possui para realizar o empreendimento (equi-
pamentos, equipe técnica, conhecimento do problema, for-
necedores, etc.) e deve ser comprovada por meio de expe-
riência da empresa na realização de contratos de obras
similares;
b) capacidade técnica profissional: está relacionada ao
aspecto intelectual dos profissionais que compõem o qua-
dro permanente da empresa, ou seja, a experiência que esses
profissionais possuem na execução anterior de empreendi-
mentos similares em complexidade à obra licitada.
Esses aspectos, que dizem respeito à capacidade técnica operacio-nal e profissional, fornecem segurança ao patrimônio público, e são uma comprovação do que será executado. Quando se lida com obras ou serviços que envolvem milhões de reais, a administração precisa
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estar focada e estruturada nos princípios legais, pois a própria orga-nização deve estar ciente e convicta dos princípios legais dos proce-dimentos licitatórios, ou seja, pelo princípio da legalidade será possí- vel comprovar a idoneidade tanto da estrutura jurídica (contratada) quanto da administração pública. Empresas de alta capacidade téc-nica, profissional e operativa, conduzirão as obras tendo em vista o objetivo da administração, que é o cidadão. Esse é principal objetivo da administração pública, mas é preciso cuidado quanto a empresas com falsa idoneidade e segurança.
Altounian resume a qualificação quanto às suas exigências e as representa na figura 3 a seguir.
Figura 3 – Exigências para habilitação
Habilitação jurídica
Habilitação
Qualificação técnica
Qualificação econômico--financeira
Regularidadefiscal
Art. 7º, XXXII
Const. Federal
Operacional Profissional
Fonte: Altounian, 2007, p. 146.
Fase 5 – Julgamento das propostas
Quanto ao processo e julgamento das propostas, estes obedecerão os artigos 43 e 44 da Lei nº 8.666/1993. Contudo, o julgamento tam-bém será objetivo, conforme o artigo 45, sendo que o responsável ou
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a comissão de licitação deverá realizar os trâmites de acordo com os tipos de licitação, e com os critérios previamente estabelecidos e soli-citados pela administração, de forma a entrar em acordo com os lici-tantes e com os órgãos responsáveis ou de controle.
As propostas serão julgadas de acordo com os princípios rigoro-sos estabelecidos no artigo 3º da Lei nº 8.666/1993, e conforme a pro-posta mais vantajosa, considerando o artigo 48 dessa lei. Assim, serão desclassificadas:
Art. 48.[...]
I – as propostas que não atendam às exigências do ato con-
vocatório da licitação;
II – propostas com valor global superior ao limite estabelecido
ou com preços manifestamente inexequíveis, assim conside-
rados aqueles que não venham a ter demonstrada sua viabili-
dade através de documentação que comprove que os custos dos
insumos são coerentes com os de mercado e que os coeficien-
tes de produtividade são compatíveis com a execução do objeto
do contrato, condições estas necessariamente especificadas no
ato convocatório da licitação. (Redação dada pela Lei nº 8.883,
de 1994)
Essa desclassificação se dá a partir do momento em que o proponente não cumpre com o exigido no edital, cobrando preços maiores do que o estipulado, ou quando entra em questão a viabilidade econômica ou téc-nica, já mencionadas nesta obra.
A Lei nº 8.666/1993 fixa parâmetros quanto ao preço global e uni-tário das propostas, conforme critérios de aceitabilidade previstos no edital:
• artigo 48, II combinado com artigo 40, X (preço global/limite superior);
• artigo 48, I combinado com artigo 40, X (preço unitário/limite superior);
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• e para faixas aceitáveis de preços: artigo 48, II e parágrafo 1º (preço global/limite inferior), e artigo 48, II combinado com artigo 44, parágrafo 3º (preço unitário/limite inferior).
Estes dados serão importantes, porque são critérios de julgamento das propostas. Para seu entendimento, não compete aqui discriminar tais critérios, mas sim demonstrar sua importância, pois é uma forma de julgamento prevista em lei, sendo da competência da Comissão Julgadora ou do responsável pelo objeto da licitação. Dessa forma, é fundamental deixar claro que:
A exigência de critérios de aceitabilidade de preços unitá-
rios e global tem importância muito maior do que aparenta.
Esses critérios devem ser utilizados em todos os processos
licitatórios de obras públicas, mesmo que a forma de con-
tratação seja por preço global. A preocupação básica é evi-
tar a contratação de preços acima dos parâmetros de mer-
cado ou, então, a de preços inicialmente vantajosos mas
que, pela distribuição de seus valores unitários, se conver-
tam em prejuí zo da Administração no decorrer dos aditi-
vos. (Altounian, 2007, p. 164)
Esse apontamento é muito sério no que diz respeito às obras e aos serviços públicos, pois o prejuízo que pode ocorrer para os cofres públicos precisa ser constantemente considerado. Os preços globais e unitários são uma ferramenta que utiliza parâmetros legais, para que a administração também fiscalize de forma indireta as irregularida-des executadas pelas empresas.
Na verdade, são muitos os critérios de julgamento que a adminis-tração poderá adotar, mas ela sempre deverá levar em conta o princí-pio de julgamento objetivo, definido pelo artigo 3º da Lei nº 8.666/1993, de acordo com o tipo de licitação adotado. Esses critérios serão muitos, mas sua ttilização dependerá também da organização interna da admi-nistração, pois algumas formas e definições são aceitas conforme crité-rios internos. Portanto, o critério de julgamento pode ser definido como
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o método, pelo qual as propostas serão avalia das, em face do
tipo de licitação eleito pela Admi nistração e em função do
fator ou fatores de julgamento constantes do edital ou convite,
para fins de classificação e determinação da mais vantajosa, ou
seja, da que melhor atenda aos interesses do serviço público no
momento. (Meirelles, 2006, p. 163)
Assim, todos os critérios adotados para julgamento deverão obede-cer, em princípio, o que foi definido no edital, e conforme o que a Lei nº 8.666/1993 estabelece quanto aos fatores de julgamento, sendo melhor preço, técnica (capacidade profissional e operacional), proce-dimentos legais quanto à documentação do licitante, melhor oferta e mais vantajosa segundo critérios antes definidos pela administração e que venham a suprir as necessidades e o atendimento da instituição pública, conforme obra e serviço a ser desempenhado pela contratada. Ocorrendo empate, o artigo 45, parágrafo 2º, da Lei nº 8.666/1993 esti-pula que a classificação se fará por sorteio, em ato público.
Fase 6 – Homologação e adjudicação
Esta fase é considerada a mais importante do processo licitatório, pois nela será aceita ou não a melhor proposta. Nas fases anteriores, são classificados os proponentes por meio do julgamento das propos-tas, quanto à proposta mais de acordo com os critérios definidos e as necessidades da administração. Se, portanto, as habilidades técnicas, econômicas e operacionais dos proponentes foram devidamente acei-tas e aprovadas, é então realizada a escolha de uma única opção que assumirá as responsabilidades cabíveis e já predefinidas conforme a obra ou serviço contratado.
Antes de ocorrer a escolha de uma opção entre os classificados, ocorre a homologação. Esta é “o ato de controle pelo qual a autoridade competente, a quem incumbir a deliberação final sobre o julgamento, confirma a classificação das propostas e adjudica o objeto da licitação ao proponente vencedor (art. 43, VI)” (Meirelles, 2006, p. 173). Essa autoridade com-
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petente deverá ser alguém superior à Comissão de Julgamento, podendo ser designado em edital, e é a pessoa que autorizou previamente a rea-lização desse edital. A autoridade competente poderá, se assim desejar, por algum motivo justificado e aceito em lei, proceder à anulação do pro-cedimento licitatório ou do julgamento, sendo esta decisão publicada, bem como a determinação de demais recursos cabíveis (art. 109, I, “c”, e § 1º, da Lei 8.666/1993). Caso não ocorra o despacho homologatório e adjudicatório, deverá ser
obrigatoriamente publicado em imprensa oficial e, se possí-
vel, com a convocação do adjudicatário para firmar o contrato
nas condições e prazos estabelecidos. Com este ato encerra-
-se o procedimento da licitação, passando-se ao contrato com
o vencedor, e, na sua recusa ou impedimento, com o segundo
classificado, e assim por diante, se a Administração o desejar.
(Meirelles, 2006, p. 174)
Portanto, a adjudicação pode ser definida como o ato que confere o aval ao contrato com o vencedor, determinando que este seja o adjudi-catário para a efetivação do contrato com a administração, após a efeti-vação do mesmo. Como escreve Meirelles (2006, p. 174):
É o ato constitutivo do direito do licitante a contratar com a
Administração, quando esta se dispuser a firmar o ajuste. A
adjudicação, como ato constitutivo de direitos e obrigações,
produz seus efeitos jurídicos desde o momento em que o jul-
gamento for homologado e a adjudicação determinada pela
autoridade competente (art. 43, VI).
A adjudicação é um ato legal que propicia ao adjudicatário direito legal quanto à vinculação de todos os direitos fixados no edital quanto à sua contratação. Mas caso isso não ocorra, ou seja feito de forma ilí-cita, o adjudicatário perderá todos os seus direitos e garantias ofereci-das; e caso não assine o contrato com a administração, esta terá direito
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de contratar com qualquer outro adjudicatário. A Lei nº 8.666/1993 ainda prevê que
Art. 90. Frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação
ou qualquer outro expediente, o caráter competitivo do pro-
cedimento licitatório, com o intuito de obter, para si ou para
outrem, vantagem decorrente da adjudicação do objeto da
licitação:
Pena – detenção, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa.
Art. 91. Patrocinar, direta ou indiretamente, interesse pri-
vado perante a Administração, dando causa à instauração
de licitação ou à celebração de contrato, cuja invalidação
vier a ser decretada pelo Poder Judiciário:
Pena – detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.
Art. 92. Admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modi-
ficação ou vantagem, inclusive prorrogação contratual, em
favor do adjudicatário, durante a execução dos contratos
celebrados com o Poder Público, sem autorização em lei,
no ato convocatório da licitação ou nos respectivos instru-
mentos contratuais, ou, ainda, pagar fatura com preterição
da ordem cronológica de sua exigibilidade, observado o dis-
posto no art. 121 desta Lei: (Redação dada pela Lei nº 8.883,
de 1994)
Pena – detenção, de dois a quatro anos, e multa. (Redação
dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
Parágrafo único. Incide na mesma pena o contra tado que,
tendo comprovadamente concorrido para a consumação da
ilegalidade, obtém vantagem indevida ou se beneficia, injus-
tamente, das modificações ou prorrogações contratuais.
Essas são algumas das penalidades cabíveis quanto a procedimen-tos ilícitos do adjudicatário; são medidas que garantem a lei e a ordem quanto à contratação deste.
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Concluindo, o propósito maior da administração é selecionar a melhor opção e contratá-la, por isso “a adjudicação termina exata-mente com a eleição de um proponente considerado idôneo, cuja pro-posta foi considerada a melhor qualificada como aceitável.” (Dallari, 1997, p. 157)
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capítulo cinco
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Direitos e deveres na fiscalização de obras públicas
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A fiscalização de obras públicas está
diretamente relacionada aos contratos
firmados com as empresas e à prestação
de serviços realizada pelas instituições
públicas. A partir do momento em que
existe um contrato estabelecido para a
realização de obras e/ou serviços públicos,
questiona-se a importância dos direitos e
dos deveres na fiscalização de obras.
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Fiscalizar também significa prestar contas à administração quanto ao andamento dos serviços. No entanto, realizar essa fiscalização é um dever tanto da sociedade civil quanto do poder público. Sua pro-moção no âmbito público envolve condições legais, as quais serão estu-dadas neste capítulo.
5.1 Contrato administrativo
Antes de descrever as competências fiscalizadoras, neste momento é oportuno entender melhor o que é um contrato administrativo. A par-tir desse objeto, e conforme sua execução, são atribuídas as compe-tências necessárias entre as partes envolvidas, e consequentemente o direcionamento legal de quem tem o poder de fiscalizar.
A fiscalização de uma obra e/ou serviço público está diretamente relacionada aos participantes legais envolvidos em um contrato admi-nistrativo. Conforme a Lei nº 8.666/1993,
Art. 2º [...]
Parágrafo único. Para os fins desta Lei, considera-se con-
trato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da
Administração Pública e particulares, em que haja um
acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipu-
lação de obrigações recíprocas, seja qual for a denomina-
ção utilizada.
Portanto, o contrato administrativo é um vínculo que existe entre as partes envolvidas em uma relação jurídica, entre órgãos ou entida-des da administração pública e particulares; esse contrato está dire-cionado para dois lados, ou seja, subentendem-se duas partes, duas pessoas, físicas ou jurídicas.
Hermes, Goulart e Leiria (1998) escrevem em seu livro que a ideia comum é a de que um contrato é sempre escrito; por fim, eles expli-
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cam que o contrato pode ser de três formas: a escrita, a verbal, ou a tácita (pelas atitudes sucessivas que o confirmam). No entanto, os auto-res reforçam a importância do contrato escrito, “instrumento contratual, consiste apenas uma das formas possíveis de sedimentação de relações bilaterais ou plurilaterais que se verificam.” (Hermes; Goulart; Leiria, 1998, p. 52) Esse pensamento conclui que no procedimento licitatório, o contrato realmente válido é o por escrito; entretanto, existem as restri-ções do artigo 60, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993, que estabelece o contrato verbal para compras de pequeno valor, como forma de adian-tamento. Enfim, o contrato por escrito é uma forma de se exigir e con-trolar as atribuições que existem entre as partes contratadas, bem como fundamentá-las por escrito quanto às obrigações e deveres quanto ao objeto contratado, assegurando à administração pública os direitos de fiscalizar e contratar os serviços prestados pelas empresas.
Qualquer contrato firmado precisa estar bem pautado, apresentar cláusulas claras e objetivas quanto ao objeto da licitação; sua fundamen-tação deverá ser respaldada em um conjunto de procedimentos legais. Sua redação deve apresentar uma estrutura lógica e coerente com o que foi explicitado no edital em um primeiro momento. As partes envolvi-das não deverão exigir nem oferecer serviços ou importâncias a mais do que foi estipulado anteriormente. É importante também que exista o envolvimento de um profissional da área jurídica (um procurador, por exemplo), para conseguir uma forma clara, objetiva e concisa na reda-ção do contrato. É fundamental que os clientes contratados estejam res-paldados com relação ao objeto do contrato, e que este seja para eles uma forma de roteiro de como agir em sua prestação.
É preciso saber que os contratos também têm uma forma-padrão estipulada pela Lei nº 8.666/1993, conforme seu artigo 55, que se refere às cláusulas obrigatórias. A lei das licitações estabelece algo como uma “receita de bolo” para a estrutura formal do contrato. Assim, tam-bém conforme uma exigência legal da estrutura do contrato adminis-trativo, este deve ser redigido
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com um cabeçalho em que conste o nome das partes e o
de seus representantes; a finalidade, o ato que autorizou
a sua lavratura; o número do processo da licitação, da dis-
pensa ou da inexigibilidade, assim como a sujeição dos con-
tratantes às normas contidas na Lei no 8.666/93 e nas cláu-
sulas do instrumento do acordo. (Hermes; Goulart; Leiria,
1998, p. 56)
Para o conhecimento de maiores detalhes sobre a estrutura padrão das cláusulas obrigatórias, verificar o artigo 55 da Lei de Licitações.
Os autores Hermes, Goulart e Leiria (1998) apresentam uma visão do contrato administrativo focada no gerenciamento de con-tratos na administração pública. Esse gerenciamento tem na base o planejamento como uma ação inicial e a fiscalização como ação final, passando pela organização, pelo comando e pela coordenação. Com o intuito de verificar e gerenciar possíveis transtornos contratuais, o planejamento, que tem como foco principal pensar e prever ações, auxiliará a formação dos contratos administrativos em um âmbito mais seguro, e conforme as necessidades mais apropriadas para o objeto. Essas funções interligadas de gerenciamento (como o controle, a coordenação e o comando), auxiliam o planejamento das ações e por meio delas se consegue prever melhor a situação, e consequentemente a melhor opção e o melhor resultado para a administração pública.
Esses princípios podem ser adquiridos e analisados como já foi estu-dado neste livro, utilizando-se das técnicas e dos processos do planeja-mento estratégico, que aqui se fundamenta, como mencionam os autores, como planejamento gerencial. Mas o que realmente interessa para o con-trato administrativo é como esse planejamento gerencial auxiliará na fiscalização e no controle futuro das obras e serviços. Essa ferramenta de planejamento gerencial conta com uma base de controle e fiscaliza-ção, após todos os outros procedimentos terem ocorrido, como os de coordenação e comando. Nessa fase, à administração pública cumpre a verificação de se “os resultados obtidos foram previstos inicialmente e, se não foram, as razões da falta de sintonia entre o previsto e o rea-lizado.” (Hermes; Goulart; Leiria, 1998, p. 74)
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Por isso, nessa fase é importante que se conheça o que se dispõe o artigo 67 da Lei nº 8.666/1993: “A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição.” Ou seja, o representante designado pela administração pública para a fiscalização deverá entrar em sintonia com o previsto e o realizado pela empresa contratada, como mencionam os autores abordados acima. E é dever do responsável fiscalizar em tempo hábil e avisar as autoridades, caso o contrato não esteja de acordo com o previsto. Mukai (1998, p. 117) escreve que os parágrafos do artigo 67 prevêem "minuciosamente as atribuições do representante da Administração, sendo que as providências e decisões que ultrapassem aquelas deve-rão ser solicitadas aos seus superiores em tempo hábil para adoção das medidas convenientes.”
O acompanhamento e a execução do contrato nada mais são tam-bém do que medidas de fiscalização das obras e/ou serviços executa-dos. Mas cabe lembrar que esse acompanhamento e execução do con-trato “é direito e dever da Administração, e nele se compreendem a fiscalização, a orientação, a interdição, a intervenção e a aplicação de penalidades contratuais (v. cap. VI).” (Meirelles, 2006, p. 235) Esse acompanhamento, como já mencionado, será feito por uma pessoa designada para tanto, sendo um profissional técnico que represen-tará a administração. Pode ocorrer a aplicação de medidas cabíveis quando necessário, ou seja, quando da ocorrência de desconformi-dades quanto ao contrato, e o controle dos procedimentos previa-mente estipulados, como prazo de execução, material, equipamentos, pessoal capacitado etc.
Havendo desacordo com as cláusulas firmadas entre a empresa e a administração pública, poderá ocorrer a interdição da obra, ou seja, a paralisação dos serviços executados. Já quando ocorre a intervenção do contrato “é providência extrema que se justifica quando o contra-tado se revela incapaz de dar fiel desempenho ao avençado, ou há imi-
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nente ou efetiva paralisação dos trabalhos, com prejuízos potenciais ou reais para o serviço público.” (Meirelles, 2006, p. 237) Por isso, a execução do contrato “abrange a verificação do material e do traba-lho, admitindo testes, provas de carga, exame de qualidade, experiên-cias de funcionamento e de produção, e tudo o mais que se relacionar com a perfeição da obra, do serviço ou do fornecimento.” (Meirelles, 2006, p. 235)
5.2 Poder público
Quando se fala de contrato administrativo, verifica-se que a com-petência de sua fiscalização é do próprio órgão competente, designado pela administração pública. E quando uma obra ou serviço é contratado pela administração, cabe a esta a fiscalização daqueles. Essa fiscalização consiste em acompanhar, supervisionar, atuar e aplicar procedimentos cabíveis quando necessário. Segundo a Secretaria Municipal de Obras Públicas de Curitiba (SMOP, 2008a, p. 46),
Cabe ao Engenheiro Fiscal a medição e monitoração das
características das obras e serviços para verificar se estão de
acordo com o orçamento, projeto, licitação, contrato e nor-
mas técnicas. Ensaios que comprovem a qualidade dos ser-
viços e insumos devem ser solicitados e cópias dos resulta-
dos anexadas à Pasta da Obra juntamente com as medições.
Todos os profissionais, como o engenheiro fiscal, têm direitos e obrigações, mas muito mais que isso, eles têm o compromisso ético-pro-fissional no exercício de suas atividades quanto à execução de proce-dimentos de engenharia e serviços. Essa responsabilidade ético-pro-fissional envolve o trabalhador desde a execução do projeto até sua fiscalização e finalização. Essa responsabilidade é uma forma de con-duta profissional, tanto para com seus colegas de trabalho como tam-
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bém no âmbito da atuação profissional. Meirelles (2006) analisa a responsabilidade ético-profissional quanto às normas que a regem, e também considera os dispositivos relacionados, como a Resolução do Confea 205, de 1971, conforme Código de Ética Profissional, e as san-ções previstas no artigo 72 da Lei nº 5.194, de 1966, que menciona o seguinte:
advertência reservada ou censura pública, aplicada originaria-
mente ao infrator (pessoa física) pela Câmara Especializada
do CREA, com recurso para seu Plenário e deste para o
CONFEA. Tais sanções independem de responsabili-
dade adminis trativa, civil ou penal que o mesmo ato ensejar.
Visam a proteger unicamente os direitos autorais e a conduta
profissional e só incidem sobre faltas, não punindo qualquer
ação culposa. (Meirelles, 2006, p. 301)
Essas condutas éticas são constantemente avaliadas pelas insti-tuições públicas responsáveis por seus profissionais, e diretamente pelo Conselho que os controla e fiscaliza em sua profissão, como o Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Crea). De acordo com sua missão e filosofia, esse órgão (Crea-PR, 2009) irá
Promover a valorização profissional e garantir a efetiva
participação de profissionais habilitados nas áreas da
Engenharia, Arquitetura e Agronomia, buscando a defesa
da sociedade, fundamentado na ética, proteção ao meio
ambiente e nos aspectos humanos, sociais e econômicos.
Essa participação profissional, quanto à fiscalização e ao acom-panhamento da execução do objeto, está respaldada pela Lei nº 8.666/1993, em seu artigo 67. E, juntamente com o profissional designado para a fiscalização,
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A Administração tem as prerrogativas de exercer a fisca-
lização, a orientação, a intervenção e a interdição, sobre a
execução contratual.
Além disso, cabe-lhe, em decorrência dessa prerrogativa,
aplicar as penalidades previstas em contrato, quando veri-
ficar a inadimplência do contratado na realização do objeto
contratual, na observância dos prazos ou no cumprimento
das suas demais obrigações. (Mukai, 1995, p. 59)
Em se tratando de fiscalização, deve-se entender que os órgãos da administração pública também são supervisionados pela Câmara Municipal e pelo Tribunal de Contas, os quais possuem o respaldo legal da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, Lei Complementar nº 101/2000). O Poder Executivo, portanto, é constantemente fis-calizado quanto a suas atitudes e ações quanto aos re cursos públicos. Quanto ao Legislativo entende-se como terceira função da Câmara Municipal:
esse Poder, a exemplo do que ocorre nas demais instâncias
legislativas, pode utilizar um razoável número de instru-
mentos e meios para exercer o seu papel fiscalizatório. [...]
pode a Câmara exigir a prestação de informações por parte
do Executivo sobre assuntos do interesse do Município e
sobre atos praticados pela Administração.
O pedido deve ser fundado nas normas legais e regimentais,
sem o que não produzirá efeitos, desobrigando o Executivo de
respondê-lo. (Rocha, 2002, p. 28)
O artigo 163, incisos I a VII, da Constituição Federal de 1988 dispõe sobre as finanças públicas, e fornece algumas determina-ções legais que deram origem à Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000):
Buscou-se alcançar com a aprovação da LRF – que deu efi-
cácia a vários dispositivos da Constituição Federal, espe-
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cialmente a seus arts. 163 e 169 – o equilíbrio entre receita
e despesa, a transparência da gestão fiscal e responsabili-
dade dos dirigentes. Esses princípios – austeridade, econo-
micidade e seriedade – são os referenciais para orien-
tar o princípio da eficiência na gestão pública contida na
Constituição Federal do Brasil (Emenda Constitucional
nº 19, de 1998) (Matias-Pereira, 2006, p. 296-297)
Assim, a Lei de Responsabilidade Fiscal contribui para a fisca-lização dos recursos financeiros e, em conjunto com a Constituição Federal, confere responsabilidades à gestão fiscal. Essas leis
Estabelecem um elenco de normas que há muito vinha
sendo demandado pela sociedade, visando aumentar a qua-
lidade das ações de gestão fiscal dos recursos públicos con-
fiados aos agentes da Administração Pública de todas as
esferas de governo e coibir os abusos que provocam danos
ou prejuízos ao patrimônio público. (Matias-Pereira, 2006,
p. 297)
Essas atitudes dos órgãos fiscalizadores da administração, assim como as leis que os respaldam, são fundamentais e originam-se do crescimento e da importância das finanças públicas. O aumento das receitas e das contribuições arrecadadas pelo poder público fez com que surgissem novas formas de controle dos orçamentos. Hoje, por possuírem importância fundamental, as finanças públicas são objeto de interesse dos governantes quanto ao andamento e ao exercício das políticas públicas, bem como para os serviços e as obras executadas no município. Esse mecanismo também se vincula ao planejamento de diretrizes e à execução do plano de governo, como o Plano Plurianual e o Plano Orçamentário do Município. Tudo isso tem como objetivo, por-tanto, uma administração transparente, pois os relatórios e a presta-ção de contas do orçamento e do controle público são periodicamente supervisionados pelos órgãos reguladores.
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5.3 Sociedade civil
A participação popular no contexto público aumenta a cada dia, com as políticas voltadas para a descentralização do poder público e com o direcionamento de programas e projetos, com o intuito de pro-mover o envolvimento e o inter-relacionamento com o cidadão.
Assim, a sociedade civil procura, por meio de iniciativas popula-res, de ações governamentais e de instituições privadas, organizar seu papel no meio urbano, tomando a frente em questões anteriormente pensadas somente pelo poder público.
No município, o Prefeito (autoridade maior neste) tem o papel de Executivo, ou seja, de executar, organizar e fiscalizar as políticas, as obras e serviços públicos; conta-se também com o respaldo legal da Câmara Municipal, que além de legislar a favor dos munícipes e dos interesses do município, atua fiscalizando o próprio Executivo (Prefeituras) em suas condutas e na execução das obras e serviços, conforme determinações legais.
Contudo, para essa organização maior é preciso que a população esteja em consonância com os demais atores, agindo de forma partici-pativa e de “olhos abertos” na fiscalização das obras e serviços ofereci-dos pelo município. Essa atuação é de fundamental importância, pois é uma maneira de cobrança e controle do erário, aplicado em políticas públicas pelas autoridades municipais e de governo.
A cada momento essa preocupação está mais presente nas pessoas, no sentido de pensar e agir coletivamente. Quando existe a organi-zação de um pequeno espaço, como um condomínio ou um prédio, é evidente e transparente o objetivo do grupo que está atuan do nesse lugar. Em um contexto geral, essa visão tem como objetivo o aprimo-ramento e o aperfeiçoamento da organização do espaço em comum, para “arrumar a sua casa”. É com esse intuito que a comunidade passa a encarar o ambiente da cidade, vendo-o com outro olhar, o de “arru-mar coletivamente”. Pode-se dizer que nesse caso o espírito coletivo
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está sendo aprimorado em favor do benefício comum. É claro que essas manifestações são políticas, bem como as ações voltadas para esse foco, o da participação, do controle, da cobrança e da transparên-cia dos serviços e políticas públicas.
Cada participação popular envolve a organização de uma estru-tura, uma conquista de espaço. Deve-se criar e ter o direito à democra-cia, como escreve Matias-Pereira (2006, p. 315), “que a participação é o exercício da democracia. Assim a prática da cidadania como estraté-gia de transformação é um tema fundamental para a democracia, visto que não pode haver democracia sem a participação do cidadão.” Essa participação envolve o poder público, o município, as organizações (como associações e entidades não governamentais), o terceiro setor e os demais. O cidadão sozinho não garante nada; ele será forte apenas se agir em conjunto, com um grupo que identifique suas necessidades e prioridades.
Diante da ideia de democracia apresentada nesse contexto, o pensa-mento se depara com outras indagações a favor do social e do democrá-tico, como aponta Dowbor (2000, p. 5). Quando, em seu texto, o autor se reporta aos objetivos sociais e aos direitos democráticos, da assistência à participação, ele descreve uma ideia que vale ser analisada: “Nenhum ator político ou econômico tem o direito de impor-me algo, sob a justifica-tiva de que é para o meu bem, sem dar-me os instrumentos institucionais de me informar, de manifestar a minha opinião, e de participar do pro-cesso decisão.” Essa situação envolve uma lógica, segundo a qual a popu-lação não pode ser um sujeito passivo e estar vinculada somente ao que lhe é oferecido, e sim descobrir quais serão seus benefícios reais com o que lhe for ofertado e se isso condiz com suas necessidades. Na verdade, esse pensamento está vinculado ao princípio da organização social em prol do espaço. Assim, a população possui valor apenas nos períodos eleitorais: no entanto, ela será necessária a cada momento, na construção de uma obra ou na realização de um serviço.
No texto de Soares e Bava (1998), há uma reformulação do que vem a ser a democracia propriamente dita e a democracia participa-
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tiva, conceito muito mais abrangente e forte. Esses autores conside-ram assim que “a democracia participativa se justifica em si: ela é mais ampla e mais autêntica do que a mera democracia formal, enrique-cendo-a.” (Soares; Bava, 1998, p. 125) Os autores complementam dizendo que a democracia participativa é importante, pois melhora a atua ção das autoridades, fazendo com que haja a parceria entre o poder público e organizações de cidadãos, empresas ou entidades religiosas. Posteriormente, eles escrevem que essa atua ção do poder público, em prol da democracia participativa, auxilia sua atuação e a tomada de decisões, pois com as discussões proporcionadas, as autoridades conse-guem adquirir maior conhecimento de causa e podem decidir a forma mais correta e adequada de agir em benefício do cidadão.
A atuação do cidadão como fiscalizador do patrimônio público, das obras e dos serviços, resulta também em um grande desafio para as administrações públicas. Pois, como realizar a mobilização social e conseguir que as pessoas participem e se organizem? Soares e Bava chamam essa mobilização social de “forças vivas da sociedade”. Eles consideram como forças vivas
as entidades de classe de trabalhadores e de empresários, os
movimentos sociais, as igrejas, as ONGs, as universidades, as
cooperativas, os bancos etc.
Como se sabe, estas forças vivas muitas vezes têm interesses
conflitantes e seguem ideologias diferentes. Mobilizá-las é
difícil (porque não poucos partilham do que chamamos acima
de concepção formal de democracia) e ensejar sua colaboração
para um fim comum é mais difícil ainda. (Soares; Bava, 1998,
p. 129)
Diante disso, fiscalizar e participar se torna um desafio não somente político, mas também de interesse social, no sentido de se ficar enraizado em um único pensamento, como o que já foi citado anteriormente, de aceitar as imposições e serviços prestados sem considerações da opinião popular. Essa atitude também depende de cada indivíduo, que é consi-
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derado perante a Constituição Federal como dotado de direitos e deveres, cabendo somente a ele (cidadão) avaliar seus interesses.
No entanto, as políticas públicas apontam para uma nova con-ceituação da administração pública, voltada para princípios de transfor-mação e mudança, que vêm ocorrendo ao longo do tempo. Bernardi (2007, p. 264) relata que desde 1970 vêm acontecendo reformas nas administrações públicas, promovidas por vários países da Europa e da Oceania, além dos Estados Unidos, inspirados por iniciativas pri-vadas: “O objetivo dessas reformas foi aprimorar o gerenciamento, transformando o ambiente, antes burocrático, centralizador e cliente-lista, em competitivo, como no mercado, onde o cidadão, usuário do serviço público, é visto com um consumidor que quer qualidade e efi-ciência.” Esse levantamento apresentado pelo autor se relaciona tam-bém com as políticas voltadas para ações estratégicas, pensadas ante-riormente somente pelo setor privado.
Essa adoção de conceitos e diretrizes associadas entre o público e o privado são concepções que se relacionam bastante com as políticas atuais. O modelo burocrático, centralizador e clientelista tornava as políticas estáticas, paralisadas em torno de um único resultado para a realização dos serviços públicos. Com a atuação direta do cidadão nos mecanismos políticos, por meio de associações, entidades de classe, empresas privadas etc., o processo de tomada de decisões do governo se torna mais dinâmico e célere (melhoria quantitativa), e a política se torna mais transparente, aberta, acessível, organizada e efetiva, pois cria parâmetros para essa ocorrência (melhoria qualitativa).
Brudeki (2007) afirma que também é preciso uma mudança de mentalidade democrática em cada cidadão, pois com essa mudança de agir e de pensar, passam a existir também maiores mobilizações sociais. Portanto, “é essa mobilização popular que pode, democra-ticamente, se transformar em força/poder que dará um novo rumo aos investimentos em nível social e econômico dentro da sociedade.” (Brudeki, 2007, p. 56)
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5.4 Movimentos sociais
A sociedade civil só atuará de forma eficaz e participativa se con-seguir se organizar em torno de políticas de ações sociais e comunitá-rias. Antes de se fiscalizar, existe um parâmetro a ser definido, quanto à organização pública na fiscalização das obras e dos serviços públicos. Para Kauchakje (2007), na organização das políticas públicas existem atores sociais, que formulam uma agenda para manifestar demandas e propostas com relação às necessidades da população e aos interesses sociais. Para Kauchakje (2007, p. 69),
Os principais sujeitos na formulação da agenda pública
encontram-se:
- no interior do campo movimentalista (movimentos
sociais, organizações não governamentais, conselhos,
fóruns);
- grupos de pressão social;
- partidos políticos;
- gestores e técnicos de políticas públicas nos órgãos do
Estado.
Essa organização pública é importante, quanto à maneira como irá proceder à fiscalização, pois diante dela são levantadas as questões de interesse coletivo e as necessidades reais por parte dos interessados e envolvidos no processo. A agenda ajusta as propostas a serem apre-sentadas, as quais serão fundamentais quando discutidas e observa-das pela opinião pública. Com relação a essas propostas, depois de implantadas elas são analisadas quanto à viabilidade (orçamento e previsão) ou não de sua execução: orçamento e metas definidas no PPA (Plano Plurianual), programadas, existência de verba na LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e posteriormente na LOA (Lei Orçamentária Anual).
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Esses parâmetros são analisados administrativamente e repassa-dos ao cidadão quanto à possibilidade ou não de inclusão das metas, e por isso é fundamental que as organizações públicas, os movimentos civis e as associações não governamentais atuem em conjunto nesse processo. O acompanhamento torna o cidadão mais ativo nas políti-cas a serem implantadas, e por meio dos sujeitos é formulada a agenda pública, com a participação fazendo parte dos trâmites políticos na realização da gestão de governo. Dessa forma, a sociedade civil con-segue acompanhar, fiscalizar e controlar as políticas públicas, e isso é conquistado em parceria com os conselhos, as ONGs, e os movimen-tos sociais.
Para melhor entendimento, Kauchakje estuda as políticas públi-cas como formas de manifestações, como um “ciclo das políticas públi-cas”, demonstrados pela autora na figura a seguir.
Figura 4 – Ciclo das políticas públicas
Inclusão de demandas na arena política e na agenda
pública.
Atores sociais: movimentos sociais, ONGs, mídia,
partidos políticos, governo.
Implementação da política/programa/projeto/serviços.
Avaliação.
Atores sociais: órgãos do Estado e participação da
sociedade civil.
Planejamento da política.
Atores sociais: órgãos do Estado e participação da
sociedade civil.
Fonte: Kauchakje, 2007, p. 70.
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Os movimentos sociais compreendidos pela autora fa zem parte de uma estrutura política e da participação em conjunto de ações não governamentais e populares. O objetivo dos movimentos sociais deve ser caminhar em paralelo com a implementação de políticas, obras, programas e serviços nas cidades, o que também será realizado de acordo com os atores sociais, como órgãos públicos e com a participa-ção da sociedade civil.
Hoje, a demanda de ações políticas também está voltada para os interesses sociais e para a organização dos movimentos. Formas de participação social são organizadas e administradas pelos movimen-tos sociais e servem de mecanismo de relacionamento direto com os governos. Essa é também uma maneira de estruturar ações e desem-penhar funções para o bem-estar social.
O Plano Diretor de cada município é uma ferramenta que também possui a metodologia de participação popular, considerando o envol-vimento de questões sociais da cidade e os movimentos sociais no pla-nejamento e na gestão das cidades. Conseguir relacionar os atores sociais à gestão pública é um desafio que garante o desenvolvimento e a melhoria no planejamento urbano. De acordo com Rolnik (2004, p. 43), o Plano Diretor visa a construir processos de gestão democrá-tica, que pressupõem:
• Visão renovadora e generosa do poder público de partilhar poder com os diferentes segmentos sociais;
• Nova organização da administração pública, com eficiência, transparência e flexibilidade de procedi mentos;
• Instituição dos canais de participação, com implementação de processos contínuos, integrados e descentralizados;
• Regras claras, decididas coletivamente, para a participação em todo o processo, estabelecendo os fóruns consultivos e os delibe-rativos, os canais permanentes e os temporários, os momentos de abertura e discussão, os momentos de sistematização;
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• Firmeza e transparência do grupo coordenador (Núcleo Gestor), para assegurar que todos tenham direito à voz, como condição de credibilidade e para fazer avançar o processo. Só dessa forma afloram os interesses divergentes, explicitam-se os conflitos e, a partir deles, constrói-se o pacto;
• Produção de informação sobre a realidade urbana, em lin-guagem acessível e transparente, democratizando o acesso à informação.
Essas são as condições que podem ser determinantes para uma maior participação dos movimentos sociais nas políticas públicas. Essa participação também é construí da por meio das mudanças cul-turais das instituições e da população. Em muitos setores, não existe a preocupação de se integrar os movimentos sociais com as políticas públicas, consideradas neste estudo como essenciais para o desenvol-vimento de cada região e do interesse social.
O poder público não conseguirá desenvolver o trabalho adminis-trativo sem o envolvimento comunitário, e para isso, fazendo referên-cia às condições anteriormente citadas, será necessária a implemen-tação de processos contínuos, integrados e descentralizados, fóruns consultivos e deliberativos (integrando os movimentos sociais), aber-tura e discussão, transparência, direito à voz, credibilidade, entre outros critérios que não são apenas prioridades para a existência dos movimentos sociais, mas também para as políticas públicas.
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capítulo seis
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Participação do poder local
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A nova formulação das políticas públicas
considera a participação social como
mecanismo de gestão e de atuação
governamental. Entretanto, apenas
essa abertura não é suficiente para
o desenvolvimento sustentável das
políticas urbanas. É preciso considerar a
população como uma comunidade, com
suas individualidades e seus interesses.
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A atuação dos governos se torna mais dinâmica e participativa quando acontece de forma local, (no bairro ou na vila) ou regional (em um conjunto de bairros, por exemplo). A abrangência das políti-cas municipais se torna complexa quando sua aplicação não está vol-tada para o planejamento local. Isso ocorre porque, para atingir uma maior dimensão de obras e serviços, os gastos imediatos se tornam mais numerosos, e nem sempre as obras de grande porte ou de grande abrangência são eficazes e atendem as necessidades da população.
Dessa forma, planejar localmente e atingir globalmente são conside-rações relevantes para que o administrador consiga atingir os pontos fundamentais de sua gestão. Esses são alguns aspectos considerados neste capítulo, e que poderão servir de mecanismo e metodologia para uma gestão urbana eficiente.
6.1 Gestão territorial participativa
É uma metodologia desenvolvida para a atuação territorial local, com o foco no cidadão, e que possui o objetivo principal de trabalhar com uma determinada comunidade, de acordo com suas necessidades e interesses de desenvolvimento. Dessa forma, a gestão territorial par-ticipativa pode ser aplicada na administração pública como uma ferra-menta de gestão. Ela auxiliará o administrador na execução de obras públicas, com uma visão participativa e territorial.
Para essa aplicação, é importante o entendimento de como a ges-tão auxiliará o desempenho de um gestor inclusive no cumprimento de seu plano de metas, em uma política de obras públicas. Essa polí-tica pode ser demonstrada e compreendida conforme a figura a seguir.
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Figura 5 – Construção dos processos para a gestão territorial participativa
Gestão de obras públicas
Integração do espaço social e territorial/grupos de projetos, programas ações e
atores locais e regionais
Mapas temáticos
Mapeamento e orde-namento da paisagem
territorial local. Mapear e visualizar por meio de clusters o andamento das
diversas ações locais
Tripé de metodologias de cadastrar a realidade local: CTM*, Roda de
Conversa e conceitos do MCDA**
Espaço territorial
História, identidade, ordenamento territo-rial, potencialidades
territoriais nos ambien-tes socioeconômicos e
ambientais
Espaço social
Potencialidades do sistema de atores
participantes de forma individual e coletiva
Determinar área de abrangência.
Onde as ações irão iniciar?
Comunidades
Resultado
Formação de gestores locais eregionais trabalhando em conjunto com a plataforma de governo muni-
cipal (plano de obras públicas)
Gestão territorial participativa
Fonte: Adaptado de Arns, 2003, p. 81.
* CTM – cadastro técnico multifinalitário: "É uma ferramenta catalisadora de informações e dados das potencialidades humanas, técnicas e científicas das estruturas existentes do espaço social e territorial da comunidade em questão.” (Arns, 2003, p. 108)
** MCDA – multicritério de apoio à decisão: "As metodologias MCDA e da formação dos grupos focais utilizam a subjetividade dos indivíduos, os valores, as crenças, os interesses, as necessidades individuais e coletivas, bem como as potencialidades individuais e coletivas necessárias para a construção do processo de intervenção.” (Arns, 2003, p. 25)
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O esquema apresenta os processos que fazem parte do modelo da gestão territorial participativa, e que estão presentes na gestão de obras públicas. Essa metodologia, quando utilizada como uma ferramenta administrativa, resulta em um ambiente de integração do espaço territorial, social, dos mapas temáticos, do cadastro das informações locais e da comunidade. O modelo participativo surgiu como catalisador, como agregador das informações, sendo aqui apli-cado como um modelo de planejamento, gestão e metodologia para as políticas públicas urbanas que envolvem as obras e os serviços de um município.
Nos tópicos a seguir serão descriminadas as partes que formam uma gestão territorial participativa, associadas à figura 5 apresentada anteriormente.
Descentralização local e participação por meio das redes
A descentralização do poder político e a nova estruturação das orga-nizações públicas é muito importante para o crescimento do papel de um gestor, para a maior participação deste dentro de uma instituição ou até no gerenciamento e na tomada de decisões. O gestor possui a fun-ção de organizar e tornar coerentes as informações recebidas transmi-tindo-as de forma que possam se interligar por redes de comunicação.
A articulação das redes sociais abrange a atuação da administra-ção, fornecendo como instrumento dessa ligação a interdisciplinaridade, ou seja, a atuação de profissionais de várias áreas do conhecimento que trabalham juntos no processo e possuem o mesmo foco e uma agenda predefinida.
A participação, a clareza nos processos e a transparência da admi-nistração correspondem a uma atuação mais articulada com as redes e ao crescimento de atividades não governamentais, contribuindo muito com o modelo de participação do cidadão para os projetos que fazem parte de um plano de governo. Dessa forma, estes podem ser discuti-
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dos e aprimorados conforme as necessidades da população. Essa situa- ção também pode ser considerada com uma conquista para o poder público, pois quanto maior for o foco administrativo para os interes-ses sociais, menores serão os desperdícios de recursos financeiros.
O que também pode proporcionar maiores resultados é a interco-nexão de pequenos blocos, como blocos regionais (de municípios ou de estados) que consequentemente proporcionam redes mais globaliza-das por sua infinita possibilidade de ramificações. Essa dinâmica traz para a organização maiores investimentos e resultados tecnológicos, bem como melhorias dos processos, das informações e das estratégias de planejamento. Esse pensamento se caracteriza por uma reforma administrativa de longo prazo – que já está ocorrendo –, além do apri-moramento dos conceitos.
Contudo, é fundamental que se registre a importância da partici-pação cidadã, que causa uma revolução na política, quanto à sua aber-tura e participação. Essa visão de aprimoramentos das redes de rela-cionamento está voltada para uma política descentralizadora, para a dinâmica administrativa do gestor, que age em conjunto com diversos líderes em constante harmonia e em benefício do bem social. Tudo isso abre um leque de oportunidades para o administrador, levando a perspectivas mais concretas, sérias e definidas, com o intuito de aná-lise, de planejamento, de organização, de controle e de resultados.
Para se conhecer como funciona a descentralização local e a parti-cipação popular, é necessário o estudo do funcionamento das redes, um conhecimento que tornará a descentralização e a participação mais dinâmicas para uma gestão de obras públicas. Ou seja, as redes, na gestão territorial participativa auxiliam no conhecimento dos grupos de atuação, no envolvimento das pessoas e na busca de uma mobili-zação social, para enfrentar os problemas sociais e econômicos, sendo também formadoras do espaço social e territorial. Para Villasante (2002, p. 28), “por trás de cada mobilização concreta ou de cada rede de associações, há algo mais que o manifesto; não é só a atividade ou a reivindicação expressada, há estilos e culturas sociopolíticas em jogo.”
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Pode-se afirmar que uma rede de relacionamentos envolve inte- resses, mas também conflitos, porque ao se tratar de intercâmbios sociais, políticos e culturais, existe uma diversidade de opiniões entre as pessoas e as instituições. No entanto, pode-se constatar nas redes o seu próprio aprimoramento, por mais que existam diversas mudanças. A rede associada à gestão participativa “forma gestores locais e regio-nais, multiplica o conhecimento técnico, científico e humano dos diver-sos atores participantes nos diversos processos promovendo o desenvol-vimento local.” (Arns, 2003, p. 3)
O desenvolvimento da região com o auxílio da gestão participa-tiva pode ampliar a rede local e auxiliar no processo, como um meca-nismo de abertura para novos horizontes e oportunidades à comunidade. Consequentemente, como diz Dowbor (2004, p. 6-7), as redes podem funcionar como multiplicadores:
As iniciativas locais se caracterizam pelo fato de constituí-
rem processos de pequena escala mas que podem se multi-
plicar [...] A Pastoral da Criança, para dar um exemplo, é
uma ONG constituída por apenas 62 profissionais, mas
que organizou 155 mil voluntárias em 3.150 municípios, e
é responsável por evitar 80% de hospitalizações infantis
através de ações preventivas, além de gerar uma queda radi-
cal da mortalidade infantil nos municípios aonde trabalha.
A comunidade deve ser multiplicadora e motivada por meio da sua participação, da inclusão das suas ideias, das experiências, da his-tória e do ordenamento territorial para gerar o desenvolvimento local. Em uma comunidade, as entidades – como organizações não gover-namentais, clubes, igrejas, entre outros – podem formar uma espécie de teia de relacionamentos que se subdividem em projetos (Godoy; Arns, 2006). Por mais dispersas que se encontrem, essas entidades con-tribuem com suas características e formam uma rede de atividades. Marteleto complementa que as redes não se diferem por suas caracte-rísticas individuais, mas pelo nível de relacionamento:
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para estudar como os comportamentos ou as opiniões dos
indivíduos dependem das estruturas das quais eles se inse-
rem, a unidade de análise não são os atributos individuais
(classe, sexo, idade, gênero), mas o conjunto de relações que
os indivíduos estabelecem através de suas relações uns com
os outros [...]. As pessoas com maior quantidade de conta-
tos diretos são, certamente, elos importantes em qualquer
rede social. Mas a rede é antes de tudo um ambiente de
comunicação e troca, que se dá em vários níveis. (Marteleto,
2001, p. 73-75)
O grande problema da continuidade, que ocorre em muitos proje-tos, talvez seja a falta do que Marteleto entende como um conjunto de contatos que os indivíduos estabelecem em suas relações uns com os outros, e também da falta de comunicação que às vezes ocorre entre as pessoas com o poder público, por exemplo (Godoy; Arns, 2006). Para Frey, Rezende e Bettini (2003, p. 175), “[a] marca central da rede é a cooperação, baseada em confiança entre atores autônomos e inter-dependentes [...] as redes tem um grande potencial para instigar pro- cessos de aprendizagem e são defendidas para a implementação de projetos de inovação.”
Em uma rede é preciso existir confiança mútua, motivação e com-prometimento. É um processo de construção da cidadania, em que cada indivíduo se integra para a melhoria da rede (Godoy; Arns, 2006). Para Jacobi (2000, p. 20), a construção da cidadania é
o reconhecimento e a construção das identidades dos dife-
rentes sujeitos sociais envolvidos; o contexto da inclusão
das necessidades expressas pelos diferentes sujeitos sociais;
e a definição de novas agendas de gestão, visando a estender
os bens a amplos setores da população.
A rede comunitária será mais efetiva quando promover o envol-vimento do maior número de atores públicos, privados e locais no desenvolvimento de processos para a construção de obras e serviços
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públicos. Nos projetos executados há pessoas, assim como entidades públicas e privadas envolvidas (Godoy; Arns, 2006). As redes geram conhecimento associado à informação, por meio de um sistema que proporciona confiança e cria oportunidades: “redes constituem a nova morfologia social das nossas sociedades, e a difusão da lógica de redes modifica de forma substancial a operação e os resultados dos pro- cessos produtivos e de experiência, poder e cultura.” (Castells, 1999b, p. 497) As redes podem trazer novos conceitos e maneiras de admi-nistrar uma cidade, modificar as culturas enraizadas e aumentar as perspectivas de visão de um gestor.
Dessa forma, as redes são um processo de relacionamento que os indivíduos estabelecem uns com os outros por meio do grau de con-tato, como pessoas da mesma equipe, do mesmo grupo ou da mesma empresa. Isso contribui para o aprendizado das pessoas e para a implementação de projetos de inovação, e ajuda a modificar os resul-tados, as operações e os processos produtivos que dependem de como a rede de relacionamentos é mantida.
Dentro de uma rede, podem-se gerar predominâncias de classes de poder, de interesses monopolistas, mas existe também o interesse interno das microrredes para o desenvolvimento de seus espaços, como é o caso das associações de moradores que, em sua maioria, atuam em benefício da sua comunidade. Conforme Castells (1999a), as redes sofrem modificações de acordo com a sociedade e de como é construído o espaço territorial e social.
Para Junqueira (1998, p. 96), “rede é uma proposta de ação, um modo espontâneo de organização em oposição a uma dimensão for-mal e instituída”, ou “rede é parceria voluntária para a realização de um propósito comum”. Portanto, a rede se forma voluntariamente, e é vol-tada para um propósito comum, que é a comunidade. Nesse ambiente, as parcerias e o envolvimento das instituições públicas e dos empre-sários auxiliam no processo de desenvolvimento local. Podem abran-ger um número infinito de mecanismos e de áreas de relacionamento, promovendo uma rede global de iniciativas auxiliadas pela informação.
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Em uma rede, há também a constante busca pelo conhecimento e pelo aprimoramento, e por isso existe a necessidade de se desenvolver tam-bém as suas potencialidades. Segundo Arns (2003, p. 100):
as potencialidades são experiências humanas/criativas,
técnicas e científicas alcançadas num determinado período
e tempo. Muitas destas efetivações/potencialidades podem
ser encontradas, por exemplo, em uma pessoa que sabe
prevenir uma doença, que participa da vida na comuni-
dade, tem autopercepção da realidade local, da vocação do
espaço social da comunidade, das formas de gerar a iden-
tidade da comunidade; em síntese que avalia aspectos qua-
litativos e quantitativos do seu espaço social e territorial.
O lado humano deve ser colocado em prática, como a demo-cracia, a cidadania e os direitos do cidadão. Segundo Demo (1998b, p. 15), “as democracias precisam de outros caminhos mais bem pautados nos direitos humanos e na cidadania.” Dessa forma, vê-se que democracia, direitos humanos e cidadania são conceitos que se inter-
-relacionam. Pode-se dizer que a democracia foi desenvolvida a partir do voto popular, consideração importante que até hoje possui signifi-cado para o exercício dos direitos:
Componente fundamental da democracia de massas que
começava a se consolidar no país, a participação popular se
expressou através do voto, pressionando intensamente as
estruturas do Estado, dos partidos e do sistema político em
seu conjunto. (Moisés, 1990, p. 21)
Essas são conquistas realizadas e despertadas pela participação social e comunitária. A participação do cidadão nos processos é algo de grande importância para o desenvolvimento de um projeto em uma comunidade. A gestão territorial participativa foi escolhida como pro-cesso continuado de gestão no meio urbano, porque trabalha tendo
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como objetivo a democratização da informação, tornando possível uma nova forma de agir, integrando diversas esferas de protagonistas.
Uma forma viável que pode integrar esse modelo de gestão ocorre por meio de ferramentas de tecnologia, como o caso de um portal comu-nitário, por exemplo. Por meio dessa ferramenta, pode-se formar um sistema de atores potenciais de entidades públicas, privadas e comu-nitárias, que forneçam de forma continuada informações quantitati-vas e qualitativas do espaço social e territorial. Isso permite descobrir e encorajar as potencialidades humanas e técnico-científicas, como maneiras de desenvolver diversos processos que promovam a gestão participativa e a produção da informação.
Os atores, ou seja, as pessoas que ocupam uma área de abran-gência, determinam segundo Arns (2003, p. 78) o “espaço social”. O espaço social comunitário é formado por indivíduos que participam de processos, de atividades e de ações, sendo que a comunidade pode ser considerada como um movimento social, já tratado e mencionado nesta obra:
Os movimentos sociais urbanos, geralmente se destacam
entre os processos sociais que, ultima mente, de modo con-
tínuo, se fazem presentes nos espaços de moradia, coin-
cidindo muitas vezes com a própria dinâmica das ações
comunitárias. Considere-se, por outro lado, que a mobili-
zação da população, com processos de organização que por
vezes se estruturam a partir daí, põe em estado de alerta as
engrenagens asseguradoras da ordem social. (Souza, 1996,
p. 13)
Portanto, deve-se entender que a mobilização da população para uma participação efetiva pode ser concretizada por meio dos movi-mentos sociais. Sob a ótica de certos autores, como Souza (1996, p. 15), “[a] participação é con teúdo básico do DC (Desenvolvimento Comunidade), seja na implementação de programas da política social ou na implementação de processos originados dos movimentos sociais.”
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Já para Demo (1996, p. 41), “participação é a alma da educação, com-preendida como processo de desdobramento criativo do sujeito social”. Demo (1998b, p. 23) destaca ainda que
a redução das desigualdades só pode ser fruto de um pro-
cesso árduo de participação, que é conquista, em seu legí-
timo sentido de defesa de interesses adversos [...] a liber-
dade só é verdadeira quando conquistada. Assim também
a participação. E isto fundamenta a dimensão básica da
cidadania. Não só deveres; há direitos também.
Por sua vez, de acordo com Moisés (1990, p. 23), “a censura à imprensa, os impedimentos à participação e os atos de repressão polí-tica funcionavam, certamente, como fortes fatores de inibição à livre expressão da opinião.” Ainda, a participação encontra-se ligada à democracia, aos direitos públicos, ao direito ao acesso à informação e à livre opinião e, por consequência, ao exercício da cidadania.
Pode-se dizer que as redes até aqui tomaram dimensões gran-diosas. No nosso entendimento, essas são consequências de situa- ções que podem ser observadas dentro de uma rede de pessoas. O Estatuto da Cidade, por intermédio da gestão do meio urbano, assegura que “[a] democracia participativa tem justamente como pressuposto o direito de participação do cidadão no campo das políticas públicas”. No Estatuto da Cidade também se cons-tata, como escrevem Frey, Rezende e Betini (2003, p. 5), que
“a gestão urbana democrática é elaborada por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.”
Projetos assistencialistas cumprem seu papel de ajuda, mas mui-tas vezes não garantem o futuro e a continuidade das melhorias. Segundo Néri (2003, p. 15), a comunidade deve buscar soluções para os seus problemas e “cabe lembrar a importância da participação das
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comunidades envolvidas, sendo protagonistas na construção do seu caminho para fora da miséria.”
De acordo com Robert (1998, p. 85), existem duas questões fun-damentais a serem consideradas:
de um lado, a relação de proximidade entre os que assistem
e os que são assistidos; de outro, a incapacidade para traba-
lhar. Delimita-se a esfera da assistência, ou seu núcleo pelo
menos, na intersecção de dois eixos abaixo. 1. A relação de
proximidade que deve existir entre o beneficiário dos auxí-
lios e a instância que os distribui [...]; 2. O indigente tem
mais oportunidade de ser assistido à medida que é conhe-
cido e reconhecido, isto é, entre as redes de vizinhança que
expressam um pertencimento que se mantém em relação à
comunidade.
A assistência não resolve o problema de quem tem dificuldades e é excluído da sociedade. Assim, é preciso dar oportunidades para essas pessoas. Deve-se mostrar a cada indivíduo que o ambiente pode se modificar com seu trabalho, com sua vontade de desenvolvimento, sem se esperar pela decisão de instituições públicas, mas sim com a cobrança dos serviços e o trabalho em conjunto com essas institui-ções. A participação é um processo que envolve a mobilização social, e a decisão quanto a atuar é fundamental para que os processos sejam realizados com êxito, pois ninguém age obrigado a realizar algo, ou seja, a vontade precisa partir das próprias pessoas.
Dentro de uma comunidade, as pessoas formam uma rede, e é necessário reforçar que elas devem ser valorizadas conforme suas características e potencialidades. Com isso, a conscientização da par-
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ticipação* é um importante veículo da sustentabilidade urbana: “A qualidade de vida de uma comunidade é relativa, é ecologia política antes que técnica, pois a sustentabilidade de um projeto depende das capacidades e implicações da população com essa solução proposta.” (Villasante, 2002, p. 30) Dessa forma, quando a comunidade se envolve com a situação, descobre seus principais interesses e se sente mais informada.
Segundo Dowbor (2001, p. 3),
O cidadão informado se torna de repente uma pessoa que
pode participar diretamente dos processos de transformação
política e social, fazendo os sistemas evoluir da democracia
representativa para a democracia participativa. O autoconhe-
cimento pelas comunidades abre espaço para a resolução des-
centralizada de problemas e a organização de frentes de traba-
lho voluntário de diversos tipos.
A informação, aliada à participação, abre caminhos para o des-cobrimento de potencialidades humanas e ajuda na criação de novas oportunidades.
A organização e o desenvolvimento do ambiente decisional
O ambiente decisional de uma comunidade compõe-se de uma estrutura de decisores e facilitadores. De acordo com Arns (2003, p. 102), que cita Bana, Costa e Pirlot, “os decisores são aqueles a quem foi for-malmente ou normalmente delegado o poder de decisão. Já o papel do
* Aqui é importante diferenciar esses dois conceitos com-plementares: potencialidade se refere a como o indivíduo em uma comunidade pode contribuir para o seu desen-volvimento, ou seja, como ser capaz de realizar – ou aju-dar a realizar – um ato ou um serviço nesse espaço; já a participação é um meio para o indivíduo desempenhar suas potencialidades.
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facilitador é um praticante do paradigma construtivista empenhado no apoio à Decisão.” A função do facilitador, para Keeny (1992, p. 38),
“é facilitar e apoiar o processo de tomada de decisão”. Nessa estrutura encontram-se as pessoas que são fundamentais no planejamento das ações e das atividades de uma comunidade; são as que buscam recur-sos, parcerias, alternativas e soluções, e colaboram para o desenvolvi-mento dos projetos.
Os atores envolvidos nesse processo são capazes ainda de inter-vir e mobilizar qualquer ação que esteja de acordo com os interes-ses da comunidade. Esse ambiente decisional forma grupos que estão num processo de constante troca de experiências. A organização desse ambiente acontece por meio das rodas de conversa*, nas quais as pessoas são multiplicadores do conhecimento e são confrontadas per-manentemente, facilitando a construção dos diversos movimentos que desenvolvam ações na comunidade.
As rodas de conversa, complementa Ferraz (1993, p. 5), são “uma técnica que se baseia na pressuposição de que a reunião de um grupo de indivíduos, que compartilham uma situação, funciona como uma estimulação recíproca, favorecendo o relato de vivências pessoais e troca de experiências”. É importante formar um grupo potencial dentro de áreas específicas (como líderes comunitários, associações de moradores, técnicos e gestores urbanos, entre outros), e devem ser levadas em consideração as características individuais e as potenciali-dades de cada participante. É necessário o trabalho em temas de inte-resse comum e individual, proporcionando incentivos aos integrantes.
Essa prática envolve também a participação de grupos políticos, do poder público, embora esses grupos surjam de interesses e necessi- dades comunitárias. O ambiente decisional é formado em princípio
* Para Arns (2003, p. 81), as rodas de conversa devem ser entendidas da seguinte forma: “Uma vez definido o grupo alvo, inicia-se o levantamento de dados socioeco-nômicos e ambientais do grupo focal. Neste momento é feita a interação entre a avaliação qualitativa (roda de con-versa) e a avaliação quantitativa CTM (Cadastro Técnico Multifinalitário) [...] Grupos focais (rodas de conversa) formado respeitando a formação do ambiente decisional”.
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por iniciativa das comunidades, e forma uma rede de relacionamen-tos com o poder público. Na gestão de obras públicas, essas estruturas em redes comunitárias ajudam a definir metas e objetivos, pois con-tam com a consolidação de movimentos atuantes nas particularida-des de cada região. Essa aproximação dos administradores, em rela-ção aos problemas aparentes e às questões reais, auxilia na tomada de decisões políticas, resgata valores humanos e propicia uma gestão soli-dária, comunitária e com reciprocidade de interesses e escolhas.
Com relação ao cadastro técnico multifinalitário, este pode ser carac-terizado pelo armazenamento de um cadastro específico de cada município, a ser trabalhado em conjunto com informações das unida-des de saúde, escolas, igrejas, associações e outras entidades que com-põem a formação e a atuação comunitária e específica de cada região.
Os dados e as informações devem representar a realidade local trabalhada e servir de mecanismos de planejamento e adequação de novos projetos regionalizados. Também auxiliam as entidades públi-cas a obter informações concretas e reais da situação local, que mui-tas vezes não conferem com os dados do governo municipal. Por isso, a interligação dos atores é importante para se formar uma gestão mais focada nas necessidades reais da comunidade.
Construção do espaço social e territorial
O ambiente social que envolve a comunidade, ambiente este que trabalha e se relaciona por meio do modelo de gestão territorial parti-cipativa, mostra que é possível a valorização do sujeito em seu espaço territorial, com suas potencialidades humanas, seus conceitos e valo-res individuais. Segundo Arns (2003, p. 78), “[o] Espaço Social é for-mado pelas pessoas, indivíduos e suas potencialidades humanas, téc-nicas e científicas. Já o Espaço Territorial é o espaço ocupado por este cidadão na sua comunidade, nos ambientes socioeconômicos e ambientais (escolas, igrejas, associações etc.).”
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O espaço territorial é a estrutura física que é ocupada pela comuni-dade em sua área de abrangência, e também um lugar em que o indi-víduo precisa ser considerado como cidadão. Segundo Santos (1998, p. 122-123),
[o] território, pela sua organização e instrumentação, deve
ser usado como forma de se alcançar um projeto social
igualitário [...]. O cidadão é o indivíduo num lugar. A
República somente será realmente democrática quando
considerar todos os cidadãos como iguais, independente-
mente do lugar onde estejam.
Em uma comunidade em que existe a exclusão social, é preciso que as condições de igualdade sejam respeitadas para melhorar as possibilidades do desenvolvimento social. Dessa forma, o cidadão, o indivíduo que também faz parte das comunidades, é a peça funda-mental para o reconhecimento dos direitos humanos (Santos, 1998). Souza (1996, p. 67), citando Pinto, complementa dizendo que “a pala-vra comunidade denota, operacionalmente, uma população que habita uma determinada porção de território, com cujo nome se identifica, e que, por viver e conviver nele desenvolve alguma coisa em comum”. A pessoa vivendo em uma comunidade identifica-se com seu espaço, e na maioria das vezes procura se relacionar e contribuir para o desen-volvimento do local.
Geograficamente falando, segundo Koga (2003, p. 136), “[o] par-celamento do território de uma cidade representa um processo geopo-lítico, cuja autoria normalmente se restringe aos atores técnicos e polí-ticos”. Contudo, em uma comunidade, o parcelamento do território deve levar em conta também os atores locais e externos à região, como empresários e instituições privadas, e não somente os técnicos e polí-ticos, como mencionado.
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De acordo com a Constituição Federal,
Art. 33 [...]
§ 1º Os territórios poderão ser divididos em Municípios,
aos quais se aplicará, no que couber, o disposto no Capítulo
IV deste Título.
[...]
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em
dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e apro-
vada por dois terços dos membros da Câmara Municipal,
que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos
nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado
e os seguintes preceitos:
[...]
XII – cooperação das associações representativas no plane-
jamento Municipal;
XIII – iniciativa popular de projetos de lei de interesse espe-
cífico do Município, da cidade ou de bairros, através de
manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado.
Pela Constituição, fica claro o direito de participação da popula-ção em conjunto com o poder público, no processo de planejamento urbano e nos projetos de interesse do município. No entanto, na maioria das vezes é difícil interligar as instituições e as parcerias com a comunidade; isso ocorre por não se trabalhar a gestão local, aspecto importante relacionado no portal comunitário, que facilita o acesso e o relacionamento de diferentes organizações.
Para Carvalho (2004, p. 57),
a análise do uso do território aponta para duas vertentes
contraditórias, o uso produtivo do espaço da cidade, deter-
minado pelas características do processo de reprodução do
capital, e o uso residencial, incluindo os serviços essenciais,
onde se dá a reprodução da vida social.
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Santos, citado por Carvalho (2004, p. 58), completa, dizendo que “num território onde a localização dos serviços essenciais é deixada à mercê a lei do mercado, tudo colabora para que as desigualdades sociais aumentem”. Esse é o caso das comunidades que lutam contra as suas dificuldades sociais; a tendência dessas regiões é a organização e a participação nos processos políticos e administrativos.
Entretanto, é necessário que o poder público esteja também inter-ligado à comunidade por meio da governança. Segundo Santos Júnior, citado por Cruz e Freire (2003, p. 83-84), a governança
destaca que os novos padrões de governo são centrados
em três características principais: maior responsabilidade
dos governos municipais em relação às políticas sociais e
às demandas da população; o reconhecimento de direitos
sociais a todos os cidadãos; e a abertura de canais para a
ampla participação cívica da sociedade.
A abertura para a população quanto à possibilidade de participação e de reconhecimento dos seus direitos sociais melhora o espaço social e territorial. Os elementos da infraestrutura urbana como saneamento, iluminação, pavimentação e edificações, que fazem parte dos serviços essenciais, são algumas das necessidades básicas que o indivíduo precisa para compor o seu espaço. O resgate histórico da região também contri-bui para a formação e a identificação do ambiente.
Para Acselrad (2001, p. 113), existem estratégias para o desenvol-vimento local que promovem a competitividade, que são basicamente de três espécies:
infraestutura adequada – particularmente no que concerne
à mobilidade e ao acesso a serviços essenciais; um sistema de
comunicações que assegure a conectividade do território aos
fluxos globais de pessoas, informações e mercadorias; e a exis-
tência de recursos humanos capazes de produzir e gerenciar
no novo sistema técnico-econômico.
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Assim como essas três estratégias, a análise territorial em con-junto com a social é considerada fundamental para o planejamento urbano, pois o crescimento da população de forma desordenada, sem a preocupação com a formação do espaço, causa conflitos com o terri-tório. Como consta na Agenda 21 (2001, p. 21), “esses processos inte-rativos afetam o uso da terra, a água, o ar, a energia e outros recursos. As cidades em rápido crescimento, caso mal administradas, deparam--se com problemas ambientais gravíssimos.”
Outra questão que deve ser analisada no espaço social e territo-rial é o conceito de comunidade, que segundo Souza (1996, p. 66), “é o cotidiano dos indivíduos e grupos que partilham de condições sociais comuns e, face a elas, organizam o seu ambiente de relações dentro de uma dinâmica própria.”
Essa dinâmica própria precisa ter como critérios principais a partici-pação como fator de união, a transformação e o relacionamento entre os indivíduos. De acordo com Pinheiro, Pequeno e Marques (2004, p. 44), no Plano Diretor (Capítulo IV do Estatuto da Cidade), confirma-se
[a] participação da população e de associações representati-
vas dos vários segmentos da comunidade, de modo a garan-
tir o controle direto de suas atividades e pleno exercício da
cidadania. No parágrafo 4º do art. 4º, o Estatuto da Cidade
estabelece que os poderes Legislativo e Executivo garanti-
rão, no processo de elaboração do Plano Diretor, a partici-
pação dos vários segmentos da sociedade, a publicidade e o
acesso de qualquer interessado aos documentos e informa-
ções produzidos.
A transparência também é fundamental nos processos do governo, para promover a participação do cidadão em seu espaço. Como comenta Boschi, citado por Cruz e Freire (2003, p. 84),
utiliza a governança para definir um formato de gestão
pública, fundado na interação público/privado, que tende
a assegurar a transparência na formulação e eficácia na
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implementação de políticas, justamente porque permite
uma relação mais estreita entre sociedade civil e governo.
A transparência do governo em suas atividades, assim como o reconhecimento do espaço social e territorial por meio de políticas que estejam próximas e sejam coerentes com os objetivos da sociedade civil, permite que o relacionamento entre cidadão e poder público atinja a eficácia.
Outro aspecto a ser considerado e respeitado é o do direito. Quanto ao Plano Diretor Participativo, Rolnik (2004, p. 15) considera que os objetivos consistem em “estabelecer como a propriedade cumprirá sua função social, de forma a garantir o acesso a terra urbanizada e regu-larizada, reconhecer a todos os cidadãos o direito à moradia e aos ser-viços urbanos”.
No entanto, a garantia desses direitos não ocorre de forma simples, pois a transparência do governo, a abertura de canais para a participa-ção e a responsabilidade do governo municipal são pontos importan-tes para o desenvolvimento local. Ocorrendo essa situação, pode-se iniciar o combate à desigualdade. Como escreve Demo (1998a, p. 34), “a carência material é a casca externa da desigualdade social, cujo cerne está na ‘pobreza política’; tal reconhecimento seria sufi-ciente para perceber que o combate à pobreza não passa em primeiro lugar pela assistência, mas pela reinvenção da cidadania do excluído”.
Mapas temáticos
Os mapas temáticos têm o propósito de contribuir para o plane-jamento urbano de uma cidade. Eles auxiliam na organização e na análise do espaço social e territorial. São, geralmente, utilizados por órgãos governamentais para o planejamento de suas ações e para a prestação de informações ao cidadão. Conforme escreve Arns (2003, p. 87), “os mapas temáticos são uma importante ferramenta no plane-jamento de atividades e na integração dos ambientes socioeconômicos
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e ambientais de uma determinada comunidade.” Ainda comentando de um modo geral, Arns (2003, p. 87), cita Lock:
Os mapas são instrumentos visuais concretos que têm o
poder de sintetizar a percepção espacial que o ser humano
tem do ambiente, ou seja, um mapa representa grafica-
mente as imagens mentais de um determinado espaço.
Para as pessoas da comunidade é uma ferramenta que faci-
lita, integra diferentes ações e atores.
Os mapas são utilizados como ferramentas de análise, como meios de visualização, que podem ser direcionados para o estudo das carac-terísticas dos fenômenos geográficos, sintetizar soluções e também apresentar resultados (Sluter, 2001). Acrescentando dados sobre o estudo de visualização no ramo da cartografia, pode-se dizer, segundo, Sluter (2001, p. 46), ao citar DiBiasi e MacEachren, que é “uma ação de cognição, uma habilidade humana de desenvolver representações mentais que nos permite identificar padrões e criar ou impor ordem”.
MacEachren, citado por Sluter (2001), estuda ainda o espaço em três eixos, de acordo com o uso dos mapas, os quais são a interatividade, a audiência e o propósito. A interatividade corresponde ao grau de inte-ração com o mapa (alta ou baixa), a audiência está relacionada ao uso do mapa, se público ou privado, e o propósito pode variar entre reve-lar o desconhecido e representar o conhecido.
O modelo de DiBiasi, citado por Sluter (2001), divide as técnicas de visualização em duas fases, agrupadas em dois domínios: público e privado. No domínio privado, os mapas são utilizados pelo usuário ou grupo de usuários, e os resultados são informações representadas e publicadas para o domínio público.
Assim, quando o uso de um mapa se dá com alta interatividade e a audiência é privada, com o propósito de revelar o desconhecido, a ênfase é dada à visualização. Por outro lado, se a interatividade é baixa, a audiência é pública e o propósito é apresentar o conhecido, e a ênfase é na comunicação (Sluter, 2001).
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Percebe-se que a interatividade é um aspecto importante para a visualização do homem, que pode organizar as informações de acordo com sua necessidade. Nesse sentido, Sluter (2001, p. 58) cita em diver-sos pontos que
Com os mapas interativos, os usuários são participan-
tes ativos no processo de comunicação cartográfica [...] O
mapa interativo é uma extensão da habilidade humana de
visualizar lugares e distribuições. [...] O mapa interativo
é uma interface entre o usuário e a realidade, e esta inter-
face é digital. As ferramentas computacionais permitem
que o usuário deixe de ser um elemento passivo no pro-
cesso de comunicação cartográfica, e passe a interagir ati-
vamente no processo de aquisição de conhecimento com o
uso de mapas.
Como mencionado, os mapas são ferramentas interativas que, se aplicadas adequadamente, podem apresentar resultados para a gestão urbana, conduzindo à viabilidade dos estudos regionais e a uma melhor forma de gerenciamento das informações. Nesta obra, os mapas temáticos visam à interpolação* das diferentes informa-ções, que no caso comunitário podem servir para obter resultados satisfatórios. Os mapas temáticos e interativos auxiliam no planeja-mento urbano e podem determinar visões estratégicas para a atuação administrativa.
Um sistema de geoprocessamento (SIG) pode ser aplicado como ferramenta de análise; os SIGs são também utilizados para armazenar e manipular informações geográficas. Com esses sistemas, é possível a realização de análises em diversas áreas ao mesmo tempo ou em ape-nas algumas regiões. O gerenciador do sistema é capaz, além da mani-pulação das informações, de exercer sobre elas dinâmicas interativas de
* Nesses mapas (ver anexos), as informações se interpo-lam ou se sobrepõem uma à outra; dessa forma, diferen-tes informações se relacionam para se chegar a uma deter-minada análise.
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acordo com o projeto desenvolvido e criar resultados que irão auxiliar o planejador ou administrador urbano no desenvolvimento da cidade. Isso ocorre porque as informações georreferenciadas, além de uma aná-lise espacial e territorial, contribuem para as diversas áreas públicas, como educação, saúde, iluminação, esgoto, drenagem, pavimentação e edificações, entre outros serviços disponibilizados pelos setores públi-cos; o mesmo se dá as áreas de gerenciamento e controle para a aplica-ção de tomada de decisões e planejamentos estratégicos.
Portal comunitário
O portal comunitário é um resultado de uma gestão territorial participativa. É uma ferramenta utilizada como ambiente de integra-ção entre comunidade, entidades públicas e privadas, ONGs, associa-ções, enfim, os atores que fazem parte de um complexo organizacio-nal de políticas públicas.
O portal pode ser um importante instrumento catalisador, agru-pador de informações e de uma rede social solidária e compromissada, com o propósito de promover a cidadania e facilitar a construção de pro- cessos de desenvolvimento socioeconômico, cultural e ambiental. Portanto, “os portais estão mudando fundamentalmente a forma como a informação e as responsabilidades de colaboração são com-partilhadas em uma organização: de um foco estreito, funcional e não coordenado, para uma abordagem ampla e de colaboração” (Frey; Rezende; Betini, 2003, p. 4).
Nos estudos e pesquisas desenvolvidos por nós, pouco se encon-tra de referências a portais comunitários que atuam em uma determi-nada região. Comentam-se sobre os portais municipais e os de governo; conforme Frey, Rezende e Betini (2003, p. 4): “Um portal municipal é uma porta de acesso à Internet que agrupa e disponibiliza toda e qual-quer informação pública de interesse dos cidadãos de um determinado município.”
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O portal comunitário pode ser uma ferramenta de auxílio à comunidade local, como os portais do governo quanto à prestação de serviços para o cidadão, em que este é o principal foco. O portal de governo traz a informação pronta na web para a população, intera-gindo de uma forma ou outra com essa população. Já o portal comuni-tário é o meio inverso dos portais de governo, colocando a informação por meio do cidadão, que é o seu principal atualizador e fornecedor; ele também passa a ser o foco, trabalhando com as questões e as necessi-dades de sua comunidade.
Dessa forma, o indivíduo interage com as suas características e aptidões (potencialidades), dando opiniões e participando dos pro-cessos. Vê-se também a participação do governo, que interage no ambiente do portal comunitário por meio de integração com empre-sas públicas e privadas, além do acesso aos serviços e informações comunitárias e públicas. Murray, citado por Freitas, Quintanilla e Nogueira (2004, p. 25), defende que
portais exclusivamente formatados para acesso a conteú-
do, como o modelo defendido por Shiakes & Tylman,
são inadequados às organizações, e que o Portal ideal é
aquele que interliga tudo a todos [...] Neste pensamento
Murray distingue os portais corporativos em quatro tipos
Portais de Informações, Portais Cooperativos, Portais de
Especialistas e Portais do Conhecimento.
Dessa forma, é importante saber as diferenças desses portais:
Os Portais de Informações são aqueles que so mente
organizam grande quantidade de informações e conteú-
dos, conectando os colaboradores às informações [...]. Os
Portais Cooperativos são aqueles que provêm acesso às
informações e meios de processamento cooperativo, con-
gregam características dos Portais de Negócios aliadas a
informações geradas por indivíduos ou comunidades inter-
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nas ou externas à organização [...]. Os Portais Especialistas
cumprem as funções de um Portal Cooperativo e conse-
guem ainda conectar pessoas, de acordo com suas expe-
riências e interesses, formando comunidades, sendo um
veículo para a troca de conhecimentos [...]. Os Portais
do Conhecimento têm a capacidade de conciliar todas
as características dos anteriores, sem pormenorizar uma
ou outra funcionalidade. (Freitas; Quintanilla; Nogueira,
2004, p. 25-26)
Por esse pensamento, pode-se dizer então que, pela dificuldade em se conceituar os portais comunitários, eles estão mais próximos dos portais do conhecimento, que se preocupam em “atender às necessi- dades das organizações: auxiliar a tomada de decisão, disponibili-zando informações em um único ambiente, suportar ferramentas de colaboração, além de auxiliar a gestão do ativo mais importante da organização: o conhecimento” (Freitas; Quintanilla; Nogueira, 2004, p. 26).
São exemplos de portais comunitários o portal de segurança humana da Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp), em parceria com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud)*, e o Portal da Comunidade** mantido pelo Governo do Paraná em parceria com a Companhia de Informática do Paraná (Celepar). Ele foi implantado em 2002 e, atualmente está sob gestão da Secretaria Especial de Relações com a Comunidade (Serc).
Na página inicial desse portal, encontra-se o cadastramento das comunidades que querem divulgar seus produtos e serviços, com o objetivo de
Integrar organismos da sociedade civil criando condições
para o desenvolvimento autossustentável, atuando na capa-
* Para mais informações, acesse o site: <http://www.segurancahumana.org.br>.
** Para mais informações, acesse o site: <http://portaldacomunidade.pr.gov.br>.
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citação de suas lideranças através dos módulos de desenvol-
vimento pessoal, tecnologia da informação, gestão e empre-
endedorismo. [...] ainda, a inclusão digital e social ocorre
através do acesso às informações, quebrando o isolamento
das Comunidades. (Serc, 2006)
Entre os serviços ofertados nesse site estão doações, oportuni-dades de trabalho, classificados, agenda social e cultural, benefícios, produtos, serviços e projetos. Outro programa, realizado em 2003, o Paranavegar, tem como objetivos o aumento do acesso das comunida-des carentes à internet, e a implantação de telecentros comunitários. Esse programa oferece parcerias com organizações locais e treina-mentos para o cidadão. Segundo Rech Filho (2004, p. 85), “o orça-mento alocado pelo Governo do Paraná para o projeto, para o período de 2004/2007, é da ordem de R$ 2,9 milhões [...]”. Rech Filho (2004, p. 64) relata ainda que “na análise de portais de serviços de gover-nos centrais, realizada com 190 países da ONU (Organização das Nações Unidas), o Brasil aparece em décimo oitavo lugar [...]”.
O Brasil caminha assim para um e-gov, que consiste no direcio-namento dos serviços e obras públicas para o ambiente da internet, bem como na disponibilização dessas informações para a população, que passaria a interagir com elas. No entanto, ainda há muito que ser realizado, principalmente quanto à abertura de portais comunitários interligados ao governo.
Existe também no Brasil a chamada exclusão digital, ou seja, há muitas pessoas com pouco ou nenhum acesso à informação, devido ao baixo acesso a computadores e à internet. Mas antes disso, existe o abismo social: “A tecnologia tem que ser uma ponte por cima desse abismo, uma forma de inclusão social, não pode ser mais um compo-nente a se somar à distância que já está instalada” (Cunha; Knight; Pinto, 2004, p. 314).
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Dessa forma, o acesso à tecnologia pode melhorar o desenvol-vimento social. O portal, assim como ocorre no governo, pode ser, segundo Nelson, citado por Rech Filho (2004, p. 57),
uma ferramenta nova e poderosa, que permitirá que a
sociedade governe-se melhor. Ela não apenas tornará o
governo mais eficiente e eficaz, como também possibili-
tará um maior envolvimento dos cidadãos nos processos
de decisão [...] Quando se fala em poder do cidadão na
Internet na sua relação com Estado, está-se referindo, por-
tanto, em poder da sociedade como um todo e não de indi-
víduos ou segmentos como ocorre no mercado privado.
De acordo com o Itec Journal (Portal, 2004), o portal “é o ponto único de interação com aplicações, conteúdo, processos e pessoas”, ou seja, é uma ligação de informações que interagem em um único ambiente.
Há diferentes tipos de portais, definidos conforme sua utilização (público ou corporativo), ou em relação às suas funções (suporte à deci-são e/ou processamento corporativo). Este estudo está embasado no chamado portal de utilidade pública; como escreve Dias (2001, p. 53):
“O portal público, também denominado portal Internet, portal web ou portal de consumidores, provê ao consumidor uma única interface à imensa rede de servidores que compõem a Internet.” Dias também define uma espécie de portal público vinculado majoritariamente aos interesses corporativos, que são os de prestação de serviços e os de aten-dimento aos consumidores.
Para se entender esse assunto, são necessárias referências sobre a internet, meio em que o portal é disponibilizado. A internet prio-riza a divulgação de dados para quem tem a possibilidade de obtê-los de alguma forma, seja pelo acesso na escola, na universidade, na resi-dência ou no trabalho, entre outros. A internet, segundo Wachowicz (2004, p. 38) “se apresenta como um canal de informação por excelên-cia, que elimina distâncias e tempo, gerando um altíssimo tráfico de
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informação”. Ou, conforme Lastres e Albagli (1999, p. 84), “consti-tui uma poderosa ferramenta para facilitar e multiplicar a comunica-ção global entre pessoas e instituições”. Para Akutsu, citado por Rech Filho (2004, p. 28),
o uso da internet está contribuindo para ampliar a participa-
ção democrática”. E ser um veículo multiplicador das infor-
mações, mas como citado por Tapscott, Lowy e Ticoll (2000,
p. 132): “A variedade de comunidades que podem ser criadas
na Net é limitada apenas pela imaginação e desejo.
A internet proporciona às comunidades serviços que podem con-tribuir para a interdependência e para a agili dade nos negócios, elimi-nando barreiras de tempo e de espaço, e proporcionando conveniên-cia e conforto ao cidadão (Rech Filho, 2004). Portanto, não existem barreiras para uma rede conectada em um sistema de informação.
Contudo, uma grande porcentagem da população ainda conti-nua marginalizada, embora exista um crescimento do acesso à rede pelos internautas. Segundo dados publicados pelo IBGE (2007), na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad) de 2007, 26,6% dos domicílios contam com computadores, enquanto 20,2% contam com acesso à internet. Esses números apontam para algo próximo a 15 milhões de Brasileiros com acesso aos recursos da tecnologia da informação (TI), com 11,4 milhões desses com acesso à internet.
Assim, vê-se que a falta de acesso à internet pode ser entendida como uma forma de exclusão digital. Como escreve Silveira et al. (2003, p. 18),
Atualmente, começa a existir um consenso que amplia a
noção de exclusão digital e a vincula ao acesso à rede mun-
dial de computadores. A ideia corrente é que um compu-
tador desconectado tem uma utilidade extremamente res-
trita na era da informação, acaba sendo utilizado quase
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como uma mera máquina de escrever, sendo, portanto a
exclusão considerada como a falta de acesso à internet.
Essa exclusão digital está relacionada de forma proporcional e direta com a exclusão social dos indivíduos. Se analisarmos os dados estatísticos apresentados pela Pnad-2007 em relação ao número de domicílios que possuem energia elétrica, abastecimento de água e esgoto sanitário, e compa rarmos com o acesso à internet, obtêm-se as informações consolidadas nas tabelas a seguir.
Tabela 1 – Domicílios com acesso a abastecimento de água e esgotamento sanitário
(Brasil/2007)
Rede geral (un. mil) 46.943
Rede geral (%) 83,3
Outra forma (un. mil) 9.401
Outra forma (%) 16,7
Rede coletora (un. mil) 28.921
Rede coletora (%) 51,3
Fossa séptica (un. mil) 12.558
Fossa séptica (%) 22,3
Outro ou não tinham (un. mil) 14.865
Outro ou não tinham (%) 26,4
Fonte: Adaptado de IBGE, 2007.
Tabela 2 – Percentual de domicílios referentes à iluminação elétrica
e serviços de acesso à comunicação (Brasil/2007)
Iluminação elétrica (%) Telefone (%) Microcomputador (%)
TotalSomente móvel celular
TotalCom acesso à internet
98,2 77,0 31,6 26,6 20,2Fonte: Adaptado de IBGE, 2007.
Embora os índices de acesso a redes de esgoto, água, iluminação pública, telefone, microcomputadores e internet apresentem aumento,
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deve haver uma preocupação especial com as regiões desprovidas e excluídas desses serviços. A disponibilidade dos serviços considera-dos primordiais como água, esgoto e iluminação, entre outros, são parâmetros que estão direcionados para o crescimento do país; assim, à medida que os índices aumentam, a população terá melhores condi-ções de vida. É o caso do acesso à internet e a computadores, que per-mite diagnosticar um nível melhor da qualidade de vida da população.
No entanto, vale ressaltar que também deve haver um aumento – quantitativo e qualitativo – das políticas públicas direcionadas a meca-nismos de inclusão, tanto social como digital. O problema da falta de acesso à internet pode se ampliar, quando comparado ao acesso na comunicação no mundo. Como escreve Castells (1999a, p. 431): “A internet é a espinha dorsal da comunicação global mediada por compu- tadores [...] é a rede que liga a maior parte das redes.”
Portal comunitário na Vila das Torres
A partir do referencial teórico estudado pela autora deste livro no curso de Mestrado em Gestão Urbana, na Pontifícia Universidade Católica do Paraná (PUCPR), fundamentou uma metodologia que serviu para a construção do portal comunitário da Vila das Torres, no município de Curitiba. O trabalho foi estruturado a partir da preo- cupação de se saber se esse portal auxiliaria no desenvolvimento da cidadania e na formação de um espaço saudável e sustentável para as crianças e adolescentes da comunidade.
Assim, aplicou-se o modelo de gestão territorial participativa, con-forme os processos que o envolviam, como a análise da realidade local, do ambiente decisional, da rede de atores e dos mapas temáticos. Com o levantamento da realidade local, por meio de dados e informa-ções, com a análise da infraestrutura urbana e da qualidade de vida do ambiente, pode-se questionar e verificar a relevância de um portal comunitário para a região. Com as informações da comunidade arma-zenadas na internet para consulta, discussões, planejamento urbano e
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intercâmbio com o poder público, empresários e instituições privadas podem verificar sua confiabilidade e precisão, se estão de acordo com a realidade da comunidade (Godoy; Arns, 2006).
Para proporcionar esse espaço sustentável, levaram-se em consi-deração as entidades e os projetos relacionados às ações desenvolvidas para esse público. Houve a preocupação de relacionar esses indivíduos com alguma atividade no portal que criasse oportunidades e desen-volvimento pessoal. Com a implantação do Jornal da Vila, em parce-ria com os alunos do Colégio Estadual Hildebrando de Araújo e com o Instituto Vida Nova (formado pelos comerciantes da região), foi possível proporcionar às crianças e adolescentes da instituição um maior envolvimento com a comunidade. Essa relação foi mostrada por meio das notícias e reportagens que questionam assuntos atuais da região e do que está acontecendo no mundo (Godoy; Arns, 2006).
No colégio, com a abertura do curso de informática básica e inter-net, houve uma maior aproximação dos moradores em relação às ferra- mentas de tecnologia da informação e comunicação, e também foi possível a descoberta de valores de cidadania e respeito ao ser humano. Para muitos, ter acesso a um computador é uma situação cotidiana, mas quando não se tem essa ferramenta ao alcance, observam-se as diferenças e as dificuldades, como por exemplo, ao se ensinar a digi-tar um texto ou fazer uma pesquisa na internet. Segundo Diego de Oliveira Quintino, morador da Vila e participante do curso, a inter-net é “uma grande rede de informação pela qual se pode comunicar com outras pessoas ou adquirir informações.” (Godoy; Arns, 2006) Esse curso, além de proporcionar conhecimento à comunidade, auxi-liou na análise da representatividade do portal e do acesso dos mora-dores aos computadores e à internet.
Quanto ao acesso à internet e a computadores, foram também realizadas entrevistas em campo. No total foram 68 entrevistas, sendo 63 no curso de informática; dos pesquisados, constatou-se que 19,08% possuem computador em casa, e destes 7,63% são da faixa etá-ria entre 7 e 19 anos. 53,44% acessam a internet, dos quais 52,67%
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estão na faixa etária entre 7 e 19 anos, e 65% dos 63 entrevistados no curso possuem algum tipo de conhecimento de informática. Portanto, embora a maioria dos 131 entrevistados não possua computador em casa, mais da metade acessa a internet, sendo que a maioria dos acessos ocorre na escola que frequentam, totalizando 40 acessos.
Como se observou ao longo deste capítulo, a comunida de Vila das Torres é carente em relação ao acesso a sistemas de informação como o computador e, consequentemente, à internet. Portanto, é impor-tante a criação de meios e locais que subsidiem esse acesso, como o Colégio Estadual Hildebrando de Araújo, que possui computadores e possibilita a consulta gratuita à web, e que pretende abrir suas portas à comunidade nos finais de semana.
Por meio da gestão territorial participativa, pode-se diagnos-ticar que a inclusão social e digital é possível, e que os primeiros passos nesse sentido estão sendo tomados pela comunidade. A união e a participação dos moradores nos processos que envolvem o desen-volvimento sustentável são demonstradas nos primeiros momentos de construção do portal, que poderá ser utilizado como uma ferra-menta catalisadora de eventos, cursos, informações e empregos para a região, assim como forma de relação com o poder público (Godoy; Arns, 2006). Ele é um veículo representativo da Vila, e como constata a moradora Valéria Leôncio de Oliveira “por ele a comunidade pode-ria ser vista lá fora” (Godoy; Arns, 2006), ou como comenta a tam-bém moradora Ana Carolina S. Souza, o portal “é uma oportuni-dade do morador conhecer um pouco mais sobre onde mora” (Godoy; Arns, 2006).
A comunidade foi a protagonista na construção desse portal; por intermédio dela foram inseridos os links de maior interesse. A preocu-pação de fazer com que os moradores e comerciantes demonstrassem as suas necessidades e anseios aumentou o significado do portal para este estudo.
A intenção da construção desse portal é que ele seja mantido pelos próprios moradores, com o apoio de instituições, associações e enti-
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dades localizadas na comunidade, que se responsabilizarão pelas atua- lizações e filtros das informações. A comunidade pode contar com parcerias, como as da área de educação para a atualização do portal, da unidade de saúde para o desenvolvimento de informações e dados estatísticos da região, entre outros.
Como ferramenta de tecnologia, um portal comunitário pode ser um desenvolvedor de políticas públicas, um agregador ou concentra-dor de informações em prol do bem-estar social, um mecanismo de interligação entre o poder público e a comunidade, e uma forma de fiscalização e acompanhamento de projetos desenvolvidos na região. Um portal consolida a identidade de uma comunidade e proporciona cidadania, responsabilidades e direitos de seus moradores perante os administradores públicos, os gestores e os planejadores.
Assim, o portal tem como objetivo uma política de transparência pública, e também pode conduzir as estratégias e as gestões governa-mentais de forma regionalizada, auxiliando com isso o poder público na administração da cidade, bem como na implementação, no acom-panhamento, no controle, na fiscalização e principalmente nas dire-trizes e objetivos do planejamento urbano. A seguir, uma ilustração do modelo realizado em estudo de campo na Vila das Torres, em Curitiba.
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Figura 6 – Portal Vila das Torres
Fonte: Godoy, 2005.
6.2 Audiências públicas
As audiências públicas são mecanismos do novo modelo de gestão participativa, em que é primordial a participação do cidadão nos pro-cessos políticos. Essas audiências são mecanismos de integração entre a esfera pública e o indivíduo, sendo uma maneira de envolver a popu-lação nas políticas de construção do seu espaço. Elas podem ser uti-lizadas como uma ferramenta de gestão administrativa, colocando a sociedade a par dos objetivos políticos de seu governo.
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As audiências públicas funcionam com a participação efetiva da sociedade juntamente com os representantes políticos, em um deter-minado local e tendo em vista um determinado assunto. Dessa forma, são realizadas reuniões periódicas com as comunidades, a fim de se descobrir as necessidades e os anseios coletivos, com a posterior incor-poração destes no plano de obras executado pelo município.
As políticas definidas nas audiências públicas são definidas de acordo com as possibilidades orçamentárias, juntamente com as necessidades da população. Assim, as audiências públicas conduzem a uma gestão de obras transparente, flexível e participativa. Elas são, portanto, um dos recursos que o cidadão possui para a cobrança e o controle dos recursos públicos, quanto à sua aplicação e priorização, ou seja, quanto à necessidade da população e ao interesse público. No entanto, como escreve Bernardi (2007, p. 362), “as audiências públicas objetivam dar transparência ao processo de decisão e também garan-tir o direito de informação para as populações que serão atingidas pelo projeto urbano”.
As audiências públicas, bem como os orçamentos participativos, estão de acordo com o que Hermany (2007, p. 197) escreve:
Importante destacar que a ideia de participação deve estar
vinculada a diversos princípios que informam a atividade
administrativa, no sentido de permitir um efetivo processo
de integração da sociedade com as decisões públicas. Isso
porque é fundamental identificar os novos paradigmas que
informam a atividade administrativa aos pressupostos de
construção de um direito social.
Assim, as audiências são um meio de informar a população quanto aos seus direitos de opinar e estar presente na tomada das decisões públicas. Os interesses são mais bem direcionados e os recur-sos mais bem aproveitados, e com isso a população participante fica informada em relação ao que é aplicado nas obras e consegue verifi-car essa aplicação.
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Como se percebe, essas ferramentas de integração com a popu-lação estão associadas à descentralização do poder, ao compartilha-mento de informações, à prestação de serviços, à visão de qualidade e aperfeiçoamento das políticas públicas, ao controle financeiro, ao direcionamento das necessidades, e à maior transparência e flexibili-dade administrativa.
São grandes os problemas que uma gestão pública pode enfren-tar, quando baseada em procedimentos burocráticos e estanques (quanto a trâmites de documentos e serviços, por exemplo), ou enrai-zada em mentalidades ultrapassadas e usadas para modelos comple-xos; em muitas situações, a solução poderia ser mais rápida e simples. No entanto, é possível pensar em novas formas de administrar, e uma das conquistas dessa nova abordagem está estreitamente relacionada à participação direta da população nos processos políticos, e as audiên- cias públicas contribuem para esse aperfeiçoamento.
6.3 Parceria público-privado
As políticas direcionadas para uma gestão mais eficaz e dinâmica conferiram às parcerias público-privadas maior importância. Quando se tem uma política participativa, voltada para as questões dos recur-sos financeiros, surgem também novas “perspectivas dos setores público e privado, dada a necessidade de se recorrer a novas tecno-logias para a consolidação das mudanças desejadas” (Rocha, 2002, p. 12).
Contudo, não é somente nessa iniciativa que o setor privado firma parcerias com a administração; isso ocorre também na área de obras e serviços de engenharia, assim como nos incentivos ao treinamento profissional de seus colaboradores (servidores), entre outros.
A organização das empresas privadas é um dos aspectos que foi incorporado pela administração pública, tais como os programas de
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qualidade, a reengenharia, a reorganização dos processos, o planejamento estratégico, entre outras políticas anteriormente adotadas somente pelo setor privado. Verificou-se ao longo do tempo que a adminis-tração pública e a administração privada possuíam formas semelhan-tes de gestão, embora cada uma com suas particularidades. A grande diferença entre as duas reside no fato de que as entidades públicas não visam ao lucro, e seu principal objetivo é o cidadão. Entretanto,
“ambas formas de gestão eram idênticas ou tão similares que se pode-ria passar de uma para outra como se da mesma coisa se tratasse” (Rocha, 2002, p. 12).
Portanto, a grande importância das parcerias público-privadas vai além das similaridades entre as instituições: compreende o cresci-mento e o desenvolvimento econômico e social, e até mesmo as trans-formações organizacionais e as novas formas das redes de conheci-mento. Com essas parcerias, é possível promover, na gestão territorial participativa, uma maior interconexão e intercâmbio administrativo e comunitário, e consequentemente um maior desenvolvimento urbano. Com isso, na gestão de obras públicas é possível que haja mais investi-mentos e recursos para a implementação e ampliação de obras e servi-ços e, consequentemente, um maior desenvolvimento urbano e resul-tados que visam à satisfação do cidadão.
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Considerações finais
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A ideia original deste livro foi conside-
rar o assunto abordado relevante para o
momento atual, em que existem diver-
sos parâmetros adotados por adminis-
tradores e gestores na realização das
políticas de gestão de obras públicas.
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Dessa forma, é comum a aplicação de ferramentas e metodolo-gias de gestão ineficientes e sem fundo teórico e/ou prático. Em vista dessa preocupação e da necessidade de aprofundamento em determi-nados assuntos, procurou-se mostrar aos leitores um panorama geral e alguns pontos específicos, no que tange às obras e aos serviços públi-cos municipais. Considerou-se também, para a realização efetiva deste estudo, o aprofundamento dos tópicos relacionados com os conceitos e as práticas adotadas, sendo fundamental a experiência profissional e pessoal para a finalização da obra.
Com a preocupação de não se ter uma leitura cansativa e sem pro-pósito, procurou-se adotar a formação de conceitos, de teorias e de fundamentos que estão diretamente relacionados aos princípios de uma política de gestão de obras públicas. O entendimento dos assun-tos analisados faz com que não somente um administrador público perceba a procedência dos aspectos legais e administrativos, mas tam-bém permite que estudiosos aprofundem-se e consigam aplicar con-ceitos e teorias de forma prática, os quais estão relacionados à gestão de obras públicas.
Este livro também atinge os estudantes e os pretendentes que possuem a necessidade de conhecer e atuar no campo público, por meio da adoção de políticas e metodologias inovadoras. O novo mercado de trabalho exige constante atualização do profissional, e no âmbito das políticas de obras e serviços públicos não é diferente. Ferramentas da gestão do conhecimento, por exemplo, são aplicações práticas que, quando adotadas, geram eficiência na execução dos serviços.
A utilização dessas ferramentas permite a consideração de fatores importantes na atualidade, como o conhecimento humano. Deste, o mais difícil de se conquistar é o explícito, pois está embutido no indi-víduo e necessita de formas de divulgação e abertura, que servirão para o aprimoramento de serviços e políticas públicas. A necessidade que as instituições possuem de aplicar constantemente seus recursos em atividades de treinamento, de valorização e de aprimoramento do
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conhecimento de seus funcionários, faz com que elas se tornem com-petitivas e fortalecidas, aprimorando seus recursos físicos e humanos.
A gestão participativa confere maior foco à gestão territorial, o que compreende a adoção de políticas públicas, como a utilização dos portais comunitários. O administrador (planejador ou gestor) possui maior poder de decisão, pois realiza seu planejamento em um ambiente regionalizado e conforme as necessidades prioritárias de uma comunidade. Há uma maior aproximação do gestor com a população e, consequentemente, maior flexibilidade, transparência e inovação política.
Dentre as muitas questões abordadas, também é fundamental que o planejamento estratégico seja utilizado como um mecanismo de planejamento urbano. O aprimoramento de técnicas administrativas faz parte do contexto organizacional, bem como a necessidade de ino-var e de mudar culturas enraizadas, passando-se a ter políticas foca-das no cidadão.
Essas ideias, entre outras abordadas neste estudo, foram aprimo-radas e aprofundadas tendo como objetivo o crescimento intelectual e o aperfeiçoamento do conhecimento dos gestores, comunicadores e outros atores que esta obra possa abranger. Assim, os procedimen-tos licitatórios, as questões administrativas, a evolução histórica, as culturas organizacionais, os contratos administrativos, dentre outros assuntos, são conceitos e procedimentos em relação aos quais o ges-tor público precisa buscar aprofundamento constante, para conse-guir uma melhor compreensão dos fundamentos da gestão de obras públicas.
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Questões para análise
Capítulo 1
1. Quais são as novas políticas de construção do am biente? Assinale a única opção falsa.
a) Obras executadas com prazos estipulados e de acordo com planos diretores formalizados.
b) Gestão territorial participativa, em que há o planejamento e a gestão local.
c) Política de transparência pública.d) Política centralizadora, com o envolvimento de poucos no
processo. A participação da gestão somente é executada pelas lideranças, e a sociedade não é envolvida no processo.
2. Diante das transformações ocorridas ao longo do tempo, Maslow percebeu modificações quanto às necessidades do século XXI. Enumere de 1 a 5 essas necessidades, de acordo com a sequência apresentada por Maslow.
( ) Necessidades de segurança.( ) Necessidades fisiológicas.( ) Necessidades de estima (ego).( ) Necessidades sociais (amor).( ) Necessidade de se autorrealização.
3. O autor Demo (1998a, p. 70) afirma que “é a qualidade social de uma sociedade organizada sob a forma de direitos e deveres majoritariamente reconhecidos. Trata-se de uma das conquistas mais importantes na história”. Assinale a seguir a alternativa que sintetiza essa situação.
a) Moradia.b) Sustentabilidade.
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c) Cidadania.d) Política.
4. Assinale verdadeiro (V) ou falso (F). Segundo o Estatuto da Cidade, quais são as diretrizes gerais da política urbana?
( ) Defender o meio ambiente contra predadores naturais.( ) Participar de associações que estão direcionadas para ques-
tões sociais.( ) Garantia do direito a cidades sustentáveis.( ) Direito à terra urbana, à moradia e ao saneamento ambiental.( ) Direito à infraestrutura urbana e ao transporte.( ) Participação popular e gestão democrática.
5. Quanto às novas políticas de planejamento urbano, uma delas está relacionada ao planejamento estratégico. Assinale a alternativa que melhor representa essa política.
a) O planejamento estratégico é uma forma de apresentar polí-ticas direcionadas a curto prazo; são estratégias voltadas para a tomada de decisões de um único dirigente.
b) O planejamento estratégico é considerado como pequenas estratégias organizacionais, somente para decisão.
c) O planejamento estratégico é uma política que utiliza téc-nicas e processos para alcançar metas importantes para as cidades. É estruturado por meio de diretrizes e previsões futuras.
d) O planejamento estratégico é uma técnica rudimentar enrai-zada em princípios hierárquicos e que possui uma visão estratégica do futuro.
6. Com quais questões a Agenda 21 se preocupa? Assinale ver-dadeiro (V) ou falso (F).
( ) Condição de vida de uma população.( ) Cuidado com o dinheiro público.
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( ) Desigualdade social.( ) Auxílio ao prefeito no planejamento.( ) Agravamento da pobreza.( ) Melhoria da educação.
7. O que se entende por governança? Assinale a alternativa correta.
a) Responsabilidades do cidadão com relação às políticas sociais, quanto à sua aplicação.
b) Governar somente com responsabilidade, atendendo aos pedidos da população.
c) Maior responsabilidade dos governos municipais em relação às políticas sociais e às demandas da população, reconheci-mento dos direitos sociais de todos os cidadãos e abertura de canais para ampla participação cívica da sociedade.
d) Responsabilizar os governos em delegar serviços ao cidadão, atuando de forma que a população se conscientize de que não é necessário somente participar, mas também cobrar do poder público.
8. Identifique algumas necessidades básicas, com relação aos serviços essenciais de que o indivíduo precisa. Assinale ver-dadeiro (V) ou falso (F).
( ) Pavimentação.( ) Viver em um ambiente harmonioso.( ) Emprego.( ) Saneamento.( ) Iluminação.( ) Edificação.
9. Como o uso do solo influencia a malha viária do município? Assinale a alternativa que responde a questão.
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a) De acordo com a ocupação e o uso do solo, a cidade poderá apresentar diferentes morfologias. A Lei de Zoneamento de cada município é a norma que define os aspectos gerais de uso e ocupação de cada região.
b) O uso do solo direcionará a forma pela qual a política irá trabalhar no município, modificando o meio ambiente.
c) A Lei de Zoneamento é considerada como parâmetro de normas que regem a organização do espaço. Essa lei modi-fica o uso do solo, comprometendo a malha viária, somente a partir das categorias e formações que o solo apresenta.
10. O que representam os equipamentos urbanos? Complete as frases.
a) Equipamentos urbanos são na verdade _________________________ que dão suporte, seja, infor-mando ou prestando um determinado serviço para o público.
b) No complexo de uma cidade, os equipamentos urbanos estão presentes também como estruturas físicas, que auxi-liam os _________________________ de um município.
c) Os equipamentos são incorporados na gestão urbana com o objetivo de _____________________________ dos serviços sociais de uma cidade.
Capítulo 2
1. Qual é um dos aspectos necessários para a transformação do modo de atuar da administração e da gestão municipal, principalmente quando se dá ênfase à burocracia?
a) Mudança constante de funcionários.b) Enfatizar o modelo hierárquico na organização.c) Mudança para modelos enraizados e burocráticos.d) Mudança de cultura e pensamento.
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2. O que ocorre quando há incentivo aos funcionários quanto à prática de novas ideias? Assinale verdadeiro (V) ou falso (F).
( ) Cria-se respeito.( ) Diminui o espaço entre chefe e subordinado.( ) O gestor não propicia senso de equipe.( ) O funcionário não possui poder de decisão.( ) O funcionário tende a não trabalhar em equipe.( ) O trabalho fica nas mãos de uma única pessoa.
3. De acordo com a gestão do conhecimento, qual é o maior bem de uma organização?
a) O maquinário.b) O humano.c) A tecnologia.d) O capital financeiro.
4. Diferencie conhecimento tácito de conhecimento explícito. Assinale a alternativa correta.
a) Conhecimento tácito é o conhecimento codificado, e conhe-cimento explícito é o conhecimento formal.
b) Conhecimento explícito é o codificado ou formal, e pode ser articulado por meio da linguagem e transmitido aos indi-víduos; já o tácito é o conhecimento pessoal, enraizado na experiência individual e que envolve crenças pessoais, pers-pectivas e valores.
c) Conhecimento explícito é o codificado ou formal, e não pode ser articulado por meio da linguagem e transmitido aos indivíduos; já o tácito não expressa conhecimento pessoal e não se encontra enraizado na experiência individual.
d) Conhecimento tácito é o codificado ou formal, e pode ser articulado por meio da linguagem e transmitido aos indi-víduos. O explícito é o conhecimento pessoal enraizado na experiência individual.
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5. Com relação à cultura e aos valores organizacionais, o que a gestão do conhecimento pode proporcionar ao administra-dor público? Some as alternativas corretas a seguir.
(3) A cultura organizacional pode ser entendida pelas normas e valores da organização.
(10) A cultura enraizada é difícil de ser moldada.(2) Alguns fatores que interferem na mudança de cultura são
a falta de incentivos remuneratórios, a falta de ferramentas para o trabalho e o clima organizacional.
(7) A cultura e os valores organizacionais são difíceis de serem mudados, por isso é mais fácil que a organização continue na mesma política de gestão, ainda que seus resultados não sejam tão promissores.
6. De acordo com os autores Barroso e Gomes (1999), existem três abordagens quanto à gestão do conhecimento. Assinale a alternativa correta quanto a essas abordagens.
a) Abordagens hierárquico-mecanicistas – são abordagens que pressupõem que o comportamento e a cultura organizacio-nais precisam ser modificadas.
b) Abordagens culturais-comportamentais – são abordagens centradas na aplicação de tecnologias e de recursos para se fazer mais e melhor do que já se fazia.
c) Abordagens sistemáticas – estão relacionadas aos sintomas dos problemas, e incluem o foco em uma melhor acessibili-dade das informações.
d) Abordagens culturais-comportamentais – pressupõem que o comportamento e a cultura organizacionais precisam ser modificadas.
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7. Levando em conta a política de recursos humanos na gestão do conhecimento, identifique o pensamento que está dire-cionado para a política de recrutamento.
a) A política de recrutamento é uma forma de empregar mais funcionários para a execução de tarefas.
b) O recrutamento é a decisão de investimento mais impor-tante de um gerente, e talvez a sua ferramenta mais estratégica.
c) O recrutamento de novas pessoas numa empresa do conhe-cimento não interfere em seu desenvolvimento.
d) O recrutamento é uma ferramenta estratégica da organiza-ção, por meio da qual o administrador não se preocupa em gerar conhecimento, mas somente mão de obra.
8. Identifique algumas ferramentas dos sistemas de informação utilizadas para a aquisição do conhecimento. Some as alter-nativas corretas a seguir.
(30) Intranets.(5) Chats.(2) Videoconferências.(1) Reuniões.(4) Fóruns eletrônicos de discussão.(1) Portais.(9) Discussões.
9. O que são os recursos intangíveis? Assinale a alternativa correta.
a) São recursos de difícil aquisição, que podem gerar ou não conhecimento.
b) São recursos refletidos nos balanços contábeis.c) São recursos de fácil mensuração.d) São recursos reconhecidos como processos de trabalho,
conhecimentos e habilidades dos funcionários; seu valor é de difícil mensuração.
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10. O que o planejamento estratégico proporciona? Some as alternativas corretas abaixo.
(1) Permite a elaboração de programas de longo prazo e o gerenciamento de planos de pequeno e médio prazo.
(5) Cria estratégias com efetividade.(9) Está relacionado a empresas empreendedoras e criativas.(55) É um processo dinâmico e sistêmico.(7) Não é participativo e contínuo para a determinação dos
objetivos.(3) Existe uma etapa zero para a preparação do projeto de pla-
nejamento estratégico.
Capítulo 3
1. O que se entende por obra pública? Assinale a alternativa correta.
a) É uma obra ou serviço para uma determinada sociedade ou coletividade, que visa atender uma necessidade desse público-alvo.
b) É uma obra ou serviço de interesse estritamente político, que visa ao interesse administrativo público.
c) É a visão de engenharia que executa uma obra pública que nem sempre visa ao cidadão, mas que em muitos casos é direcionada para o bem público.
d) Pode ser uma obra, serviço ou reforma, que é vista como a execução de processos e procedimentos necessários para o bem estar político.
2. As obras públicas, de acordo com a Lei nº 8.666/1993, podem ser consideradas como (some as alternativas incorretas):
(9) construção.(2) desmanche.
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(31) complementação.(14) fabricação.(6) desapropriação.(8) recuperação.
3. Nas fases preliminares das obras públicas, definem-se as metas e as prioridades das obras públicas. Assinale a alterna-tiva que descreve corretamente essa fase.
a) Por fazerem parte na fase preliminar, considera-se que a definição de metas e prioridades das obras públicas não é importante para o desenvolvimento dos projetos.
b) É a definição de metas e prioridades da gestão de obras públicas, conforme as necessidades da sociedade civil e o pla-nejamento orçamentário participativo, por meio de ações governamentais e comunitárias.
c) É a definição de metas e prioridades da gestão de obras públicas, conforme o interesse social e que não se relaciona ao planejamento orçamentário participativo.
d) Está relacionada à viabilidade técnica, econômica e ambien-tal; essa fase ajudará as políticas públicas na criação de um ambiente voltado exclusivamente ao não planejamento.
4. Assinale abaixo a alternativa que apresenta os três elementos do planejamento básico dos municípios.
a) PPA, LDO e LOA.b) Administrador, gestor e PPA.c) PDA, LOD e LOA.d) Planejar, executar e controlar.
5. Assinale a alternativa que corresponde a um exemplo de ser-viço que não precisa necessariamente de um projeto para sua execução.
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a) Dragagem de grande porte.b) Construção de edificação.c) Manutenção de iluminação pública.d) Pavimentação.
6. Quanto aos sistemas de acompanhamento de obras públicas, assinale verdadeiro (V) ou falso (F) quando necessário.
( ) Para o profissional responsável pelo acompanhamento, fisca-lização e execução das obras públicas municipais, o sistema de acompanhamento não é essencial.
( ) É possível, por meio do sistema de acompanhamento de obras públicas, diagnosticar e detectar imprevistos nas obras e serviços.
( ) É uma ferramenta interativa.( ) Não possui base interligada a outros setores internos e exter-
nos à administração.( ) São interdependentes de outros setores e instituições.
7. Existem três tipos de sistemas considerados importan-tes neste estudo: o SIO, o SIG e o SIE. Some as alternati-vas que correspondem aos princípios desses sistemas e suas relações.
(7) SIO – funciona como um processador de informações e dados.
(3) SIG – auxilia a gerência a organizar e planejar melhor seus prazos, custos e imprevistos.
(81) SIE – é um sistema que, quando associado a outros sistemas e ferramentas, obtém resultados que auxiliam a alta admi-nistração na tomada de decisões.
(5) Os sistemas (SIO, SIG e SIE) auxiliam a administração pública na tomada de decisões, mas não são eficientes e não ajudam o administrador ou gestor no planejamento.
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8. Assinale a alternativa que apresenta as diferenças entre con-trole interno, externo e social.
a) Controle interno – é uma ferramenta de utilidade pública, que visa não somente ao controle, mas à transparência e autenticidade do que é executado pelo município. Controle externo – são considerados como órgãos fiscalizadores os Tribunais de Contas e as Assembleias Legislativas. Controle social – é aquele exercido diretamente pela sociedade, acom-panhando os gastos públicos.
b) Controle interno – são considerados como os órgãos fis-calizadores os Tribunais de Contas e as Assembleias Legislativas. Controle externo – pode ser definido como Sistema de Acompanhamento de Obras. Controle social – exercido pelo povo.
c) Controle interno – é exercido diretamente pelo povo, que controla as ações internas do governo. Controle externo – são controles externos ao poder público, como as associa-ções de moradores. Controle social – são controles exer-cidos internamente e são entendidos como controles administrativos.
9. Segundo Borja e Moraes (2001), existem algumas categorias de indicadores. Identifique a alternativa a seguir que rela-ciona corretamente o indicador a suas variáveis.
a) Saneamento – saúde, educação e lazer, e cultura.b) Moradia – confortos acústico, térmico e visual e de quali-
dade do ar.c) Infraestrutura urbana – energia elétrica, iluminação e sis-
tema viário.d) Infraestrutura social – abastecimento comercial, comunica-
ção e transporte público.
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10. De acordo com o Estatuto da Cidade, o que são cidades sus-tentáveis? Assinale a alternativa correta.
a) É o direito à conquista de novos espaços culturais e sociais.b) É a maneira pela qual poderes públicos planejarão as cidades
e o foco que será dado nesse processo.c) São cidades que atendem os direitos aos meios de subsis-
tência: moradia, saneamento, saúde, educação, transporte público, alimentação, trabalho, lazer e informação.
d) É uma forma de planejar e organizar o espaço urbano, dire-cionando as políticas públicas de acordo com as necessidades e os interesses públicos.
Capítulo 4
1. Que ligação existe entre o procedimento licitatório e o contrato administrativo? Assinale a alternativa correta.
a) O contrato administrativo é a formalização do procedi-mento licitatório, embora o procedimento licitatório não estabeleça aspectos legais.
b) O procedimento licitatório é um contrato firmado pela administração pública no caso da execução de uma obra.
c) Toda licitação é composta por procedimentos licitatórios e é conexa ao contrato administrativo, pois ambos têm uma relação de interdependência, ou seja, toda licitação conduz a um contrato, e todo contrato objetiva uma obra, um serviço, uma compra ou uma alienação de interesse público.
d) As licitações não envolvem procedimentos licitatórios nem são conexas ao contrato administrativo, pois ambos não têm uma relação de interdependência, ou seja, as licitações não conduzem a um contrato, nem todo contrato tem como objeto uma obra, um serviço, uma compra ou uma alienação de interesse público.
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2. Com relação às modalidades de licitação, assinale a alter-nativa que se apresenta correta quanto à modalidade e sua descrição.
a) Concorrência – ocorre quando na fase inicial os interessados não possuem requisitos mínimos de qualificação.
b) Tomada de preços – é a modalidade de licitação que ocorre entre interessados devidamente cadastrados ou que atendem a todas as condições exigidas para o cadastramento.
c) Convite – é a modalidade de licitação que ocorre entre inte-ressados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 4 (qua-tro) pela unidade administrativa.
d) Concurso – é a modalidade que ocorre entre interessados de escolha da administração pública para a realização de traba-lho técnico, científico ou artístico.
e) Leilão – é direcionada para quaisquer interessados e tem como objetivo a venda de bens imóveis inservíveis para a administração.
3. Quanto ao prazo das modalidades, assinale a opção correta.a) Concurso – 35 dias.b) Concorrência – 20 dias, contrato em regime de empreitada
integral.c) Concorrência – 10 dias, contrato em regime burocrático.d) Tomada de preço – 30 dias, licitação com melhor técnica ou
técnica e preço.e) convite – 4 dias.
4. Quanto aos princípios licitatórios, a igualdade entre os lici-tantes corresponde a:
a) o objeto possuir o mesmo valor a ser contratado pelos licitantes.
b) todos terem direitos, desde que não cumpram com suas obrigações.
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c) é um princípio primordial nos atos licitatórios, previsto e confirmado no artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal.
d) as licitações só visam à igualdade quando a administração pública determinar.
5. De acordo com o princípio de vinculação ao edital, o que é necessariamente estipulado?
a) Que a administração e o licitante ficam vinculados aos ter-mos dos procedimentos licitatórios.
b) Que a administração e o licitante somente ficam ligados às cláusulas contratuais.
c) Que não é obrigatório o cumprimento das cláusulas contra-tuais administrativas pelos licitantes.
d) Que a administração, embora estipule o que será inserido no edital, não se obriga ao seu cumprimento.
6. O que vem a ser o princípio do julgamento objetivo? Assinale a alternativa incorreta.
a) É um julgamento subjetivo na escolha das propostas, que não obriga os julgadores a se aterem aos critérios prefixados pela administração.
b) Afasta a discricionariedade na escolha das propostas, leva em conta o interesse do serviço público e os fatores de quali-dade, entre outros, como relevantes e apresentados no edital.
c) Obriga os julgadores a se aterem aos critérios prefixados pela administração.
d) No julgamento, leva em consideração somente o tipo de proposta.
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7. Quanto ao entendimento das fases da licitação, o procedi-mento administrativo compreende:
a) uma única fase, necessária e preliminar, para que aconteça o procedimento licitatório.
b) existem diversas etapas que não se relacionam e também não possuem ligação com o edital.
c) não está relacionada à adjudicação compulsória ao vencedor.d) uma série de atividades interligadas e preordenadas à produ-
ção de um só resultado jurídico.
8. Na abertura da licitação, quais são os requisitos necessários?a) Caracterização da obra e do projeto básico.b) Aspectos financeiros e orçamentários.c) Projeto básico e orçamento.d) Caracterização da obra e do ambiente em que ela será
executada.
9. O que pode ser considerado como item de um projeto básico, de acordo com os aspectos legais? Assinale a alternativa incorreta.
a) Conjunto de elementos necessários e suficientes que caracte-riza a obra ou o serviço.
b) Desenvolvimento da solução escolhida, de forma a não for-necer uma visão global da obra.
c) Identificação dos tipos de serviço a serem executados e de materiais e equipamentos a serem incorporados à obra.
d) Orçamento detalhado do custo global da obra.
10. Na fase 3 (propostas), a administração pública estabelece em edital os parâmetros legais de participação para os licitantes, de acordo com algumas especificações. Assinale a alternativa que não as representa.
a) Técnicas.b) Padrões estabelecidos pela administração.
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c) Preços.d) Não se apresentam cláusulas em edital quanto aos procedi-
mentos das propostas.
Capítulo 5
1. A fiscalização de uma obra e/ou serviço público está direta-mente relacionada com os participantes legais envolvidos em um contrato administrativo. Conforme a Lei nº 8.666/1993, o que se considera um contrato? Assinale a alternativa incorreta.
a) É o ajuste que ocorre somente com a entidade administrativa, devendo esta delegar o que será do seu interesse em contrato.
b) Todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da admi-nistração pública e particulares.
c) Deverá haver um acordo de vontades para a formação do vínculo.
d) Será necessária a estipulação de obrigações recíprocas.
2. Que características um contrato administrativo deve ter? Assinale a alternativa que não responde a essa questão.
a) Deve apresentar cláusulas claras.b) Deve ser objetivo quanto ao objeto da licitação.c) Sua redação deve apresentar uma estrutura lógica e coerente.d) Para o contrato, não existe uma forma padrão a ser
estipulada.
3. O acompanhamento da execução do contrato não é um dever da administração, à qual compete somente orientar o licitante no procedimento licitatório. Com relação a essa afirmativa, pode-se:
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a) concordar totalmente.b) concordar parcialmente.c) discordar totalmente.d) não é possível opinar.
4. Quanto ao papel do poder público no ato de fiscalizar, a qual profissional cabe a medição e o monitoramento das características das obras e serviços?
a) Empreiteiro.b) Mecânico.c) Auditor fiscal.d) Engenheiro fiscal.
5. Qual é a função do Crea quanto à profissão de engenheiro fiscal, por exemplo?
a) Monitorar e puni-los quando necessário.b) Fiscalizar, promover a valorização profissional e garantir a
efetiva participação de profissionais habilitados.c) Controlar todas as obras executadas pelo engenheiro fiscal,
mesmo que não estejam de acordo com o que foi estabele-cido pelo órgão fiscalizador.
d) Julgar a qualquer momento os engenheiros fiscais quanto à sua conduta.
6. A Câmara Municipal exerce que tipo de poder perante o Executivo?
a) Ajuda no processo de execução das obras.b) Orienta o Executivo quanto ao seu plano de governo.c) Fiscaliza o Executivo e elabora, prepara e aprova as leis
municipais.d) Auxilia o Executivo no controle dos procedimentos
licitatórios.
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7. Qual o papel da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) na gestão fiscal? Assinale verdadeiro (V) ou falso (F) quando necessário.
( ) A LRF responsabiliza o Executivo quanto à fiscalização de suas obras, mas somente quando lhe convier.
( ) É um elenco de normas que visam atender as demandas da sociedade.
( ) Visa diminuir a qualidade das ações de gestão fiscal.( ) A LRF coíbe os abusos que provocam danos ou prejuízos ao
patrimônio público.( ) É aplicada somente às questões da administração pública.
8. A sociedade civil tem o poder de fiscalizar as obras públicas e os serviços demandados pelo município. Assinale a única alternativa que não corresponde a essa realidade.
a) A sociedade civil trabalha a favor da participação dos cida-dãos e atua, entre outras questões, na fiscalização das obras e serviços. Nos casos em que o administrador não permitir o acesso da sociedade à fiscalização das obras, aquela ficará proibida de participar dessas ações.
b) A cada momento, a preocupação em participar está mais presente nas pessoas.
c) Pode-se dizer que o espírito coletivo está sendo aprimorado em favor do benefício comum.
d) Deve-se criar e ter o direito à democracia, como cita Matias--Pereira (2006, p. 315), “que a participação é o exercício da democracia. Assim a prática da cidadania como estratégia de transformação é um tema fundamental para a democra-cia, visto que não pode haver democracia sem a participação do cidadão”.
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9. Para Kauchakje (2007), na organização das políticas públi-cas, existem atores sociais que formulam uma agenda para manifestar demandas e propostas com relação às necessi-dades da população e aos interesses sociais. Como estes são conhecidos? Assinale verdadeiro (V) ou falso (F) quando necessário.
( ) Interesseiros.( ) Patriotas.( ) Manifestantes.( ) Movimentalistas.( ) Partidos políticos.
10. Quanto ao ciclo das políticas públicas, quais são as três for-mas de manifestações para a sua ocorrência?
a) Falta de inclusão de demandas na agenda pública; planeja-mento da política; implementação da política.
b) Implementação de programas e projetos; inclusão de deman-das; planejamento da política.
c) Inclusão de demandas; formulação da políticas; análise do planejamento da política.
d) Acompanhamento de projetos; planejamento da política; inclusão de demandas.
Capítulo 6
1. O que a descentralização local e a participação por meio das redes proporcionam para as organizações públicas? Assinale a alternativa que não responde essa pergunta.
a) São importantes para o aperfeiçoamento do papel de um gestor, no gerenciamento e na tomada de decisões.
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b) A participação, a clareza nos processos e a transparên-cia da administração correspondem a uma atuação mais articulada com as redes e o crescimento de atividades não governamentais.
c) A interconexão de pequenos blocos, como os blocos regio-nais, que podem proporcionar redes mais globalizadas, não oferece resultados para a administração pública.
d) É fundamental que se registre a importância da participação cidadã, que causa uma revolução na política, quanto à sua abertura e à participação.
2. Qual é o resultado da associação das redes à gestão territo-rial participativa?
a) Participantes nos processos.b) Curiosos.c) Atores globais.d) Gestores locais e regionais.
3. O que pode ser considerado como uma teia de relacionamentos?
a) Clubes, ONGs e ações não governamentais.b) Somente as igrejas.c) Os indivíduos.d) O ambiente de relacionamento.
4. Qual é a marca central da rede para Frey, Rezende e Betini (2003)?
a) Cooperação.b) Confiança.c) Inovação.d) Processos.
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5. Em uma rede, também existe a constante busca do conheci-mento e do aprimoramento, e disso decorre a necessidade de se incentivar também as potencialidades. O que são as poten-cialidades segundo o autor Arns (2003)?
a) São experiências humanas não criativas, mas técnicas e científicas.
b) São identificadas em pessoas que possuem percepção da rea-lidade local, da vocação do espaço social e das formas de se produzir a identidade de uma comunidade.
c) Não podem ser identificadas em pessoas que possuem per-cepção da realidade local, da vocação do espaço social e das formas de se produzir a identidade de uma comunidade.
d) As potencialidades dizem respeito a aspectos quantitativos somente com relação ao espaço social e territorial.
6. O ambiente decisional de uma comunidade compõe-se de uma estrutura de decisores e de facilitadores. Identifique esses conceitos a seguir.
a) Decisores – são aqueles a quem foi formalmente delegado o poder de decisão. Facilitadores – são praticantes do para-digma construtivista direcionado ao apoio às decisões; sua função é facilitar e apoiar o processo de tomada de decisões.
b) Decisores – são pessoas que comandam a gestão participa-tiva, tendo em vista a tomada de decisões. Facilitadores – facilitam os processos dos administradores quanto à atuação do seu poder na comunidade.
c) Decisores – são aqueles a quem é delegado o poder de deci-são de maneira informal. Facilitadores – procuram facilitar, para as comunidades, a discussão dos processos e do que é prometido pelo poder público.
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7. O que representa o espaço territorial? Assinale a alternativa incorreta.
a) Não representa uma estrutura física e potencial.b) É uma estrutura física e potencial, que é ocupada pela
comunidade.c) Segundo Santos (1998), o território deve ser usado como
forma de se alcançar um projeto social igualitário.d) Para Koga (2003), o parcelamento do território de uma
cidade representa um espaço geográfico.
8. Os mapas temáticos têm o propósito de contribuir para o pla-nejamento de uma cidade. Eles auxiliam na organização e na análise do espaço social e territorial. Para quais objetivos ele pode ser utilizado nos órgãos governamentais? Assinale ver-dadeiro (V) ou falso (F), quando necessário.
( ) São utilizados no planejamento de ações.( ) São utilizados na integração dos ambientes socio econômicos
e ambientais.( ) São utilizados como instrumentos visuais concretos, repre-
sentando e facilitando a percepção espacial que o ser humano tem do ambiente.
( ) São utilizados para sintetizar soluções e apresentar resultados.
( ) Os mapas, nas instituições governamentais, não apresentam interatividade.
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9. As audiências públicas constituem-se em mecanismos de uma gestão não participativa, em que a existência do cida-dão não é considerada importante. Quanto a essa afirmativa, é possível dizer que:
a) não condiz com a realidade.b) é exatamente o que as audiências representam.c) condiz com a realidade.d) é uma afirmativa verdadeira, porém o cidadão é importante.
10. Quanto à parceria público-privado, é correto afirmar:a) As parcerias são firmadas entre instituições públicas.b) Os interesses são firmados somente pelas instituições
privadas.c) É uma forma de atuação dos setores privados no investi-
mento de recursos financeiros e na prestação de serviços públicos. As duas partes são beneficiárias, pois a parceria proporciona a melhoria nos serviços públicos e o cresci-mento das empresas privadas.
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Gabarito
Capítulo 1
1. d2. 4; 5; 2; 3; 13. c4. F; V; V; V; V; V5. c6. V; F; V; F; V; V7. c8. V; F; F; V; V; V9. a10. a) Ambientes físicos; b) Serviços públicos; c) Representação e suprimento
Capítulo 2
1. d2. V; V; F; F; F; F3. b4. b5. 156. d7. b8. 429. d10. 73
Capítulo 3
1. a2. 393. b4. a5. c6. F; V; V; F; V7. 918. a9. c10. c
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Capítulo 4
1. c2. b
3. d
4. c
5. a
6. a
7. d
8. a
9. b
10. d
Capítulo 5
1. a
2. d
3. c
4. d
5. b
6. c
7. F; V; F; V; F
8. a
9. F; F; F; V; V
10. b
Capítulo 6
1. c
2. d
3. a
4. a
5. b
6. a
7. a
8. V; V; V; V; F
9. a
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Anexo 1 – Mapas temáticos: infraestrutura urbana (malha urbana)
Capítulo 1 – Infraestrutura urbana (exemplo cidade de Curitiba)
Nota: Acervo do Ippuc.
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Anexo 2 – Mapas temáticos: infraestrutura urbana (divisões de bairros)
Capítulo 1 – Infraestrutura urbana (exemplo cidade de Curitiba)
Nota: Acervo do Ippuc.
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Anexo 3 – Mapas temáticos: infraestrutura urbana (arruamento)
Capítulo 1 – Infraestrutura urbana (exemplo cidade de Curitiba)
Nota: Acervo do Ippuc.
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Anexo 4 – Mapas temáticos: infraestrutura urbana (hidrografia)
Capítulo 1 – Infraestrutura urbana (exemplo cidade de Curitiba)
Nota: Acervo do Ippuc.
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Anexo 5 – Mapas temáticos: infraestrutura urbana (áreas verdes)
Capítulo 1 – Infraestrutura urbana (exemplo cidade de Curitiba)
Nota: Acervo do Ippuc.
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Anexo 6 – Mapas temáticos: infraestrutura urbana (equipamentos urbanos –
Unidades de Saúde)
Capítulo 1 – Infraestrutura urbana (exemplo cidade de Curitiba)
Nota: Acervo do Ippuc.
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Anexo 7 – Mapas temáticos: infraestrutura urbana (pavimentação)
Capítulo 1 – Infraestrutura urbana (exemplo cidade de Curitiba)
Nota: Acervo do Ippuc.
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Anexo 8 – Mapas temáticos: infraestrutura urbana (Rede Integrada de
Transporte – RIT)
Capítulo 1 – Infraestrutura urbana (exemplo cidade de Curitiba)
Nota: Acervo do Ippuc.
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Anexo 9 – Mapas temáticos: infraestrutura urbana (administrações regionais)
Capítulo 1 – Infraestrutura urbana (exemplo cidade de Curitiba)
Nota: Acervo do Ippuc.
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Anexo 10 – Mapas temáticos: infraestrutura urbana (sistema viário básico)
Capítulo 1 – Infraestrutura urbana (exemplo cidade de Curitiba)
Nota: Acervo do Ippuc.
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Anexo 11 – Mapas temáticos: infraestrutura urbana (zoneamento)
Capítulo 1 – Infraestrutura urbana (exemplo cidade de Curitiba)
Nota: Acervo do Ippuc.
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Anexo 12 – Exemplo de Processo Licitatório de Obras e Serviços (SMOP/PMC)
Capítulo 4 – Procedimentos licitatórios
Prefeitura Municipal de Curitiba/
Secretaria Municipal de Obras Públicas
SMOP Procedimento Sistêmico Página
CódigoPS74010
TítuloProcesso Licitatório de Obras e Serviços
Revisão10
Elaborado porSilvandro Pedroso de Campos
CargoGerente
Rubrica Data
Aprovado porMario Y. Tookuni
CargoSecretário Municipal
Rubrica Data16/07/2008
1. Objetivo
Contratação de empresas para execução de obras e/ou serviços através de processo licitatório.
2. Campo de Aplicação
Aplica-se a todas as licitações de obras e/ou serviços efetuadas pela SMOP.
3. Histórico das Revisões
• 8ª revisão – foi excluído o item 8 (Registros da Qua lidade).• 9ª revisão – foram alterados diversos itens deste pro cedimento. • 10ª revisão – foram alterados os itens 4, 5, 6 e 7 e incluí do o item
6.4. As alterações e a inclusão estão destacados através de gri-fos e com fontes na cor vermelha.
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4. Definições
• PMC – Prefeitura Municipal de Curitiba.• SMOP – Secretaria Municipal de Obras Públicas.• OPE – Departamento de Edificações.• OPP – Departamento de Pavimentação.• OPO – Departamento de Pontes e Drenagem.• OPIP – Departamento de Iluminação Pública.• DMU – Distrito de Manutenção Urbana.• NAJ-SMOP – Núcleo de Assessoramento Jurídico da SMOP.• NAF-OP – Núcleo de Assessoramento Financeiro da SMOP.• PGM – Procuradoria Geral do Município.• ART – Anotação de Responsabilidade Técnica fornecida
pelo Crea – Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia.
• COC – Núcleo de Coordenação de Obras da URBS – Urbanização de Curitiba S.A.
• OS – Ordem de Serviço.• N.E. – Nota de Empenho.• FDU – Fundo de Desenvolvimento Urbano.• BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento.• SGP – Sistema de Gestão Pública.• GRO – Guia de Recolhimento.• DOM – Diário Oficial do Estado – Atos do Muni cípio.• DOU – Diário Oficial da União.
5. Responsabilidades
• Departamentos – a) Elaborar documentalmente o pedido de processo licitatório, fornecendo os elementos necessá-rios, através dos formulários: Modelo Ofício Solicitando Licitação e do Modelo Formali zação do Processo Licitatório (já devidamente assinados) os quais se encontram na mesma pasta deste documento, anexando os seguintes documentos:
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1) orçamento básico; 2) cronograma físico-financeiro básico; 3) plano de obras; 4) especificações técnicas; 5) projeto básico e/ou executivo; No caso de Licitações na Modalidade Concorrência, além dos formulários descritos acima, o Departamento deverá definir as exigências quanto a Qualificação Técnica que deverão ser comprovadas pelas empresas por ocasião da Licitação, atra-vés do formulário: Modelo de Comprovação de Qualificação Técnica, que se encontra na mesma pasta deste documento; b) Elaborar Portarias de Comissões de Recebimento Definitivo e Provisório de Obras, atendendo indicação do Sr. Secretário e do Diretor do Departamento, através dos formulários: Modelo de Portaria de Comissão de Recebimento Definitivo de Obras e Modelo de Portaria de Recebimento Provisório de Obras, que se encontram na mesma pasta deste documento.
• Gerência de Licitações e Cadastramento – a) Elaborar as Minutas dos Editais de Licitação, Convites, Tomadas de Preços e Concorrências; bem como elaborar as Dispensas de Licitação, através dos modelos de minutas que se encontram na mesma pasta deste documento, relativos aos itens: 6.1, 6.2 e 6.3 desta PS; assessorar os Departamentos em todas as fases do processo licitatório; elaborar Portarias de Comissões de Licitação, atendendo indicação do Sr. Secretário e dos respectivos Departamentos, através dos modelos: Modelo de Portaria de Comissão de Convite; Modelo de Portaria de Comissão de Licitação de Tomada de Preços e/ou Concorrência, que se encontram na mesma pasta deste documento; b) Realizar e obter o número do pré cadastro da Autorização para Licitar (Ordenação de Despesas), através do Sistema SGP – Sistema de Gestão Pública (módulo requisi-ções), que se encontra instalado nos equipamentos de infor-mática desta Gerência de Licitação, fornecendo os elementos necessários, devendo ser observado as disposições contidas no: Decreto Municipal nº 302/2006 e Decreto Municipal
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nº 171/2008, que se encontram na mesma pasta deste documento; c) Solicitar ao NAF-OP a emissão da Autorização para Licitar (Ordenação de Despesas); d) Cadastrar as infor-mações das Diversas Modalidades de Licitações, utilizando-se o SGP – Sistema de Gestão Pública (módulo compras), que se encontra instalado nos equipamentos de informática desta Gerência de Licitação;
• Serviço de Licitações – Expedir recibos de venda de Editais de: Concorrências, Tomadas de Preços e Convites, mediante preenchimento e emissão das respectivas guias para reco-lhimento dos emolu mentos junto a rede bancária, através do Sistema GRO – Guia de Recolhimento, o qual se encon-tra instalado nos equipamentos de Informática da Gerência de Licitações; contatar empresas para retirada dos Editais de convite e dispensa de licitações, quando essas forem convida-das a participar; montagem dos processos de Convites e enca-minhar os mesmos às respectivas Comissões de Licitações dos Departamentos afins, após decorrida a fase de expedição e venda, através do formulário Encaminhamento de Processos Referente a Licitações, que se encontra na mesma pasta deste documento; elaborar relatórios de licitações; colaborar com a Gerência na montagem dos volumes dos diversos processos inerentes à área (Dispensa de Licitações, Tomadas de Preços, Concorrências), bem como realizar outras atividades afins.
• Núcleo de Assessoramento Jurídico – NAJ-SMOP – Analisar e aprovar as Minutas dos Editais e de Contratos, ela-borados pela Gerência de Licitações, sugerindo alterações que porventura sejam necessárias; providenciar a elaboração de Termos de Con trato junto a PGM; assessorar juridicamente as atividades da Gerência de Licitações e das Comissões de Licitação.
• Núcleo de Assessoramento Financeiro – NAF-OP – providenciar a indicação de dotação orçamentária e de orde-
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nação de despesas inerentes a obras/serviços a serem licitados; assessorar a SMOP nas atividades relativas às questões orça-mentárias, financeiras, contábeis, econômicas e de custos.O NAF-OP utiliza os seguintes critérios para fins de indica-ção de dotação orçamentária:1. Previsão na Lei Orçamentária Anual: nela as despesas são
categorizadas por natureza, definindo limites de recursos às despesas de custeio e de capital. As despesas de manutenção da cidade são caracterizadas como despesas de custeio. Já a ampliação da ação governamental, como despesas de capital;
2. Art. 7º da Lei 8.666/1993;3. Art. 12 da Lei 4.320/1964;4. Todas as despesas de capital necessariamente serão infor-
madas e deliberadas também no Ambiente Notes Plano de Obras;
6. Procedimentos
De acordo com o valor estimado de contratação, devem ser obede-cidos procedimentos específicos conforme segue:
Para obras e serviços de engenharia:
• Até R$ 15.000,00 – Licitação dispensada.• Até R$ 150.000,00 – Convite.• Até R$ 1.500.00,00 – Tomada de Preços.• Acima de R$ 1.500.000,00 – Concorrência.
Para compras e serviços não referidos no item anterior:
• Até R$ 8.000,00 – Licitação dispensada.• Até R$ 80.000,00 – Convite.• Até R$ 650.000,00 – Tomada de Preços.• Acima de R$ 650.000,00 – Concorrência.
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Os valores anteriormente citados são corrigidos periodicamente através de Lei Federal. Todas as modalidades devem obedecer a Lei 8.666 de 21/06/1993 e alterações posteriores cuja cópia está disponí-vel na mesma pasta deste documento.
Fluxo documental (para todas as modalidades de Lici tação):
a. Após o Departamento ter elaborado o pedido de licitação, em conformidade com as disposições do item 5. deste documento, deverá remeter o pedido de licitação à Gerência de Licitações, para providencias quanto ao pré cadastro da Autorização para Licitar (Ordenação de Despesas);
b. A Gerência de Licitações após ter realizado o pré cadastro da Autorização para Licitar, encaminhará o pedido de licita-ção ao NAF-OP para indicação de Recursos Orçamentários e emissão e anexação da Autorização para Licitar (Ordenação de Despesas);
c. O NAF-OP, após emitir e assinar a Autorização para Licitar (Ordenação de Despesas), submeterá a mesma a apreciação e assinatura do Ordenar de Despesas, depois de colhidas às devidas assinaturas, o NAF-OP deverá anexá-la ao pedido de Licitação encaminhando em seguida para a Gerência de Licitações para as devidas providências.Obs: nos casos de licitações de obras (despesas de investimen-tos), esse mesmo fluxo deverá acontecer na ficha específica para a obra no “Plano de Obras”.
Descreve-se a seguir os procedimentos para cada uma das moda-lidades de licitação relacionada:
6.1 Licitação dispensada
• Formalização da dispensa – Para início do processo, o Departamento deve solicitar aprovação do Secretário utili-zando-se o formulário Modelo para Formalização de Processo
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Licitatório na qual já deverão ser indicadas, no mínimo, 3 empresas para participarem do processo.
• Convite de empresas – Deverão ser convidadas, no mínimo, 3 empresas do ramo, através do formulário: Modelo Convite de Empresas para Participação de Dispensa de Licitação; que se encontra na mesma pasta deste documento, contendo:
1. Objeto da Licitação – Descrição sucinta e clara do objeto da aquisição.
2. Preço Máximo – Pode ser fixado preço máximo no entanto é vedado a fixação de preço mínimo, critérios estatísticos ou faixas de variação em relação a preços de referência. Devem ser desclassificadas propostas com valor global superior ao limite estabelecido ou com preços tão reduzidos que não assegurem a execução da obra. (Lei 8.666 – art. 48).
3. Prazo de Execução dos Serviços – Deve ser fixado de acordo com a complexidade da obra ou serviço observada a vigência do PPA e o último ano de mandato do Chefe do Executivo.
No convite às empresas devem ser anexados, quando necessário, os seguintes documentos:
1. Projeto básico e/ou executivo – Com todas as suas par-tes, desenhos, especificações e outros complementos, quando for o caso.
2. Orçamento – Elaborado utilizando-se a Tabela de Preços SMOP.• Recebimento e julgamento das propostas – As propos-
tas recebidas devem ser abertas pela Gerência de Licitações e Cadastramento; a qual procederá a análise das propostas através do: Modelo de Análise de Propostas de Dispensa de Licitação, que se encontra na mesma pasta deste documento. Será declarada vencedora a empresa que apresentar o menor preço global. O processo deve então ser encaminhado ao
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Departamento competente, para a devida anuência atra-vés do Modelo de Pedido de Anuência que se encontra na mesma pasta deste documento; O Departamento remete a Gerência de Licitações e Cadastramento através do Modelo de Anuência que se encontra na mesma pasta deste do- cumento; A Gerência de Licitações remete ao NAJ-SMOP para parecer jurídico através do: Modelo Solicitando Parecer Jurídico que se encontra na mesma pasta deste documento; o NAJ-SMOP, devolverá o processo a Gerência de Licitações, já com o devido parecer anexado, a qual encaminhará ao Gabinete do Secretário para o Devido Reconhecimento e Adjudicação do objeto a empresa vencedora, através do: Modelo Solicitando o Devido Reconhecimento que se encontra na mesma pasta deste documento; após aprovação e reconhecimento do Sr. Secretário, através do: Modelo de Despacho Decisório que se encontra na mesma pasta deste documento, o processo seguirá para o Departamento, que solicitará a emissão de Nota de Empenho ao NAF-OP.
• Ordem de Serviço – Após instrução do processo pelos Núcleos e a emissão da Nota de Empenho, o Diretor defi-nirá o Fiscal que acompanhara a execução da obra e emitirá em seguida a Ordem de Serviço.
6.2 Licitação na Modalidade de Convite
• Formalização do Convite – Para início do processo licita-tório, o Departamento deve solicitar autorização do Secretário utilizando-se o formulário Modelo para Formalização de Processo Licitatório, na qual já deverão ser indicadas, no mínimo, 3 empresas para participarem do processo licitatório.
• Elaboração do Convite – Após autorização do Secretário, o pedido deve ser encaminhado à Gerên cia de Licitações e Cadastramento que prepara a Minuta do Edital de Convite
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com base no Modelo de Convite. O Convite deve conter, no mínimo, as seguintes informações:
1. Objeto da licitação – Descrição sucinta e clara do objeto a ser licitado.
2. Documentos e comprovantes necessários – Estabe-lecidos pela Lei nº 8.666/1993 e outros complementares de acordo com a obra/serviço;
3. Critério para julgamento – Com disposições claras e parâmetros objetivos.
4. Critério de aceitabilidade dos preços unitários e glo-bal – Podem ser fixados preços máximos, no entanto é vedada a fixação de preços mínimos, critérios estatísticos ou faixas de variação em relação a preços de referência. Devem ser desclassi- ficadas propostas com valor global superior ao limite estabele-cido ou com preços tão reduzidos que não assegurem a execu-ção da obra. (Lei nº 8.666 – art. 48).
5. Condições de pagamento – devem obedecer prazos legais e outras condições específicas a cargo da SMF ou do Órgão Financeiro.
6. Critério de reajuste – é definido pela Secretaria Muni-cipal das Finanças com base em legislação vigente.
7. Deverão ser anexados ao Convite quando forem necessários:1. Projeto básico e/ou executivo – Com todas as suas
partes, desenhos, especificações e outros comple mentos.2. Orçamento – Elaborado utilizando-se a Tabela de
Preços da SMOP.
• Aprovação do Convite – A Gerência de Licitações e Cadastramento, através do Modelo Trâmite de Licitação, sub-mete a Minuta do Edital do Convite à análise do NAJ-SMOP que emite parecer a respeito; aprovado a Minuta do Convite, a Gerência de licitações, elabora o Edital definitivo encami-nhando o mesmo para assinatura do Sr. Secretário;
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• Convite de empresas – Além das empresas convidadas pelo Departamento e/ou Secretário, o Convite deve ser estendido às demais empresas cadastradas junto ao município na correspon-dente especialidade (art. 22 da Lei nº 8.666/1993), mediante Aviso a ser afixado no Quadro de Editais pela Gerência de Licitações e Cadastramento; as empresas interessadas adqui-rem cópia do Convite junto ao Serviço de Licitações desta Gerência, mediante recolhimento do valor em banco.
• Recebimento, abertura e julgamento das propostas – Após o recebimento das propostas, a Ge rência de Licitações, deve encaminhar o processo para a Comissão de Licitação do Departamento correspondente designada através de Portaria, composta por Técnicos do Departamento e funcionários da Gerência de Licitações, a qual procederá a abertura dos enve-lopes, conferência da documentação e julgamento, nas depen-dências do Departamento solicitante da licitação. No julga-mento das propostas de preços, deverão ser corrigidas todas as Propostas apresentadas, ocorrendo empate entre duas ou mais empresas a comissão deverá realizar sorteio entre as mesmas para definir a ordem de classificação. A empresa devidamente habilitada que apresentar o menor valor global dentre as parti-cipantes será declarada vencedora da licitação. Devem ser ela-boradas atas de recebimento e abertura, bem como a ata de jul-gamento das propostas de preços de acordo com o Modelo de Ata de Recebimento e Abertura das Propostas e Modelo de Ata de Julgamento das Propostas que pode ser encontrado na mesma pasta deste documento. A Comissão deve elaborar o aviso da empresa vencedora e afixá-lo no Quadro de Avisos da SMOP.
• Homologação e Empenho – Após decorridos o prazo legal de 02 (dois) dias, após publicado o Aviso da Empresa vence-dora, a Gerência de Licitações e Cadastramento, após verificar
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se o processo está de acordo, deve encaminhá-lo para homolo-gação do Secretário, através dos: Modelo de Homologação de Convite (01) e Modelo de Homologação de Convite (02), que se encontra na mesma pasta deste documento. Após a homolo- gação o processo é encaminhado ao Departamento, que remete-
-o ao NAF-OP para emissão de Nota de Empenho.• Ordem de Serviço - Após emissão da Nota de Empenho, o
Departamento deve emitir a Ordem de Serviço utilizando o Modelo de Ordem de Serviço (Obras, Manutenção, Aditivo de Contrato, Aditivo de Convite) que se encontra na mesma pasta deste documento. O Diretor definirá o Fiscal que acom-panhará a execução da obra e emitirá em seguida a Ordem de Serviço. A Ordem de Serviço deve ser emitida em 2 vias ori-ginais: uma para a Pasta da Obra e outra para a empresa con-tratada. Cópias da Ordem de Serviço devem ser encaminha-das ao Fiscal da obra, ao NAF e arquivada na pasta de Ordens de Serviço. Quando da entrega da Ordem de Serviço para a empresa, esta deve fornecer, quando aplicável: as ART’s da empresa e da Prefeitura, cópia do Alvará da COC e crono-grama físico-financeiro.
6.3 Tomada de Preços e Concorrência
Os procedimentos para o início de licitações nas modalidades de Tomada de Preços e Concorrência são os mesmos do item 6.2 com as seguintes diferenças:
• Edital – Na modalidade Tomada de Preços não é necessá-ria a indicação de empresas, no entanto somente poderão par-ticipar se estiverem cadastradas no Cadastro do Município de Curitiba, na categoria e grupo apontados no Edital. Na moda-lidade Concorrência as empresas deverão comprovar, por oca-sião da licitação, capacitação técnica, situação jurídica/fiscal e financeira, de acordo com as condições estabelecidas no Edital
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e disposições da legislação vigente. A forma e prazo de publica-ção do Edital são mais exigentes e deve-se observar o que esta-belece a Lei 8.666/1993 (Art. 21). Os Editais relativos a obras integrantes do FDU são fornecidos por aquele órgão financeiro e o mesmo não aceita qualquer tipo de mudança que não as autorizadas pelo próprio órgão. Os Editais relativos a obras do BID, são previamente aprovados por aquele Banco, e qualquer alteração somente com a aprovação do mesmo.
• Modelos de Editais: Modelo Minuta de Tomada de Preços; e Modelo Minuta Concorrência.
• Julgamento das Propostas – O julgamento das propostas e elaboração das atas são realizados por Comissão específica devidamente publicada no DOM, designada pelo Secretário, formada por Téc nicos do Departamento de origem da obra/serviço e por funcionário(s) da Gerência de Licitações e Cadastramento para participarem de Comissões. As Atas devem ser elaboradas de conformidade com os Modelos de Atas: Modelo de Ata de Abertura e Jul gamento dos Documentos de Habilitação e Modelo de Ata de Abertura e Julgamento de Propostas de Preços que pode ser encontrado na mesma pasta deste documento. Deve ainda ser elaborado o aviso da empresa vencedora da licitação, o qual será publicado no Diário Oficial do Estado – Atos Município de Curitiba e afixado cópia do mesmo no “Quadro de Avisos” da SMOP.
• Homologação e Empenho – Após decorrido o prazo legal de 05 dias da publicação da empresa vencedora, Comissão de Licitação deve encaminhar o processo para o Secretário, através do: Modelo de Homologação de Tomada de Preços/Concorrência (1), que por sua vez o encaminha para homolo- gação do Prefeito Municipal através do: Modelo de Homologação de Tomada de Preços/Concorrência (2). Após homologação o processo deve retornar à Gerência de Licitações e Cadastramento que o encaminha formalmente ao
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NAJ-SMOP, através do formulário: Modelo Encaminhamento para Contrata ção; para providências quanto a elaboração do Termo de Contrato; o Termo de Contrato, depois de assinado, passa a fazer parte integrante do processo licitatório. Com a assinatura do contrato, o Departamento encaminha-o ao NAF-OP para emissão de Nota de Empenho. Após a emis-são da NE, o NAF-OP encaminha o mesmo ao Departamento de origem para providências quanto a emissão da Ordem de Serviço de execução da obra/serviços.
• Contrato – O Edital deve ter como documento anexo uma Minuta de Contrato. Deve ser utilizado o Modelo de Contrato apresentado como Anexo do Edital. Para obras integrantes de Convênios, o “Modelo de Contrato” é apresentado pelo órgão financeiro.
6.4 [Contratação]
Na Contratação de empresas, será sempre dada preferência para empresas que estejam enquadradas na Condição e Microempresa ou Empresa de Pequeno Porte, desde que observadas as disposições dos Art. 42 ao 49 da Lei Complementar 123/2006, bem como deverá ser observadas das disposições do Decreto Municipal nº 381/2008.
7. Referências
• Lei 8.666/1993 – Lei de Licitações;• Lei Complementar 123/2006 – Institui o Estatuto Nacional
da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte;• Decreto Municipal nº 381/2008 – Regulamenta o trata-
mento favorecido, instituído pela Lei Complementar 123/2006;• Decreto Municipal nº 302/2006 – Dispõe sobre com-
pras, obras e serviços na Administração Direta e Indireta do Município de Curitiba;
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• Decreto Municipal nº 171/2008 – Altera o artigo 2º, do Decreto 302/2006;
Cópia destes Decretos, bem como destas leis encontra-se no ata-lho ISO-SMOP/Cadastro, Licitação e Contrato.
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Sobre a autora
Elisamara Godoy Montalvão é mestre em Gestão Urbana pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná (PUCPR), especialista em Administração Empresarial pela Sociedade Paranaense de Ensino e Informática (Faculdade Spei), e graduada em Administração de Empresas pela Fundação de Estudos Sociais do Paraná (Fesp-PR).
Trabalha com geoprocessamento e desenvolvimento de projetos desde 1995 na Prefeitura Municipal de Curitiba e no antigo órgão correspondente, a Secretaria de Saneamento, atualmente Secretaria Municipal de Obras Públicas.
Dentro do serviço público atuou como profissional de Desen-volvimento de Projetos, Coordenação do Serviço de Geoprocessa- mento e Assessoria de Informações.
Na área de docência atuou como professora titular do curso de Administração de Empresas da Faculdade Radial de Curitiba, na dis-ciplina de Administração de Sistemas de Informação Gerencial, no período de 2007.
Sua pesquisa de mestrado foi realizada com a comunidade da cidade de Curitiba denominada Vila das Torres, na qual cumpriu, em 2005, o projeto “Portal comunitário: uma ferramenta para auxiliar na construção da cidadania e no desenvolvimento local sustentável. Estudo de caso: comunidade Vila das Torres Curitiba-PR”.
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