Despre autor

Adina DORNEAN este lector universitar doctor laFacuJtatea de Economie gi Administrarea Afacerilor dincadrul Universit6tii ,,Alexandru loan Cuza" din lagi, cuac{ivitate didacticd 9i de cercetare in domeniile,Finante",,,Finan[e publice",,,Responsible Finance andlnvesting',,,Preturi 9i concurenlS",,,lntegrare fi nanciar-monetari europeanS" gi ,,Gestiunea fondurilor structu-rcle europene'.

A absolvit Facultatea de Economie gi Adminis-trarea Afacerilor, studiile de licenti in ,,B5nci gi Burse

de Valori" (2001), studiile aprofundate in ,,Management Financiar-Banca/'(2002) 9i studiile postdoctorale in economie (SPODE), organizate deAcademia Rom6nd.

A fost bursier Erasmus in perioada 1999-2000 la Universidad de Murcia, aurmat stagii de documentare la Universidad de Granada (2001), UniversidadPolit6cnica de Cartagena gi Universidad de Alicante (Spania, 2007) 9i aparticipat la programe de pregdtire in domeniul finanlelor - lntemationalManagement Teachers Academy - IMTA (Slovenia, 2007).

A publicat 2 ce(i, 3 capitole de cdrti gi 60 de articole de specialitate (in [arigi ln str6indtate, unele in baze de date indexate, inclusiv dou6 articole in revistecotate Web of Science cu factor de impact), a participat la 58 de manifestSrigtiintifice (na[ionale 9i interna$onale) Si la noui proiecte de cercetare cufinanlare nationalS sau intemalionalS in calitate de membru.

Referenli gtiintifici ai lucririi:

Prof. dr. Mihaela Onofrei, Prorector, Universitatea ,,Alexandru loanCuza", lagi.

Prof. dr. Ovidiu Stolca, Editor gef, Scientific Annals of Economics andBusiness (fornlerly Scientific Annals of the Alexandru loan Cuza Universityof lagi, Economic Sciences) 9i Director Departament Finanle, Monedi giAdministratie PublicS.

Adina Dornean

Gestiunea fondurllorstructurale europene

Edifia 2- revdztttj Ei adaugitl -

Editura C.H. BeckBucuregti 2Urc

rfi;;}llll YlllAvERrrsMENr!

Avdnd in vedere amploarea luatl de fenomenul fotocopierii lucrtrrilor de specia-litate, mai ales ln domeniul Dreptului, atragem atentria c5, pohivit art. 14 gi 140 dinLegea nr. 8/l 996 privind dreptul de autor gi drcpturile conexe, reproducerea operelorsau a produselor purtitoare de drepfuri conexe, daci respectiva reproducere a fostefectuatil fhrd attorizwea sau consiml5mAntul titularului drepturilor rcounoscute delegea men(ionati, constifuie infrac[iune qi se pedepseqte cu inchisoare sau cuamendtr. Prin reproducere, conform legii, se in{elege realizare4 integraltr saupartiald, a uneia ori a nrai multor copii ale unei opere, dircct sau indirect, temporarori permanent, prin orice mijloace qi sub orice forml.

Nu vi facefi plrtapi la distrugerea ci4ii!

Editura C.H. Beck este acreditati CNATDCU gi este consideratii edituricu prestigiu recunoscut.

Gestiunea fondurilor structurale europeneAdina Dornean

( lupyright O 20 I 3, 2016 - Flditura C.l l. Beck

'liratc rlrcpturilc rczcrvate Editurii C.H. Beck.Nicio pnrtc din accastf, lucrare nu poate fi copiati firi acordul scris allrrliturii (l.l l. ltcck.l)rcpturilc dc distributie in strdin5tate apa4in in exclusivitate editurii.

l)cscrierea CIP a Bibliotecii Nafionale a RominieiDORNEAN, ADINA

Gcstiunea fondurilor structurale europene / Adina Domean. -Ed. a2-4 rev. - Bucureqti : Editura C.H. Beck, 2016

Con[ing bibliografieISBN 978-606-r 8-0625-6

33e.e6(4)

Editura C.H. BeckStr. Serg. Nu(u Ion nr. 2, sector 5, BucureqtiTel.: 021.410.08.47;021.410.08.09;

021.410.08.73; 021.410.08.46

Fax: 021.410.08.48E-mail: comenzi@,beck.ro

Redactor: Ancu{a TomaTehnoredactor: CAtilin Mantu

CUPRINS

Cuvint-inainte

Capitol u I I . Premisele integ ririi fond urilor structur.l.in politica europeane de coeziune.... ............... I

1.1. Fundamentele teoretice ale politicii de coczluna ,',,.,.','.,. . I1.2. Conlinutul politicii de coeziune 9i etape ln cvolulh le . 10

Capitolul2. Politica de coeziune: principll, oblcctlv.9i instrumente ................ .,.....'........... 30

2.'1. Principiile politicii de coeziune ..,,,""'.,.',"..,.' 30

2.2. Obiectivele politicii de coeziune "..".',..""". ' 352.3. lnstrumentele politicii de coeziune '.'.....'.,,,,,' 38

Capitolul 3. Sistemul institu[ional (european gl natlonal)de gestiune a fondurilor structurale... .........'.........47

3.1. Cadrul institulional european de gestiune a fondurilorstructurale... .."..'...48

3.2. Cadrul institulional national de gestiune a fondurilorstructurale... .-..'.....56

Capitolul 4. Gestiunea constituirii gi d istribuirii fond u rilorstructurale Sade coeziune la nivelul Uniunii Europene........75

4.1. Gestiunea constituirii fondurilor structuralegide coeziune la niveleuropean ..'...-..'.'."'..77

4.2. Gestiunea distribuirii fondurilor structuralegi de coeziune la nivelul UE.............

v[

86

Capitolul 5. Gestiunea utilizdrii (efective a) fondurilorstructurale 5i de coeziune......'.'.....'. ..........'.......102

5.1. Cadrul general al utilizdrii fondurilor structuralegide coe2iune.................. .....'.102

5.2. Fluxul financiar al fondurilor structuralegi de coe2iune.................. -......104

5.3. Evidenla gi controlul gestiunii fondurilor structuralegi de coeziune prin autoritdtile de plata ..'.......'......"'.."..109

5.4. Utilizarea fondurilor structurale 9i de coeziunein cadrul programelor operationale '...-.'...--'114

VI Cestiunea fondurilor stucturale europene

5.5. Raport privind utilizarea fondurilor europeneln RomAnia ...........130

5.6. Eficienla gestiunii fondurilor structurale gi

de coeziune in unele t6ri europene ............134

Bibliografie selectivi 141

cuvANt-il.tlxt'1,.:

Criza economicd global5 care s-a declangat ln anul 2007 1lcare a afectat gi Rom5nia a avut implicalii foarte importantc atupratuturor programelor operalionale in perioada 2007-2013, ln modspecial asupra progresului implementdrii acestora. Crlzr r folt, lntoate cazurile, citatS drept un motiv major al lipsel dc progrer lrdiverse niveluri, al cererii scdzute pentru finantarea dlrponlblll lnanumite axe prioritare in cazul anumitor programe opcrellonelc, rllipsei disponibilit5tii cofinanlirii atit pentru beneficlarll dln rcctorulpublic c6t gi pentru cei din sectorul privat, al cererii raduac pcntru

iezultatele -anumitor

proiecte, al nesigurantei ln rAndul lnvastitorllor,precum gi al lipsei resurselor manageriale gi tehnlce pentru a

supraveghea implementarea programelor operationale'in contextul unui grad redus de absorbtie a fondurilor europene

(in 2015, in RomAnia era de aproximativ 70Yo,lalA de 95% in 9l!e!5ri precum Estonia, Lituania, Letonia gi Slovenia) 9i av6nd invedere dificultilile de implementare din perioada 2007-2013, a fostnecesard reproiectarea cadrului institutional pentru perioada

20fi-2A20. Din acest motiv am considerat oportuni revizuireaaspectelor prezentate in prima editie, actualizarea informaliilor 9ipublicarea unei noi editiiimbundtdtitd 9i ad5ugit5.

Lucrarea de fald - Gestiunea fondurilor structurale europene -igi propune si prezinte problematica complex5 a gestiondriifonduriloreuropene in contextul apartenen;ei Rom6niei la Uniunea Europeandincep6nd cu anul2007. Lucrarea este structurati pe cinci capitole celraleazd, intr-un cadru integrat, concepte specifice fondurilor (instru-

mentelor) structurale europene, mecanismul de gestionare a acestora,sistemul institulional implicat in gestiunea fondurilor, precum 9i

modalitSlile concrete de distribuire gi utilizare a fondurilor structurale,in atenlil cebr interesali si igi dezvolte capacitatea de analizS qi

sintez6 privind problematica gestionirii fondurilor europene.Lucrarea se adreseazd in primul rAnd studentilor specializSrilor

de master,,Administratie publicd" de la Facultatea de Economie 9iAdministrarea Afacerilor, care urmeazi cursul cu acelagi nume, al

cdrui titular este autorul acestei lucrdri. Totugi, prin problematici 9iactualitate, lucrarea se doregte a fi utilS 9i pentru studenlii de laalte specializiri de master, pentru functionarii publici 9i pentru oricepersoand care este interesati de tematica tratatd.

Autoarea

Capitolul IPREMISELE INTE(;RAHII

FoNDURTLoR sTRUCTU RA l,l: lrrtpol,rrrcA EuRopraNA DE coEZ!tlNlrl

1.1. Fundamentele teoretice alc pollllcll tle

coeziune

Uniunea Europeand a ajuns la forma actualA dc orgenlzera dttplun proces indelungat de aproape 60 de ani. Aceat procor e lorlinitiat in anul 1957 prin semnarea Tratatului de la Roma ccro puno

bazele ComunitStii Economice Europene (CEE) la care partlclpau

Belgia, Franla, Germania, ltalia, Luxemburg Ei Olanda (cele gase

state fondatoare - Europa celor 6). De-a lungul timpului, au avut locgapte valuri de extindere, astfel: la l ianuarie 1973 aderlDanemarca, lrlanda gi Regatul Unit al Marii Britanii (Europa celor 9);

la 1 ianuarie 1981 - Grecia (Europa celor 10); la 1 ianuarie 1986 -Spania gi Portugalia (Europa crulor 12\; la 1 ianuarie 1995 - Austria,Finlanda gi Suedia (Europa celor '15); la 1 mai 2004 - RepublicaCeh6, Cipru, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovenia,Slovacia gi Ungaria (Europa celor25); la 1 ianuarie 2007 are loc ceade-a gasea extindere prin aderarea Romdniei qi Bulgariei (Europa

celor 27) gi la 1 iulie 2013 aderi Croatia, care devine cel de-al 28-leastat membru (Europa celor 28).

Uniunea EuropeanS, privitd ca ,,unitate in diversitate", reprezintio entitate socio-economicd gi politici in cadrul cireia disparitSlileexistente intre statele fondatoare incS din momentul constituirii aces-teia s-au accentuat pe misura cregteriiin intensitate a integrSrii 9i aetapelor succesive de extindere (Bal, 2007, p. 6). ,,Conceplia fonda-torilor Uniunii Europene releva faptul cE un nivel de dezvoltare apro-piat al membrilor comunitSlii, care ar implica in mod automat stan-darde de viati apropiate pentru membrii acestor colectivitdti, arconstitui un element chele pentru asigurarea stabilitdtii relatiilor debuni intelegere gi pentru evitarea unor potentiale conflicte" (Oprea,

2009, p. 112). Astfel, construclia europeanS, evoludnd de la uniuneavamalS, pia!6 comunS, uniunea economicd gi monetard p6nd la inte-

Gestiunea fondurilor structurale europene

grarea aga-zisi politica (vizatd de Constitulia Europeanel), a urmdritin mod constant acest scop.

Dezvoltarea economice in cadrul unui spaliu integrat precumUniunea Europeand se realizeazS plecAnd de la doud elemente:primul este reprezentat de cregterea competitivitSlii, iar cel de-aldoilea, de coeziunea economicd, socialS gi teritorialS. Competitivi-tatea presupune, in esentS, utilizarea cu eficien[5 maximd, in conditii

I Constitutia europeand (de fapt, un tratat constitu[ional) are la baz5 deciziaConsiliului European de la Laeken din '12 decembrie 2001 de creare a unei&nven[ii pentru viitorul Europr. Conven[ia, creati la 28 februarie 2002 a avutdrept misiune s5 propund o serie de reforme menite sd faci functionaleinstitu{iile comunitare in conditiile a mai mult de 25 de state membre.

Rezultatul eforturilor Conventiei s-a concretizat la 6 februarie 2003 intr-unproiec{ de Constitutie europeand, adoptat5 cu unele modificiri la 20 iunie 2003,in cadrul Summit-ului de la Salonic. Pe 29 octombie 2OC/' la Roma, TntatulUE pentru adoptarca unei constitulii pentru Europa a fost semnat de cele 25 destate membre gi de cele 3 state candidate la acel moment (Bulgaria, RomAnia

9i Turcia). Pentru a intra in vigoare, Tratatul trebuia ratificat de c6tre toatestatele membre pAnd in octombrie 2006. Procesul a fost incetinit gi apoi blocatde respingerea Tratatului constitutional prin referendum in Fran[a gi Olanda.Astfel, pAnE In 2007, Tratatul constitutional fusese ratificat de 18 tiri UE din 27 .

Acest blocaj a dus in anul 2007 la negocieri pentru acceptarea unei noivorsiuni, mai acceptabile, a Tntatului UE, care nu mai @ntinea cuvdntul

,,constitulie" gi oferea o serie de concesii menite sd aducd aprobarea [Srilorcare nu acceptaserd proiectul constitutional european.

Reuniunea Consiliului European de la Bruxelles, din 21-22 iunie 2007,s-a incheiat cu mandatarea unei Conferinle lnterguvernamentale care simodifice textul Tratatului Constitu[ional (respins de Franta 9i Olanda in2005), pentru a da nagtere unui Tratat pentru reformi care s5 amendezecele trei tratate ale UE: Tratatul pivind constituirea ComunitSlii Europene,Tratatul Euratom gi Tratatul Uniunii Europene, care i9i va schimba denu-mirea in Tratatul pivind funclionarea tJniunii. in urma reuqitei negocierllor,la 13 decembrie 20Q7 la Lisabona, gefii de stat gi de guvern din e,le 27 destate membre au semnat noul tratat, cunoscut sub numele de Tratatul de laLisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea European5 9i a Trata-tului de instituire a Comunitdlii Europene.

in scurt timp, Tratatul a fost ratificat de toate statele UE cu excep[ia Cehiei,

Suediei gi ldandei. DacE in cazul primelor doud {dri, Tratatul nu fusese discutatin Parlament, in lrlanda (singurul stat UE obligat prin Constitutie sd organizezereferendum), la referendumul din data de 12 iunie 2008 peste 53% dintre ceti-teni votaserd contra. Astfel, nu mai era nicio speranli ca de la 1 ianuarie 2009sE intre in vigoare. Lu6nd noti de aceastd situatie, s-a stabilit ca la ConsiliulEuropean din decembrie 2008 sd se abordeze 9i tema Tratatului de la

Lisabona. in toamna anului 2009, lrlanda a adoptat, in urma unui al doilea refe-rendum, Tratatul de la Lisabona, care a intrat in vigoare la '1 decembrie 2009.

Premisele int egrdrii fondurilor structurale

de ra[ionalitate economicd a factorilor de productie 9i rcplrllralmechitabilS a veniturilor, in timp ce coeziunea are la baz6, ellturl, rru,mai mult chiar decdt componenta economice, pe cea toclrll il pa

cea teritoriall gi vizeaz6, in principal, diminuarea dltprrllalllol ilajungerea din urmS (,,catching up") a zonelor/regiunilor dorvdlrlr.

in prezent, Uniunea Europeand cuprinde 28 do rtrte m.mtil.,care formeazi o comunitate 9i o piatd interni de aproxlmellv 600 clrmilioane de cetdleni, ceea ce determinS implicit mal mullr dllprrll{leconomice gi sociale, pe de o parte intre aceste ltrta, ll pc th rlllparte intre regiunile lor.

Procesul de extindere a Uniunii Europene, c! cl.mrnt .r:t$alpentru menlinerea pacii gi stabilititii pe continGnt, tr. tllole lntpottante in ceea ce privegte disparitSlile regionalc, dat fllnd fllvllul drdezvoltare al statelor membre. Astfel, in urma calul mrl mrrt pltxiltde extindere din istoria UE (la 1 mai2004, prln adareraa calot l(l lAtl- Cehia, Cipru, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonh' flktvrt;le,Slovenia gi Ungaria), degiteritoriul a crescut cu 33%, lar populalla t;tt

SO%, nivelul et-e a'europei extinse a crescut doer cu 5'6%, ln rnul2002, nivelul PIB pe locuitor in cele 10 liri noi mcmbro (la momontulrespectiv, !5ri candidate) reprezenta doar 39% dln mcdla UE15. La

nivel nalional, peste o treime din populatie tr6ie ln llrl cu un vonlt pe

locuitor mai mic de 90% din media UE (criteriul de eligibilitate pentru

ajutorul acordat prin Fondul de coeziune) fatd de 1/6 in UE15.

Potrivit celui de-al treilea Raport de Coeziune economicl 9i social(Comisia EuropeanS, 2004\, extinderea Uniunii reprezenta o pro_vo-

care fdrd precedent pentru competitivitatea 9i coeziunea interne aUniunii. Extinderea Uniunii a determinat cregterea diferenlelor de

dezvoltare economicS, deplasarea geograficS a disparititilor spre estgi o agravare a situaliei ocupirii forlei de munc5, concretizate inurmitoarele aspecte:

. decalajul, in ceea ce privegte nivelul PIB pe cap de locuitor,

intre 10% din populalia ce trdiegte in cele mai prospere regiuni 9i10% din populatia ce trdiegte in cele mai putin prospere regiuni emai mult decit dublu, comparativ cu situatia UE15;

. in UE25, 123 milioane de oameni (reprezentAnd aproximativ27o/o din totalul populaliei) triiau in regiuni cu un PIB sub 75% dinmedia UE, in comparalie cu 72 milioane de oameni, reprezentAnd19% din total, in UE15;

. pentru a alinia nivelul mediu al locurilor de muncd in cele 10 noi

state membre cu cel din restul UE ar fi fost necesar crearea a patru

milioane de slujbe.

Cestiunea fondurilor structurale europene

in compara[ie cu extinderile anterioare, aceasta prezintd o seriede particularitdti. Dupd cum se poate observa in Tabelul nr. 1.1.,aceastd eXindere a UE a presupus aderarea celui mai mare numdrde [5ri (10 state), cea mai mare extindere geograficS (un milion dekm2), precum gi un numdrfoarte mare de locuitori (mai multde 100de milioane). O altd particularitate constd in gradul ridicat de dife-renti intre nivelul P|B/locuitor gi puterea de cumpirare inregistrate intdrile in UE15 9i nivelul existent in ldrile care au aderat in anul 2004gi cele care au devenit membre la 1 ianuarie 2007. in timp cepopulatia gi suprafa[a UE a crescut cu aproximativ cu o treime, PIB acrescut doar cu 5o/o, de asemenea, aproximativ 15% din forta demuncd din cele 12l6ilucra ln sectorulagricol, fa!5 de 5% in UE15,iar productivitatea - precum gi costurile cu forta de muncd - eraumult mai scizute decAt in UE15 (cu aproximativ 4OYotal6 de medie).

Tahelul nr. 1.1. lndicatori de bazl privind lirile din UE 25

Sursa: Garcla Herrero, Alicia; Del Rio L6pez, Pedro, La ampliaci6n de la Uni6nEuropea: la estabilidad macroecondmica, las reformas estructurales

y el sistema financiero en el proceso de convergencia real,IMF Working Paper, nr. 98i2003.

9i tirile candidate

i lrl lil i

TaraPopu;lalle(mlll

suiitrl::::faF:l:n

(r.000kmrl

wlwhtt"\tPlBAotl]-$:.t.l.*riib4.

",UF1,,{}

::;:f.di!,:s'i:.-'&=:,*016--l%1tE{,1!::::.UE--:l-.{l:

F.trs4::m.ulsq:$.!EE,rtoru-t=a..E-d=.c '...*:.1-+ilt

:: Rilte:,$. '

-

.9..

::::::::.f,..,u.=

..Et

,ryr,,,.:.,

4u!19n9Clnru

8.5 111 15.2 25 25 8.3 18.6 42.60,6 s 10,2 74 9,2 5,3 43.1

Cahla 't 0.3 79 63.3 5S 58 5.1 7.3 61.1L iloniBraro-riis

'l 1 45 6,2 40 37 7,4 9,1 bu,2,4 65 13.4 33 27 '13.5 12.9 57.7

I ituanlaMnlia

3.7 65 8,5 ?o 30 180 13,1 45,7o.4 0.3 4.O 58 1.S 7.5 48.7

Polonia 38.6 323 'r 96.7 41 38 18,8 20.o 66,322,4 234 44,4 24 32 42.4 E.O 54.2

Slovacia c.4 49 22.3 48 53 9,9 19,4 44.8Slovenia 2,O 20 20,9 70 71 6,7 6,0 58,0Unoaria 10.0 s3 58.0 53 58 6.5 5.6 57.5Mediar 105,6 1.097 463,1 45 41 15.7 13,7 60,3UE ,I5 377.5 3.338 8.814.8 100 100 5.0 7.5 56.1

Obs. 1 Medie ponderate cu PlB. Pentru primele trei coloane s-a calculat ca sum5.Media calculatd oe baza datelor disDonibile

3 Fo(a de muncd in sectorul agricol gi come(ul cu statele UEl5 s-au calculat pentruanul 2000, iar rata Somaiului pentru anul 2002.

Premisele integrdrii fondurilor structural e

La 1 ianuarie 2007, Romdnia 9i Bulgaria au aderat la UnlurteaEuropeanS. Potrivit celui de-al patrulea Raport privind coQzlllrlaeeconomic5 9i social (Comisia EuropeanS, 2OA7\, aceastl din urtttlextindere a merit teritoriul Uniunii cu 8,670, iar populalle tclrlelrcu 6,37o, insd nivelul PIB al Uniunii nu a crescut decAt cu 1%, mrlpulin decSt la oricare alti extindere anterioard (PlB/cap de lnr:ttllotreprezinte, numai 35% din media UE in Bulgaria 91, r6tp6cllv, lA%in RomAnia). Drept urmare, aderarea celor doue ahla I ladttrnivelul mediu al UE privind PIB/cap de locuitor cu pulin fte.lanivelul de 4o/o.

Datele statistice furnizate de cdtre Eurostat mAroart nlv€ltrlPlB/locuitor in raport de puterea de cumpdrare stend.rdr. MarllePIB/locuitor in cele 28 de liri ale Uniunii Europenc 16 corlrldarl ltr

nivelul de 100. Dacd PlB/locuitor dep6qegte nivelul da 100, nluttr:lindicatorul pentru !ara respectivd depSgegte modia 1l lnvotrEvolulia acestui indicator pentru statele UE28 ln portoada 20042015 se prezinti in tabelul nr. 1.2.

Din tabelul nr.1.2. putem constata ca atat [trrile care au ederat ln2004 cat qi cele care au aderat in 2007 9i 2008 prezintA niveluri alePIB pe locuitor sub media europeanS, RomAnia 9i Bulgaria,situ6ndu-se pe ultimele locuri.

De asemenea, in ciuda tendinlelor pozitive (remarcdm evolutiaPIB in cazul Rom6niei de la 41o/o din media UE28 in anul aderSrii

la 57o/o in anul 2015), disparitSlile privind PIB-ul pe cap de locuitorintre statele membre ale UE28 continuS s5 existe, ba chiar s-auaccentuat in numeroase tiri (in contextul declangSrii crizei in anul2008), in timp ce in altele acestea au incetat sd se reducd, ceea cejustificd necesitatea politicii de coeziune.

1 PIB exprimat in preturile actuale ale pietei pe cap de locuitor (PPS -purchasing power standards).