G I A O T R I N H

\

J J J J J

J T

ị J ũ l y ' L U tin

(Chương trình dành cho các lớp không thuộc

chuyên ngành Quản lý tài chính công)

Ù

N H À X U Ấ T B Ă N T À I C H Í N H

H Ọ C V I Ệ N T À I C H Í N H

G I Á O T R I N H

QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG

(Chương trình dành cho các lớp không thuộc

chuyên ngành Quản lý tài chính công)

H À N Ộ I , 9/2007

Biên soạn:

1. TS. PHẠM VĂN KHOAN (Chủ biên, viết chương ì,

c h ư ơ n g V ) ;

2. TS. BÙI TIẾN HANH (viết chương n, chương HI);

3. TS. ĐẶNG VĂN D U ( v i ế t c h ư ơ n g I V ) ;

4. TS. H O À N G THỊ THÚY N G U Y Ệ T &

TS. N G U Y Ễ N TRỌNG T H Ả N ( v i ế t c h ư ơ n g V I ) ;

I

LỜI NÓI ĐẦU

Đ ể phục v ụ k ị p t h ờ i c h ư ơ n g t r ì n h đ à o t ạo của H ọ c

v i ệ n g ia i đ o ạ n m ớ i , đ á p ứng y ê u c ầ u đ ổ i m ớ i n ộ i dung và

p h ư ơ n g p h á p g i ả n g d ạ y n h ằ m n â n g cao chấ t l ư ợ n g đ à o t ạo

của H ọ c v i ệ n T à i c h í n h . C á c m ô n học c h u y ê n n g à n h k h ô n g

n h ữ n g đ ư ợ c g i ả n g cho c á c l ớ p c h u y ê n n g à n h m à c ò n g i ả n g

c ả c á c k h ố i k h ô n g c h u y ê n v ớ i t h ờ i l ư ợ n g ít h ơ n . D o v ậ y ,

H ọ c v i ệ n cho p h é p c á c B ộ m ô n c h u y ê n n g à n h b i ê n soạn

g i á o t r ì n h cho đ ố i t ư ợ n g k h ô n g c h u y ê n t rong H ọ c v i ệ n .

Giáo trình Quản lý tài chính công - dùng cho đôi

tượng không chuyên đ ư ợ c b i ê n soạn t r ê n c ơ sở k ế thừa v à

r ú t g ọ n c á c g i á o t r ì n h q u ả n lý tà i c h í n h c ô n g d ù n g cho k h ố i

c h u y ê n n g à n h đ ã đ ư ợ c b i ê n soạn t rước đ â y . G i á o t r ì n h h o à n

t h à n h k h ô n g n h ữ n g đ á p ứ n g k ị p t h ờ i nhu c ầ u c ô n g t á c đ à o

t ạ o của H ọ c v i ệ n T à i c h í n h m à c ò n là b ộ tà i l i ệ u c ầ n t h i ế t

đ ố i v ớ i s inh v i ê n k h ố i k i n h t ế , c á c n h à q u ả n lý k i n h t ế t à i

c h í n h đ ặ c b i ệ t t r o n g l ĩ n h vực q u ả n lý tà i c h í n h c ô n g .

Giáo trình "Quản lý tài chính công - dùng cho đối

tượng không chuyên " do TS. P h ạ m V ă n K h o a n c h ủ b i ê n v à

t h a m gia b i ê n soạn là n h ữ n g g i ả n g v i ê n n h i ề u n ă m g i ả n g

d ạ y t rong l ĩ n h vực q u ả n lý tà i c h í n h c ô n g của H ọ c v i ệ n T à i

c h í n h , g ồ m :

3

- TS. P h ạ m V ă n K h o a n - T r ư ở n g b ộ m ô n Q u ả n lý T à i

c h í n h N h à n ư ớ c , c h ủ b i ê n v à b i ê n soạn c h ư ơ n g ì , V ;

- TS. B ù i T i ế n H a n h - G i ả n g v i ê n B ộ m ô n Q u ả n lý T à i

c h í n h C ô n g b i ê n soạn c h ư ơ n g l i , I U .

- TS. Đ ặ n g V ă n D u - T r ư ở n g khoa T à i c h í n h C ô n g

b i ê n soạn c h ư ơ n g I V ;

- TS. H o à n g T h ị T h ú y N g u y ệ t v à T S N g u y ễ n T r ọ n g

T h ả n , g i ả n g v i ê n B ộ m ô n Q u ả n lý T à i c h í n h C ô n g , b i ê n

soạn c h ư ơ n g V I .

G i á o t r ì n h đ ư ợ c b i ê n soạn t rong đ i ề u k i ệ n n ề n k i n h t ế

c h u y ể n b i ế n theo h ư ớ n g m ở cửa v à h ộ i n h ậ p , n h i ề u v ă n b ả n

p h á p lý v ề k i n h t ế t à i c h í n h v à đ ặ c b i ệ t t r o n g l ĩ n h vực quản

lý tà i c h í n h c ô n g c ò n p h ả i t i ế p tục n g h i ê n c ứ u v à h o à n

t h i ệ n . D o v ậ y , n ộ i d u n g v à h ì n h thức của g i á o t r ì n h k h ô n g

t r á n h k h ỏ i n h ữ n g k h i ế m k h u y ế t n h ấ t đ ị n h . H ọ c v i ệ n Tài

c h í n h v à t ậ p t h ể t á c g i ả m o n g n h ậ n đ ư ợ c n h ữ n g ý k i ế n đ ó n g

g ó p c h â n t h à n h của c á c n h à khoa h ọ c , n h à q u ả n lý k i n h t ế

tà i c h í n h t rong và n g o à i H ọ c v i ệ n đ ể g i á o t r ì n h đ ư ợ c sửa

chữa, b ổ sung h o à n t h i ệ n h ơ n t rong l ầ n x u ấ t b ả n t i ế p theo

Hà Nội, tháng 9 năm 2007

B A N Q U Ả N L Ý K H O A H Ọ C

H Ọ C V I Ệ N T À I C H Í N H

4

Chương ì

NHỮNG VẩN Để Cơ BỒN vê TÀI CHÍNH CÔNG

V A Q U Ả N L ý T R I C H Í N H C Ô N G

I . N H Ữ N G V Ấ N Đ Ể C O B Ả N V Ề TÀI C H Í N H C Ô N G

Ì. Khái niệm tài chính công

/ . / . Sự cần thiết khách quan của tài chính công

T r o n g đ i ề u k i ệ n c ó g i a i c ấ p v à đ ấ u t ranh g i a i c ấ p , N h à

n ư ớ c l à c ầ n t h i ế t v à m ọ i q u ố c g ia đ ề u c ó N h à n ư ớ c . N h à

n ư ớ c sẽ c u n g c ấ p n h ữ n g t h ứ m à n g ư ờ i d â n m o n g m u ố n n h ư :

Q u ố c p h ò n g , an n i n h , đ ố i n g o ạ i , c á c d ịch v ụ c ô n g c ộ n g

k h á c . . . N h ư n g n g ư ờ i d â n ch ỉ c ó t h ể c ó đ ư ợ c n h ữ n g t h ứ đ ó

k h i h ọ p h ả i t r ả g i á . N h à n ư ớ c k h ô n g t rực t i ế p t ạo ra của c ả i

v ậ t chấ t , N h à n ư ớ c p h ả i d ù n g q u y ề n lực ( t rước t i ê n l à q u y ề n

lực c h í n h t r ị ) đ ể t h â u t ó m m ộ t p h ầ n của c ả i của x ã h ộ i , đ ể

d u y t r ì sự t ồ n t ạ i v à v ậ n h à n h của b ộ m á y N h à n ư ớ c , thực

h i ệ n c á c chức n â n g , n h i ệ m v ụ của m ì n h đ ố i v ớ i x ã h ộ i .

T r o n g đ i ề u k i ệ n k i n h t ế h à n g hoa - t i ề n t ệ , N h à n ư ớ c t h â u

t ó m m ộ t p h ầ n của c ả i đ ó d ư ớ i c á c h ì n h thức n h ư t h u ế , c ô n g

5

t rá i b ằ n g t i ề n , . . . T ừ đ ó x u ấ t h i ệ n k h á i n i ệ m tài c h í n h c ô n g

(StateFinance).

C ù n g v ớ i sự p h á t t r i ể n c á c chức n ă n g của N h à n ư ớ c ,

tà i c h í n h c ô n g n g à y c à n g t rở n ê n c ầ n t h i ế t và quan t r ọ n g .

T r o n g đ i ề u k i ệ n k i n h t ế th ị t r ư ờ n g , ch ỉ c ó N h à n ư ớ c ,

c ò n c á c c h ủ t h ể k h á c k h ô n g c ó k h ả n ă n g , v à k h ô n g đ ư ợ c

p h é p sản x u ấ t , cung c ấ p h à n g hoa c ô n g c ộ n g t h u ầ n tuy

( quốc p h ò n g , an n i n h , d ị ch v ụ h à n h c h í n h . . . ) - T r á c h n h i ệ m

sản x u ấ t , cung c ấ p n h ữ n g h à n g hoa c ô n g c ộ n g đ ó t h u ộ c v ề

N h à n ư ớ c . K h i N h à n ư ớ c t rực t i ế p sản x u ấ t , cung c ấ p h à n g

hoa, d ị ch v ụ c ô n g c ộ n g t h u ầ n t u y v à k h ô n g t h u ầ n tuy sẽ

p h á t s inh c h i p h í v à c ầ n p h ả i t h u h ồ i c h i p h í . T h u ế , p h í , l ệ

p h í l à n h ữ n g c ô n g cụ đ ể N h à n ư ớ c t h u h ồ i c á c c h i p h í đ ó .

B ê n c ạ n h n h ữ n g t h à n h t ự u to l ớ n của m ì n h , k i n h t ế thị

t r ư ờ n g c ò n c ó n h ữ n g k h u y ế t t ậ t , đ ò i h ỏ i p h ả i c ó sự can th iệp

của N h à n ư ớ c . T à i c h í n h c ô n g là m ộ t t rong n h ữ n g c ô n g cụ

quan t r ọ n g đ ư ợ c N h à n ư ớ c sử d ụ n g cho v i ệ c can t h i ệ p này

( đ á n h t h u ế n g ư ờ i c ó t h u n h ậ p cao, c h i t i ê u t ạo t h ê m c ồ n g ăn

v i ệ c l à m cho n g ư ờ i n g h è o , b ả o v ệ m ô i t r ư ờ n g , s inh thá i . . . ) .

ở n ư ớ c ta, t rong m ấ y chục n ă m n ề n k i n h t ế v ậ n h à n h theo

c ơ c h ế k ế hoạch hoa t ậ p t r u n g m a n g t í n h chấ t ch ỉ huy

n g ư ờ i ta ch ỉ t h ấy n ó i đ ế n t à i n h à n ư ớ c , m à k h ô n g t h ấ y n ó i

đ ế n tà i c h í n h c ô n g (Publ ic F inance) . Ớ c á c nước c ó n ề n

k i n h t ế t h ị t r ư ờ n g p h á t t r i ể n , n g ư ờ i ta t h ư ờ n g d ù n g thuậ t

n g ữ " tà i c h í n h c ô n g " m à ít d ù n g thuậ t n g ữ " tà i c h í n h n h à

6

n ư ớ c " . V ề p h ư ơ n g d i ệ n lý l u ậ n c ũ n g n h ư thực t i ễ n , tà i c h í n h

c ô n g l à m ộ t b ộ p h ậ n của tà i c h í n h n h à n ư ớ c .

1.2. Khái niệm tài chính công

N h ư t r ê n đ ã đ ề c ập , N h à n ư ớ c t ấ t p h ả i dựa v à o q u y ề n

lực c h í n h trị đ ể c h i ế m h ữ u v à c h i p h ố i m ộ t p h ầ n của c ả i x ã

h ộ i m ộ t c á c h c ư ỡ n g bức , n h ằ m d u y t r ì sự hoạ t đ ộ n g của b ộ

m á y N h à n ư ớ c v à p h á t t r i ể n x ã h ộ i . T u y k h á c h t h ể của p h â n

p h ố i l à t o à n b ộ của c ả i x ã h ộ i , n h ư n g p h ầ n của N h à n ư ớ c

t h â u t ó m c h ủ y ế u n ằ m t r o n g sản p h ẩ m m ớ i đ ư ợ c t ạo ra của

x ã h ộ i . B ở i v ì đ ể cho x ã h ộ i t ồ n t ạ i v à p h á t t r i ể n , N h à n ư ớ c

c ầ n p h ả i g i ả i q u y ế t m ố i quan h ệ p h â n p h ố i n à y sao cho vừa

đ ả m b ả o l ợ i í c h của c ộ n g đ ồ n g ( đ ạ i d i ệ n l à N h à n ư ớ c ) , vừa

đ ả m b ả o l ợ i í c h của doanh n g h i ệ p , g i ú p doanh n g h i ệ p thực

h i ệ n đ ư ợ c k h ô n g ch ỉ t á i sản x u ấ t g i ả n đ ơ n , m à cả t á i sản

x u ấ t m ở r ộ n g . C ù n g v ớ i sự p h á t t r i ể n t ừ k i n h t ế t ự n h i ê n

sang k i n h t ế h à n g hoa, N h à n ư ớ c d ù n g q u y ề n lực c h í n h t r ị

đ ể p h â n p h ố i m ộ t p h ầ n của c ả i x ã h ộ i v ề tay m ì n h t r ả i qua

c á c h ì n h thức lao d ị ch , h i ệ n v ậ t , t i ề n t ệ .

V ớ i sự p h á t t r i ể n n g à y c à n g m ạ n h m ẽ của sản x u ấ t v à

l u n t h ô n g h à n g hoa, t h u ế b ằ n g t i ề n , c ồ n g t rá i b ằ n g t i ề n d ầ n

d ầ n t r ở t h à n h c á c h ì n h thức thu c h ủ y ế u , t ạ o l ậ p q u ỹ t i ề n t ệ

đ ể c h i t i ê u thực h i ệ n c á c chức n ă n g k i n h t ế - x ã h ộ i của N h à

n ư ớ c . N g à y nay, N h à n ư ớ c v ẫ n c ò n thực h i ệ n p h â n p h ố i của

c ả i x ã h ộ i v ề tay m ì n h d ư ớ i h ì n h thức n g à y c ô n g lao đ ộ n g

v à h i ệ n v ậ t , n h ư n g k h ô n g p h ả i là p h ổ b i ế n nữa. C h ú n g đ ề u

7

đ ư ợ c q u y ra t i ề n và h ạ c h t o á n v à o q u ỹ b ằ n g t i ề n của N h à n ư ớ c .

T í n h c h ấ t v à h ì n h thức của quan h ệ p h â n p h ố i đ ư ợ c

q u y ế t đ ị n h b ở i m ộ t p h ư ơ n g thức sản x u ấ t nhấ t đ ị n h . Sự k h á c

nhau v ề p h ư ơ n g thức sản x u ấ t q u y ế t đ ị n h c á c k i ể u N h à

n ư ớ c k h á c nhau. V i ệ c c h i ế m h ữ u m ộ t p h ầ n của c ả i sản x u ấ t

của N h à n ư ớ c đ ể t ạo l ậ p , sử d ụ n g c á c q u ỹ t i ề n t ệ của m ì n h

đ ã t r ả i qua c á c t h ờ i k ỳ n ô l ệ , p h o n g k i ế n , tư b ả n c h ủ nghĩa

v à x ã h ộ i c h ủ nghĩa . V i ệ c t ạ o l ậ p v à sử d ụ n g c á c q u ỹ t i ề n tệ

đ ó của c á c N h à n ư ớ c c ổ x ư a p h ả n á n h quan h ệ b ó c l ộ t s i êu

k i n h t ế của g i a i c ấ p b ó c l ộ t đ ố i v ớ i n h â n d â n lao đ ộ n g .

N g à y nay, t r o n g đ i ề u k i ệ n k i n h t ế t h ị t r ư ờ n g , v i ệ c t ạ o l ậ p và

sử d ụ n g c á c q u ỹ t i ề n t ệ của N h à n ư ớ c k h ô n g ch ỉ m a n g t í nh

g i a i c ấ p m à c ò n m a n g t í n h x ã h ộ i ( tức l à c ò n v ì l ợ i í c h cộng

đ ồ n g ) .

V i ệ c t ạ o l ậ p v à sử d ụ n g q u ỹ t i ề n t ệ t h ô n g qua q u y ề n

lực của N h à n ư ớ c ( t hu t h u ế , c h i d u y t r ì h o ạ t đ ộ n g q u ả n lý

N h à n ư ớ c , x â y d ự n g c á c c ô n g t r ì n h c ô n g cộng . . . ) đụng

c h ạ m s â u sắc đ ế n l ợ i í c h k i n h t ế - x ã h ộ i g iữa N h à n ư ớ c ( đ ạ i

d i ệ n cho c ộ n g đ ồ n g ) v à c á c c h ủ t h ể k h á c . N h à n ư ớ c t h u ch i

đ ú n g sẽ k h u y ế n k h í c h k i n h t ế p h á t t r i ể n , l à m cho c á c v ù n g

c á c đ ị a p h ư ơ n g v à c á c t h à n h v i ê n đ ề u đ ư ợ c h ư ở n g l ợ i g i ả m

bớ t p h â n hoa g i à u n g h è o , n h â n d â n ủ n g h ộ . N g ư ơ c l a i N h à

n ư ớ c t hu , c h i k h ô n g đ ú n g c ó t h ể sẽ k ì m h ã m sản x u ấ t t ă n g

p h â n hoa g i à u n g h è o g iữa c á c v ù n g , c á c t ầ n g l ớ p n h â n d â n

v à k h i đ ó sẽ k h o é t s â u m â u t h u ẫ n x ã h ộ i .

8

Đ ế n đ â y c ó t h ể đ ư a ra k h á i n i ệ m tà i c h í n h c ô n g n h ư

sau:

Tài chính công là sự tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ

của Nhà nước bằng việc sử dụng quyền lực hợp pháp của

Nhà nước (trước tiên là quyền lực chính trị) phân phối và

phân phối lại của cải xã hội (chủ yếu là sản phẩm mới được

tạo ra), để thực hiện các chức năng kinh tế và xã hội, không

vì mục tiêu lợi nhuận của Nhà nước.

T à i c h í n h c á c doanh n g h i ệ p n h à n ư ớ c k h ô n g n ằ m

t r o n g k h á i n i ệ m t à i c h í n h c ô n g .

M ố i quan h ệ v ề l ợ i í c h k i n h t ế g i ữ a N h à n ư ớ c v à c á c

c h ủ t h ể k h á c n ó i đ ế n ở t r ê n ch ỉ g i ớ i h ạ n t rong p h ạ m v i N h à

n ư ớ c d ù n g q u y ề n lực t ạ o l ậ p v à sử d ụ n g c á c q u ỹ t i ề n t ệ . C á c

quan h ệ v ề l ợ i í c h k i n h t ế k h á c k h ô n g đ ư ợ c đ ư a v à o k h á i

n i ệ m t à i c h í n h c ô n g . V í d ụ : N h à n ư ớ c g iao đ ấ t , g iao r ừ n g

cho n ô n g d â n hay N h à n ư ớ c t h u h ồ i đ ấ t t ừ n g ư ờ i sử d ụ n g

k h ô n g t h u ộ c v ề n ộ i d u n g của k h á i n i ệ m tà i c h í n h c ô n g .

N h à n ư ớ c d ù n g q u y ề n lực c h í n h t r ị h ợ p p h á p của m ì n h

đ ể p h â n p h ố i c ủ a c ả i x ã h ộ i c ó t h ể t h ô n g qua v i ệ c x â y d ự n g

c á c v ă n b ả n p h á p l u ậ t v ề t h u ế , v ề c h i t i ê u v à t ổ chức t h i

h à n h n h ữ n g v ă n b ả n p h á p l u ậ t đ ó . T h u ế là n g u ồ n thu c h ủ

y ế u của t à i c h í n h c ồ n g v à l à k h o ả n t h u m a n g t í n h chấ t b ắ t

b u ộ c theo l u ậ t đ ị n h . N g o à i q u y ề n lực c h í n h t r ị , N h à n ư ớ c

c ò n c ó n h ữ n g q u y ề n l ự c k h á c n h ư q u y ề n k i n h t ế ( sở h ữ u t à i

sản) , uy t í n v ớ i n h â n d â n v à b ạ n b è q u ố c t ế . . . D ự a v à o

9