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1REDD+ Indgena en el Per :
Perspectivas y desafos
PROGRAMA REGIONAL
P R O I N D G E N A
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2
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1REDD+ Indgena en el Per: Perspectivas y desafos
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2REDD+ INDGENA EN EL PER: Perspectivas, avances, negociaciones y
desafos desde la mirada de los actores involucrados
Derechos reservados. Material gratuito, prohibida su venta.
Prohibida la reproduccin total o parcial de este libro por
cualquier medio, sin permiso expreso y por escrito de los Editores.
Los autores son responsables de la seleccin y presentacin de los
hechos contenidos en este libro, as como de las opiniones
expresadas. Esta publicacin es financiada por el Forest Governance
Programme- FGP, un proyecto sectorial de la GIZ en Alemania.
Edicin, supervisin y correccin: Vladimir Pinto Lpez -
Coordinador Nacional de Proindgena PerMara Pa Molero Mesa - Asesora
Tcnica CBC GIZ
Corrector de Estilo:Lic. Luis Manuel Claps
Fotografa:Brbara Lehnebach
Diseo y diagramacin:Carlos Acevedo
Responsables de la contribucin de GIZ:
Sylvia ReinhardtCoordinadora del programa Fortalecimiento de
Organizaciones Indgenas en Amrica Latina - PROINDGENA Alemania.
Paul Gregor Fischenich Asesor principal del proyecto Conservacin
de Bosques Comunitarios Per.
Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per:N 2013
- 19926500 ejemplares Primera edicin, diciembre de 2013
Revisin de contenidos:
Cooperacin Tcnica Alemana al Desarrollo Internacional GIZPor
encargo del Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo
BMZ y del Ministerio federal de Medio Ambiente, Proteccin de la
Naturaleza y Seguridad Nuclear - BMU
Programa Regional PROINDGENAPasaje Bernardo Alcedo 150, piso 5,
San Isidro, Lima, PerTelfono: +51 1 421 1333 Proyecto de
Conservacin de Bosques Comunitarios (CBC)Av. Dos de Mayo 1545.
Oficina 502D San IsidroLima PerTelfono: + 51 1 422-4218Correo
electrnico: [email protected]
Impreso por:CAXARES SERVICIOS S.ACAv, Canada 929 Ofi,.201 Santa
Catalina / LimaTelfono: 976388781
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3Presentacin
REDD Indgenas en el contexto de las negociaciones
internacionales: Particularidades, ventajas y lmites de la
propuesta.
Por: Deborah Delgado Pugley
La implementacin de REDD+ en el Per:Avances desde el MINAM en
relacin a los derechos de los pueblos indgenas
Por: Mara del Rosario Sevillano Arvalo
Redd+ Indgena Amaznico: Logros, Avances y Desafos
Por: Roberto Espinoza
Estrategia de intervencin gestin holstica de territorios de vida
plena o REDD+ indgena amaznico
Por: Claudia Maria Glvez Durand Besnard
50.
8.
76.
84.
Indice
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4El Per alberga la segunda mayor extensin de bosques de Amrica
Latina, que cubren aproximadamente el 60% del territorio nacional.
En ellos habitan ms de mil comunidades nativas y cinco mil
campesinas. Por la cantidad de carbono que pueden almacenar, estos
bosques tienen un alto potencial de mitigacin del cambio climtico y
aportan servicios ecosistmicos fundamentales, como la proteccin y
regulacin de los sistemas hdricos que sostienen la diversidad
biolgica.
El Proyecto Conservacin de Bosques Comunitarios (CBC) de la
GIZ,financiado por el Ministerio Federal de Medio Ambiente,
Proteccin de la Naturaleza y Seguridad Nuclear de Alemania
(BMU),brindaasistencia tcnica al Programa Nacional de Conservacin
de Bosques para la Mitigacin del Cambio Climtico (Programa Bosques)
del Ministerio del Ambiente del Per (MINAM). La asesora est
dirigida a la implementacin de transferencias directas
condicionadas (TDC) a comunidades nativas, mecanismo innovador para
la conservacin de los bosques y la promocin de actividades
productivas sostenibles.
En el marco del Programa Bosques, los proyectos de Reduccin de
emisiones por deforestacin y degradacin (REDD+) son vistos como una
oportunidad para la mitigacin del cambio climtico y la reduccin de
deforestacin en la Amazona peruana. Buena parte, 15% del rea de
bosques primarios tropicales y subtropicales, se encuentra
protegida en los territorios ancestrales de los pueblos indgenas,
actores clave tanto en el manejo forestal como en la viabilidad
poltica de la implementacin de REDD+.
El nuevo concepto de los Derechos Humanos incorporado en 2012 a
la Poltica Alemana de Desarrollo, asume que La participacin activa
de los pueblos indgenas consagrada en el Convenio 169 de la OIT es
indispensable para la realizacin de sus derechos humanos.Este
enfoque coincide con el Mandato 142 Cooperacin al Desarrollo con
Pueblos Indgenas de Amrica Latina y el Caribedel Ministerio Federal
de Cooperacin Econmica y Desarrollo de Alemania (BMZ)aprobado en
2006.
Presentacin
4
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5
-
6De ese mandato deriva la creacin del Programa Regionalde
Fortalecimiento de Organizaciones Indgenas en Amrica Latina
(PROINDIGENA), orientado a promover la implementacin de los
derechos indgenas en la regin. El programaestimula el
empoderamiento de sus organizaciones representativas para que
canalicen demandas y propuestas hacia procesos de dilogo con
elEstado y optimicen su capacidad de incidencia en los foros
internacionales donde se discuten sus derechos.
En esa perspectiva, tanto el Ministerio Federal de Cooperacin
Econmica y Desarrollo (BMZ) como el Ministerio Federal de Medio
Ambiente, Proteccin de la Naturaleza y Seguridad Nuclear (BMU)en
Alemania, han conocido y discutido la iniciativa emprendida por la
Coordinadora Indgena de la Cuenca Amaznica COICA y en particular
por su base en Per, la AIDESEP, para construir una propuesta que
enriquezca y complemente las iniciativas en torno a REDD, (Reduccin
de Emisiones por Degradacin y Deforestacin) de tal manera que los
intereses y visiones de las comunidades indgenas sean adecuadamente
incorporadas y promovidas dentro del marco de las polticas
estatales vinculadas a estas iniciativas. El Ministerio del
Ambiente del PerMINAM, entidad estatal que acta como punto focal de
las negociaciones internacionales relacionadas con REDD+, ha
incorporado este enfoque de RIA - REDD+ Indgena Amaznico, suscrito
tanto por AIDESEP como por CONAP, en las estrategias y polticas
nacionales en el mbito forestal.
Este esfuerzo de adecuacin intercultural de polticas pblicas
seguramente no ha estado exento de dificultades y definitivamente
los retos para su implementacin sern muy complejos, pero vale la
pena resaltar que se han concretado una serie de acuerdos formales
que se describen en esta publicacin y que brindan un marco
sumamente auspicioso par la COP 20, a realizarse en Per el ao
2014.
-
7Sylvia Reinhardt
Coordinadora - Programa Fortalecimiento de Organizaciones
Indgenas en Amrica Latina -
PROINDGENA Alemania
Paul - Gregor Fischenich
Asesor Principal - Proyecto Conservacin de Bosques Comunitarios
(CBC) - Per
Esta publicacin que ahora presentamos, recoge diversos artculos
que dan cuenta de este proceso. Han sido redactados por
funcionarios del MINAM, por acadmicos especializados en el tema y
por asesores de las mismas organizaciones indgenas; todos ellos
combinan sus insumos tcnicos con una importante experiencia directa
en diversos momentos del debate nacional e internacional sobre
REDD+ y sobre RIA.
Consideramos que, independientemente de los nfasis de cada
sector o de los matices que son naturales en cualquier anlisis de
relaciones interculturales tan complejas, todos coinciden en que
este proceso representa un excelente antecedente para abrir una
nueva etapa de relacionamiento entre estado e indgenas, inspirada
en el dilogo, el respeto y la buena fe entre ambas partes.
Asimismo, se intenta contribuiral debate crtico y la construccin
de propuestas desde una mirada amplia que reflexione sobre los
principales avances y dificultades, considerando larelevancia del
tema y sobre todo el gran interssocial que genera.Todo el mrito es
de las organizaciones indgenas del Per y del Ministerio del
Ambiente; tanto el Programa Regional PROINDIGENA como el Proyecto
de Conservacin de Bosques Comunitarios CBC, nos sentimos muy
satisfechos de haber acompaado muy modestamente este esfuerzo.
-
8ADP AILAC CBD CITES COICA COP ESMF FCPF IFI IPCC LCA OSACT PES
RIA R-PP REDD+ R-Pin REDD+ SBI SESA UN REDDUNFCCC
ACRONIMOS
Deborah Delgado PugleyCandidata a PhDEcole des hautes tudes en
sciences sociales de Paris (Francia)Universit Catholique de Louvain
(Blgica)
Bruselas, 22 de julio de 2013
Grupo de Trabajo sobre la Plataforma de DurbanAsociacin
Independiente de Latinoamrica y el Caribe Convencin sobre la
Diversidad Biolgica Convencin sobre el Comercio Internacional de
Especies Amenazadas de Fauna y Flora SilvestresCoordinadora de
Organizaciones Indgenas de la Cuenca AmaznicaConferencia de las
Partes Marco de gestin ambiental y socialFondo Cooperativo para el
Carbono de los BosquesInstitucin Financiera InternacionalPanel
intergubernamental sobre el Cambio Climtico Grupo de Trabajo Ad Hoc
sobre la Accin Cooperativa de Largo Plazorgano Subsidiario de
Asesoramiento Cientfico y TecnolgicoPago por servicios
ecosistmicosREDD+ Indgena Amaznico Readiness Preparation
ProposalReadiness Plan Idea Note rgano Subsidiario de Implementacin
Evaluacin Ambiental y Social EstratgicaPrograma Colaborativo de
Naciones Unidas sobre REDDUnited Nations Framework Convention on
Climate Chang
REDD Indgena en el contexto de las negociaciones
internacionales:
Particularidades, ventajas y lmites de la propuesta
8
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9Resumen ejecutivo Introduccin
REDD+ en las negociaciones internacionales de la UNFCCC
Qu es REDD+ y cul es su objetivo? Recuento de la evolucin de
REDD+ en la UNFCCC Principales caractersticas de REDD+ en el
espacio multilateral Pueblos indgenas y salvaguardas en el marco de
la UNFCCC Previsiones de la decisin de Cancn (COP16) sobre REDD+ y
salvaguardas Puntos crticos y riesgos para los pueblos indgenas
dentro de REDD+ Qu significa el enfoque de pago por resultados?
10Qu procesos internacionales abren oportunidades de apoyo para
REDD+ Indgena? Vas abiertas para la consolidacin de la propuesta de
REDD Indgena despus de Doha en el UNFCCC Fuera del mbito de las
negociaciones Qu procesos confrontan una proposicin como REDD+
Indgena?
Avances institucionales en previsiones relevantes para pueblos
indgenas FCPF - Fondo Cooperativo Para el Carbono de los Bosques
FIP (Forest Investment Program) UNREDD
La proposicin de REDD+ Indgena en el contexto internacional Una
estrategia de los pueblos amaznicos Opciones de financiamiento
propuestas Estado actual de la propuesta Una propuesta de estas
caractersticas, puede ganar apoyo en el mbito internacional? Temas
a desarrollar en la propuesta Algunos lmites y potencialidades de
la propuesta Potencialidades y Retos Conclusiones
Referencias bibliogrficas
Contenido
Parte 3:
Parte 2:
Parte 1:
-
10
REDD+ Indgena Amaznico como alternativa que va ms all del
carbono forestal
Hasta el momento REDD+ Indgena se posiciona como una de las
proposiciones centrales del major group de los pueblos indgenas, la
jurisdiccinmejor posicionada en el esquema de Naciones Unidas para
asumir el reto de construir una alternativa eficaz a REDD+
convencional que tome en cuenta la diversidad cultural de las
comunidades que viven en los bosques. Se sostiene en la evidencia
de que el manejo holstico de los bosques tropicales de parte de los
pueblos indgenas ha fortalecido su resiliencia en diversos
contextos ecolgicos, polticos y geogrficos en todo el trpico
amaznico.
REDD+ tiene como principal objetivo intensificar los esfuerzos
nacionales e internacionales relativos a la mitigacindel cambio
climtico, en lo que respecta a la reduccin de las emisiones
derivadas de la deforestacin y la degradacin de los bosques en los
pases en desarrollo, por intermedio de reformas en las polticas
pblicas y la creacin de incentivos positivos. Se espera que REDD+
apoye la funcin de conservacin, la gestin sostenible de los bosques
y el aumento de las reservas forestales de carbono (Decisin 1
/CP.13; Plan de Accin de Bali).
Las salvaguardas para REDD+, aceptadas por la Convencin en la
Conferencia de las Partes 16, reconocen explcitamente los derechos
de los pueblos indgenas y la importancia de su participacin
efectiva. De la forma en que estn planteadas, estas salvaguardas
ofrecen lineamientos sobre: (1) los objetivos y condiciones que
REDD+ debe alcanzar para poder influenciar la reduccin de las
emisiones de la deforestacin y degradacin de los bosques; as como
(2) los efectos nocivos que debe evitar.
Aunque estas son provisiones importantes, hasta el momento no se
ha establecido un suelo mnimo al desempeo en su cumplimiento ni una
clara estructura de incentivos para la observancia de las
salvaguardas de parte de todos los actores involucrados en el
mecanismo. Esto implica que los gobiernos, en consulta con las
partes interesadas, necesitarn decidir donde dibujar la lnea
Resumen Ejecutivo
entre el estndar mnimo aceptable para cada salvaguarda y las
consecuencias, si existieran, de no alcanzar ese mnimo. Tambin
tendrn que decidir si crearn incentivos para ir ms all del nivel
mnimo aceptable. Todo o parte de estas estructuras de incentivos
pueden estar contempladas por el sistema de salvaguardas o pueden
ser consideradas como co-beneficios o beneficios no-carbono segn la
naturaleza del sistema y la definicin utilizada a nivel
nacional.
En el contexto descrito y a nivel de la cuenca amaznica, REDD+
Indgena es particularmente pertinente para establecer modelos
operacionales sobre cmo alcanzar los objetivos de las salvaguardas
y consolidar los co-beneficios desde un enfoque de derechos.
Se abren algunas oportunidades inmediatas en el contexto de la
definicin de los beneficios no-carbono o co-beneficios a realizarse
de cara a la CP.19 en Varsovia a finales de 2013. En el espacio de
las negociaciones internacionales, REDD+ Indgena Amaznico (RIA)
puede demostrar cules son los resultados que se deberan recompensar
y cmo hacerlo, para sustentar la factibilidad de ir ms all de la
gestin del carbono forestal. Esto fortalecera su propuesta en el
marco de las arquitecturas nacionales de los pases amaznicos.
-
11
En suma, esta propuesta puede ser vista como una manera de
garantizar la participacin efectiva de los pueblos indgenas y
respetar sus derechos (acorde con las salvaguardas de REDD+ y las
disposiciones consensuadas en el seno de Naciones Unidas). En este
sentido, ya cuenta con una importante aceptacin en el mbito
internacional demostrada por la participacin y manifestaciones de
apoyo de diferentes negociadores, funcionarios de agencias de
Naciones Unidas y miembros de la sociedad civil en sus sucesivas
presentaciones.
Se reconoce que las organizaciones indgenas - en coordinacin con
otros actores pertinentes para la gestin de los bosques tropicales
- tienen la capacidad de anticipar, planificar, gestionar,
monitorear y responder a los riesgos para las personas y el
medioambiente asociados con REDD+.Una propuesta como REDD+ Indgena,
si cuenta con el respaldo adecuado, rene las caractersticas
necesarias para cumplir los criterios de efectividad, eficacia y
equidad que busca alcanzar este enfoque de poltica medioambiental.
Para ello es necesario subrayar la importancia de contar con las
condiciones adecuadas para activar las redes de organizaciones
indgenas capaces de sostener una gestin holstica de los bosques. Un
marco legal, econmico e institucional adecuado resulta clave.
REDD+ Indgena puede demostrar que:
REDD+ Indgena tiene el reto de:
Facilita y asegura el acceso sostenido y equitativo a recursos
naturales, ambientales y financieros a las comunidades y familias
indgenas. Se apoya en la economa real y sostenible de las
comunidades y territorios indgenas (que figuran en sus planes de
vida) y reinserta ingresos adicionales para su desarrollo.Es
realista incluir la visin de los pueblos indgenas en la construccin
de metodologas concretas y en las arquitecturas nacionales de
REDD+.
Reconciliar e influir con sus propuestas y sus reivindicaciones
la nueva normativa ambiental y social relativa a los pueblos
indgenas de cada pas de la cuenca amaznica.Crear mecanismos para
fortalecer la cohesin interna de las organizacionesque les permita
hacer frente a nuevas tareas en diferentes niveles de gobernanza
(internacional, nacional, regional y local) e influenciar la
reparticin y administracin del desembolso de incentivos que se
esperan con REDD+.Esclarecer el rol de la COICA as como de las
organizaciones indgenas nacionales y regionales dentro de la
estructura del RIA para facilitar los procesos de creacin de
capacidades, representacin y reparticin de beneficios. Facilitar la
comprensin y la elaboracin de REDD+ a nivel de las bases.Adaptar el
sistema de pago por resultados a los contextos culturales y
econmicos de las diversas comunidades y pueblos indgenas.
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12
Todo indica que las polticas relativas a los bosques tropicales
sern parte integral de un tratado internacional sobre cambio
climtico Post-Kioto elaborado en la Convencin Marco de Naciones
Unidas sobre el Cambio Climtico (UNFCCC) y puesto en vigencia desde
2020. REDD+ es un tema relevante para el futuro de los pueblos
indgenas ya que buena parte de los bosques primarios tropicales y
subtropicales en el mundo (que este mecanismo procura proteger) se
encuentran en sus territorios ancestrales. Por su legitimidad como
pobladores originarios, su conocimiento y presencia en la zona, los
pueblos indgenas son actores clave tanto para el manejo territorial
de REDD+ como para la viabilidad poltica de este mecanismo. En ese
contexto, la propuesta de REDD+ Indgena que la Coordinadora de
Organizaciones Indgenas de la Cuenca Amaznica (COICA) ha sostenido
a nivel internacional llama la atencin de una serie de actores
involucrados en el debate global. El objetivo de este informe es
brindar insumos conceptuales e informacin sistematizada para el
Programa Regional PROINDIGENA de la GIZ en torno a las
caractersticas, el estado actual, los puntos crticos y perspectivas
del debate sobre REDD+, as como sobre la propuesta de REDD+
Indgena.
Si bien la mayor parte de los bosques tropicales del planeta son
de alguna u otra forma utilizados por comunidades locales, estos
territorios estn en su mayora bajo la jurisdiccin oficial de los
Estados. Segn Sunderlin (2011), el 85% de los bosques mundialesse
concentra en treinta pases, en los cuales los gobiernos controlan
el 75% de dichas zonas forestales. Solamente alrededor del 11% de
los bosques son propiedad, o estn destinados a una utilizacin
estable y reconocida, de las comunidades locales y los pueblos
indgenas (RFN 2012). Es claro que REDD+ operara de forma sustancial
en territorios que an no forman parte activa de un mercado de
tierras. Aunque estos territorios ya se encuentran expuestos a la
presin de una serie de actividades econmicas que producen un cambio
de uso de suelos considerado como deforestacin o degradacin
forestal1, su tratamiento
Introduccin
merece una atencin especial debido a que los cambios de regmenes
institucionales y legales pueden traer amplias consecuencias tanto
para las personas como para los ecosistemas.
El hecho de que las polticas de cambio climtico le den
importancia a combatir la deforestacin y la degradacin de los
bosques tropicales y sub-tropicales a nivel global es, en
principio, positivo para los pueblos que en ellos habitan. Estas
polticas ayudaran a conservar los ecosistemas forestales de los
cuales se sirven cotidianamente. Pero como veremos enseguida, las
iniciativas apoyadas tambin pueden traer sustanciales efectos
negativos en las condiciones de vida de los pueblos indgenas y en
el medioambiente a escala del bioma. Muchas voces se han levantado
frente a estos riesgos. En vista de esto, los programas y fondos
existentes han diseado una serie de previsiones que analizaremos. A
la vez, muchos pases ricos en cobertura forestal ya han establecido
disposiciones nacionales para abordar el problema desde
perspectivas nacionales.
Para contextualizar la importancia, potencialidad y lmites de la
proposicin de REDD+ Indgena Amaznico, este documento se divide en
tres partes: la primera introduce REDD y analiza las decisiones
relevantes para los pueblos indgenas en el marco de la Convencin2;
la segunda presenta las provisiones relativas a los pueblos
indgenas de los programas creados alrededor de la Convencin (que
son coordinadas por agencias de Naciones Unidas tales como UNREDD,
FCPF y FIP); y una tercera se centra en la propuesta REDD+ Indgena.
Finalmente, presentamos algunas conclusiones y recomendaciones.
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13
Qu es REDD+ y cul es su objetivo?
Tipos de programas y proyectos considerados REDD+
REDD+ es un mecanismo internacional que responde principalmente
a la Convencin Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico
(UNFCCC por sus siglas en ingls). Este mecanismo se acepta en los
Acuerdos de la COP13, aprobados en Bali en 2007. Segn la Convencin
el principal objetivo de REDD+ es la intensificacin de la labor
nacional e internacional relativa a la mitigacin3 del cambio
climtico en lo que respecta a los enfoques de poltica e incentivos
positivos para las cuestiones relativas a la reduccin de las
emisiones derivadas de la deforestacin y la degradacin de los
bosques en los pases en desarrollo; y la funcin de la conservacin,
la gestin sostenible de los bosques y el aumento de las reservas
forestales de carbono en los pases en desarrollo4 (Decisin 1 /CP.13
; Plan de Accin de Bali).
Actividades de REDD readiness: actividades preparatorias
llevadas a cabo por pases con bosques tropicales (con la asistencia
de organismos internacionales y donantes) para construir
capacidades nacionales que les permitan cumplir con las normas y
procedimientos del mecanismo en el futuro.
Proyectos individuales REDD+: actividades en las zonas
forestales definidas que comprometen la participacin de las
comunidades locales, organizaciones no gubernamentales nacionales
y/o extranjeras, empresas privadas y/o otro tipo de intermediario.
Emprendimiento para el mercado voluntario de carbono o anticipando
la entrada en vigor de regulacin internacional.
Parte I: REDD+ en las negociaciones internacionales de la
UNFCCC
-
14
El principal beneficio que busca este conjunto de polticas es la
reduccin de las emisiones de carbono (o el aumento de su captura en
los bosques a partir del manejo forestal)5 pero por la naturaleza
de sus actividades tambin puede ofrecer una serie de co-beneficios6
o beneficios no-carbono. Para que REDD+ llegue a conseguir su
objetivo de reduccin de las emisiones de carbono, tiene que
resolver una serie de problemas relativos al manejo de los bosques
(ligados a la gobernanza forestal) lo que lleva a tratar asuntos
clasificados a nivel internacional como motores de la deforestacin
(Meyfroidt et al, 2013) y como salvaguardas. Ambos permitiran al
mecanismo funcionar de manera ptima (ver ms adelante). Estos
beneficios podran ser situados bajo los objetivos de otros tratados
y convenciones (se pueden establecer sinergias formales con la CBD,
CITES y otros)7 apoyndose en una serie de polticas con objetivos
afines (Savaresi, 2012).
REDD+ es sobre todo un esquema pago por servicios
medioambientales (PES) similar a otros esquemas que se ensayan con
otros objetivos de mantenimiento ambiental (Corbera, 2010).
Finalmente, muchos actores que intervienen en las negociaciones
internacionales ven a REDD+ como uno de los esquemas ms elaborados
a nivel multilateral de una economa verde (ver intervencin de
Eleonor Ostrom en el Forest Day 38 xx y de Christina Figueres en el
Forest Day 59). En este sentido REDD+ podra servir como ejemplo (o
contraejemplo) de un esquema que coadyuva a la necesaria
convergencia de las metas de desarrollo y los objetivos
medioambientales dentro de un contexto post- Objetivos del
Milenio.
-
15
2005 Montreal (COP 11): propuesta de Papa Nueva Guinea y Costa
Rica (por la Coalition of Rainforest Nations). El tema fue sometido
a consideracin del rgano Subsidiario de Asesoramiento Cientfico y
Tecnolgico (OSACT o SBSTA por sus siglas en ingls). Se llevaron a
cabo varios talleres durante los dos aos siguientes para llegar a
algunos consensos.
2007 Bali (COP 13): se decidi que REDD debera tambin aplicarse a
iniciativas destinadas a la funcin de la conservacin, a la gestin
sostenible de los bosques y al aumento de las reservas forestales
de carbono en los pases en desarrollo. Al sumar esos tres
componentes a la deforestacin y degradacin, se cambi el nombre de
la iniciativa a REDD+. La decisin de la COP (que se llam Plan de
Accin de Bali), incluy REDD+ en el prrafo 1(b) (iii). Ello
proporcion una base para las siguientes negociaciones. Su
legitimidad e importancia se sustenta en que la deforestacin y la
degradacin de los bosques contribuyen entre el 18% a 25% de las
emisiones de CO211(segn el informe de sntesis del IPCCC, 2007).
2008 Poznam (COP 14): orientacin metodolgica adicional sobre
REDD+, SBSTA incluye el papel de la conservacin, el manejo
sostenible de los bosques y el aumento de las reservas forestales
de carbono en los pases en desarrollo. 12
2009 Copenhague (COP 15): el Acuerdo de Copenhague fue un
acuerdo poltico, que se concluy fuera del marco de la UNFCCC. Desde
entonces parte del lenguaje de este acuerdo ha sido incluido en el
texto de negociacin y en las decisiones de la Convencin. Adems, la
CP 15 en Copenhague adopt una decisin sobre REDD+. La decisin
4/CP.15 proporciona orientacin metodolgica para REDD+, basada en el
trabajo realizado por el SBSTA como seguimiento a la decisin
2/CP.13.
En la decisin 4/CP.15 la Convencin solicit a los pases en
desarrollo que identifiquen los factores indirectos de la
deforestacin y la degradacin de bosques; determinen las actividades
que generen, dentro del pas, una reduccin de las emisiones y el
aumento de la absorcin, y la estabilizacin de las reservas
forestales de carbono; utilicen como base para estimar las
emisiones las orientaciones y directrices ms recientes del Grupo
Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico (IPCCC); y
establezcan sistemas de vigilancia de bosques que sean robustos y
transparentes. En la decisin, la COP alienta a que, segn
corresponda, se elaboren orientaciones para una participacin
efectiva de los pueblos indgenas y las comunidades locales en la
vigilancia y notificacin. La decisin tambin alienta el desarrollo
de capacidades.
Menciona un financiamiento sustancial para REDD-plus en relacin
a un compromiso colectivo de los pases desarrollados para
proporcionar recursos nuevos y adicionales, incluyendo la
silvicultura y las inversiones a travs de instituciones
internacionales, por un valor aproximado de US$30 mil millones para
el perodo de 2010-2012, distribuidos proporcionalmente entre
actividades de adaptacin y de mitigacin. Este prrafo tambin incluye
una referencia a la movilizacin de US$100 mil millones por ao para
el 2020 (prrafo 8).
2010 Cancn (COP 16): esta COP fue decisiva para lograr
decisiones sobre los derechos de los pueblos indgenas. All se
determinaron salvaguardas para REDD+ que incluyen salvaguardas
especificas para los pueblos indgenas reconociendo la UNDRIP
(desarrollaremos el tema en seguida).
2011 Durban (COP 17): la decisin de Durban permite el
financiamiento de REDD+ mediante mecanismos de mercado y
no-mercado. Se decide la creacin del Fondo Verde para el Clima. Se
establecen guas de trabajo para detallar guas operativas sobre las
salvaguardas REDD+ y la determinacin de beneficios y co-beneficios
del mecanismo a partir de la experiencia de los pases que albergan
REDD+.
2012 Doha (COP 18): SBSTA no llega a una decisin sobre el
Sistema de Informacin sobre Salvaguardas de REDD+ pero se acuerda
que ser considerado en las reuniones del SBSTA de 2013 para obtener
las guas solicitadas por la decisin de Durban. Se esperaba que en
Doha las negociaciones que estaban divididas entre los diferentes
canales abiertos por Bali (LCA y SBI) que ya deberan acabar con sus
mandatos (aparte de los rganos subsidiarios de la Convencin -
SBSTA), convergieran en el ADP. Cuando se hizo claro que eso no
sucedera, Papa Nueva Guinea pidi la creacin de un Comit REDD como
nuevo espacio para estas negociaciones. El detalle de esta
proposicin fue reducido13por las dems partes para finalmente
postergar la decisin hasta junio durante la reunin de SBSTA.
Recuento de la evolucin de REDD+ en la UNFCCC 10
-
16
1
Principales caractersticas de REDD+ en el espacio
multilateral
El enfoque que sigue REDD+ esta sujeto a los principios de la
Convencin. Adems se rige por las orientaciones cardinales
delimitadas en las decisiones tomadas hasta hoy por las COP desde
2007. Los elementos principales de su enfoque con relevancia para
los pueblos indgenas y las comunidades locales son: (1) el
desarrollo por fases; (2) el pago por resultados; (3) la
identificacin de los motores de la deforestacin y las polticas para
controlarlos14 ; y (4) la identificacin de salvaguardas sociales y
medioambientales.
Desarrollo por fases:ya presente desde las decisiones de
Copenhague, en las negociaciones de Durban se consolid este
acercamiento a REDD+. La idea es permitir el desarrollo de las
condiciones para el mecanismo (1) preparando a los pases para
transferencias econmicas a partir de resultados y (2) evitando
generar efectos medioambientales y sociales no deseados. As, los
Estados se pusieron de acuerdo en que REDD+ se implementar en tres
fases. La implementacin de las salvaguardas se debe considerar en
todas las fases y particularmente en el momento de implementacin de
pagos por resultados a partir de lo delimitado en la fase de
preparacin. Las fases son las siguientes:
Las fases de REDD+1 Fase de preparacin (readiness) comienza por
la elaboracin de estrategias o planes de accin, polticas y medidas
nacionales, y la realizacin de actividades de fomento de la
capacidad. El establecimiento de mecanismos de queja y resolucin de
conflictos, la representacin de indgenas en los rganos de toma de
decisin, la aclaracin de derechos de tierra y carbono, son parte
integrante del proceso de preparacin para REDD+. La elaboracin y
aplicacin de estrategias o planes de accin nacionales supone
abordar, entre otras cosas, las cuestiones de la tenencia de la
tierra, la gobernanza forestal, las consideraciones de gnero y las
salvaguardas, entre ellas las medidas de proteccin de los derechos
de los pueblos indgenas.11 Fase de implementacin durante la cual se
aplican las estrategias o planes de accin (contando con
transferencia de tecnologa) y se implementan proyectos pilotos de
REDD+ llamados demostraciones basadas en resultados.111 Fase de
pago por resultados Es la puesta en prctica del mecanismo en s,
durante la cual se desarrollan proyectos, se verifican sus efectos
y se pagan las compensaciones. Se reconoci que la puesta en prctica
de esas medidas dependera de las circunstancias nacionales.15
-
17
Pueblos indgenas y salvaguardas en el marco de la UNFCCC16
El enfoque de derechos est poco presente en la Convencin en su
conjunto (Duyck y Johl, 2012) y existe resistencia de parte de una
serie de actores a asumir un enfoque de derechos dentro de la
Convencin (Presentacin de los Estados Unidos a la Oficina del Alto
Comisionado para los Derechos Humanos, 2008).17 Adems existe una
dificultad seria en calificar los efectos del cambio climtico como
violaciones a los derechos humanos (Informe de la Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre
la relacin entre el cambio climtico y los derechos humanos, 2009) y
crear derechos climticos propiamente dichos (Brandstedt y Bergman,
2013).18 Aun as podemos encontrar una serie de provisiones y
salvaguardas sociales y ambientales para REDD+ acordes a las
consensuadas en otros espacios multilaterales que analizaremos en
seguida.
La Convencin hizo su primera y nica referencia a los Derechos
Humanos en los Acuerdos de Cancn adoptados en 2011. Hasta cierto
punto, estas referencias permiten introducir provisiones y adaptar
enfoques para favorecer el respeto de convenciones relativas a
derechos sociales y ambientales reconocidos dentro del marco de
Naciones Unidas.
No existe una definicin universalmente aceptada de la nocin de
salvaguardia a nivel global. Tradicionalmente, los trminos
salvaguardas y sistemas de salvaguardas se han utilizado para
referirse a las polticas y procedimientos implementados por las
instituciones financieras internacionales (IFI) para garantizar que
sus inversiones no provoquen perjuicios no intencionales. En un
principio las polticas de salvaguardia tradicionales estaban
destinadas a llenar los vacos de la normativa e instituciones
nacionales. As, siguiendo a Larson y Daviet (2012), este informe
define el trmino salvaguardas como un conjunto de normas e
instituciones necesarias para lograr las funciones que permitan
cumplir con los objetivos sociales y ambientales identificados.
La particularidad de las salvaguardas de REDD+ planteadas en el
marco de la UNFCCC es que no estn atadas a un tipo de
financiamiento en particular, como podra ser el caso de las
salvaguardas planteadas por UNREDD o el FCPF (y es sin duda el caso
de salvaguardas que plantean las IFI tradicionalmente) sino que se
aplican a todo tipo de inversiones REDD+, a nivel de todos los
pases parte de la Convencin, y a toda fuente de financiamiento
(mecanismos de mercado o no mercado).19
La Convencin no incluye una clusula que aborde especficamente
los conflictos con otros instrumentos internacionales. En el
contexto de REDD + estas superposiciones han sido abordadas a travs
de salvaguardas, que mencionan especficamente que las actividades
REDD+ deben hacerse en complementariedad o compatibilidad con los
objetivos de los programas forestales nacionales y las convenciones
y los acuerdos internacionales pertinentes. As, las salvaguardas de
REDD + pueden ser vistas como un intento de adelantarse a los
conflictos con otros objetivos y normas de derecho internacional.
Sin embargo, es importante sealar aqu que se estn llevando a cabo
estos esfuerzos a travs de decisiones de la COP y no por la
inclusin de clusulas especficas de conflicto en el texto de la
CMNUCC (Savaresi, 2012).20
-
18
Como se puede ver en el cuadro precedente, las salvaguardas de
la UNFCCC hablan explcitamente de los derechos de los pueblos
indgenas y de su participacin plena y efectiva (puntos c y d) y
reconocen la Declaracin de las NacionesUnidas sobre los derechos de
los pueblos indgenas.Aun as, las salvaguardas del UNFCCC para REDD+
carecen de directrices sobre cmo se deben llevar a la prctica y qu
se considera su cumplimientosatisfactorio. Tambin queda por definir
la forma de reportar este cumplimiento a la comunidad
internacional. En otras palabras, las salvaguardas del UNFCCC no
establecen una divisin clara entre un comportamiento aceptable y
uno inaceptable tomando como criterio las disposiciones definidas;
tampoco las medidas a tomar frente a un comportamiento no
aceptable.
La decisin de Cancn solicit a los pases en desarrollo que
definan: (1) una estrategia o plan de accin nacional; (2) un nivel
de referencia de emisiones de los bosques nacionales o nivel de
referencia forestal (o como medida provisional niveles de
referencia subnacionales); (3) un sistema de vigilancia de los
bosques nacionales slido y transparente (posiblemente con una
vigilancia y notificacin a nivel subnacional como medida interina);
y (4)un sistema para proporcionar informacin sobre la manera en que
se estn respetando y dando respuesta a las salvaguardas descritas
en el apndice I de la decisin (prrafo 71).
2. Afirma adems que, al llevar a cabo las actividades
mencionadas, se deberan promover y apoyar las siguientes
salvaguardas:
Medidas para hacer frente a los riesgos de reversin.
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
Previsiones de la decisin de Cancn (COP16) sobre REDD+ y
salvaguardas
La complementariedad o compatibilidad de las medidas con los
objetivos de los programas forestales nacionales y de las
convenciones y los acuerdos internacionales pertinentes.
La participacin plena y efectiva de los interesados, en
particular los pueblos indgenas y las comunidades locales, en las
medidas mencionadas en los prrafos 3 y 5.
Medidas compatibles con la conservacin de los bosques naturales
y la diversidad biolgica, velando por que las actividades
mencionadas en el prrafo 3 no se utilicen para la conversin de los
bosques naturales, sino para incentivar la proteccin y conservacin
de esos bosques y los servicios derivados de sus ecosistemas, y
para potenciar otros beneficios sociales y ambientales.
Estructuras nacionales de gobernanza forestal transparentes y
eficaces que tengan en cuenta la legislacin y la soberana.
El respeto por los conocimientos y derechos de los pueblos
indgenas y los miembros de las comunidades locales, teniendo en
cuenta las obligaciones internacionales pertinentes y las
circunstancias y legislacin nacionales, y teniendo presente que la
Asamblea General aprob la Declaracin de las Naciones Unidas sobre
los derechos de los pueblos indgenas. Medidas para reducir el
desplazamiento de las emisiones.
-
19
Autonoma y descentralizacin:A medida que los gobiernos buscan
captar ingresos de las reservas de carbono forestal se genera una
tendencia a la marginacin de las comunidades locales, lo que podra
implicar el estancamiento -o reversin- de las reformas recientes
hacia la descentralizacin de la propiedad de los bosques y las
responsabilidades de gestin transferidas a las comunidades. As,
aumenta la tensin entre el reconocimiento de los regmenes de
autogobierno indgena y la gestin centralizada de las zonas bajo
REDD+22 (ver informe preparado para el Foro Permanente sobre temas
indgenas, mayo 2013)23
riesgos para los pueblos indgenas dentro de REDD+ 21
Esto deja una serie de decisiones clave en manos de los
encargados de disear las estrategias de REDD+ y la implementacin de
las iniciativas REDD+ a nivel nacional y sub-nacional, que ya estn
en curso. Los Estados, en consulta con otros stakeholders, debern
decidir dnde dibujar la lnea del estndar mnimo aceptable de
desempeo para cada salvaguarda y las consecuencias de no alcanzar
ese mnimo . Tambin tendrn que determinar si (y si es as cmo) van a
crear incentivos para ir ms all del nivel mnimo aceptable. Todo o
parte de estas estructuras de incentivos pueden contemplarse en el
sistema de salvaguardas, o pueden ser considerados co-beneficios
dependiendo de la naturaleza del sistema y la definicin utilizada
por el pas.
En este marco, REDD+ Indgena Amaznico es particularmente
pertinente como punto de partida para establecer modelos
operacionales sobre cmo alcanzar de forma concreta y comunicable
los objetivos de las salvaguardas y los co-beneficios de REDD+ en
los territorios y comunidades indgenas, desde un acercamiento de
derechos.
Los actores involucrados con REDD+ tienen que respetar el
conocimiento tradicional y los derechos de los pueblos indgenas.
Las actividades de REDD+ tienen queasegurar la participacin plena
yefectiva de los pueblos indgenas y las comunidades locales. En el
siguiente cuadro sealamos los puntos crticos y riesgos de REDD+
sealados por diferentes especialistas a partir del anlisis de las
disposiciones existentes y de los proyectos individuales en el
estado actual del esquema REDD+ a los cuales REDD+ Indgena
permitira responder:
REDD+ y derechos territoriales de los pueblos indgenas: Solo el
11 % de los bosques del mundo son propiedad legal de los pueblos y
comunidades indgenas. El hecho de que existan partes considerables
de territorios indgenas tradicionales sin reconocimiento claro
genera un riesgo de violacin de los derechos tradicionales a la
tierra, prdida del acceso a los boques, conflictos por su uso o
desplazamiento fsico fuera de los bosques. El conflicto sobre el
acceso a recursos naturales y medioambientales no solo perjudica a
las comunidades indgenas, representa un riesgo desde el punto de
vista de los inversionistas (Mundem Project, 2012) y de la sociedad
nacional.
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20
-
21
Reparto de beneficios frente a la indefinicin de la propiedad
del carbono: solo algunos pases que participan del FCPF han
explicitado aspectos operativos del reparto de beneficios (cmo se
determinara la elegibilidad para el pago o cmo sera especficamente
incorporado el principio de equidad en sus polticas de
distribucin). A esto se suma el hecho deno haberse definido el
valor y la naturaleza de la propiedad del carbono. Cul ser la
relacin entre el sistema de intercambio de carbono forestal, la
propiedad de la tierra y los derechos de uso de los bosques con que
cuentan los pueblos indgenas en diferentes contextos nacionales?
Por ejemplo, consideremos que una comunidad indgena tiene derecho a
utilizar la tierra para actividades tradicionales. La actividad que
ha venido haciendo ha contribuido con la conservacin de los
bosques. El manejo forestal para REDD+ (que incluye la mejora del
stock de carbono y las actividades de monitoreo y verificacin) no
es propiamente tradicional; de qu manera negociar los beneficios
con otros actores interesados en participar de REDD+?
Existen entonces dos riesgos principales: (1) desligar los
derechos forestales de carbono de la propiedad de los bosques o de
los derechos de gestin, negando as la participacin equitativa de
las comunidades en los beneficios financieros de los programas
forestales de carbono; y (2) que las comunidades no se vean en
capacidad de participar en los programas de pagos de conservacin
debido a la falta de reconocimiento de los derechos sobre la
tierra24 (ya sea a los bosques o reservas forestales de carbono),
falta de informacin, altos costos de implementacin y transaccin o
porque su contribucin histrica a la conservacin los hagan
paradjicamente inelegibles.
REDD y cambios en las condiciones de vida de los pueblos
indgenas: la limitacin en el acceso a recursos medioambientales
puede terminar en la prdida de medios de subsistencia y la
disminucin de la produccin local de alimentos, creando riesgos para
la inseguridad alimentaria. Si se llega a un marco comn para LULCF
(por sus siglas en ingls, cuestiones relativas al uso de suelo,
cambio de usos de suelo y actividades forestales) sera un tema
clave para las comunidades indgenas y en general las comunidades
rurales locales ya que afectara su produccin y sus circuitos
mercantiles cortos.25
Acceso a financiamiento: el acceso adecuado a fondos de parte de
los pueblos indgenas y las comunidades locales que tienen derechos
y/o capacidades sobre los territorios forestales es un tema que se
ha venido debatiendo ampliamente en el espacio internacional. La
formacin del Green Climate Fund se postula como una oportunidad
para consolidad fondos dedicados a los pueblos indgenas (como el
creado por el FIP)26. El exceso de intermediarios entre las
comunidades forestales y un espacio de intercambio de emisiones
(sea este un mercado o un espacio centralizado por gobiernos
nacionales) es un problema bien identificado.
Garantizar una participacin efectiva: existe el riego de limitar
la participacin de los pueblos indgenas nicamente al monitoreo de
las actividades REDD+ (Skutch et al, 2011). El uso de un enfoque
integrado, con la participacin plena y efectiva de las comunidades
en el monitoreo fortaleciendo al mismo tiempo y utilizando el
sistema de seguimiento forestal nacional, as como otras fuentes de
datos existentes, es rentable.
Puntos crticos y riesgos para los pueblos indgenas dentro de
REDD+
-
22
Qu significa el enfoque de pago por resultados?
En la fase de pago por resultados se espera que REDD+ implique
la transferencia a los pases ricos en bosques tropicales de
US$15-25 mil millones al ao mediante un mecanismo basado en el
desempeo (Global Witness, 2011). La compensacin se basa en los
resultados. Es as que este pago se dara nicamente al finalizar un
perodo de tiempo acordado y despus de verificar que las reducciones
pactadas (y otros co-beneficios si fuera el caso) se hayan logrado.
De all la importancia de establecer un sistema claro de monitoreo,
reporte y verificacin (MRV).
Si bien hasta el momento los pagos por resultados no estn
orientados a cubrir especficamente la implementacin de las
salvaguardas, se tienen que realizar de manera consistente con las
disposiciones previstas por las salvaguardas (CP.17 prrafo 63). Las
decisiones de Durban (prrafo 65) y Qatar confirman que esta fase de
REDD+ puede financiarse a travs de mecanismos de mercado y no
mercado.
Podran haber pagos por resultados no-carbono? Estos no son
centrales para el mecanismo, pero estn nombrados en las decisiones
de la CP.18 y sobre el financiamiento de REDD+ como desarrollaremos
ms adelante27. En el FCPF los beneficios no-carbono o co-beneficios
ya se contemplan como resultado de REDD+ sujetos a pago por
resultados. Las organizaciones medioambientalistas y pro-derechos,
adems de algunos pases, intentan argumentar a favor de la
importancia de medir y recompensar estos beneficios para llegar a
acuerdos en este sentido.28 REDD+ Indgena Amaznico, los proyectos
de REDD+ en reas protegidas o en bosques primarios y REDD+
comunitario (comunity based REDD+) podran beneficiarse de pagos por
resultados no carbono ya que su trabajo resulta en una serie de
estos beneficios.
RIA puede ofrecer un resultado eficaz en reduccin de emisiones
de carbono (y con efectos duraderos en la estabilizacin de
diferentes servicios ecosistmicos interrelacionados) desde una
metodologa con enfoque de derechos. La ventaja de estas metodologas
es que garantizan la durabilidad de las emisiones captadas y
facilitan el control de la adicionalidad de las iniciativas, adems
de la integridad social y ambiental. Asegurarse de que este tipo de
iniciativas sean viables y ejemplares es clave para varios actores
que intentan fundamentar la integridad medioambiental de REDD+ para
protegerse de las sucesivas crticas al mecanismo por su falta de
integridad medioambiental, as como para crear confianza en los
inversores y donantes que no quieren poner en juego su reputacin
frente a una falla del esquema.
-
23
Qu procesos internacionales abren oportunidades de apoyo para
REDD+ Indgena?
Vas abiertas para la consolidacin de la propuesta de REDD
Indgena en el UNFCCC despus de Doha
Desde su instauracin, REDD+ se ha negociado en grupos de trabajo
paralelos de forma casi simultnea. Esto ha hecho que la discusin se
abra en flancos interdependientes donde en algunos casos se puede
avanzar con una agenda de derechos mientras que en otros se
modifican los trminos de la discusin o se avanza mucho ms lento. En
este contexto no es sencillo determinar qu procesos internacionales
de negociacin coadyuvan a una propuesta como REDD Indgena y cules
pueden ir en detrimento de ella. Aun as, se pueden observar algunos
canales abiertos en el corto y mediano plazo y tendencias
generales.
En este momento, con el cierre de las vas de negociacin abiertas
por la Hoja de Ruta de Bali (CP 13) en Doha (CP 18), la mayor parte
de los temas de REDD+ fueron trasladados a los rganos subsidiarios
y a los Programas de trabajo establecidos en la decisin de la CP18.
As, durante los prximos dos aos, las negociaciones de REDD+ se
centrarn en el Ad Hoc Working Group Durban Platform (ADP)29 que
llevarn a cabo una serie de talleres, comenzando en 2013, y en los
rganos subsidiarios de la Convencin. Segn La Via (2012) para REDD+
convencional, con miras al 2015 debera darse una seal clara de la
ADP para crear demanda e inversin en REDD+ a nivel global. Esto
solo se lograra con decisiones sobre cmoREDD+ va a interactuar con
elementos como los compromisos de mitigacin, MRV, finanzas y los
nuevos mecanismos de mercado bajo un nuevo protocolo (adems del
nuevo protocolo de apoyo a los esfuerzos continuos del pas para
establecer REDD+ y las actividades de demostracin). Todo esto
depende a la vez de la voluntad de llegar a acuerdos sobre REDD+
como mecanismo de flexibilidad en un tratado post Kioto. De esa
forma, las negociaciones continan exigiendo mayores obligaciones de
parte de los pases en desarrollo acerca de cmo medir y verificar
las reducciones de emisiones de carbono que hayan logrado antes de
que exista ningn compromiso de apoyo financiero concreto para pagos
por REDD+30. La contabilidad del carbono forestal es un ejercicio
tcnico
complejo y costoso31 y aun es discutible a qu nivel de detalle
llegar en el reporte de este proceso. En Doha se debati mucho sobre
los niveles de referencia de emisiones y los niveles de referencia
forestales, pero esto deja de ser un tema tan polmico en Bonn 2013
y quizs en Varsovia.
Frente a este panorama exigente debe notarse que es de esperar
que REDD+ sea un tema destacado en las negociaciones del ADP.
Algunos pases partes han enfatizado que REDD+ podra jugar un rol
importante para el logro de una mayor reduccin de emisiones. La
recientemente creada Asociacin Independiente de Latinoamrica y el
Caribe (AILAC, que incluye a Colombia, Costa Rica, Per y Panam)
sostiene esta posicin.
SBSTA sobre el Sistema de Informacin sobre Salvaguardas
(SIS):
asumiendo que se ha llegado a un consenso sobre lo que son las
salvaguardas, se espera que se pase a discutir sobre el Sistema de
Informacin sobre Salvaguardas (SIS). An no hay consenso acerca del
detalle del reporte del cumplimiento de las salvaguardas a nivel
internacional. Varios pases consideran que es un tema que toca a su
soberana y prefieren limitar las competencias de un espacio
internacional en este mbito. En Doha hubo una resistencia de Brasil
(en nombre del G77) a reportar el cumplimiento de las salvaguardas
a nivel internacional.
-
24
LCA y la definicin de los beneficios no-carbono
A diferencia del SBSTA, que por primera vez no pudo llegar a una
decisin sobre REDD, LCA tom una decisin al respecto en Doha:
29. Decide tambin que en el programa de trabajo se examinarn las
opciones para lograr este objetivo, teniendo en cuenta una gran
variedad de fuentes, como se indica en la decisin 2/CP.17, prrafo
65, entre ellas:
a) Los medios para transferir pagos por las medidas basadas en
los resultados b) Los medios para incentivar los beneficios no
relacionados con el carbono c) Los medios para mejorar la
coordinacin de la financiacin basada en los resultados
En Durban, el Cnclave de los Pueblos Indgenas hizo una
declaracin ante el SBSTA sobre su posicin con respecto a los
sistemas de informacin sobre el cumplimiento de las salvaguardas:
Las directrices del SBSTA deberan garantizar que los Pueblos
Indgenas son plena y efectivamente involucrados en el
establecimiento, diseo e implementacin de los sistemas de
informacin sobre salvaguardas. Las metodologas y enfoques, tales
como el monitoreo participativo comunitario, el mapeo participativo
de los bosques en territorios de los Pueblos Indgenas, el enfoque
de derechos humanos y basado en los ecosistemas deberan ser
empleados en la implementacin de REDD+.
Antes de Doha, se retras el examen de la necesidad de una mayor
orientacin internacional sobre el SIS tomando en cuenta que existe
el mandato de definir ese y otros temas en el SBSTA 39 (2014)32.
Algunos pases partes expresaron que antes de proporcionar
orientacin adicional sobre el SIS, los pases deberan empezar a
aplicar las salvaguardas de REDD+ durante algunos aos, para crear
mayores guas en base a las experiencias concretas y retos
identificados. En este sentido, lo que se desarrolle en el marco
REDD+ Indgena Amaznico puede guiar la operacionalidad de las
salvaguardas relativas a los pueblos indgenas (respeto por sus
derechos y su participacin efectiva, adems de cmo comunicar a nivel
internacional sobre el tema). En otras palabras, REDD+ Indgena se
podra emprender como ejemplo o como va hacia el cumplimiento de las
salvaguardas relativas a los pueblos indgenas. As se asegurara que
se lleve a cabo esta propuesta en el marco de las arquitecturas
nacionales de REDD+ de los pases amaznicos.
-
25
As, uno de los asuntos nuevos que trata el SBSTA son los temas
metodolgicos relativos a los beneficios no carbono resultantes de
la implementacin de las actividades referidas a la decisin 1/CP.16,
prrafo 70, y reportar de ellos a la COP en su sesin 19. Este asunto
forma parte de un programa de trabajo que debera cerrarse en
Varsovia durante la COP 19 a menos que la COP decida algo distinto.
El programa de trabajo debe considerar formas de incentivar los
beneficios no carbono pero no hay todava una definicin de qu
significa ese trmino. Segn Ecosystem Marketplace esto podra incluir
la filtracin del agua, la conservacin de la biodiversidad y el
apoyo a los pueblos de los bosques.33 Y de acuerdo a Ecosystems
Climate Alliance podra incluir beneficios para la comunidad,
resiliencia de los ecosistemas y mejoras en la gobernanza. Para el
Accra Caucus (que agrupa a una serie de ONG y organizaciones de
comunidades locales) y Forest Peoples Program (FPP), los beneficios
de no carbono incluyen conservacin de la biodiversidad, la
proteccin de los medios de vida de las comunidades locales, las
reformas de gobernanza, la reforma de la tenencia de la tierra y el
respeto de los derechos de los pueblos indgenas.
Durante las reuniones del SBSTA en Bonn se comenz con un Taller
sobre financiamiento en base a resultados para la implementacin
plena de las actividades relativas a REDD+ (viernes 8 de junio).
All se present y discuti qu entienden los pases parte por
co-beneficio o beneficio no-carbono a ser recompensado como un
resultado. Este es un proceso que permitira garantizar pagos por
resultados para REDD+ Indgena que van ms all del carbono.
El texto LCA tambin solicita que el SBSTA considere cmo los
enfoques no basados en el mercado, tales como la mitigacin y la
adaptacin conjunta podran apoyar la implementacin de REDD. Esta es
una referencia a la proposicin de Bolivia alternativa a REDD. Como
texto de negociacin es tambin una va de reforma del mecanismo, ya
que crea un espacio para proposiciones intermedias o, en otras
palabras, para abrir el espectro de opciones de REDD+
comunitario.
En este proceso se debe tomar en cuenta que:
Muchos pases consideran que el debate sobre lo que es y lo que
no es un beneficio no-carbono y cules seran las modalidades y
medios para recompensarlos pueden atrasar el mecanismo en
general.
Hay resistencia de parte de varios pases que negocian, como la
Unin Europea y algunos BRIC, a pagar por otros tems que no sean los
pagos por unidad de medida de carbono.
Sin embargo, muchos pases (particularmente los receptores del
programa) encontraran una utilidad en tipificar qu beneficios no
carbono pueden ser contemplados como resultados de REDD+ y por ende
recibir compensaciones por ellos.
En este contexto seria valiosa una participacin de los
representantes de los pueblos indgenas que desarrolle cules son los
pagos por resultados que ellos quisieran ver reflejados en REDD+ y
cul es la legitimidad y funcionalidad de realizarlos. Si REDD+
Indgena demuestra que sta puede ser una discusin, clara se reducira
la resistencia de las partes.
Finalmente, otro proceso que tambin est en juego es el
establecimiento de uncomit REDDo de un espacio de coordinacin para
el financiamiento dentro del UNFCCC.Es importante que, si se llega
a establecer, se garantice una participacin de los pueblos indgenas
en este rgano. Este comit puede tener una voz sobre la evaluacin y
la transparencia del cumplimiento de las salvaguardas as como el
futuro de la forma del mecanismo.
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26Comunidad Nativa Coriteni Tarso - Valle del Tambo, Selva
CentralMiguel Schmitter / CBC - GIZ
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27
Fuera del mbito de las negociaciones del UNFCCC
Procesos sociales de organizaciones representativas de pueblos y
comunidades locales: varios procesos sociales en Amrica Latina (y
no exclusivamente) cuestionan los lmites del enfoque convencional
de REDD+. En el Choc colombiano, las colectividades afro
descendientes proponen alternativas de manejo comunitario que han
llegado a acceder a los mercados voluntarios de carbono34. En
Guatemala y en Mxico se propone un REDD+ campesino. En otros pases
se desarrolla resistencia al enfoque desarrollado a nivel nacional.
Las organizaciones de Honduras reclaman un reconocimiento real de
los derechos territoriales de los pueblos indgenas, donde se
incluya el hbitat funcional de los pueblos y as evitar las
violaciones los derechos humanos que diluyen cualquier buena
intencin que posean Naciones Unidas y el Banco Mundial en cuanto a
frenar la muerte del planeta, ahogado por las emanaciones del
desarrollo. La organizacin indgena nacional del Panam, COONAPIP, ha
presentado serias objeciones a UNREDD+ que la llevaron a salir del
proceso35. Las propuestas de REDD+ de Base Comunitaria que tambin
existen en Asia (Nepal y Filipinas son buenos ejemplos) pueden
fortalecer el proceso amaznico alimentndose unas a otras.
Qu procesos o tendencias internacionales confrontan una
proposicin como REDD+ Indgena?
Existe una tendencia a la centralizacin de la gobernanza
(Argawal, 2011) que ya hemos tratado en el cuadro sobre los puntos
crticos y riesgos de REDD+ para los pueblos indgenas. La
preponderancia del enfoque bajo un modelo del mercado: (1) crea una
fuerte dependencia a actores intermediarios que podra reforzar la
falta de equidad en el reparto de beneficios. Es decir, la
dependencia de actores intermediarios influye en la reparticin de
beneficios y no puede dejarse sin regulacin; (2) a esto se suma el
poco control del precio del carbono (cuya volatilidad puede influir
de forma crtica en todo el mecanismo); y (3), pone en competencia a
los pueblos indgenas y otros interesados en el mecanismo antes de
la aclaracin de la propiedad36 de la tierra y del carbono.
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28
FCPF - Fondo Cooperativo Para el Carbono de los Bosques
El FCPF fue lanzado en la 13 Conferencia de las Partes en
diciembre de 2007 y entr en su fase operativa en junio de 2008. Se
ha convertido en el programa ms activo en el desarrollo de
arquitecturas nacionales para REDD+ (el FCPF ha ofrecido un modelo
de diseo uniforme a los diversos pases beneficiarios a travs del
R-PP37 y el R-Pacage38). Los participantes del Fondo son los pases
en desarrollo (definidos como beneficiarios), los pases
industrializados y entes pblicos o privados (definidos como
donantes).39
El objetivo del FCPF es doble: preparar a los Estados para la
implementacin de proyectos REDD+, as como generar experiencia con
proyectos piloto para su futura aplicacin a larga escala.40 El FCPF
contempla dos mecanismos separados, cada uno incluye su propio
fondo fiduciario del cual el Banco Mundial acta como
fideicomisario: el Mecanismo de Preparacin (Readiness Fund) y el
Mecanismo de Financiamiento de Carbono (Carbon Fund).41 El primero
est interviniendo en la preparacin de 37 pases tropicales y
subtropicales en vas de desarrollo, para un futuro sistema de
incentivos positivos a larga escala para REDD.
Los bancos multilaterales de desarrollo implicados en la
implementacin de REDD+ (como el Banco Mundial y el BID en el caso
del Per), han emitido normas internas que prevn la proteccin de los
pueblos indgenas y mencionan los derechos a la participacin y a la
consulta (como la Poltica Operacional 4.10 del Banco Mundial sobre
los Pueblos Indgenas)42. Esas directrices forman parte de las
salvaguardas aplicables a todas las operaciones de la institucin.
Las polticas operacionales no tienen rango de tratado
internacional. Son estndares internos aplicados por la institucin
dentro de sus relaciones con los beneficiarios de sus
operaciones.
Para asegurar que las preocupaciones ambientales y sociales se
integran en la Estrategia Nacional REDD + y que el proceso de
actividades de readiness del FCPF respetan las garantas aplicables,
el FCPC utiliza la Evaluacin Ambiental y Social Estratgica
(SESA)43. Se espera que SESA ayude a los pases a:(1) asegurar el
cumplimiento de las salvaguardas aplicables a REDD+ desde la
primera formacin de la toma de decisiones, y (2) formular su
estrategia REDD + en una forma que refleje los aportes de los
grupos de inters clave y aborde las principales cuestiones
medioambientales y sociales identificadas. SESA tiene como
resultado principal la elaboracin de un marco de gestin ambiental y
social (ESMF) que permita mitigar los riesgos sociales y
ambientales de los impactos de las inversiones futuras (proyectos,
actividades y/o polticas y reglamentos) asociados con la
implementacin de la estrategia REDD+ en un pas. El ESMF proporciona
un enlace con los estndares de salvaguarda correspondientes del
UNFCCC (FCFP, 2011)44.
Se ha determinado un Enfoque Comn para las Salvaguardas
Ambientales y Sociales para los Socios Implementadores
Mltiples,como es el caso en el Per del Banco Mundial y el BID. El
enfoque comn no crea normas nuevas, sino que prev un mecanismo para
lograr la equivalencia substancial entre las disposiciones de las
polticas internas que se aplican.45 El Enfoque comn ser parte del
Acuerdo de Transferencia jurdicamente vinculante que ser ejecutado
por el Banco Mundial y los socios implementadores.
Parte 2:Avances institucionales en previsiones relevantes para
pueblos indgenas
-
29
Parte 2:Avances institucionales en previsiones relevantes para
pueblos indgenas
Este acuerdo de transferencia precisa que se deben disear e
implementar proyectos y estrategias con la participacin plena y
efectiva de los pueblos indgenas de una manera que fomente el
respeto pleno por la dignidad de los pueblos indgenas, los derechos
humanos, el conocimiento tradicional, y la singularidad cultural y
la diversidad para que: (1) reciban beneficios sociales y econmicos
compatibles con su cultura, y (2) no sufran efectos adversos
durante el proceso de desarrollo.
Adems el Carbon Fund (al que se encaminan los pases
participantes del FCPF) los programas de pago por resultados a gran
escala que financien buscan maximizar los beneficios sociales y
ambientales. La eleccin de estos programas tomara en cuenta la
calidad de la reduccin de emisiones generada por stos programas
incluyendo los beneficios no-carbono (FCPF, 2012).
El FCPF tambin coordina un Programa para el Desarrollo de
Capacidades del FCPF para los Pueblos Dependientes de los Bosques.
El presupuesto asignado para esta actividad en el ao fiscal 2010
(desde el primero de julio de 2009 al 30 de junio de 2010) fue de
US$200,000. En este momento, este programa esta en curso y es
difcil an evaluar su impacto tanto en la relacin que las
organizaciones indgenas establecen entre ellas como en la que el
Estado (central y autoridades regionales) establece con las
organizaciones indgenas.
UNREDD
UNREDD ha establecido directrices conjuntas con el FCPF para el
involucramiento de las partes relevantes en la preparacin para
REDD+ con un enfoque en la participacin de los pueblos indgenas y
otras comunidades dependientes de los bosques (2010).Mltiples
informes hechos para el programa UNREDD sopesan las caractersticas
que deberan tomar los procesos de consulta previa, libre e
informada en diferentes regiones incluyendo Amrica Latina.48 Sobre
el tema de la propiedad de la tierra, segn las directrices
conjuntas del UNREDD-FCPF se seala que ser prioritario clarificar
los derechos de propiedad y los bonos de carbono, incluyendo los
derechos (colectivos) comunitarios, y hacer posible un mejor acceso
y control sobre los recursos para el diseo y aplicacin de
REDD+.49
FIP - Programa de inversin forestal
El Programa de Inversin Forestal (FIP) es un programa especfico
del Fondo Estratgico sobre el Clima (SCF). El SCF es uno de los dos
fondos creados en el marco de los Fondos de Inversin Climtica (CIF)
administrado por un partenariado de bancos de inversin
internacionales. El FIP cuenta con ocho pases participantes,
nicamente dos en la Amazona (Brasil y Per). Este fondo ha creado un
mecanismo de donaciones para pueblos indgenas y comunidades locales
que se aplica a cada proyecto piloto46. Las actividades que pueden
recibir respaldo de ese mecanismo comprenden, entre otras: el
fortalecimiento de capacidades, el reconocimiento de derechos de
tenencia de la tierra, las funciones de proteccin de los bosques y
sistemas tradicionales de gestin forestal (y el respaldo para su
ejercicio), la participacin en la elaboracin de los proyectos,
programas y estrategias de inversin del FIP, y la ejecucin de
proyectos. El monto total del financiamiento debera sumar US$5,5
millones para los pueblos indgenas del Per.47 Esta experiencia es
clave para RIA porque servir como modelo para otros pases de la
regin.
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El consentimiento tal y como ha sido definido por las guas de
UNREDD Una decisin otorgada libremente que puede ser un si o un no,
incluyendo la opcin a reconsideracin si las actividades propuestas
cambian o si surge nueva informacin relevante; Una decisin
colectiva determinada por los pueblos afectados (por ejemplo
consenso, mayora, otros); La expresin de derechos (a la
autodeterminacin, tierras, recursos y territorios, cultura);
Otorgado o negado en fases, durante perodos especficos de tiempo
para etapas o fases diferenciadas de REDD+. (UNREDD, p.10)
Observaciones
Las salvaguardas de ONU-REDD hasta el momento no explicitan la
operacionalizacin de UNDRIP en sus metodologas y no estn siendo
monitoreadas. Las salvaguardas de FCPF solo requieren dar
cumplimiento con los estndares del Banco Mundial, que actualmente
estn en revisin. Frente a los diferentes programas desarrollndose
an en paralelo y siendo que el lenguaje de salvaguardas de la
UNFCCC REDD+ no establece normas mnimas claras, los gobiernos
pueden encontrar ventajas en la creacin de un piso comn para los
principales factores sociales y ambientales (Larson y Daviet,
2012). Un marco institucional que funcione satisfactoriamente
debera incluir a los actores con el mandato y la capacidad de
anticipar, planificar, gestionar, monitorear y responder a los
riesgos para las personas y el medioambiente asociados con las
inversiones en REDD+. Este ejercicio no debera limitar la capacidad
de los pueblos indgenas de ejercer sus derechos reconocidos en las
convenciones internacionales, ya que esto generara descontentos e
inadaptaciones en la forma en que se plantea el mecanismo. Muchos
actores todava presionan por el desarrollo de una arquitectura
internacional de REDD+ que de prioridad a las normas que incluyen
la supervisin y lmites claros, con consecuencias en caso de
incumplimiento. REDD+ Indgena cuenta con el potencial apoyo de
estas iniciativas.
Comunidad Nativa Anapate - Valle del Tambo, Selva CentralMiguel
Schmitter / CBC - GIZ
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Una estrategia de los pueblos amaznicos
REDD+ Indgena es visto como una de las principales propuestas de
la jurisdiccin ms grande y mejor ubicada en el sistema de Naciones
Unidas para asumir el reto de construir una alternativa eficaz a
REDD+ convencional pensada por y para los pueblos que viven en los
bosques.50 En un contexto donde el nfasis est puesto en la medicin
de resultados (y la unidad de medida de stos se define como las
toneladas de carbono captadas o evitadas, expresadas en la biomasa
forestal) REDD+ Indgena ofrece una alternativa que atrae la atencin
de diversos actores insatisfechos con las limitaciones y riesgos
que puede acarrear REDD+ convencional desde una mirada global.
La relacin de las comunidades locales, los pueblos indgenas y la
preservacin de los bosques en la Amazonia es un tema que se ha
venido explorando, al menos, desde los inicios de la dcada de 1980.
Se ha construido una bibliografa extensa sobre el tema desde la
Antropologa, la Ecologa Poltica, la Historia medioambiental, la
gestin forestal y el cuidado de los bienes comunes, entre otros.
Tambin se ha escrito muchsimo sobre el rol de los conocimientos
tradicionales de las poblaciones indgenas y locales o dependientes
de los bosques. REDD+ Indgena puede recoger y alimentarse de lo
No entendemos completamente esta cuestin de REDD, pero creemos
que deberamos beneficiarnos como socios. Lo que buscamos es
conservar los bosques y que se fortalezcan nuestras
instituciones.
Las ONG solo quieren ayudarnos bajo su esquema, pero no para
asegurar nuestros territorios.
Informe La realidad de REDD+ en Per, AIDESEP y FPP 2011
Parte 3:
La proposicin de REDD+ Indgena en el contexto internacional
elaborado por esta tradicin, al ser reconocido como un mecanismo
gestionado y coordinado directamente por las organizaciones y
comunidades indgenas, que garantiza la equidad en el reparto de los
beneficios y la integridad medioambiental del programa (dos puntos
dbiles identificados en los enfoques predominantes en las
negociaciones).
REDD+ Indgena Amaznico fundamenta su pertinencia en la
evidencia, difcil de rebatir, de la resiliencia de los bosques en
tierras indgenas. Resiliencia que ha sido fortalecida por las
actividades de diversos pueblos durante generaciones en diferentes
ecosistemas amaznicos (Feirhead, 2012). REDD+ Indgena busca
incorporar el mecanismo REDD+ a los planes de vida para territorios
indgenas ya desarrollados en la Amazona. Estos planes establecen
visiones a largo plazo acerca de los caminos hacia la prosperidad y
la autonoma de los pueblos indgenas frente a los retos
contemporneos. REDD+ se presenta como una poltica que podra apoyar
la sostenibilidad del manejo de los territorios indgenas.
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Las tres partes de la estrategia de REDD+ IndgenaMejora de las
funciones del ecosistema mediante una gestin integral de los
territorios indgenas
1. Seguridad legal2. Planes de vida plena3. Gobernanza
territorial indgena
Reduccin de la Huella Ecolgica Global1. La reduccin efectiva de
GEI de todas las fuen tes de parte de todos los pases2. Revisin de
los Mecanismos de Compensacin
Reduccin y control de los motores de la deforestacin y la
degradacin de los bosques en la Amazonia.1. SEA, moratorias,
revisin de contratos existentes con industrias extractivas (minera
e hidrocarburos), mega proyectos (plantas hidroelctricas y
carreteras), industrias agrcolas (biocombustibles, plantaciones,
productos transgnicos) y ganadera2. Implementacin del CPLI cuando
se realizan polticas, se desarrollan estrategias y proyectos.
Comunidad Nativa Anapate - Valle del Tambo, Selva CentralMiguel
Schmitter / CBC - GIZ
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La COICA expresa a nivel internacional el compromiso de los
pueblos indgenas amaznicos de implementar un manejo holstico de sus
territorios y de los servicios ecosistmicos que sostienen (incluida
la captacin de carbono). Se compromete a realizar un monitoreo
comunal de estas variables y a controlar el leakage de los motores
de la deforestacin: colonizacin, agribusiness, industrias
extractivas, megaproyectos y biocombustibles.51
Marco normativo nacional que promueva la gestin holstica y
controle los motores de la deforestacin y la degradacin
forestal
Gobernanza del mecanismo: participacin indgena en instancias de
decisin Funcionamiento de mesas REDD+ Indgena, autnomas y en dilogo
con sociedad civil.
Arreglos institucionales que permitan la participacin
indgena.
Salvaguardas tempranas: polticas y fondos pblicos para seguridad
territorial y manejo holstico de bienes naturalesConsulta y
consentimiento libre, previo, informado y vinculante sobre
polticas, estrategias y proyectos REDD+Sistema de informacin,
monitoreo, evaluacin , reclamos y solucin de conflictos sobre
cumplimiento de salvaguardasMecanismo de informes independientes de
PPII paralelos a los de los Estados y de solucin imparcial de
conflictos
Salvaguardas tempranas y aplicacin de compromisos
internacionales sobre pueblos indgenas.
Efectivo y orientado a resultados, con metas geogrficamente
medibles y con mtodos de macro-medicin.Verificacin de (1) reduccin
de emisiones, (2) conservacin de servicios ecosistmicos y (3)
promocin de equidad e interculturalidad.
Monitoreo de los aspectos ecosistmicos y culturales.
Mecanismo pblico, con estrategias innovadoras, sin depender del
mercado de crditos de carbono.Igualdad de trato a las iniciativas
de Redd+ Indgena frente a las de REDD+ convencional.Regulacin
pblica para la acreditacin y validacin transparente de l mercado
privado y de sus operaciones.
Para el manejo holstico de los territorios indgenas se
necesita
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Opciones de financiamiento propuestas por RIA
RIA opta por proponer un esquema de financiamiento transnacional
que pueda abarcar a todos los pases amaznicos que forman parte de
la COICA: el Fondo Amaznico REDD+ con mltiples fuentes de
financiamiento52. Esta propuesta busca medios de financiamiento
adecuados y sostenibles, que contribuyan a los objetivos de
deforestacin y degradacin neta cero en la amazonia (afines con los
principios del intercambio de derechos de emisin pero que buscan a
su vez integridad medioambiental).
El clculo del financiamiento debera basarse en las necesidades
reales de los pueblos indgenas determinadas por cada pas53.Este
fondo debera cubrir los costos de implementar un manejo holstico de
los territorios indgenas para una conservacin productiva y el
monitoreo y la medida de resultados. Debera considerar la
implementacin de planes de vida que garanticen el respeto por los
derechos indgenas. Cuatro elementos son imprescindibles:
laseguridad territorial, el acceso y uso tradicional, la gobernanza
autnoma y la propiedad intelectual.54
Mltiples fuentes de financiamiento: Fuentes pblicas que sigan
estrategias de financiamiento innovadoras. Cooperacin
internacional, sin depender de los mercados de carbono.
Mltiples instrumentos: prstamos, bonos, donaciones La creacin
del Fondo Indgena Amaznico REDD+ que puede usar el modelo de los
fondos fiduciarios (por ejemplo el COICA Trust Fund) Diferentes
tipos de bonos (del Estado, cooperativas, municipalidades) para
cambio climtico, aplicando las obligaciones de los estados
amaznicos de promover la mitigacin y adaptacin a la crisis
climtica. Impuestos especficos a cada Estado (por ejemplo footprint
tax) Fondos de cooperacin bilateral y multilateral para la
mitigacin y la adaptacin al cambio climtico, gobernanza forestal
(por ejemplo FLEGT) e iniciativas de manejo forestal comunitario
Fondos no reembolsables de organizaciones filantrpicas u
organizaciones de responsabilidad social empresarial
Extrado de la presentacin de la COICA sobre REDD+ Indgena en
Bonn, junio de 2012.
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Estado actual de la propuesta:
REDD+ Indgena ha demostrado contar con el apoyo y crear consenso
entre diferentes pases partes, donantes y pases REDD+. Las
presentaciones que la COICA ha hecho sobre RIA en el marco de
sidevents durante las negociaciones han contado con la presencia y
el apoyo de pases, organizaciones internacionales, ONG y donantes
que se han convertido en aliados de esta propuesta. Se puede
subrayar la participacin de la Secretaria de la Convencin Cristina
Figueres durante la primera presentacin de REDD+ Indgena en Bonn en
2012.55
Una propuesta de estas caractersticas, puede ganar apoyo de los
actores en el mbito internacional?
A pesar de que no sea claro qu pases podran sumarse a una
reforma sustantiva de REDD+ (ms all del caso de la propuesta de
mecanismo conjunto de adaptacin y mitigacin para el manejo integral
y sustentable de los bosques presentada por Bolivia56 que cuenta
con el apoyo eventual de Brasil, Venezuela y Nicaragua), muchos
tienen inters en extender el reconocimiento de los beneficios
obtenidos por REDD+ y darle un enfoque ms amplio.57
La creacin y el posicionamiento de la Asociacin Independiente de
Latinoamrica y el Caribe58 es clave y puede permitir una coalicin
de apoyo (o al menos aliviar las resistencias) a un enfoque ms
amplio y realista en las reformas del tratamiento poltico de los
bosques. Aunque los pases que la componen estn a favor de
mecanismos de mercado a nivel nacional, no estn en contra de un
enfoque de derechos en los territorios en donde sea necesario
fortalecer este acercamiento (pueden buscar ceder en algunos puntos
buscando una posicin concertada y viable polticamente).
Una propuesta como REDD+ Indgena rene las caractersticas
necesarias para cumplir los criterios de efectividad, eficacidad y
equidad (Sunderlin et al, 2012) que toda poltica viable de REDD+
necesita. Es percibido como atractivo pero tiene que mostrarse como
una opcin realista y ejemplar, en la que los pueblos indgenas se
muestren como gestores del proceso y puedan controlar efectivamente
su territorio (interviniendo los motores de la deforestacin,
asegurando la equidad en el reparto de los beneficios y evitando
los procesos de desplazamiento de la deforestacin). Todo lo
mencionado implica un gran trabajo de coordinacin y gestin.
Es claro que tienen una red de trabajo sobre la cual construir.
REDD+ Indgena les ofrecera los medios econmicos y de gestin con los
cuales trabajar a partir de la gestin comunitaria de los bosques y
el monitoreo comunitario. Esto les permite reducir los costos de
operacin que hacen justamente inviable un enfoque REDD+
convencional para pequeos capitales.
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Temas que necesitan continuar desarrollndose en la propuesta
REDD+ Indgena ha demostrado contar con el apoyo y crear consenso
entre diferentes pases partes, donantes y pases REDD+. Las
presentaciones que la COICA ha hecho sobre RIA en el marco de
sidevents durante las negociaciones han contado con la presencia y
el apoyo de pases, organizaciones internacionales, ONG y donantes
que se han convertido en aliados de esta propuesta. Se puede
subrayar la participacin de la Secretaria de la Convencin Cristina
Figueres durante la primera presentacin de REDD+ Indgena en Bonn en
2012.
COICA seala que REDD Indgena representa otro camino para llegar
a los objetivos que REDD+ se propone. Para ello, algunos de los
criterios determinados para REDD+ comunitario deben ser
esclarecidos en la propuesta de RIA a partir de los datos concretos
recogidos de los proyectos piloto que ya estn en curso
(particularmente en Colombia, Ecuador y Per).Sera importante
demostrar y sistematizar cules son las barreras en cada uno de los
pases y regiones para obtener un real aprendizaje de las
experiencias en curso.
Los temas clave son: (1) la estimacin de los servicios de los
ecosistemas de tierras de pueblos indgenas a partir de lneas de
base claras; (2) el estudio del marco legal relacionado con el
acceso, uso y comercio de servicios ambientales en los territorios
indgenas (considerando los diversos tipos de acceso a la tierra que
tienen las poblaciones indgenas en cada contexto nacional); (3)
desarrollo de una estructura de manejo; y (4) diseo de un mecanismo
financiero.
Algunos de los retos prcticos que presenta gestionar esta
propuesta seran los siguientes:
Relacin con la normativa ambiental y social relativa a los
pueblos indgenas de cada pas: la orientacin de los reclamos por
derechos debe presentarse en relacin a los contextos legislativos y
polticos de cada pas. La COICA necesita tener claras las nuevas
normativas en cada pas para no adelantarse a ellas sino
influenciarlas antes de que le corresponda, por ejemplo, determinar
sistemas de inventario forestal indgena. Buscar financiamiento para
establecer lneas de base por pas, armonizadas (es decir con los
mismos datos y medidas) con las lneas de base del pas (ya que todos
los actores trabajarn bajo los enfoques nacionales).
Mecanismos para fortalecer la cohesin interna de las
organizaciones: evitar los efectos nocivos de los incentivos
propuestos por REDD+. Proponer fuentes de financiamiento de largo
aliento (evitar desembolsos importantes sin continuidad).
Fortalecer el rol de las mujeres indgenas en su intervencin dentro
de los territorios. Asegurar que los valores colectivos de sus
sociedades, que se manifiestan en la bsqueda de consenso y la
desconfianza del autoritarismo poltico, se preservan en un contexto
transnacional.
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Esto requiere una amplia difusin de la informacin, un vasto
sistema de comunicacin con las comunidades de base de la federacin
establecidas segn consenso sobre la eleccin de aplicar polticas
comunes.
Esclarecer el rol de la COICA, las organizaciones nacionales y
regionales en REDD+: es necesario definir de antemano el rol de la
COICA, el rol de las organizaciones nacionales y el rol de las
organizaciones regionales. Demostrar estas delimitaciones en el
texto de la propuesta en lo que respecta a benefit sharing y
co-beneficios o beneficios no-carbono. Tambin es necesario
delimitar la forma en que el trabajo de las organizaciones indgenas
va a ser reconocido. Por ejemplo, esclarecer la recompensa del rol
tcnico de la COICA como promotora del reconocimiento territorial
(tomando en cuenta que el pago es por resultados en el marco de
REDD+ y no del esclarecimiento de derechos de territorio).
Ms all de las salvaguardas: el escepticismo sobre la capacidad
de las salvaguardas para proteger los valores culturales y la
biodiversidad tal y como fueron determinados en el UNFCCC y los
rganos afines a ste es compartido en los espacios de negociacin.
REDD+ Indgena, tiene como objetivo desarrollar mecanismos
alternativos de financiamiento que reconozcan la diversidad
biolgica y la salud del ecosistema como un valor central en lugar
de un beneficio central.
Relacin con actores privados: dada la volatilidad actual de los
mercados de carbono y la dificultad de contabilizar las emisiones
forestales, un apoyo de fuentes privadas puede ser facilitado a
esta clase de proyectos dirigidos a fortalecer la comunicacin de
estas empresas como medio ambientalmente responsables (entrevista
presidenta IETA Europa).
Gobernanza: quizs donde haya ms expectativas y potencial es en
la relacin entre la gobernanza de territorios y la gobernanza de
los fondos.59An queda pendiente un estudio para definir la
estructura de gobernanza que incorpore las lecciones aprendidas de
otros fondos similares.
Relacin con el Estado: las organizaciones indgenas sostienen que
las leyes nacionales sobre bosques, conservacin de la vida
silvestre y propiedad de la tierra no cumplen con las obligaciones
internacionales en materia de derechos indgenas. Estas leyes
recortan el margen de accin de los pueblos indgenas para cumplir
con las metas planteadas por REDD+ Indgena.
Coordinacin interna de las organizaciones: construir REDD+
Indgena implica un trabajo de largo aliento que necesita distribuir
roles estables que se apoyen en una construccin de incentivos
durable. Esto constituye un reto para las organizaciones indgenas,
que sus aliados deberan apoyar.
Propiedad de la tierra: el tema es considerado alarmante y
difcil de abordar en las negociaciones.Territorios indgenas sin
reconocer pueden ser objeto de apropiacin para proyectos REDD+ y
esta es una preocupacin compartida ya que podra deslegitimar todo
el esquema comercial que se propone.
Algunos lmites y potencialidades de la propuesta
Potencialidades Retos
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Comunidad Nativa Villa Aintam- Ro Santiago, AmazonasBarbara
Lehnbash / CBC - GIZ
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Muchos observadores del proceso internacional coinciden en
afirmar que las salvaguardas de UNFCCC REDD+ son considerablemente
generales, establecen metas suficientemente claras pero pocas guas
metodolgicas para alcanzarlas. La definicin de guas metodolgicas
sobre este tema se daran en el marco de la formulacin de
estrategias REDD+ nacionales, que se negociaran en el espacio
poltico nacional para luego alimentar el proceso internacional.
Esto implica que si bien la intervencin de la comunidad
internacional existe, ya no se dara por los canales de la UNFCCC de
forma privilegiada.
Las salvaguardas de REDD+ respaldadas por la Convencin que
conciernen directamente a los pueblos indgenas son igualmente
generales, pero tienen la caracterstica positiva de reconocer
explcitamente la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los
derechos de los pueblos indgenas, que es la herramienta legal mejor
consensuada en el marco de la ONU. Adems, las guas y lineamientos
de los programas multilaterales reconocen los principios de la
consulta previa, libre e informada y el respeto de los derechos
territoriales y culturales.60
REDD+ Indgena puede ofrecer alternativas realistas y demostrar
buenas prcticas para cumplir con los objetivos de las salvaguardas,
y es ejemplar en el manejo sustentable de los bosques amaznicos.
Las valoraciones basadas en la biomasa (traducidas en toneladas de
carbono), tienden a infravalorar las mltiples funciones de los
ecosistemas y su rol para la estabilizacin del clima y la mitigacin
del cambio climtico. Para algunos actores internacionales
interesados en invertir en la mantencin de servicios ecosistmicos,
la ventaja de RIA es que su enfoque no se limita a la captura de
carbono, sino que privilegia una visin integral que incorpora otros
bienes y servicios que los bosques proveen, demostrando la utilidad
de los co-beneficios para el buen funcionamiento de REDD+. RIA
puede encarnar una propuesta de manejo de los bosques basada en
derechos que proporciona mltiples beneficios y es econmicamente
viable.61
El reconocimiento de los lmites de la capacidad de las
salvaguardas para proteger los valores culturales y la
biodiversidad (tal y como son determinados en el UNFCCC) es
compartido en los espacios de negociacin. RIA cuenta con la
credibilidad necesaria para atraer mecanismos alternativos de
financiamiento que reconozcan la diversidad biolgica y la salud de
los ecosistemas como un valor central en lugar de un beneficio
colateral.
Es necesario aprovechar el enfoque por fases para la financiacin
climtica adoptado por REDD para ayudar a las reformas de tenencia y
la gobernanza necesarias. Frente a una indefinicin de los trminos
de la propiedad y el acceso a los diferentes recursos
medioambientales, REDD+ Indgena podra garantizar el respeto por los
derechos de propiedad (todava indefinidos) y que sean atribuidos a
los pueblos indgenas a travs de la legitimidad de los proyectos que
realicen.
Visto en su conjunto, REDD+ Indgena es una oportunidad para
hacer progresar el status de las comunidades indgenas y las
poblaciones locales en el manejo forestal62 frente a las
limitaciones de las caractersticas tcnicas de escala de REDD+ que
podran reducir ms an su autonoma. REDD Indgena permitira ofrecer un
modelo de apoyo a la aplicacin de la consulta previa, libre e
informada desde etapas tempranas y la consolidacin de formas
coherentes de gobernanza territorial ancladas en una economa real y
equitativa, sostenidas en una amplia participacin.
Conclusiones
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Una sumilla de su intervencin se puede encontrar en el siguiente
enlace[http://blog.cifor.org/9749/nobel-laureate-elinor-ostrom-her-vision-for-common-resource-management/]
y el video de su intervencin en el enlace siguiente
[http://www.youtube.com/watch?v=XbNtGi4-zP4] (consultado el 15 de
julio del 2013).
Una parte de la declaracin de Christina Figueres se puede
encontrar en el siguiente
enlace[http://www.youtube.com/watch?v=0DLutkqouAo].
La UNFCCC no otorga de manera precisa a los COP la competencia
de adoptar decisiones vinculantes para sus miembros. Vase artculo 7
del UNFCCC. A pesar de mencionar la adopcin de decisiones, no
precisa que son de cumplimiento obligatorio para los miembros de la
COP. En comparacin, ver artculo 2.9, inciso d, del Protocolo de
Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono de
1987. Sus efectos debern analizarse caso por caso, teniendo en
cuenta el contenido del documento, el contexto de su adopcin y la
actitud del Estado.
Ver Contribucin de los Grupos de trabajo I, II y III al Cuarto
Informe de evaluacin del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre
el Cambio Climtico, IPCC, Ginebra, Suiza. (2007) Equipo de redaccin
principal: Pachauri, R.K. y Reisinger, A., directores de la
publicacin. Estas cifras han sido revisadas a la baja por estudios
climatolgicos recientes. Desde 2011 se considera que el porcentaje
de emisiones se ubica entre 7 y
