Gli obiettivi di riqualificazione immobiliare mediante gli strumenti di

Partenariato Pubblico - Privato

Contesto di riferimento •  Negli ultimi anni, con l’aggravarsi della crisi e i tagli alla spesa pubblica, il mercato

delle opere pubbliche ha subito un’importante flessione sia nel settore degli appalti, sia nel settore del Partenariato Pubblico e Privato (PPP), su cui tanto si punta per rilanciare la spesa infrastrutturale del paese.

•  Al crollo del mercato delle grandi infrastrutture si contrappone però una fase di crescita della domanda di interventi riqualificazione urbana, con un ruolo importante per l’edilizia sostenibile. In particolare, le pubbliche amministrazioni pongono particolare attenzione allo sviluppo sostenibile e alla tutela dell’ambiente, alla crescita economica e allo sviluppo sociale.

•  Si tratta di un mercato che coinvolge asset strategici del Paese e che riguarda interventi indispensabili per mettere in sicurezza i nostri territori: i beni culturali, il riassetto di comparti urbani, l’edilizia scolastica e sociale, le strutture dedicate al tempo libero, al turismo e altri interventi di edilizia residenziale e non.

•  Occorre dunque coinvolgere i principali protagonisti del mercato nel perseguimento del comune obiettivo di individuare il modo migliore di coniugare sostenibilità edilizia e procedure di partenariato pubblico e privato per ridare vigore ad un settore fondamentale in ogni economia e per aiutare l’Italia ad uscire al più presto da questa lunga crisi.

Contratti di PPP •  I «contratti di partenariato pubblico privato» sono definiti (art. 3 Dlgs.163/06 s.m.i.)

come contratti aventi per oggetto una o più prestazioni quali la progettazione, la costruzione, la gestione o la manutenzione di un'opera pubblica o di pubblica utilità, oppure la fornitura di un servizio, compreso in ogni caso il finanziamento totale o parziale a carico di privati, anche in forme diverse, di tali prestazioni, con allocazione dei rischi ai sensi delle prescrizioni e degli indirizzi comunitari vigenti.

•  In tale definizione rientrano: 1.  la concessione di lavori pubblici, nelle diverse forme di affidamento:

ü ad iniziativa pubblica (art. 143 Dlgs. 163/06); ü ad iniziativa privata, c.d. project financing (art.153 Dlgs. 163/06).

2.  la concessione di valorizzazione 3.  la concessione di servizi 4.  la locazione finanziaria 5.  il contratto di disponibilità 6.  le società miste e le Società di Trasformazione Urbana (STU) quale forma di

PPP istituzionalizzato.

Schema Contratti di PPP  PPP

CONTRATTUALE

CONCESSIONE DI LAVORI

CONCESSIONE DI SERVIZI

LEASING IN COSTRUENDO

CONTRATTO DI DISPONIBILITA’

PPP ISTITUZIONALE

SPA MISTE

PROJECT FINANCING

TECNICA DI FINANZIAMNETO

INIZIATIVA PUBBLICA

INIZIATIVA PRIVATA

Concessione di lavori (art. 143 Dlgs. 163/06)

•  E’ un contratto avente ad oggetto, di regola la progettazione definitiva ed esecutiva e la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità, nonché la loro gestione funzionale ed economica, che presenta le stesse caratteristiche di un appalto di lavori, ad eccezione del fatto che il corrispettivo consiste unicamente nel diritto di gestire l’opera trattenendo i ricavi derivanti dal servizio, cui l’opera è strumentale.

•  Assume centralità il principio dell’equilibrio economico finanziario degli investimenti e della connessa gestione che deve essere dimostrato sin dall’origine mediante l’elaborazione del piano economico finanziario e deve essere perseguito per tutta la durata della concessione, anche mediante il ricorso ai meccanismi di riequilibrio previsti dalla legge.

•  La durata della concessione deve essere fissata in un lasso di tempo tale da consentire la reintegrazione delle spese e il conseguimento di un utile.

•  Qualora i proventi derivanti dalla gestione non siano sufficienti a garantire l’equilibrio economico finanziario, la P.A. può corrispondere al concessionario anche un prezzo, in denaro o in natura mediante cessione di beni immobili.

Project financing  •  E’ una tecnica di finanziamento delle opere pubbliche o di pubblica utilità che si

caratterizza per: ü  la capacità dell’opera stessa di generare un flusso di cassa sufficiente a remunerare

l’investimento sostenuto per la progettazione e la realizzazione dell’opera; ü  la separazione tra il progetto e i suoi sponsor; separazione che si attua mediante la

costituzione di una entità giuridica costituita ad hoc: la società di progetto, tecnicamente special purpose vehicle (SPV), capace di isolare l’iniziativa, i suoi cash flow e i suoi rischi, da un punto di vista giuridico, economico, patrimoniale e tecnico, dalle attività di impresa dei singoli soci (cd. ring fence);

ü  la capacità di trasferire i rischi relativi alla realizzazione e gestione del progetto, dalla SPV, società finanziata, ai diversi soggetti coinvolti nell’esecuzione del progetto; ciò avviene attraverso un complesso sistema di contratti e secondo il principio del maggior know how nel risk management delle parti coinvolte.

•  E’ una tecnica alternativa alla finanza di impresa: mentre la finanza di impresa prevede la concessione del finanziamento bancario in base all’analisi dell’azienda nel suo complesso e della sua capacità di ripagare il debito, qui la garanzia del finanziamento si sposta dal patrimonio del prenditore di fondi (corporate finance) agli assets del progetto e ai relativi flussi di cassa.

Project financing: soggetti coinvolti  •  L’operazione si presenta complessa in quanto vede il coinvolgimento di una pluralità

di soggetti, quali: a)  la Pubblica amministrazione (PA): soggetto che ha necessità dell’opera. Tale soggetto è quando trattasi di

opere pubbliche o di pubblica utilità; b)  gli sponsor (generalmente più d’uno) che investono i capitali, ma separano dal proprio bilancio il rischio

dell’operazione attraverso il conferimento di tali capitali in un nuovo soggetto; c)  la SPV: soggetto titolare del rapporto di concessione al quale vengono affidati i mezzi finanziari per la

realizzazione del progetto. d)  le banche finanziatrici;

e)  il costruttore: operatore economico che materialmente realizza l’opera ;

f)  il gestore: operatore economico che provvede alla gestione dell’opera.

•  I soggetti coinvolti sono portatori di diversi ruoli e interessi che devono trovare corretta ed equa regolamentazione mediante contratti di diversa natura, quali:

–  Contratto di concessione con la PA per disciplinare diritti e doveri discendenti dalla concessione; –  Patto parasociale tra i soci della SPV per disciplinare rapporti e regole di governance della società;

–  Contratto di finanziamento con le banche finanziatrici e relativi atti di garanzia;

–  Contratto di progettazione e costruzione «chiavi in mano»; –  Contratto di gestione o prestazione servizi.

Schema di project financing  

PA SPV

AZIONISTI

ATI

COSTRUTTORE GESTORE

BANCHE FINANZIATRICI

COMPAGNIE DI ASSICURAZIONE

Equity

contratto concessione

contratto costruzione EPC

contratto gestione

Contratto di finanziamento

garanzie

garanzie

Procedura iniziativa privata (art.153 co. 16)  INTERVENTO INSERITO NEL PROGRAMMA TRIENNALE

P.A. INERTE PER 6 MESI

PRESENTAZIONE PROPOSTA DEL PRIVATO ENTRO 4 MESI

PUBBLICAZIONE AVVISO SOLLECITAZIONE ALTRE PROPOSTE

INDIVIDUAZIONE PROPOSTA PUBBLICO INTERESSE

PRELIMINARE CON MODIFICHE PRELIMINARE SENZA MODIFICHE

DIALOGO COMPETITIVO GARA INIZIATIVA PUBBLICA CON INVITO AL PROMOTORE

GARA CON INVITO AL PROMOTORE MUNITO DI DIRITTO DI PRELAZIONE

1.  Progetto preliminare 2.  Pef asseverato 3.  Manifestazione interesse istituti

di credito 4.  Bozza di convenzione 5.  Specificazione del servizio e

della gestione

Procedura iniziativa privata (art.153 co. 19)  INTERVENTO NON INSERITO NEL PROGRAMMA TRIENNALE

PRESENTAZIONE DELLA PROPOSTA DEL PRIVATO

VALUTAZIONE DI PUBBLICO INTERESSE ENTRO 3 MESI

PRELIMINARE CON MODIFICHE

PRIVATO NON ACCETTA PRIVATO ACCETTA

PROGETTO NON APPROVATO

PRELIMINARE SENZA MODIFICHE

PRELIMINARE INSERITO NEL PROGRAMMA TRIENNALE

GARA CON INVITO AL PROMOTORE MUNITO DEL DIRITTO DI PRELAZIONE

Concessione di valorizzazione (Art. 3-bis D.L. n. 351/2001 convertito dalla L. n. 410/2001 e s.m.i.)

•  I beni immobili di proprietà dello Stato possono essere concessi o locati a privati, a titolo oneroso, ai fini della riqualificazione e riconversione dei medesimi beni tramite interventi di recupero, restauro, ristrutturazione anche con l'introduzione di nuove destinazioni d'uso finalizzate allo svolgimento di attività economiche o attività di servizio per i cittadini,

•  Il Ministero dell'economia e delle finanze - Agenzia del demanio può convocare una o più conferenze di servizi o promuovere accordi di programma per sottoporre all'approvazione iniziative per la valorizzazione degli immobili in questione.

•  Ai Comuni interessati dal procedimento è rimessa, per l’intera durata della concessione o della locazione, un’aliquota pari al 10% del relativo canone. Qualora espressamente previsto, ai Comuni può essere riconosciuta una somma non inferiore al 50% e non superiore al 100% del contributo di costruzione dovuto per l'esecuzione delle opere necessarie alla riqualificazione e riconversione.

•  Le concessioni e le locazioni sono assegnate con procedure ad evidenza pubblica, per un periodo di tempo commisurato al raggiungimento dell'equilibrio economico-finanziario dell'iniziativa e comunque non eccedente i cinquanta anni. Al termine, il Ministero dell'economia e delle finanze - Agenzia del demanio, verificato il raggiungimento della finalità di riqualificazione e riconversione dei beni riconosce al locatario/concessionario, ove non sussistano esigenze di utilizzo per finalità istituzionali, il diritto di prelazione per l'acquisto del bene, al prezzo di mercato.

Concessione di servizi (art. 30 del Dlgs. n. 163/06) •  E’ un contratto che presenta le stesse caratteristiche di un appalto pubblico di

servizi, ad eccezione del fatto che il corrispettivo della fornitura di servizi consiste unicamente nel diritto di gestire i servizi o in tale diritto accompagnato da un prezzo.

•  L’elemento che accomuna la concessione di servizi a quella di lavori pubblici è il trasferimento del rischio di gestione del servizio mentre il tratto distintivo rispetto all’appalto di servizi consiste:

–  nella modalità di remunerazione che non è garantita dall’Amministrazione ma deriva dall’esercizio del diritto di gestire il servizio;

–  nel rischio legato alla gestione, da intendersi come sussistenza di un’alea legata al mercato: è sufficiente, cioè, che il corrispettivo del servizio non sia fissato preventivamente in misura tale da assicurare la piena copertura degli oneri di esercizio.

•  La remuneratività del servizio è legata a fattori di rischio come la concorrenza da parte di altri operatori, l’eventualità di uno squilibrio tra domanda e offerta di servizi, il rischio di insolvenza dei soggetti che devono pagare il prezzo dei servizi forniti, la possibilità di non conseguire la copertura integrale delle spese di gestione mediante le entrate o ancora il rischio di responsabilità per eventuali danni legati ad una carenza del servizio.

Leasing in costruendo (art. 160 – bis del Dlgs. 163/06)  •  Lo strumento del leasing finanziario per la realizzazione di opere pubbliche apre

nuove prospettive nel settore delle opere pubbliche e viene a costituire a pieno titolo un’ulteriore modalità di realizzazione delle opere pubbliche secondo schemi di partenariato pubblico privato.

•  In particolare, il leasing finanziario, per le sue caratteristiche può rappresentare una valida alternativa al contratto di concessione di lavori proprio per quelle opere “destinate alla utilizzazione diretta della pubblica amministrazione in quanto funzionali alla gestione di servizi pubblici” nelle quali la remunerazione del privato non può essere costituita dallo sfruttamento economico dell’opera. Si tratta delle c.d. “opere fredde” finalizzate ad erogare servizi di pubblica utilità senza tariffazione sull’utenza, ovvero con un livello di tariffazione sull’utenza che non consente di remunerare il capitale impiegato (ospedali, carceri, sedi di uffici pubblici, scuole, etc.).

•  La procedura prende avvio dall’indizione di un bando di gara per la ricerca congiunta di un soggetto realizzatore e di un soggetto finanziatore per l’affidamento in regime di locazione finanziaria delle attività di progettazione (definitiva ed esecutiva, a secondo del caso) e realizzazione di tutti i lavori necessari a rendere l’opera completa e funzionante.

Leasing: schema operativo  

Ente

società di leasing

ATI:

il soggetto finanziatore e il soggetto realizzatore, responsabili, ciascuno, in relazione alla specifica obbligazione assunta.

costruttore

progettista

Contratto di progettazione e costruzione

Contratto di locazione finanziaria

…………….. ……………

………

s.a.l.

Presentazione fatture sulla

base dei s.al.

Certificazione s.a.l

Costituzione diritto di

superficie

Canone di locazione

Contratto di disponibilità (art. 160-ter del Dlgs. 163/06)

•  E’ il contratto con cui un soggetto privato assume l’onere di costruire su area di proprietà privata un’opera da mettere a disposizione della P.A. per l’esercizio di un pubblico servizio, a fronte di un corrispettivo.

•  Per messa a disposizione dell’opera si intende l’onere assunto a proprio rischio dall’affidatario di assicurare all’amministrazione la costante fruibilità dell’opera, nel rispetto dei parametri di funzionalità previsti dal contratto, garantendone la perfetta manutenzione.

•  L’affidatario del contratto di disponibilità si remunera mediante i seguenti corrispettivi:

a)  un canone di disponibilità - proporzionalmente ridotto o annullato nei periodi di ridotta o nulla disponibilità della stessa per manutenzione, vizi o qualsiasi motivo non rientrante tra i rischi a carico dell'amministrazione aggiudicatrice;

b)  l'eventuale riconoscimento di un contributo in corso d'opera, comunque non superiore al cinquanta per cento del costo di costruzione dell'opera, in caso di trasferimento della proprietà dell'opera all'amministrazione aggiudicatrice;

c)  un eventuale prezzo di trasferimento, parametrato in relazione ai canoni già versati e all'eventuale

contributo in corso d'opera di cui alla precedente lettera b), al valore di mercato residuo dell'opera.

Contratto di disponibilità: schema  

P.A.

PRIVATO (spv)

BANCHE FINANZIATRICI

OPERA DESTINATA A PUBBLICO

SERVIZIO

COSTRUTTORE GESTORE

contratto di disponibilità

godimento con eventuale diritto di

riscatto canone di disponibilità

Contratto di finanziamento

garanzie

Contratto di costruzione

Contratto di gestione

Compagnie di assicurazioni

Società di Trasformazione Urbana (art. 120 T.U.E.L.) •  Sono società a capitale misto pubblico – privato, costituite su iniziativa di Comuni o città

metropolitane ed aperte alla partecipazione di Regioni o Provincie, finalizzate a progettare e realizzare interventi di trasformazione urbana, in attuazione degli strumenti urbanistici vigenti, attraverso un’attività di acquisizione preventiva degli immobili interessati dall’intervento, alla trasformazione e commercializzazione degli stessi.

•  La procedura di costituzione deve essere preceduta da un’approfondita fase di studio preliminare funzionale all’individuazione dell’ambito di intervento e dei contenuti dell’operazione di trasformazione e riqualificazione , fino all’analisi della fattibilità economico finanziaria dell’intervento e alla individuazione della tipologia dei partner privati da selezionare con procedura ad evidenza pubblica.

•  L’acquisizione degli immobili da parte della STU può avvenire consensualmente ovvero mediante ricorso alle procedure di esproprio. La STU, una volta acquisiste le aree, deve trasformarle e commercializzarle.

•  Le attività di progettazione e costruzione previste dall’intervento di trasformazione possono essere svolte dalla STU mediante affidamento ai propri soci privati, qualora siano stati selezionati per svolgere tali attività ovvero mediante affidamento a terzi selezionati con procedure ad evidenza pubblica.

•  La commercializzazione rappresenta la fase più strettamente privatistica e mira a realizzare il ritorno economico degli investimenti, mediante cessione dei beni sul libero mercato ovvero gestione diretta o indiretta dei medesimi.

PPP ed Eurostat  •  Alle operazioni di partenariato pubblico privato si applicano i contenuti delle

decisioni Eurostat. •  Eurostat propone che gli assets legati a forme di PPP non siano classificati come attivo

patrimoniale pubblico, e, pertanto, siano registrati fuori bilancio delle amministrazioni pubbliche (off balance), qualora vengano rispettate le seguenti due condizioni:

1.  il partner privato si assume il rischio di costruzione; 2.  il partner privato si assume almeno uno tra i rischi di disponibilità (legato alla capacità del

concessionario di erogare le prestazioni contrattuali pattuite, sia per volume che per standard di qualità) e il rischio di domanda (legato alla variabilità della domanda che non dipende dalla qualità del servizio, ma da altri fattori: presenza di alternative più convenienti, il ciclo di business, nuove tendenze del mercato, etc.).

•  I canoni corrisposti dalle Pubbliche Amministrazioni non incidono sul debito se considerati come somme erogate in contropartita di servizi specifici, da qui l’esigenza di disciplinare il canone di disponibilità come corrispettivo legato all’erogazione di un servizio più che al finanziamento di un’infrastruttura.