Gouvernance, 14.09.20111 Réforme de la gouvernance des partenariats de l'Etat Etat Représentants Partenaires Réforme de la gouvernance des partenariats

Gouvernance, 14.09.2011 1

Réforme de la gouvernance des partenariats de l'Etat

Etat

Représentants

Partenaires

Réforme de la gouvernance des partenariats

de L'Etat

Réforme de la gouvernance des partenariats

de L'Etat

http://www.jura.ch/CHA/SCH/Partenariats-de-l-Etat.html

http://www.jura.ch/CHA/SCH/Partenariats-de-l-Etat.html


Rappel

1ère présentation à la CGF en septembre 2009 (uniq. concept)

Depuis :

- 2 rapports annuels de suivi

- changement de personnes (TRG/CGF)

- reprise du concept 1:1 par le Canton de Neuchâtel en 2010

- présentation du concept au concours Excellence publique de l'IDHEAP en novembre 2010.

2ème sur… 2.


Objectifs

Rappeler le concept

Passer rapidement en revue les principaux résultats des rapports de suivi annuel


Origine de la démarche Evolution des subventions

80.0%

100.0%

120.0%

140.0%

160.0%

180.0%

200.0%

220.0%

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 B2008

SubventionsDépensesImpôts ord.


Origine de la démarche

Emploi des "enveloppes financières" dès 2004 (10 entités)

Les résultats dépassent les attentes et le potentiel existe !

Dysfonctionnements (ex. "Swisscom") posent la question de la stratégie de l'Etat actionnaire

Un projet du Programme de législature 2007 – 2010 :

"Réformer la gouvernance et renforcer la responsabilisation des institutions paraétatiques par la généralisation des enveloppes financières notamment"


Les défis

Il faut :

• Se doter de références, donc d'un concept (prestations non homogènes, types de partenariats différents, crédibilité)

• Se déterminer sur la répartition des rôles dans la gestion des partenariats

• Arrêter le périmètre et la durée du projet

• Faire preuve d'humilité et se reposer les questions de base

• Envisager des transferts de tâches (interne, externe)

• Une volonté partagée de s'investir et d'améliorer l'existant dans un système "gagnant/gagnant"


L'objectif

C'est la recherche de :

• optimisation dans la gestion (qualité) et la répartition des rôles

• délégation de compétences la plus poussée possible

• mise en valeur des capacités de chacun des partenaires

• gestion séparée des risques

• maîtrise de l'évolution des dépenses (ex. JU)


Le projet est réalisé en 2 étapes

1ère phase de "conceptualisation" : fév. 2008 – juin 2009

- concept, définitions, processus

- principes, directives, canevas

- premier inventaire des partenariats

Dès 1er juillet 2009 : lancement de la 2ème phase de "réalisation".

Réalisation du concept = chance pour tous

Comité de suivi = centre de compétences et controlling


Le conceptLe mandat aux servicesLes définitionsLe fil rouge- bien-fondé des prestations- externalisation/internalisation- formes de partenariats- éléments de gestion- répartition des rôlesLes représentants de l'EtatLes relations contractuellesLe monitoring du projetL'inventaire des partenariats


Gouvernance ou gouvernement d'entrepriseNotions : proches, synonymes. Pas de définition unique.

Origine : USA, regain fin 90's (scandales financiers)

L’enjeu : la relation entre mandant et mandataire.

Le mandataire agissant de manière rationnelle veille d’abord à ses propres intérêts. Il ne défendra ceux de son mandant que si une telle attitude lui paraît attrayante ou judicieuse.

Dans le secteur publicL'Etat a un double rôle : il est propriétaire et mandant.

Dans un cas, la priorité est donnée à l’efficience et au rendement, dans l’autre, il s’agit de garantir l’accomplissement du mandat public.


Définition"Les partenariats résultent de la volonté commune, reconnue et déclarée par chacune des parties, de remplir une mission, d'atteindre des objectifs et de fournir des prestations prescrites par l'Etat ou d'intérêt public important.

La stratégie adoptée dans chaque cas par l'Etat met en évidence la pertinence, l'efficacité et l'efficience du partenariat et de sa forme (subvention, participation au capital, etc.). Elle précise les modalités relationnelles et le suivi du partenariat.

Les entités avec lesquelles l'Etat entretient des partenariats ont des droits et des obligations. Elles disposent de pouvoirs de décision forts et sont dotées d'organes structurés se les partageant. Leur degré d'autonomie dans la gestion est important et elles assument leurs propres responsabilités.

L'inventaire des partenariats de l'Etat fournit la liste des entités avec lesquelles l'Etat entretient des relations suivies et sur lesquelles il peut exercer une influence stratégique déterminante."


Le bien-fondé du secteur d'activités et des tâches

Avant même de se positionner sur les formes de gouvernance :

- Est-ce que les prestations répondent réellement à un besoin ?

- Sont-elles trop/pas assez étendues ?

- Sont-elles adaptées aux possibilités financières de l'Etat ?

- Est-ce que le secteur d'activités est organisé de manière optimale? Intervention de l'Etat subsidiaire ?


La typologie des tâches

La réforme de la gouvernance doit amener à se positionner sur la pertinence même d'un partenariat.

Est-il réellement judicieux de demander à un organe externe à l'Etat de réaliser des prestations ?

Serait-il au contraire plus judicieux que l'Etat offre lui-même ces prestations ?

La typologie des tâches est une «boîte à outils».

Une appréciation politique reste nécessaire.

Reprise de la typologie des tâches établie par la Confédération. Elle assure également la coordination des pratiques.


La typologie des tâches selon 5 critères


La typologie des tâches


Les formes de partenariats

La participation financière au capital d'une entité.

La part au capital (minoritaire, de blocage, majoritaire, etc.) doit être fixée.

L'établissement cantonal autonome.

Le choix est très ouvert. Il dépend de la vision, de la mission, de la stratégie et des prestations.


Les éléments de gestion des entités partenaires

Ils doivent :

- conférer les compétences et la marge de manœuvre nécessaires aux entités

- assurer à l'Etat une emprise et un contrôle conformes à la stratégie

24 principes : permettent d'analyser chaque situation et d'engager les réformes nécessaires.

Reprise partielle et adaptation des principes établis par la Confédération.


Principe 1 : la forme juridique (de l'établissement cantonal autonome à la SA).

Principes 2 à 8 : les organes (structures légères, compétences des organes clairement définies, pas d'appartenance à plusieurs organes, désignation des représentants de l'Etat par le Gouvernement, établissement d'un profil d'exigences, défense des intérêts de l'entité, récusation en cas de conflit d'intérêts, révision externe selon le droit de la SA).

Principes 9 et 10 : les responsabilités (sur la base du droit privé, garanties dans des cas exceptionnels avec rémunération et gestion des risques).


Principes 11 à 13 : les compétences particulières (normes techniques, prise de participations, prestations annexes que si la valeur de l'entreprise est au moins garantie, respect de la concurrence et gestion des risques).

Principes 14 et 15 : les objectifs stratégiques (de l'Etat et de l'entité).

Principes 16 à 18 : le contrôle et le suivi du Gouvernement (teneur/qualité du reporting, rapport de l'organe de révision).

Principes 19 à 24 : finances (comptabilité indépendante, dotation en capital, prescriptions de présentation des comptes, mode de financement par l'Etat, pertes et profits et assujettissement à l'impôt).


La répartition des rôles

Différents acteurs sont impliqués dans la gestion, le contrôle, le suivi et la surveillance des entités partenaires :

Etat

- le Parlement

- le Gouvernement

- les services responsables

- les services transversaux

- le Contrôle des finances.

Entité

- la haute direction (conseil)

- la direction

- l'organe de révision


Elle tient quatre inventaires à jour :

- partenariats;

- représentants de l'Etat;

- lettres de mission;

- contrats (de prestations).

La Chancellerie


Les représentants de l'Etat

Choix sur la base de critères arrêtés et nomination par le Gouvernement.

Ils doivent connaître les objectifs stratégiques de l'Etat. Ils reçoivent une lettre de mission qu'ils doivent accepter (cf. documentation).

Les directives du Gouvernement (cf. documentation):

Stratégie, nomination, révocation, profil, durée, renouvellement, relations entre l'Etat et ses représentants dans une lettre de mission, rémunération et suivi des représentants, suivi des participations, nomination des représentants aux assemblées générales.


Les contrats de prestations

Le mode de financement joue un rôle capital.

Elaboration et négociation des contrats de prestations.

Renforcer l'autonomie des partenaires de l'Etat, éviter toute incitation à la dépense et donner un cadre financier connu à l'avance.

Canevas de contrat de prestations.


Le monitoring ou suivi du projet

But : atteindre les objectifs de la réforme.

Le groupe a les missions suivantes :

- centre de compétences (soutenir et accompagner les services chargés de réaliser la réforme);

- rapport au Gouvernement jusqu'au 31 mars de l'année suivante sur l'état de réalisation de la réforme;

- toute proposition de nature à perfectionner le concept ou à stimuler le processus.


L'inventaire des partenariatsL'inventaire des partenariats (82 en 2011 ) a été dressé. Il met en évidence :

- Unité responsable;

- Entité partenaire : forme juridique, organes principaux

- Stratégie de l'Etat;

- Potentiel de réforme;

- Missions et objectifs stratégiques de l'entité;

- Organisation du secteur d'activités;

- Prestations principales de l'entité;

- Financement par l'Etat (mode);

- Représentation de l'Etat;

- Garantie de l'Etat.


Premier rapport de suivi 2009 - Résultats

- ce premier rapport annuel ne porte que sur six mois. Premiers résultats intéressants. Important de montrer la volonté d’avancer;

- dans un cas sur six, le responsable indique un problème;

- chaque partenariat a fait l'objet de propositions d'amélioration;

- un partenariat sur deux ne respecte pas encore le concept;

- représentants de l'Etat : quasi tout reste à mettre en place (établissement des lettres de missions);

- on se prononce encore peu sur la question de la pertinence des prestations et de leur externalisation/internalisation;

- le temps et les moyens manquent plus que la volonté de réaliser la réforme.


Premier rapport de suivi 2009 - Contrat de prestations- passage de 17 à 33 d'ici fin 2011. En parallèle : lois coordonnées (LSubv, Banque cantonale, géronto, fin. soins, caisse de pension)

- transversalité (diffusion et chantiers dans tous les DPT).

- introduction de nouveaux modes de gestion.

- progression plus faible des montants, développement des institutions n'est pas freiné (effectif EPT progresse, mais ne

s'est pas envolé); institutions ne sont pas déficitaires et fonds propres se renforcent.

- gestion optimisée, acteurs directement responsabilisés, planification financière et controlling améliorés.

- expérience positive. Amélioration en matière d'indicateurs (suivi d'objectifs) et de règles d'utilisation des réserves.


2ème rapport de suivi 2010 – Constats principaux - première année complète. 82 partenariats (4 entrées et 5 sorties)

- présentation du concept au concours Excellence-publique

- reprise complète du concept par le Canton de Neuchâtel

- confirmation du suivi 2009. Simplification des fiches de suivi

- premières ébauches de lettres de mission. Amélioration réalisation

- 24 contrats (prévision 2012 : 40, max 51, objectif 2009 dépassé)

- augmentation des charges par contrats 2008-11, quatre fois moindre que le reste des subventions hors contrats

- points particuliers 2009 : système d'indicateurs et réserves (décision : suivi annuel normal, pas de directives vu la diversité des cas).

- manque de temps des UA

- chaque partenariat fait l'objet d'une analyse/propositions d' amélioration. Responsabilisation UA. Subsidiarité.

- augmentation de la durée des contrats à 5 ans (législature)


En résuméLe projet de réforme de la gouvernance des entités partenaires revêt une dimension stratégique (2010-2012 : années-charnières pour la mise en œuvre; nouvelle législature, renouvellement contrats).

L'Etat doit se reposer des questions sur les prestations à fournir, sa stratégie et la façon de les offrir.

Si l'exécution de tâches est externalisée, les éléments de gestion doivent être maîtrisés et les rôles clairement attribués.

Les représentants de l'Etat doivent connaître leur mission.

Les relations contractuelles entre partenaires doivent favoriser une gestion efficace et efficiente sur la base d'obligations mais aussi de pouvoirs octroyés à des organes structurés maîtrisant leurs risques.

L'autonomie de gestion devient alors un facteur de succès dans un esprit d'entreprise, de créativité, de qualité et de confiance réciproque.


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