Grundloven og EU - Europabevægelsen - Europabevægelsen · 2017-04-19 · grundloven og EU hængt uløseligt sammen i den danske Europadebat. Hver gang, der har været traktat-revisioner

Grundloven og EU– problemer forude?Af Peter Biering og Peter L. Vesterdorf

Tænketank "Grundloven og EU" 11/09/02 12:57 Side 39

Grundloven og EU– problemer forude?

Af Peter Biering og Peter L. Vesterdorf

Udgivet af Europabevægelsens tænketank Ja til Europa



Den danske Europa-debat er indadvendt. Den handler mest om Danmarksforhold til EU. Konstruktiv og fremadrettet debat om Europa har trange kår.

Derfor har Den Danske Europabevægelse etableret den tværpolitisketænketank Ja til Europa.

Ja til Europa samler forskere, politikere, erhvervsledere, kommentatorerog kulturpersoner med et grundlæggende positivt syn på EU-samarbejdet.Med løbende produktion af debatoplæg og bøger, vil Ja til Europa arbej-de for en mere konstruktiv og fremadrettet dansk Europa-debat.

Synspunkter som udtrykkes i Ja til Europas udgivelser er forfatternes egneog kan ikke tilskrives Ja til Europa eller Europabevægelsen.

Formand:Europabevægelsens tidligere landsformand, Redaktør Jørgen Schleimann

Rådgivende komité:• MEP Lone Dybkjær• Biskop Kresten Drejergaard • Tidligere Udenrigsminister, Uffe Ellemann-Jensen• Koncernchef Niels Due Jensen• Redaktør Annegrethe Rasmussen• Chefredaktør, Tøger Seidenfaden• Professor Christen Sørensen• Professor Niels Thygesen• Direktør Asger Aamund.

Sekretariat:Anders Panum Jensen, sekretariatslederHenriette Rald, medlem af Europabevægelsens forretningsudvalgSøren Toft, sekretariatslederSøren Sass Pedersen, informationskonsulent

Kontakt:Tlf: 33 141 141E-post: [email protected]: www.europabevaegelsen.dk



Forord

I januar 2001 besluttede Folketingets udvalg for Forretningsorden at sæt-te en debat i gang om og undersøge behovet for en grundlovsreform.Debatten har bl.a. til formål at sætte fokus på fundamentale problemstil-linger for det danske demokrati og folkestyre og give politikerne etgrundlag for at kunne vurdere, om der er den nødvendige opbakning tilen grundlovsændring i befolkningen. Den opfordring har Europabevægel-sen naturligvis taget op.

Siden Danmark blev medlem af EF i 1972, har debatten om en ændring afgrundloven og EU hængt uløseligt sammen i den danske Europadebat.Hver gang, der har været traktat-revisioner i EU, har EU-modstandernetroligt brugt argumentet om, at EU-samarbejdet strider mod den danskegrundlov. Og det på trods af at justitsministeriet gang på gang har afvist,at der er sket overtrædelser af grundloven. Det samme afviste Højesteret i2001 i den såkaldte grundlovssag.

Inden for de seneste år er debatten i Europa om EU's fremtid taget til og ernu kulmineret med Konventet for Europas fremtid, der siden 28. februar2002 har arbejdet med et forslag til forfatning for EU til brug for den kom-mende regeringskonference i 2004. Det betyder naturligvis også, at grund-lovsargumentet igen spøger hos EU-modstanderne. Europabevægelsen haropfordret to fremtrædende jurister til at give deres vurdering af, hvilke kon-sekvenser en kommende forfatning kan få i forhold til den danske grundlov.De to jurister er henholdsvis advokat Peter Biering og kontorchef i Hånd-værksrådet Peter Vesterdorf. Det to artikler supplerer hinanden. Peter Bie-ring afklarer problemfeltet og mener samtidig, at der ikke nødvendigvis erbehov for en grundlovsændring. Peter Vesterdorf præsenterer en interessantjuridisk diskussion om, hvilke konsekvenser det vil have for grundloven, hvisen forfatning kom til at indeholde nærmere bestemte elementer.

Der er næppe nogen tvivl om, at en grundlovsændring er en stor mund-fuld. Den forudsætter, at Folketinget kan blive enigt om de nødvendigeændringer af grundloven og vedtager en ny grundlov. Dernæst skal dervælges et nyt Folketing, som skal godkende den nye grundlov endnu engang. Til sidst skal forslaget til en revideret grundlov sendes ud til folkeaf-stemning, og kun, hvis et kvalificeret flertal på over 40 procent af vælger-ne stemmer ja, er forslaget den ny grundlov.

5


G r u n d l o v e n o g E U

Det forklarer, hvorfor vi i Danmark ikke har haft grundlovsændringer siden1953. Konsekvensen har da også været, at vi i dag har en grundlov, der ikkebeskriver den virkelighed, vi lever i, hverken med hensyn til hvordan detpolitiske system fungerer i Danmark eller med hensyn til Danmarks engage-ment i det internationale samarbejde i EU. Udgangspunktet for enhvergrundlov må være at den fungerer som et nationalt samlingspunkt. Det vilsige, at det er en tekst, der kan læses og forstås af alle. Samtidig bør manogså forvente, at en grundlov giver mening for såvel unge som ældre ogkan læses som en vejledning i, hvorledes samfundet er skruet sammen, oghvilke rettigheder/pligter den enkelte har over for samfundet og vice versa.

Det er bestemt ikke tilfældet i dag. Det er f.eks. de færreste, der vil nikkegenkendende til grundlovens §14, hvori der står, at "Kongen udnævnerog afskediger statsministeren og de øvrige ministre. Han bestemmer deresantal og forretningernes fordeling imellem dem...". Og § 19 Stk. 1. startermed, at "Kongen handler på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender..."Også selvom der står, at kongen ikke kan handle uden om Folketinget,giver teksten et misvisende billede af, hvorledes det moderne demokratifungerer i Danmark. Med hensyn til rettigheder og pligter er grundlovensmangel på omtale af moderne menneskerettigheder slående. Sammen-ligner man grundloven med charteret for menneskerettigheder, som EUvedtog i december 2000, men som pt. kun har politisk karakter, er detoplagt en stor mangel i den danske grundlov, at den ikke reflekterer deeuropæiske menneskerettigheder, vi som borgere i Danmark og EU i dagtager for givet.

Som allerede nævnt blev den sidste grundlovsrevision foretaget i 1953 – 8år efter anden verdenskrig og 19 år før Danmark blev medlem af EF. Påden baggrund er det ikke underligt, at grundloven ikke afspejler denmoderne virkelighed, hvor Danmark deltager i et europæisk samarbejde.En grundlovsændring vil naturligvis også rejse spørgsmålet om, hvorledes§20 skal se ud. Som §20 er formuleret i dag skal alle – selv de mest tekni-ske og bagatelagtige traktatændringer, der medfører suverænitetsafgivel-se – til folkeafstemning. I Maastricht-traktaten handlede suverænitetsaf-givelsen om visum og valgbarhedsregler og i Amsterdam-traktaten omforbrugerbeskyttelse og ikke-diskriminering. Næppe områder, hvor be-folkningen reelt føler, at den mister dansk suverænitet. Men debattenblev forplumret af en masse andre politiske områder, der ikke krævedefolkeafstemninger i grundlovens forstand. I Danmark er det store flertal i

6


Folketinget enige i EU-politikken. Alligevel er Folketingets partier ved tolejligheder blevet nedstemt af et vælgerflertal. Det er i længden uhold-bart, hvis Folketinget og befolkningen ikke nærmer sig hinanden omkringet så væsentligt område som EU. Det er først og fremmest et vigtigt argu-ment for, at oplysningsarbejdet og debatten om Europa bør forstærkes ide kommende år.

Europabevægelsen vil også opfordre EU-modstanderne til at melde sigunder det repræsentative demokratis faner og stille op til Folketinget,hvor dansk EU-politik formes. Kun på den måde sikrer vi, at befolkningenvælger de politikere, som deler dens synspunkter også i EU-politikken.Samtidig kan vi kun opfordre til, at man i Folketinget åbner dørene tilEuropaudvalget og de relevante fagudvalg for debatterne om EU, så væl-gerne ikke er i tvivl om, hvem de skal stemme på. EU-samarbejdet er i dagen integreret del af dansk politik, og det vil være hensigtsmæssigt, hvisgrundloven faktisk afspejler det faktum. Som det fremgår af begge kapit-ler i hæftet, har forfatterne måttet forholde sig til en endnu ikke afsluttetproces. Vi kender i skrivende stund ikke Konventets forslag til, hvordan enforfatning kunne se ud. Og vi kender naturligvis heller ikke resultatet afregeringskonferencen i 2004. Alligevel ved vi, at der i den løbende debatindtil da vil komme mange forskellige meldinger og meninger om, hvilkekonsekvenser en EU-forfatning vil have for Danmarks grundlov og dermedi sidste ende for Danmarks medlemskab af EU.

Men uanset om regeringskonferencen i 2004 skulle kollidere med dendanske grundlov, så er der en række gode grunde til at moderniseregrundloven. Vi støtter derfor Peter Vesterdorfs idé om, at man allerede nutager den diskussion alvorligt. Folketinget bør snarest nedsætte en grund-lovskommission, som kan sikre, at Danmarks Riges Grundlov kommer påomgangshøjde med den virkelighed, vi lever i både i Danmark og sommedlemmer af den Europæiske Union.

Ud over de to interessante artikler har vi også samlet et kort fup og faktakapitel, hvor man kan læse om, hvorledes grundloven bliver misbrugt iden danske EU-debat.

God læselyst!Erik BoelLandsformand for Europabevægelsen

7



Indholdsfortegnelse

Fup og fakta om grundloven og EU 11

Forfatningstraktat, grundlov og forbehold 17

Vil en forfatningstraktat gøre en 30grundlovsændring nødvendig?

9



Fup og fakta om Grundloven og EU

Grundlov og suverænitetsafgivelse?I den danske debat om EU har modstanderne altid brugt Grundloven somet vigtigt argument for, at Danmark ikke kan deltage i EU-samarbejdet.Det gælder f.eks. Maastricht-traktaten, deltagelse i ØMU’en og Schengen-samarbejdet. Hver gang vi har fået en ny traktat, har EU-modstandernekrævet folkeafstemning i henhold til Grundloven – også selvom der ifølgeGrundloven ikke har været behov for folkeafstemninger.

Det er Grundlovens § 20, der har givet Danmark mulighed for at deltage iforpligtende samarbejde med andre stater, som f.eks. det europæiskesamarbejde:

Grundlovens § 20 Stk. 1. Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndig-heder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfol-kelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst medandre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde. Stk. 2. Til vedtagelse af lovforslag herom kræves et flertal på fem sjet-tedele af Folketingets medlemmer. Opnås et sådant flertal ikke, mendog det til vedtagelse af almindelige lovforslag nødvendige flertal, ogopretholder regeringen forslaget, forelægges det folketingsvælgernetil godkendelse eller forkastelse efter de for folkeafstemninger i § 42fastsatte regler. (Fremhævet af red.)

§ 20 blev indført ved grundlovsændringen i 1953 på baggrund af denhistoriske situation i efterkrigsårene, hvor det var en almindelig opfattelsei det internationale samfund, at staterne – bl.a. for at sikre freden ogbeskytte sig mod en ny verdenskrig – måtte bringe visse ofre og yde vissekompensationer gennem en delvis opgivelse af deres suverænitet. Somsamarbejdet har udviklet sig gennem tiden, har flere og flere lande iEuropa set fordelen i et forpligtende samarbejde, fordi det sikrer, at afta-ler mellem landene bliver overholdt. Derfor har alle de europæiske lande,der har en forfatning, sikret sig, at der i deres forfatning er indføjetbestemmelser om, at de kan samarbejde med andre lande. Det er dogkun Danmark og Irland, der løbende har haft folkeafstemninger som led iratificeringen af nye EU-traktater.

11



Som det fremgår af Grundlovens § 20 er det Folketinget, der bestemmer,hvorvidt der skal overføres suverænitet til mellemfolkelige myndighedereller organisationer som for eksempel EU. Hvis der er almindeligt flertal,men ikke 5/6 flertal i Folketinget, kan spørgsmålet sendes ud til folkeaf-stemning. Det var tilfældet med Amsterdam-traktaten, der ikke opnåededet krævede 5/6 flertal i Folketinget. Til gengæld besluttede Folketingetsig for at godkende Nice-traktaten uden at sende den til folkeafstemning,da der var 5/6 flertal i Folketinget.

Den grundløse grundlovssagI 1998 anlagde en gruppe på 10 EU-skeptiske borgere sag mod dendaværende statsminister, Poul Nyrup Rasmussen, fordi de påstod, at lovenfra 1993 om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber (EU) vargrundlovsstridig. Den 6. april 1998 stadfæstede Højesteret enstemmigtØstre Landsrets afgørelse i den såkaldte Grundlovssag, hvorved PoulNyrup Rasmussen og den danske regering pure frikendtes.

Det var loven om Danmarks tiltrædelse af EF-traktaten med det indhold,denne fik ved Unionstraktaten af 1992, der var til prøvelse. Spørgsmålet var,om vedtagelsen af loven med rette var sket i medfør af Grundlovens § 20,eller om gennemførelsen i Danmark krævede en ændring af Grundloven.

Efter Højesterets opfattelse er der ikke sket nogen overtrædelse af Grund-loven ved tiltrædelsen af Traktaten. Heller ikke med hensyn til traktatensart. 235 (nu art. 308, den såkaldte gummiparagraf, red.): Såfremt enhandling fra Fællesskabets side viser sig påkrævet for at virkeliggøre et afFællesskabets mål inden for fællesmarkedets rammer, og denne traktatikke indeholder fornøden hjemmel hertil, udfærdiger Rådet på forslag afKommissionen og efter at have indhentet udtalelse fra Europa-Parlamen-tet med enstemmighed passende forskrifter herom.

Et af sagens hovedspørgsmål var, om art. 235 i Traktaten medførte, at dervar afgivet suverænitet til EF i et omfang, der gik ud over Grundlovens §20. Efter § 20 kan suverænitetsafgivelse nemlig kun ske ”i nærmerebestemt omfang“.

Højesteret udtalte, at art. 235 må forstås således, at en handling fra Fæl-lesskabets side skal ligge inden for de rammer for fællesskabets virke, somfremgår af Traktatens øvrige bestemmelser, herunder navnlig dens tredje

12


del om Fællesskabets politikker og opregningen i art. 3 og art. 3a af deenkelte virkeområder. Denne forståelse måtte lægges til grund, selv omart. 235 forud for traktatændringen i 1992 måtte være anvendt ud fra enmere vidtgående forståelse.

Højesteret udtalte desuden, at den danske regering ikke i Rådet kan med-virke til vedtagelser, der ligger uden for disse rammer for Danmarks overla-delse af kompetence til EF. Danske domstole må anse EF-retsakter mv. foruanvendelige i Danmark, hvis der skulle opstå den ekstraordinære situati-on, at det med fornøden sikkerhed kan fastslås, at en retsakt mv. byggerpå en anvendelse af Traktaten, der ifølge tiltrædelsesloven ligger uden forsuverænitetsafgivelsen. (Kilde: Årsberetning for højesteret 1998.)

EU-modstanderne har ved anden lejlighed prøvet at trække Schengen-samarbejdet for Højesteret, men sagen blev afvist af Højesteret 3. juli2001. Desuden har f.eks. Keld Albrectsen fra Enhedslisten været af denopfattelse, at spørgsmålet om at overdrage Grundlovens traditionelle'kongeret' til at slå mønt kan give problemer i forhold til Euroen, hvilketer blevet afvist af Justitsministeriet.

EU-modstandernes påstandeAllerede nu, hvor debatten om EU’s fremtid er begyndt, hører vi om, atden kommende EU-traktat er grundlovsstridig. Danmarks Riges Grundlover det danske folks sidste værn mod Europas Forenede Stater, hævderDansk Folkeparti, mens Junibevægelsen allerede kalder Konventet forgrundlovs-konventet og den næste traktat for en grundlovstraktat fordermed at antyde erstatning af den danske grundlov:

JuniBevægelsen: ”Det nuværende samarbejde ønskes udbygget til en for-bundsstat. Rom-forfatningen skal stå over den danske grundlov”. …. (fraJunibevægelsens pjece: ”Ønsker du en EU-grundlov over DanmarksGrundlov?”, maj 2002.).

Europabevægelsens svar: Det har aldrig været på tale, at EU skal være enforbundsstat som USA; man taler om en føderation af nationalstater. Detanker, der har været fremme i Konventets arbejde, er, at EU skal være etmere demokratisk og gennemskueligt system, og at alle borgerne skalhave rettigheder over for EU-institutionerne. Når man laver et sådantsystem, kaldes det en forfatning. Resultatet af en forfatning vil ikke stå

13



over den danske grundlov. Hvis det var tilfældet, ville Danmark ikke kun-ne tiltræde en ny forfatningstraktat uden en folkeafstemning.

Peter Skaarup, Dansk Folkeparti: ”En forfatning vil gøre EU til en stat,som ikke fungerer på grund af de kulturelle og sproglige forskelle natio-nerne i mellem.” (Information, 7. marts 2002.)

Europabevægelsens svar: Meningen med en forfatning er at fastlæggede politiske spilleregler og borgernes rettigheder, ikke at gøre EU til enstat. At påstå, at forskellige kulturer og sprog betyder, at en stat eller enanden form for politisk fællesskab ikke kan hænge sammen, er det sam-me som at påstå, at Belgien, Schweiz eller Canada ikke er fungerendedemokratier.

Ole Krarup, MEP Folkebevægelsen mod EU: ”Grundloven afløses jo i disseår af EU’s forfatningssystem. Ikke i kraft af officielle, endsige veloverveje-de beslutninger, knap nok bevidst. Men snigende og uovervejet, nærmestsom en tankeløs garrottering… Den planlagte danske indlemmelse i ØMU,EU-politi og EU-militær vil være den definitive Grundlovs-tømning.”… (fra Ole Krarups grundlovstale, juni 1999.)

Ole Krarup, MEP Folkebevægelsen mod EU: ”Der er ikke noget at tagefejl af. Det er krystalklart: Skal Danmark være med eller ikke med i en luk-ket superstat med EU-forfatning i stedet for Grundloven, med EU-rege-ring over den danske og med et EU-parlament over det danske Folketingmed indflydelse på alle lovgivningsområder….” (fra ”Tak er kun et fattigtord”, 23/5 2002, Folkebevægelsens hjemmeside.)

Europabevægelsens svar: I Danmark har vi folkeafstemninger, hvor bor-gerne er med til at beslutte, hvilke afgrænsede suverænitetsafgivelser viønsker at acceptere. Derfor er det ukorrekt at tale om, at Grundloven bli-ver tømt for indhold. Både Landsretten og Højesteret har afvist EU-mod-standernes påstande om grundlovsbrud. Ligeledes har Justitsministerietafvist, at deltagelsen i ØMU’en er grundlovsstridig. EU-medlemslandeneer i gang med at opbygge en fælles fredsbevarende styrke, som Danmarkikke kan være med i på grund af forbeholdet. Hvad angår et fælles politi,er det utopisk at forestille sig f.eks. et fælles EU-færdselspoliti, men vi skalnaturligvis have bedre mulighed for i fællesskab at bekæmpe grænseo-verskridende narko-bagmænd og terrorister.

14


Junibevægelsen: ”EU-grundloven vil starte med et såkaldt charter for bor-gernes rettigheder. Indholdet er vedtaget som en politisk erklæring ogskal nu gøres juridisk bindende. Hvis der bliver konflikt mellem en rettig-hed, du har efter den danske grundlov, og en fælles unionsborgerret, skalden danske grundlovs frihedsrettigheder lægges til side”. …. (fra Junibe-vægelsens pjece: ”Ønsker du en EU-grundlov over Danmarks Grundlov?”,maj 2002.)

Europabevægelsens svar: Charteret for Grundlæggende rettigheder sam-ler alle de rettigheder, som borgerne i EU har i forhold til EU’s institutio-ner og i forhold til medlemsstaterne, når de gennemfører EU’s regler. Der-med styrker charteret rettighederne for alle de borgere, der bor i EU.Charteret indeholder ikke rettigheder, som Danmark ikke har skrevetunder på i anden sammenhæng. At sige nej til charteret vil være det sam-me som at sige nej til at styrke en lang række borgerlige, politiske ogsociale rettigheder. Rettigheder, som vi ikke har i Grundloven. Grundlovenindeholder kun en række negative rettigheder, så som at den personligefrihed, boligen og ejendomsretten er ukrænkelig. Grundloven indeholderf.eks. ikke noget om, at man ikke må diskriminere på grund af køn, race,handicap eller tilsvarende.

Pia Kjærsgaard, Dansk Folkeparti: ”EU truer Kongehuset. Jeg kan forestil-le mig en statsdannelse, som overflødiggør flag og kongehus. Det skerikke ved afstemningen om euroen den 28. september, men med den hast,der er i forhold til EU-integration, vil jeg ikke afvise det på længere sigt."… (Jyllands-Posten, 7. august 2000.)

Søren Espersen, Dansk Folkeparti: ”Vi vil slå på, at vi skal have en EU-for-fatning. Det er det værste, der findes, og vi vil køre på, at det vil afskaffegrundloven.” (Jyllands-Posten, 4 .juni 2002.)

Europabevægelsens svar: Det er forvrøvlet at påstå, at en EU-forfatningvil betyde, at nationalstaterne bliver ophævet. Eller at man nu skal til at”bytte det nationale demokrati ud med mindre EU-demokrati”. Der eringen regeringsledere i Europa, der mener, at vi skal overgå til EuropasForenede Stater. Tværtimod. Alle europæiske lande er gamle nationalsta-ter, der forsat vil bestemme over deres velfærdsniveau, socialsektor, pensi-onssystemer, sygehuse, uddannelse, skatte- og afgiftsniveau, mv. Ikkeengang euroen fik et fælles europæisk motiv, men 15 nationale motiver.

15



Og dronningen vil også være på de danske euro-mønter den dag, dan-skerne stemmer ja til Euroen.

Derudover kan der gives mange gode grunde til, at Grundloven skalmoderniseres. Først og fremmest skal Grundloven afspejle virkeligheden,og det gør den nuværende ikke, når det ifølge den er kongen (ikkeengang dronningen), der udnævner og afskediger statsministeren og deøvrige ministre, og kongen, der bestemmer deres antal og forretninger-nes fordeling imellem dem. Derudover afspejler grundloven ikke demoderne europæiske menneskerettigheder.

16


Forfatningstraktat, grundlov og forbehold

Af advokat Peter Biering

Regeringskonferencen i 2004 bliver den mestprincipielle regeringskonference, vi hidtil harset. Det skyldes, at den kommer til at handleom EU's indretning og slutmål – ikke om,hvorvidt det økonomisk set kan betale sig atdeltage i samarbejdet.

Nøgleordet for dette tema om EU's indret-ning og slutmål er begrebet "forfatning".Men hvad forstår man ved en europæiskeforfatning?

Der findes ingen fast definition. Og der er væs-entlige forskelle på medlemslandenes forståel-se af værdier og af begreber som demokrati

og grundrettigheder. I Danmark har vi f.eks. en formel opfattelse af begrebetdemokrati. Vi lægger vægt på, at beslutningsprocedurer og institutioner erorganiseret på en demokratisk måde. I mange medlemslande syd for Dan-mark har man en mere reel demokratiopfattelse, hvor der lægges størrevægt på det materielle indhold af borgernes grundrettigheder. Og man skalfaktisk ikke længere sydpå end til Tyskland for at se et eksempel herpå i dentyske forfatning.

Alligevel kan man godt forsøge at beskrive visse fælles karakteristika veden europæisk forfatning.

ForfatningstraktatGeneraldirektøren for Rådets Juridiske Tjeneste, Jean-Claude Piris, har for-muleret1 det på den måde, at der skal fire skridt til for, at man kan taleom en europæisk forfatning. Første skridt er vedtagelse af et kompeten-cekatalog. Andet skridt er oprettelse af en EU-regering. Tredje skridt erfuld suverænitet for EU i udenrigs- og forsvarspolitikken. Fjerde skridt er,at forfatningen vedtages direkte af befolkningerne.

Sådan er der ingen, der forventer, at det vil gå i 2004.

17

Peter Biering er født 1955, cand.jur. etart. 1981. Partner i Advokatfirmaet PoulSchmith/Kammeradvokaten. Har tidlige-re været ansat i Udenrigsministeriet1981-1997, herunder på EU-repræsenta-tionen i Bruxelles fra 1984-1988, ogkontorchef i Udenrigsministeriet fra1994. Peter Biering har udgivet en ræk-ke bøger bl.a. om Maastricht-Traktatenog Edinburgh-Afgørelsen, Amsterdam-traktaten og Nice-traktaten, og er desu-den forfatter til en række artikler i dan-ske og udenlandske tidsskrifter om EU,herunder i EU-Karnov.



Om ikke af andre grunde så blot fordi traktatændringsproceduren i EU-Traktatens artikel 48 ikke er blevet ændret. Derfor bliver resultatet afregeringskonferencen i 2004 en traktat. Navnet er imidlertid kun vigtigtpå den måde, at det siger noget om, hvad traktaten skal rumme. Her kanman lige så godt først som sidst kalde tingene ved deres rette navn. Detindebærer en kombination af ordene forfatning, fordi det beskriver ind-holdet, og traktat, fordi det følger af beslutningsproceduren. Altså er detmest naturligt at anvende betegnelsen forfatningstraktat.

Hvad karakteriserer så form og indhold?

Det siger sig selv, at en forfatningstraktat må være baseret på demokrati-ske beslutningsprocedurer og institutioner, og at den må indeholde juri-disk bindende grundrettigheder for borgerne.

Herudover må den indeholde en beskrivelse af kompetencefordelingenimellem Unionen og medlemslandene.

Endvidere må den indeholde en forenkling og omarbejdning af det be-stående traktatkompleks.

Og endelig er der selve tilblivelsesprocessen, hvor al erfaring viser, at for-fatninger bliver til i en bottom-up proces og ikke ovenfra og nedefter,som det f.eks. er tilfældet, når der vedtages traktatændringer efter EU-Traktatens artikel 48. Netop derfor afprøver man denne gang konvent-modellen. Det kommer jeg tilbage til.

Har EU allerede en forfatning?Først spørgsmålet: Kan EU allerede siges at have en forfatning?

En del af svaret fremgår af EF-Domstolens udtalelse 1/91 fra december1991 vedrørende det første udkast til aftale om oprettelse af EØS. Herbesvarede Domstolen spørgsmålet på følgende måde:

"Skønt EØF-Traktaten også er indgået i form af en international aftale,udgør den ikke desto mindre det forfatningsmæssige grundlag for et rets-fællesskab. Ved EF's Traktater er der således indført en ny retsorden, i for-hold til hvilken medlemsstaterne har begrænset deres nationale beføjel-ser, og hvis retssubjekter ikke blot er staterne, men også disses borgere.

18


De væsentligste kendetegn ved den herved skabte fællesskabsretsordener først og fremmest dens forrang i forhold til medlemsstaternes retssyste-mer samt den direkte virkning af en række bestemmelser."

Den tyske forbundsforfatningsdomstol anvendte en tilsvarende definition,da den i oktober 1993 godkendte, at Tyskland kunne ratificere Maastricht-Traktaten.

Dette forfatningsmæssige grundlag er accepteret i medlemslandene, fordiratifikation af en international traktat i et nationalt parlament – især iperioden før Maastricht-Traktaten – blev opfattet som et middel til atopnå den nødvendige demokratiske legitimitet.

Erfaringerne fra Maastricht-, Amsterdam- og Nice-Traktaterne viser imid-lertid, at ratifikation nu om dage i højere grad opleves som en mere for-mel handling. Det skyldes formentlig, at valget under ratifikationsproces-sen føles som en "take it or leave it" situation. Enten godkendes heletraktaten. Eller også forkastes den i sin helhed. Og en forkastet traktatkan kun ændres ved enighed imellem alle 15 medlemslande.

Dette er situationen for Irland, der til oktober må gennemføre en ny folke-afstemning om Nice-Traktaten. Det nye grundlag er den præcisering, derfremgår af en national erklæring fra Irland, som bekræfter, at EU-Trakta-tens bestemmelser om udenrigs- og sikkerhedspolitik ikke berører landetstraditionelle politik med hensyn til militær neutralitet, heller ikke efter ra-tifikationen af Nice-Traktaten. Det Europæiske Råd har vedtaget en erklæ-ring, hvori den tager den nationale erklæring fra Irland til efterretning.2

Til illustration er det i den forbindelse også værd at notere, at debatten i Dan-mark om Nice-Traktaten forsvandt, da det stod klart, at der ikke skulle værefolkeafstemning, fordi Traktaten ikke var omfattet af grundlovens § 20.3

En anden del af svaret fremgår af selve EU's retsorden, der på mangemåder allerede har forfatningsmæssig karakter.

EF-Domstolen fremhævede i citatet ovenfor selv principperne om forrangog direkte virkning. Herudover kan som andre eksempler nævnes,

at EF-Domstolen håndhæver institutionernes overholdelse af menneske-

19



rettighederne (f.eks. sag C-274/99 P, Connolly om ytringsfrihed),

at Domstolen håndhæver institutionernes overholdelse af attributions-princippet, dvs. de kompetencer, de traktatmæssigt er tillagt (f.eks. sagC-376/98, Tyskland mod Europa-Parlamentet og Rådet om annullation afdirektivet om tobaksreklamer),

at Europa-Parlamentet kan stille – eller true med at stille – mistillidsvo-tum til Kommissionen efter EF-Traktatens artikel 201 (f.eks. Santer-Kom-missionens afgang i marts 1998),

at medlemslande, der ikke overholder deres traktatmæssige forpligtelser, kanidømmes bøder efter EF-Traktatens artikel 228, stk. 2 (f.eks. sag C-387/97,Kommissionen mod Grækenland om bortskaffelse af affald på Kreta), og

at medlemslande, der ikke efterlever de fælles værdier om demokrati,menneskerettigheder m.v., kan få suspenderet deres rettigheder efterEU-Traktatens artikel 7, stk. 2, og EF-Traktatens artikel 309 (det nærme-ste eksempel er Vismændenes rapport fra Østrig-sagen).

På den baggrund er det virkelige spørgsmål måske snarere, om EU ikke blot harbehov for en formalisering og klargøring af sin forfatningsmæssige retsorden.

Forvirring om begreberneSiden den tyske udenrigsminister Joschka Fischers Humboldt-tale i maj 2000,har der i betydelig grad været enighed om, at de fire hovedemner, som frem-går af Erklæringen (nr. 23) til Nice-Traktaten om Unionens fremtid, nemlig

– en mere præcis afgrænsning af kompetencefordelingen mellem EU ogmedlemslandene,

– en juridisk status for Chartret om grundliggende rettigheder,

– en forenkling af traktatkomplekset, og

– en styrkelse af de nationale parlamenters rolle,

er ensbetydende med en forfatning. Til gengæld har der langt fra været enig-hed om, hvordan de spørgsmål, som disse fire hovedemner rejser, skal besvares.

20


Et eksempel er den begrebsforvirring, der siden har præget den politiskeretorik, hvor man ud over forfatning i flæng har betegnet resultatet afregeringskonferencen i 2004 som forfatningstraktat, grundtraktat ellerføderation af nationalstater.

Begrebsforvirringen afspejler, at der traditionelt er mindst tre forskelligeopfattelser af begrebet føderalisme. I UK opfattes det som noget over-statsligt, der peger i retning af en superstat. I Frankrig betyder det, atnationalstaten står i centrum, mens det i Tyskland indebærer en magtfor-deling imellem Union (eller forbund) og medlemslande (eller delstater).

Et andet eksempel på uenigheden om, hvordan de fire hovedspørgsmålfra Nice-erklæringen skal besvares, er de mere end 50 konkrete spørgsmåltil konventet, der er nævnt i Laeken-erklæringen af 15. december 2002om EU's fremtid. På den ene side overlader disse mange konkrete spørgs-mål det reelt til konventet selv at bestemme, hvad det vil beskæftige sigmed. På den anden side indebærer de en risiko for, at konventet, når for-handlingerne om konkrete tekster starter, kan blive begravet i indviklededetaljer på bekostning af klare visioner.

I Laeken-erklæringen spørges bl.a.: "Skal der foretages en sondring mel-lem en grundtraktat og de øvrige traktatbestemmelser? Skal denne son-dring give sig udslag i en opsplitning af teksterne? Kan dette føre til ensondring mellem ændrings- og ratifikationsprocedurerne for henholdsvisgrundtraktaten og de øvrige traktatbestemmelser?"

Sondringen giver kun mening, hvis kravet om ratifikation af medlemslan-dene bevares med hensyn til en grundtraktat, mens de øvrige traktatbe-stemmelser skal kunne ændres uden ratifikation af medlemslandene.

Hvis sondringen indføres, kan fremtidige traktatændringer tænkes ved-taget på et konvent i stedet for på en regeringskonference. Der ligger medandre ord i Laeken-erklæringen et signal om, at regeringskonferencemodel-lens dage kan være talte efter erfaringerne fra de seneste regeringskonfe-rencer, først og fremmest fra forhandlingerne om Nice-Traktaten, hvor pro-duktiviteten har været faldende og resultaterne kvalitativt dårligere.

Konventet for Europas fremtidKonvent-modellen er netop en mellemting imellem en åben og transpa-

21



rent model for udvikling af traktaterne og den sædvanlige mere skjultediplomatiske proces, der karakteriserer regeringskonferencer. Her og nu ligger konventets styrke og autoritet i dets sammensætning.4

Det består af en formand, den tidligere franske præsident Valéry Giscardd'Estaing, og to næstformænd, den tidligere italienske premierministerGiuliano Amato og den tidligere belgiske premierminister Jean Luc Deha-ene. Konventets generalsekretær er tidligere chef for den britiske uden-rigstjeneste, Sir John Kerr.

Herudover består konventet af 1 repræsentant for hver stats- eller rege-ringschef, 2 medlemmer af hvert nationale parlament, 16 medlemmer afEuropa-Parlamentet og 2 repræsentanter for Kommissionen. Kandidatlan-dene er repræsenteret på samme måde som medlemslandene, uden at dedog kan modsætte sig en konsensus imellem medlemslandene. Andre,f.eks. EU's Ombudsmand og repræsentanter for ØSU og Regionsudvalget,deltager som observatører.

Sammensætningen indebærer således, at der kan gennemføres en seriøsdebat om EU på tværs af landegrænser, og uden at medlemslandene gra-ver sig ned i de nationale skyttegrave for med næb og kløer at forsvarederes egne positioner. Dermed fører den også til, at der skabes et bedreklima for forhandling og kompromisvilje.

Om EU beskrives som en quasi forbundsstat eller en quasi føderation medstærke centrale institutioner og visse føderale træk er et spørgsmål, somfagfolk kan få lang tid til at gå med. Grundlæggende er det nok mest etspørgsmål om smag og behag.

Det afgørende er, at forfatningsdebatten viser, at man har bevæget sigfra tidligere tiders ambition om en føderalstat til et ønske om formalise-ring og klargøring af EU's eksisterende konstruktion. Heri ligger netopudfordringen for konventet og regeringskonferencen i 2004.5

Hvordan kan den blandingsform eller krydsning imellem forbundsstat ogføderation, som EU er, udvikles? Hvordan kan man styrke denne konstrukti-on, der har udgangspunkt i nationalstaten, men hvor medlemslandene gårsammen for på et stort antal områder at udøve deres indflydelse i fælles-skab? Eller sagt helt kort: Hvordan kan man på en og samme tid styrke detoverstatslige og det mellemstatslige i samarbejdet? Det er udfordringen.

22


Bedømt på dette meget indledende stadium ser det ud til, at der kanopnås forbedringer på alle fire hovedemner i Nice-Erklæringen.

Kompetencekataloget findes jo allerede i Traktaten i dag, nemlig i formaf negativ afgrænsning eller begrænsning på de enkelte samarbejdsområ-der kombineret med attributionsprincippet. Dette kan selvfølgelig videre-udvikles. Men først og fremmest bliver der formentlig tale om en systema-tisering og klargøring af kompetencerne i hovedkategorier (eksklusivkompetence for EU, delt eller blandet kompetence og en restgruppe forsåkaldt komplementær kompetence).

Tanken om et katalog, som markerer hertil og ikke længere, ser ud til atvære død.

Dels har man erkendt, at det i en globaliseret verden er en fordel at beva-re det dynamiske og fleksible i samarbejdet. Dels er det svært at se, at de15 medlemslande skulle kunne blive enige om, præcis, hvor snittet i givetfald skulle lægges.

I forbindelse med spørgsmålet om kompetencer opstår yderligere to spørgsmål.

For det første vil der også være behov for en klargøring af de mange for-skellige juridiske instrumenter eller retsaktstyper, der anvendes i hver afTraktatens tre søjler. Det gælder ikke mindst en tilbagevenden til detoprindelige formål med direktiver, således som det fremgår af EF-Trakta-tens artikel 249. For det andet er der spørgsmålet om subsidiaritetsprin-cippet. Hvem skal håndhæve det? Skal det være politisk eller juridisk? Herstår konkurrencen imellem de nationale parlamenter i en eller andenform for organiseret samarbejde eller et særligt kammer i EF-Domstolen.

Charteret for menneskerettighederCharteret er i realiteten udtryk for en sammenskrivning af de værdier, derer fælles for de 15 nuværende medlemslande. Derfor burde det ikke værekontroversielt at give dokumentet juridisk status og gøre det til en del afen forfatningstraktat. Det kan imidlertid gøres på flere måder, f.eks. vedhenvisning i EU-Traktatens artikel 6, stk. 2, som protokol eller ved ind-skrivning af de enkelte bestemmelser. Spørgsmålet om grundlovens § 20må vurderes konkret i relation til den model, der vælges. Men hvis dentværgående bestemmelse i charterets artikel 51, stk. 2, om at charteret

23



ikke skaber nye kompetencer, bevares, er det langt fra sikkert, at spørgs-målet overhovedet opstår.

Forenkling af traktatkomplekset har jeg tidligere været inde på. Detkræver, at traktatkomplekset sammenskrives til en sammenhængendetraktat, der er bygget logisk op. Hvordan det kan gøres, kan for eksempelses i den såkaldte Firenze-model.6

Det afgørende vil imidlertid være sondringen imellem en grundtraktat,der kun kan ændres efter ratifikation, og de øvrige traktatbestemmelser,der kan ændres uden ratifikation. Dette har nemlig især betydning i etudvidelsesperspektiv, hvor EU vokser fra 15 til 27 medlemslande.

Endelig er der de nationale parlamenters rolle. Det er nok ikke så svært atblive enige om, at den bør styrkes. Men hvordan det gøres uden samtidigat skabe et 3-kammersystem. Det er langt sværere.

Dette bringer mig frem til grundloven og først spørgsmålet om § 20 omoverladelse af beføjelser til mellemfolkelige myndigheder.

Afgivelse af suverænitetAfgørelsen af, om en traktat er omfattet af § 20 eller ej, er et kompliceretteknisk, juridisk spørgsmål. Det kan man se dels af Justitsministeriets rede-gørelse for visse statsretlige spørgsmål i forbindelse med Danmarks tiltræ-delse af EF fra 1971, dels af de senere redegørelser, der er udarbejdet iforbindelse med Danmarks ratifikation af Maastricht- og Amsterdam-Traktaterne, ØMU-tilslutningen samt senest Nice-Traktaten.7

Grundlæggende er der to kriterier. Det første er, om der overlades yderli-gere – dvs. nye – beføjelser, som tilkommer danske myndigheder. Detandet er, om det overlades til institutionerne at træffe afgørelser, der hardirekte virkning for danske borgere.

Institutionelle ændringer, f.eks. overgang fra enstemmighed til kvalifice-ret flertal i Rådet eller overgang fra høring til co-decision i forhold tilEuropa-Parlamentet, indebærer ikke anvendelse af grundlovens § 20. Detskyldes, at sådanne institutionelle ændringer ikke vedrører omfanget afde beføjelser, der allerede er overladt. De vedrører alene omfordeling afmagt imellem institutionerne vedrørende allerede overladte beføjelser.

24


Amsterdam-Traktaten indebar suverænitetsoverladelse, og dansk tilslutningnødvendiggjorde anvendelse af grundlovens § 20, selv om der for Danmarksvedkommende alene var tale om en meget begrænset overladelse af be-føjelser. Som eksempler anførte Justitsministeriet i sin redegørelse:

– EF-Traktatens artikel 309 om sanktioner mod medlemslande for overtræ-delse af menneskerettigheder,

– EF-Traktatens artikel 13 om ikke-diskrimination, og

– EF-Traktatens artikel 153 om forbrugerbeskyttelse.

Ud fra samme kriterier konkluderede Justitsministeriet, at Danmarks ratifika-tion af Nice-Traktaten ikke indebar suverænitetsoverladelse. Danmark kunnedermed ratificere efter den almindelige bestemmelse i grundlovens § 19.

Det følger af Højesterets dom i Maastricht-sagen8, at de overladte beføjel-ser kan beskrives ved henvisning til en traktat, således som det er sket vedtiltrædelsesloven, men at bestemthedskravet i § 20 udelukker, at deninternationale organisation selv må bestemme omfanget af sine beføjel-ser – det der i tysk forfatningsret betegnes Kompetenz-Kompetenz.

Det fremgår også af Højesterets dom, at ydergrænsen består i, at der ikkekan overlades beføjelser i et sådant omfang, at Danmark ikke længerekan anses for en selvstændig stat.

Højesteret beskriver ydergrænsen på følgende måde:

"Efter grundlovens § 20 kan overladelse af beføjelser kun ske til "mellemfol-kelige myndigheder" oprettet ved "gensidig overenskomst" med "andre sta-ter" til fremme af "mellemfolkelig retsorden og samarbejde". Det må ansesfor forudsat i grundloven, at der ikke kan ske overladelse af beføjelser i etsådant omfang, at Danmark ikke længere kan anses for en selvstændig stat.Fastlæggelsen af grænserne herfor må i helt overvejende grad bero på over-vejelser af politisk karakter. Højesteret finder det utvivlsomt, at der ved til-trædelsesloven ikke er afgivet suverænitet til Fællesskabet i et sådantomfang, at det er i strid med den anførte forudsætning i grundloven."

Med andre ord: Der skal ikke så meget til, før en traktat er omfattet af

25



grundlovens § 20, men der skal meget til, før spørgsmålet om grund-lovsændring efter § 88 bliver relevant.

Hvor lidt der skal til i forhold til § 20 illustreres af bestemmelsen i Amsterdam-Traktatens artikel 153, stk. 3, litra b), om forbrugerbeskyttelse. Efter den-ne bestemmelse kan EF bl.a. vedtage "foranstaltninger, som støtter, sup-plerer og overvåger den politik medlemsstaterne fører". Ifølge dentidligere formulering af bestemmelsen i Maastricht-Traktatens artikel 129A, stk. 1, litra b), kunne der kun vedtages "særlige aktioner".

Dette skift fra særlige aktioner, der i EU-terminologi betyder programmer,projekter og lignende, til foranstaltninger, der omfatter juridisk bindenderetsakter som f.eks. direktiver og forordninger, førte til, at den kvalificere-de procedure i grundlovens § 20 måtte bringes i anvendelse. Og tilmed pået spørgsmål, der under forhandlingerne havde været en dansk mærkesag.

Erfaringerne fra Amsterdam- og Nice-Traktaterne viser, at det kan være enrisikabel forhandlingsstrategi, hvis man under en regeringskonference for-handler med et hovedformål om at søge at undgå, at slutresultatet kanvære omfattet af grundlovens § 20. Det er også en forhandlingsstrategi,der kan koste indflydelse, fordi den er defensiv. Det giver naturligvis størreindflydelse at kunne forhandle offensivt ud fra ens substantielle interesser,når man har defineret, hvad man gerne vil opnå under forhandlingerne.

Hvis forhandlingsresultatet så viser sig at være omfattet af grundlovens §20, må den kvalificerede beslutningsprocedure anvendes. Den starter sombekendt med, at et lovforslag kan vedtages med 5/6 flertal i Folketinget,og først hvis der ikke opnås 5/6 flertal, men kun simpelt flertal, afholdesder folkeafstemning efter reglerne i grundlovens § 42.

I den forbindelse har den tanke været nævnt af ambassadør Jens Chri-stensen og ambassadør Niels Ersbøll9, at det lovgivningsteknisk ville væremere hensigtsmæssigt at tilrettelægge afholdelse af en folkeafstemningsåledes, at der kun stemmes om netop det, der i en ny traktat indebærersuverænitetsoverladelse, i stedet for om hele traktaten.

Forbeholdene og folkeafstemningerEt andet men nært beslægtet og mindst lige så vigtigt spørgsmål drejersig om forbeholdene. ØMU-forbeholdet fremgår i dag dels af protokol nr.

26


26, der blev udformet under forhandlingerne om Maastricht-Traktaten,dels af Edinburgh-Afgørelsen. Forbeholdene vedrørende visum, asyl m.v.og om forsvar fremgår af protokol nr. 5, der blev udarbejdet i forbindelsemed forhandlingerne om Amsterdam-Traktaten. Forbeholdet om unions-borgerskab i Edinburgh-Afgørelsen er ved Amsterdam-Traktaten indarbejdet iEF-Traktatens artikel 17, stk. 1, men uden at forbeholdet formelt er ophævet.

Danmark kan til enhver tid ophæve forbeholdene helt eller delvis, menDanmark kan ikke ensidigt ændre deres indhold. Ophæver vi forbeholde-ne, må vi acceptere de afgørelser på de forskellige områder, som de andremedlemslande har truffet i mellemtiden.

Det er efterhånden veldokumenteret10, at forbeholdenes betydning bliverstørre og større, efterhånden som tiden går. Det skyldes især, at forbehol-dene er rettet mod bevægelige mål. Samarbejdet på disse områder udvik-les nemlig hele tiden af de andre medlemslande.

I dag står de områder, som er omfattet af forbeholdene, centralt i EU-samarbejdet. Samtidig er disse områder inde i en dynamisk udvikling, deromfatter størsteparten af de øvrige medlemslande.

Konsekvensen af denne udvikling er, at mulighederne for at varetage danskeinteresser er mere begrænsede, indtil forbeholdene ophæves. Vi er i stedethenvist til efterfølgende at tilpasse os det, de andre vedtager. Og det smitterselvfølgelig af, når det er EU's indretning og slutmål, der er til forhandling.

Forbeholdene kan imidlertid kun ophæves efter folkeafstemning. Detfremgår af den politiske aftale, som syv partier indgik i tilknytning til lov-komplekset om Danmarks tiltrædelse af Edinburgh-Afgørelsen og Maastricht-Traktaten. Hertil kommer, at ophævelse af forbeholdene vedrørende ØMUog vedrørende visum, asyl m.v. vil kræve anvendelse af grundlovens § 20,fordi der i givet fald overlades nye beføjelser på disse områder.

Spørgsmålet er så, hvornår en ny folkeafstemning kan tænkes afholdt. Etgæt er, når resultatet af regeringskonferencen i 2004 er kendt. Det er herforfatningstraktaten, grundloven og forbeholdene mødes. Det er dennetiming, de har til fælles.

Og en folkeafstemning kan formentlig hverken afholdes meget før eller

27



meget senere. Den kan ikke afholdes meget før, fordi man indtil da befin-der sig i en forhandlingsproces. Derfor er grundlaget ikke tilstede.

Den kan ikke afholdes meget senere, fordi resultatet enten vil være enhelt ny forfatningstraktat, der erstatter det hidtidige traktatkompleks. I såfald er der intet at falde tilbage på. Eller også vil forfatningstraktatenvære endnu en ændringstraktat. Men i så fald er det svært at se, at dermeningsfyldt kan opretholdes forbehold over for en traktat, der omfatterde hovedemner, som er nævnt i Nice-erklæringen om kompetenceforde-ling, chartret, forenkling og de nationale parlamenters rolle.

Og kommer der ikke betydelige reformer af EU i 2004, som alle kan tilsluttesig, er risikoen, at nogle medlemslande danner deres eget samarbejde, fordide ikke finder, at deres interesser i tilstrækkeligt omfang kan tilgodeses indenfor den samme juridiske ramme, som rummer de øvrige medlemslande.

Det rejser spørgsmålet: Hvad tjener et lille medlemsland som Danmarksinteresser bedst? En forfatningstraktat efter en føderal grundmodel ogbaseret på fællesskabsmetoden eller en mellemstatslig samarbejdsmodelstyret af de 5 store medlemslande?

1 Jean-Claude Piris: "Does The European Union have a Constitution? Does it need

one?”, Harvard, Jean Monnet working paper 5/00.

2 Bilag III og IV til Formandskabets konklusioner fra Det Europæiske Råd i Sevilla den

21. og 22. juni 2002.

3 Danmark deponerede som det første medlemsland sit ratifikationsinstrument i Rom

den 13. juni 2001.

4 For Danmark deltager tidligere kommissær Henning Christophersen som statsmini-

sterens repræsentant. Tidligere statsminister Poul Schlüter er suppleant. Henrik Dam

Kristensen (Socialdemokratiet) og Peter Skaarup (Dansk Folkeparti) repræsenterer

Folketinget. Per Dalgaard (Dansk Folkeparti) og Niels Helveg Petersen (Det Radikale

Venstre) er suppleanter. Jens-Peter Bonde (EDD-gruppen) indgår i Europa-Parlamen-

tets delegation, mens Helle Thorning-Schmidt (den socialdemokratiske gruppe) og

Lone Dybkjær (den liberale gruppe) er suppleanter.

5 Ifølge Laeken-erklæringen skal konventet afslutte sit arbejde i marts 2003. Det skyl-

28


des ikke mindst ønsket om at undgå vanskeligheder før den efterfølgende tidsplan.

Den omfatter selve regeringskonferencen, valg til Europa-Parlamentet, udnævnelse

af den nye Kommission samt ratifikation og tiltrædelse af nye medlemslande, som

alt sammen skal finde sted inden udgangen af 2004.

6 Reorganization of the Treaties, the Robert Schumann Centre of the European Uni-

versity Institute, Florence, May 2000.

7 Redegørelser af henholdsvis 3. marts 1992, 6. oktober 1997, 24. april 2000 og senest

26. februar 2001.

8 Ugeskrift for Retsvæsen 1998, side 800.

9 Kronik i Politiken den 21. februar 2000.

10 Bl.a. i DUPI's redegørelse af april 2000 og i Udenrigsministeriets Hvidbog af juni 2001.

Synspunkterne i artiklen står alene for forfatterens egen regning.

29



Vil en forfatningstraktat for EU kunne gøre engrundlovsændring nødvendig?Af kontorchef, lic. jur. Peter L. Vesterdorf

Der synes at være udbredt enighed om, at dennæste ændring af EU's traktatgrundlag, som efterdet planlagte skal ske på grundlag af en regerings-konference påbegyndt i 2004, vil komme til at tageform af en forfatningstraktat, grundtraktat, forfat-ning eller lignende retligt instrument.

Der synes også at være udbredt enighed om, at derikke i den forbindelse vil blive tale om, at EU kom-mer til at udgøre en forbundsstat (eller i det heletaget en stat) i lighed det, vi kender under denbetegnelse f.eks. fra USA, Canada, Tyskland, osv.

Der synes også at være udbredt enighed om, atden pågældende tekst – herefter kaldet forfat-ningstraktat – vil blive opdelt i to dele, hvoraf den

ene vil indeholde grundrettigheder (hel eller delvis indsættelse af detgrundrettighedscharter, der blev vedtaget af EU i 2000, der p.t. kun harpolitisk karakter), målsætninger og overordnede principper for EU, enform for kompetencekatalog, regler om EU- institutionernes udformningog opbygning samt procedureregler, som skal anvendes bl.a. ved vedta-gelse af EU-lovgivning.

Det kan samtidig ventes, at der vil blive tale om en væsentlig forenklingaf EU-systemet især ved en forenkling og reduktion i antallet af beslut-ningsprocedurer og i antallet af retsaktstyper.

Den anden del af forfatningstraktaten vil efter det foreliggende at døm-me komme til at indeholde regler om hovedtrækkene i de materielle poli-tikker så som konkurrencepolitik, landbrugs- og fiskeripolitik, handelspoli-tik, arbejdsmarkedspolitik m.v.

Der synes endvidere at være udbredt enighed om, at den første traktatdelvil få en sådan fundamental karakter, i stil med f.eks. den danske grundlov,

30

Peter L. Vesterdorf er født i 1942, cand.jur. 1969, lic. jur. i EF-ret 1982. Kontorchefi Håndværksrådet. Har tidligere væretansat i Folketinget, i Europa-Parlamentet,ved EF-domstolen og i Udenrigsministeri-et. Peter Vesterdorf har udgivet en rækkebøger om EF/EU (især om EUs institutio-ner – derunder forholdet mellem dendanske grundlov og EF, om det indremarked og om udbudsreglerne samt omdansk konkurrenceret (2000). Har netopfærdiggjort en bog om statsstøtte, derudkommer om kort tid (oktober 2002)).Har desuden skrevet et stort antal artiklerog kronikker om EF/EU, deriblandt en delom EF/EU og grundloven.


at den kun vil kunne ændres ved traktatændring og dertil hørende ratifi-kation i de enkelte medlemslande efter deres forfatningsmæssige procedu-rer, dvs. i Danmark under iagttagelse af reglerne i grundlovens § 20 (omsuverænitetsoverladelse) eller eventuelt § 88 (om grundlovsændring). Den anden del af traktaten vil formentlig blive udformet sådan, at denskal kunne ændres uden national ratifikation, men ved brug af flertalsaf-stemning mellem de deltagende lande.

Det er endnu for tidligt at spå om visse andre elementer, der har væretfremme i debatten om det ny traktatgrundlag. Men det har været nævnt,at der kan tænkes indført en selvstændig beskatningsret for EU. Desudenkan der tænkes oprettet en form for europæisk økonomisk regering, ogreglerne for EU's budget vil kunne komme til at undergå væsentlig foran-dring. Det kan tænkes, at Kommissionens formand og/eller den samledekommission skal vælges ved direkte valg i EU, så Kommissionen mere fårkarakter af en egentlig regering, at den i Nice vedtagne rotationsordningfor Kommissionen ændres, at Rådets organisationsmåde ændres væsentligtf.eks. ved dannelse af et permanent råd af europaministre (evt. med enfast formand). Tanken om et senat af nationale parlamentarikere har ogsåværet fremført. Der kan tænkes oprettet en enkelt valgkreds omfattendehele EU (jf. Laeken-spørgsmålene til drøftelse af det fremtidige traktat-grundlag for EU vedtaget af Det europæiske Råd i Laeken i 2001), og denuværende tre søjler i unionstraktaten vil antagelig bortfalde, så alle poli-tikområder som udgangspunkt er underkastet de samme procedurer.

Det er i og for sig kun fantasien, der sætter grænser. Alt, hvad der findes iform af statsretlige, forvaltningsretlige m.fl. elementer i en stat, vil for såvidt kunne dukke op som forslag til ændring af det nugældende traktat-grundlag.

Vi befinder os altså i dag langt fremme i integrationsprocessen på euro-pæisk plan, så langt, at union efterhånden mere og mere minder om enstat i folkeretlig forstand. Det betyder imidlertid ikke, at vi er ved atoprette en forbundsstat, men blot at EU under bevarelse af de enkeltemedlemsstaters folkeretligt uafhængige status som folkeretssubjekter fårmere og mere indhold i stil med en stat. Der er – især af historiske grunde– grund til at forvente, at EU i nogen overskuelig fremtid forbliver ensærlig konstruktion, hvis særkende ligger et sted mellem en selvstændigstat og en traditionel international organisation.

31



Konventet for EU’s fremtidDet konvent, der under ledelse af den tidligere franske præsident Giscardd’Estaing arbejder på at opstille et grundlag for ændring af unionstraktat-grundlaget, vil senest i sommeren 2003 fremlægge et dokument, som detså bliver regeringskonferencens opgave at se nærmere på. Hvis der opnåsenighed eller meget bred enighed om et fælles forslag fra konventet, vildet blive overmåde svært for regeringskonferencen, der består af repræsen-tanter for medlemslandenes regeringer, at fravige forslaget i vældigtomfang, eftersom det i så fald ikke ville have givet nogen mening at ladekonventet nedsætte og rådslå. Det bør her haves in mente, at konventetrepræsenterer et bredt udsnit af europæiske folkevalgte fra såvel de natio-nale parlamenter som Europa-Parlamentet samt regerings- og kommissions-repræsentanter og repræsentanter for ansøgerlandene og NGOer.

Udsigten til, at der vil komme et forslag fra konventet, som vil blivepræget af vidtgående ændringer af det nuværende traktatgrundlag, samttil, at forslaget må antages i det væsentligste at blive godkendt af rege-ringerne, bevirker, at man for Danmarks vedkommende må anstille grun-dige overvejelser om, hvordan et endeligt forslag til en forfatningstraktatskal behandles i Folketinget og i relation til grundloven.

Det ligger uden videre i kortene, at der vil blive tale om nye suverænitets-overladelser. Det kan f.eks. ske ved at lade samtlige tre søjler i unionstrak-taten indgå under det supranationale samarbejde i søjle 1 (den nuværen-de EF-traktat).

Men der kan også meget vel opstå spørgsmål om, hvorvidt det bliver nød-vendigt at ændre selve grundloven.

Problemer for grundloven?Højesteret har i grundlovssagen for nogle år siden udtalt, at § 20 igrundloven om suverænitetsoverladelse for så vidt ikke kan antages atrumme nogen præcis grænse for, hvor langt en suverænitetsoverladelsei medfør af den pågældende paragraf kan tillades at gå uden, at manovertræder grundloven. Men Højesteret sagde dog, at grænsen går der,hvor man ikke længere ville kunne tale om, at Danmark fortsat var enselvstændig stat. Det må sagt med andre ord være et politisk spørgsmål,hvor man sætter grænsen for yderligere suverænitetsoverladelse pågrundlag af § 20.

32


Imidlertid forholder det sig sådan, at § 20 i sig selv indeholder noglegrænser for, hvad der kan tillades på grundlag af paragraffen.

Grundlovens § 20 fastslår, at der i nærmere bestemt omfang kan overla-des beføjelser, der tilkommer Rigets myndigheder til visse mellemfolkeligemyndigheder oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater. Detforudsætter enten, at en gennemførelseslov vedtages af Folketinget med5/6 flertal, eller at loven sendes til folkeafstemning, hvorefter den kunkan opretholdes, dersom et flertal af dem, der deltager i folkeafstemnin-gen, og som udgør mindst 30% af samtlige stemmeberettigede, ikkestemmer imod loven.

Der kan således ikke overlades beføjelser ensidigt til en anden stat. Såantog man, at EU blev en stat, kunne der ikke ske en suverænitetsoverla-delse til denne på grundlag af § 20.

Men man kan heller ikke ved brug af § 20 overlade beføjelser eller tiltræ-de traktater, hvis en sådan tiltrædelse vil krænke de frihedsrettigheder,grundloven også indeholder.

Ligeledes er det udelukket at tiltræde en traktat, hvis en sådan tiltrædelseindebærer, at der efterfølgende skal kunne ske en udvidelse af de beføjel-ser, der er overladt, uden at det sker under overholdelse af proceduren igrundlovens § 20. Det indebærer således, at det for Danmarks vedkom-mende vil være i strid grundloven og ikke kunne ske på grundlag af § 20,hvis en kommende forfatningstraktat kommer til at rumme en del (om dematerielle politikker i Unionen), som skal kunne ændres, uden at derkræves ratifikation i hjemlandene efter de pågældende landes forfat-ningsmæssige bestemmelser. En sådan beføjelse til det, man på tysk kal-der Kompetenz-Kompetenz ligger uden for, hvad der kan legitimeres vedbrug af § 20. Det ville kræve ændring af den danske grundlov.

En økonomisk regeringDet er også tvivlsomt, om det vil kunne lade sig gøre ved brug af § 20 igrundloven om suverænitetsoverladelse at tildele EU en selvstændig ret tilat opkræve skatter i Danmark. Forslaget kan ses i forbindelse med, at derfra flere sider fremført ønsker om at oprette en slags økonomisk regering,som skal kunne føre fælles finans/økonomisk politik som pendant til denEuropæiske Centralbanks forvaltning af euroen (pengepolitikken).

33



Det er i grundlovens § 43 fastsat, at ingen skat kan pålægges, forandreseller ophæves uden ved lov. Grundlovens § 20 fortolkes normalt sådan, atden alene har den virkning, at man generelt og i nærmere bestemtomfang kan erstatte danske myndigheder med mellemfolkelige. Men atforestille sig at man også kan gøre det i med hensyn til en aktivitet, derud fra et sagligt kriterium ifølge grundloven udtrykkeligt er en beføjelseforbeholdt folketinget at udøve ved lov, kan være tvivlsomt. Det heddergodt nok i § 20, at beføjelser, der efter denne grundlov tilkommer Rigetsmyndigheder kan i nærmere bestemt omfang osv. Men den pågældendeformulering ”beføjelser” (altså ikke nødvendigvis alle beføjelser) er afgenerel karakter og kan ikke nødvendigvis siges at omfatte en beføjelse,der efter grundloven helt konkret er forbeholdt Folketinget. Dette syns-punkt stemmer overens med det, prof. Alf Ross har anlagt i sin Statsfor-fatningsret, derimod ikke med prof. Max Sørensens. Der kan imidlertidmed god ret hævdes at være delte meninger på området, hvilket ikkelægger op til at anvende § 20.

Beskatningsretten er traditionelt en ret af en helt særlig natur, som i defleste lande synes omgærdet med visse garantier, og som traditionelt kuntilkommer et land eller en enhed inden for et land. Indførelse af enbeskatningsret for EU ville også indebære, at man kunne begynde at rejsespørgsmål ved, om EU så ikke ville antage så meget karakter af en stat,hvorved grundlovens § 20 ville blive uanvendelig.

Under alle forhold må det antages at være så godt som udelukket atmene, at den danske befolkning ved folkeafstemning efter reglerne igrundlovens § 20 ville stemme ja til en forfatningstraktat, der rummer enbeskatningsret for EU. Den eneste farbare vej vil være en grundlovsæn-dring, der selvsagt også vil få svært ved at blive vedtaget.

Fastholdes det rotationsprincip, der blev vedtaget i Nice vedrørende med-lemskab af Kommissionen, kan der fortsat rejses tvivl om, hvorvidt denordning er forenelig med grundlovens § 20. Der skal her blot henvises tilen artikel i bladet Common Market Law Review April 2002, hvor en frem-trædende EF-jurist, Dr. John Temple Lang (Dublin og Oxford), i en grundigog omfattende artikel påviser, at rotationsordningen er udtryk for et fun-damental svækkelse af Kommissionen, af de små medlemslande og selvefællesskabsmetoden. Han har derved vist sig at være enig med mig i denoffentlige, juridisk baserede kritik, jeg selv rejste efter Nice-topmødet

34


vedrørende rotationsordningen, som jeg den gang og nu – uanset rege-ringsapparatets notat desangående – finder i hvert fald burde have udløsten § 20 procedure. Ja, man kan tilmed mene, at ikke engang § 20 proce-duren vil være nok, fordi rotationsordningen i en sådan grad strider moddet lighedsprincip, EU ellers er baseret på, at betingelserne i selve § 20ikke er overholdt.

Tilsvarende vil der kunne opstå problemer, hvis man bestemmer, at derskal være en direkte valgt kommissionspræsident (eller rådspræsident)med særlige selvstændige beføjelser af væsentlig, supranational karakter.Det vil ikke kunne legitimeres ved en § 20 procedure, men ligger over §20 grænsen, dvs. vil kræve grundlovsændring.

Charteret for grundrettighederEn kommende forfatningstraktat vil som sagt kunne rumme mange over-raskelser. Indsættes grundrettighedschartret som en retligt bindende delaf det kommende traktatgrundlag, hvilket er sandsynligt, må det nøjeundersøges, om det skaber problemer i forhold til grundloven. Det kanmeget vel tænkes. Det må derfor som et minimum være en opgave forDanmark at gøre dette, hvis man siden hen skal undgå alvorlige politiskeog juridiske problemer.

Der hedder ganske vist i chartret selv, at det ikke skaber nye beføjelsereller kompetencer for EU. Det kan jo næppe undre, al den stund chartretforeløbig kun har politisk karakter – ikke retlig. Men bestemmelsen ertydeligvis indsat også for det tilfældes skyld, at chartret skulle antage juri-disk bindende status.

Men også selve formuleringen af chartrets enkelte bestemmelser synes inogle tilfælde at være i modstrid med den pågældende formulering, lige-som det synes noget uklart, hvem chartrets bestemmelser egentlig gælderfor (kun EU eller også medlemslandene?). Dertil kommer, at det grundret-tighedscharter, nogle lande ikke finder er udtryk for en udvidelse af EU'sbeføjelser, meget vel kan være det, hvis man anskuer det ud fra en dansksynsvinkel, og det bliver retligt bindende. Der er imidlertid næppe i Dan-mark i forbindelse med chartrets tilblivelse foretaget nogen grundigundersøgelse desangående, og der er fra statsretssagkyndigt hold rejsttvivl om chartrets mulige rækkevidde i forhold til grundloven. Det harværet fremført, at chartret f.eks. rummer bestemmelser om omsorgspligt,

35



der synes at række længere end det, der er basis for på det nuværendetraktatgrundlag, og vil gøre det muligt for EF-domstolen at fastslå, hvadder skal anses for i kroner at udgøre tilstrækkeligt til at sikre fornødenomsorg også for danske borgere.

Såfremt indskrivning af sådanne grundrettighedsbestemmelser i en kom-mende forfatningstraktat skal tillægges karakter af grundrettigheder medvirkning ikke blot for, men også i Danmark, ville en dansk tiltrædelse af for-fatningstraktaten med grundrettighedschartret som en retligt bindende delindebære, at selv den danske højesteret, der ellers forbeholder sig ret til –som for Tysklands vedkommende forfatningsdomstolen i Karlsruhe – at væreden, der i sidste instans afgør en konflikt mellem EU og Danmark vedrøren-de grundrettighederne, ville blive sat ud af spillet. Det vil ikke kunne ske pågrundlag af en § 20-procedure, men kun ved ændring af grundloven.

Hvis det i forfatningstraktaten bestemmes, at hele EU skal udgøre en enkeltvalgkreds ved valg til Europa-Parlamentet efter fælles valgregler (jf. Lae-ken-spørgsmålene, der viser, det er på tale) er det en ordning, der vil kunneskabe alvorlige vanskeligheder herhjemme. For Europa-Parlamentet er med-lovgiver. Ligesom den planlagte rotationsordning med hensyn til medlem-skab af Kommissionen vil kunne koble et medlemsland helt ud af beslut-ningsmyndigheden i en periode, ville valg til Europa-Parlamentet i en heleEU omfattende valgkreds i hvert fald teoretisk set kunne fjerne al danskrepræsentation i Parlamentet. Det siger sig selv, at en sådan ordning yderli-gere ville reducere dansk indflydelse i EU og samtidig øge EU's karakter afat være en stat. Også dette kunne være svært at forene med grundlovens §20. Nu vil en sådan ordning næppe komme på tale, fordi en kommendeforfatningstraktat kun kan vedtages ved enstemmig beslutning blandt med-lemslandenes regeringer og ratifikation efter de hjemlige forfatningsmæssi-ge bestemmelser. Men forslaget kan give stof til eftertanke med hensyn tilfremtidige danske, forfatningsmæssige muligheder for at deltage i EU.

Det ligger også i kortene, at der inden for rammerne af den kommende for-fatningstraktat skal oprettes et særligt organ, der skal bestemme, hvorvidtEU holder sig inden for de grænser for kompetence, som EU tilægges. Etsådant organ kan blive en del af EF-domstolen (som foreslået i Europa-Parla-mentets nyligt vedtagne Lamossoure-betænkning), men det kan også bliveet uafhængigt organ med dels juridiske dels politiske dommere. Hvis etsådant organ skal tillægges beføjelse til definitivt og uden at kunne under-

36


kendes af de nationale forfatningsdomstole eller højesteretter o.l. at afgøregrænserne mellem national kompetence og EU's, vil dette række længereend det, der er grundlag for i dag; og det ville grundlæggende indebære,at rettigheder, der i dag fra såvel dansk højesterets som den tyske forfat-ningsdomstols side antages at være deres endegyldige kompetence pågrundlag de to landes respektive deltagelse i EU, vil blive afgørende ænd-ret. EU ville så at sige også på den måde kunne blive tildelt Kompetenz-Kompetenz. Det vil kræve en grundlovsændring for Danmarks vedkommen-de. Og en sådan kræver som bekendt vedtagelse i uændret form to gangeaf to folketing efter mellemkommende valg samt en folkeafstemning, hvoret flertal af de deltagende vælgere og intet mindre end 40% af samtligestemmeberettigede skal stemme ja til den grundlovsændringen.

Oprettelse af et senat (som foreslået fra bl.a. fransk og tysk side) beståendeaf medlemmer af de nationale parlamenter vil også kunne rejse problemer iforhold til grundloven. Det gælder f.eks., hvis det skulle erstatte ministerrå-det. Alt efter forholdene kunne det skabe problemer, fordi det efter grund-loven er sådan, at det er regeringen, der handler på Rigets vegne i mellem-folkelige anliggender. Hvis medlemmerne af et senat til erstatning afMinisterrådet skulle vælges direkte og optræde uden instruks fra den hjem-lige regering, ville også det skabe problemer i forhold til grundloven.

En grundlovsrevisionOvenstående synspunkter vedrørende den eventuelle nødvendighed af atforetage en grundlovsændring som forudsætning for dansk tiltrædelse tilen kommende forfatningstraktat er kun nogle af flere eksempler, derkunne tænkes og måske ligefrem være sandsynlige. Situationen er nu, atdet må være på tide at foretage en passende forberedelse og juridiskanalyse af de forfatningsmæssige problemer, der kan risikere at opstå, såDanmark ikke ender i en situation, hvor det bliver praktisk taget umuligtat tilslutte sig et nyt traktatgrundlag.

Der er traditionelt i regeringsapparater og blandt politikere en ulyst til atgribe fat om nælden og erkende problemernes potentielle omfang. Mendet vil være uheldigt, hvis man som tidligere i kortfattede notater aleneudarbejdet af regeringsbureaukrater søger at tale sig bort fra problemer-ne. Det er ikke for meget sagt, at situationen taler for, at der nedsættesen gruppe bestående af sagkyndige jurister og andre, som nøje bør se påde statsretlige implikationer af en kommende forfatningstraktat.

37


Siden Danmark kom med i EF i 1972 har grundloven været omdrej-ningspunktet for EU-modstandernes kamp mod EF og EU. Menselvom EU-samarbejdet har udviklet sig meget siden 1972 har detikke været i konflikt med grundloven. Men med EU-konventetsarbejde med en EU-forfatning, har EU-modstanderne genoptagetkampen om myterne. For at komme tættere på et svar har Europa-bevægelsen bedt to fremtrædende jurister, advokat Peter Bieringog Kontorchef i Håndværksrådet Peter Vesterdorf om, at givederes bud på, hvilke konsekvenser en EU-forfatning kan få forgrundloven. Peter Biering afmystificerer forfatningsspørgsmålet,og kommer til den konklusion, at grundloven kan rumme de for-slag til forfatning som regeringscheferne muligvis vedtager påregeringskonferencen i 2004. Peter Vesterdorf på den anden sideviser, hvilke spørgsmål der kan føre til, at grundloven kommer ikonflikt med en eventuel forfatning.

Støt Europabevægelsen – bliv medlem

Send mig venligst information om Europabevægelsen

Jeg ønsker medlemsskab af EuropabevægelsenPris kr. 195,- for alm. årskontingent, kr. 100,- for unge under 25 og pensionister

Som medlem af Europabevægelsen ønsker jeg gratis abonnementpå udgivelser fra Tænketanken Ja til Europa

Jeg vil gerne bestille ___ eksemplarer af Grundloven og EU (gratis)

Navn Fødselsdato

Gade

Postnummer By

E-post

Kuponen sendes eller faxes til: Bremerholm 6, 1069 København KTelefon 33 141 141, telefax 33 155 [email protected]


ISBN 87-87803-37-2

Grundloven og EU – problemer forude?

Af Peter Biering og Peter L. Vesterdorf

Udgivet af tænketanken Ja til Europa

© 2002 Europabevægelsen

Produktion: Rostra KommunikationDesign: Dark Design Copenhagen

Gengivelse er kun tilladt med tydelig kildeangivelse


G r u n d l o v e n o g E U42


Documents

Grundloven og EU - Europabevægelsen - Europabevægelsen · 2017-04-19 · grundloven og EU hængt uløseligt sammen i den danske Europadebat. Hver gang, der har været traktat-revisioner