Embed Size (px)
Citation preview
Regija Europa i Središnja Azija
Dokument Svjetske banke
Grupa Svjetska banka
Hrvatska Socijalni utjecaj krize i jačanje otpornosti Glavno izvješće
2
VALUTA I EKVIVALENTNE JEDINICE Valuta=Hrvatska kuna
US$1 =HRK 6.0623 (na dan lipanj 10, 2010)
FISKALNA GODINA
Siječanj 1 – Prosinac 31
TEŽINE I MJERE Metrički sustav
SKRAĆENICE I AKRONIMI
ALMP Aktivne politike tržišta rada
LFS Labor Force Survey CROSTAT Središnji ured za statistiku
MZSS Ministrarstvo zdravstva i socijalne
ECA Europa i središnja Azija NGOs Nevladine organizacije EU Europska Unija OECD Organization for Economic Cooperation
BDP Bruto domaći proizvod PPP Purchasing Power Parity
APKS Anketa potrošnje kuć
UNDP United Nations Development Program HZZ Hrvatski zavod za
WISE Socijalni ured za integriranje u rad ILO International Labor
Podpredsjednik:
Direktor za zemlju:
Direktor sektora:
Rukovoditelj sektora:
Voditelji projektnog tima:
Philippe H. Le Houerou, ECAVP
Peter C. Harrold, ECCU5
Tamar Manuelyan-Atinc, ECSHD
Jesko S. Hentschel, ECSH4
Jan J. Rutkowski, ECSH4
Sanja Madzarevic-Sujster, ECSP2
3
ZAHVALA
Ovo izvješće rezultat je zajedničkog rada Svjetske banke, Programa za razvoj Ujedinjenih naroda (UNDP) , hrvatske vlade i hrvatske istraživačke zajednice, što uključuje Ekonomski institut i Studijski centar za socijalni rad na Pravnom fakultetu. Tim zahvaljuje gđi Veri Babić (bivša državna tajnica Ministarstva gospodarstva, rada i poduzetništva), gđi Ankici Paun-Jarallah (direktorica Hrvatskog zavoda za zapošljavanje), gđi Dorici Nikolić (državna tajnica Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi) i njihovom osoblju kao i djelatnicima Ministarstva obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti za njihove komentare i podršku u raznim fazama pripreme ovog izvješća. Rani rezultati rada podijeljeni su s vladom i nevladinim službenicima, uključujući predstavnike donatorske zajednice, za vrijeme radionice organizirane u listopadu 2009. Tim je zahvalan za sve primljene komentare.
Izvješće su izradili Jan Rutkowski i Sanja-Madzarevic-Sujster, koji su vodili tim Svjetske banke u kojem su bili Danijel Nestic, Emil Tesliuc, Joanna Tyrowicz i Maja Vehovec. Tim UNDP-a vodile su Jasmina Papa i Lidija Japec a u timu su bili Zoran Šućur, Teo Matković, Mihail Arandarenko i Andrey Ivanov. Dubravka Jerman i Kamila Kanafa osigurale su administrativnu podršku i pomoć u istraživanju.
Izvješće je rađeno pod vodstvom Petera Harrolda, regionalnog direktora, Andrasa Horvaia,voditelja Ureda Svjetske banke u Hrvatskoj i Jeska Hentschela, voditelja sektora. Milan Vodopivec i Carolina Sanchez-Paramo pregledali su izvješće. Odgovornost za sve podatke i/ili iznesena mišljenja u ovom izvješću isključivo je na Svjetskoj banci .
4
Sadržaj
SAŽETAK ...................................................................................................................................... 7
SOCIJALNI UTJECAJ KRIZE I JAČANJE OTPORNOSTI ...................................................................... 15
UVOD ........................................................................................................................................ 15
I. MAKROEKONOMSKA POZADINA ......................................................................................... 16
II. UČINAK KRIZE NA TRŽIŠTE RADA ......................................................................................... 17
III. UČINAK NA SIROMAŠTVO .................................................................................................. 27
IV. UBLAŽAVANJE UČINKA KRIZE PUTEM DJELOTVORNE POLITIKE ZAPOŠLJAVANJA I MREŽE SOCIJALNE ZAŠTITE .................................................................................................................... 44
Programi tržišta rada: pomoć nezaposlenima ............................................................................................... 45 Socijalna pomoć: pomaganje siromašnim i ranjivim skupinama ................................................................... 57
V. KRIZA: PRILIKA ZA REFORME .............................................................................................. 65
Poboljšati učinkovitost aktivnih politika tržišta rada ..................................................................................... 66 Poboljšati učinkovitost sustava socijalne pomoći.......................................................................................... 72
Literatura: ............................................................................................................................................................. 78 Dodatak 1 Problematika kvalitete podataka u Hrvatskoj ..................................................................................... 80 Dodatak 2. Metoda izračunavanja siromaštva na osnovu potrošnje ................................................................... 80
Tablice
Tablica 1.Subjektivno siromaštvo u razdoblju 2002.-2008. .................................................................. 30Tablica 2: Siromaštvo u Hrvatskoj u 2008. god. .................................................................................... 30Tablica 3: Nejednakost prema potrošnji i dohodovna nejednakost ..................................................... 31Tablica 4: Incidencija siromaštva prema radnom statusu nositelja kućanstva ..................................... 32Tablica 5: Incidencija siromaštva prema obrazovnim kvalifikacijama nositelja kućanstva .................. 32Tablica 6: Incidencija siromaštva prema sastavu kućanstva ................................................................. 36Tablica 7: Značajke kućanstava s djecom u dobi između 0 i 17 godina ................................................ 37Tablica 8: Simulacije siromaštva za 2009. god. ..................................................................................... 39Tablica 9: Raščlamba rasta i redistribucije promjena u siromaštvu ..................................................... 41Tablica10: Simulirana incidencija siromaštva prema statusu pojedinca na tržištu rada (za osobe starije od 15 godina) ............................................................................................................................. 42Tablica 11: Teorija „Tko je zadnji ušao, prvi izlazi“: profil siromašnih prema starosti .......................... 43Tablica 12: Potrošnja za programe socijalne pomoći u Hrvatskoj (u % BDP) ...................................... 58Tablica 13: Hrvatska: Točnost ciljanja programa socijalne zaštite, 2008. ............................................. 59
5
Tablica 14: Pokrivenost: Udjel stanovništva koje prima sredstva iz programa socijalne pomoći 2008. .............................................................................................................................................................. 60
Tablica 15: Izdašnost programa socijalne pomoći 2008 ....................................................................... 63
Slike
Slika 1: Potražnja za radnom snagom za vrijeme krize značajno je pala .............................................. 19Slika 2: Izrazitoveliko povećanje nezaposlenosti kao posljedica krize .................................................. 21Slika 3: Učinak krize na tržište rada značajno se razlikuje među pojedinim regijama .......................... 24Slika 4: Regije s niskom nezaposlenošću više su trpjele zbog krize nego regije s visokom nezaposlenošću. .................................................................................................................................... 25Slika 5: Sektori prerađivačke industrije, trgovine i turizma bili su najviše pogođeni krizom ............... 26Slika 6: Siromaštvo i nezaposlenost u Hrvatskoj su usko povezani ...................................................... 27Slika 7: Prenošenje krize na životni standard ....................................................................................... 28Slika 8: Načini nošenja s krizom u Hrvatskoj ........................................................................................ 28Slika 9: Stopa siromaštva prema dobi i mjestu življenja pojedinca ...................................................... 34Slika 10: Stopa siromaštva prema spolu i mjestu življenja .................................................................. 34Slika 11: Stopa siromaštva prema veličini kućanstva ............................................................................ 35Slika 12: Stopa siromaštva prema regiji i mjestu življenja .................................................................... 35Slika 13: Distribucija siromaštva prema regiji i mjestu življenja ........................................................... 35Slika 14: Krivulja raspodjele rasta, 2008-2009. ..................................................................................... 40Slika 15: Simulirano povećanje broja siromašnih osoba u 2009. prema stupnju obrazovanja (za osobe starije od 15 godina) ............................................................................................................................. 43Slika 16: Simulirana incidencija siromaštva za djecu ............................................................................ 44Slika 17: Simulirani rizik siromaštva za djecu (0-6 godina starosti) u kućanstvima .............................. 44Slika 18: Naknadu za nezaposlenost uglavnom primaju siromašni i ona ih izbavlja od siromaštva ..... 47Slika 19: Hrvatska na programe tržišta rada troši znatno manje nego zemlje EU-a uključujući nove zemlje članice (EU10); dakle, obuhvat tog programa je nizak .............................................................. 49Slika 20: Relativna važnost obuke i programa javnih radova povećala se za vrijeme krize .................. 51Slika 21.: U prikupljanju informacija o slobodnim radnim mjestima neki lokalni uredi za zapošljavanje djelotvorniji su od drugih. ..................................................................................................................... 56Slika 22: Potrošnja za programe socijalne pomoći u različitim zemljama, godine 2005-2008 ............ 57Slika 23: Pokrivenost najsiromašnijeg kvintila stanovništva s programima socijalne pomoći ........... 57Slika 24.: Točnost ciljanja pomoći za uzdržavanje u srednjoj i istočnoj Europi veoma je dobra, 2008. 61Slika 25.: Korisnici socijalne pomoći, 2007-2009 ................................................................................. 61Slika 26.: Porezne olakšice na djecu ...................................................................................................... 64
Okviri
Okvir 1: Ekonomski program oporavka Vlade Republike Hrvatske ...................................................... 14Okvir 2: Siromaštvo u Hrvatskoj prema regionalnim standardima je nisko ......................................... 29Okvir 3: Utjecaj krize na ljudski razvoj .................................................................................................. 38Okvir 4: Glavni programi aktivnog tržišta rada u Hrvatskoj .................................................................. 48Okvir 5: Usklađivanje kombinacije aktivnih programa tržišta rada s promijenjenim uvjetima na tržištu rada može povećati učinkovitost programa. ........................................................................................ 53
6
Okvir 6: Učinkovita politika tržišta rada kao odgovor OECD-a na sadašnji trend gospodarskog pada .............................................................................................................................................................. 69
Okvir 7: Utjecaj programa subvencija za skraćeno radno vrijeme ovisi o dobro koncipiranim kriterijima za kvalificiranost tvrtki za taj program. ............................................................................... 71Okvir 8: Integrirati usluge naknada u gotovini i skrbi ........................................................................... 73Okvir 9: Pravci uključivanja radnika u nepovoljnom položaju: Mentoring socijalnog uključivanja i integriranje u rad socijalnih poduzeća. ................................................................................................. 76Okvir 10: Iskorijeniti nizak fertilitet i nisku participaciju ženske radne snage ...................................... 77
7
Sažetak
1. Ovo izvješće analizira učinak globalne ekonomske krize na tržište rada i siromaštvo u Hrvatskoj, te preispituje djelotvornost politika mreže socijalne zaštite pri reakciji na krizu. Izvješće također izlaže opcije za poboljšanje troškovne učinkovitosti socijalne politike u Hrvatskoj kao odgovor na pad gospodarstva. U izvješću se tvrdi da je utjecaj krize na zaposlenost i siromaštvo velik, a odgovor politike bio je ograničen. No, još uvijek ima dovoljno prostora za poboljšanje učinkovitosti sustava socijalne zaštite u Hrvatskoj u okviru postojećih raspoloživih sredstava, a također i za jačanje otpornosti na potencijalne buduće ekonomske šokove. 2. U Hrvatskoj se, kao i u svakom tržišnom gospodarstvu, u budućnosti mogu očekivati ciklički poremećaji. Zbog toga ova analiza učinkovitosti socijalnih politika u Hrvatskoj nije ograničena samo na sadašnju krizu. Zaokret u hrvatskom gospodarstvu se već nazire te je stoga za očekivati da se fokus politike preusmjeri s kratkoročnih anti-kriznih na strukturne politike. Međutim, treba osigurati da politike zaposlenosti i mreže socijalne zaštite budu uspostavljene na način da adekvatno odgovore na povećavanje nezaposlenosti i siromaštva koje mogu rezultirati iz eventualnih budućih šokova potražnje i gospodarstva.
Učinak globalne ekonomske krize na tržište rada u Hrvatskoj je značajan
3. Učinak globalne ekonomske krize na tržište rada u Hrvatskoj bio je velik. Iako je početna reakcija zaposlenosti na pad obujma proizvodnje bila umjerena, s vremenom se tempo zatvaranja radnih mjesta ubrzavao. U mjesecu ožujku 2010. zaposlenost u korporativnom sektoru bila je za više od 7 posto niža nego prije krize1. Time je pad zaposlenosti u korporativnom sektoru izjednačen smanjenju BDP-a (oko 6 posto). Međutim, pad ukupne zaposlenosti (uključujući i neformalnu) bio je manji, oko 2,4 posto. Dakle, neformalni sektor donekle je ublažio negativan utjecaj krize na zaposlenost. Odgovor ukupne zaposlenosti na pad BDP-a u Hrvatskoj tijekom krize sličan je onome u drugim zemljama regije.2
Značajan pad zaposlenosti u korporativnom sektoru sugerira da je kriza možda potakla intenzivnije restrukturiranje poduzeća, a što je u Hrvatskoj bilo odgađano zbog, između ostalog, rigidnosti radnog zakonodavstva.
4. Rast zapošljavanja kao odgovor na početni ekonomski rast će vjerojatno biti odgođen. Za očekivati je da će tvrtke porast potražnje za proizvodima prije kompenzirati povećanjem produktivnosti nego zapošljavanjem novih djelatnika. U tom slučaju, porast zapošljavanja i pad nezaposlenosti se može očekivati tek nakon proteka dužeg vremenskog razdoblja. 5. Ubrzani tempo zatvaranja radnih mjesta doveo je do porasta nezaposlenosti. Broj registriranih nezaposlenih (prema podacima iz siječnja 2010.) veći je za oko trećinu nego prije krize i preko 20 posto veći nego godinu dana ranije. Kriza je preokrenula značajno smanjenje
1 Na temelju podataka o nezaposlenosti procjenjuje se da je kriza počela u posljednjem kvartalu 2008. godine. 2 Elastičnost zaposlenosti u odnosu na BDP za 20 zemalja Europe i središnje Azije tijekom krize iznosila je oko 0,4-0,5.
8
nezaposlenosti zabilježeno 2007. i u prvoj polovini 2008. i ponovo vratila hrvatsko tržište rada u status visoke nezaposlenosti. 6. Rast nezaposlenosti u Hrvatskoj, iako značajan, još uvijek je bio niži od onog zabilježenog u većini zemalja EU-a. U 2009. stopa nezaposlenosti u Hrvatskoj prema ILO/ARS povećala se za 2,3 postotna boda, u usporedbi s prosjekom od 4,1 postotnog boda u EU-u. Međutim, trenutno je stopa nezaposlenosti u Hrvatskoj nešto viša od prosjeka u zemljama EU-a (10,6 posto prema 10,2 posto). 7. Osim povećanja nezaposlenosti, opadanje u potražnji za radnom snagom također je dovelo do opadanja stope sudjelovanja radne snage. Neki radnici suočeni sa slabim izgledima zapošljavanja postaju obeshrabreni i povlače se iz radne snage. Smanjenje sudjelovanja radne snage nije bilo dramatično, ali je ipak bilo značajno (1,6 postotnih bodova). Iako su povećanje stope nezaposlenosti i opadanje stope sudjelovanja radne snage za vrijeme krize bili relativno umjereni, njihov zajednički efekt je značajan. U samo godinu dana omjer broja zaposlenih i broja radno aktivnog stanovništva opao je za 2,3 posto s već ionako vrlo niske razine od 57,8 prije krize (jedna od najnižih u Europi). Tako je kriza još više pogoršala već značajne strukturne probleme tržišta rada u Hrvatskoj. 8. Važan čimbenik koji je ograničio učinak krize na zaposlenost je umjerenost plaća. Kako je rast gospodarstva usporio, realne plaće praktički su stagnirale da bi nedavno (od rujna 2009. ) počele i padati. Koncem 2009. prosjek realnih plaća bio je gotovo 3 posto niži nego godinu dana ranije. Smanjenje pritiska na plaće pomoglo je smanjiti troškove rada i time ograničiti otpuštanja. Fleksibilnost plaća je tako postala važan čimbenik mehanizma ublažavanja učinka krize, što je značajna nova pojava jer su donedavno pritisci na plaće bili prisutni u cijelom hrvatskom gospodarstvu i pridonosili visokoj nezaposlenosti. 9. Za razliku od toga, malo je poslodavaca reagiralo na opadanje potražnje za proizvodima skraćivanjem radnog vremena. Broj odrađenih sati ostao je približno isti od pojave krize, iako noviji podaci (iz listopada 2009. ) pokazuju određeno skraćenje radnog vremena (4 posto). Ipak, čini se da skraćivanje radnog vremena nije važan mehanizam prilagodbe u Hrvatskoj. 10. Na pad potražnje za proizvodima poslodavci su odgovorili smanjenjem zapošljavanja. Broj slobodnih radnih mjesta tijekom krize opao je za oko jednu trećinu. To upućuje na dramatično pogoršanje šansi nezaposlenih za pronalaženje radnog mjesta, mjereno omjerom broja nezaposlenih i broja slobodnih radnih mjesta (omjer U/V). Tijekom krize, kao rezultat naglog povećanja nezaposlenosti i jednako tako naglog smanjenja broja slobodnih radnih mjesta u Hrvatskoj se omjer U/V udvostručio. Trenutno je 22 novoregistriranih nezaposlenih osoba na svakih 10 novoregistriranih slobodnih radnih mjesta, dok je taj omjer prije krize iznosio samo 11. To upućuje na zaključak da nema slobodnih radnih mjesta za većinu (55 posto) novoregistriranih nezaposlenih. 11. Neke regije Hrvatske bile su pogođene krizom mnogo jače od drugih. Dok se u nekim regijama nezaposlenost u prošlih godinu dana povećala za otprilike samo 10 posto, u drugim se regijama povećala za više od 35 posto. Regije u kojima je nezaposlenost u početku bila niska bile su više pogođene krizom nego regije u kojima je nezaposlenost bila visoka. Napokon, u regijama postoji snažna negativna korelacija između nezaposlenosti prije krize i rasta nezaposlenosti. Učinak ekonomske krize na regije s niskom nezaposlenošću je tako značajno jači nego u regijama s visokom
9
nezaposlenošću. Posljedica toga je da su razlike u stopama nezaposlenosti između pojedinih regija trenutno mnogo manje nego prije krize. Tako je kriza dovela do ujednačavanja tržišta rada. 12. Način na koji je regionalno tržište rada reagiralo na krizu odražava razlike u regionalnim industrijskim strukturama. Industrije koje su bile najviše pogođene krizom uključuju prerađivačku industriju, trgovinu, turizam i građevinsku industriju. U skladu s tim su regije u kojima su ove industrije dominantne najviše trpjele zbog krize. Razlike u regionalnoj industrijskoj strukturi također objašnjavaju zašto se nezaposlenost više povećala u regijama koje su u početku imale nižu nezaposlenost. Regije u kojima je nezaposlenost prije krize bila niska su ili regije s velikim udjelom prerađivačke industrije i trgovine, ili regije koje su se oslanjale na turizam. S obzirom na to da je kriza pogodila uglavnom industrijski sektor, uvjeti tržišta rada u industrijaliziranim regijama pogoršali su se više nego u manje industrijaliziranim, poljoprivrednim regijama, u kojima je nezaposlenost u početku bila viša. 13. Industrijski profil krize odražava se na socio-ekonomskom profilu radnika pogođenih krizom. U usporedbi s profilom nezaposlenosti prije krize, veća je vjerojatnost da će novonezaposlena osoba biti kvalificirani radnik iz proizvodnje, muškog spola i mlađe dobi. Žene, mladi i administrativni radnici manje su pogođeni krizom. Međutim, razlike u socio-ekonomskom profilu između onih koji su postali nezaposleni prije krize i onih koji su to postali nakon početka krize nisu toliko jako izražene. Ali, te razlike imaju značajne implikacije na siromaštvo. To je zato što je kriza nerazmjerno pogodila primarne hranitelje (muškarce u primarnoj dobi), za koje je vjerojatno da su nositelji kućanstva. Nasuprot tome, prije krize teret prilagodbe tržišta rada snosili su najviše sekundarni hranitelji (mladi, žene). Veća je vjerojatnost da će do osiromašenja kućanstva dovesti nezaposlenost primarnog hranitelja nego nezaposlenost sekundarnog hranitelja.
Pad zaposlenosti vodi u porast siromaštva
14. Siromaštvo je prije krize u Hrvatskoj bilo na niskoj razini zahvaljujući snažnom ekonomskom rastu povezanom s otvaranjem novih radnih mjesta i visokoj javnoj potrošnji za socijalnu sigurnost. Siromaštvo je bilo povezano s dugotrajnom nezaposlenošću i neaktivnošću, a što je uglavnom bilo koncentrirano na niskokvalificirane radnike. Kriza je imala bitan utjecaj na stopu siromaštva i na profil siromaštva. Pad zaposlenosti i pad realnih dohodaka uzrokovao je smanjenje dohotka i posljedično mnogi nezaposleni radnici gurnuti su u siromaštvo. „Novi“ siromašni pojedinac razlikuje se od „starog“ siromašnog; naime, oni su bolje obrazovani, mlađi i ekonomski aktivni. 15. Simulacije pokazuju da je pad potražnje za radnom snagom potaknut krizom i s njim povezano povećanje nezaposlenosti imao velik utjecaj na siromaštvo u Hrvatskoj.3 Ako se kao početna vrijednost uzme stopa siromaštva od 10 posto, rezultati simulacije upućuju na to da se stopa siromaštva povećala za oko 3,5 postotnih bodova.4
Prema tome, kriza je anulirala uspjehe u socijalnom blagostanju postignute u posljednjih nekoliko godina gospodarskog rasta.
3 U cijelom tekstu spominje se simulirani utjecaj na siromaštvo, a ne stvarni utjecaj. Prema tome, osobe koje se nazivaju “novi siromašni” trebale bi se, zapravo, nazivati “potencijalno siromašni” ili “osobe koje se nalaze „u riziku od siromaštva“. 4 Zbog pretpostavke na kojoj se baziraju simulacije ovo je vjerojatno najviša vrijednost procjene utjecaja krize na siromaštvo. Ipak, čak i ako je utjecaj na siromaštvo precijenjen, stoji ključna teza da je kriza dovela do značajnog porasta stope siromaštva u Hrvatskoj.
10
16. Apsolutno siromaštvo u Hrvatskoj prije krize prema regionalnim standardima bilo je nisko. Ono je također bilo plitko. Iako je bilo segmenata dubokog siromaštva, ekstremno siromaštvo bilo je doista rijetko. Relativno siromaštvo također je bilo nisko zbog relativno niske nejednakosti po dohotku i potrošnji. Prema tome, porast stope siromaštva s početkom krize krenuo je od niske razine i zbog toga je porast apsolutnog broja siromašnih bio relativno umjeren. Siromaštvo je bilo koncentrirano uglavnom među starijim osobama i osobama nižeg obrazovnog statusa koje su bile ekonomski neaktivne ili nezaposlene i koje su živjele u ruralnim područjima. Kriza je promijenila taj profil. 17. Niža srednja dohodovna klasa bila je najteže pogođena smanjenjem potrošnje, iako su razlike među dohodovnim skupinama relativno male. Kod najsiromašnijeg stanovništva uočen je blaži pad potrošnje nego kod prosječnog stanovništva zbog činjenice da (i) ono nije bilo pogođeno padom zaposlenosti; (ii) na kućanstva s nižim dohotkom primjenjivala se politika oslobađanja i izuzeća; i (iii) u 2009. povećani su socijalni transferi (mirovine, socijalne naknade). Najveći pad potrošnje zabilježen je u drugom kvintilu, a nakon njega i u trećem kvintilu što pokazuje da je za vrijeme krize najviše trpjela niža srednja dohodovna klasa. 18. Porast siromaštva za vrijeme krize uvelike je uvjetovan padom potrošnje, a u manjoj mjeri povećanjem nejednakosti. Nejednakost se za vrijeme krize povećala, što je također pridonijelo porastu siromaštva, ali je taj efekt imao manju ulogu. 19. Predviđalo se da će siromaštvo rasti nešto brže u bogatijim urbanim sredinama nego u siromašnijim ruralnim područjima. Kao rezultat toga, udio urbanog stanovništva u najsiromašnijem kvintilu se povećao. Međutim, s obzirom na to da većina siromašnih u Hrvatskoj živi u ruralnim područjima, porast siromaštva u apsolutnim iznosima bio je znatno veći u ruralnim područjima nego u urbanim sredinama. Takav obrazac porasta siromaštva odraz je činjenice da je zaposlenost najviše opala u razvijenijim, industrijskim i urbanim regijama Hrvatske, dok su manje razvijene ruralne regije bile manje pogođene krizom. 20. Osobe kojima prijeti siromaštvo su uglavnom one koje su izgubile posao upravo zbog krize. To su obično ekonomski aktivne osobe, bolje obrazovane i mlađe od “starih“ siromašnih osoba. Za njihovo siromaštvo vjerojatnije je da je to prolazno stanje, usko povezano s privremenim pogoršanjem uvjeta na tržištu rada. “Novi siromašni” imaju dobre izglede da izbjegnu siromaštvo čim se prilike za nalaženje posla poboljšaju. No, to je manje vjerojatno kod “starih siromašnih”, čije siromaštvo je obično dugotrajnije i povezano s ekonomskom neaktivnošću, niskim kvalifikacijama i starijom životnom dobi. 21. Kriza je negativno djelovala na siromaštvo djece. Očekuje se da će se incidencija siromaštva među djecom povećati više nego za ukupno stanovništvo. Najranjivije su obitelji s više djece.
Minimalna prilagodba politike kao odgovor na krizu
22. Zbog velikog pada gospodarstva socijalna politika suočava se s tri izazova. Prvo, treba osigurati potporu dohotku osobama koje su izgubile radno mjesto i obiteljima koje su gurnute u siromaštvo. Drugo, treba spriječiti da kratkotrajna nezaposlenost preraste u dugotrajnu te, posljedično, da se privremeno stanje siromaštva pretvori u kronično siromaštvo. I na kraju, s obzirom na ograničene resurse, potrebno je pažljivo izbalansirati potrebe onih koji su nezaposleni kratko
11
vrijeme i novih siromašnih s potrebama onih dugotrajno nezaposlenih i kronično siromašnih. Politika socijalne zaštite u Hrvatskoj je prilagođena samo marginalno na sve ove izazove. Potpora dohotku davala se u obliku naknade za nezaposlenost; no, velik broj novonezaposlenih osoba nije bio pokriven ovim sustavom. Aktivni programi tržišta rada (ALMP) čija je svrha pomoći radnicima da izbjegnu nezaposlenost provode se u ograničenom opsegu, a za vrijeme krize nisu se proširivali, a sustav socijalne pomoći je i dalje ostao usmjeren na pružanje pomoći kategoriji „starih“ siromašnih, premda i to ne na najučinkovitiji način. Postoji dovoljno prostora za poboljšanje učinkovitosti ovog sustava i za jačanje otpornosti sustava socijalne pomoći na potencijalne negativne šokove potražnje u budućnosti. 23. Odgovor politike na krizu u Hrvatskoj je bio ograničen. Jedini program socijalne zaštite čija se pokrivenost za vrijeme krize bitno povećala je naknada za nezaposlenost, koja je djelovala kao automatski stabilizator.5 Aktivni programi tržišta rada, koncipirani kao pomoć osobama koje su izgubile posao u pronalaženju novih poslova, u Hrvatskoj imaju izrazito nisku pokrivenost (nižu nego u bilo kojoj zemlji članici EU-a), i za vrijeme krize dodatno su smanjeni zbog fiskalnih ograničenja. Jedini aktivni program tržišta rada koji je bio značajno proširen za vrijeme krize je program javnih radova, no oni su ipak pokrivali samo mali segment nezaposlenih. Broj korisnika programa socijalne pomoći koja se temelji na imovinskom cenzusu (program pod nazivom pomoć za uzdržavanje) do sada se tek neznatno povećao. Ipak, pokrivenost ovim programom trenutno je manja nego prije početka krize. Međutim, pokrivenost programom pomoći za uzdržavanje vjerojatno će se povećati nakon određenog vremenskog zastoja, nakon što primateljima naknade za nezaposlenost istekne pravo na naknadu (najdulje u trajanju od 15 mjeseci).6
24. Sredinom 2009. Vlada je uvela novi program subvencioniranja skraćenog radnog vremena namijenjen prilagodbi radnih sati i destimulaciji otpuštanja. Međutim, taj program u praksi praktički nije imao nikakav učinak na zaposlenost, budući da ga je prihvatio izuzetno mali broj poslodavaca. Razlog nedovoljne prihvaćenosti ovog programa su niski poticaji i strogi uvjeti za ispunjavanje kriterija što je rezultat kompromisa kojeg je Vlada morala napraviti između povećanja poticaja za poslodavce da se uključe u taj program i smanjenja proračunskih sredstava.
25. Iako je u Hrvatskoj naknada za nezaposlenost glavni program potpore nezaposlenim radnicima, njegov je obuhvat relativno nizak. Naknadu za nezaposlenost prima manje od 30 posto svih nezaposlenih. Što je još važnije, ovaj program obuhvaća samo manji dio radnika pogođenih krizom, to jest, „nove“ nezaposlene radnike. U stvari, gotovo 60 posto kratkotrajno nezaposlenih ne prima naknadu za nezaposlenost. Dakle, jaz pokrivenosti je vrlo velik, a razlog tome je taj što mnogi radnici, kao što su to osobe koje su tek ušle na tržište rada ili radnici u neformalnom sektoru (rad „na crno“), ne ispunjavaju uvjete za primanje naknade za nezaposlenost. Pozitivna je činjenica što naknadu za nezaposlenost primaju uglavnom siromašni. To na prvi pogled nije očito jer se naknada za nezaposlenost temelji na osiguranju, a ne na imovinskom cenzusu. Također, naknada za nezaposlenost dovoljno je velika da većinu primatelja može izbaviti iz siromaštva.
5 Troškovi za naknadu za nezaposlenost porasli su s 0,24 posto BDP-a u razdoblju 2007.-2008. na 0,37 postotaka u 2009., te 0,43 posto u 2010. (planirano). Ovi troškovi djelomično su kompenzirali gubitak dohotka zbog nezaposlenosti i kao takvi održavaju potrošnje i posljedično smanjuju fluktuaciju realnog BDP-a. 6 Trajanje primanja naknade za nezaposlenost je neograničeno za osobe čiji radni staž je duži od 30 godina za žene i 35 godina za muškarce.
12
26. Ukupna potrošnja na socijalnu zaštitu u Hrvatskoj je prema regionalnim standardima relativno visoka. Međutim, ima mnogo prostora za poboljšanje učinkovitosti potrošnje. U stvari, kad bi resursi koji se dodjeljuju za socijalnu pomoć bili učinkovito trošeni, bili bi dovoljni da iskorijene siromaštvo u Hrvatskoj. Visok trošak socijalne pomoći u Hrvatskoj posljedica je velikog oslanjanja na naknade koje se dodjeljuju prema kategorijama stanovništva, za razliku od naknada koje se dodjeljuju prema kriteriju potreba. Programi koji podliježu imovinskom cenzusu (means-tested programs) imaju marginalnu ulogu: u 2009. činili su samo 7 posto ukupne potrošnje za socijalnu pomoć. Kao rezultat toga većina programa nije dobro usmjerena prema siromašnima i udio naknada koje se dodjeljuju najbogatijem kvintilu (tzv. elite capture) je prilično velik.
Kriza - prilika za reforme
27. Učinkovitost sustava socijalne zaštite u Hrvatskoj mogla bi se znatno poboljšati unutar postojećih raspoloživih sredstava. U tu svrhu neophodna je racionalizacija i objedinjavanje brojnih programa socijalne zaštite, kao i mijenjanje kombinacije programa (program mix) na način da se sredstva preraspodijele od loše ciljanih i neučinkovitih programa na one koji su dobro ciljani i imaju značajan učinak na siromaštvo. No, to također podrazumijeva i jačanje institucionalne kapacitiranosti za osmišljavanje, provedbu i procjenu politika socijalne zaštite. Dolje su navedene potencijalne opcije za kratkoročne i srednjoročne reforme koje se odnose na tržište radne snage i politike socijalne zaštite. 28. Specifične opcije za kratkoročnu reformu politike zapošljavanja uključuju:
• Razmjerno povećanje učinkovitih programa tržišta rada. Trenutno je veličina programa za tržište rada u Hrvatskoj premala, a da bi imala učinak na uvjete tržišta rada. Zbog toga bi ove programe trebalo značajno proširiti kako bi se učinci slabljenja gospodarstva na zaposlenost djelotvorno ublažili. Ali proširiti treba samo one programe koji su troškovno učinkoviti i koji su već pokazali da imaju značajan neto učinak na status radne snage koja sudjeluje u tim programima.
• Prilagodba kombinacije programa promjenljivim uvjetima tržišta rada. Za vrijeme razdoblja recesije Vlada bi mogla razmotriti razmjerno povećanje programa koji kompenziraju slabiju potražnju za radnom snagom i taj potez popratiti privremenim razmjernim smanjenjem programa osmišljenih za rješavanje strukturne nezaposlenosti u svrhu postizanja fiskalne održivosti izdataka za tržište rada.
• Prilagodba regionalne raspodjele sredstava za aktivne mjere zapošljavanja (ALMP). Vlada bi mogla razmotriti izradu algoritma za prilagodbu regionalne raspodjele sredstava za aktivne mjere zapošljavanja promjenljivim uvjetima tržišta rada. Regije u kojima se nezaposlenost više povećala primile bi veći udio sredstava od regija u kojima se nezaposlenost povećala manje. Međutim, da bi ovaj pristup učinkovito funkcionirao, povećano financiranje trebalo bi biti popraćeno ulaganjima u kapacitet određene regije za apsorpciju povećanih sredstava.
29. Programi za tržište rada koji bi se mogli razmjerno povećati za vrijeme krize su oni koji osiguravaju dohodovnu potporu nezaposlenim osobama i oni koji mogu kompenzirati slabu potražnju za radnom snagom. Opcije koje bi ulazile u prvu kategoriju su one koje uključuju privremeno ublažavanje kriterija kvalificiranosti za program primanja naknade za nezaposlenost te davanje naknade za nezaposlenost uvjetovati bilo obavljanjem nekih radnih aktivnosti ili pak uključivanjem pojedinca u program obuke. Opcije koje bi spadale u ovu drugu kategoriju uključuju subvencije za skraćeno radno vrijeme, naukovanje (subvencije za zapošljavanje) za nove osobe koje
13
ulaze na tržište rada i javni radovi. No, svi ovi programi bit će učinkoviti samo ako su dobro koncipirani što znači da je potrebno provoditi procjenu učinaka programa u ranoj fazi provedbe te njegove rezultate povratno ugrađivati u nacrt programa. 30. Opcije za kratkoročnu reformu socijalne pomoći (od kojih neke Vlada već razmatra – Okvir 1.) uključuju:
• Poboljšanje alokacije javnih sredstava u svrhu zaštite najsiromašnijih u razdoblju recesije. Ova bi mjera nužno uključivala povećanje izdataka za programe namijenjene siromašnima, posebice za pomoć za uzdržavanje. Kako bi se povećala dodjela za programe usmjerene na siromaštvo unutar raspoloživih sredstava, izdaci za naknade po kategorijama i za programe socijalne zaštite koji se ne financiraju iz doprinosa, mogli bi se preusmjeriti na program pomoći za uzdržavanje.
• Smanjenje broja kategorijskih naknada. Mjere za racionalizaciju i pojednostavljivanje naknada važne su za povećanje učinkovitosti i kvalitete programa socijalne pomoći. Neki koraci u ovom smjeru poduzeti su još u 2009. i neki neciljani kategorijski programi su ukinuti, no potrebno je i dalje poduzimati ove napore.
• Poboljšanje ciljanja. Dobra praksa korištenja imovinskog cenzusa za pomoć za uzdržavanje trebala bi se koristiti kao osnova za ciljanje ostalih naknada, uključujući obiteljske naknade, naknade u sustavu zdravstvenog osiguranja i naknade braniteljima. Na taj način smanjile bi se pogreške kod uključivanja u određeni program do kojih dolazi zbog netočnog prikazivanja dohotka kućanstva. Postupci utvrđivanja imovinskog cenzusa mogli bi se proširiti na gore navedene naknade korištenjem novouvedenog osobnog identifikacijskog broja (OIB).
• Pojednostavljivanje naknada. Najpoželjnija opcija bila bi uspostava jedne, jedinstvene naknade za socijalno blagostanje, a koju bi administrirala jedna središnja agencija/ministarstvo koje ima zajedničku mrežu ureda širom zemlje, lako dostupnu klijentima. Poduzeti su neki početni koraci za uspostavljanje „one-stop shop“ u sklopu Centara za socijalnu skrb, a za što će trebati razmjerno povećanje i ubrzanje aktivnosti. To je također važno za bolje praćenje i ocjenu rezultata programa socijalne skrbi.
31. Prioriteti reformi za srednjoročno razdoblje uključuju:
• Razviti aktivacijske politike za ponovno uključivanje dugotrajno nezaposlenih primatelja socijalne pomoći na tržište rada. Aktivacija znači da se primanje naknade za korisnike uvjetuje bilo aktivnim traženjem posla ili sudjelovanjem u aktivnim programima za tržište rada (primjerice, obuka). Ovaj pristup temelji se na načelu da prava nezaposlenih trebaju biti direktno povezana s obvezama (aktivna potraga za radnim mjestom i prihvaćanje svakog odgovarajućeg posla). Često se ove obveze reguliraju ugovorom između nezaposlene osobe i agencije za zapošljavanje. Korisnik naknade koji ne ispuni svoje obveze kažnjava se obustavljanjem naknade. Aktivacijske intervencije prilagođene su potrebama raznih kategorija klijenata. To uključuje “profiliranje” nezaposlenih; odnosno razvrstavanje u različite kategorije na temelju njihove udaljenosti od tržišta rada i iznosa potrebne pomoći. Različiti programi nude se za različite kategorije.
• Poboljšati troškovnu učinkovitost pronatalitetne politike. Potrebno je razmotriti određen broj potencijalnih mjera koje su se u drugim zemljama pokazale učinkovitima. S obzirom da je rizik siromaštva u pozitivnoj korelaciji s brojem djece, ciljanost programa dječjih doplataka može se dodatno poboljšati tako da se naknade preusmjere na obitelji s više djece. Takve mjere ne bi
14
samo podržavale pravičnost, a čemu Vlada teži, nego bi stimulirale pronatalitetni fokus samih naknada, jer se pokazalo da su takve novčane stimulacije učinkovita zaštita životnog standarda kućanstava s niskim dohotkom.
• Riješiti fragmentiranost institucija u sustavu mreže socijalne zaštite na središnjoj i lokalnoj razini. Trenutačno u Hrvatskoj djeluje kompleksan sustav razvojne politike, provedbe, praćenja i ocjenjivanja, koji djeluje kao usko grlo sustava socijalne zaštite i socijalne pomoći. Zbog velikog broja programa koji se nude, broja uključenih institucija, te nedostatka usklađenosti oko kriterija odobravanja pomoći upravljanje sustavom je preskupo, konfuzno i dolazi do pogrešaka kod isključivanja i uključivanja što ima negativan utjecaj na vrijednost za novac. Vlada bi trebala razmotriti konsolidiranje upravljanja u mjeri u kojoj je to moguće na način da se spoje relevantne funkcije u manjem broju ministarstava i/ili pojedinih ureda na lokalnim razinama zbog jednostavnijeg pristupa programima socijalne pomoći, integriranja socijalnih politika s naporima u rješavanju niske participacije radne snage i koherentnijeg socijalnog planiranja.
• Nadograditi informacijski sustav socijalne pomoći. Planirani Sustav upravljanja informacijama u socijalnom sektoru treba uključiti povezivanje s drugim vladinim informacijskim sustavima koji su već dostupni ili su u fazi planiranja. Osim toga, potrebno je uspostaviti jasan mehanizam razmjene informacija između ureda za socijalnu pomoć i centara za zapošljavanje kako bi se poboljšao učinak socijalne potrošnje na smanjenje siromaštva. Razmjena informacija također će reducirati pogreške kod uključivanja i isključivanja, ali također i administrativne troškove socijalne zaštite.
Okvir 1.: Ekonomski program oporavka Vlade Republike Hrvatske
U travnju 2010. Vlada Republike Hrvatske usvojila je Program ekonomskog oporavka uz detaljan plan njegove primjene. Predstavljeni prioriteti uključuju:
• Usmjeravanje ekonomskih programa na pružanje tehničke/strukovne obuke nezaposlenih;
• Ograničavanje trajanje primanja naknada za nezaposlene, uključivo s osobama s preko 30 godina radnog staža (koji prema sadašnjim propisima imaju pravo na naknadu za nezaposlene u neograničenom trajanju);
• Uvođenje stažiranja kako bi osobe koje su završile školovanje mogle steći radno iskustvo i lakši prijelaz iz škole na posao;
• Pojačavanje kapaciteta Hrvatskog zavoda za zapošljavanje (HZZ) za pružanje usluga zapošljavanja i poboljšanje njegove suradnju s centrima za socijalnu skrb i s Agencijom za strukovno obrazovanje i obrazovanje odraslih;
• Objedinjavanje svih programa za tržište rada pod jednom središnjom agencijom (HZZ);
• Produžavanje trajanje prava na naknadu za nezaposlenost za osobe kojima prijeti dugotrajna nezaposlenost;
• Reorganizacija sustava socijalne zaštite kako bi se poboljšala njegova učinkovitost (uključujući uvođenje zajedničkih definicija, zajedničkih procedura za imovinski cenzus, ujedinjavanje kriterija prihvatljivosti za određene programe i pravila za određivanje iznosa naknada);
• Poboljšanje administrativne učinkovitosti sustava socijalne zaštite;
• Uspostava kataloga prava i uvjeta za dobijanje za naknade za socijalnu zaštitu i usluge;
• Razvoj integriranog IT sustava socijalne zaštite na svim razinama vlade. Izvor: Vlada Republike Hrvatske
15
Socijalni utjecaj krize i jačanje otpornosti
Uvod
1. Ekonomska kriza se brzo pretvara u društvenu krizu: radnici gube posao i zaradu, i njihove obitelji padaju u siromaštvo. Ovo izvješće bavi se socijalnim učinkom sadašnje globalne ekonomske krize u Hrvatskoj, posebice na tržište rada i siromaštvo. Prvo se analiziraju učinci krize na tržište rada, a zatim posljedice događanja na tržištu rada na siromaštvo. U Izvješću se zatim razmatraju odgovori politike na krizu te opcije za reviziju politika tržišta rada i socijalne pomoći u Hrvatskoj u svrhu pojačanja njihove djelotvornosti u rješavanju negativnih socijalnih učinaka na cikličke padove. Konačni cilj ovog izvješća jest pridonijeti razvoju učinkovite politike socijalne zaštite u Hrvatskoj, utemeljene na dokazima.
2. U izvješću se utvrđuje da je učinak krize na zaposlenost u Hrvatskoj značajan. Nezaposlenost se naglo povećala, iako manje nego u većini zemalja EU-a. Pad zaposlenosti bio je popraćen i padom realnih plaća. Kriza je najteže pogodila kvalificirane radnike iz proizvodnje, muškog spola, u primarnoj dobi u industrijaliziranim regijama zemlje. Ova negativna kretanja na tržištu rada manifestirala su se kroz povećano siromaštvo, osobito među kućanstvima sa zaposlenim članovima. Rezultati simulacije pokazali su da je kriza u Hrvatskoj poništila dobre rezultate postignute u sustavu socijalne skrbi u posljednjih nekoliko godina. Prema procjenama, i to na komparativno niskoj osnovi prije krize, siromaštvo je poraslo za približno 30 posto. Odgovor politike na krizu bio je ograničen. Naknada za nezaposlenost bila je prva, i zapravo jedina linija obrane. Ali, mnogi novonezaposleni nemaju pravo na naknadu za nezaposlenost. Aktivni programi za tržište rada u Hrvatskoj imaju vrlo ograničenu ulogu a , zbog fiskalnih ograničenja, za vrijeme krize dodatno su bili smanjeni. Povećanje broja korisnika socijalne pomoći do sada je bilo vrlo umjereno, dijelom i zbog niskog praga prihvatljivosti. U ovom se izvješću dokazuje kako bi se unutar postojećih raspoloživih sredstava
16
učinkovitost mreže socijalne zaštite u Hrvatskoj mogla bitno poboljšati preraspodjelom sredstava i poboljšanjem kombinacije programa, te racionalizacijom i objedinjavanjem programa, uključujući i njihovu bolju ciljanost.
3. Izvješće je podijeljeno u pet dijelova. Prvi dio daje pozadinu za daljnju analizu pregledom nedavnih makroekonomskih događanja. Drugi dio bavi se učincima krize na tržište rada. Treći dio ispituje učinak krize na siromaštvo. Četvrti dio procjenjuje djelotvornost programa zapošljavanja i mreže socijalne zaštite u Hrvatskoj. Finalni dio predlaže opcije za poboljšanje djelotvornosti politika zapošljavanja i mreže socijalne zaštite kao odgovor na ekonomska previranja.
I. Makroekonomska pozadina
4. U ovom dijelu prikazana su ključna makroekonomska kretanja u Hrvatskoj koja su utjecala na uvjete na tržištu rada i koja su uvjetovala odabir socijalnih politika. Pri tome su glavni faktori pad BDP-a od gotovo 6 posto u 2009. i rastući fiskalni pritisci. Pad BDP-a doveo je do opadanja potražnje za radnom snagom i izazvao otpuštanja, i posljedično rast nezaposlenosti. S druge strane, fiskalni pritisci ograničili su prostor za proširivanje programa socijalne zaštite što je trebalo biti odgovor na krizu.
Ekonomsko okruženje brzo je postalo negativno
5. Hrvatska je skoro cijelo desetljeće imala snažan gospodarski rast. Rast je u prosjeku iznosio više od 4 posto i uglavnom je bio rezultat domaće potražnje. Sektor neutrživih dobara, kao maloprodaja, građevinarstvo i turizam, imao je najviše koristi od brzog rasta domaće i strane potražnje u tom razdoblju. Ovako visok rast doveo je do brze konvergencije s EU dohotkom per capita te je Hrvatska do 2008. dosegla 63 posto BDP-a per capita EU27 (prema standardu kupovne moći). 6. Zahvaljujući snažnom gospodarskom rastu, uvjeti na tržištu rada su se do 2008. značajno poboljšali. Prosječni godišnji rast zaposlenosti iznosio je 2,2 posto, a dominanirali su sektor usluga i prerađivačka industrija. Slijedom toga nezaposlenost se smanjila za 40 posto, a stopa nezaposlenosti za jednu četvrtinu7
. Zapravo je krajem 2008. glavni dijalog o politici bio usmjeren na rješavanje problema manjka potrebnih vještina i povećanje relativno niskog participiranja radne snage, a što je postalo prepreka daljnjem rastu. Neusklađenost kvalifikacija s potrebama tržišta, na što je ukazivao izuzetno visok udio dugoročne nezaposlenosti, bila je glavni uzrok još uvijek uporno visoke nezaposlenosti. Kako je ponuda rada? postala deficitarna, u okruženju rastuće potražnje za radom? pritisak na rast realnih plaća bio je snažan (Svjetska banka, 2009.). Dohodak stanovništva brzo je rastao kao rezultat zaposlenosti i rasta plaća, što je dovelo do znatnog smanjenja siromaštva u Hrvatskoj tijekom proteklih nekoliko godina.
7. Nagli rast privatnih ulaganja i potrošnje, potaknut uglavnom velikim priljevima kapitala, izazvao je zabrinutost za održivost ovakvog obrasca rasta. Iako je u posljednje vrijeme izvoz značajno rastao, rast uvoza (najviše kapitalnih dobara i nafte) bio je mnogo veći, što je, uz 7 Na 13,2 posto prema nacionalnoj definiciji, ili 8,4 posto prema metodologiji MOR-a.
17
pogoršanje trgovinskih uvjeta, dovelo do povećanja deficita tekućeg računa koji je 2008. dosegao 9,3 posto BDP-a, odnosno, dvostruko više nego u 2004. Budući da se samo polovica deficita tekućeg računa financirala kroz priljeve koji nisu stvarali dug, u 2008. udio vanjskog duga u BDP-u porastao je na 83 posto. Osim toga, uz oko 90 posto ukupnog dugovanja poduzeća i oko 70 posto duga stanovništva u stranoj valuti ili denominiranog u stranoj valuti, ranjivost zemlje na rizik financiranja i valutni rizik ostala je visoka. 8. Globalni financijski poremećaj pogodio je hrvatsko gospodarstvo krajem 2008. Nakon usporavanja na 0,2 posto u posljednjem tromjesečju 2008. , u 2009.-toj gospodarska aktivnost pala za 5,8 posto – to je najveći pad od osnutka hrvatske države. Taj pad je imao široku osnovu i odražavao je pad osobne potrošnje i bruto domaćih ulaganja, kao i pad izvoza zbog sve nepovoljnije situacije i u vanjskom okruženju. 9. Fiskalni položaj naknadno je došao pod velik pritisak. Zbog smanjenih proračunskih prihoda i pritiska potrošnje zbog automatskih stabilizatora izvršeno je nekoliko rebalansa proračuna za 2009. Rezovi u potrošnji raspodijeljeni su gotovo jednako između pojedinih kategorija potrošnja, osim za poljoprivredne subvencije. Najveće redukcije pogodile su : (i) plaće u javnom sektoru (ukidanje ranije odobrenog povećanja za javnu upravu); (ii) socijalne naknade po kategorijama (kao što je povećanje participacije za plaćanje zdravstvenih usluga i premija, ukidanje besplatnih udžbenika, prijevoza i đačkih domova, zamrzavanje indeksiranja mirovina, smanjenje stope zamjene za naknade za nezaposlenost); i (iii) infrastrukturna ulaganja. 10. Kao reakcija na dodatne pritiske za zaštitu javnih financija i nemogućnost postizanja društvenog konsenzusa o daljnjoj racionalizaciji potrošnja, Vlada je uvela nove i povećala postojeće poreze 8
. Unatoč procikličkom učinku tih mjera kroz izravno smanjenje potrošnje i ulaganja, fiskalna situacija zahtijevala je brzu reakciju. Općenito, kombinacijom smanjenja izdataka (u iznosu od 2,1 posto BDP-a) i povećanjem prihoda (u iznosu od 0,4 posto BDP-a), opći konsolidirani deficit države iznosio je oko 4 posto.
11. Ekonomska kontrakcija dovela je do rapidnog pogoršanja uvjeta na tržištu rada. Zaposlenost je pala, a nezaposlenost se povećala. To je dovelo do smanjenja dohotka radne snage i posljedično, do porasta siromaštva. Istodobno, zbog opterećenog proračuna, fiskalni prostor za povećanje izdataka za mrežu socijalne zaštite bio je izuzetno ograničen. Ostali dio ovog izvješća detaljnije analizira razvoj događaja na tržištu rada i porast siromaštva zbog ekonomske krize.
II. Učinak krize na tržište rada
12. Tržište rada primarni je transmisijski kanal šoka agregatne potražnje na siromaštvo. Ovaj dio izvješća bavi se različitim oblicima prilagodbe tržišta rada na sadašnju ekonomsku krizu u Hrvatskoj tako što prati evoluciju ključnih varijabli tržišta rada i istražuje industrijske i regionalne obrasce krize. Također, identificira se socio-ekonomski profil radnika pogođenih krizom.
8 Oni uključuju poseban ‘porez solidarnosti’ od 2 do 4% neto dohotka iznad praga od 3.000 HRK. Taj porez primjenjivat će se do kraja 2010. god. Istodobno je tijekom 2010. god. obustavljeno usklađivanje mirovina, a procjenjuje se da će to donijeti uštede u isplatama mirovina od 0,2 posto BDP-a.
18
13. Učinak globalne ekonomske krize na tržište rada u Hrvatskoj je značajan, iako ne toliko dramatičan kao u nekim drugim zemljama u regiji. Zaposlenost je pala, a nezaposlenost se povećala, iako manje nego u većini zemalja EU-a. Osim toga, stopa sudjelovanja radne snage je pala, jer su neki radnici mišljenja kako za njih nema posla i prestali su ga tražiti (tzv. efekt obeshrabrenog radnika). Istodobno, pad potražnje za radnom snagom odrazio se u usporavanju rasta realnih plaća. Za razliku od nekih drugih zemalja u regiji, prilagođavanje radnih sati imala je ograničenu ulogu, iako, prema nekim neformalnim saznanjima, mnogi radnici koriste (ne)plaćeni obvezni godišnji odmor. Kao i drugdje, kriza je uglavnom pogodila prerađivačku industriju, sektor trgovine i građevinarstva. Rezultat toga bio je da su krizom najviše pogođeni kvalificirani radnici iz proizvodnje, muškog spola, u primarnoj dobi. Ovaj profil će vjerojatno pojačati učinak rastuće nezaposlenosti na siromaštvo, budući da su gubici radnih mjesta koncentrirani među primarnim hraniteljima. Postoje velike razlike u učinku krize između pojedinih regija, što samo odražava razlike u industrijskoj strukturi. Iako ukupan efekt krize na tržište rada može izgledati umjeren, u nekim regijama on je prilično dramatičan.
Kriza je potakla otpuštanja i dovela do povećanja nezaposlenosti 14. Efekt krize na zaposlenost je velik. Rezultirao je velikim padom formalnog zaposlenja i donekle, ali manje proporcionalno, povećanjem neformalnog zapošljavanja. 9 Ukupna zaposlenost je pala no ipak mnogo manje nego formalna zaposlenost. Neformalni sektor ublažio je šok potražnje koji je pogodio formalni sektor. Utjecaj krize na formalni sektor u početku je bio relativno umjeren no s vremenom je ubrzano rastao. (Sl. 1.). U ožujku 2010. formalna zaposlenost bila je 6 posto niža nego prethodne godine, što odgovara padu BDP-a u tom istom razdoblju.10
Prema tome, elastičnost zaposlenosti u odnosu na BDP bila je visoka u formalnom sektoru (oko1.0). No, elastičnost ukupne zaposlenosti (oko 0.4) je bila značajno slabija, s obzirom da je tijekom krize ukupna zaposlenost pala za „samo“ 2.4 postotaka. To je unutar regionalnog raspona, premda nešto manje od regionalnog prosjeka elastičnosti od 0.5.
15. Visoka elastičnost formalnog zaposlenja prema outputu je iznenađujuća s obzirom na visoke troškove otpuštanja. Radno zakonodavstvo u Hrvatskoj je vrlo strogo te bi stoga bilo za očekivati da će to umanji prilagođavanje zapošljavanja na šok potražnje. (Rutkowski 2003, Tyrowicz 2010, Svjetska banka 2009). Kada je otpuštanje radnika skupo, na input radne snage tvrtke obično pribjegavaju prilagođavanju na intenzivnoj margini (i.e. smanjenje broja radnih sati) radije nego na ekstenzivnoj margini (otpuštanjem zaposlenika). No, ovaj put to očito nije bio slučaj. Prilagođavanje na ekstenzivnoj margini bilo je značajno dok je ono na intenzivnoj margini bilo vrlo limitirano. Jedno od mogućih objašnjenja za to jest slabiji položaj sindikata za pregovaranje zbog nastale krize te tako i njihove sposobnosti da provode odredbe o zaštiti radnih mjesta. Druga komplementarna mogućnost je ona da su poslodavci zapošljavanje regulirali na način da su s potencijalnim uposlenicima sklapali ugovore na određeno vrijeme ili pak ugovore o privremenom radu, što je posljednjih godina postalo
9 Podaci i formalnom zaposlenju dobiveni od poslodavaca, na temelju mjesečnog Pregleda zaposlenosti. Pregled ne obuhvaća mikro tvrtke (koje zapošljavaju manje od 10 djelatnika). Podaci o ukupnoj zaposlenosti su iz Pregleda radne snage, koji se bazira na podacima o kućanstvima. 10 Ovo opadanje djelomično odražava sezonski učinak. Ali, zaposlenost u siječnju 2010. bila je još uvijek za 5,8 posto niža nego godinu dana ranije, iako je u isto vrijeme zaposlenost već bila pogođena krizom.
19
vrlo popularno. (Svjetska banka,2009.)11
To bi značilo da se smanjenje zapošljavanja dolazilo uglavnom na sekundarnom tržištu rada (kao što se to dogodilo u Španjolskoj gdje je uvođenje ugovora na određeno vrijeme izazvalo dualitet na tržištu rada).
16. Veliki opseg usklađivanja zapošljavanja u formalnom sektoru sugerira da su tvrtke iskoristile ovu krizu kao priliku za restrukturiranje. Restrukturiranje poduzeća i prateći premještaji poslova u Hrvatskoj su bili odgođeni zbog strogih propisa o zaštiti zaposlenja (Svjetska banka 2009.). Poduzeća koja nisu provela restrukturiranje imala su prevelik broj uposlenika, odnosno razina zaposlenih bile su iznad onih opravdanih potrebama proizvodnje. To je pridonosilo relativno niskoj radnoj produktivnosti i visokim jediničnim troškovima rada u Hrvatskoj (Svjetska banka 2003., 2009.). Kriza je dovela do „kreativne destrukcije“ zbog čega hrvatske tvrtke mogu izgledati produktivnije i kompetitivnije.
17. Ubrzano rekstrukturiranje poduzeća nakon krize moglo bi dovesti do odgađanja zapošljavanja kao odgovor na rast outputa. Za očekivati je da će tvrtke porast potražnje za proizvodima prije kompenzirati povećanjem produktivnosti nego zapošljavanjem novih djelatnika. U tom slučaju, porast zapošljavanja i pad nezaposlenosti se može očekivati tek nakon proteka dužeg vremenskog razdoblja. Takv odgođeni odgovor zaposlenosti na rast outputa koji slijedi nakon recesije je tipičan (OECD 2009.) Međutim, ako hrvatske tvrtke uistinu iskoriste ovu krizu i kao priliku da eliminiraju gomilanje radne snage, povratak na razinu zaposlenosti prije krize mogao bi potrajati nešto duže. Isto tako, odgođena reakciju zaposlenosti može biti povećana i zbog strogog radnog zakonodavstva koje štiti zaposlenost, odnosno radnike, što sprečava otvaranje novih radnih mjesta za vrijeme bržega gospodarskog rasta. Stoga će početni gospodarski oporavak u Hrvatskoj vjerojatno dovesti samo do umjerenog povećanja zaposlenosti, i u skladu s tim, nezaposlenost će početi padati tek nakon dužeg vremenskog razdoblja.
Slika 1: Potražnja za radnom snagom za vrijeme krize značajno je pala Kvadrat A Kvadrat B
Izvor: Državni zavod za statistiku, Hrvatski zavod za zapošljavanje; izračuni osoblja Banke.
11 Ovo je upravo u skladu s podacima o „posljednji došao, prvi odlazi“ obrascem kod smanjenja zaposlenosti koji se elaborira kasnije u ovom izvješću.
- 8
- 6
- 4
- 2
0
2
4
I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII I 2008 2009 2010
perce nt
Zapošljavanje Rast u % iz godine u godinu - 2008 - 2010
- 40% - 30% - 20% - 10%
0% 10% 20% 30%
I II III IV V VI 2008 VII VIII IX X XI XII I II III IV V VI
2009 VII VIII IX X XI XII
Slobodna radna mjesta (priljev) Rast u % iz godine u godinu
2008 - 2010
20
18. Mali broj poslodavaca odgovorio je na pad potražnje za proizvodima skraćivanjem radnog vremena. Broj odrađenih sati ostao je otprilike konstantan od početka krize, iako najnoviji podaci (listopad 2009.) pokazuju određeno smanjenje radnog vremena (4 posto). Osim toga, prema neformalnim podacima, pojedini radnici koriste neplaćeni obvezni godišnji odmor kao jedan od načina prilagodbe inputu radne snage. Ipak, smanjenje radnog vremena ne čini se važnim mehanizmom prilagodbe u Hrvatskoj. Ako je tako, to upućuje na to da subvencioniranje kraćeg radnog vremena – novouvedena mjera namijenjena potpori zapošljavanja u tvrtkama pogođenim krizom – možda neće biti djelotvorno sredstvo za sprečavanje otpuštanja. S druge strane, može se desiti da poslodavci budu spremniji skratiti radno vrijeme ukoliko im za to budu osigurani financijski poticaji. Program subvencioniranja skraćenog radnog vremena detaljnije je izložen u Dijelu IV ovog Izvješća. 19. Važan čimbenik koji je ograničio učinak krize na zaposlenost bio je umjerenost plaća. Realne plaće praktički stagniraju nakon usporavanja rasta gospodarstva a nedavno su (od rujna 2009. god.) počele padati. Koncem 2009. prosjek realnih plaća je gotovo za 3 posto niži nego godinu dana ranije. 12
Smanjenje pritiska na plaće pomogao je smanjiti troškove rada i time i ograničiti otpuštanja. Fleksibilnost plaća je tako postao važan mehanizam za ublažavanje učinka krize, što je značajna nova pojava jer sve donedavno pritisci na plaće bili su prisutni u cijelom hrvatskom gospodarstvu i pridonosili visokoj nezaposlenosti (Svjetska banka 2008).
20. Pad u potražnji za radnom snagom također se ogledao u izrazitom povećanju nezaposlenosti. To povećanje je posljedica priljeva i otpuštenih radnika i onih koji su tek ušli u svijet rada (uglavnom osoba koje traže posao nakon završene škole) koji se za vrijeme krize suočavaju sa slabim izgledima za pronalaženje posla. 13 Broj evidentiranih nezaposlenih u prosincu 2009. za oko jednu trećinu je viši nego prije krize i preko 20 posto viši nego godinu dana ranije (Slika 2.). 14
Međutim, valja napomenuti da je trenutno registrirana nezaposlenost na sličnoj razina kao krajem 2006./početkom 2007. god. Dakle, kriza je preokrenula značajno smanjenje pad nezaposlenosti koje je zabilježeno u 2007. i prvoj polovici 2008. god. i ponovo vratila hrvatsko tržište rada u stanje visoke nezaposlenosti.
12 Vidi Matković i Arandarenko (2010.) za detaljniju analizu usklađivanja plaća i zapošljavanja.. 13 Mladi (između 15 i 24 godine starosti) čine oko jednu trećinu svih novoregistriranih nezaposlenih u 2009. 14 Pretpostavka je da je kriza hrvatsko gospodarstvo pogodila između posljednjeg kvartala 2008. i prvog kvartala 2009.
21
Slika 2: Izrazitoveliko povećanje nezaposlenosti kao posljedica krize
Slika A. Slika B.
Izvor: Hrvatski zavod za zapošljavanje (HZZ), izračuni osoblja Banke.
21. Stopa nezaposlenosti u Hrvatskoj povećala se manje nego u zemljama EU-a, ali je iznad razine EU-a. Trenutno stopa nezaposlenosti u Hrvatskoj iznosi 10,6 posto (u prosincu 2009.) i viša je za 2,3 postotna boda nego prije krize (prosinac 2008.) 15 Usporedbe radi, prosječna stopa nezaposlenosti u EU-u od 10,2 posto nešto je niža nego u Hrvatskoj, ali se povećala za 4,1 postotni bod, što je znatno više.16
Dakle, s obzirom na nezaposlenost Hrvatska je uspjela izdržati ekonomsku krizu bolje nego većina zemalja članica EU-a.
22. Osim povećanja nezaposlenosti, opadanje u potražnji za radnom snagom dovelo je i do opadanja stope sudjelovanja radne snage. Neki radnici suočeni sa slabim izgledima zapošljavanja postaju obeshrabreni i povlače se iz radne snage. Smanjenje sudjelovanja radne snage nije dramatično, ali je ipak bilo značajno. Trenutno ta stopa iznosi oko 1,6 postotnih bodova niže nego prije krize. Iako su povećanje stope nezaposlenosti i opadanje stope sudjelovanja radne snage za vrijeme krize bili relativno umjereni, njihov zajednički efekt je velik. Omjer broja zaposlenih i broja radno aktivnog stanovništva opao je za 2,3 posto tijekom godine dana, s već vrlo niske razine prije-krize od 57,8 (jedna od najnižih u Europi). Tako je kriza još više pogoršala već značajne strukturne probleme tržišta rada u Hrvatskoj. Radna snaga nije dovoljno iskorištena, a to dovodi do nižeg outputa i životnog standarda. Povećanje niskog udjela zaposlenih u odnosu na broj stanovnika jedan je od ključnih izazova s kojima se Hrvatska mora suočiti u razdoblju poslije ekonomske krize. 23. Povećanje nezaposlenosti ponajprije odražava pojačane priljeve u nezaposlenost, a manje smanjen odljev iz nezaposlenosti u zaposlenost. Mjesečni priljevi u nezaposlenost tijekom sadašnjega kriznog razdoblja za 30 do 40 posto su viši nego što su bili prije krize. Odljevi iz nezaposlenosti u zaposlenost pali su za 20 do 30 posto odmah nakon izbijanja krize, ali odnedavno pokazuju određene početne znakove oporavka. Nagli porast u priljevima u registar nezaposlenih ukazuje na promjene u strukturi trajanja nezaposlenosti u Hrvatskoj: razmjerni porast udjela kratkotrajno nezaposlenih i smanjenje udjela dugotrajno nezaposlenih. Kratkotrajno nezaposleni
15 Stopa nezaposlenosti usklađena s EU na temelju definicije MOR-a i procjena na temelju podataka Ankete o radnoj snazi (ARS). 16 Neponderirana prosječna stopa nezaposlenosti za 24 zemlje članice EU-a (osim Cipra, Luksemburga i Malte).
80
90
100
110
120
130
140
I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII 2007 2008 2009
Nezaposlenost rujan 2008. = 100
- 15% - 10%
- 5% 0% 5%
10% 15% 20% 25%
I II III IV V VI 2008 VII VIII IX X XI XII I II III IV V VI
2009 VII VIII IX X XI XII
Nezaposlenost Rast u % iz godine u godinu
- 2008 - 2009
22
većinom su „stalno zaposleni” (zaposleni na neodređeno vrijeme) radnici koji su izgubili posao zbog ekonomske krize, dok su dugotrajno nezaposleni obično “teže zapošljivi” radnici koji su bez posla ili zbog loših kvalifikacija i niske motiviranosti za rad ili imaju ograničeno radno iskustvo itd. Potrebe ovih dviju skupina vjerojatno će biti različite, te je zbog toga, s obzirom na ograničeni iznos raspoloživih sredstava, potrebno pronaći ravnotežu kod pružanja usluga svakoj od tih skupina (OECD, 2009.).
Manje mogućnosti zapošljavanja
24. Kao reakcija na pad potražnje za proizvodima poslodavci su smanjili i zapošljavanje. Broj slobodnih radnih mjesta je tijekom krize opao za oko jedne trećine (Slika 1, kvadrat B). To upućuje na dramatično pogoršavanje izgleda nezaposlenih za pronalaženje radnog mjesta, mjereno omjerom broja nezaposlenih i broja slobodnih radnih mjesta (omjer U/V), to jest, broj tražitelja posla na jedno slobodno radno mjesto. Logično, što je taj omjer veći, manja je vjerojatnost pronalaženja posla. Za vrijeme ekonomske krize omjer U/V u Hrvatskoj se udvostručio kao rezultat naglog povećanja nezaposlenosti i jednako tako naglog smanjenja broja slobodnih radnih mjesta. Trenutno je 22 novoregistriranih nezaposlenih na svakih 10 novoregistriranih slobodnih radnih mjesta, dok je taj omjer prije krize iznosio samo 11.17
25. Naglo povećanje omjera nezaposlenih i broja slobodnih radnih mjesta za vrijeme
To upućuje na zaključak da za većinu (55 posto) novoregistriranih nezaposlenih nema slobodnih radnih mjesta. Stoga su trenutni izgledi većine nezaposlenih za pronalaženje posla vrlo slabi.
ekonomske krize ima važnih implikacija za politiku. On upućuje na to da je nezaposlenost ponajprije izazvana nedostatkom potražnje, a ne strukturnim čimbenicima (kao što su neadekvatne kvalifikacije ili neodgovarajuća lokacija). Ovo se pitanje detaljnije razmatra u IV. Dijelu ovog izvješća. Istodobno, povećanje omjera broja nezaposlenih/broja slobodnih radnih mjesta negativno utječe na djelotvornost usluga zapošljavanja, kao što su pomoć u traženju posla i posredovanje kod zapošljavanja. Sve je teže i skuplje uskladiti veći broj nezaposlenih s manjim brojem slobodnih radnih mjesta, a učinak će svakako biti ograničen. Kako omjer U/V raste koristi od usluga job matchinga (usklađivanja interesa i sposobnosti pojedinca i zahtjeva određenog radnog mjesta) naglo se smanjuju. U takvim uvjetima glavni izazov za politiku je povećati mogućnosti pronalaženja posla davanjem potpore za otvaranje novih radnih mjesta.
17 Razmatramo razdoblje od siječnja do rujna 2008. god. kao karakteristično za uvjete na tržištu rada prije ekonomske krize, te razdoblje od siječnja do rujna 2009. god. kao karakteristično za uvjete na tržištu rada za vrijeme ekonomske krize.
23
Učinci ekonomske krize na nezaposlenost veoma se razlikuju između pojedinih regija
26. Neke regije Hrvatske bile su pogođene krizom mnogo jače od drugih. Dok se u nekim regijama nezaposlenost u prošlih godinu dana povećala za otprilike samo 10 posto, u drugim se regijama ona povećala za više od 35 posto (Slika 3, Kvadrat A). Međutim, učinak krize na nezaposlenost nije bio jednak učinku krize na slobodna radna mjesta. Iznenađuje da zapravo nema korelacije među regijama između promjene u nezaposlenosti i promjene u broju prijavljenih slobodnih radnih mjesta. Postoje županije u kojima se nezaposlenost jako povećala, ali je pad broja slobodnih radnih mjesta bio umjeren. I obratno, postoje županije u kojima je umjereno povećanje nezaposlenosti pratio nagli pad broja slobodnih radnih mjesta. Dakle, povećanje nezaposlenosti samo je jedna strana priče. Drugi dio se odnosi na promjene omjera U/V (broj nezaposlenih/ broj slobodnih radnih mjesta). Slika 3, Kvadrat B pokazuje da županije u kojima su se uvjeti na tržištu rada najviše pogoršali (mjereno omjerom U/V) nisu nužno regije u kojima se nezaposlenost najviše povećala. Ali, s druge strane, postoje značajne razlike u promjeni omjera U/V među regijama. U nekim regijama bilo je više od 3 „nove“ nezaposlene osobe po svakom prijavljenom slobodnom radnom mjestu, dok je u ostalim regijama taj omjer niži od 2. Prema tome, u nekim županijama uvjeti tržišta rada pogoršali su se mnogo više nego u ostalima. 27. Kod analiziranja učinka krize na regionalne uvjete tržišta rada treba razmotriti i povećanje nezaposlenosti i omjer U/V. Povećanje stope nezaposlenosti upućuje na pritiske na usluge koje pružaju područni centri za zapošljavanje. Promjena u omjeru U/V pokazuje mogućnosti pronalaženja zaposlenja u regiji. Međutim, regionalna raspodjela sredstava za ALMPs trebala bi se temeljiti na promjenama u nezaposlenosti (v. IV. dio dolje).
24
Slika 3: Učinak krize na tržište rada značajno se razlikuje među pojedinim regijama Kvadrat A
Kvadrat B
Izvor: Hrvatski zavod za zapošljavanje (HZZ), izračuni osoblja Banke
0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0
Omjer broja registriranih novih nezaposlenih i broja registriranih novih slobodnih radnih mjesta 2009
0% 5%
10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%
Registrirana nezaposlenost Rast iz godine u godinu %
Prosinac 2009.
25
28. Regije u kojima je nezaposlenost u početku bila niska bile su pogođene krizom jače od regija u kojima je nezaposlenost bila visoka. Naposljetku, postoji snažna negativna korelacija između nezaposlenosti prije krize i rasta nezaposlenosti u pojedinim regijama (Slika 4). Učinak krize na regije s niskom nezaposlenošću je time značajno jači nego u regijama s visokom nezaposlenošću. U prosjeku, u regijama u kojima je prije krize stopa nezaposlenosti iznosila otprilike 20 posto, nezaposlenost se povećala za približno 25 posto, dok se u regijama u kojima je prije krize stopa nezaposlenosti bila oko 10 posto nezaposlenost povećala za oko 35 posto, to jest, za 10 postotnih bodova više nego u regijama s visokom nezaposlenošću. Ta snažna negativna korelacija pokazuje da su kao rezultat krize regije u odnosu na stope nezaposlenosti konvergirale. Razlike u stopama nezaposlenosti između pojedinih regija sada su mnogo manje nego prije krize. Tako je kriza dovela do ujednačavanja tržišta rada.
Slika 4: Regije s niskom nezaposlenošću više su trpjele zbog krize nego regije s visokom nezaposlenošću.
Izvor: Hrvatski zavod za zapošljavanje (HZZ), izračuni osoblja Banke.
29. Način na koji je regionalno tržište rada reagiralo na krizu odražavao je razlike u regionalnim industrijskim strukturama. Slika 5 pokazuje da industrije koje su bile najviše pogođene krizom uključuju prerađivačku industriju, trgovinu, turizam i građevinsku industriju.18
18 Matković i Arandarenko (2010.) detaljnije analiziraju industrijski obrazac krize.
U skladu s tim, regije u kojima te industrije igraju dominantnu ulogu najviše su trpjele zbog krize. Razlike u regionalnoj industrijskoj strukturi također objašnjavaju zašto se nezaposlenost više povećala u regijama koje su u početku imale nižu nezaposlenost. U Hrvatskoj su regije u kojima je nezaposlenost prije krize bila niska bile ili regije s velikim udjelom prerađivačke industrije i trgovine, ili regije koje su se oslanjale na turizam. S obzirom na to da je kriza pogodila uglavnom industrijski sektor, uvjeti tržišta rada u industrijaliziranim regijama pogoršali su se više nego u manje industrijaliziranim, poljoprivrednim regijama, u kojima je nezaposlenost u početku bila viša.
10
20
30
40
50 Rast nezaposlenosti prosinac 2009
0 10 20 30 40 Stopa nezaposlenosti, ožujak 2008
26
Slika 5: Sektori prerađivačke industrije, trgovine i turizma bili su najviše pogođeni krizom
Izvor: Hrvatski zavod za zapošljavanje (HZZ), izračuni osoblja Banke.
Nezaposlenost je pogodila primarne hranitelje i pogoršala učinak na siromaštvo
30. Industrijski profil krize odražava se u socio-ekonomskom profilu krizom pogođenih radnika. U usporedbi s profilom nezaposlenosti prije krize, veća je vjerojatnost da će novonezaposlena osoba biti kvalificirani radnik iz proizvodnje, muškog spola, u primarnoj dobi. Žene, mladi i administrativni radnici manje su pogođeni krizom.19
31. Izvjesno je da će se kao posljedica rasta nezaposlenosti siromaštvo povećati.
Međutim, razlike u socio-ekonomskom profilu između onih koji su postali nezaposleni prije krize i onih koji su to postali nakon početka krize nisu baš jako izražene. Na primjer, muškarci trenutno čine 48 posto novoregistriranih nezaposlenih, a to je 6 posto više nego prije krize. Udio mladih pao je s 30 na 27 posto. Udio kvalificiranih radnika iz proizvodnje u priljevu u registar nezaposlenih povećao se za otprilike 5 postotnih bodova. Te razlike, iako nisu dramatične, ipak će vjerojatno imati značajne implikacije na siromaštvo. Razlog tome je to što je kriza nesrazmjerno pogodila primarne hranitelje (muškarce u primarnoj dobi), za koje je vjerojatno da su nositelji kućanstva. Nasuprot tome, prije krize teret prilagodbe tržišta rada snosili su najviše sekundarni hranitelji (mladi, žene). Bitno je da postoji veća vjerojatnost da će do osiromašenja kućanstva dovesti nezaposlenost primarnog hranitelja nego nezaposlenost sekundarnog hranitelja.
U Hrvatskoj postoji jaka veza između radnog statusa neke osobe i njegovog ili njezinog dohodovnog statusa. Za nezaposlenu osobu postoji tri puta veća vjerojatnost da će biti siromašna nego zaposlena osoba (Slika 6, Slika A ).20
Slika 6 Istodobno, rizik siromaštva opada s povećanjem broja zaposlenih članova
kućanstva ( , Slika B ).
19 Detaljniju analizu socio-demografskog profila radnika pogođenih krizom v. u Matković i Arandarenko (2010.). 20 Siromaštvo se ovdje definira kao donji kvintil (20 posto) distribucije potrošnje po stanovniku.
- 50
0
50
100
150
200
0 5
10 15 20 25 30 35 40
inflow into une mpl oyme nt, perce nt Share in une mpl oyme nt inflow, perce nt
Priljev u nezaposlenost po industriji
2009
% udjel u priljevu u nezaposlenost u 2009. priljev u nezaposlenost, iz godine u godinu, % stop rasta - -
27
Slika 6: Siromaštvo i nezaposlenost u Hrvatskoj su usko povezani Slika A. Nezaposlenost povećava rizik siromaštva osobe
Slika B. Zaposlenost je od najveće važnosti za izbjegavanje siromaštva
Napomena: Siromaštvo = donji kvintil (20%) raspodjele potrošnje po stanovniku. Izvor: Anketa o potrošnji kućanstava (APK) 2008; izračuni osoblja Banke.
32. Snažna povezanost između rezultata tržišta rada i siromaštva upućuje na činjenicu da bi za vrijeme krize dodatne mjere borbe protiv siromaštva trebale biti usmjerene na novonezaposlene. S jedne strane, njima bi se trebalo pokušati osigurati privremenu dohodovnu potporu i poboljšanje mogućnosti zapošljavanja, a s druge strane spriječiti rizik dugotrajne nezaposlenosti i s njom povezanog propadanja vještina i volje za rad. Glavni izazov za politiku je spriječiti pretvaranje gubitka zaposlenja u marginaliziranje na tržištu rada, koje tako često dovodi do trajnog siromaštva. Reakcija politike na sve veću nezaposlenost analizira se u IV. Dijelu.
III. Učinak na siromaštvo 21
33. Veliko smanjenje potražnje za radnom snagom prouzročeno krizom i s njim povezano povećanje nezaposlenosti imali su za posljedicu povećanje siromaštva. U ovom dijelu prikazani su rezultati simulacija učinka na siromaštvo od događanja na tržištu rada koja su prikazana u tekstu gore. Nalazi simulacije pokazuju da je potencijalni učinak krize na siromaštvo bio značajan. Naposljetku, čini se da je kriza anulirala uspjehe u socijalnom blagostanju postignute u posljednjih nekoliko godina gospodarskog rasta.
34. Sredinom 2009. god. kriza je pogodila većinu obitelji u Hrvatskoj. Omnibus anketomprovedenom u srpnju 2009. god. prikupljene su informacije o udjelu stanovništva pogođenog krizom i glavnim kanalima prenošenja krize u smanjenju blagostanja kućanstava.22
21 U cijelom tekstu spominje se simulirani učinak krize na siromaštvo, a ne stvarni učinak.
Do tada je 50 posto stanovništva obuhvaćenog anketom izjavilo da ih je kriza pogodila, a jedna trećina je bila snažno ili vrlo snažno pogođena krizom. Glavni kanali prenošenja krize uključili su smanjenje realnih plaća, zaostatke u isplati plaća, gubitak radnog mjesta ili, u slučaju samozaposlenih i vlasnika poduzeća (poduzetnika), smanjene potražnje za njihovim proizvodima i uslugama (Slika 7). Većina
22 GfK Hrvatska za UNDP, Anketa “Potrošnja i učinak krize”, srpanj 2009. Anketni uzorak bio je 1.000 kućanstava.
12.2
37.9
21.9
0 5
10 15 20 25 30 35 40
Zaposleni Nezaposleni Neaktivni
perce nt
Stanovništvo u radno sposobnoj dobi (15-64 god.)
Incidencija relativnog siromaštva prema statusu radne snage
2008
0 5
10 15 20 25 30 35 40 45 50
None 1 in 4 2 in 4 3 in 4 All
perce nt
Udio zaposlenih članova kućanstva radno sposobne dobi
Incidencija relativnog siromaštva prema stopi zaposlenosti u domaćinstvu
2008
28
ispitanika je počela osjećati učinak krize u prvoj polovini 2009. (80 posto, za razliku od 20 posto koji su izjavili da su bili pogođeni krizom u drugoj polovini 2008.). Glavni načini nošenja s krizom uključili su odgodu kupnje dobara i trošenje ušteđevina (Slika 8).
Prije izbijanja ekonomske krize siromaštvo je bilo nisko
35. Prije izbijanja krize apsolutno siromaštvo, izvedeno na temelju troškova za osnovne potrebe, u Hrvatskoj je bilo relativno nisko. Godine 2004. oko 11 posto stanovništva smatrano je siromašnim, a još 10 posto bilo je u riziku od siromaštva u smislu da je njihova prosječna razina potrošnje bila manje od 25 posto iznad linije siromaštva (Svjetska banka, 2006.). Otprilike 1 posto stanovništva bilo je suočeno s teškom neimaštinom jer je raspolagalo sredstvima ispod linije siromaštva prema potrošačkoj košarici. Ponovno procijenjena stopa apsolutnog siromaštva opala je u 2008. na samo 6,1 posto (uz pretpostavku nepromijenjene nejednakosti) ili na 8 posto (uz pretpostavku povećanja nejednakosti od oko 10 posto).23
Bilo je nemoguće utvrditi kretanja siromaštva tijekom razdoblja 2004-2008. zbog nepotpunosti podataka o APK u tom vremenskom razdoblju.
23 Bila je potrebna ponovna procjena Ankete o potrošnji kućanstava (APK) kako bi se osigurala dosljednost i usporedivost podataka o siromaštvu u određenom razdoblju. V. Prilog 1, u kojem se govori o kvaliteti podataka APK.
Slika 7: Prenošenje krize na životni standard Slika 8: Načini nošenja s krizom u Hrvatskoj
Kanali prenošenja krize
1. Manja potražnja za proizvodima 5Odgoda/upitne plaće 11%
Izvor: GfK, izračun osoblja
Strategije nošenja s krizom
Legenda: 1. Teško pronalaženje dodatnog posla 10% 2. Pomoć prijatelja, rodbine, bank.zajam, odgoda
plaćanja kreditnim karticama 15% 3. Trošenje ušteđevine 20% 4. Odgođeni izdaci za kućanstvo 40% 5. Ostalo 15%
Legenda: 1. Manja potražnja za proizvodima 5% 2. Smanjeno radno vrijeme/povlastice 6% 3. Porast cijena/smanjena kupovna moć 10% 4. Odgoda/upitne plaće 11% 5. Gubitak posla 16% 6. Smanjenje plaća 25% 7. Ostalo 27%
29
36. Apsolutno i relativno siromaštvo u Hrvatskoj bilo je također nisko prema regionalnim standardima. Incidencija apsolutnog siromaštva, korištenjem linije siromaštva prema paritetu kupove moći (PKM) od 5 USD dnevno, koja je iznosila 2 posto, među najnižima je među
zemljama tzv. ECA regije (Europa i Srednja Azija) za koje su podaci dostupni. Incidencija relativnog siromaštva (postotak stanovništva s ispod 60 posto medijanskog dohotka), koja je iznosila 18 posto, blizu je prosjeka u zemljama EU15 (Okvir 2.).
37. Ekonomsko blagostanje kućanstava se u godinama koje su prethodile krizi
poboljšalo. Subjektivna procjena životnog standarda u APK upućuje na to da je oko 10 posto stanovništva u 2008. živjelo u kućanstvima suočenim s velikim poteškoćama u financiranju svoje potrošnje, za razliku od više od 13 posto prema anketi iz 2002. god. (Tablica 1.). Dodatnih 21 posto stanovništva izjavilo je da živi teško. Ukupno je otprilike polovina stanovništva izjavila da ima poteškoće u pokrivanju svojih potreba sa zarađenim dohotkom. Subjektivno siromaštvo je u jakoj korelaciji s relativnim položajem u distribuciji potrošnje. Od najsiromašnijih 10 posto stanovništva u
Okvir 2: Siromaštvo u Hrvatskoj prema regionalnim standardima je nisko
Hrvatska je među zemljama Europe i Središnje Azije s najnižom incidencijom apsolutnog siromaštva. Korištenjem linije siromaštva prema paritetu kupove moći (PKM) od 5 USD dnevno, stopa siromaštva/indeks broja siromašnih iznosi oko 2 posto, što je znatno manje nego u ostalim zemljama ECA za koje su podaci dostupni. Na primjer, u susjednoj Mađarskoj, koja ima sličnu razinu BDP-a po stanovniku, incidencija siromaštva od 7 posto tri puta je viša nego u Hrvatskoj. Kvadrat A Apsolutno siromaštvo Kvadrat B Relativno siromaštvo
Izvor: Svjetska banka, Eurostat; izračuni osoblja Banke Relativno siromaštvo, koje odražava dohodovnu nejednakost, u Hrvatskoj je na razini sličnoj prosjeku u zemljama EU15. U Hrvatskoj 18 posto stanovništva ima ekvivalentni dohodak ispod 60 posto medijanskog dohotka, dok u EU15 prosjek iznosi 16 posto. Međutim, prema relativnom siromaštvu Hrvatska ima lošije rezultate nego prema apsolutnom siromaštvu. Na primjer, u Madžarskoj incidencija relativnog siromaštva, koja iznosi 14 posto, znatno je niža nego u Hrvatskoj. Za razliku od toga, u Rumunjskoj incidencija relativnog siromaštva iznosi 23 posto i mnogo je viša nego u Hrvatskoj. Ukupno, i apsolutno i relativno siromaštvo u Hrvatskoj su niski prema regionalnim standardima.
Izvor: Analiza osoblja Banke.
0 10 20 30 40 50 60 70
perce nt
Postotak stanovništva koje živi s manje od PKM $5 dnevno Hrvatska u odnosu na odabrane ECA zemlje
2008
0
5
10
15
20
25
30
Czech R. Slovakia Slovenia Hungary Poland Croatia Estonia Lithuania Bulgaria Romania Latvia Turkey
perce nt
Postotak stanovništva koje živi ispod 60 posto medjianskog dohotka Hrvatska u odnosu na medijan dohodak u ECA zemljama
- 2008
EU15 average
30
distribuciji potrošnje, 90 posto izjavilo je da živi s poteškoćama, a jedna trećina s velikim poteškoćama.
Tablica 1.Subjektivno siromaštvo u razdoblju 2002.-2008.
Uz raspoloživi mjesečni dohodak kućanstvo živi (postotak kućanstava, %):
2002. 2004.
2008.
Sva kućanstva
Siromašna (donjih 10%)a)
Nesiroma-šna
Uz velike poteškoće 13,4 10,0 9,6 37,2 6,6 Uz poteškoće 25,6 22,7 20,9 36,6 19,2 Uz određene poteškoće 29,5 28,6 24,4 15,0 25,5 Prilično dobro 21,8 17,5 15,0 5,2 16,1 Dobro 8,0 19,1 27,5 5,5 30,0 Vrlo dobro 1,7 2,1 2,5 0,6 2,7
a) Najsiromašnijih 10 posto stanovništva poredano po potrošnji po ekvivalentnom odraslom.
Izvor: Procjene na temelju APK za 2008. god.
38. Siromaštvo u Hrvatskoj je prije krize bilo relativno plitko Jaz siromaštva od 2,2 posto za niži prag siromaštva u 2008. god. znači relativno plitko siromaštvo (Tablica 2.)24. Jaz siromaštva na kvadrat od 0,8 posto upućuje na to da postoje određeni segmenti dubokog siromaštva, iako je ekstremno siromaštvo relativno nisko. 25
Tablica 2: Siromaštvo u Hrvatskoj u 2008. god.
Niža linija siromaštva Gornja linija siromaštva
Stopa siromaštva/indeks broja siromašnih (headcount)
10%
20%
Jaz siromaštva 2,2% 4,7% Jaz siromaštva na kvadrat 0,8% 1,7%
Napomena: Niža linija siromaštva po strukturi kategorizira kao siromašne najsiromašnijih 10% stanovništva, dok gornja linija siromaštva kategorizira kao siromašne najsiromašnijih 20% u distribuciji potrošnje.
Izvor: Procjene koje se temelje na APK za 2008.
39. Nejednakost potrošnje u Hrvatskoj je umjerena. Prema očekivanjima, dohodovna nejednakost nešto je viša (Tablica 3). Donji decil upotrijebio je oko 4 posto ukupne ekvivalentne potrošnje, dok je gornji decil upotrijebio približno 21 posto. Što se tiče dohodaka, u donji decil ulijeva se manje sredstava a u gornji decil više. To znači da, dok bogati štede dio svojih dohodaka, 24 Jaz siromaštva mjeri prosječnu udaljenost između stvarne potrošnje siromašnih i linije siromaštva. 25 Jaz siromaštva na kvadrat je mjera težine siromaštva, koja uzima u obzir udaljenost od linije siromaštva, ali na kvadrat, što znači da su viši ponderi u izračunima pridodani onima koji su dalje od linije siromaštva.
31
siromašni zapravo koriste svoju uštedu za financiranje tekuće potrošnje. Ginijev koeficijent također pokazuje da je dohodovna nejednakost viša nego nejednakost u potrošnji. Međunarodna usporedba upućuje na to da nejednakost i prema dohotku i prema potrošnji ostaje umjerena. Iako nema nekih značajnih razlika u nejednakosti između urbanih i ruralnih dijelova zemlje, oko polovina stanovništva zemlje živi u urbanim područjima, ali njihov udio u ukupnom dohotku i potrošnji iznosi više od 60 posto. Tablica 3: Nejednakost prema potrošnji i dohodovna nejednakost
Potrošnja Dohodak
Ukupna Urbana Ruralna Ukupan Urbani Ruralni
Udio donjeg decila u potrošnji/dohotku (%)
4,2 4,5 4,6 3,4 3,4 3,8
Udio gornjeg decila u potrošnji/dohotku (%)
20,6 20,4 19,3 21,7 21,1 20,3
Omjer udjela decila (gornji/donji)
5,0 4,5 4,2 6,5 6,2 5,3
Gini koeficijent
0,236
0,220
0,230
0,270
0,259
0,254
Udio u potrošnji/dohotku (%) 100,0 60,7 39,3 100,0 61,3 38,7 Struktura stanovništva 100,0 52,9 47,1 100,0 52,9 47,1
Izvor: Procjene na temelju APK iz 2008. god.
Siromaštvo je povezano s niskim razinama obrazovanja i nezaposlenosti
40. Siromaštvo u Hrvatskoj je usko povezano sa socio-ekonomskim profilom obitelji. Veličina obitelji, kao i dob, status zaposlenosti i obrazovne kvalifikacije nositelja kućanstva, smatraju se važnim determinantama siromaštva. Spol nositelja kućanstva, koji je bio važna odrednica siromaštva u devedesetim godinama 20. stoljeća ili čak 2004. godine, izgubio je važnost u istraživanju 2008. godine. To je povezano s poboljšanim trendom zaposlenosti odnosno stope sudjelovanja žena, kao i sa njihovim višim obrazovnim kvalifikacijama tijekom posljednjeg desetljeća. Jednako je važno da se ukupna struktura obrazovne kvalifikacije stanovništva poboljšava sa gotovo udvostručenim udjelom nositelja kućanstava s višim i visokim obrazovanjem (više od 15 posto stanovništva), a broj nositelja kućanstava s obrazovanjem manjim od srednje škole je opao ispod 30 posto.
41. Kućanstva čiji je nositelj zaposlen imaju najniže izglede za siromaštvo. Takva kućanstva činila su gotovo polovinu ukupnog stanovništva, ali samo četvrtinu najsiromašnijeg decila (Tablica 4). Zaposlenost u javnom sektoru uvelike štiti od siromaštva, sa stopom siromaštva od samo 4,8 posto 2008. godine za takva kućanstva. Slično, ali u manjem opsegu, zaposlenost nositelja kućanstva u privatnom sektoru povezana je s rizikom siromaštva 7,8 posto, mnogo niže od nacionalnog prosjeka. Kućanstva čiji je nositelj umirovljenik čine trećinu stanovništva Hrvatske, ali
više od 42 posto siromašnih. Rizik siromaštva kućanstava čiji je nositelj umirovljena osoba u 2008. godini bio je blizu nacionalnog prosjeka.
42. Nezaposlenost ili neaktivnost nositelja kućanstva značajno povećavaju rizik od siromaštva. Najveći rizik od siromaštva postoji za kućanstva čije je nositelj neaktivna osoba bez mirovine ili nezaposlena osoba. U prvom slučaju, više od trećine takvih kućanstva pripada
32
najsiromašnijem decilu stanovništva, dok u drugom slučaju njima pripada jedna petina. Srećom, takvih kućanstava nije bilo mnogo 2008. god. – ona su ukupno činila oko 7 posto stanovništva. Tablica 4: Incidencija siromaštva prema radnom statusu nositelja kućanstva
Niža linija siromaštva Gornja linija siromaštva Distribucija stanovništv
a
Stopa siromaštva
Distribucija siromaštva
Stopa
siromaštva Distribucija siromaštva
Zaposlen 5,6 23,4 12,3 25,5 41,4 Samozaposleni a) 2,4 1,9 6,7 2,7 8,1 Poljoprivrednici 16,9 14,0 35,3 14,6 8,3 Nezaposleni 21,1 8,9 37,5 7,9 4,2 Umirovljenici 11,9 42,0 24,3 42,7 35,2 Ostali neaktivni 34,7 9,8 46,1 6,5 2,8
Ukupno 10,0 100,0 20,0 100,0 100,0
a) Bez poljoprivrednika.
Izvor: Procjene temeljene na APK za 2008. god.
43. Kućanstva čiji nositelji su dobro obrazovani rijetko su kada siromašna. Samo oko 8 posto svih siromašnih živjelo je u kućanstvima čiji nositelji su imali opće srednjoškolsko ili tercijarno obrazovanje. Tablica 5: Incidencija siromaštva prema obrazovnim kvalifikacijama nositelja kućanstva
Niža linija siromaštva Gornja linija siromaštva
Distribucija stanovništv
a Stopa
siromaštva
Distribucija
siromaštva
Stopa
siromaštva
Distribucija
siromaštva
Nezavršena osnovna škola
30,3 30,3
46,1 23,0
10,0
Osnovna škola 20,7 38,4 38,9 36,0 18,5 Srednja strukovna škola 7,0 23,1 17,7 29,0 32,8 Opća srednja škola 2,6 6,0 8,0 9,4 23,5 Viša i visoka škola 1,4 2,1 3,3 2,5 15,1
Ukupno 10,0 100,0 20,0 100,0 100,0
Izvor: Procjene temeljene na APK za 2008. god.
Incidencija siromaštva je najveća među starijim osobama koje žive u ruralnim područjima
44. Starije osobe suočene su s povećanim rizikom od siromaštva. Osobito ako nisu dobivali mirovinu, ili ako su živjeli u ruralnim područjima. Postojala je relativno mala skupina starijih osoba (65 i više godina) koje nisu primale mirovinu – nešto više od dva posto ukupnog stanovništva
33
– čiji je rizik od siromaštva bio oko tri puta veći od prosjeka. Oni su činili gotovo 8 posto najsiromašnijeg decila (Slika 9). Svaka druga starija osoba bez mirovine koja živi u ruralnim područjima bila je siromašna. Ostale dobne skupine bile su suočene s rizikom od siromaštva koji je bio niži od nacionalnog prosjeka; međutim, ako je kućanstvo bilo u ruralnom području, rizik od siromaštva bi se povećao iznad nacionalnog prosjeka za sve dobne skupine.
34
45. Spol nositelja kućanstva je imao mali učinak na rizik od siromaštva. Stope siromaštva za kućanstva čiji je nositelj žena (11 posto) bile su nešto više nego za ona čiji je nositelj muškarac (9,7 posto), iako mnogo manje nego u prethodnim procjenama. Četvrtina stanovništva živjela je u kućanstvima čiji je nositelj bila žena, i ona su činila malo viši udio siromašnih (oko 27 posto). Međutim, najviši rizik siromaštva od svih skupina imali su stariji muškarci bez mirovine (Slika 10). 46. ¸ Siromašni u Hrvatskoj najčešće žive sami ili u velikim obiteljima. Veličina kućanstva izgleda da ima odnos sa rizikom od siromaštva u obliku slova U (Slika 11). Oni koji žive u jednočlanim i dvočlanim kućanstvima suočeni su s rizikom od siromaštva koji se može usporediti s rizikom za one koji žive u kućanstvima sa šest, sedam ili više članova, što je dvostruko više u usporedbi s kućanstvima sa tri do pet članova. Na sreću, gotovo polovina stanovništva živjela je u obiteljima sa tri ili četiri člana, dok su velika kućanstva sa šest ili više članova ili jednim do dva člana činila oko 12 odnosno 28 posto stanovništva. Među najsiromašnijim decilom bilo je više od 40 posto pojedinaca iz takvih malih kućanstava, i dodatnih 20 posto koji su živjeli u velikim kućanstvima.
Slika 9: Stopa siromaštva prema dobi i mjestu življenja pojedinca
Slika 10: Stopa siromaštva prema spolu i mjestu življenja
Izvor: Procjene osoblja temeljene na APK za 2008. god.
5.0 3.7 3.7 3.8
12.0 14.6 11.0 12.3 14.7
27.4
45.4
6.5
0 5
10 15 20 25 30 35 40 45 50
Dob < 15 god. 16-30 god. 31-49 god. 50-64 god. >65 god. S mirovinom
>65 god. Bez mirovine
Stopa siromaštva (Headcount) (%)
Urbani Ruralni Nacionalni prosjek (Donja skupina)
35
Slika 11: Stopa siromaštva prema veličini kućanstva
Source: CROSTAT, staff calculation
47. Većina siromašnih u Hrvatskoj živi u ruralnim područjima. Važno je napomenuti da je ruralno stanovništvo u Hrvatskoj veliko: ono čini gotovo polovinu ukupnog stanovništva. U 2008. god. više nego tri četvrtine najsiromašnijeg decila, kao i najsiromašnijeg kvintila, živjelo je u ruralnim područjima (Slika 12. i Slika 13). Što se tiče regionalnog siromaštva, u središnjoj i istočnoj Hrvatskoj bila je najveća koncentracija siromašnih i ranjivih, oko 30 posto ukupnog stanovništva u zemlji, ali oko 60 posto siromašnih. U biti, gotovo polovina najsiromašnijeg stanovništva bila je iz ruralnog dijela središnje i istočne Hrvatske. Rizik od siromaštva u središnjoj i istočnoj Hrvatskoj 2008. god. bio je 2,6 puta veći od nacionalnog prosjeka. Za razliku od toga, siromaštvo u urbanim područjima sjeverozapadne Hrvatske i jadranske regije, koji čine više od 40 posto stanovništva zemlje, bilo je nerazmjerno nisko.
Slika 12: Stopa siromaštva prema regiji i mjestu življenja
Slika 13: Distribucija siromaštva prema regiji i mjestu življenja
5.2%
22.3%
14.8%46.2%
3.6%7.9%
Distribution of the Poorest 10%
22.1%
15.8%
12.0%17.6%
18.7%
13.7%
NorthWest-Urban NorthWest-RuralCentralEast-Urban CentralEast-RuralAdriatic-Urban Adriatic-Rural
Distribution of the Population
Source: Team estimates based on 2008 HBS Izvor: Procjene osoblja temeljene na APK za 2008. god.
48. Velike razlike u incidenciji siromaštva po regijama uzrokovane su razlikama u ljudskom kapitalu, kao i mogućnostima zapošljavanja. U usporedbi s ostalim regijama, stanovništvo središnje
i istočne Hrvatske imalo je u prosjeku niže obrazovne kvalifikacije (Slika 12). Ta regija također se
17.9
13.5
6.9 6.1
7.1
13.1
18.5
Nacionalni prosjek
0
5
10
15
20
Stopa siromaštva, %
1 2 3 4 5 6 7 illi više
2.4
14.1 12.3
26.1
1.9
5.8
National Average
0
5
10
15
20
25
Stopa siromaštva (Headcount) (%) Doljnja skupina
)
North West Central and East Adriatic Urbani Ruralni
36
suočavala s nižom stopom zaposlenosti, i imala je viši udio zaposlenih u poljoprivredni u odnosu prema ostalim područjima (Slika 13). Ti nalazi slažu se s ranijom procjenom koja se temeljila na podacima za 2004. god., s malim poboljšanjem tijekom vremena, što upućuje na strukturnu prirodu visoke stope siromaštva ove regije.
Djeca iz obitelji s više djece suočavaju se s povećanim rizikom od siromaštva
49. Za djecu je jednaka vjerojatnost da će biti siromašna kao za odraslo stanovništvo u Hrvatskoj. Korištenjem nižeg praga siromaštva, prema istraživanju, oko 9,8 posto djece u dobi između 0 i 14 godina živi u siromašnim kućanstvima, ili otprilike 9,6 posto djece u dobi između 0 i 17 godina. S pozitivne strane, dubina i težina siromaštva, mjereno jazom siromaštva (1,9 posto) i jazom siromaštva na kvadrat (0,6), niži su za djecu nego za ukupno stanovništvo (2,2 odnosno 0,8 posto), a to znači da bi u idealnom slučaju za iskorjenjivanje siromaštva djece bilo potrebno manje sredstava. 50. Ali, kućanstava s više djece suočavaju se sa znatno većim rizikom od siromaštva. Za kućanstva s troje i više male djece oko dva puta je više vjerojatno da će biti siromašna nego kućanstva bez djece (Tablica 6). Iako takva kućanstva čine malu skupinu stanovništva (1,2 posto) i relativno manju skupinu među siromašnima (2,4 posto prema nižem pragu), takva kućanstva bila su ‘inkubatori’ dječjeg siromaštva, budući da se ta ranjivost ekstrapolira za kućanstva s više djece u dobi između 0 i 17 godina. Jedna trećina siromašne djece dolazi iz kućanstava s troje ili više djece mlađe od 18 godina. Za kućanstva s jednim ili dvoje djece postojala je manja vjerojatnost da će biti siromašna u usporedbi s nacionalnim prosjekom.
Tablica 6: Incidencija siromaštva prema sastavu kućanstva
Niži prag Gornji prag Distribucija
stanovništva
Stopa siromaštva Distribucija siromaštva
Stopa
siromaštva Distribucija siromaštva
Broj djece od 0 do 6 godina starosti u kućanstvima Ni jedno dijete 10,4 82,2 20,2 80,0 79,3
1 8,8 12,3 16,6 11,5 13,9 2 5,3 3,0 20,2 5,7 5,6
3 ili više djece 20,7 2,4 47,2 2,8 1,2 Broj djece od 0 do 17 godina starosti u kućanstvima
Ni jedno dijete 11,3 58,9 20,6 53,4 51,8 1 5,1 10,4 15,5 15,8 20,4 2 8,6 16,3 18,7 17,8 19,0
3 ili više djece 16,2 14,4 29,5 13,1 8,8 Ukupno 10,0 100,0 20,0 100,0 100,0
Izvor: Procjene temeljene na APK za 2008. god.
51. Marginalizacija na tržištu rada i nisko obrazovanje nositelja kućanstva čimbenici su zbog kojih je vjerojatnije da će djeca pasti u zamku siromaštva. Tablica 7 pokazuje da je stopa zaposlenosti u siromašnim kućanstvima s djecom niža, a stopa nezaposlenosti viša nego u „nesiromašnim“ kućanstvima s djecom. Među zaposlenima, siromašna kućanstva imaju niži udio
37
plaćenog zaposlenja i viši udio poljoprivrednika – a to je kombinacija koja obično vodi izgledima za niži dohodak. Obrazovanje nositelja kućanstva je znatno niže u siromašnim kućanstvima s djecom nego u usporedivim „nesiromašnim“ kućanstvima. Tablica 7: Značajke kućanstava s djecom u dobi između 0 i 17 godina
Stopa zaposlenosti
(15-64)
Udio poljoprivred-
nika u zaposlenosti
(15-64)
Udio zaposlenih
kod poslodavca
(plaćeno zaposlenje) u
ukupnoj zaposlenost
Stopa nezaposlenost
i (15-64)
Prosjek godina
školovanja nositelja
kućanstva
Nesiromašna kućanstva s djecom
66,9% 10,1% 79,3% 9,8% 11,1
Siromašna kućanstva s djecom
47,3% 27,5% 67,9% 30,1% 8,8
Napomene: Za definiranje siromašne djece (dobi između 0 i 17 godina) upotrebljava se niži prag siromaštva.
Izvor: Procjene temeljene na APK za 2008. god.
Glavne determinante siromaštva u Hrvatskoj: rezultati multivarijantne analize
52. Multivarijantna regresijska analiza omogućuje utvrđivanje neovisnog učinka različitih varijabli na siromaštvo. Nasuprot tome, deskriptivna analiza izložena gore pokazuje samo bivarijantne korelacije između varijabli, na kojima se može vidjeti utjecaj ostalih, izostavljenih čimbenika. Na primjer, korelacija između incidencije siromaštva i radnog statusa može se u određenoj mjeri objasniti različitom varijablom, naime, razlikama u obrazovnim kvalifikacijama između zaposlenih i nezaposlenih. Siromaštvo prema multivarijabilnoj regresijskoj analizi potvrdilo je ranije spoznaje:
• Radni status nositelja kućanstva ima značajan učinak na razinu potrošnje kućanstva i, prema tome, i na status siromaštva. Za kućanstva čiji nositelji su zaposleni mnogo je manje vjerojatno da će biti siromašna nego kućanstva čiji nositelji su nezaposleni ili su izvan radne snage;
• Obrazovne kvalifikacije nositelja kućanstva imaju snažan pozitivan efekt na razinu potrošnje i status siromaštva;
• Dob nositelja kućanstva nema nikakav učinak na potrošnju kućanstva nakon što su kontrolirane ostale varijable;
• Mjesto u kojem se živi je važno: uz ostale elemente jednake, potrošnja u središnjoj i istočnoj Hrvatskoj značajno je niža nego u ostale dvije regije;
38
• Veličina kućanstva je važna za razine potrošnje;
• Viši udio starija osoba u kućanstvu je statistički značajno za ruralna područja;
• U ruralnim područjima kućanstva u kojima su nositelji kućanstva žene mogu očekivati da će imati ekvivalentnu potrošnju u prosjeku za otprilike 4-5 posto nižu nego kućanstva u kojima su nositelji kućanstva muškarci, uz ostale elemente jednake;
•
• Ostale značajke sastava kućanstva (kao što su udio djece, udio odraslih) nisu statistički značajne u objašnjavanju varijacija u ekvivalentnoj potrošnji.
Kriza je poništila neke uspjehe u smanjenju siromaštva postignute u prethodnim godinama
53. Simulacije upućuju na to da je recesija iz 2009. anulirala donedavna poboljšanja socijalne situacije u Hrvatskoj u samo jednoj godini. Zbog nedostatnih podataka, teško je biti precizan u vezi s tim koliko se povećalo siromaštvo kao posljedica izbijanja krize. Međutim,
Okvir 3.: Utjecaj krize na ljudski razvoj
Procjena utjecaja globalne krize na ljudski razvoj u Europi i zemljama regije ZND izadio je UNDP 2009. god. Mogući utjecaj promjena u dohotku (per capita PKM BDP) na ključne pokazatalje Ljudskog razvoja ispitivan je za 29 zemalja, na temelju BDP projekcija za 2009. MMF-a.
Rezultati sugeriraju da je negativan utjecaj globalne ekonomske krize na siromaštvo, nezaposlenost, javno zdravlje, smrtnost te na stope suicida i homicida značajno, dugotrajno te da će nesrazmjerno pogoditi siromašne. Na primjer, jedan stupanj pada u rastu dohotka povezan je s očekivanim smanjenjem životnog vijeka od oko dva tjedna. Rezultati također sugeriraju da dugotrajan utjecaj na siromaštvo po dohotku može biti značajno –siromaštvo može značajno porasti s razine prije krize i kumulativan utjecaj krize će biti značajan i produžen. Rezultati ukazuju na to da je potreban brzi odgovor politika kako bi se spriječilo pogoršanje rezultata ljudskog razvoja. Analiza UNDP-a ukazuje i na to da je učinak krize na siromaštvo manji u zemljama u kojim a su vlade konzistentno investirale u ljudski razvoj.
Analiza UNDP-a pokazala je da su u zemljama Zapadnog Balkana nezaposlenost, siromaštvo i stope suicida osjetljivije na promjene u dohotku, dok su smrtnost dojenčadi te djece ispod 5 godina kao i pobol manje osjetljivi nego u drugim zemljama regije. No, negativni učinci mogu biti ublaženi mjerama politike, jer je analiza pokazala značajne razlike među zemljama u smislu reakcije ljudskg razvoja na šokove zbog dohotka, a što se odražava i u razlikama u učinkovitosti mreža socijalne zaštite.
Izvješće UNDP-a dokazuje da je pružanje socijalne pomoći, uključujući i mreže socijalne zaštite često daleko od učinkovitog u zemljama Zapadnog Balkana. Za poboljšanje učinkovitosti u ovim segmentima trebat će vrlo pažljivo osmisliti reforme. Dok kriza nedvojbeno traži brzu reakciju, ipak odgovor treba koncipirati imajući u vidu dugoročne potrebe.
Izvor: Utjecaj globalne krize na ljudski razvoj u Srednjoj, Istočnoj i Južnoj Europi i zemljama ZND., UNDP, Bratislava, Regionalni centar.
39
simulacije kratkoročnih promjena u siromaštvu između 2008. i 2009. upućuju na porast siromaštva prema potrošnji za 3,5 postotnih bodova, prema osnovnom scenariju od 7,1 posto poremećaja u potrošnji, i 10-postotnu stopu siromaštva prema polaznim podacima (Tablica 8). Simulacija pokazuje da se udio kućanstava koja žive s manje od prihvaćene linije siromaštva od 2.063 HRK (380 USD) po ekvivalentu odrasle osobe mjesečno povisio sa 10 posto u 2008. na 13,5 posto u 2009. god. Dodatak 3. predočuje pretpostavke na kojima se zasniva simulacija učinka krize na siromaštvo). 54. Konzervativniji scenarij predviđa nešto niže, ali ipak značajno, povećanje siromaštva. Uz pretpostavku pada dohotka od 3,6 posto, incidencija siromaštva povećala se sa 10 posto u 2008. na 12,2 posto u 2009. god. Taj scenarij također pretpostavlja 100-postotno prelijevanje pada dohotka na potrošnju (tj. smanjenje potrošnje zbog pada dohotka), ali uzima u obzir samo 3,6-postotno smanjenje dohotka kućanstva na temelju vodećih pokazatelja o zaposlenosti, plaćama, porezima i socijalnim naknadama za 2009. Čak i uz ovaj konzervativniji scenarij implikacije za različite skupine stanovništva ostaju iste.
Tablica 8: Simulacije siromaštva za 2009. god.
Stopa siromaštva (%)
Niža linija siromaštva
Gornja linija siromaštva
2008. 10,0 20,0 2009. – pad potrošnje Polazne vrijednosti (-7,1%) 13,5 25,1 Niski scenarij (-9,0%) 14,0 26,9 Visoki scenarij (-5,5%) 12,9 23,7 2009 – Pad dohotka (-3.6%) 12,2 22,2
55. Izvor: Procjene osoblja temeljene na APK za 2008. god.Tablica 8 pokazuje različite scenarije
potrošnje i dohotka s istim zaključkom: učinak nedavne krize na blagostanje je bio značajan. Također je očigledno da je tržište rada bilo glavni kanal prijenosa od krize do blagostanja kućanstava u 2009. god. Gotovo sav porast stope siromaštva (indeksa broja siromašnih) bio je izazvan gubitkom radnih mjesta i smanjenjem realnih plaća koja je dovelo do pada dohotka kućanstava i potrošnje. 56. Nasuprot općenitom uvjerenju, niz promjena u politici uvedenih sredinom 2009, koje su bile usmjerene na zaštitu javnih financija i time i održavanje makroekonomske stabilnosti, imala je veoma ograničen učinak na siromašne. Uvođenje poreza solidarnosti (kriznog poreza); porast premija dopunskog zdravstvenog osiguranja; ili ukidanje subvencija za udžbenike, imali su značajan ukupni distribucijski učinak. Međutim, njihov učinak bio je u velikoj mjeri ublažen politikom oslobađanja ili izuzeća kućanstava s nižim dohotkom. Zbog koncepcije politike, siromašni su snosili samo vrlo mali udio ukupnog učinka politike u 2009. god. – 0,8 posto poreza solidarnosti; 2,4 posto zdravstvene participacije; i 1,4 posto troška ukidanja besplatnih udžbenika. To je bilo znatno manje od njihovog udjela u ukupnom stanovništvu (13,5 posto). Učinak nove politike osjećao se uglavnom u gornjim kvintilima. 57. Slično tome, rezultati simulacije pokazuju da je ukidanje indeksacije (usklađivanja)
40
mirovina u 2010. utjecalo na incidenciju siromaštva umirovljenika samo marginalno. Pod pretpostavkom povećanja troškova života u 2010. god. za 2,5 posto, stopa siromaštva među umirovljenicima će se povećavati s procijenjenih 14,6 posto u 2009. na 14,8 posto u 2010. (uz pretpostavku da sve druge politike ostanu nepromijenjene). To malo povećanje siromaštva umirovljenika trebalo bi usporediti s njihovim ‘zaštićenim’ dohocima tijekom 2009. god., kada su mirovine bile redovno usklađivane i realno rasle za 2,2 posto. Kao rezultat toga, povećanje siromaštva umirovljenika u 2009. god. bilo je najniže među različitim socio-ekonomskim skupinama – 1,8 postotnih bodova. 58. Niža srednja klasa bila je najteže pogođena padom potrošnje, iako su razlike između dohodovnih skupina relativno male. Krivulja raspodjele rasta (Slika 14) prikazuje razliku između stvarne potrošnje u 2008. god. i projicirane potrošnje u 2009. god. za različite postotke distribucije potrošnje. Kod najsiromašnijeg stanovništva (najsiromašnijih 2-3 posto) uočen je blaži pad potrošnje nego kod stanovništva u prosjeku zbog činjenice da (i) ono nije bilo pogođeno padom zaposlenosti; (ii) na snazi je bila politika oslobađanja i izuzeća na kućanstva s nižim dohotkom; i (iii) socijalni transferi su se u 2009. god. povećali (mirovine, socijalne naknade). Međutim, simulacija također pokazuje da bi se prva dva kvintila suočila sa smanjenjem svoje potrošnje za gotovo 8 posto, dok bi se gornji kvintil (najbogatijih 20 posto stanovništva) mogao suočiti s padom potrošnje od oko 7 posto. Međutim, najveći pad potrošnje uočen je kod drugog kvintila, poslije kojega slijedi treći kvintil, što upućuje na to da je niža srednja klasa najviše izgubila u krizi.
59. Nagli porast siromaštva u 2009. god. bio je posljedica velikog priljeva “novih siromašnih”, koji nije bio popraćen odljevom iz siromaštva onih koji su bili siromašni prije krize. Novi siromašni iskusili su nagao i značajan gubitak blagostanja kao posljedica krize: u prosjeku 14-postotno smanjenje potrošnje. Nasuprot tome, kod “starih siromašnih” (tj. onih otprije siromašnih) potrošnja je opala mnogo manje: za “samo” 6 posto.
Slika 14: Krivulja raspodjele rasta, 2008-2009.
41
60. Velik dio porasta siromaštva bio je potaknut padom potrošnje, dok je samo manji dio bio prouzročen povećanjem nejednakosti. Tablica 9 prikazuje da se povećanje stope siromaštva za 3,5 postotnih bodova u osnovnom scenariju može objasniti (i) efektom rasta koji je izazvao povećanje stope siromaštva za 3,1 postotni bod; i (ii) učinkom redistribucije, tj. većom nejednakosti u distribuciji, koja je dovela do povećanja stope siromaštva od otprilike 0,7 postotnih bodova.
Tablica 9: Raščlamba rasta i redistribucije promjena u siromaštvu
Stopa siromaštva
(%) Promjena u stopi siromaštva (u postotnim
bodovima)
2008. 2009. Promje
na Rast Redistribucija Interakcija
Ukupno 10,0 13,5 3,5 3,1 0,7 -0,3 Urbani 4,5 6,1 1,6 1,5 0,1 0,0 Ruralni 16,2 21,7 5,6 4,8 1,0 -0,2
Izvor: Procjene osoblja temeljene na APK za 2008. god.
Siromaštvo se povećalo uglavnom u urbanim i industrijaliziranim regijama
61. Prema efektima simulacije, siromaštvo se povećavalo nešto brže u urbanim područjima nego u ruralnim područjima. Rezultat toga bio je da se udio urbanog stanovništva u najsiromašnijem kvintilu povećao. Međutim, s obzirom na to da većina siromašnih u Hrvatskoj živi u ruralnim područjima, u apsolutnim iznosima povećanje siromaštva u ruralnim područja bilo je značajno veće nego u urbanim područjima. Posebice, korištenjem nižeg praga siromaštva i scenarija osnovnog rasta za 2009. god., procjena povećanja stope siromaštva bila je sa 4,5 na 6,1 posto u urbanim područjima, i sa 16,2 na 21,7 posto u ruralnim područjima. U prosjeku, ruralno stanovništvo smanjilo je svoju potrošnju više nego urbano stanovništvo. Međutim, za najsiromašnije stanovništvo ruralna mjesta stanovanja osigurali su nešto bolje ublažavanje nego urbana područja. 62. Predviđa se da će se siromaštvo više povećati u bogatijim regijama. To je zbog činjenice da je zaposlenost najviše opala u više razvijenim, industrijaliziranim i urbanim regijama Hrvatske, dok su manje razvijene ruralne regije manje pogođene krizom (vidi II. dio gore). Udio siromašnih koji žive u više razvijenoj sjeverozapadnoj ili jadranskoj regiji u 2009. god. se povećao, dok je udio siromašnih koji žive u manje razvijenoj središnjoj i istočnoj Hrvatskoj opao, iako umjereno. Međutim, u apsolutnim iznosima, povećanje incidencije siromaštva u središnjoj i istočnoj Hrvatskoj bilo je veliko zato jer je to regija gdje je siromaštvo koncentrirano.
“Novi siromašni” su ekonomski aktivni, bolje obrazovani i mlađi od “starih siromašnih”
63. “Novi siromašni” su uglavnom osobe koje su izgubila posao kao posljedica krize.26
Prema tome, one su obično ekonomski aktivne (traže nove poslove), bolje su obrazovane i mlađe su od “starih siromašnih”. Za njihovo siromaštvo je vjerojatnije da će biti privremeno, usko povezano s privremenim pogoršanjem uvjeta na tržištu rada; kada se mogućnosti pronalaženje zaposlenja
26 Izraz “novi siromašni” upotrebljava se kao kraći izraz za označavanje osoba za koje je prema rezultatima simulacije bilo vjerojatno da će postati siromašne kao posljedica krize.
42
poboljšaju, “novi siromašni” imaju dobre izglede za izbjegavanje siromaštva. To je manje vjerojatno u slučaju “starih siromašnih”, čije siromaštvo je obično dugotrajnije i povezano je s ekonomskom neaktivnosti, niskim kvalifikacijama i starijom životnom dobi. 64. Postojeća mreža socijalne zaštite bila je djelotvorna u sprečavanju porasta siromaštva među ekonomski neaktivnim stanovništvom. Kućanstva čiji su nositelji neaktivne osobe imale su značajno smanjen udio među siromašnima. Godine 2008. oko 42 posto siromašnih živjelo je u kućanstvima čiji nositelj je bio umirovljenik, dok je u 2009 taj postotak iznosio oko 38 posto. Neaktivne osobe u 2009. god. nisu bile pogođene kontrakcijom tržišta rada, i njihov dohodak (mirovina, socijalna naknada) u 2009. god. se povećao, čime se objašnjava njihova manja izloženost sadašnjoj krizi. 65. Za kućanstva čiji nositelji su ekonomski aktivni radnici, bilo zaposleni ili nezaposleni, bilo je više vjerojatno da će biti pogođena krizom nego ona čiji su nositelji umirovljeni radnici. Konkretno, procjenjuje se da se stopa siromaštva među kućanstvima čiji su nositelji umirovljeni radnici povećala za 1,7 postotnih bodova, u usporedbi sa 2,3 postotna boda u slučaju kućanstava čiji su nositelji zaposlene osobe, i čak 6,5 postotnih bodova u slučaju kućanstava čiji su nositelji nezaposlene osobe (Tablica10). Međutim, procjenjuje se da je povećanje incidencije siromaštva osobito visoko među poljoprivrednicima (7,1 postotnih bodova). Ponovno, to odražava prirodu sadašnje globalne krize, koja se brzo pretvorila u krizu radnih mjesta u Hrvatskoj, kao i u ostalim zemljama. Ovi rezultati potvrđuju analizu utjecaja krize na tržište rada (vidi II Dio) gdje su novonezaposlene osobe najvjerojatnije kvalificirani muškarci u primarnoj dobi.
Tablica10: Simulirana incidencija siromaštva prema statusu pojedinca na tržištu rada (za osobe starije od 15 godina)
2008 2009 (Simulacija)
Stopa siromaštva
(%)
Distribucija siromaštva
(%)
Stopa siromaštva
(%)
Distribucija siromaštva
(%)
Zaposleni 4,2 13,7 6,5 15,2 Samozaposleni (bez poljoprivrednika)
4,4 1,8
7,5 2,2
Samozaposleni poljoprivrednici 19,6 10,7 26,7 10,9 Nezaposleni 16,4 9,8 22,9 12,1 Umirovljenici 12,9 27,1 14,6 22,9 Ostali neaktivni 13,8 21,7 18,0 20,9
Izvor: Procjene osoblja temeljene na APK za 2008. god.
66. Predviđa se da će se siromaštvo povećati među bolje obrazovanim osobama, za razliku od obrasca siromaštva koji je prevladavao do sada, sa siromaštvom koncentriranim među slabije obrazovanima. To je u skladu s obrazovnom strukturom zatvaranja radnih mjesta koja je opisana u II. dijelu. Broj siromašnih sa općim srednjoškolskim obrazovanjem se povećao, prema simulacijama, za gotovo 80 posto (Slika 15). Povećanje od oko 50 posto očekuje se za siromašne s višim i visokim obrazovanjem. Takvo neuravnoteženo povećanje siromaštva prema obrazovanju promijenilo je sastav siromašnih prema donekle manjem udjelu siromašnih s nezavršenim osnovnoškolskim obrazovanjem ili završenom osnovnom školom.
43
Slika 15: Simulirano povećanje broja siromašnih osoba u 2009. prema stupnju obrazovanja (za osobe starije od 15 godina)
Izvor: Procjene osoblja temeljene na APK za 2008. god.
67. Radnici u primarnoj dobi vjerojatnije će biti pogođeni krizom nego stariji pojedinci. To, opet, odražava činjenicu da glavni izvor povećanja siromaštva tijekom trenutne krize leži na tržištu rada. Osobe starije od radne dobi (65+) najmanje su pogođene padom gospodarstva, iako se siromaštvo među tom grupom također povećalo. Ispodprosječno povećanje incidencije siromaštva također se očekuje za starije bez mirovine i one između 50 i 64 godina, što dovodi do njihovih nižih udjela među siromašnima (Tablica 11). Za razliku od toga, mladi i pojedinci u primarnoj dobi jače su pogođeni krizom, kao što je slučaj u većini zemalja EU-a. Također, ukidanje besplatnih udžbenika, relativno više premije za zdravstvene participacije za zaposlene u usporedbi s umirovljenicima u kombinaciji s kriznim porezom pogodilo je osobe u primarnoj dobi i njihove obitelji više nego starije skupine stanovništva.
Tablica 11: Teorija „Tko je zadnji ušao, prvi izlazi“: profil siromašnih prema starosti
2008. 2009. (Simulacija)
Stopa siromaštva
(%)
Distribucija siromaštva
(%)
Stopa siromaštva
(%)
Distribucija siromaštva
(%)
Dob ≤ 15 godina 9,8 16,1 14,1 17,1 Dob 16-30 godina 7,1 14,4 11,1 16,7 Dob 31-49 godina 7,7 20,4 11,0 21,7 Dob 50-64 godina 8,6 17,0 11,4 16,7 Dob >65 godina i prima mirovinu
16,3 24,3
18,9 21,0
Dob >65 godina i ne prima mirovinu
33,1 7,8
39,6 6,9
Ukupno 10,0 100,0 13,5 100,0
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
Nezavršena Osnovna škola
Osnovno obrazovanje
Srednje strukovno
Opće srednje obrazovanje/ gimnazija
Više i visoko obrazovanje
Prosjek promjene
44
Dječje siromaštvo će se povećati
68. Kriza je negativno utjecala na djecu: očekuje se da će se incidencija siromaštva među djecom više povećati nego za stanovništvo općenito. Slika 16 pokazuje da je 2008. god. stopa siromaštva među djecom u dobi od 0 do 15 godina bila malo niža od prosjeka stanovništva (9,8 posto prema 10,0 posto za cijelo stanovništvo), dok je 2009. god. rizik siromaštva za djecu iznad prosjeka (14, posto prema 13, posto). To se odnosi i na djecu do 18 godina starosti, a povezano je s povećanim rizikom siromaštva zbog gubitka posla njihovih roditelja, ali također i s povećanim troškovima obrazovanja.
69. Najveće povećanje ranjivosti dogodilo se u kućanstvima s dvoje ili više djece. Rizik siromaštva naglo se povećao za kućanstva s dvoje male djece – sa oko polovine nacionalnog prosjeka u 2008. god. (5,3 posto) na znatno iznad nacionalnog prosjeka u 2009. god. (15,8 posto) (Slika 17). Također, u kućanstvima sa 3 i više djece u dobi između 0 i 6 godina značajno se povećala stopa siromaštva (sa 20,7 na 29,2 posto), što je potvrdilo da se kućanstva s više djece suočavaju s materijalnim poteškoćama. To nije slučaj s kućanstvima sa starijom djecom, budući da bi njihova stopa siromaštva ostala blizu prosjeka za cijelo stanovništvo.
IV. Ublažavanje učinka krize putem djelotvorne politike zapošljavanja i mreže socijalne zaštite
70. U ovom dijelu govori se o postojećim programima mreže socijalne zaštite u Hrvatskoj, njihovim prednostima i nedostacima i predlažu se moguće reformske opcije. Prema postojećim podacima, iako je potrošnja na mreže socijalne zaštite u Hrvatskoj prema regionalnim standardima visoka, djelotvornost potrošnje u smislu učinka na siromaštvo je ograničeno. Učinkovitost sustava mogla bi se uvelike poboljšati, i s aspekta funkcije ublažavanja „uobičajenog“ siromaštva, i s aspekta njegove sposobnosti ublažavanja šokova agregatne potražnje koji bi i u budućnosti također mogli „udariti“ hrvatsko gospodarstvo. U ovom dijelu argumentira se da se
Slika 16: Simulirana incidencija siromaštva za djecu Slika 17: Simulirani rizik siromaštva za djecu (0-6 godina starosti) u kućanstvima
Izvor: Procjene osoblja temeljene na APK za 2008. god.
9.8 9.6
19.9 20.0
14.1 13.9
26.9 27.1
0
5
10
15
20
25
30
0-14 y.o. 0-17 y.o. 0-14 y.o. 0-17 y.o.
Stopa siromaštva %
2008 2009 Prosječna stopa 2008. Prosječna stopa 2009..
Niži prag siromaštva Gornji prag siromaštva
10.4
5.3
20.7
13.4 15.8
29.2
8.8 11.7
0
5
10
15
20
25
30
35
Bez djece 1 2 3 ili više djece
Stopa siromaštva (%)
2008 2009 Prosječna stopa 2008.
Prosječna stopa 2009..
45
mogu postići značajna poboljšanja djelotvornosti sustava preraspodjelom sredstava unutar raspoloživih proračunskih sredstava, a prema tome i mijenjanjem kombinacije programa na način da se prošire programi koji su dobro ciljani i djelotvorni a smanje ili ukinu programi koji imaju mali učinak na ublažavanje siromaštva. 71. Na početku ovog dijela daje se procjena programa mreže socijalne zaštite, a zatim se izlažu mogućnosti za reformu. Procjena programa mreže socijalne zaštite podijeljena je u dva dijela. U prvom smo se koncentrirali na programe tržišta rada, budući da je ono primarni „kanal“ prijenosa krize na povećanje siromaštva. Kako je navedeno u tekstu gore, “novi siromašni” su većinom osobe koje su izgubile posao zbog šoka agregatne potražnje povezanog s krizom. Pomaganjem radnika pogođenih krizom, bilo davanjem dohodovne potpore (naknade za nezaposlenost) ili njihovim uključivanjem u programe usmjerene na poboljšanje njihovih mogućnosti zapošljavanja najneposredniji je i najizravniji odgovor politike u cilju ublažavanja socijalnog učinka krize. Kao drugo, preispitujemo programe socijalne pomoći, čija je svrha osigurati dohodovnu potporu za kućanstva s niskim dohotkom i za skupine stanovništva u nepovoljnom položaju, čija sposobnost zarađivanja je ograničena. Ti programi igraju važnu ulogu u ublažavanju socijalnih posljedica krize, budući da mnogi radnici koji su ostali bez posla postaju korisnici socijalne pomoći kada im istekne pravo na naknadu za nezaposlenost. Zbog toga sustav socijalne pomoći mora biti dovoljno fleksibilan kako bi se
pobrinuo za potrebe i “novih” i “starih” siromašnih.
Programi tržišta rada: pomoć nezaposlenima
72. Vlade provode dvije vrste programa za pomoć radnicima pogođenim nezaposlenošću. Prvo, programe dohodovne potpore, kao što je naknada za nezaposlenost, koji se nazivaju pasivnim programima. Drugo, tzv. aktivne programe na tržištu rada (ALMPs), kao što su javni radovi, subvencije za teško zapošljive skupine ili obuka (prekvalifikacija), čija je svrha ponovno uključiti nezaposlene u tržište rada. 73. U Hrvatskoj je najvažniji program na tržištu rada naknada za nezaposlenost, dok aktivni programi na tržištu rada imaju zanemarivu ulogu. U 2009. god. izdaci za aktivne programe činili su samo 12 posto od ukupnog proračuna Hrvatskog zavoda za zapošljavanje, a ostatak je bio potrošen uglavnom na pasivne programe (dohodovnu potporu). Proteklih godina udio aktivnih programa bio je također nizak i kretao se od 10 do 14 posto. To je u oštrom kontrastu sa zemljama EU-a, u kojima izdaci za aktivne programe u većini slučajeva predstavljaju najmanje jednu trećinu ukupnih izdataka za tržište rada.27
27 Udio aktivnog programa tržišta rada u ukupnim izdacima za tržište rada obično se povećava za vrijeme porasta ekonomske aktivnosti i smanjuje se za vrijeme pada gospodarstva. Za razliku od toga, izdaci za naknade za nezaposlenost su anti-ciklički: oni se povećavaju za vrijeme pada gospodarstva i smanjuju se za vrijeme porasta ekonomske aktivnosti. Naknada za nezaposlenost zbog toga igra ulogu automatskog stabilizatora.
46
Naknada za nezaposlenost pomaže nezaposlenima da se izvuku iz siromaštva , ali njen obuhvat je ograničen
74. Broj zahtjeva za naknadu za nezaposlenost je naglo porastao kao posljedica krize. Broj primatelja naknade za nezaposlenost je trenutno za 55 posto viši nego prije krize, ali se stopa pokrivenosti ovom naknadom povećala za samo 4 postotna boda28
. Povećanje broja primatelja naknade za nezaposlenost odražava činjenicu da su mnogi od novonezaposlenih izgubili posao i pokriveni su osiguranjem za nezaposlenost. Nasuprot tome, većini osoba koje su registrirane kao nezaposlene prije krize ili je isteklo pravo na naknadu za nezaposlenost, ili na nju nisu imale pravo jer nema evidencije da su za njih uplaćivani doprinosi (npr. osobe koje su tek ušle na tržište rada).
75. Naknada za nezaposlenost u Hrvatskoj je glavni program za potporu radnicima pogođenim krizom. Međutim, stopa pokrivenosti naknadom od 28 posto, iako je viša nego prije krize, još je uvijek relativno niska. Program obuhvaća samo dio radnika pogođenih krizom, i mnogi novo-nezaposleni radnici nemaju nikakvu potporu od drugih osim pomoć u traženju posla koju osiguravaju centri za zapošljavanje (v. II. dio dolje). U stvari, čak 57 posto kratkotrajno nezaposlenih ne prima naknadu za nezaposlenost.29
Jaz pokrivenosti je zbog toga značajan. On je rezultat činjenice da mnogi radnici, kao što su osobe koje su tek ušle na tržište rada ili radnici u neformalnom sektoru – ne ispunjavaju uvjete za naknadu za nezaposlenost i manje-više su prepušteni sami sebi. Ubrzani priljevi u nezaposlenost impliciraju snažno povećanje broja predmeta za službenike koji rade na zapošljavanju i manje vremena po korisniku. Štoviše, usklađivanje interesa i sposobnosti pojedinca i zahtjeva poslova postaje sve teže i manje djelotvorno kada se omjer nezaposlenosti i slobodnih radnih mjesta poveća (v. dolje).
76. Naknadu za nezaposlenost uglavnom primaju siromašni. To nije a priori očigledno, budući da se naknada za nezaposlenost temelji na osiguranju, a ne podliježe imovinskom cenzusu. Pa ipak, osobe u donjem kvintilu (20 posto) distribucije potrošnje prije transfera primalo je 41 posto ukupne potrošnje na naknade za nezaposlenost. Istodobno, naknada za nezaposlenost je dovoljno „darežljiva“ odnosno izdašna da mnoge primatelje izbavlja iz siromaštva. Kada se osobe svrstaju po njihovoj potrošnji poslije transfera, samo 16 posto osoba u donjem kvintilu su primatelji naknade za nezaposlenost (Slika 18, Kvadrat A ). Zbog toga je naknada za nezaposlenost djelotvoran program politike borbe protiv siromaštva. Iz toga se vidi da je za siromašne mnogo vjerojatnije da su nezaposleni nego za one koji nisu siromašni (Slika 18, Kvadrat B).30
28 Omjer pokrivenosti naknadom pokazuje udio primatelja naknade za nezaposlenost u ukupnom broju nezaposlenih.
Jedna od četiri osobe u donjem kvintilu potrošnje je nezaposlena. A taj odnos je strm: vjerojatnost za nezaposlenost naglo opada kako se osoba penje na ljestvici potrošnje.
29 Oko jedna trećina svih novoregistriranih nezaposlenih su mladi (15-24 god.) koji u pravilu nemaju pravo na naknadu za nezaposlenost. 30 Očigledno uzročno-posljedična veza ovdje teče u oba smjera. Siromaštvo pogoršava mogućnosti zapošljavanja i istodobno nezaposlenost vodi u siromaštvo. To pitanje se dalje ispituje kasnije u ovom dijelu.
47
Slika 18: Naknadu za nezaposlenost uglavnom primaju siromašni i ona ih izbavlja od siromaštva Kvadrat A Kvadrat B
Izvor: Anketa o proračunu kućanstava, izračuni osoblja Banke Mali broj nezaposlenih ima koristi od aktivnih programa tržišta rada
77. Aktivni programi tržišta rada u Hrvatskoj provode se u manjem opsegu i nisu bili prošireni kao posljedica krize. Suočena s rastućim tenzijama na tržištu rada izazvanih krizom, Vlada nije proširila aktivne programe tržišta rada, koji se u Hrvatskoj upotrebljavaju u manjoj mjeri. U stvari, zbog fiskalnih napora izdaci za ALMPs su bili smanjeni i većina programa je obustavljena sredinom 2009. god. (Popis aktivnih programa tržišta rada koji se provode u Hrvatskoj naveden je u Okviru 4.). Umjesto toga Vlada je uvela novi program subvencioniranja za rad u skraćenom radnom vremenu.31 Tim programom se namjeravalo dati potporu potražnji za radnom snagom u tvrtkama pogođenim krizom i destimulirati otpuštanja. Međutim, u programu je sudjelovalo izuzetno malo poslodavaca zbog ograničenih poticaja koji se daju poslodavcima i strogih uvjeta ispunjavanja kriterija.32
31 V. Kuddo (2009.) – opis dodatnih mjera na tržištu rada koje su usvojene kao odgovor na krizu u Europi i Središnjoj Aziji.
Zbog toga je stvarni učinak dodatnog anti-kriznog programa bio gotovo jednak nuli.
32 Četiri tvrtke su podnijele zahtjev, a utvrđeno je da samo dvije od njih ispunjavaju kriterije za sudjelovanje u programu. Ukupno je plaćena subvencija za 27 radnika (podaci iz veljače 2010. god.).
0 5
10 15 20 25 30 35 40 45
Dno
2 3 4 Vrh
p e r c e n t
Raširenost naknada za nezaposlenost prema kvintilu potrošnje 2008.
Prije tranfera Nakon transfera
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
Dno 2 3 4 Vrh
Stopa nezaposlenosti prema kvintilu potrošnje 2008.
48
Okvir 4.: Glavni programi aktivnog tržišta rada u Hrvatskoj Subvencija za zapošljavanje Glavne značajke programa: subvencija za plaće plaćena poslodavcima koji zapošljavaju nezaposlene koje je uputio Zavod za zapošljavanje. Cilj: poticati zapošljavanje radnika teže zapošljivih radnika smanjivanjem njihovih troškova za poslodavca. Ciljne skupine:
• mladi (ispod 25 godina starosti) bez prethodnog radnog iskustva; • dugotrajno nezaposleni (preko 12 mjeseci); • stariji (žene starije od 45 i muškarci stariji od 50); • ostali teže zapošljivi radnici (ovisnici o drogama, bivši zatvorenici itd.)
Iznos subvencije: povezan s minimalnom plaćom. Točan iznos subvencije ovisi o obrazovnim kvalifikacijama radnika (povećava se sa razinom obrazovanja) i veličinom tvrtke poslodavca (smanjuje se sa veličinom tvrtki). Subvencija varira od 30 posto minimalne plaće za velikog poslodavca i radnika sa osnovnoškolskim obrazovanjem do 170 posto za malog poslodavca i radnika s fakultetskim obrazovanjem (postoje varijacije u iznosu subvencija među programima). Trajanje programa: najduže 12 mjeseci (8 mjeseci za pojedince sa diplomom fakulteta). Obuka za poznatog poslodavca Glavne značajke programa: subvencija plaćena poslodavcu koji pruža obuku radnicima tvrtke. Cilj: poboljšanje vještina radne snage Ciljna skupina: zaposleni radnici Iznos subvencije: (a) učenje općih vještina: povrat troškova u iznosu 70% opravdanih troškova obuke za male i srednje poduzetnike (SME) (60% za velike poslodavce), (b) učenje specifičnih vještina tvrtke: povrat troškova u iznosu od 35% opravdanih troškova obuke za male i srednje tvrtke poduzetnike (25% za velike poslodavce). Trajanje programa: od 2 do 8 tjedana. Obuka za nepoznatog poslodavca Glavne značajke programa: Cilj: poboljšanje mogućnosti za pronalaženje zaposlenja za nezaposlene putem poboljšanja vještina. Imaju pravo: dugotrajno nezaposleni. Iznos naknade: naknada za obuku od otprilike 35 posto minimalne plaće plaćena sudionicima obuke plus uz povrat putnih troškova. Trajanje programa: od 2 do 8 tjedana. Javni radovi Glavne značajke programa: Povrat troškova zaposlenja lokalnim općinskim vlastima municipal authorities koje osiguravaju javne komunalne poslove nezaposlenima. Cilj: osiguranje mogućnosti privremene zarade za nezaposlene putem otvaranja novih radnih mjesta javnom sektoru. Imaju pravo: dugotrajno nezaposleni. Koristi od programa: plaća koja iznosi oko 85% minimalne plaće (dodatne posebne naknade može plaćati lokalna uprava), uz povrat putnih troškova. Trajanje programa: od 6 do 8 mjeseci. Potpora za započinjanje poslovanja Cilj: poduprijeti samozaposlenost. Imaju pravo: nezaposleni koji imaju pravo na naknadu za nezaposlenost. Iznos naknade: paušalni iznos naknade za nezaposlenost. 78. Ukupna potrošnja na programe tržišta rada, i pasivne i aktivne, u Hrvatskoj je po europskim standardima vrlo niska. Hrvatska troši na sve programe tržišta rada približno 0,4 posto BDP-a, što je znatno manje nego u zemljama EU-a sa sličnom razinom dohotka, kao što je
49
Madžarska, Poljska ili Slovačka, koje na programe tržišta rada troše od 0,6 do 1,2 posto BDP-a (Slika 19).
Slika 19: Hrvatska na programe tržišta rada troši znatno manje nego zemlje EU-a uključujući nove zemlje članice (EU10); dakle, obuhvat tog programa je nizak
Slika A
Slika B
Izvor: OECD, Izračuni osoblja Banke.
0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 BE NL DE FI
SP FR AT SE PT IE IT PL
HU SK UK CZ CR
postotak
troškovi za programe tržišta rada u % BDP 2007
Pasivni Aktivni
0 5 10 15 20 25 30 BE SP DE FR FI IE
NL AT SE SK PT IT PL
HU CR CZ UK
postotak
Sudionici u programima tržišta rada u % radne snage 2007.
Pasivni Aktivni
50
79. Niski izdaci za ALMP upućuju na činjenicu da malo nezaposlenih ima koristi od njih, pa zbog toga oni imaju mali učinak na nezaposlenost. U godinama koje su prethodile krizi stopa obuhvata za aktivne programe iznosila je malo više od 3 posto, i u 2009. god. opala je na 2,5 posto.33
Na početku krize promijenjena je kombinacija programa no još uvijek bi se njegova učinkovitost mogla poboljšati
Te brojke jasno upućuju na to da su programi ALMP u Hrvatskoj usko ciljani na odabrane skupine radnika, i da nisu upotrebljavani kao programi većih razmjera u svrhu smanjenja nezaposlenosti. Posebice, nisu se upotrebljavali za promicanje zaposlenosti za vrijeme sadašnje gospodarske krize. Udio nezaposlenih koji su uključeni u aktivne programe tržišta rada jednostavno je premalen a da bi imao bilo kakav zamjetan učinak na nezaposlenost.
80. Obuka i javni radovi dva su glavna aktivna programa uvedena za vrijeme krize. Zapravo, samo su ta dva programa proširena u 2009. godini, dok se veličina svih ostalih programa smanjila (ukupni broj osoba uključenih u ALMPs smanjio se za 26 posto u 2009. god. u odnosu prema 2007. god.). Broj osoba uključenih u obuku (za nezaposlene) povećao se za 2 posto, i to kod javnih radova više nego trostruko u odnosu na razinu prije krize. To pokazuje značajni pomak u kombinaciji programa (Slika 20). Trenutno obuka za nezaposlene čini 48 posto ukupnog broja osoba uključenih u program, a javni radovi 31 posto (za 2009. god.). Subvencije za zapošljavanje, koje su prije krize imale veliku važnost, trenutno su zanemarive. Obuka je prije krize također bila glavni program, ali se kao odgovor na krizu još više povećala njezina relativno velika važnost. Međutim, došlo je do pomaka od takozvane „obuke za poznatog poslodavca“, koja se u praksi većinom pruža već zaposlenim radnicima, prema „obuci / osposobljavanju za nepoznatog poslodavca“, koja se pruža nezaposlenima.
33 Stopa pokrivenosti (obuhvata) programom je postotak nezaposlenih koji su sudjelovali u bilo kojem aktivnom programu tržišta rada, kao što je obuka, subvencionirano zapošljavanje ili javni radovi. Valja napomenuti da se obuka također osigurava za zaposlene radnike u Hrvatskoj, pa je procjena stope pokrivenosti za nezaposlene pomaknuta prema gore.
51
Slika 20: Relativna važnost obuke i programa javnih radova povećala se za vrijeme krize
Izvor: Hrvatski zavod za zapošljavanje (HZZ), izračuni osoblja Banke.
81. Povećanje programa javnih radova u 2009. god. bilo je racionalan odgovor na smanjene izglede za nalaženje posla. Javni radovi tipičan su program kojim bi se trebala kompenzirati slaba potražnja za radnom snagom na način da neposredno otvore radna mjesta u javnom sektoru. Istovremeno, javni su radovi relativno jeftini. Primjerice, kod javnih radova trošak po sudioniku je otprilike tri puta manji nego kad se zaposle radnici uz subvencije. To znači da postoji značajno kretanje ka povećanju područja koje program pokriva preraspodjelom sredstava od programa subvencija za zapošljavanje na program javnih radova. Trebalo bi imati na umu da javni radovi osiguravaju privremeno zapošljavanje, a u početku su zamišljeni kao program dohodovne potpore. Oni sami po sebi jedva poboljšavaju buduće izglede za zapošljavanje sudionika. Ipak, javni radovi i s njima povezani programi (npr. workfare program - rad u zamjenu za naknadu ili work experience programs – programi za stjecanje radnog iskustva) mogu se koristiti da se osigura privremena dohodovna potpora onim nezaposlenima koji nisu kandidati za naknadu za nezaposlenost (onima koji su nedavno ušli na tržište rada, radnici u neformalnom sektoru itd.). Plaća u programu javnih radova postavljena je nisko: 85 posto minimalne plaće (30 posto prosječne plaće).34
To je u skladu s načelom da se iznos plaće unutar programa javnih radova postavi ispod tržište razine kako bi se potakao samoodabir onih nezaposlenih kojima su najpotrebnije mogućnosti za zaradu.
34 Lokalne vlasti mogu povećati osnovnu plaću od 2.400 kuna.
14.4 3.4
19.9
4.7
9.9
1.7
5.4
1.0
9.3
10.3
34.8
48.2
6.3
30.8
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2007 2009
Javni radovi Obuka za nepoznatog poslodavca Obuka za poznatog poslodavca
Subvencije za zapošljavanje siromašnih /radnika u nepovoljnom položaju Subven. za zapošlj. dugotrajno nezaposl.
Subvencije za zapošljavanje starijih
-
Subvencije za zapošljavanje mladih bez radnog iskustva
52
82. Iako je poželjno, širenje programa javnih radova ograničeno je trima čimbenicima. Prvo, fiskalnim ograničenjem. Izdaci javnih radova povećali su se unutar smanjenog proračuna u 2009. god., i to po cijenu ostalih programa.35 Drugo, ograničenim brojem potencijalnih poslodavaca. Javni radovi de facto su organizirani isključivo po jedinicama koje određuje lokalna uprava. Ostali potencijalni poslodavci, poput nevladinih organizacija, u praksi su isključeni.36 Nadalje, javna tijela koje određuje središnja država, kao što su škole i bolnice, nisu u mogućnosti osigurati zaposlenje u sklopu programa javnih radova.37 Treće, ograničenim interesom i kapacitetom jedinica lokalne uprave da organiziraju i provedu javne radove. Istodobno, učinak otvaranja radnih mjesta ograničen je zbog značajnog učinka premještanja zbog toga što se jedinice lokalne uprave često koriste sredstvima programa za subvencioniranje aktivnosti koje bi ionako poduzele (npr. komunalna služba, usluge za starije).38
83. Djelotvornost širenja programa za obuku za vrijeme ekonomske kontrakcije je sporna. OECD i MOR odnedavno zagovaraju pristup “train first” (prvo pruži obuku) zbog sve veće nezaposlenosti.39
Ulaganje u vještine je prema navodima racionalno sa individualnog gledišta i može poboljšati buduće izglede za zapošljavanje pojedinca. Međutim, za vrijeme krize, kada su mogućnosti za pronalaženje posla rijetke, obuka malo može pomoći da se poboljšaju trenutni izgledi za zapošljavanje velikog broja odnedavno nezaposlenih. Drugim riječima, obuka ne rješava uzrok nezaposlenosti prisutan za vrijeme pada gospodarstva, a to je slaba potražnja za radnom snagom, i prema tome ne smanjuje nepovoljne učinke krize na zaposlenost. Ipak, sudjelovanje u obuci može biti opravdano kao uvjet za primanje privremene dohodovna potpore za vrijeme nezaposlenosti. Takav pristup može biti koristan pogotovo kod osiguravanja potpore u obliku dohotka onim nezaposlenima koji nemaju pravo na naknadu za nezaposlenost, ali takav program trebalo bi razmotriti kao uvjetni novčani transfer, a ne kao program za smanjenje nezaposlenosti. U Okviru 5. detaljnije je razrađeno reagiranje politike na nezaposlenost u različitim makroekonomskim uvjetima i uvjetima tržišta rada.
84. Program subvencija za rad u skraćenom radnom vremenu nova je inicijativa socijalne politike, posebno namijenjena za smanjivanje učinka koji kriza koja je u tijeku ima na zaposlenost. Uveden je sredinom 2009. god. nakon trostranih pregovora. Programom se namjerava odgovoriti na pad potražnje tako da se poslodavcima pomogne da smanje troškove rada, a da ne pribjegavaju otpuštanjima. Kvalificirani poslodavci koji smanje broj radnih sati primaju subvenciju u obliku smanjenja doprinosa za socijalno osiguranje u skladu sa razmjernim smanjenjem broja radnih sati. Ideja programa je da se potakne podjela posla i prilagođavanje radnih sati smanjenju potražnje
35 Izdaci za javne radove su se također povećali jer neki lokalni uredi za zapošljavanje nisu mogli apsorbirati sredstva dodijeljena drugim programima. Ta neiskorištena sredstva zatim se prenose na one lokalne urede koji su imali kapacitet za proširenje programa javnih radova. 36 U 2008. god. propisi su mijenjani tako da nevladine organizacije ispunjavaju kriterije za provedbu programa javnih radova. Međutim, u praksi je uloga nevladinih organizacija zanemariva. Nevladine organizacije su zaposlile samo 16 nezaposlenih osoba u programu javnih radova u 2008. god. i nijednu u 2009. 37 Argumentacija je da se zapošljavanje u državi na „sakriva“ pod kategorijom “javnih radova”. 38 Lokalna uprava uključuje se u preraspodjelu troškova i upotrebljava javne radove za smanjenje svojih izdataka za socijalnu pomoć. Iako se naknade socijalne pomoći isplaćuju iz vlastitih proračuna jedinica lokalne uprave, nadnice za javne radove isplaćuju se iz proračuna centara za zapošljavanje. 39 Jedan argument za proširenje programa obuke za vrijeme pada gospodarstva je taj što se oportunitetni trošak obuke smanjuje i nizak je. Međutim, istodobno oportunitetni trošak javnih sredstava se povećava i za vrijeme ekonomske krize je visok.
53
za proizvodima te da se destimuliraju otpuštanja. Drugim riječima, programom bi se trebala potaknuti prilagodba na intenzivnu marginu (radni sati), a ne na ekstenzivnu marginu (zapošljavanje). U praksi se pokazalo da je stopa sudjelovanja poslodavaca u ovom programu vrlo niska. Interes koji označava broj poslodavaca koji se koriste subvencijama je nizak, što se može objasniti dvama čimbenicima: prvo, strogim uvjetima ispunjavanja kriterija i zamornim zahtjevima administracije. To nije nužno negativno, budući da strogi uvjeti ispunjavanja kriterija i troškovi transakcija osiguravaju da se u program izaberu sami poslodavci kojima je pomoć najviše potrebna. Ipak, treba postići ravnotežu između ograničavanja pristupa programu i maksimiziranja učinka programa na zaposlenost. Drugo, financijski poticaji koje pruža program niski su. Doprinosi socijalnog osiguranja mogu se smanjiti za 20 posto, što je otprilike 8 posto bruto plaće. Mnogim poslodavcima takva umjerena naknada ne opravdava visoke troškove transakcija koje su povezane s prijavljivanjem za subvenciju. Prema tome, s obzirom na to da je samo mali broj tvrtki imao koristi od programa, njegov je učinak na zaposlenost bio zanemariv. Ipak, program bi se uz neke izmjene mogao koristiti tijekom budućeg pada gospodarstva.
Okvir 5.: Usklađivanje kombinacije aktivnih programa tržišta rada s promijenjenim uvjetima na tržištu rada može povećati učinkovitost programa.
U ovom okviru argumentira se zbog čega je potrebno da se aktivni programi na tržištu rada koji se upotrebljavaju u vrijeme trenda ekonomskog pada trebaju razlikovati od programa koji se upotrebljavaju za vrijeme ekonomskog rasta. To je zbog toga što nezaposlenost za vrijeme teških vremena i onu za vrijeme dobrih vremena uzrokuju različiti čimbenici. Ključni pokazatelj za ovu tvrdnju jest omjer broja nezaposlenih/broja slobodnih radnih mjesta (omjer U/V, U/V ratio). Za vrijeme trenda opadanja broj nezaposlenih na jedno radno mjesto je velik, dok je u vrijeme ekonomskog rasta taj broj malen.
U vrijeme rasta nezaposlenost je uglavnom strukturna. Broj novih radnih mjesta otprilike je jednak broju onih koji traže posao, međutim, neki pojedinci koji traže posao nemaju dovoljno informacija ili vještina za dobivanje dostupnih poslova. Nezaposlenost je stoga posljedica neusklađenih potrebnih vještina. Osim toga, može postojati i prostorni raskorak između lokacije radnog mjesta i mjesta življenja osobe koja traži posao.
Za vrijeme ekonomskog pada nezaposlenost se javlja uglavnom zbog nedostatne potražnje. Broj onih koji traže posao premašuje broj otvorenih radnih mjesta te postoji višak ponude radne snage.
Programi za rješavanje strukturne nezaposlenosti usmjereni su na stranu ponude i imaju za cilj poboljšati povezivanje nezaposlenih s radnim mjestima te poboljšati vještine nezaposlenih kako bi zadovoljili zahtjeve za radna mjesta. Ti programi uključuju posredovanje pri zapošljavanju, pomoć kod traženja posla, obuku, subvencije za zapošljavanje i naknade za mobilnost. U pravilu ciljaju na teško zapošljive skupina radnika (nekvalificirane radnike, mlade bez iskustva na tržištu rada, osobe s invaliditetom). Programi za rješavanje nezaposlenosti prouzročene nedovoljnom ponudom usmjereni su na stranu potražnje i cilj im je poticanje otvaranja radnih mjesta, ograničavanje zatvaranja radnih mjesta te očuvanja postojećih. To uključuje javne radove, subvencije plaća, subvencije za skraćeno radno vrijeme, smanjenje doprinosa za socijalno osiguranje te potpore za samozapošljavanje. S obzirom na to da broj otkaza tijekom trenda opadanja raste, ti programi se često proširuju kako bi osim teško zapošljivih radnika obuhvatili i radnike zaposlene na neodređeno vrijeme.
Programi su osmišljeni na način da rješavaju strukturnu nezaposlenost te se stoga pokušaj da se poboljša povezivanje nezaposlenih s radnim mjestima za vrijeme ozbiljnog ekonomskog pada može
pokazati neučinkovit. Prvo, takvi programi mogu malo učiniti za rješavanje temeljnog uzroka nezaposlenosti, a to je slaba potražnja za radnom snagom, što ujedno odražava slabu potražnju za proizvodima. Drugo, okretanje uslugama povezivanja s radnim mjestima i uslugama obuke se smanjuje s porastom omjera broja nezaposlenih/broja slobodnih radnih mjesta. Povezivanje većeg broja nezaposlenih s manjim brojem raspoloživih radnih mjesta veoma je teško i skupo. Obuka ne može poboljšati sadašnje mogućnosti pronalaženja zaposlenja ako se trenutno ne nudi dovoljan broj radnih mjesta. Stoga je preduvjet za ekonomsku efikasnost da se u vrijeme kad je ekonomija pogođena šokom potražnje kombinacija programa (program mix) odgovarajuće prilagodi. Prednost treba dati programima koji su koncipirani na način da podupiru potražnju za radnom snagom i stimuliraju otvaranje novih radnih mjesta, a programske resurse treba preraspodijeliti na odgovarajući način.
54
Okvir 5. nastavak U tablici dolje naveden je sažetak rezultata analize.
Dobra vremena (porast ekonomske aktivnosti)
Loša vremena (pad ekonomske aktivnosti)
Pokazatelj Nizak omjer U/V Visok omjer U/V
Uzrok nezaposlenosti Strukturne neusklađenosti (kvalifikacije, prostorne)
Pomanjkanje potražnje
Ciljevi programa
Rješavati strukturne neusklađenosti i poboljšati usklađivanje interesa i sposobnosti pojedinca i zahtjeva poslova (job matching)
Podupirati potražnju za radnom snagom i olakšati otvaranje novih radnih mjesta
Ciljna skupina Teže zapošljivi radnici Stalno zaposleni radnici
Tipični programi
Posredovanje u zapošljavanju i pomoć u traženju posla
Obuka
Subvencije za zapošljavanje
Naknade za mobilnost
Javni radovi
Subvencije za plaće
Subvencije za skraćeno radno vrijeme
Smanjenje doprinosa za socijalno osiguranje
Potpora za samozapošljavanje
Izvor: Analiza osoblja Banke.
Djelotvornost usluga zapošljavanja varira po regijama
85. Raspodjela sredstava lokalnim uredima za zapošljavanje koji provode aktivne programe na tržištu rada ovisi o njihovu kapacitetu apsorbiranja. Uredima s većim kapacitetom za provedbu aktivnih programa na tržištu rada (ALMP) u pravilu se dodjeljuju veći iznosi sredstava. Lokalne potrebe, izmjerene prema udjelu u nezaposlenosti također igraju određenu ulogu, no samo kao sekundarni čimbenik. Otprilike trećina odstupanja u broju sudionika u ALMP programu u 21 regiji ne odgovara razini nezaposlenosti. Regionalna raspodjela sredstava ALMP u najvećem dijelu je povijesno određena i ne mijenja se mnogo u odnosu na promjene uvjeta na lokalnom tržištu rada. Gotovo da ne postoji povezanost između promjene u udjelu regije u nezaposlenosti i promjene u udjelu u sredstvima za aktivne programe tržišta rada dodijeljenih određenoj regiji. Kapacitet za provedbu određuje se prema ranijim postignućima zabilježenim u evidenciji o izvršenju programa. Naravno, pregovori oko regionalne raspodjele sredstava između središnjeg Hrvatskog zavoda za zapošljavanje i lokalnih ureda za zapošljavanje omogućuju izvjesnu fleksibilnost u postupku dodjele sredstava i ostavlja prostor za periodične korekcije. 86. Pravilo o raspodjeli sredstava na temelju kapaciteta za apsorbiranje osigurava da se sredstva iz programa apsorbiraju.40
40 Pitanje učinkovitosti njihove apsorpcije poseban je problem.
To pravilo može ići na štetu regija s relativno niskim kapacitetom apsorpcije a visokim potrebama iako raspodjela sredstava regijama koje ih ne mogu učinkovito apsorbirati ne može biti učinkovita. Ukupna učinkovitost korištenja ALMP sredstava značajno će se povećati kada se kapacitet za provedbu programa neke regije s visokim potrebama poboljša. Potrebno je ulagati u izgradnju kapaciteta što je kratkoročno potencijalno skupo ali je dugoročno sigurno isplativo. Drugi važan čimbenik kojeg treba uzeti u obzir kod raspodjela sredstava
55
iz programa po regijama je uspješnost rada lokalnih ureda za zapošljavanje. Uspješnost njihovog rada određuje se na temelju rezultata programa kao što su stope raspoređivanja na posao i trošak po raspoređivanju. Za sada se ovi rezultati ne prate, no uvođenje planiranja proračuna na temelju uspješnosti trebao bi biti dugoročni cilj. 87. Djelotvornost ureda za zapošljavanje razlikuje se od regije do regije. Primjerice, neki uredi su daleko učinkovitiji od drugih u prikupljanju informacija o slobodnim radnim mjestima i povezivanju nezaposlenih s radnim mjestima. Slika 1. prikazuje omjer između broja prijavljenih novih radnih mjesta i broja nezaposlenih koje se uspjelo zaposliti, što je indirektni pokazatelj kapaciteta lokalnih ureda za zapošljavanje za prikupljanje informacija o slobodnim radnim mjestima. Niska vrijednost omjera ukazuje na to da lokalni ured za zapošljavanje može prikupiti informacije o dostupnim slobodnim radnim mjestima u malom opsegu, drugim riječima da je stopa otvaranja slobodnih radnih mjesta niska.41
Visoka vrijednost ukazuje na visok kapacitet za prikupljanje informacija o slobodnim radnim mjestima. Ovaj kapacitet važan je zbog toga jer određuje učinkovitost usluga posredovanja u zapošljavanju koje pružaju uredi za zapošljavanje. S obzirom na broj registriranih nezaposlenih, potencijal učinkovitosti usluga posredovanja u zapošljavanju je to veći što je veći broj prikupljeni podataka o slobodnim radnim mjestima. Slika 21. prikazuje da se omjer između broja slobodnih radnih mjesta i odljeva iz nezaposlenosti ka zaposlenosti kreće uglavnom između manje od 0,5 do više od 2,5. Omjer manji od jedan znači da su neki od nezaposlenih sami pronašli posao ( broj nezaposlenih koji su našli posao veći je od broja slobodnih radnih mjesta kojima raspolaže ured za zapošljavanje). Omjer veći od jedan znači da neka od slobodnih radnih mjesta ne mogu biti popunjena zbog nepodudaranja vještina (nezaposlena osoba ne posjeduje vještine potrebnim za to radno mjesto) ili zbog visoke zajamčene minimalne plaće za nezaposlenog. Isto tako, neki ured za zapošljavanje može biti učinkovit u prikupljanju informacija o slobodnim radnim mjestima ali je pritom manje uspješan kod povezivanja nezaposlenih sa slobodnim radnim mjestima. Stoga mjera koja se ovdje koristi pokazuje samo jednu stranu jednadžbe.
41 Stopa otvaranja slobodnih radnih mjesta jest omjer između broja slobodnih radnih mjesta prikupljenih od strane ureda za zapošljavanje i ukupnog broja dostupnih slobodnih radnih mjesta. Ukupni broj slobodnih radnih mjesta nije poznat ali, prema broju nezaposlenih za koje je pronađeno zaposlenje, može se približno procijeniti. Stvarni broj slobodnih radnih mjesta očito je veći, no vjerojatno je točna osnovna pretpostavka da postoji značajna linearna korelacija između broja nezaposlenih za koje je pronađeno zaposlenje i ukupnog broja slobodnih radnih mjesta. Ako je to točno, onda je pokazatelj koji se ovdje koristi (V/UE) dobar indirektni pokazatelj stope otvaranja slobodnih radnih mjesta.
56
Slika 21.: U prikupljanju informacija o slobodnim radnim mjestima neki lokalni uredi za zapošljavanje djelotvorniji su od drugih.
Izvor: Hrvatski zavod za zapošljavanje (HZZ), izračun osoblja Svjetske banke.
88. Odstupanja u rezultatima rada lokalnih ureda za zapošljavanje pokazuju da se uz veću učinkovitost mogu postići bolji rezultati. Učinkovitost u pružanju usluga kod zapošljavanja može se povećati na način da se uredi koji loše posluju dovedu na razinu onih koji bilježe prosječne norme uspješnosti. U tu svrhu provode se usporedbe (benchmarking) te tako identificiraju jedinice sa slabim rezultatima, koje trebaju poboljšati svoje kapacitete te tako i ukupnu učinkovitost u pružanju usluga. Međutim, kod uspoređivanja treba uzeti u obzir činjenicu da na poslovanje lokalnih ureda za zapošljavanje mogu utjecati čimbenici izvan njihove kontrole. Primjerice, u Hrvatskoj postoji pozitivna veza između stope otvaranja slobodnih/novih radnih mjesta i uvjeta na lokalnom tržištu rada: stopa otvaranja slobodnih/novih radnih mjesta raste s poboljšanjem mogućnosti za zapošljavanje. Uredi za zapošljavanje u regiji s slabim tržištem rada (slack labor market) prikupit će manje informacija o broju slobodnih radnih mjesta nego uredi u regijama s aktivnim tržištem rada (tight labor market). Prema tome, relativno loši rezultati rada nekog ureda za zapošljavanje mogu biti samo odraz depresivnog lokalnog tržišta rada. 89. Ukratko, može se zaključiti da su aktivni programi tržišta rada u Hrvatskoj samo djelomično prilagođeni uvjetima krize i njihov utjecaj na nezaposlenost uglavnom je zanemariv. Kao prvo, programi su provedeni u malom opsegu: broj korisnika programa u odnosu na broj nezaposlenih veoma je malen. Drugo, proširenje programa obuke kao odgovor na krizu teško može poboljšati sadašnje perspektive za zapošljavanje nezaposlenih iako može poboljšati njihove buduće šanse. Također, program se može promatrati kao sredstvo da se osigura uvjetna dohodovna potpora za nezaposlene. Proširenje programa javnih radova djelomično je kompenziralo smanjene mogućnosti zapošljavanja i osiguralo privremenu dohodovnu potporu nezaposlenima koji ne ispunjavaju kriterije za dobivanje naknade za nezaposlenost. Međutim, čak i nakon proširenja opseg cjelokupnog programa je malen. Treće, novi uvedeni program subvencija za skraćeno radno vrijeme, zamišljen kao direktan odgovor na krizu, nije spriječio otpuštanja zbog toga što je stopa preuzimanja programa bila praktički nula. Četvrto, raspodjela ALMP sredstava po regijama samo je
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 1.2 1.4 1.6 1.8 2 Dubrova?ko - neretvanska
Vukovarsko - srijemska Zadarska
Karlova?ka Šibensko - kninska
Splitsko - dalmatinska Sisa?ko - moslava?ka
Brodsko - posavska Bjelovarsko - bilogorska
Osje?ko - baranjska Primorsko - goranska Krapinsko - zagorska
Istarska Koprivni?ko - križeva?ka
Me?imurska Zagreba?ka
Viroviti?ko - podravska Grad Zagreb Varaždinska
Li?ko - senjska Požeško - slavonska
Nova registrirana slobodna radna mjesta/Nezaposleni kojima je pronađeno zaposlenje srpanj 2009. Županija
57
djelomično bila usklađena s promjenama potreba u regijama pogođenim krizom u različitom opsegu. Raspodjela sredstava provela se u skladu s apsorpcijskim kapacitetu regija koji nisu nužno bili u direktnoj vezi s njihovim stvarnim potrebama mjerenim prema stopi nezaposlenosti i njenim promjenama.
Socijalna pomoć: pomaganje siromašnim i ranjivim skupinama
90. Prema regionalnim standardima ukupna potrošnja za socijalnu pomoć u Hrvatskoj je velika. U usporedbi s prosjekom zemalja Srednje i Istočne Europe (Slika 22) za programe socijalne pomoći Hrvatska troši dvostruki iznos svojeg BDP-a. No, usprkos velikim davanjima iz proračunskih sredstava, pokrivenost 20 posto najsiromašnijeg sloja stanovništva s jednim od stotinjak različitih programa socijalne pomoći 42
i dalje je niska u usporedbi sa sličnim zemljama (Madžarska, Rumunjska, Poljska, slika 23.) čiji su rezultati nemjerljivo bolji. Prema tome, još uvijek ima dovoljno prostora za poboljšanje učinkovitosti cjelokupnog sustava.
91. Kada bi se resursi koji se dodjeljuju za socijalnu pomoć učinkovito trošili bili bi dovoljni da se siromaštvo u Hrvatskoj eliminira. Veća učinkovitost zahtijeva preraspodjelu sredstava unutar programa: od programa sa slabim ciljanjem prema onima koji su dobro ciljani i imaju jak pozitivan utjecaj na siromaštvo. Pod pretpostavkom da se u 2008. provelo optimalno ciljanje moglo se sve siromašne građane podići iznad razine siromaštva i to pod cijenu od približno 0,5 postotaka BDP-a. Optimalno ciljani transfer podrazumijeva da svaka siromašna obitelj dobije pomoć u iznosu dovoljnom da popuni jaz između tekuće potrošnje te obitelji i praga siromaštva. Međutim, za očekivati je da bi kućanstva, na temelju očekivanja pune potpore od strane države, promijenila svoje
42 Vidi Svjetska banka 2008b
Slika 22: Potrošnja za programe socijalne pomoći u različitim zemljama, godine 2005-2008
Slika 23: Pokrivenost najsiromašnijeg kvintila stanovništva s programima socijalne pomoći
Bilješka: Ovi pokazatelji dobiveni su korištenjem standardizirane metodologije kao dio kontinuiranog napora da se pojednostavni uspoređivanje regionalnih sustava socijalne zaštite. Izvor: Procjena osoblja Svjetske banke
0%
1%
2%
3%
4% Programi socijalne pomoći (% BDP)
Last - Resort socijalna pomoć Dječji doplatak Invalidnine Naknade za ratne veterane Ostalo
Average SA spending =
1.6% of GDP
58
navike te ovi iznosi više ne bi bili dovoljni. Osim toga, trošak administracije za takve transfere vjerojatno bi bio prilično visok. 92. Uzrok visokom trošku socijalne pomoći u Hrvatskoj je u velikom oslanjanju na naknade prema kategorijama umjesto na naknade na temelju potreba. Cjelokupna kombinacija potrošnje u velikoj se mjeri oslanja na kategorije iz programa dok programi temeljeni na imovinskom cenzusu igraju marginalnu ulogu (u 2009. ovi programi su činili svega 7 posto od ukupne potrošnje). Što se tiče glavnih ciljanih grupa, najveći udio potrošnje otpada na ratne veterane i njihove obitelji (u 2009. to je iznosilo 1,8 posto BDP-a), obitelji s djecom (0,8 posto BDP-a) te invalide, starije samce i ranjive skupine djece. Programi koji se temelje na imovinskom cenzusu za kućanstva s niskim dohotkom (program pomoći za uzdržavanje i naknade za starije i invalide) iznosi 0,28 posto BDP-a. Program dječjeg doplatka – namijenjen široj skupini siromašnih obitelji s djecom – temelji se na ne potpuno točnoj provjeri dohotka (prema samostalnoj prijavi dohotka) – odgovara 0,5 posto BDP-a. Ovaj bi program trebalo dopuniti s dodatnih jedan posto BDP-a koji se troši na porezne olakšice.
93. Dva programa socijalne pomoći s najboljim ciljanjem u Hrvatskoj su program pomoći za uzdržavanje i program dječjeg doplatka. Učinkovitost ciljanosti preostalih programa značajno je niža. Podaci iz Ankete o potrošnji kućanstava pokazuju da 20 posto najsiromašnijeg stanovništva dobiva 52 posto od ukupne socijalne pomoći u gotovini (Tablica 14.) što je u usporedbi s drugim zemljama Europe i središnje Azije umjereno.43
43 Osim mirovina ratnih veterana.
Ovakvi rezultati potvrđuju vrlo dobru ciljanost programa dječjih doplataka (46 posto potrošnje dobiva najsiromašniji kvintil) a posebice programa pomoći za uzdržavanje (71 posto potrošnje dolazi do siromašnih što je jedan od najboljih regionalnih rezultata ciljanja). Rezultati ciljanja ostali su stabilni tijekom dužeg vremena (rezultati iz 2008. slični su onima iz 2004.) što ukazuje na to da je sposobnost različitih administracija za identificiranje najsiromašnijih slojeva ostala na relativno visokoj razini te da se nije pogoršala s vremenom.
Tablica 12: Potrošnja za programe socijalne pomoći u Hrvatskoj (u % BDP) 2004-2009
Izvor:Izvršenje proračuna za 2004-08; posljednja revizija za 2009.
2004 2005 2006 2007 2008 2009 Programi za veterane (invalide i preživjele) 1.59 1.60 1.63 1.72 1.76 1.75
Od čega za penzije 1.11 1.11 1.19 1.33 1.39 1.38 Programi za obitelji s djecom 0.77 0.81 0.75 0.87 0.81 0.81
Od čega za dječji doplatak 0.61 0.54 0.47 0.60 0.55 0.52 Programi za(civiline invalide, gotovina ili usluge 0.07 0.07 0.06 0.06 0.06 0.07 Programi za djecu iz ranjivih grupa, odrasle ili nemoćne starije 0.24 0.26 0.24 0.22 0.22 0.22 Programi za kućanstva s niskim dohotkom 0.33 0.33 0.30 0.26 0.23 0.27 Programi koje operated lokalne uprave (procjena) 0.50 0.50 0.50 0.50 0.50 0.50 Total 3.51 3.57 3.49 3.64 3.58 3.61 BDP 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Programi na tmelju provjere dohotka % u BDP 0.95 0.87 0.77 0.86 0.77 0.79 % u programima socijalne pomoći koji nisu utemeljene na doprinosima 27.0 24.4 22.2 23.6 21.6 21.8
Plus an estimated 1% of GDP on child tax allowances!
59
Međutim, i dalje postoji široki prostor za poboljšanje programa dječjih doplataka u smislu pogrešaka kod uključivanja i isključivanja.44
94. Siromašni se više oslanjaju na državne transfere a manje na zarađeni dohodak od nesiromašnih. Kod 10 posto najsiromašnijih manje od četvrtine prihoda dolazi iz plaćenog rada (plaće) dok je kod nesiromašnih taj udio gotovo dvostruk, odnosno čini oko polovice prihoda. Najsiromašniji decil čvrsto se oslanja na državne transfere; oko 23 posto njihovih prihoda čine mirovine i druge socijalne povlastice (dječji doplatci, obiteljske i invalidske naknade te naknade za socijalnu pomoć) što je značajno više nego kod ostalog stanovništva gdje taj udio iznosi samo 8 posto. 95. Iako su programi temeljeni na imovinskom cenzusu u Hrvatskoj dobro ciljani, pokrivenost je niska. Od 20 posto siromašnih, manje od 13 posto ima pristup programu pomoći za uzdržavanje a 37 posto programu dječjih doplataka koji se temelji na provjeri dohotka. Kako bi se obuhvatilo 10 posto najsiromašnijeg stanovništva, program pomoći za uzdržavanje bi trebalo učetverostručiti. Kod oba ova programa, dio sredstava koje bi trebalo dodijeliti najsiromašnijem kvintilu curi u kvintile s višim dohotkom (elite capture); a kod programa pomoći za uzdržavanje koji se temelji na imovinskom cenzusu to se događa u mnogo manjoj mjeri. To curenje sredstava događa se najviše zbog nedovoljno razrađenih praksa ciljanja programa dječjih doplataka koji se temelje na prijavljenom i oporezovanom dohotku umjesto na provjeri imovine i dohotka a što bi trebali raditi centri za socijalnu skrb u Hrvatskoj.
44 Vidi Šućur (2010) detaljna analiza učinkovitosti ciljanja programa dječjeg doplatka.
Tablica 13: Hrvatska: Točnost ciljanja programa socijalne zaštite, 2008.
Točnost ciljanja = postotak ukupnih rashoda za naknade koje idu za doljnji kvintil. Izvor: Procjene osoblja na temelju Ankete o potrošnji kućanstava iz 2008.
Total Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Sve socijalne zaštite 100 48 24 15 8 4 Sva socijalna osiguranja 100 54 23 13 6 4 Svi programi tržišta rada 100 41 25 12 14 9 Sve socijalne pomoći 100 52 20 13 7 7
Dječji doplatak 100 46 28 15 7 5 Naknade za porodni dopust 100 43 26 15 8 8 Layette assistance 100 13 20 16 25 26 Naknade za stanovanje 100 66 2 5 12 16 Naknade za njegu i invalidnine 100 39 31 8 9 13 Socijalna pomoć u gotovini (socijalna potpora ) 100 71 13 10 3 2 Socijalna pomoć u naturi (hrana, ogrijev, odjeća) 100 46 26 6 3 19 Stipendije i studijske nagrade 100 38 18 16 9 19
Kvintili prema procjeni godišnje potrošnje, neto SP
60
96. Program pomoći za uzdržavanje, glavni program u Hrvatskoj koji se temelji na imovinskom cenzusu veoma je važan i učinkovit čimbenik za ublažavanje siromaštva. To potkrepljuje i podatak da je točnost ciljanja ovog programa najbolja od svih programa socijalne pomoći koji se provode u Hrvatskoj, a također je najbolja u usporedbi s rezultatima zemalja srednje i istočne Europe. Izvrstan rezultat pomoći za uzdržavanje stabilan je i u odnosu na korištenje drugih agregatnih naknada (dohodak i potrošnja, per capita ili ekvivalent po odrasloj osobi (Tablica 14. i Slika 24.). Kod svih programa naknada koja se dodjeljuje najbogatijem je najmanja (manje od 28 posto svih sredstava raspodijeljeno je u gornje kvintile). Pravo na korištenje pomoći za uzdržavanje određuje se prema: (a) veličini obitelji, (b) kombiniranim obiteljskim prihodima (c) kombiniranom obiteljskom imovinom, i također (d) indirektnom provjerom (proxy means testing), primjerice posjedovanja druge nekretnine ili automobila.
Tablica 14: Pokrivenost: Udjel stanovništva koje prima sredstva iz programa socijalne pomoći 2008.
Obuhvat = postotak stanovništva unutar kvintila koje dobiva naknadu. Izvor: Procjena osoblja Svjetske banke na temelju Ankete o potrošnji kućanstava iz 2008.
Total Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Sve socijalne zaštite 68.3 98.9 91.2 76.1 46.9 28.3 Sva socijalna osiguranja
50.8 93.9 69.9 50.4 25.5 14.2 4.5 5.2 7.0 3.6 3.5 3.1
Svi programi socijalne pomoći 26.9 53.8 32.0 23.2 14.7 10.6 Dječji doplatak 19.0 37.0 27.0 15.8 8.7 6.8 Naknade za porodni dopust
Naknade za stanovanja
5.0 11.3 6.3 3.0 2.3 1.8 Pomoć Layette 2.0 2.6 2.1 1.7 1.7 1.7 0.6 0.9 0.2 0.4 1.1 0.2 Naknade za njegu i invalidnine
3.1 5.3 4.4 2.5 1.7 1.7 Socijalna pomoć u gotovini (socijalna potpora )
)
4.3 12.9 3.4 3.1 1.1 1.2 Socijalna pomoć u naturi (hrana, ogrijev, odjeća)
0.9 2.4 0.7 0.3 0.4 0.9 Stipendije i studijske nagrade
1.4 1.8 1.8 1.2 1.0 1.3
Kvintili prema procjeni god. potrošnje, neto tranfer SP
Svi programi za trižište rada
61
97. Međutim, program pomoći za uzdržavanje obuhvaća samo mali segment siromašnih a osim toga pokrivenosti ovim programom s vremenom se pogoršala. Ovaj program obuhvaća svega nekih 2 posto od ukupne populacije, što je manje od oko 4 posto stope obuhvata koliko iznosi naknada za zajamčeni minimalni dohodak u novim članicama Europske Unije.45
Program bi trebao djelovati kao automatski fiskalni stabilizator, i.e. trebao bi se povećavati usporedno s porastom siromaštva koje se u doba recesije očekuje. Ovaj se program prije početka krize počeo smanjivati tako da i dalje zaostaje iza očekivanog rasta tijekom čitave 2009. (Slika 25.) Razlog tome leži u koncepciji određenih segmenata programa, gdje je prag dohotka arbitrarno postavljen na HRK 500 (40 posto manje od košarice siromaštva) što smanjuje ulogu programa kao automatskog fiskalnog stabilizatora. Trajanje prava na naknadu nije vremenski ograničeno.
Slika 25.: Korisnici socijalne pomoći, 2007-2009
Izvor: Procjena osoblja Svjetske banke.
45 Vidi Šućur (2010) detaljna socio-ekonomska analiza naknada za korisnike socijalne pomoći i razloge za eroziju sustava..
Slika 24: Točnost ciljanja pomoći za uzdržavanje u srednjoj i istočnoj Europi veoma je dobra, 2008.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Shar
e o
f b
en
efi
ts f
or
Q1
Izvor: Procjena osoblja Svjetske banke
62
98. Program pomoći za uzdržavanje jedini je postojeći program socijalne pomoći koji ima potencijala za ublažavanje pada prihoda kao posljedice agregatnog šoka. Program se temelji na imovinskom cenzusu i ima dobru ciljanost. Isto tako, prema domaćinstvima s niskim dohotkom relativno je izdašan (Tablica 15.). No, zbog strogih uvjeta kojima treba udovoljiti za uključivanje u ovaj program njegov obuhvat je malen zbog čega je i njegova uloga u neposrednom ublažavanju siromaštva za vrijeme krize bitno oslabljena. Ipak, uloga ovog programa mogla bi značajno porasti po završetku krize ako će – a što je vjerojatno – otvaranje novih radnih mjesta i upošljavanje zaostajati za tempom oporavka gospodarstva. U tom slučaju, radnici koji su iskoristili naknade za nezaposlenost a nisu u međuvremenu pronašli novi posao mogli bi tražiti pravo na pomoć za uzdržavanje. 99. Istovremeno, program pomoći za uzdržavanje može uzrokovati destimuliranje ponude radnih mjesta.46 Za sada je trajanje programa neograničeno i velik broj korisnika ostaje u sustavu i više od pet godina. To je veoma neučinkovito ako se uzme u obzir da je gotovo 50 posto korisnika koji primaju pomoć za uzdržavanje osobe u radnoj aktivnoj dobi (18-60 godina starosti). Realno je za očekivati da će smanjivanjem poticaja za ponudu radnih mjesta ovaj program doprinijeti još većoj raširenosti dugotrajne nezaposlenost u Hrvatskoj (oko 60 posto). Kako bi se umanjio negativan utjecaj na poticaje za ponudu radnih mjesta koje ovaj program generira trebalo bi ga upotpuniti s aktivacijskim programima ili programima „od socijalne pomoći na posao” koji primanje naknade uvjetuju aktivnim traženjem zaposlenja ili sudjelovanjem u obuci.47
100. Program dječjeg doplatka doprinosi ublažavanju siromaštva, iako je točnost njegova ciljanja umjerena. Iz ovog programa siromašni (doljnji kvintil) dobivaju 46 posto sredstava no iznos sredstava koji se dodjeljuje najbogatijem kvintilu 48
46 Svjetska banka (2009) i Sucur (2010).
i dalje je relativno velik – 27 posto od ukupnih sredstava ide za gornji kvintil, i.e. 40 posto stanovništva (Tablica 15.) Ovaj se program nije povećavao s recesijom no ne zbog toga što ne bi bio koncipiran kao automatski fiskalni stabilizator već zato što se zahtjevi za dječji doplatak podnose na godišnjoj osnovi. Dohodovni prag u ovom programu tri puta je veći od praga za dodjelu pomoći za uzdržavanje, ali istovremeno je uže definiran, naime, obuhvaća samo oporezovani i prijavljeni dohodak.
47 Nekoliko je primjera takvih reformi koje su uvele nove članice EU. Madžarska je modificirala koncept redovitih naknada socijalne pomoć tako da korisnici mogu nastaviti primati neke naknade do 6 mjeseci nakon dobivanja posla. Slično je u Latviji koja je uvela naknadu za garantirani minimalni dohodak ograničenog trajanja koju se može primati u smanjenom iznosu nakon što se dobije plaćeni posao. U Slovakiji, program reformi za ublažavanje negativnog utjecaja na stimuliranje tržišta rada uključuje reformu porezne politike, aktivne politike tržišta rada (ALMP) kao i same naknade za socijalnu pomoć. Prema ALMP, nezaposleni mogu raditi u okviru lokalno organiziranih radova kako bi povećali iznos naknada koje dobivaju kao socijalnu pomoć. . 48 Vidi također Šućur (2010) o pogreškama kod uključivanja.
63
101. Postoji nekoliko opcija kako kod programa dječjih doplataka postići bolje rezultate. Kao prvo, korištenjem jednakih postupaka za procjenu dohotka i imovine kao i kod programa pomoći za uzdržavanje, uz različite pragove kako bi se poboljšalo točnost ciljanja ovih programa i smanjilo rasipanje sredstava. Drugo, s obzirom da ovaj program također ima za cilj ublažavanje siromaštva, uprava zadužena za provedbu programa dječjih doplataka mogla bi se spojiti s upravom programa pomoći za uzdržavanje čime bi se bitno smanjio administrativni teret za podnositelje zahtjeva i osiguralo bolje socijalno planiranje. Trenutačno program pomoći za uzdržavanje vode centri za socijalnu skrb dok Zavod za mirovinsko osiguranje obrađuje zamolbe za dječji doplatak. Treće, kod odlučivanja o pojedinim koncepcijama različitih socijalnih programa vrlo je važno pozabaviti se pitanjem mogućih destimulirajućih utjecaja na pronalaženje posla. Kod programa dječjih doplataka, njegova isključenost iz imovinskog cenzusa u kombinaciji s visokim pragom može dovesti do neaktivnosti na tržištu rada. Četvrto, ako program ima za cilj stimulirati akumuliranje ljudskih potencijala, moglo bi se uvesti još neke elemente uvjetovanosti, primjerice, upis u školu, prekvalifikacija nezaposlenih roditelja, itd. 102. Program porezne olakšice na djecu je program socijalne zaštite s najlošijim rezultatima u odnosu na točnost ciljanja i učinkovitost. Osim što duplira program dječjeg doplatka i koncepcijski je manje transparentan. To je quasi-fiskalni program koji od svih programa socijalne pomoći (poslije naknada za branitelje) apsorbira najveći dio javnih sredstava. Propušteni prihodi procijenjeni su na jedan posto BDP-a u 2008. Simulacijska analiza ovog programa ukazuje na prilično velik regresivan učinak naknada koje su uz to veoma izdašne ali samo za obitelji s višim dohotkom (Slika 26.).
Tablica 15.: Izdašnost programa socijalne pomoći 2008
Izdašnost/darežljivost = prosjek iznosa naknade a kao postotak prosjeka potrošnje kućanstva korisnika nakon transfera. Izvor: Procjena osoblja Svjetske banke na temelju Ankete o potrošnji kućanstava iz 2008. Legenda: kao u Tablici 14
Total Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 All social protection 41 86 44 29 18 12 All social insurance 47 82 44 29 21 16 All labor market programs 13 37 12 9 9 4 All social assistance 13 26 12 9 5 6
Child allowance 8 14 8 6 4 3 Maternitiy leave benefit 16 22 17 16 10 9 Layette assistance 2 2 3 2 3 2 Housing allowance 5 18 2 1 1 5 Alowance for nursing and disability 9 19 11 4 5 5
Social assisstance in cash (social welfare support) 15 27 10 7 5 4
Social assisstance in kind (food, firewood, clothes) 7 10 10 4 2 5
Scholarships and study awards 11 27 11 12 7 5
Kvintili prema procjeni god. potrošnje, neto tranfer
64
Slika 26.: Porezne olakšice na djecu
Razlika u PIT (porez na dohodak, bez prireza) koju plaća radnik bez djece i plaća koju zaradi s djecom (2009)
103. Porezne olakšice na djecu, zajedno s ostalim naknadama po kategoriji, dobar su kandidat za racionalizaciju. Hrvatska je razvila izdašan sustav socijalne zaštite s paralelnim programima mreže socijalne zaštite. To je dovelo do pretjerano kompliciranog socijalnog sustava sa slabom ciljanosti prema siromašnom sloju stanovništva a također preskupim upravljanjem. Osim izdataka iz državnog proračuna godišnja potrošnja lokalnih uprava iznosi još najmanje 0,5 posto BDP-a. Lokalne uprave, u zavisnosti od njihovog fiskalnog kapaciteta ili političke volje, mogu uspostaviti vlastite programe socijalne pomoći ili dopuniti programe koje financira središnja vlada. Dopune uglavnom uključuju dodatke za umirovljenike, naknade za troškove stanovanja i grijanja, pučke kuhinje, besplatna ljetovanja za djecu iz obitelji koje pripadaju socijalno ranjivim skupinama, itd. Lokalne uprave također mogu definirati kriterije potrebne da bi se steklo pravo na socijalnu pomoć a također mogu koristiti dohodovni cenzus različit od onog na nacionalnim razinama. Na taj način dodatno se iskrivljuje točnost ciljanja programa. 104. Neučinkovitosti u sadašnjem sustavu upravljanja socijalnom pomoći povećavaju mogućnosti pogreške kod uključivanja i isključivanja korisnika i na taj način sprečava se učinkovito korištenje resursa. Postoji preko stotinu različitih programa naknada dostupnih velikom broju različitih kategorija korisnika. Većina socijalnih naknada cilja određene kategorije no kako se mnoge kategorije međusobno preklapaju što rezultira dodjeljivanjem višestrukih prava na pomoć. Ne postoji jedna institucija koja bi koordinirala ukupnu raspodjelu nego velik broj različitih institucija koje korisnicima dodjeljuju prava. Na nacionalnoj razini ima desetak vladinih institucija a preko 700 na lokalnoj i koordinacija njihovih aktivnosti je gotovo nikakva. Ne postoji središnja baza podataka korisnika sustava pomoći za uzdržavanje ni zajedničke baze podataka s ostalim institucijama uključenim u socijalnu zaštitu (uredi za zapošljavanje, Hrvatski institut za zdravstveno osiguranje, Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje, odjeli lokalnih uprava). Svaka institucija vodi svoju vlastitu evidenciju što otežava razmjenu informacija, oduzima previše vremena i stvara prilike za greške i prevare. Sustav je nezgrapan i kompleksan za korisnike/podnositelje zahtjeva za pomoć a za prikupljanje potrebnih informacija potrebno je obilaziti razne vladine urede čime se povećava mogućnost dobivanja krivih ili nepotpunih informacija.
65
105. ,0Tijekom 2009. Vlada je poduzela brojne korake kako bi poboljšala koordinaciju i unaprijedila učinkovitost upravljanja programima socijalne zaštite, ali potrebni su još dodatni napori. Oni bi trebalo uključiti: (i) uvođenje osobnog identifikacijskog broja (OIB) u 2009. što će olakšati povezivanje podataka a za podnositelje zahtjeva smanjiti količinu potrebnih dokumenata, i (ii) testiranje novog sustava za upravljanje informacijama kojeg daje Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi čija je svrha smanjiti vrijeme potrebno za obradu zahtjeva na manje od sadašnjih 30 dana.
V. Kriza: Prilika za reforme
106. Hrvatska troši značajne iznose za socijalnu zaštitu. Ipak, sposobnost sustava socijalne zaštite da ublaži nepovoljne učinke ekonomskih šokova pokazala se ograničenom. Kako bi se poboljšala djelotvornost sustava socijalne zaštite potrebno je promijeniti koncept programa kao i kombinacije programa, umjesto povećanja izdataka. Učinkovitost sustava socijalne zaštite će se poboljšati ako će se resursi preraspodijeliti od programa koji su neefikasni i slabo ciljani ka programima koji imaju značajan utjeca na smanjenje siromaštva. Analiza iznijeta u ovom izvješću ukazuje na glavne smjerove za reformu sustava socijalne zaštite u Hrvatskoj. Međutim, dublja procjena rezultata programa je neophodna kako bi se sustav redefinirao. Reorganizacija cjelokupnog sustava socijalne skrbi, kako je to predviđeno u nedavnom Programu gospodarskog oporavka trebala bi biti dopunjena naporima na jačanju insitucionalne kapacitiranosti za koncipiranje, ocjenu i učinkovitu provedbu programa tržišta rada i socijalne zaštite. 107. Sadašnja ekonomska kriza otkrila je da je sustav socijalne zaštite u Hrvatskoj relativno loše organiziran da bi se mogao nositi s naglo rastućom nezaposlenošću i posljedičnim padom dohotka. Siromaštvo se značajno povećalo a sustav socijalne zaštite nije učinio mnogo da ublaži učinke kriza. U konačnici, samo su dva programa, program naknade za nezaposlenost i program pomoći za uzdržavanje, uspjela djelomično ublažiti učinak krize. Međutim, obuhvat oba programa je nizak, i zbog toga je velik broj radnika i obitelji pogođenih krizom ostalo bez odgovarajuće dohodovne potpore. No, svaka kriza stvara prilike za reforme. U nastavku razmatramo moguće opcije reformi. Prvo se razmatraju opcije za poboljšanje potencijala programa za tržište rada za ublažavanje učinaka šoka agregatne potražnje i povezanog rasta nezaposlenosti.49
Drugo, analiziraju se opcije za poboljšanje učinkovitosti sustava socijalne pomoći.
108. Relevantnost opcija politike koje se razmatraju u nastavku nadilazi sadašnju krizu. Kao i svaka tržišna ekonomija Hrvatska će i u budućnosti sigurno prolaziti kroz cikličke padove i šokove potražnje. Ovi trendovi opadanja bit će povezani s porastom nezaposlenosti i padom prihoda, čak i ako će veličina šokova biti manja od ovog sadašnjeg. Stoga je važno osmisliti takve politike zapošljavanja i mreže socijalne zaštite koje će biti u stanju ublažiti negativne socijalne posljedice budućih padova gospodarstva i ublažiti njihov utjecaj na siromaštvo. Svrha ove rasprave o politikama je predložiti načine za jačanje sustava socijalne zaštite u Hrvatskoj kako bi mogao djelotvorno reagirati na nagli porast nezaposlenosti i izloženost siromaštvu kao posljedice mogućih
budućih šokova potražnje. 49 Svjetska banka detaljno je proučila koncepciju hrvatskih politika za rješavanje strukturalne nezaposlenosti (2009).
66
Poboljšati učinkovitost aktivnih politika tržišta rada
109. Svako gospodarstvo periodično prolazi kroz negativne šokove agregatne potražnje koji se manifestiraju padom potražnje za radnom snagom. Postoje četiri široke opcije za poboljšanje utjecaja politike tržišta rada na rezultate zapošljavanja za vrijeme krize. 50
Prvo, povećati izdatke za učinkovite programe za tržište rada i povećati njihov obuhvat. Drugo, promijeniti kombinaciju programa na način da se prošire programi namijenjeni rješavanju problema nezaposlenosti zbog manjka potražnje i potencijalno ugovore programi kojima bi se rješavalo strukturalnu nezaposlenost. Treće, potrebno je prilagoditi regionalnu raspodjelu ALMP sredstava u skladu s razmjerima šoka potražnje po pojedinim regijama. I napokon, potrebno je redovito pratiti i periodično ocjenjivati rezultate programa i njihovih utjecaja kako bi se poboljšali troškovna učinkovitost i djelotvornost programa. U Okviru br. 4. prikazane su mjere koje su, kao odgovor na sadašnju krizu, usvojile neke zemlje članice OECD-a; Kuddo (2009) opisuje mjere koje su usvojile zemlje Europe i Srednje Azije.
110. Razmjerno povećati učinkovite programe tržišta rada. Trenutačno je veličina programa tržišta rada u Hrvatskoj premala da bi imala utjecaja na uvjete na tržištu rada. Sukladno tome, programe će trebati značajno proširiti kako bi se učinkovito ublažili učinci krize na zapošljavanje. U ovom kontekstu valja se pozabaviti s dva pitanja; prvo, fiskalna disciplina. Potrebno je uspostaviti ravnotežu između fiskalnih i socijalnih naknada. S jedne strane, državni proračun za vrijeme trenda pada je ograničen. S druge strane, rastuća nezaposlenost sigurno će prerasti u rastuće siromaštvo. Zbog toga je od najveće važnosti odrediti prioritete potrošnje. Drugo, utjecaj različitih programa tržišta rada na zapošljavanje i dohodak radnika pogođenih krizom. Kada je državni proračun ograničen a nezaposlenost raste onda je potrebno proširiti samo one programa tržišta rada koji imaju jasan pozitivan utjecaj bilo na prihode nezaposlenih ili na njihove šanse za zapošljavanje. Od manje su vrijednost programi čiji je utjecaj neizvjestan ili je pak moguć s odgodom. 111. Prilagoditi kombinaciju programa uvjetima krize. Za vrijeme trenda opadanja gospodarstva vlada bi trebala razmotriti razmjerno povećanje programa koji kompenziraju slabu potražnju radne snage. (vidi Okvir 3. gore). Ova mjera mogla bi se popratiti privremenim razmjernim smanjenjem programa koncipiranih za rješavanje strukturalne nezaposlenosti kako bi troškovi za tržište rada bili fiskalno održivi. Intervencije u tržište rada kao odgovor na pad potražnje radne snage mogu se podijeliti u tri grupe. Prvo, programi kojima se osigurava privremena dohodovna potpora za radnike koji su ostali bez posla. Drugo, programi kojima se otvaraju nova radna mjesta za one koji su postali nezaposleni. I napokon, programi kojima se sprječavaju otkazi i potiče zapošljavanje kroz subvencioniranje zapošljavanja.
• Programi dohodovne potpore. Hrvatska ima sustav naknada za nezaposlenost. Ipak, program ne pokriva radnike koji nemaju potrebnu evidenciju doprinosa. Zbog toga bi vlada, suočena s rastom nezaposlenosti, mogla razmatrati uvođenje dodatne programe za privremene dohodovne potpore onima koji nisu prihvatljivi za primanje naknada za nezaposlenost. (npr. nove osobe koje tek ulaze na tržište rada). Ovi programi mogli bi biti u
50 Cjelovitu diskusiju o politikama za tržište rada kao odgovoru na krizu elaboriraju Carone et al. (2009), ILO (2010), OECD (2009) i Svjetska banka (2008).
67
obliku uvjetnih novčanih transfera, i primanje naknade moglo bi se uvjetovati sudjelovanjem u obuci, radom u zamjenu za socijalnu naknadu ili programi za stjecanje radnog iskustva.51
• Programi otvaranja radnih mjesta. Javni radovi, odnosno direktno otvaranje radnih mjesta u javnim sektorima tradicionalni je odgovor na visoku nezaposlenost do koje dolazi zbog slabe potražnje radne snage. Program javnih radova u Hrvatskoj, iako je u 2009. godini proširen kao odgovor na krizu, još uvijek je premalen. Vlada bi mogla razmatrati proširenje javnih radova za vrijeme razdoblja naglo rastuće nezaposlenosti. To zahtijeva slijedeće: (a) jačanje kapaciteta lokalnih uprava za provedbu takvih programa, i (b) proširenje kvalificiranosti za upravljanje programima javnih radova na nevladine organizacije (NGOs) i javne institucije koji nisu dio lokalnih vlada (škole, bolnice, i sl. ).
52
Ostali programi namijenjeni većem otvaranju novih radnih mjesta uključuju potpore za samozapošljavanje i poslovne početnike (business start-ups). Međutim, ovi programi su obično veoma skupi i pokrivaju samo malen segment nezaposlenih. S obzirom na fiskalna ograničenja, ne mogu se provoditi na širokom segmentu tako da imaju ograničenu ulogu u poboljšanju mogućnosti za zapošljavanje.
• Subvencionirano zapošljavanje. Programi u ovoj skupini uključuju subvencije za zapošljavanje, naukovanje, skraćeno radno vrijeme subvencije i smanjenja doprinosa za socijalno osiguranje.
i. Subvencije za zapošljavanje. Programi subvencija za zapošljavanje koji se trenutačno provode u Hrvatskoj ciljaju na siromašnije skupine radnika no, njihov jedinični trošak je visok (mnogo veći od jediničnog troška programa javnih radova). Istovremeno, studije procjene pokazuju da je neto utjecaj subvencije za zapošljavanje na zapošljavanje nizak. Radnici često gube svoja radna mjesta nakon što subvencija istekne i učinci gubitka koristi i supstitucije su veliki. Iz tih razloga proširenje programa subvencioniranja zapošljavanja za vrijeme pada gospodarstva vjerojatno bi bilo fiskalno neodrživo a da istovremeno ne bi bilo ekonomično kao opcija. Troškovi bi bili veliki a očekivana korist niska. Prema tome, proširenje ovog programa (ne u njegovoj sadašnjoj koncepciji) ne bi bilo opravdano.
ii. Naukovanje. Uvođenje novog programa naukovanja za mlade mogla bi biti alternativna opcija (potencijalno i za ostale koji tek ulaze ili se ponovo uključuju na tržište rada, kao primjerice, žene nakon porodiljnog dopusta). Prijelaz iz škole na posao posebno je težak za vrijeme kad je tržište rada u depresiji. Program naukovanja mogao bi biti način na koji bi se olakšala tranzicija i tako smanjila visoka stopa nezaposlenosti kod mladih. Glavna razlika između programa za naukovanje i postojećeg programa subvencija za zapošljavanje mladih radnika je u trošku programa. Kod programa za naukovanje subvencija bi bila vezana uz
51 U tom slučaju sudjelovanje u obuci uvjet je za primanje dohodovne potpore. To ne uključuje da je obuka efektivna u smislu poboljšanja trenutačne situacije za zapošljavanje za vrijeme krize. Ali je opravdana kao način za poboljšanje budućih šansi za zaposlenje pod uvjetom da se obukom riješavaju dobro identificirani nedostaci vještina nezaposlenog. Drugim riječima, ne podržava se korištenje obuke kao sredstvo riješavanja nezaposlenosti do koje je došlo zbog šoka potražnje. No, ovdje se ističe važna uloga koju obuka može igrati u poboljšanju vještina nezaposlene osobe te tako riješiti nedostatke u vještinama/znanju. 52 Dodatna korist od involviranja više aktera u pružanje javnih radova jest ta što bi se nudili poslovi koji nisu ograničeni na jednostavne poslove te bi stoga mogli biti privlačni za nove nezaposlene koji su obrazovaniji ili imaju bolje vještine od dugotrajno nezaposlenih.
68
minimalnu plaću zbog čega bi ona bila značajno manja nego prema sadašnjem programu subvencija za zapošljavanje gdje se iznos subvencije veže uz plaće na tržištu. Zbog nižeg troška obuhvat programa za naukovanje mogao bi biti mnogo veći što podrazumijeva i veći utjecaj na zapošljavanje.
iii. Subvencije za skraćeno radno vrijeme. Vlada bi trebala razmisliti o revidiranju postojećeg koncepta ovog programa kako bi povećala njegovu privlačnost za poslodavce. Posebice bi trebalo povećati iznos subvencija kako bi se utjecalo na potražnju radne snage u tvrtkama koje se kvalificiraju za sudjelovanje u ovom programu. Koncepcija programa mogla bi se preoblikovati na način da ili bude u formi djelomične naknade za nezaposlenost ili djelomično osigurane plaće. U prvom slučaju, radnici sa skraćenim radnim vremenom mogli bi dobiti odgovarajući dio naknade za nezaposlenost na koji bi imali pravo da su nezaposleni.53
iv. Smanjenje doprinosa za socijalno osiguranje. U svojoj sadašnjoj formi hrvatski program subvencija za skraćeno radno vrijeme je de facto program smanjenih doprinosa za socijalno osiguranje za tvrtke pogođene krizom (vidi gore opis programa). Takvi su programi obično vrlo skupi. Kako bi bili fiskalno održivi trebaju biti privremeno i/ili usko ciljani na tvrtke pogođene krizom ili teško zapošljive skupine radnika (u pravilu su to radnici s malim plaćama/s niskom produktivnosti za koje je potražnja na tržištu rada najelastičnija). Prema tome, eventualno proširenje ovog programa može se provesti samo pod uvjetom da se ne poremeti dugotrajna održivost sustava socijalnog osiguranje.
U drugom slučaju primali bi određeni postotak njihove izgubljene plaće. Iz perspektive poslodavca subvencija bi ostavila prostora za smanjenje plaće i zahvaljujući tome poticala bi se potražnja radne snage. Utjecaj programa kritično ovisi o uvjetima koje treba zadovoljiti i stoga je potrebna učinkovita selekcija tvrtki koje bi bile obuhvaćene ovim programom. Općenito, za ovaj program mogu se kvalificirati samo one tvrtke koje prolaze kroz privremene probleme likvidnosti kao posljedice trenda opadanja, ne i tvrtke koje imaju strukturalne probleme solventnosti. U Okviru 3. dolje dano je objašnjenje ovog problema.
112. Usklađivanje regionalne raspodjele sredstava aktivnih programa na tržištu rada. Vlada može razmotriti izradu algoritma za usklađivanje raspodjele ALMPS sredstava prema izmijenjenim uvjetima na tržištu rada. U načelu, udio regija u sredstvima iz aktivnih programa na tržištu rada trebao bi biti proporcionalan njenom udjelu u nezaposlenosti a moguće korekcije za ostale čimbenike (uglavnom apsorpcijski kapacitet i učinkovitost potrošnje). Kao rezultat, regije u kojima je nezaposlenost porasla više od prosjeka dobile bi veći dio sredstava nego regije gdje je porast nezaposlenosti bio manji. Ipak, da bi ovakav pristup bio učinkovit, povećanje sredstava financiranja koje bi slijedilo povećanje udjela u nezaposlenost trebalo bi dopuniti ulaganjima u kapacitet regije za apsorbiranje povećanja iznosa sredstava. U protivnom, postoji rizik da ta sredstva ne budu iskorištena na učinkovit način. 113. Procjena rezultata i utjecaja programa kritična je za koncipiranje ekonomičnosti
53 Primjerice, radnici raspoređeni na rad četiri dana u tjednu (što podrazumijeva 20 postotno smanjenje radnog vremena) primat će 20 posto od iznosa njihove naknade za nezaposlene. .
69
ALMP paketa. Nije vjerojatno da će svi novi uvedeni programi biti ekonomični i imati pozitivan utjecaj na mogućnosti za zapošljavanje nezaposlenih. Poboljšanje koncepcije i kombinacije programa s ciljem da se postigne maksimalni utjecaj je jedan permanentan proces i implicira potrebu za redovitim praćenjem rezultata programa te periodične evaluacije. Praćenje se sastoji od promatranja i analiziranja programskih inputa, outputa i rezultata u svrhu provođenja usporedbe rezultata programa, odnosno identificiranja jedinica koje postižu dobre rezultate i onih s lošijim rezultatima. Svrha ocjenjivanja programa jest odrediti njegov utjecaj odnosno promjene u mogućnostima pronalaženja zaposlenja za sudionike programa (status zaposlenosti, plaće) kao direktan rezultat njihovog sudjelovanja u programu. Programi koji pokažu pozitivne neto utjecaje za određenu skupinu radnika i koji su ekonomični mogu se proširiti, dok onima za koje se pokaže da imaju slab utjecaj treba promijeniti koncept ili ih smanjiti. Ipak, treba imati u vidu da programi tržišta rada mogu imati različite ciljeve (e.g. pronalaženje posla, radno iskustvo, podizanje razina vještine, dohodovna potpora), stoga se procjenjivanje programa treba raditi u skladu s tim ciljevima.54 No, suština je u tome da su za učinkovitost i utjecaj aktivnih programa na tržištu rada koncepcija specifičnih programa i odabir onih koji su financijski isplativi kritični. (Betcherman i drugi, 2004., Kluve, 2006.; Card i drugi, 2009.). Odgovarajuće koncipirani ALMP mogu poboljšati rezultate tržišta rada; u isto vrijeme, postoje brojni primjeri neuspjelih programa (Boon i van Ours, 2004.; Martin i Grubb, 2001., Wunsch i Lechner 2007.). To je i razlog zbog čega je veoma važna rigorozna procjena programa.
Okvir 6.: Učinkovita politika tržišta rada kao odgovor OECD-a na sadašnji trend gospodarskog pada
Zemlje OECD-a imaju dobro organizirani niz programa na tržištu rada za smanjivanje socijalnih troškova recesije. Dolje su navedeni koraci koje su zemlje OECD-a poduzele kao odgovor na sadašnju krizu:
• Prvi odgovor bile su mreže socijalne zaštite (naknade za nezaposlenost i socijalna pomoć) koji osiguravaju osnovnu potporu dohotku za one koji su izgubili posao tijekom ekonomskog pada.
• Vlade su također nastojale razmjerno povećati sredstva za aktivne politike na tržištu rada (ALMP) koje imaju za cilj pomoći kod zapošljavanja osobama koje traže posao. No, povećanje potrošnje za ALMP u mnogim je zemljama bilo relativno skromno. Kod pozivanja na dodatnu javnu potrošnju za politike na tržištu rada treba uzeti u obzir činjenicu da se u mnogim zemljama javne financije suočavaju sa sve većim ograničenjima zbog stvarnog i projiciranog rasta javnog duga. Ipak, proširenje pojedinih ALMPs može se opravdati na temelju njihove ekonomičnosti .
• Ključni prioritet je osigurati djelotvorne usluge zapošljavanja za brzorastući segment onih koji traže posao te osigurati da najizloženije skupine ne izgube kontakt s tržištem rada i upadnu u stanje neaktivnosti. Mnoge zemlje tijekom prošlog desetljeća uspješno su provele strategije aktivacije/uzajamne obveze gdje se od primatelja usluga zahtijevalo da, u zamjenu za dobivanje naknada i ponude za ponovno zapošljavanje, aktivno učestvuju u traženju posla, obuci ili programima za zapošljavanje, pod prijetnjom obustave prava na naknade.
• Istovremeno, istraživanja OECD-a sugeriraju da je preporučljivo preusmjeriti fokus i resurse koji služe za aktiviranje pristupa “prvo posao” a koji je pretežno dominirao u razdoblju prije krize na pristup “prvo obuka” za one kod kojih postoji velik rizik dugotrajne nezaposlenosti. Ovo bi moglo biti osobito važno u sadašnjem trenutku jer je globalna ekonomska kriza ubrzala strukturalne prilagodbe u zemljama OECD-a i mjere za poticanje formiranja vještina te obuke mogu igrati važnu ulogu u smislu da radnici budu dobro opremljeni s odgovarajućim vještinama.
54 Primjerice, javni radovi bi trebali igrati dvostruku ulogu: privremena potpora dohotku i premošćivanje razdoblja do punog, i.e. redovitog zaposlenja. Prema podacima, javni radovi su dobri u smislu potpore no ovu drugu funkciju ne uspijevaju ispuniti..
70
• Mnoge zemlje OECD-a uvele su ili su razmjerno povećale subvencije koje potiču tvrtke da zadrže ili unajme radnike (e.g. programi skraćenog radnog vremena, subvencije za zapošljavanje, rezanje doprinosa za socijalnu zaštitu, itd.). Kratkoročno, ove subvencije igraju pozitivnu ulogu u poticanju potražnje za radnom snagom. No, one su često opterećene visokim troškovima zbog gubitka ekonomske koristi iz prethodnih razdoblja. Kako bi se ti troškovi minimizirali važno je da ovi programi budu privremeni i dobro-ciljani na tvrtke kod kojih je potražnja samo privremeno smanjena te na radnike kod kojih je rizik dugotrajne nezaposlenosti visok. Bez tih ključnih karakteristika, postoji veliki rizik da ovi programi budu ne samo manje učinkoviti u očuvanju radnih mjesta nego također mogu postati prepreka oporavku, jer na taj način koče potrebna premještanja radnika iz tvrtki koje su u padu u one koje bilježe rast poslovanja.
Slika dolje prikazuje dodatne mjere za tržište rada koje su zemlje OECD-a poduzele kao odgovor na krizu. Slika 17. Diskrecijske promjene u politikama tržišta rada kao odgovor na opadanje ekonomije
Izvor: OECD, 2009. Broj zemalja OECD koje su poduzele različite vrste mjera 1. Mjere za podupiranje potražnje za tražitelje posla i siromašne radnike/ranjive skupine 2. Mjere za pomoć nezaposlenima za pronalazak posla 3. Dohodovna potpora za one koji su ostali bez posla ili s niskim dohotkom 4. Ostale mjere za obuku
a) statistika na bazi 29 zemalja, bez Islanda b) nisu uključene mjere za povećanje agregatne potražnje kao što su paketi fiskalne stimulacije Izvor: Odgovor na OECD/EC upitnik, 2009.
71
Okvir 7.: Utjecaj programa subvencija za skraćeno radno vrijeme ovisi o dobro koncipiranim kriterijima za kvalificiranost tvrtki za taj program.
Razviti odgovarajuće kriterije kvalificiranosti za sudjelovanje u programu kritično je za minimiziranje gubitka koristi povezanog sa subvencioniranjem zapošljavanja te također za jačanje učinkovitosti programa. Subvencioniranje poslova koji su neodrživi i koji će se zatvoriti jednom kad istekne pravo na potpore je svakako neučinkovito. Program koji ima za cilj zadržavanje radnih mjesta treba podupirati samo one tvrtke koje su u suštini održive ali zbog krize imaju privremene poteškoće s likvidnosti. Anti-krizni program za tržište rada ne bi trebao štititi radna mjesta u neodrživim tvrtkama koje se suočavaju sa strukturalnim problemom solventnosti. U suprotnom moglo bi doći do negativnog utjecaja sprečavanja realokacije radnih resursa iz manje produktivnih u više produktivne aktivnosti. U Dijagramu dolje prikazan je jednostavan koncepcijski okvir za određivanje kompatibilnosti intervencija na tržištu rada s naravi problema s kojima se tvrtka susreće.
Slika: Ovaj primjer je za privremeno subvencioniranje zapošljavanja u tvrtki koja ima privremene poteškoće s likvidnosti zbog recesije a ne za tvrtke koje se suočavaju s strukturalnim problemima u solventnosti
Dok programi skraćenog radnog vremena tipično imaju za cilj pružiti potporu radnim mjestima i zaposlenicima pogođenim privremenom smanjenju potražnje radne snage, u praksi je teško odrediti ex ante da li su te ekonomske poteškoće privremene i da li će radna mjesta koja su u pitanju biti održiva jednom kada prestane subvencioniranje. Tipično, kriteriji za kvalificiranost za dobivanje subvencija za skraćeno radno vrijeme uključuju dva uvjeta vezana uz financijsku situaciju neke tvrtke: (a) tvrtka koja je u pitanju bila je profitabilna (nije dobila subvencije) prije kriza, i (b) zabilježila je značajan pad prihoda uoči početka krize. Kako bi se osiguralo da samo održiva radna mjesta budu potpomognuta kroz program može se usvojiti program prema kojem će poslodavci morati vratiti polovicu naknade plaćene zaposleniku ako ovaj izgubi radno mjesto u razdoblju od tri mjeseca nakon uvođenja skraćenog radnog vremena ( ovo rješenje usvojeno je u Nizozemskoj). Drugi način za ograničavanje gubitka koristi je osigurati da trajanje subvencioniranja skraćenog radnog vremena bude ograničeno ali dovoljno dugo da se sačuvaju radna mjesta koja su održiva kada se ekonomija oporavi. (OECD 2009).
Izvor: Analiza osoblja Banke.
72
Poboljšati učinkovitost sustava socijalne pomoći
114. U Hrvatskoj postoji velik prostor za poboljšanje učinkovitosti sustava socijalne pomoći. Uzme li se u obzir koliko se sredstava troši na socijalnu pomoć, rezultati smanjenja siromaštva trebali bi biti mnogo bolji. Poboljšanje učinkovitosti sustava je tim važnije jer kao posljedica krize sve više raste broj novih podnositelja zahtjeva za socijalnom pomoći dok istovremeno raste fiskalni pritisak. U nastavku donosimo sažetak rezultata prethodne analize i iznosi se opcija za poboljšanje djelovanja sustava. Na početku se predstavljaju mjere koje se mogu provesti u kratkoročnom razdoblju te se nastavlja s prikazom mogućeg rasporeda srednjoročnih reformi.
Neposredni prioriteti
• Poboljšati kombinacije potrošnje (spending mix) kako bi se za vrijeme krize zaštitili najsiromašniji. Povećanjem udjela za socijalne izdatke za pomoć za uzdržavanje mogao bi se poboljšati kapacitet najbolje ciljanih programa kako bi se obuhvatile obitelji s niskim dohotkom. Za povećanje raspodjele sredstava iz programa usmjerenih na siromašne u okviru raspoloživih sredstava, trebalo bi zamrznuti proračunsku osnovicu za određivanje kategorije naknada a proračunske rashode (ili propuštenih poreza kao kod poreznih olakšica na djecu) iz drugih programa socijalne zaštite koji nisu utemeljeni na doprinosu preusmjeriti na programe pomoć za uzdržavanje koji se temelje na imovinskom cenzusu.
• Reducirati broj kategorija naknada. Mjere za organiziranje i pojednostavljivanje naknada važne su za povećanje učinkovitosti i kvalitete programa socijalne pomoći. Usprkos dodatnim proračunima u 2009. neke kategorije programa koje nemaju dobru ciljanost su obustavljene: besplatni udžbenici i subvencije za prijevoz i studentske domove. Djeca koja žive u najsiromašnijim obiteljima, onima koji su korisnici stalne pomoći ili djeca veterana Domovinskog rata, ostala su zaštićena. Također, amandmanima na Zakon o pravima veterana Domovinskog rata iz listopada 2009. provedena je racionalizacija njihovih povlastica.
• Poboljšati ciljanost. Dobre prakse korištenja imovinskog cenzusa za pomoć za uzdržavanje trebalo bi uzeti kao osnovu za ciljanje drugih povlastica, uključujući obiteljske naknade, naknade za zdravstveno osiguranje i naknade za veterane rata. Na taj način smanjio bi se rizik podcjenjivanja prihoda kućanstava ostvarenog kroz neformalne poslovne aranžmane te prijavljivanje manjih prihoda ili pak davanje potpora
73
• kategoriji klijenata koji nisu siromašni i kojima to nije nužno. Vlada je razmatrala brojne druge mjere kojima bi se poboljšala točnost ciljanja programa socijalne pomoći kroz srednjoročno razdoblje. Ministarstvo zdravstva i socijalne i upravo priprema novi Zakon o socijalnoj skrbi koji osigurava automatsku indeksaciju kvalificiranosti kao i prag za pomoć za uzdržavanje te za ostale
Okvir 8.: Integrirati usluge naknada u gotovini i skrbi
Dok su naknade za socijalnu skrb i usluge socijalne skrbi obično reformiraju zasebno, pokazuje se potreba za integraciju naknada i skrbi kao ključna prekretnica progresivne reforme socijalne skrbi. Integracija usluga davanja naknade i pružanja skrbi, ako se provede na odgovarajući način, dodaje vrijednost i kreira sinergiju u smislu dosega programa, njihove učinkovitosti i djelotvornosti a prije svega u smislu njihovog utjecaja na boljitak onih koji su u riziku od siromaštva i socijalnog isključenja. Integracija tih dviju formi socijalne skrbi postavljena je kao prioritet Otvorene metode koordinacije unutar EU.
Dva potrebna elementa za bližu integraciju naknada i skrbi su čini se, pojednostavljivanje procedura procjene i dodjele ključnog djelatnika, tzv. case managera, odgovornog za uređenje, koordiniranje i praćenje paketa gotovinske naknade i usluga skrbi kako bi se najbolje riješile potrebe i želje ranjivih osoba i obitelji. Case manager, obično, ali ne nužno, je zakonski socijalni radnik, razmatra s osobom ili obitelji jasan plan za promoviranje socijalne reintegracije i osigurava pristup pravima i optimalni paket gotovinske naknade i skrbi za poboljšanje boljitka.
Bolja integracija ovih dviju usluga je osobito važna u kontekstu, kao što je to u Hrvatskoj, gdje postoji obveza smanjivanja broja ljudi smještenih u rezidencijalnim ustanovama za skrb i povećati raspon usluga koje pruža zajednica. U tom kontekstu, također je važno da ključni radnici zagovaraju u korist svojih klijenata i osiguraju da jaz u uslugama bude primijećen na višim instancama lokalnog i regionalnog socijalnog planiranja. Elementi uloge case managera, i što je ključno, samih usluga, može osigurati širok spektar pružatelja usluga, uključujući i neprofitne, a ponekad i profitne organizacije. Case manager treba osigurati najbolju kombinaciju kategorijskih naknada uz usluge koncipirane prema specifičnim potrebama pojedinca i okolnostima.
Postoji opasnost kod bližeg integriranja u nekim situacijama, posebice ako se reforma poduzima u malom opsegu i povremeno, kao što je to bio do sada slučaj u Hrvatskoj.
Ono što je bitno, u rezidualnim ili vrlo usko ciljanim sustavima, opasnost da se naknade i usluge vode samo u jednom pravcu je ta da bi prava na naknade bila vrlo usko definirana te bi mnogi siromašni ili isključeni bili u nemogućnosti pristupiti uslugama koje trebaju. Drugo, u nekim sustavim postoji opasnost da se novčane naknade primjenjuju kao površna kategorija za probleme u „skrivenom“ psiho-socijalnom funkcioniranju. Mjere opreza su potrebne u svezi s pravima klijenta na privatnost i povjerljivost i uspostavljanje jasnih procedura za žalbe i prizive. Ako je to dobro urađeno, integrirani pristup stavnja interes osoba u riziku i njihovih obitelji u centar cijelog sustava, što je značajan doprinos ravnopravnijem i pravednijem ljudskom i socijalnom razvoju. S lepezom pružatelja usluga na mjestu, uvođenjem standarda kvalitete, uključujući i minimalne standarde, te troškovi i financiranje različitih paketa naknada i skrbi je ključni element u reformi. Za različite kategorije klijenata, postoji potreba da se uspostavi osnovni paket usluga, kojeg se ponekad naziva minimalna košarica.
Izvor: Paul Stubbs, 2010..
74
programe koji se temelje na imovinskom cenzusu. Korištenje procedure određivanja imovinskog cenzusa za gotovinske naknade za ratne veterane (opskrbnina) stupa na snagu od 2010, i mogla bi se proširiti i na obiteljske naknade kao i naknade za zdravstveno osiguranje uz primjenu nedavno uvedenog
• osobnog identifikacijskog broja (uz potporu Svjetske banke, financirano u sklopu
• Projekta modernizacije porezne uprave-RAMP).
• Pojednostavniti sustav naknada. Mjere za organiziranje i pojednostavljivanje naknada važne su za povećanje učinkovitosti i kvalitete programa socijalne pomoć. Također su važne za poboljšanje praćenja i ocjenjivanja rezultata tih programa. Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi priredilo je prijedlog za pojednostavljivanje sustava naknada koje su u njegovoj ingerenciji. Najpoželjnija opcija bila bi uspostavljanje jedne jedinstvene pomoći za uzdržavanje u koju bi također bile uključene obiteljske naknade koje dodjeljuju druga ministarstva/agencije (kao npr. dječji doplatak).
Srednjoročni plan
• Razviti aktivacijske politike. Incidencija dugoročne nezaposlenost u Hrvatskoj je, prema regionalnim standardima, vrlo visoka i većina dugoročno nezaposlenih su korisnici/klijenti sustava socijalne pomoći. Svrha aktivacijske politike (također poznate kao program “sa socijalne pomoći na posao”) je prevenirati isključenost sa tržišta rada i reintegrirati dugoročno nezaposlene na tržište rada (Eichhorst i Konle-Seidl, 2008). Aktivacija se sastoji od uvjetovanja korisniku naknade da se angažira u traženju posla ili da sudjeluje u aktivnim programima na tržištu rada kao što su, primjerice, programi rada u zamjenu za socijalnu naknadu (rad za socijalnu naknadu), subvencionirano zapošljavanje ili obuka. Takav pristup temelji se na načelu prema kojem su prava nezaposlenih ( na primanje državne pomoći) povezana s određenim obvezama ( aktivno traženje posla i prihvaćanje svakog odgovarajućeg posla). Često se ove obveze reguliraju ugovorom između nezaposlene osobe i agencije za zapošljavanje. Korisnik naknade koji ne ispuni svoje obveze kažnjava se (privremenim) obustavljanjem naknade. S druge strane, postoje i financijske stimulacije za pronalaženje zaposlenja (bonusi za povratak na posao, zanemarivanje zarade, povećanje poreznih odgoda na zarađeni dohodak). Aktivacijske intervencije prilagođene su potrebama raznih kategorija klijenata. To uključuje “profiliranje” nezaposlenih; odnosno razvrstavanje u različite kategorije na temelju njihove udaljenosti od tržišta rada i iznosa potrebne pomoći. Različiti programi nude se za različite kategorije. Aktivacijski programi su učinkoviti kada postoje dostupna radna mjesta; manje su učinkoviti kada je tržište rada u depresiji i mogućnosti zapošljavanja rijetke. Zbog toga, provođenje aktivacijske politike treba početi jedino kada su uvjeti na tržištu rada poboljšani i kada raste dostupnost radnih mjesta. Pokretanje aktivacijskih politika trebaju pratiti i napori za jačanje kapaciteta regionalnih ureda za zapošljavanje za prikupljanje informacija o slobodnim radnim mjestima (a koji su kako je pokazala prethodna analiza u mnogim regijama ograničeni). Aktivacijske politike bit će uspješne jedino onda kada uredi za zapošljavanje budu u mogućnosti nuditi poslove nezaposlenim osobama i kada će usko surađivati s centrima za socijalni rad. Okvir 9. prikazuje plan Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi za poticanje uključivanja na tržište rada dugotrajno nezaposlenih primatelja socijalne pomoći.
75
• Poboljšati učinkovitost pronatalitetne politike. Uspostavljena je radna grupa za konkretan rad na tom pitanju. Potrebno je razmotriti određen broj potencijalnih mjera koje su se u drugim zemljama pokazale učinkovite. S obzirom da je rizik siromaštva u pozitivnoj korelaciji s brojem djece, ciljanost programa dječjih doplataka može se dodatno poboljšati ako se naknade za obitelji s jednim djetetom smanje kako bi se postigle fiskalne uštede ili kad bi se uštede preraspodijelilo na povećanje naknada za obitelji s više djece. Takve mjere ne bi samo podupirale cilj izjednačavanja što Vlada zagovara nego bi i pojačale pronatalitetnu umjerenost naknada, budući da bi takva novčana stimulacija bila učinkovita zaštita životnog standarda kućanstava s niskim dohotkom. Parametri za tu svrhu su: modificiranje parametara poreznih olakšica za djecu ili čak i njihovo ukidanje; modificiranje praga kvalificiranja za uključivanje u program dječjeg doplatka; modificiranje visine naknade iz programa dječjih doplataka.
• Riješiti institucionalnu rascjepkanost na središnjoj i lokalnim razinama. Trenutačno u Hrvatskoj djeluje kompleksan sustav razvojne politike, provedbe, praćenja i ocjenjivanja, koji djeluje kao usko grlo za isplativost troška za socijalnu zaštitu i sustav socijalne pomoći. Na središnjoj razini tri odvojena ministarstva razvijaju i provode politike socijalne zaštite. Svako ministarstvo ima vlastitu teritorijalnu upravu; i na središnjoj i na lokalnim razinama koordinacija je vrlo slaba. Broj programa koji se nude, broj uključenih institucija i nedostatak usklađenosti oko kriterija za kvalificiranje za određene programe rezultiralo je sustavom koji je veoma skup za upravljanje, s mogućnošću za dvostruko ubiranje naknada i koji uzrokuje neravnopravan tretman tražitelja naknada. Negativni efekti uključuju konfuziju i pogreške kod isključivanja i uključivanja što pak ima negativan utjecaj na vrijednost za novac. Kroz srednjoročno razdoblje Vlada bi mogla razmotriti konsolidiranje uprave u mjeri u kojoj je to moguće na način da spoji relevantne funkcije u manji broj ministarstava i/ili pojedinih ureda na lokalnim razinama s ciljem pojednostavljivanja pristupa programima socijalne pomoći i koherentnog planiranja.
• Nadograditi informacijski sustav za socijalnu pomoć. Planirani sustav upravljanja informacijama Ministarstva zdravstva i socijalne i treba uključiti i povezivanje s drugim vladinim informacijskim sustavima koji su već dostupni ili su u postupku planiranja. Osim toga, povezanost ili jasan mehanizam razmjene informacija treba uspostaviti i sa sustavima socijalne pomoći lokalnih uprava kao i s centrima za zapošljavanje, ako Hrvatska ima za cilj jačati utjecaj socijalne potrošnje na siromaštvo kroz poboljšanje geografskog ciljanja kroz povećanje stope pokrivenosti programom u siromašnijim regijama. Poboljšani sustav za razmjenu informacija također će srezati administrativne troškove i smanjiti pogreške pri uključivanju i isključivanju.
76
Okvir 9.: Pravci uključivanja radnika u nepovoljnom položaju: Mentoring socijalnog uključivanja i integriranje u rad socijalnih poduzeća.
S ciljem podupiranja ulaska na tržište rada nezaposlenih u nepovoljnom položaju Ministarstvo zdravstava i socijalne skrbi provodi projekt „Uspostavljanje podrške socijalnom uključivanju i zapošljavanju marginaliziranih grupa u nepovoljnom položaju“.
Cilj projekta je promovirati socijalno uključivanje marginaliziranih grupa pružajući podršku njihovom ulasku na tržište rada, s fokusom na dugotrajno nezaposlene korisnike socijalne pomoći. U tu svrhu osoblje centara za socijalnu skrb proći će obuku kako bi postali tzv. mentori za socijalno uključivanje. Zadaća mentora će biti pružanje individualiziranih usluga koncipiranih prema specifičnim potrebama korisnika, uključujući i rješavanje potreba osoba s više nepovoljnih faktora. Ovaj novi pristup bi trebao poboljšati odgovor centara socijalne skrbi na potrebe njihovih klijenata te tako poboljšati šanse za zapošljavanje. Projekt će se provoditi kao pilot projekt u odabranim regijama.
Drugi mogući pravac za stimuliranje zapošljavanja dugotrajno nezaposlenih primatelja socijalne naknade koji je razmatralo Ministarstvo jest uspostavljanje socijalnih poduzeća za integriranje u rad. Cilj ovih poduzeća bio bi olakšati integriranje na tržište rada radnika u nepovoljnom položaju (dugotrajno nezaposlenih, osoba s invaliditetom, niskokvalificiranih radnika, novih osoba na tržištu rada, itd.). U socijalnim poduzećima za integriranje na tržište rada, uključivanje radnika u nepovoljnom položaju provodilo bi se kroz obuku na radu što bi pratilo njihovo uključivanje u proizvodne aktivnosti.
Izvor: Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi, Uprava za socijalnu skrb, Odjel za pripremu i provedbu projekata EU o socijalnom uključivanju.
77
Izvor: de Laat, J. (2010.)
Okvir 10.: Iskorijeniti nizak fertilitet i nisku participaciju ženske radne snage
Hrvatska se suočava s dvostrukim problemom jer je ne samo među zemljama s najnižom stopom fertiliteta (1.4.) nego također ima vrlo nizak udjel ženske radne snage na tržištu rada (56.5%). Ova kombinacija ukazuje na inkompatibilnost između majčinstva i rada što je također zabilježeno u zemljama s niskim fertilitetom. „ Kombiniranje majčinstva i zaposlenja je najmanje kompatibilno u mediteranskim zemljama, nekim zemljama srednje Europe, te u Japanu i Koreji.“ (OECD, 2007.) Iskustvo drugih država pokazuje da učinkovito rješavanje kompatibilnosti između zaposlenja i obitelji može omogućiti tim zemljama da uživaju relativno visoku razinu fertiliteta a i sudjelovanje žena na tržištu rada.
Kombinacija obiteljskih politika u Hrvatskoj danas osigurava obiteljima direktne financijsku podršku kako bi imali više djece ali u manjoj mjeri rješava specifičnosti kompatibilnosti između obitelji i rada. Uključujući propuštene prihode zbog poreznih olakšica na djecu, Hrvatska približno troši 2 % BDP-a na obiteljske naknade, u usporedbi sa zemljama OECD gdje je javna potrošnja za te naknade porasla s 1,6% BDP-a u 1980. na 2,4% u 2003. (OECD, 2007.) Od svih politika, porezne olakšice na djecu najmanje su pronatalne. Međunarodni podaci ukazuju da davanje većeg značaja smjernicama Nacionalne populacijske politike u promoviranju njezinih ciljeva usmjerenih na usklađivanje obitelji i profesionalnog života te usluge brige za djecu i smanjivanje oslanjanja na obiteljske naknade, osobito na ovaj važeći sustav poreznih olakšica na djecu, vjerojatnije može pomoći vladama da ostvare svoje pronatalitetne ciljeve u kontekstu osiguravanja socijalne zaštite, mirovina i jednakosti spolova.
Kod ocjene hrvatskih obiteljskih politika s gotovinskim naknadama, roditeljskim dopustom te poreznim kreditima, potrebno je razmotriti njihov mogući utjecaj na pronatalitetne ciljeve te na sudjelovanje na tržištu rada, osobito žena. Postoji velik broj literature koja pokušava procijeniti utjecaj različitih pronatalitetnih politika na veličinu obitelji i sudjelovanje na tržištu rad (npr. Del Boca i Locatelli (2006.), Gauthier (2007.), Hoem ()2008.) i OECD (2007.)).Slika dolje pokazuje promjene u fertilitetu i participaciji ženske radne snage na tržištu rada u zemljama zapadne Europe između 1980. i 2007. U 1980. (lijevi kvadrat) razmjerno je više žena sudjelovalo na tržištu rada u nordijskim zemljama, ali stopa poroda je u tim zemljama bila niža. To je u skladu sa standardnim ekonomskim teorijama fertiliteta koje naglašavaju razmjenu između vremena provedenog s djecom i onog provedenog na radu. Ipak, iako je dvadeset godina kasnije (desni kvadrat) sudjelovanje žena na tržištu rada u gotovo svim zemljama poraslo– u skladu s većom emancipacijom i višim dohotkom žena - neke zemlje su uspješno spojile tu veću participaciju na tržištu rada s ukupno višim stopama fertiliteta, dok druge, kao i Hrvatska, bilježe pad fertiliteta, ponekad čak ispod onog potrebnog za obnavljanje stanovništva.
78
Literatura:
Betcherman, Gordon, Karina.Olivar, and Amit. Dar. 2004. “Impact of Active Labor Market Programs: New Evidence from Evaluations with Particular Attention to Developing and Transition Countries”, World Bank, Social Protection Discussion Paper No. 0402.
Boone, Jan and Jan C. van Ours. 2004. “Effective Labor Market Policies”, IZA Discussion Paper No. 1335.
Card, David, Jochen Kluve and Andrea Weber. 2009. “Active Labor Market Policy Evaluations: A Meta-analysis”, CESIFO Working Paper No. 2570.
Carone, Giuseppe, Gert Jan Koopman and Karl Pichelmann. 2009. Labour market prospects and policies to soften the impact of the financial crisis, European Commision, ECFIN Economic Brief, Issue 1, May. Available at http://ec.europa.eu/economy_finance/publications.
Eichhorst, Werner and Regina Konle-Seidl. 2008. “Contingent Convergence: A Comparative Analysis of Activation Policies”, IZA Discussion Paper No. 3905.
ILO. 2010. World of work report. The global jobs crisis, International Labour Office, Geneve.
Kluve, Jochen. 2006. “The Effectiveness of European Active Labor Market Policy”, IZA Discussion Paper No. 2018.
Kuddo, Arvo. 2009. “Employment-related Mitigation Measures in ECA Countries Adopted in 2009 in Response to the Current Economic Downturn, World Bank, mimeo.
Martin, John P. and David Grubb. 2001. What works and for whom: a review of OECD countries’ experience with active labour market policies, Working Paper No. 2001:14, Paris.
Matkovic, Teo and Mihail Arandarenko. 2010. “The Labour Market Impact of Economic Crisis in Croatia”, Background paper prepared for the UNDP-World Bank Study Croatia Crisis Impact: Poverty and Labor Markets, mimeo.
OECD. 2009. Employment Outlook. Tackling the Jobs Crisis, Paris.
Rutkowski, Jan. 2003a. “Does Strict Employment Protection Discourage Job Creation? Evidence from Croatia”, World Bank Policy Research Working Paper No. 3104, Washington, DC.
Rutkowski, Jan. 2003b. „Analiza i prijedlozi poboljsanja trzista rada u Hrvatskoj”, Financijska teorija i praksa, 27(4), 495-513.
Sucur Z. 2010. “Role and Efficiency of Child Allowance and Social Assistance as Mechanisms of the Social Safety Net”, Background paper prepared for the UNDP-World Bank Study Croatia Crisis Impact: Poverty and Labor Markets, mimeo.
Tyrowicz, Joanna. 2010. “Active Labor Market Policies in Croatia”, Background paper prepared for the World Bank study Croatia Crisis Impact: Poverty and Labor Markets, mimeo.
Verick, Sher. 2009. “Who is Hit Hardest during a Financial Crisis? The Vulnerability of Young Men and Women to Unemployment during an Economic Downturn”, IZA Discussion Paper No. 4359.
World Bank. 2003. Croatia: Country Economic Memorandum. A Strategy for Growth through European Integration. Washington, DC.
79
World Bank. 2005. Enhancing Job Opportunities. Eastern Europe and the Former Soviet Union, Washington, DC.
World Bank. 2006. Croatia: Living Standard and Regional Development Assessment, Washington, DC.
World Bank. 2008a. “Labor Market Programs that Make a Difference in a Time of Crisis”, HDNSP, Washington, DC, mimeo.
World Bank. 2008b. Croatia: Public Finance Review, Washington, DC.
World Bank. 2009. Croatia’s EU Convergence Report: Reaching and Sustaining Higher Rates of Economic Growth, Washington, DC.
Wunsch, Conny and Michael Lechner (2007) "What Did All the Money Do? On the General Ineffectiveness of Recent West German Labour Market Programmes" IZA Discussion Paper No. 2800
80
Dodatak 1 Problematika kvalitete podataka u Hrvatskoj Potrebno je usmjeriti kontinuirane napore u poboljšanje ukupne kvalitete podataka iz Ankete o potrošnji kućanstava u Hrvatskoj (APK) – glavni instrument za praćenje siromaštva i socijale. U kontekstu sadašnje ekonomske krize, postojeći jaz u informacijama može dovesti do kreiranja neodgovarajuće politike kao odgovor na krizu. Ovom nacionalnom reprezentativnom anketom koju je proveo Državni zavod za statistiku (DSZ) prikupljeni su podaci o izdacima i prihodima kućanstava u Hrvatskoj. Originalni uzorak izrađen je nakon imovinskog cenzusa građana u 2001.; naknadno je korigiran na temelju dostupnih podataka iz administrativne evidencije. U 2008., uspješno je intervjuirano 3 108 privatnih kućanstava a to uključuje i 8 609 individualnih osoba. Stopa odaziva iznosila je 71 posto.
Provjera konzistentnosti između podataka iz APK te makro podataka i podataka o stanovništvu pokazala je značajna odstupanja u koncepciji ankete i primjeni postupaka i obrađenih informacija. Tijekom razdoblja 2005-2008, zabilježena je kontinuirana podzastupljenost zaposlenog stanovništva srednje dobi dok su nezaposlene osobe bile prekomjerno zastupljene. Stopa odgovora bila je veća kod starijih, nezaposlenih i neaktivnih osoba. DSZ ne provodi post-stratifikaciju za kontrolu takvih selektivnih smanjivanja u APK s većom stopom neodaziva kod grupa sa srednjim do višim dohotkom.
Problem odabira vjerojatno se s vremenom povećao i doveo do većeg umanjenog procjenjivanja dohotka i potrošnje i smanjene disperzije prihoda/potrošnje. Kao rezultat, suprotno od očekivanja, prosječni realni prihodi i potrošnja kućanstva prema Anketi o potrošnji kućanstava smanjivali su se u razdoblju od 2005-2008, za razliku od plaće, nacionalnih računa i drugih statistika. Dok su BDP i potrošnja per capita rasli za 23 posto u razdoblju između 2004. i 2008. u makro bilanci, Anketa o potrošnji kućanstava pokazala je veliku konstantu u dohotku i potrošnji per capita, te pad u nejednakost na 0,236.
Dodatak 2. Metoda izračunavanja siromaštva na osnovu potrošnje U ovoj analizi potrošnja je korištena kao glavni pokazatelj blagostanja. Ono se računa kao zbroj rashoda kućanstva za različitu potrošnu robu plus pridodani trošak pričuve/rente za vlasnike stanova. Nisu uračunati izdaci za trajnu robu budući da anketa ne daje podatke o starosti trajne robe te ne može uračunati pridodane troškove njihovog servisiranja. Ako bi se uračunala i kupovina trajne robe rezultati za tu određenu godinu bili bi neobjektivni.
Za vrijeme krize u 2009-toj godini smanjenje potrošnje u domaćinstvima zabilježeno u nacionalnim računima u velikoj je mjeri uzrokovano smanjenjem potrošnje robe s visokom dohodovnom elastičnosti kao što su osobna vozila i druga trajna roba. Ipak, u ovom mjerenju blagostanja stvarna potrošnja za veliku trajnu robu isključena je iz ukupne potrošnje, tako da je mjera potrošnje daleko stabilnija kroz vrijeme nego brojke o potrošnji kućanstva u nacionalnim računima. Također nisu uključeni izdaci za zdravstvene usluge, pogrebe i imovinski cenzus usluga jer veliki izdaci za navedene usluge ne impliciraju nužno veće blagostanje po domaćinstvu. Dohodak po kućanstvu izračunat je kao pomoćni pokazatelj blagostanja a u definiciju prihoda uključeni su i prihod u naravi i uračunata renta.
Skupina osoba koje se smatraju siromašnim u pogledu potrošnje umjereno se preklapa sa skupinom koja se procjenjuje siromašnom na temelju prihoda. Tablica A1. dolje pokazuje da skupina od 10 posto najsiromašniji po potrošnji pokriva polovicu one skupine od 10 posto
81
najsiromašnijih po dohotku dok druga polovica pripada višoj dohodovnoj grupi. Ako se siromašne definira kao one koji pripadaju u skupinu od 20 posto najsiromašnijih po potrošnji, onda je preklapanje sa siromašnima po dohotku nešto jače, oko dvije trećine. Potrošnja se smatra točnijom mjerom blagostanja zbog potencijalno velikog umanjivanja kod prijave dohotka i značajan opseg transakcija u naravi. Stoga se distribucijski efekt socijalne politike razlikuje u zavisnosti od toga koristi li se potrošnja ili dohodak kao mehanizam za provjeru imovinskog cenzusa.
Tablica A1: Preklapanje između potrošnje i siromaštva po dohotku
Najsiromašnijih 10% Najsiromašnijih 20%
Dohodak Siromašni
Dohodak Ne-
siromašni Total
Dohodak Siromašni
Dohodak Ne-
siromašni Total
Potrošnja Siromašni 5.0% 5.0% 10.0%
12.3% 7.7% 20.0%
Potrošnja Nesiromašni 5.0% 85.0% 90.0%
7.7% 72.3% 80.0%
Total 10.0% 90.0% 100.0% 20.0% 80.0% 100.0%
Izvor:
Dodatak 3. Simuliranje utjecaja krize iz 2009.god. na dohodak i potrošnju
Procjena siromaštva i distribucijskog utjecaja krize iz 2009. rađena je prema jednostavnom modelu mikro simulacije koji se temelji na podacima iz APK iz 2008., najrecentnijih mikropodataka dostupnih u vrijeme provođenja simulacije. Fokus je na predviđanjima rezultata tržišta rada na mirko razini. Model je uzeo u obzir i promjene u vladinim transferima, inflaciju te utjecaja mjera politika poduzetih u 2009. na dohodak. Pretpostaka je da je broj stanovnika ostao isti kao što je bilo u nekoliko ranijih godiina. Simulirana promjena u ukupnog dohotku kućanstva prevedena je u nekoliko scenarija promjena u potrošnji u zavisnosti od makroekonomskih scenarija i pretpostavljene potrošačke elastičnosti zbog šokova dohotka. Ključni koraci u modeliranju individualnih dohodaka i potrošnje bili su slijedeći:
• Modeliranje promjena u zapošljavanju po industriji. Probit model za predviđanje šansi za zaposlenje razvijen je za svaku industriju. Zaposlenici s najnižim šansama za zaposlenje (omjeri su iskazani prema makro predviđanjima temeljenim na procjeni elastičnosti) će izgubiti posao i postati kvalificirani za naknadu za nezaposlenost u iznosu u skladu s pravilima. Simulacija nije pratila tijek iz formalnog u neformalni sektor ili odlazak u mirovinu nego se pretpostavila puna tranzicija onih koji su izgubili posao u nezaposlenost. Stvarni pad formalnog zapošljavanja prema modelu je podcijenjen (podaci su dobiveni nakon dobivenog prvog nacrta rezultata simulacije) je bio nešto manji nego simulirani, što ukazuje na to da su neki koji su ostali bez posla izašli iz radne snage ili su našli neformalno zaposlenje (vidi doljnju tablicu).
• Rast dohotka u 2009. Rast individualnih plaća repliciran je iz makroekonomskih projekcija po industriji, što je rezultiralo prosječnim neto rastom od 2.7 % u nominalnim vrijednostima u 2009. što se pokazalo blizu stvarnoj stopi rasta plaće od 2.6% Svi dohotci od samozapošljavanja procijenjeno je da su pali za 5%, mirovine su porasle za 5.3% ( u skladu s regularnom švicarskom formulom za indeksaciju) dok su socijalne naknade stavljene na rast od 25% (kako bi se uzelo u obzir porast naknada od studenog 2008.) Ostali dohotci pretpostavilo se su ostali nepromijenjeni
82
u nominalnoj vrijednosti. Usporedba s aktualnim podacima pokazuje da je stvarni porast mirovina bio mani nego simulirani ali je ukupni iznos za mirovine u 2009. porastao za više od 6% zbog većeg broja umirovljenika. Osim projiciranog rasta dohotka, model nameće i „krizni porez“ na individualne dohotke i mirovine u skladu s pravilima koja su važila u 2009.
• Učinci promjena u socijalnim politikama na dohodak domaćinstava. Simulacijski model uzeo je u obzir. (a) izmjene u zdravstvenom osiguranju koje su dovele od rasta cijena zdravstvenih usluga i b) ukidanje besplatnih udžbenika. Dohodak domaćinstava bio je smanjen za iznos za koji se očekuje da će opteretiti svako domaćinstvo u zavisnosti od njegovog dohodovnog statusa i broja djece školske dobi. Dodatni rashodi za dopunsko osiguranje i udžbenike u 2009. ne povećavaju boljitak u usporedbi s prethodnom godinom i stoga su u simulaciji dobili formu poreza na dohodak.
• Usklađivanje za inflaciju. Potrošačka cijena inflacije koristila se za kovertiranje nominalne promjene u dohotku u 2009. u realne promjene.
• Pad potrošnje. U našim makroekonomskim projekcijama, agregatna potrošnja domaćinstva procijenjeno je pala za 7,1%. Prema osnovnom scenariju. Kroz gore opisane mikrosimulacije, dohodak kućanstva usklađen je prema dolje prosječno za 3,6%. Za svako domaćinstvo, promjena dohotka preslikana je na promjenu potrošnje. Preslikavanje objašnjava samo dio projiciranog pada potrošnje, dok ostali dio (sve do projicirane granice od 7,1%) je uniformno distribuiran između svih domaćinstava prema linearnom padu njihove potrošnje. Simulacija je uključila i scenarij niskog šoka potrošnje, visokog šoka potrošnje i „čisti“ šok na dohodak s prosječnim padom potrošnje od 9%, 5,5% i3,8%. Godišnji pad potrošnje u 2009. bio je 8,5%, kao što je nedavno prikazano u nacionalnim računima. Ipak, nacionalni računi definiciju potrošnje je u velikoj zavisnosti od vozila i prodaje trajnih roba. Utjecaj ovih nabavki na boljitak kućanstava je moderiran kod standardnih analiza siromaštva zbog nešto različitih definicija potrošnje koje se primjenjuju. Stoga pad u agregatnoj potrošnji koji se koristi za procjenu siromaštva može biti niži nego kod agregatne potrošnje koja se koristi u kalkulacije u nacionalnim računima. Simulirani osnovni slučaj (pad potrošnje od 7,1%) i scenarij niskog slučaja (-9%) rezultirao je u povećanju siromaštva od 35 do 40 posto. Zbog relativno manjih razlika u utjecaju na siromaštvo između ova dva scenarija, stvarni podaci pokazuju 8,5% pada potrošnje ali ne umanjuju rezultate simualcije. Glavni ekonomski pokazatelji za 2009. pokazuju neke diskrepacije između simuliranih i stvarnih podataka (ovi posljednji nisu bili dostupni u vrijeme izrade simulacije) ali ravnoteža se čini prilično točna za valjanu simulaciju utjecaja na siromaštvo (vidi tablicu dolje).
Simulated Actual Consumption (baseline, national accounts definition, annual change in %)
-7.1 -8.5
Total employment (annual change in %) -2.9 -3.5 (-3.2 without the self-employed)
Average Net Wage (annual change in %, nominal) 2.7 2.6 Average Net Pension (annual change in %, nominal) 5.3 4.4 Income from self-employment (annual change in %, nominal)
-5.0 …
CPI Inflation, %, annual average 2.5 2.4 Social welfare beneficiaries, annual average, % of population Unemployed, ILO, annual average, % of population
4.0
4.5
2.1*
3.8
83
Statistički podaci
Tablica A 1. Zaposlenost i nezaposlenost, 2007-2010 U 000
Zaposlenost Nezaposlenost (registrirana)
2007 2008 2009 2010 2007 2008 2009 2010
Siječanj 1,457 1,506 1,525 1,430 299 261 254 310
Veljača 1,455 1,504 1,516 1,417 299 260 263 318
Ožujak 1,461 1,511 1,512 1,412 292 255 267 319
Trvanj 1,470 1,521 1,513 1,416 278 245 264 309
Svibanj 1,485 1,535 1,518 263 233 256
Lipanj 1,499 1,549 1,524 250 222 247
Srpanj 1,511 1,559 1,526 246 220 249
Kolovoy 1,511 1,558 1,518 243 219 251
Rujan 1,503 1,548 1,501 246 222 259
Listopad 1,495 1,538 1,485 250 229 273
Studeni 1,491 1,530 1,472 253 234 283
Prosinac 1,481 1,519 1,457 254 240 292
Izvor, DSZ, HZZ.
84
Tablica A2. Stopa nezaposlenosti, stopa zaposlenosti i stopa aktivnosti prema dobi i spolu, 2005-2009 Postoci
2005 2006 2007 2008 2009
Stopa nezaposlenosti
Ukupno
Ukupno 12.7 11.2 9.6 8.4 9.1
15 – 24 32.6 28.9 24.0 22.0 25.1
25 – 49 11.3 10.0 8.7 7.4 8.3
50 – 64 8.8 7.8 6.9 6.3 6.0
15 – 64 13.1 11.5 9.8 8.6 9.3
Muškarci
Ukupno 11.7 9.8 8.4 7.0 8.0
15 – 24 30.4 27.1 20.9 18.6 23.1
25 – 49 9.7 8.2 6.9 5.5 6.6
50 – 64 8.8 7.2 7.0 6.1 5.4
15 – 64 12.1 10.1 8.5 7.2 8.3
Žene
Total 14.0 12.7 11.1 10.0 10.3
15 – 24 35.6 31.3 28.4 -12.4 -15.4
25 – 49 13.0 12.0 10.6 9.5 10.0
50 – 64 8.6 8.6 6.8 6.6 6.7
15 – 64 14.5 13.2 11.5 10.4 10.6
Stopa zaposlenosti
Ukupno
Ukupno 43.3 43.6 44.2 44.5 43.3
15 – 24 25.5 25.2 26.2 27.1 25.6
25 – 49 74.3 74.5 76.9 78.0 76.3
50 – 64 43.7 45.2 46.8 47.4 48.2
15 – 64 54.8 55.4 57.0 57.8 56.6
Muškarci
Ukupno 50.6 50.6 52.3 52.3 50.0
15 – 24 29.2 28.3 31.0 33.2 31.0
25 – 49 78.9 79.5 82.5 83.5 80.4
50 – 64 55.0 55.5 58.4 58.0 57.6
15 – 64 61.2 61.6 64.2 65.0 62.4
Žene
Ukupno 36.8 37.4 36.9 37.5 37.4
15 – 24 21.4 21.8 21.1 20.5 19.4
25 – 49 69.6 69.5 71.4 72.7 72.3
50 – 64 33.7 35.8 35.9 37.4 39.8
15 – 64 48.6 47.8 50.0 50.7 51.0
85
Tablica A2. nastavak
2005 2006 2007 2008 2009 Stopa participacije
Ukupnol
Ukupno 49.6 49.1 48.8 48.5 47.6
15 – 24 37.7 35.4 34.5 34.7 34.2
25 – 49 83.6 82.8 84.2 84.3 83.2
50 – 64 47.8 48.9 50.3 50.5 51.3
15 – 64 63.2 62.6 63.2 63.2 62.5
Muškarci
Ukupno 57.3 56.1 57.1 56.2 54.3
15 – 24 41.9 38.9 39.2 40.8 40.3
25 – 49 87.3 86.6 88.6 88.3 86.1
50 – 64 60.2 59.7 62.7 61.7 60.9
15 – 64 69.6 68.5 70.1 70.0 68.0
Žene
Ukupno 42.7 42.8 41.5 41.7 41.7
15 – 24 33.1 31.6 29.5 28.2 27.2
25 – 49 80.0 79.0 79.8 80.2 80.3
50 – 64 36.9 39.2 38.5 40.0 42.7
15 – 64 56.8 56.9 56.5 56.6 57.1
Izvor: Anketa radne snage, DZs.
