GUATEMALA PROYECTO DE REFORMA FISCAL Y DE COMPRAS (FPRP)

DIAGNÓSTICO Y PROPUESTA DE VISIÓN PARA LA MODERNIZACIÓN DE COMPRAS PÚBLICAS Y GUATECOMPRAS

ABRIL 2017

Esta publicación fue producida para revisión por la Agencia de los EEUU para el Desarrollo Internacional. Este informe fue preparado

por DAI GLOBAL LLC.

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PROYECTO DE REFORMA FISCAL Y DE COMPRAS

DIAGNÓSTICO Y PROPUESTA DE MODERNIZACIÓN DE COMPRAS PÚBLICAS Y GUATECOMPRAS

Proyecto Guatemala – Reforma Fiscal y de Compras

Donante USAID

COR Yassin Osman

Contrato AID-OAA-12-00037-520-TO-17-00002

Implementador DAI GLOBAL LLC

Fecha de Publicación Abril 4, 2017

Autor Eduardo Alexander Rivera López

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TABLA DE CONTENIDOS

1 INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................... 5

1.1 PROPÓSITO DE ESTE INFORME ............................................................................................. 5 1.2 OBJETIVOS DE LA CONSULTORÍA ......................................................................................... 5

Objetivo general: ......................................................................................................................... 5 1.3 ACTIVIDADES ...................................................................................................................... 5 1.4 ACRÓNIMOS Y ABREVIACIONES .......................................................................................... 6 1.5 VISTA GENERAL .................................................................................................................. 7

2 REUNIONES DE CONTEXTO ............................................................................................... 8

2.1 ENTREVISTA CON SUBDIRECTORA DE NORMAS TÉCNICAS Y CONTROL - DNCAE (SOFÍA

MUÑOZ) ........................................................................................................................................... 8 2.2 ENTREVISTA CON DIRECCIÓN DE CONTABILIDAD (JOSE ABEL CULATAY LÓPEZ – JEFE

DEPARTAMENTO DE IMPLEMENTACIÓN Y CAPACITACIÓN) ............................................................ 8 2.3 ENTREVISTA CON ASESOR DEL VICEMINISTRO DE INGRESOS Y EVALUACIÓN FISCAL

(HÉCTOR GONZÁLEZ): ..................................................................................................................... 9 2.4 DIRECCIÓN DE TECNOLOGÍA DE LA INFORMACIÓN, SUBDIRECTOR DE SISTEMAS

FINANCIEROS (JUAN CARLOS CLARA)........................................................................................... 10 2.5 TALLER DE TRABAJO CON VICEMINISTRO DE INGRESOS Y EVALUACIÓN FISCAL (ING.

LIONEL LÓPEZ), AUTORIDADES DE LA DNCAE, DTP, DTI, DIRECCIÓN DE PLANIFICACIÓN,

USAID-GUATEMALA Y FPRP COMPONENTE 2 ............................................................................. 10 2.6 REUNIÓN CON LA DTI (LUIS ALFREDO ALBIZUREZ – DIRECTOR, EDWIN OMAR DE LA

CRUZ – SUBDIRECTOR DE INFRAESTRUCTURA)............................................................................. 13 2.7 REUNIÓN CON DIRECCIÓN TÉCNICA DEL PRESUPUESTO (DTP) (FRANCISCO JAVIER ORTIZ

– COORDINADOR PROYECTO SIAF 4) ............................................................................................ 14

3 ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ACTUAL DE LA DNCAE Y ESTUDIO DE LA

DOCUMENTACIÓN RELACIONADA CON EL PROYECTO ............................................... 15

3.1 DOCUMENTACIÓN SOBRE ANTECEDENTES DEL PROYECTO ............................................... 15 3.2 ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ACTUAL DE LA DNCAE ........................................................ 16 3.3 ORGANIZACIÓN .......................................................... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. 3.4 MISIÓN .............................................................................................................................. 16 3.5 VISIÓN VISIÓN ................................................................................................................. 17 3.6 DIRECCIÓN GENERAL DE ADQUISICIONES DEL ESTADO (DGAE) .................................... 17

4 MODELO CONCEPTUAL PROPUESTO Y ANÁLISIS DEL ACTUAL REGISTRO DE

PROVEEDORES DEL ESTADO .................................................................................................. 18

4.1 FUNCIONES LEGALES ......................................................................................................... 18 4.2 ORGANIZACIÓN ................................................................................................................. 18 4.3 MODELO CONCEPTUAL PARA EL REGISTRO DE PROVEEDORES ........................................ 20

5 MODELO CONCEPTUAL PROPUESTO Y ANÁLISIS DE NORMATIVA LEGAL,

PROCESOS, PROCEDIMIENTOS Y SISTEMA ELECTRÓNICO GUATECOMPRAS ..... 23

5.1 CARACTERÍSTICAS DEL MODELO CONCEPTUAL ................................................................ 24 5.2 MÓDULOS TRANSACCIONALES .......................................................................................... 26 5.3 MACRO PROCESOS Y PROCESOS ........................................................................................ 27 5.4 PROCESO DE ADQUISICIONES Y CONTRATACIONES REGULADAS BAJO LCE Y TLC`S ...... 29

5.4.1 Etapas que conforman el ciclo de gestión de adquisiciones y contrataciones .............. 29

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6 ESTRATEGIA DE TRANSFORMACIÓN PARA EL SISTEMA DE GESTIÓN

TRANSACCIONAL GUATECOMPRAS .................................................................................... 31

6.1 PLAN DE ACTIVIDADES A IMPULSAR COMO PARTE DE LA ASISTENCIA TÉCNICA DEL

PROYECTO FPRP ............................................................................................................................ 31 6.2 FASES PARA EL DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE GUATECOMPRAS. .................................. 31 6.3 HOJA DE RUTA – PROYECTO VISIÓN GUATECOMPRAS. ..................................................... 32 6.4 FORTALECIMIENTO DE LAS MIPYMES Y EFICIENCIA DE LAS COMPRAS

GUBERNAMENTALES ...................................................................................................................... 34 6.5 CATÁLOGO DE BIENES Y SERVICIOS (ESTÁNDAR NACIONES UNIDAS) .............................. 34

7 COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ...................................................................... 35

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1 Introducción

1.1 Propósito de este informe El presente documento tiene como objetivo dar a conocer los resultados del diagnóstico realizado y avances logrados en la propuesta de modernización de compras públicas y Guatecompras del 12 al 25 de marzo de 2017, realizada en la Dirección Normativa de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (DNCAE) del Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala, a través del Proyecto de USAID Reforma Fiscal y de Compras (Fiscal and Procurement Reform Project – FPRP), de aquí en adelante “Proyecto FPRP.” Este informe incluye un breve análisis sobre el entorno legal, regulatorio, procesos y procedimientos del Proyecto Guatecompras y otros sistemas interrelacionados de gestión de las finanzas públicas, análisis de la capacidad humana e institucional, incluyendo aspectos funcionales y de organización de la DNCAE, Ministerio de Finanzas de la República de Guatemala, así como comentarios y recomendaciones para la modernización de las compras públicas y el sistema Guatecompras.

1.2 Objetivos de la consultoría

Objetivo general:

El objetivo principal de esta consultoría es realizar un diagnóstico inicial de las compras públicas y Guatecompras para desarrollar una propuesta de modernización e identificar actividades específicas de apoyo a través del plan de trabajo del componente 2 del Proyecto FPRP. Con ello se busca fortalecer el sistema de contrataciones públicas del Estado, el sistema electrónico de contrataciones públicas (Guatecompras) y su integración al sistema de gestión financiera pública, mejorar el acceso de las MIPYMES, y aumentar la eficiencia y la transparencia de los procesos de compras públicas. Trabajando de la mano con la Dirección Normativa de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (DNCAE) y en colaboración con direcciones encargadas de la gestión financiera pública, el Proyecto FPRP logró consensuar la visión de modernización de las compras públicas y Guatecompras con DNCAE y el Vice-Ministerio de Ingresos y Evaluación Fiscal, a través de talleres de trabajo de donde surge la propuesta de asistencia técnica para el componente 2 de Gestión del Gasto y Compras Públicas, bajo el proyecto FPRP:

1. Transformar Guatecompras en un sistema de gestión transaccional 2. Crear un Registro Nacional de Proveedores del Estado 3. Desarrollar el modelo conceptual para indicadores de transparencia de las obras públicas 4. Fortalecer el uso de contrato abierto para las compras de emergencia 5. Fortalecer el talento humano e institucional del ente rector - DGAE

1.3 Actividades Los servicios de consultoría cubrieron las siguientes actividades:

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i. Trabajar en estrecha coordinación con USAID y la Dirección Normativa de Contrataciones y

Adquisiciones del Estado, así como las áreas funcionales del Ministerio de Finanzas (MINFIN) relacionadas con las compras públicas.

ii. Realizar un relevamiento de los aspectos legales y técnicos, incluidos documentación de antecedentes realizados por otros donantes que están apoyando la reforma de compras públicas en Guatemala.

iii. Liderar un taller de trabajo con personal clave del MINFIN para analizar y definir las necesidades de las áreas, la estrategia de transformación de los procesos y procedimientos, la plataforma tecnológica de Guatecompras y sus integraciones con los sistemas financieros públicos.

iv. Como parte de la estrategia de transformación para la compra pública y Guatecompras, el consultor provee un mapa de los procesos y procedimientos actuales, identificando los que requieren ajustes, y hace recomendaciones sobre un plan de implementación por fases incluyendo los requerimientos de cambio para la plataforma Guatecompras. Las recomendaciones incluyen áreas relacionadas al marco regulatorio y legal, reformas funcional y organizacional, procesos y procedimientos de reingeniería, Tecnología de la Información e Inteligencia de Negocio, entre otros.

1.4 Acrónimos y abreviaciones

Esta sección presenta definiciones, acrónimos y abreviaciones utilizados a lo largo de este informe.

Concepto Definición USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

DNCAE Dirección Normativa de Adquisiciones y Contrataciones del Estado

DTP Dirección Técnica del Presupuesto

DCG Dirección de Contabilidad Gubernamental

DTI Dirección de Tecnología de la Información

SIAF 4 Proyecto Sistema Integrado de Administración Financiera

SICOIN Sistema de Contabilidad Integrada

SICOINDES Sistema de Contabilidad Integrada para Instituciones Descentralizadas

SICOINGL Sistema de Contabilidad Integrada para Gobiernos Locales

SIGES Sistema Integrado de Gestión

LCE Ley de Contrataciones del Estado

Guatecompras Actual Sistema Electrónico de Compras Públicas

MIPYME Micro, Pequeña y Mediana Empresa

MINECO Ministerio de Economía

MINFIN Ministerio de Finanzas

CHN Banco de Crédito Hipotecario Nacional

UE Unidad Ejecutora de una Institución Pública

PAC Plan Anual de Compras

CDP Constancia de Disponibilidad Presupuestaria

PEFA Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras

NPG Número de Publicación Guatecompras

NOG Número Operación Guatecompras

NICSP Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público

e-GP Electronic- Government Procurement

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Tabla 1-1: Acrónimos

1.5 Vista General

El presente documento se estructura de la siguiente manera: 1. Introducción: En esta sección se establece el objetivo de la Consultoría, el propósito del

documento, los acrónimos que permiten entender los conceptos manejados dentro del informe y la vista general de su estructura.

2. Reuniones de contexto inicial: contiene los lineamientos generales de MINFIN para la

modernización de las compras públicas, liderado por el Viceministro de Ingresos y Evaluación Fiscal (Ing. Lionel López), la Subdirectora de Normas Técnicas y Control - DNCAE (Sofía Muñoz) y del Director de Tecnología de la Información (Luis Alfredo Albizurez), tanto funcionales como informáticos a seguir por el Ministerio de Finanzas, que definen el contexto y guía de la presente consultoría.

3. Análisis de la situación actual de la DNCAE y estudio de la documentación relacionada con el

proyecto: sección que documenta la organización de la DNCAE del Ministerio de Finanzas. Esta sección incluye recomendaciones técnicas destinadas, principalmente, a fortalecer la estructura de la DNCAE. Esta sección lista la documentación de antecedentes entregados al consultor previo a iniciar la consultoría.

4. Modelo conceptual propuesto y análisis del actual Registro de Proveedores del Estado: en esta

sección se resume el modelo conceptual general y algunas de las necesidades y expectativas de carácter legal y funcional sobre el Registro de Proveedores y su reforma legal.

5. Modelo conceptual propuesto y análisis de normativa legal, procesos, procedimientos y

sistema electrónico Guatecompras: sección que describe en términos generales el modelo conceptual propuesto y un breve análisis de la situación actual sobre la normativa legal, procesos, procedimientos y Guatecompras como plataforma electrónica en la que se registran los procesos de contratación pública.

6. Estrategia de transformación para el sistema de gestión transaccional Guatecompras: sección

que describe la propuesta para la estrategia de transformación de la contratación pública y para el nuevo sistema de gestión transaccional Guatecompras, como plataforma electrónica de apoyo en la gestión de las contrataciones de la Administración Pública en Guatemala.

7. Comentarios y recomendaciones: se exponen las actividades sugeridas de realizar en los

próximos meses, conducentes a alcanzar los objetivos del proyecto, así como recomendaciones sobre indicadores PEFA vinculados a la contratación pública.

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2 Reuniones de contexto

2.1 Entrevista con Subdirectora de Normas Técnicas y Control - DNCAE (Sofía Muñoz)

Una primera entrevista con la Licda. Sofía Muñoz, Subdirectora de Normas Técnicas y Control, permitió conocer las expectativas en materia de propuestas de reforma al Reglamento de la Ley, alcance sobre la nueva estructura organizativa para la Dirección General de Adquisiciones del Estado – DGAE, el nuevo Registro General de Adquisiciones del Estado y sobre las mejoras a la plataforma electrónica de Guatecompras que fueron presentadas por el técnico del área de asistencia sobre Guatecompras (Byron Guillén). Estos lineamientos estratégicos y operacionales del Proyecto Guatecompras, formarán parte de los objetivos y compromisos que se abordarán en el desarrollo de la presente consultoría. Un hallazgo importante determinado durante esta reunión, lo constituye el hecho que no existe vinculación en el proceso de formulación del plan de compras (PAC-Formulación) y la ejecución de los procesos contenido en él (PAC-Ejecución), siendo esta situación una limitante para controlar todo el ciclo de las contrataciones, situación que no cumple lo establecido en el reglamento de la Ley, en cuanto a que todo proceso de compra que supere el monto establecido para proceso de baja cuantía deberá estar contenido en el PAC. Por otra parte, se nos manifestó que no se registran en Guatecompras las solicitudes o requerimientos que dan inicio al proceso de contratación, lo cual constituye una limitante en cuanto a no disponer de toda la información que contendrá el expediente de cada proceso. En cuanto a la publicación de los procesos de baja cuantía en Guatecompras, se manifestó que esta situación es necesaria clarificarla y proponer su disposición reglamentaria, de igual forma se le considera con muchas oportunidades de mejora la integración de la información entre el proceso de contratación y el sistema financiero, ciertamente en estos momentos se procesa la información de las etapas de la contratación Guatecompras para fines de publicar la convocatoria pública, pero luego las unidades ejecutoras deberán volver a procesar la información en el sistema SIGES con el cual registran desde el compromiso, los devengos y pagos; estos procesos son relacionados por medio del número de publicación en Guatecompras (NPG). En cuanto al nuevo Registro de Proveedores se nos manifestó que la LCE establece en el artículo 72 literal a) vi), la interrelación que debe guardar el nuevo Registro de Proveedores con otros Registros Públicos del Gobierno y a la vez establece que a diciembre de 2018 deberá estar en operación el Registro. El nuevo Registro de Proveedores deberá disponer de una ficha sobre el historial de cada proveedor de acuerdo a como se consolidó de los registros que se integran como son: Registro de Contratos (Contraloría General de Cuentas), Registro de Precalificados (Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda), Registro de Consultores (Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República de Guatemala-SEGEPLAN).

2.2 Entrevista con Dirección de Contabilidad (Jose Abel Culatay López – Jefe Departamento de Implementación y Capacitación)

Se contó con la opinión del Jefe del Depto. de Implementación y Capacitación de la Dirección de Contabilidad, abordando diferentes temas relacionados con el proyecto Guatecompras, tales como: la Ley Orgánica del Presupuesto faculta a cada Dirección Rectora para emitir las normas pertinentes en materia de Administración Financiera, como son: Dirección Técnica del Presupuesto, Dirección de Contabilidad, Tesorería Nacional y Crédito Público. Todas las Direcciones de la Administración Financiera dependen del Viceministerio de Finanzas y

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Administración. En cuanto al sistema de contabilidad gubernamental, nos indicó que están aplicando las NICSP parcialmente, pero la gran mayoría de normas no son aplicadas, convirtiéndose esta situación en un requerimiento para la asistencia técnica, en función de solicitar apoyo para el fortalecimiento de los sistemas financieros integrados con Guatecompras. La cantidad de instituciones que conforma el sector público de Guatemala se detalla en la siguiente tabla:

Tipo de Institución

(Sector Público) Cantidad

Gobierno Central 46

Descentralizadas 90

Municipalidades 339

TOTAL 475

Otro elemento de información importante para la interrelación entre Guatecompras y el Sistema Presupuestario, lo constituye la definición sobre CDP, la cual está definida en el artículo 26Bis de la Ley Orgánica del Presupuesto, “previo a adquirir compromisos y suscribir contratos1 o convenios, prórrogas, ampliaciones, disminuciones, variaciones o modificaciones, las entidades del Estado deben obtener del responsable de las Direcciones Financieras Institucionales o de las Unidades de Administración Financiera Desconcentradas, una constancia de disponibilidad presupuestaria (CDP), que garantice que existe crédito o asignación presupuestaria que cubra el monto del contrato a ejecutar en el ejercicio fiscal correspondiente. Esta constancia es un requisito previo a la etapa del pre-compromiso en el proceso de ejecución presupuestaria.” “…. cuando un contrato sea de ejecución multianual, las constancias de disponibilidad presupuestaria y financiera indicarán el monto de los ingresos invertidos en ejercicios fiscales anteriores y los que se invertirán en el futuro de conformidad a la programación financiera anual del contrato. En el segundo y sucesivos años de la ejecución, dicha constancia se emitirá y obtendrá al inicio de cada ejercicio fiscal, y deberá aprobarse a través del sistema correspondiente, observando lo establecido en el Manual de Procedimientos para el registro y Ejecución de Contratos emitido por el Ministerio de Finanzas Públicas.”

2.3 Entrevista con asesor del Viceministro de Ingresos y Evaluación Fiscal (Héctor González): El asesor del Viceministro nos comentó sobre la iniciativa piloto que están impulsando para la asistencia y apoyo a la Micro, Pequeña y Mediana empresa, por medio de un convenio de cooperación con el MINECO a través del Viceministro de PROMIPYMES y el Banco de Crédito Hipotecario Nacional (CHN). La iniciativa está focalizada para las empresas cuyo giro sea “Talleres de Reparación para Vehículos”, que están participando en las pólizas de seguros con las instituciones del Gobierno. La iniciativa supone acelerar el pago oportuno menor a 30 días por parte del CHN, a cargo del MINFIN estará la capacitación a estos proveedores sobre los temas de contratación pública y el MINECO potenciará las capacidades y competencias empresariales a los proveedores seleccionados. A medida que se obtengan los logros del

1 Contrato se constituye como la formalización de la adjudicación de un proceso de contratación que

supero el monto de Q100,000.00

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programa piloto se estima desplegar otros programas con sectores de proveedores, con miras a cubrir la mayor cantidad de proveedores del Estado en el menor plazo posible.

2.4 Dirección de Tecnología de la Información, Subdirector de Sistemas Financieros (Juan Carlos Clara) Las funciones de desarrollo y soporte informático del sistema Guatecompras lo lleva a cabo la Subdirección de Sistemas Financieros por medio de un equipo de 4 técnicos desarrolladores. Nos informó que no utilizan una metodología estructurada para el desarrollo de los sistemas, sin embargo, utilizan casos de uso “light” que son elaborados por el área de Guatecompras de la DNCAE. Es conveniente realizar una programación de carga de los PAC por parte de las instituciones para que no se experimente saturación y caídas en el Guatecompras. Los estándares utilizados para el desarrollo de Guatecompras son “.NET – Framework 4”, base de datos “Oracle 10G” y “Team Fundation” para controlador de versiones de software.

2.5 Taller de trabajo con Viceministro de Ingresos y Evaluación Fiscal (Ing. Lionel López), autoridades de la DNCAE, DTP, DTI, Dirección de Planificación, USAID-Guatemala y FPRP Componente 2 Durante el taller de trabajo realizado el 16 de marzo de 2017 en el salón de reuniones TIKAL del Viceministro López, con la participación del responsable del proyecto FPRP por parte de USAID Guatemala y las autoridades de las Direcciones del MINFIN involucradas en el proyecto, el FPRP desarrolló la propuesta de actividades que se contempla ejecutar para el componente 2 durante el primer año de la asistencia técnica del proyecto. La propuesta de actividades de asistencia técnica fue desarrollada y presentada por el consultor especialista en compras públicas (Alex Rivera). Para la elaboración de la propuesta de actividades fue necesario realizar en los tres días previos al taller una labor de diagnóstico para relevar la situación actual de las áreas críticas como son la DNCAE, DTI, DTP y DCG. De igual forma en días previos el FPRP recibió el documento “Transformación Tecnológica Guatecompras”, el cual contiene la información de línea base sobre las expectativas del proyecto para fortalecer el Guatecompras, de acuerdo a la visión del Viceministro López. Esta información fue revisada cuidadosamente por el consultor con la finalidad de incorporar estos aspectos para ser incluidos en la estrategia y actividades propuestas. La siguiente figura contiene el esquema con las diferentes áreas y componentes de la transformación tecnológica de Guatecompras, el cual incluye los puntos de integración con el sistema financiero, tal como se muestra a continuación:

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A partir del entendimiento de las expectativas y diagnóstico de la situación actual, se preparó la propuesta de actividades de apoyo para el proyecto de fortalecimiento de Guatecompras, así como para la reforma del sistema nacional de contrataciones públicas, la cual se muestra en la siguiente figura:

El detalle para cada acción se presenta en la sección 6. Estrategia de transformación para el Sistema de Gestión Transaccional Guatecompras. De igual forma se presenta una hoja de ruta para el proyecto visión, la que contiene todas las líneas de acción programadas en el tiempo, las cuales son vitales impulsarlas en forma integral para avanzar en una efectiva reforma del sistema de contratación del Estado en Guatemala, pasando por cambios

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culturales en los procesos de gestión de las instituciones ejecutoras y de los proveedores del Estado. El detalle de la hoja de ruta del proyecto visión se presenta a continuación:

La propuesta fue aceptada con satisfacción por parte del Viceministro López y sus colaboradores del MINFIN, sin embargo, solicitó que el consultor realizara una aproximación más detallada sobre los productos y metas a lograr en los primeros dos años del proyecto, tomando como base la propuesta de transformación tecnológica de Guatecompras. La figura siguiente muestra la hoja de ruta detallada:

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2.6 Reunión con la DTI (Luis Alfredo Albizurez – Director, Edwin Omar de La Cruz – Subdirector de Infraestructura) La Dirección de Tecnología de la Información es la responsable de brindar y administrar los servicios tecnológicos para Guatecompras y los sistemas financieros; tales servicios son infraestructura de servidores y red de comunicaciones. De acuerdo al Subdirector de Infraestructura, los equipos servidores destinados para atender los servicios de Guatecompras y sistemas financieros, se encuentran operando en óptimas condiciones y con suficiente margen de disponibilidad en cuanto a los recursos de performance, memoria y almacenamiento, tal como se puede apreciar en la siguiente gráfica proporcionada por DTI:

En cuanto a los estándares de desarrollo y base de datos para el sistema Guatecompras, la DTI utiliza desde hace varios años la arquitectura de desarrollo Microsoft, particularmente Visual Studio .NET y base de datos Oracle; es en ésta arquitectura que concentra la

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experiencia del personal de desarrollo y base de datos, tal como se puede apreciar en la siguiente gráfica proporcionada por DTI:

2.7 Reunión con Dirección Técnica del Presupuesto (DTP) (Francisco Javier Ortiz – Coordinador Proyecto SIAF 4)

El proyecto SIAF 4 tiene como principal objetivo fortalecer los componentes del Presupuesto, Tesorería Nacional, Crédito Público y Contabilidad Gubernamental, mediante la aplicación de reformas normativas de carácter reglamentarias o técnicas y fundamentalmente realizar una actualización tecnológica de los sistemas informáticos financieros, pues los desarrollos datan desde hace más de cinco o diez años. Uno de los objetivos principales de SIAF 4 es avanzar con un proceso de integración de los módulos administrativos (Guatenómina, Guatecompras, etc.) con los módulos financieros centrales. En este sentido nos manifestó estar de acuerdo en la propuesta presentada por el proyecto en cuanto a la estrategia para la integración entre Guatecompras y SIAF 4, considerando todo el ciclo de la contratación (programación, selección, adjudicación, contratación y liquidación), teniendo en cada etapa la integración respectiva entre ambos procesos y los sistemas informáticos. Una reseña histórica sobre los cambios generacionales en materia de administración financiera, se presentan en la siguiente gráfica:

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El proceso presupuestario como es concebido por el Proyecto SIAF 4 y el cual tiene base legal en la Ley Orgánica del Presupuesto, es el siguiente:

Los componentes vigentes del sistema integrado de administración financiera se presentan en la siguiente gráfica:

3 Análisis de la situación actual de la DNCAE y estudio de la documentación relacionada con el Proyecto

3.1 Documentación sobre antecedentes del proyecto

Previo al inicio de la consultoría se tuvo acceso al estudio de los documentos:

• Ley de Contrataciones del Estado (Decreto No. 57-92)

• Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado (Acuerdo Gubernativo No. 122-

2016)

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• Normas para el Uso del Sistema de Información de Contrataciones y Adquisiciones

del Estado (Resolución No. 11-2010)

• Ley Orgánica del Presupuesto (Decreto 101-97)

• BID Modelo TO BE Dirección de Compras y Contrataciones

• Transformación Guatecompras Feb 2017

• SIAF integración de sistemas

• SIAF iv esquemas informáticos

• PND_Katun2032

• Política General de Gobierno 2016-2020

3.2 Análisis de la situación actual de la DNCAE

La Dirección Normativa de Contrataciones y Adquisiciones del Estado es la dependencia del Ministerio de Finanzas Públicas responsable de mantener un registro consolidado, moderno, seguro y eficiente de las compras, ventas y contrataciones de bienes, suministros, obras y servicios requeridos por los organismos del Estado.

3.3 Organización

A continuación, se presenta el organigrama vigente de la DNCAE:

DIRECCIÓN NORMATIVA DE CONTRATACIONES Y ADQUISICIONES DEL ESTADO (DNCAE)

3.4 Misión

“Somos la dependencia del Ministerio de Finanzas Públicas responsable de facilitar al Sector Público, a través de la modalidad de compra por Contrato Abierto, la adquisición de bienes y

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suministros utilizados para el eficaz cumplimiento de sus funciones, así como de la divulgación de la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, por medio de capacitaciones que se imparten con el objeto que se desarrollen los procesos de contrataciones y adquisiciones dentro de un marco de transparencia, con reglas claras y estables para agilizar las compras, reducir riesgos y eliminar pérdidas en las operaciones que efectúe el Estado, proponiendo la normativa pertinente. Para el efecto la Dirección, actúa como órgano rector del Sistema de Contrataciones y Adquisiciones del Sector Público y a la vez norma, coordina y administra el Sistema de Información de Contrataciones y Adquisiciones del Estado “GUATECOMPRAS” que, a través de Internet, permite a los ciudadanos enterarse de todos los actos administrativos relacionados con los procesos de contrataciones y adquisiciones que lleva a cabo el Sector Público, a efecto se desarrollen en un marco de Transparencia, Eficacia, Eficiencia y Modernización, asimismo facilita la auditoría social y gubernamental”.

3.5 VISIÓN “Ser el ente encargado de normar y coordinar las contrataciones y adquisiciones que sean realizadas por los distintos organismos del Estado, sus Entidades Descentralizadas y Autónomas, Unidades Ejecutoras, Municipalidades y Empresas Públicas Estatales o Municipales; proponiendo políticas, normas y procedimientos que permitan una adecuada aplicación de la legislación para efectuar contrataciones y adquisiciones más ágiles, eficaces y transparentes, que redunden en beneficio de los intereses del Estado, a través de la optimización de los recursos y promover la utilización del Sistema de Información de Contrataciones y Adquisiciones del Estado “GUATECOMPRAS”.

3.6 Dirección General de Adquisiciones del Estado (DGAE) De acuerdo al artículo 15 de la Ley LCE, se reforma la DNCAE para convertirla en la DGAE, quien se constituye en el “ente rector de las adquisiciones públicas, responsable de facilitar procesos, proponer o aprobar la normativa en el ámbito de su competencia. El objeto de la DGAE es procurar que las adquisiciones públicas se desarrollen en un marco general de transparencia, certeza, eficiencia y competencia en las adquisiciones públicas”. Entre sus funciones se encuentra:

a) Ser el órgano rector de las adquisiciones públicas y del Sistema de Información de Contrataciones y Adquisiciones del Estado GUATECOMPRAS.

b) Diseñar, administrar, normar e implementar políticas destinadas para el desarrollo de GUATECOMPRAS.

c) Establecer procedimientos para la adecuada aplicación de la legislación en materia de adquisiciones públicas.

d) Coordinar la modalidad de compra por contrato abierto. e) Decidir el destino de los fondos privativos de la Dirección, para el fortalecimiento,

desarrollo y modernización de los sistemas, procesos y procedimientos de adquisiciones públicas.

f) Capacitar periódicamente a las entidades del sector público en materia de procedimientos para las adquisiciones públicas.

g) Certificar a los funcionarios o empleados públicos responsables de las adquisiciones, en las entidades sujetas a la ley.

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h) Requerir a todas las entidades del sector público, por medio del sistema GUATECOMPRAS, su programación anual de compras, para su optimización y elaboración de estadísticas y sus modificaciones.

i) Estandarizar los procesos de contrataciones de las entidades públicas. j) Generar y mantener actualizadas estadísticas, las cuales serán de acceso público.

4 Modelo conceptual propuesto y análisis del actual Registro de Proveedores del Estado

“El Registro General de Adquisiciones del Estado está adscrito al Ministerio de Finanzas Públicas. Tiene por objeto registrar a las personas individuales o jurídicas, nacionales o extranjeras, para poder ser habilitadas como contratistas o proveedores del Estado, en las modalidades de adquisición pública establecidas en la Ley. El Registro verificará la capacidad financiera y técnica, así como la experiencia y especialidad necesarias para ser contratista o proveedor del Estado y relacionados con los negocios con el Estado de que se trate. Cuenta con personal interdisciplinario y los recursos necesarios para poder cumplir con objetividad y calidad sus fines”.

4.1 Funciones legales

A continuación se detallan las funciones que tendrá el registro definidas de conformidad al artículo 72 de la LCE:

a) Verificar la capacidad técnica y financiera de las personas inscritas en el Registro. Para ello

podrá requerir la información y documentación necesaria, de conformidad con el reglamento;

b) Operar las solicitudes de inhabilitación a proveedores o contratistas de conformidad con la

presente Ley y mediante el proceso que se establezca en el reglamento;

c) Conocer, operar y resolver los expedientes que tramita;

d) Resolver los conflictos derivados de sus funciones, dentro del ámbito de su competencia;

e) Imponer las sanciones que corresponda de conformidad con esta Ley y su reglamento;

f) Las demás que establezca la presente Ley y su reglamento.

4.2 Organización A continuación, se presenta el organigrama propuesto para el Registro:

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De acuerdo a la propuesta de organización para el Registro presentada por MINFIN, la principal función es registrar a las personas individuales o jurídicas, nacionales o extranjeras, para poder ser habilitadas como contratistas o proveedores del Estado, en las modalidades de adquisiciones públicas establecidas en la Ley, teniendo el control, actualización, vigencia, seguridad, certeza y publicidad de la información y derechos de las personas inscritas, y utilizará medios tecnológicos actualizados para asegurar el cumplimiento de lo establecido en la Ley de Acceso a la Información Pública. En ésta materia la principal recomendación en cuanto a la capacidad institucional de la entidad del Registro, se traduce en mejorar sus cuadros técnicos e incrementar la cantidad de éstos fundamentalmente para realizar las tareas especializadas sobre las precalificaciones, en relación a la demanda que atienden día a día, esto en adición a la incorporación de modernas e innovadoras prácticas destinadas a las áreas de atención y capacitación, lo que sin duda alguna le permitirá gestionar y proveer de manera más eficiente y eficaz los servicios asociados al nuevo Registro Electrónico de Proveedores del Estado.

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4.3 Modelo conceptual para el Registro de Proveedores El presente modelo conceptualiza las propuestas para la implementación de nuevos alcances y funcionalidades del Registro de Proveedores establecido en el Art. 71 de la LCE, con el propósito de proponer una base de información oficial y centralizada en el Ministerio de Finanzas Públicas de la República de Guatemala, el cual integrará el registro correspondiente de todos los proveedores de obras, bienes y servicios que deseen contratar con el Estado por medio de la participación en Guatecompras. La implementación del nuevo alcance y funcionalidades al Registro de Proveedores, se traduce en generar mejores estándares de seguridad, eficiencia y eficacia a los procesos de adquisiciones y contrataciones realizados por las instituciones del Estado en la selección de oferentes; para ello se prevé que el Registro de Proveedores sea único e inscriba de manera oficial a cada proveedor interesado en contratar con el Estado, previo proceso de validación de la información por parte de la Dirección responsable del Registro General de Adquisiciones y Contrataciones del Estado, para la generación de su registro y habilitación de operaciones. Disponer de un registro de proveedores oficial, permitirá avanzar en cambios en cuanto a disminución de costos para los oferentes para participar en los procesos de compra del Estado, en el sentido de ya no requerir la presentación de la documentación legal y financiera para cada proceso de compra en los que esté interesado participar, puesto que la entidad que ejecute la compra, podrá acceder a la información del proveedor, el cual ya estará precalificado para participar y registrada la documentación que lo acredite. Para llevar a cabo el nuevo Registro de Proveedores, es conveniente destacar la adopción de capacidad instalada por parte de la Dirección responsable del Registro, principalmente el personal de áreas especializadas para la precalificación, como son en materia de contratistas de obras, consultores y aspectos de auditoría y fiscalización.

A continuación se detallan las características que tendrá el registro, definidas de conformidad al artículo 72 de la LCE:

a) Operará de forma electrónica la inscripción, modificación, actualización y cancelación de

la información;

b) Operará por medio de inscripción de formularios electrónicos estándar, de acuerdo a los requisitos establecidos por el reglamento. Las notificaciones que haga el Registro se realizarán en forma electrónica;

c) Estará organizado por medio de libros electrónicos;

d) Se organizará por medio de un sistema de folio electrónico personal;

e) Estará dotado de las medidas de seguridad indispensables para comunicaciones electrónicas, incluyendo la autenticación o certificación electrónica de la existencia de las inscripciones;

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f) Estará interconectado y comunicado a efectos de obtener y cruzar información con otras entidades y registros, incluyendo, pero no limitándose a: el Registro General de la Propiedad Intelectual, el Registro Nacional de las Personas, el Registro Tributario Unificado, el Registro de Personas Jurídicas, el Organismo Judicial, el Instituto Nacional de Estadísticas, el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, el Tribunal Supremo Electoral, la Contraloría General de Cuentas, los Ministerios y Secretarías de Estado y las entidades descentralizadas y autónomas, entre otras. Podrá requerir la información necesaria a las distintas entidades del Estado, quienes estarán obligadas a proporcionar la información requerida por el Registro, en la forma y frecuencia que se les requiera, de conformidad con la legislación aplicable;

g) Estará dotado para cobrar los fondos privativos provenientes de los aranceles del Registro General de Adquisiciones del Estado;

h) Las demás que establezca la presente Ley y su reglamento.

De igual forma el artículo 75 de la LCE define los libros electrónicos que deberá contener como mínimo el Registro:

a) Registro de Precalificados de Contratistas;

b) Registro de Precalificados de Consultores;

c) Registro de Proveedores;

d) Registro de Contratos.

e) El Registrador del Registro General de Adquisiciones del Estado podrá habilitar otros libros que considere convenientes.

Por otra parte, desde la perspectiva de la transaccionalidad del nuevo Guatecompras, las siguientes funcionalidades deberán ser incorporadas como mínimo en el Registro:

a) Sección de acceso privado de proveedores del Estado;

b) Panel de control para cada perfil de proveedor o bien el concepto de “Vendedor Virtual

del Proveedor”;

c) Administración de información del proveedor;

d) Administración de los documentos del proveedor;

e) Administración de contactos de cada proveedor;

f) Elaboración y administración de cotizaciones y ofertas electrónicas;

g) Mensajería de notificaciones oficiales y comunicación;

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h) Administración de contraseñas;

i) Otras funcionalidades que agreguen valor al proveedor.

Figura: Panel de Control del Proveedor

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5 Modelo conceptual propuesto y análisis de normativa legal, procesos, procedimientos y sistema electrónico Guatecompras

El objetivo consiste en diseñar un modelo conceptual para el Sistema de Adquisición y Contratación del Estado que permita disponer de una visión integrada de los macro procesos, procesos y subprocesos involucrados en el ciclo completo de las adquisiciones y contrataciones, así como sus interrelaciones con el Sistema de Gestión Administrativa Financiera del Sector Publico SIAF 4. Con esto se pretende profundizar el ciclo de compras electrónico. En la actualidad Guatemala cuenta con una pizarra electrónica de cobertura parcial; el gobierno se ha puesto como una exigencia contar con una plataforma de compras públicas electrónicas. El modelo conceptual define el ciclo de compras desde la programación de las compras hasta el seguimiento de la contratación, pasando a una segunda fase de compra electrónica, esto es, desde la pizarra electrónica a una plataforma transaccional. El Gobierno de Guatemala busca implementar un nuevo Guatecompras fortalecido e integrado con los sistemas financieros del Estado, para proveer herramientas que permitan a las entidades públicas realizar sus transacciones a través de este sistema, incrementando la transparencia y eficiencia en el mercado de las compras públicas. En la siguiente gráfica se muestran las etapas del ciclo de compras públicas, basado en el modelo de referencia e-GP:

El MINFIN busca mediante la modernización de la gestión administrativa financiera la incorporación de nuevos modelos y metodologías de planificación financiera de mediano plazo, presupuesto por resultados, cuenta única, normas internacionales de contabilidad, pagos

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electrónicos a proveedores y la generación de información financiera de acuerdo a estándares internacionales.

La figura siguiente esquematiza el nuevo modelo de Gestión Administrativa Financiera:

Modelo conceptual para la Gestión Administrativa Financiera del Sector Público SIAF 4 – Guatemala.

Con base en lo anterior, el proyecto FPRP se constituye como un punto estratégico para avanzar de forma coordinada con el resto de iniciativas con las que deberá estar integrado el nuevo Guatecompras y su componente normativo y operativo.

5.1 Características del modelo conceptual El sistema de gestión transaccional electrónico (Guatecompras) deberá tener como características fundamentales las siguientes:

• Centralización normativa y descentralización operativa.

• Único catálogo de bienes y servicios bajo el estándar de Naciones Unidas, integrado con el clasificador presupuestario de gastos y catálogo de bienes (inventario).

• Única entrada de datos.

• Registros de pre-compromisos, compromisos, devengado y pago de forma totalmente automática.

• Evitar múltiples pasos en la gestión de los procesos.

• Disminuir el uso de papelería y documentos.

• Integrarse con el SIAF 4 y SICOIN.

• Inter operar con otros sistemas Informáticos (SICOINDES, SICOIN-GL).

• Dispondrá de dos componentes: el sistema transaccional para las unidades ejecutoras de compras (Internet-Privado) y el Portal de Compras (Internet-Público).

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• Deberá satisfacer la funcionalidad para cada actor participante en el ciclo de la adquisición, como son: entidades públicas compradoras, proveedores del Estado y ciudadanos en general.

• El nuevo Guatecompras implica bastante más que un sistema web, significa reformar el sistema de las compras públicas y transformarlo en un portal con un verdadero potencial de negocios del Estado, el cual congregue a compradores y proveedores para reunir demanda y oferta y que a su vez sirva como una herramienta para garantizar transparencia y el buen uso de los recursos públicos.

• Se espera que al menos 475 entidades públicas compradoras del Estado estén inscritas en el Sistema, lo que abarca casi la totalidad de los servicios públicos, incluyendo servicios centrales, hospitales, municipios y empresas públicas. Ello significaría más de 6,000 usuarios compradores públicos utilizando intensamente el comercio electrónico y las nuevas tecnologías.

• En cuanto a la incorporación de proveedores al sistema de compras públicas, también es de esperar que tenga un fuerte incremento a partir de la publicación y adecuación del nuevo sistema de compras y contratación pública.

• El nuevo Guatecompras debe poseer una plataforma transaccional de clase mundial, a través de la que se pueda realizar un ciclo de compras completamente digital: desde el llamado a presentar ofertas electrónicas, emisión de órdenes de compra, contratos, cumplimiento de contratos y liquidación, pasando por el pago electrónico.

La figura siguiente esquematiza el nuevo modelo de gestión transaccional integrado con el proceso financiero:

La figura siguiente esquematiza la estructura del nuevo catálogo de insumos relacionado con el clasificador presupuestario de gastos y la codificación de bienes (inventario):

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5.2 Módulos transaccionales

Los módulos transaccionales generan documentos visibles en el sistema y son los siguientes:

a) Plan de Compras PAC-Formulación/Ejecución: cada institución deberá elaborar y evaluar periódicamente un plan anual de compras y contrataciones, cuyo contenido será una planificación de las compras realizadas por mes con base en productos y servicios esperados, al mismo tiempo debe ser compatible con el plan estratégico y la programación de la ejecución presupuestaria del ejercicio vigente.

b) Solicitud de Compras: se refiere a la identificación de los productos y servicios que requiere el solicitante de la compra, para que posteriormente sean agrupados por similar naturaleza y se determine el procedimiento pertinente para la contratación, con base en lo establecido en la LCE.

c) Constancia de Disponibilidad Presupuestaria-CDP: se refiere a la verificación o

existencia del crédito presupuesto que cubre el valor de las obras, bienes o servicios identificados en un proceso de compra. De acuerdo al artículo 26Bis de la Ley Orgánica del Presupuesto, se deberá tramitar un CDP previo a adquirir compromisos y suscribir contratos.

d) Contratación (Menor Cuantía, Compra Directa, Cotización, Licitación, Contrato

Abierto, Subasta Inversa Electrónica): son las diversas modalidades de contratación establecidas en la LCE, los cuales regulan un proceso de concurso entre proveedores, para adjudicarse la adquisición o contratación de un bien, servicio, obra o consultoría requerida por una organización. En el ámbito público, los proveedores deben formular sus propuestas sujetándose a las bases fijadas por los organismos públicos, de entre las cuales se seleccionarán y aceptarán la(s) oferta(s) más conveniente(s).

e) Oferta Electrónica: es la cantidad de bienes o servicios identificados por el catálogo

ONU que los proveedores están dispuestos a ofrecer a diferentes precios y

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condiciones dados, para comparar a través de un concurso o licitación para un determinado momento.

f) Orden de Compra: una orden de compra es una solicitud a un proveedor, por

determinados artículos a un precio convenido. La solicitud también especifica los términos de pago y de entrega. La orden de compra es una autorización al proveedor para entregar los artículos y presentar una factura.

g) Contrato: el objetivo de la contratación es establecer legalmente en un documento (contrato u orden de compra, dependiendo si se trata de obras, consultorías o suministros, respectivamente), los derechos y obligaciones de las partes intervinientes (contratante y contratista) a efecto de asegurar las condiciones necesarias para la entrega en tiempo y forma del objeto contractual.

h) Cumplimiento de Contrato: el objetivo de la ejecución del contrato es dar

seguimiento a la ejecución de una orden de compra (OC) o contrato a partir de la generación y control de las actas de recepción a satisfacción de los bienes y servicios que se determinan por las Juntas de Recepción asignadas al proceso. Adicionalmente se establecen los flujos de información para conformar el devengado contable de las recepciones a satisfacción, por medio de informar las actas de recepción al módulo de obligaciones desde donde son activados los eventos contables en la matriz contable para bienes y servicios. Posteriormente se gestionan los pagos a los proveedores.

5.3 Macro procesos y procesos El conjunto de procesos y subprocesos propuesto para el modelo conceptual del Sistema de Gestión Transaccional de Adquisiciones y Contrataciones del Estado – Guatecompras, se presenta en el cuadro siguiente:

MACROPROCESO PROCESOS SUBPROCESOS PROCEDIMIENTO

Adquisiciones y contrataciones

reguladas bajo la Ley LCE

Programación

Plan de compra

-Elaboración -Ingreso -Modificación -Publicación -Seguimiento

Solicitud de compras -Elaboración -Asignación y validación -Autorización

Selección de adquisición y contratación

Baja cuantía Compra directa

-Publicación de Aviso -Recepción de Ofertas -Evaluación de Ofertas -Publicar Resultados -Generar Orden de Compra o Contrato

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Cotizaciones y licitaciones

Tratados

internacionales

-Preparación de Bases -Publicación -Obtención de Bases -Consultas y Adendas -Recepción de Ofertas -Apertura -Evaluación de Ofertas -Publicación de Resultados -Generación de Contrato

Modalidades específicas

de adquisiciones

Proveedor

único

-Preparación de TDR o Especificaciones Técnicas -Publicación en GUATECOMPRAS -Obtención de TDR o E. Técnicas -Consultas y Adendas -Recepción de Ofertas -Apertura -Evaluación de Ofertas -Publicación de Resultados Comprasal -Generación Orden de Compra o Contrato

Arrendamiento

Emergencia

Urgencia

Cumplimiento de contratos

Seguimiento

-Seguimiento -Modificaciones -Multas y Moras -Liquidación

Garantía

-Tipos de Garantías -Administración -Custodia -Efectividad -Devolución

Gestión de portal

Gestión de proveedores -Registro -Administración -Inhabilitación

Gestión de contenido

-Convocatorias -Consultas y Adendas -Resultados -Normativa -Formularios (Doc. Estándar) -Estadísticas -Preguntas Frecuentes -Base de Conocimiento -Avisos (Noticias) -Divulgaciones -Directorio Entidades -Generación de Informes -Descarga de Bases

Presentación de ofertas o cotizaciones -Elaboración -Carga -Envío

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5.4 Proceso de adquisiciones y contrataciones reguladas bajo LCE y TLC`s Es el conjunto de procesos, tareas y operaciones que hacen posible la adquisición de bienes y servicios en la institución, en condiciones de calidad, cantidad, oportunidad y precio justo, así como del proveedor idóneo para el cumplimiento de los planes, objetivos y metas de cada programa, proyecto o unidad administrativa. El diagrama siguiente muestra el flujo de procesos bajo notación BPMN:

5.4.1 Etapas que conforman el ciclo de gestión de adquisiciones y contrataciones

5.4.1.1 Actos preparatorios El objetivo de esta etapa es definir los requerimientos o características mínimas necesarias para identificar el objeto que se pretende adquirir o contratar, así como definir el perfil del ofertante, contratista o consultor que lo proveerá. Los actos preparatorios comienzan con la presentación de la solicitud de adquisición o contratación por parte de la unidad solicitante de la obra, suministro, consultoría, arrendamiento o concesión, los cuales deben estar incluidos (salvo excepciones justificadas) en el PAC. Esta etapa finaliza con la aprobación de las respectivas bases de licitación y la designación y conformación, cuando corresponda, de la Junta de Cotización, Licitación o Calificación.

5.4.1.2 Selección El propósito de esta etapa es elegir al contratista, proveedor, consultor o concesionario, que presente la oferta que, en términos de calidad y precio, mejor satisfaga las necesidades por las cuales se inició el proceso de adquisición o contratación, es decir, aquella oferta que mejor cumpla con los criterios técnicos y económicos de evaluación pre-establecidos en las respectivas bases o carta de invitación u oferta a presentar en los casos de Contratación con Proveedor Único.

PROGRAMACIÓN CUMPLIMIENTO DE CONTRATOS

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La etapa de selección comienza con la publicación del aviso de convocatoria o la invitación a ofertantes, contratistas o consultores a presentar ofertas, según se trate de Licitación o Cotización o Adquisición con Proveedor Único; concluye con la adjudicación del objeto de adquisición y contratación, al ofertante o consultor seleccionado.

5.4.1.3 Contratación El objetivo de la contratación es establecer legalmente en un documento (contrato u orden de compra, dependiendo si se trata de obras, consultorías o suministros, respectivamente), los derechos y obligaciones de las partes intervinientes (contratante y contratista) a efecto de asegurar las condiciones necesarias para la entrega en tiempo y forma del objeto contractual. Esta etapa se inicia con el modelo de contrato u orden de compra existente y en consulta con el departamento legal, cuando corresponda, para asegurar que el documento contemple y esté integrado por los requisitos de ley. Culmina con la firma del contrato u orden de compra por parte de ambos: contratante y contratista.

5.4.1.4 Cumplimiento de contratos Etapa posterior a la contratación en la cual se supervisa el cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de los contratistas, a través de la figura de la Junta de Cotización, Licitación o Calificación. Incluye las fases de ejecución de contratos y garantía, o sea, las actividades posteriores a la firma del contrato u orden de compra, suministro o prestación de servicios. La ejecución de contratos es la fase en la que el contratista entrega los productos o servicios y la agencia receptora verifica su validez y realiza los pagos correspondientes. Termina con la recepción final del bien o servicio. La administración de garantía, es la provisión del servicio post-venta para el bien o servicio adquirido por el período posterior a la entrega que fue estipulado en el contrato u orden de adquisición. Esta fase termina el último día de la última garantía. En esta etapa el responsable de dar seguimiento a la ejecución contractual a través de la emisión de órdenes de inicio, elaboración de acta de recepción provisional o definitiva, informes de incumplimiento de obligaciones o de su cumplimiento, notificaciones sobre vencimiento de garantías y conveniencia sobre prórrogas y modificaciones de contratos en ejecución.

5.4.1.5 Publicidad de las adquisiciones (gestión del portal) La publicidad es uno de los requisitos más importantes de las licitaciones o cotizaciones públicas en las instituciones, ya que posibilita una amplia participación de ofertantes elegibles y da a conocer a la comunidad los procesos de licitaciones o concursos públicos que se llevarán a cabo. El número de días y cantidad de periódicos en los cuales se deben publicar los avisos de convocatoria, se encuentran especificados en la LCE, considerando la necesidad de divulgación de la licitación o cotización y la complejidad del objeto a licitar o concursar.

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6 Estrategia de transformación para el sistema de gestión transaccional Guatecompras

6.1 Plan de actividades a impulsar como parte de la asistencia técnica del proyecto FPRP Un plan de actividades se ha formulado y propuesto a las autoridades del Gobierno de Guatemala, el cual está orientado a lograr la transformación y fortalecimiento integral del sistema de adquisiciones y contrataciones del Estado y de sus proveedores a través de los siguientes componentes: Reforma al sistema electrónico con la introducción de nueva tecnología y el diseño de un modelo de gestión transaccional; Registro de proveedores del Estado; Cubo de indicadores sobre transparencia de las obras públicas; Compras de emergencias y Fortalecimiento institucional de la DGAE.

La siguiente gráfica muestra los elementos del plan de actividades propuesto:

6.2 Fases para el diseño e implementación de Guatecompras. En seguimiento al diagnóstico y plan de actividades anteriormente señalados, el Gobierno de Guatemala ha iniciado un proceso de fortalecimiento del sistema de compras, que incluyó como primer hito la reforma a la Ley de Contrataciones del Estado (LCE) que entró en vigencia el año 2016. Dicha reforma destaca la importancia del Registro General de Adquisiciones del Estado y la nueva estructura organizativa para la Dirección General de Adquisiciones del Estado (DGAE). Con ésta reforma se establece la existencia de un registro único de proveedores a nivel nacional con las precalificaciones en materia de obras públicas, consultores y contratos. Adicionalmente, el MINFIN está interesado en avanzar en una nueva plataforma tecnológica para Guatecompras, que entre otros objetivos persigue convertirse en un proceso transaccional e integrado con los sistemas financieros del Estado. En cuanto al nuevo Registro de Proveedores se espera que disponga de todas las vinculaciones con otros registros públicos del Estado, a efectos de realizar las validaciones pertinentes a cada proveedor precalificado.

A los efectos de obtener un nuevo sistema de gestión transaccional para Guatecompras, el FPRP ha propuesto una estrategia evolutiva para el diseño, construcción e implementación del proyecto, tal como se muestra en las siguientes gráficas:

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6.3 Hoja de ruta – proyecto visión Guatecompras. Adicionalmente se espera dar inicio durante el presente año al desarrollo de mejoras en el sistema electrónico particularmente en los módulos y componentes contenidos en la FASE I del Proyecto, lo que significa el diseño de un nuevo módulo para la programación de las adquisiciones y contrataciones (PAC-Formulación), con miras a tener lista su implementación para el primer trimestre del 2018 (finales del año 1 del FPRP). De igual forma se incluye en esta etapa el nuevo Registro de Proveedores del Estado. Durante el año 2018 se propone llevar a cabo en forma simultanea el diseño y desarrollo de módulos y componentes contenidos en la FASE II, con miras a su finalización durante el primer trimestre de 2019 y haber iniciado la implementación durante éste mismo

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período, sin embargo el alcance de los tiempos establecidos para el FPRP incluye únicamente año 1 – 2017 y año 2 – 2018, por lo que estaría condicionado a la aprobación de un tercer año de ejecución del FPRP por parte de USAID y MINFIN. Como valor agregado se ha propuesto las fases III y IV, las cuales incluyen módulos de segunda generación de reformas, es decir, una vez implementadas las fases I y II se dispondrá de la información operativa de los procesos de contratación pública, siendo importante aprovechar la explotación de esta información con metodologías de “inteligencia de negocios” o “portales de observatorios de compras públicas”, con los cuales se apoyará la generación de directrices o políticas públicas en la materia y su incidencia en la economía nacional, tanto para la generación de ahorros, eficiencia y efectividad, así como para incrementar transparencia y rendición de cuentas de los funcionarios públicos responsables de las adquisiciones del Estado, generando espacios para la auditoría social con los ciudadanos de Guatemala. La siguiente gráfica muestra la hoja de ruta del proyecto visión de Guatecompras:

Por otra parte, se incluye una hoja de ruta ampliando los entregables de los dos primeros años y un posible tercer año de la asistencia técnica del FPRP. Los productos y entregables se han armonizado con los contenidos de la “Propuesta de Transformación Tecnológica de Guatecompras”, presentada por el Viceministro de Ingresos y Evaluación Fiscal.

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6.4 Fortalecimiento de las MIPYMES y eficiencia de las compras gubernamentales Además de las mejoras en el sistema legal, electrónico e institucional, se reconoció la importancia de mejorar las prácticas del mercado de las compras públicas, mediante la mejora de los niveles de transparencia y acceso. Este pilar se verá fortalecido también por un mejor diseño del sistema electrónico ya que en general, la reforma del mercado de compras gubernamentales y su migración hacia sistemas en línea tiene el doble objetivo de aumentar las oportunidades (competitividad) de nuevos negocios para las MIPYMES, y facilitar su ingreso en el mercado de las compras públicas y por el lado gubernamental, mejorar en número y calidad los oferentes para su mercado, lo que genera mayor competencia y mejores precios.

6.5 Catálogo de bienes y servicios (estándar Naciones Unidas) El catálogo de bienes y servicios que se está proponiendo utilizar para el diseño del Guatecompras es el UNSPSC versión 2014, Clasificador de Bienes y Servicios de la ONU, el cual está siendo desplegado en sus cuatro niveles, a saber: nivel 1-Segmento, nivel 2-Clase, nivel 3-Familia y nivel 4-Mercadería. En la actualidad el equipo técnico está realizando la asociación de éste catálogo con el clasificador presupuestario de gasto, con el fin de llegar a determinar una vinculación automatizada entre el Guatecompras y SIAF 4. Con este último propósito durante el desarrollo de la presente consultoría se espera realizar un cronograma de actividades para trabajar junto al equipo responsable del proyecto SIAF 4, para establecer puntos de integración con el catálogo de bienes y servicios y en general todo el ciclo de la contratación con el proceso financiero del Estado.

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7 Comentarios y recomendaciones En esta sección se presentan algunos comentarios y recomendaciones que el consultor propone para ser abordadas en los próximos meses del proyecto:

1. La DNCAE cuenta con un equipo de trabajo con alto espíritu de colaboración y compromiso con el proyecto Guatecompras.

2. Existe un alto grado de apoyo para el proyecto, por parte de las autoridades del Ministerio de Finanzas Públicas y el Cooperante USAID.

3. La conveniencia de diagnosticar el nivel de posicionamiento de la DNCAE como ente rector de las adquisiciones públicas, en materia de emitir normativa, brindar asistencia técnica y capacitación a las entidades públicas sujetas a la LCE y proveedores del Estado.

4. Existen oportunidades de mejora en las funciones de la DNCAE, sobre todo en la adopción de métodos innovadores, tecnológicos y buenas prácticas en materia de contrataciones públicas.

5. Es importante avanzar lo antes posible con los esfuerzos para elaborar el diseño funcional y casos de uso para las fases I y II. Esto a su vez debe ejecutarse con una visión de integración con el resto de sistemas para el área de gasto del Ministerio de Finanzas Públicas.

6. El MINFIN debe justificar ante USAID que el plazo otorgado (dos años) para el FPRP, no es suficiente para completar las actividades de la reforma en contrataciones públicas, por lo que es conveniente focalizar desde ya una ampliación en los plazos para el FPRP, que facilite la consolidación y las etapas de implementación de los productos y metas del proyecto FPRP.

7. Es conveniente coordinar esfuerzos con MINECO para alinear las iniciativas de clasificación por tipo de empresas del registro de proveedores, así como los programas de asistencia técnica a la MIPYME.

8. A medida que se profundice con mayor detalle cada etapa propuesta, se podrá establecer una planificación completa y detallada para el proyecto.

9. Se debe continuar con la conformación de los equipos de trabajo contraparte del MINFIN, que estará a cargo de los temas siguientes:

• ACCIÓN 1: Definir propuesta de estándares y plataforma tecnológica para el desarrollo del proyecto Guatecompras y SIAF4.

• ACCIÓN 2: Construcción del catálogo ONU – presupuestario al quinto nivel.

• ACCIÓN 3: Relevamiento de normativa legal, procesos y actualización de procedimientos de contratación.

• ACCIÓN 4: Elaboración de casos de uso PAC-Formulación.

• ACCIÓN 5: Elaboración de casos de uso Registro de Proveedores del Estado.