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GUÍA GESTIÓN SERVICIOS MUNICIPALES DE AGUA

Santander, septiembre de 2009 Versión 1.01

GUÍA DE BUENAS PRÁCTICAS PARA LA GESTIÓN EFICIENTE DE SERVICIOS MUNICIPALES DE

ABASTECIMIENTO DE AGUA.

Aplicación al Principado de Asturias

APROVECHAMIENTO DE AGYP EN ASTURIAS

Imagen de portada: Composición VII (1923) de Vassily Kandinsky (1866-1944). Óleo sobre lienzo. 140 x 201 cm. Museo Guggenheim de Nueva York.

APROVECHAMIENTO DE AGYP EN ASTURIAS

1 CRITERIOS GENERALES PARA LA GESTIÓN EFICIENTE DE SERVICIOS DE ABASTECIMIENTO 1

1.1 La planificación estratégica en los servicios de agua 1

1.2 Medir para gestionar. Sistemas de indicadores 5

1.3 La gestión de activos en los entes de abastecimiento 11

1.4 La estabilidad financiera en los servicios de abastecimiento 15

1.5 Estrategias de reducción de las pérdidas de agua 17

2 PROPUESTAS DE MEJORA EN LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUA DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS 22

2.1 Situación general de los sistemas de abastecimiento de Asturias 22

2.2 Ahorro potencial de agua basado en el aumento de la eficiencia de los sistemas de abastecimiento 27

2.3 Recomendaciones para mejorar la eficiencia de los sistemas de abastecimiento de Asturias 29


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1 CRITERIOS GENERALES PARA LA GESTIÓN EFICIENTE DE SERVICIOS DE ABASTECIMIENTO

1.1 La planificación estratégica en los servicios de agua Las empresas y entes públicos encargados de proveer servicios del agua a cualquier escala se enfrentarán durante las próximas décadas, en Asturias como en la mayor parte de las regiones europeas, al reto de satisfacer a ciudadanos cada vez más exigentes, en un entorno de creciente escasez de agua, y en un marco de regulaciones sanitarias y ambientales cada vez más estricto. Para cumplir con el cometido que la sociedad encomienda a los entes de abastecimiento, será necesario implantar y mejorar diversas herramientas de gestión, al tiempo que incorporar todas las nuevas tecnologías que vayan surgiendo en materia de diseño y construcción de infraestructuras, tratamiento y calidad, control de fugas, sistemas de telemando automatizados, etc. La planificación estratégica en los servicios de abastecimiento municipales puede definirse como un conjunto de actitudes, conocimientos y técnicas de gestión orientados a garantizar la satisfacción de las necesidades futuras de un territorio en materia de abastecimiento, en un marco de sostenibilidad ambiental y con la mayor eficiencia y seguridad posibles. El modo de llevar a cabo una planificación estratégica de un servicio público no coincide plenamente con el de una empresa privada en un entorno competitivo, pero sí que es posible inspirarse en parte de la experiencia acumulada para adoptar modelos y técnicas que permitan optimizar el funcionamiento de las organizaciones, aunque en este caso actúen habitualmente en régimen de monopolio. De hecho, como se verá más adelante, una de las formas posibles de aumentar los rendimientos consiste en simular entornos competitivos de manera artificial, por parte de la administración pública, para alimentar procesos de mejora continua en los entes responsables. El enfoque de planificación estratégica de una organización responde a un esquema conceptualmente simple, que en la terminología anglosajona suele resumirse en el bucle circular planificar-ejecutar-comprobar-actuar (plan-do-check-act). Los pasos de un proceso de planificación estratégica genérico son los siguientes: 1) Análisis y diagnóstico. Estudiar la situación de partida de la organización y sus

deficiencias, teniendo en cuenta tanto las exigencias actuales como las que se pueden prever en diversos horizontes temporales. Incluye una exhaustiva recopilación y tratamiento de información.

2) Plan de acción. Se diseñan y ejecutan un conjunto de acciones para cubrir la brecha entre la situación actual y la que se desea alcanzar en un horizonte más o menos cercano, normalmente entre 3 y 6 años.

3) Comprobación de resultados del plan de acción. Se analiza el grado de consecución de los objetivos perseguidos con las medidas adoptadas. Se obtiene una versión actualizada del diagnóstico (punto 1), y se continúa con el punto 2.


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Aunque estos pasos deben constituirse en un proceso continuo, la primera vez que se pone en marcha un modelo de planificación estratégica se requiere un esfuerzo suplementario para implantar las herramientas necesarias, definir formatos y asignar responsables para cada medida adoptada. La aplicación de estos conceptos genéricos a los entes de abastecimiento municipales requiere definir los siguientes aspectos concretos: a) Cuáles son los puntos específicos por los que debe juzgarse y, por tanto, en que debe

basarse el diagnóstico de un ente de abastecimiento municipal. b) Qué parámetros o indicadores permiten expresar dichos puntos en términos

cuantitativos, de tal forma que pueda medirse cualquier avance o retroceso, y tomar decisiones en consecuencia.

c) Cuáles son las medidas concretas que es posible aplicar, en cada caso, para conseguir los objetivos fijados.

Antes de pasar a definir los puntos específicos y los indicadores asociados en que debe centrarse el diagnóstico y definición de objetivos de un ente de abastecimiento, cabe recordar que para que el enfoque de la planificación estratégico surta efecto en una organización es conveniente partir de unas bases previas: • Liderazgo. La organización debe tener un responsable o conjunto de responsables que

encarnen y materialicen la voluntad de alcanzar unas metas y promover unos valores, y son plenamente responsables de este cometido ante los representantes políticos, ante la propia plantilla de su organización, y ante los usuarios/clientes en general.

• Principio de mejora y cambio continuos. La organización, y en especial sus responsables, deben concebir el proceso de planificación estratégica como una actividad cíclica e indefinida, no como un acto puntual que, una vez realizado, no vuelve a repetirse. Este principio lleva implícita la asunción de que la organización está inmersa en un proceso de cambio permanente.

• Principio de implicación de toda la organización. Como cualquier proceso de cambio, la planificación estratégica requiere la aportación, desde el principio, de todo el personal, que deberán participar en la definición de objetivos, en la elaboración del diagnóstico, en la implantación de las medidas y en la evaluación de sus efectos. Por tanto, la planificación estratégica debe alcanzar e interesar, en mayor o menor medida, a todos los trabajadores de un ente de abastecimiento.

Siguiendo, con algunas modificaciones, las recomendaciones emitidas por un consorcio de organismos dedicados al abastecimiento y coordinados por la Agencia de protección del medio ambiente (EPA) de EEUU, se pueden proponer diez atributos para evaluar el funcionamiento y grado de preparación ante los retos futuros de una empresa genérica dedicada al abastecimiento urbano (tomado con modificaciones de Effective Utility Management. A primer for Water and Wastewater Utilities. Junio 2008):


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Garantía de recursos

Satisfacción de los

abonados

Satisfacción del personal

interno

Calidad del agua

Optimización de los procesos

Viabilidad financiera

Estabilidad de infraestructuras

Garantía del servicio

Sostenibilidad ambiental y

social

Cooperación con agentes implicados

1- Calidad del agua y subproductos asociados. La calidad del agua abastecida cumple todos los requerimientos legales en cuanto a calidad y salubridad, así como una serie de parámetros no definidos por normativa de calidad del servicio. Los residuos generados, por ejemplo los lodos de las plantas de tratamiento, satisfacen igualmente con la calidad exigida. 2- Garantía de disponibilidad de recursos Se garantiza la disponibilidad del recurso agua, atendiendo a los usos actuales y futuros, manteniendo una visión de largo plazo en cuanto a disponibilidad y demandas. Se considera de forma explícita el papel de las empresas abastecedoras en asegurar el recurso a medio y largo plazo, adoptando criterios de extracción que no sobreexploten las fuentes y planificando, en caso de que sea necesario, nuevas fuentes de suministro para el futuro. 3- Satisfacción de los abonados Los clientes reciben el servicio de abastecimiento de forma acorde con sus expectativas: las dudas y reclamaciones son atendidas con prontitud, los problemas se resuelven en


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plazos razonables y se atienden sugerencias que ayudan a mejorar progresivamente el funcionamiento de la empresa de abastecimiento. 4- Satisfacción y desarrollo del personal interno El personal de la empresa de abastecimiento es competente, se encuentra motivado y colabora en la planificación estratégica. Se realiza una gestión del conocimiento adecuada, con planes de formación y reciclado consistentes. La tasa de rotación de la plantilla senior es baja, y existen oportunidades de promoción dentro de la organización, con liderazgo del grupo más experimentado de trabajadores. En el caso de entes públicos compuestos por funcionarios, las capacidades de maniobra en este sentido son muy bajas. 5- Grado de optimización de los procesos Se satisface el servicio con la máxima eficiencia en el empleo de recursos materiales, personal y energía. Se minimizan las pérdidas, averías y demoras, utilizando aquellas tecnologías que facilitan la implantación temprana de mejoras en cada uno de los procesos implicados en el abastecimiento de agua. 6- Viabilidad financiera y grado de recuperación de costes Se mantiene un balance financiero adecuado entre la deuda a largo plazo, el valor del los activos, los gastos de operación y mantenimiento y los ingresos. Se concibe la gestión financiera en el marco del ciclo de vida de las infraestructuras. Se busca una adecuada recuperación de costes del servicio, evitando que la viabilidad esté supeditada a la concesión de subvenciones. Se planifica y actúa teniendo en cuanta las necesidades futuras, no sólo las actuales. Se establece un sistema tarifario eficiente y suficiente, acorde con las expectativas y posibilidades de la sociedad, y se transmite con claridad a los abonados. 7- Estabilidad de las infraestructuras Se conoce y mantiene el valor y la funcionalidad de las infraestructuras de forma estable en el tiempo, minimizando el coste de ciclo de vida de las mismas dentro de unos parámetros de riesgo acordes con la normativa y con las necesidades de los clientes. Se garantiza una adecuada reparación de las infraestructuras, en especial de los elementos más críticos, minimizando los impactos en la comunidad. 8- Seguridad y nivel de garantía del servicio Se trabaja, en relación con los posibles riesgos y problemas, bajo un planteamiento de previsión y de anticipación. Se establecen niveles de tolerancia y se diseñan protocolos para gestionar proactivamente riegos de todo tipo: regulatorios, financieros, ambientales, de seguridad, de desastres naturales, etc.


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9- Sostenibilidad ambiental y social Se es consciente de las implicaciones que el abastecimiento urbano tiene para la conservación del medio ambiente y la gestión integral de las cuencas. Se gestionan, siguiendo estos criterios, las operaciones, infraestructuras e inversiones para proteger, restaurar y potenciar el medio natural. Se promueve el uso eficiente del agua en la sociedad, para minimizar los impactos producidos por el ciclo modificado por el hombre. Se trabaja activamente por proteger las fuentes de abastecimiento, incluyendo todas las áreas de influencia que aportan agua a los puntos de captación. 10- Cooperación con los agentes implicados (stakeholders). Se fomentan relaciones de apoyo y confianza con los agentes implicados en la gestión del ciclo del agua y sus usuarios: organismos públicos (de cuenca, sanitarios, de conservación), empresas, asociaciones y población en general. Se implica activamente a los diferentes colectivos en la toma de las decisiones que les puedan afectar, y se garantizan vías de comunicación francas. Se mantiene un alto nivel de información y transparencia con el exterior, en relación con todas las actividades de la empresa de abastecimiento.

1.2 Medir para gestionar. Sistemas de indicadores Se presenta a continuación un conjunto de indicadores genéricos para cada uno de los atributos identificados, extensibles a la realidad de los entes de abastecimiento del Principado de Asturias. Una gran mayoría de los parámetros se refieren a un periodo de tiempo concreto, que en principio es un año; en su mayor parte, los indicadores son porcentajes y no poseen dimensiones.

1- Calidad del servicio Grado de cumplimiento de normativas:

� Porcentaje de días con total cumplimiento de la normativa de calidad para aguas de abastecimiento

� Porcentaje de días con un cumplimiento del 90% de los valores de la normativa de calidad

Aspectos de servicio no regulados:

� Porcentaje de abonados con un caudal y presión inferiores a unos valores determinados, fijados en función de las características de cada sistema.

� Porcentaje de tiempo en que está disponible un caudal dado a una presión dada en los hidrantes de extinción de incendios.

� Porcentaje de abonados que han sufrido cortes de suministro de más de una hora de duración.


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� Porcentaje de fangos procedentes de ETAPs que han sido gestionado de forma acorde con la normativa vigente.

2- Satisfacción de los abonados Quejas de los abonados:

� Número de quejas recibidas por cada 100 usuarios en un periodo de tiempo determinados sobre aspectos de servicio, facturación o gestión.

� Número de quejas recibidas por cada 100 usuarios en un periodo de tiempo determinados relativas a aspectos técnicos

Eficiencia del servicio de atención al cliente:

� Porcentaje de llamadas respondidas con un tiempo de espera menor de X minutos con respecto al total recibido

� Porcentaje de facturas con errores detectados con respecto al total de facturas emitidas

� Porcentaje de altas y bajas gestionadas en menos de X días con respecto al total de solicitudes.

� Porcentaje de llamadas cuya solicitud o problema ha sido resuelto sin requerir nuevas llamadas o gestiones complementarias por parte de los abonados.

Satisfacción del cliente:

� Porcentaje de respuestas positivas recibidas a partir de encuestas realizadas a una muestra aleatoria significativa de abonados.

3- Satisfacción y desarrollo del personal interno Retención y satisfacción de los empleados: - Tasa media de rotación de la plantilla por causas voluntarias. - Tasa media de rotación de la experiencia de la plantilla (años de experiencia del

personal que ha salido de la plantilla entre los años que suma toda la organización) - Porcentaje de empleados con un nivel de satisfacción medio-alto con su puesto de

trabajo Gestión de competencias de base: - Número de horas medias dedicadas a formación por empleado - Porcentaje de certificados conseguidos o mantenidos frente al total posible de

certificados - Grado de cumplimiento de los objetivos fijados para el desempeño de los empleados

(asume que existe una evaluación de este tipo en el plan estratégico o similar).


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Grado de preparación para la sucesión de la fuerza de trabajo: - Porcentaje de tiempo en que quedan vacantes puestos con habilidades clave a lo

largo del año. - Porcentaje de puestos de habilidades clave que se cubren por promoción interna,

frente a los que se cubren mediante contratación externa - Porcentaje de vacantes de puestos de trabajo que se cubren de forma planificada a

través de una gestión explícita de la sucesión de la plantilla. 4- Grado de optimización de los procesos Optimización de recursos: - Número de abonados por cada empleado de plantilla o por las horas de empleados

equivalentes de la plantilla (HEEP). - Volumen medio de agua servida o facturada por empleado o por HEEP - Cantidad de reactivos empleada por cada metro cúbico de agua servida. También

puede emplearse el importe gastado en reactivos por m3 de agua servida. - Energía consumida por m3 de agua servida. También puede emplearse el importe

gastado en energía por m3 de agua servida. - Gastos de operación y mantenimiento por m3 de agua servida.

Eficiencia en la gestión del agua: - Porcentaje de agua tratada frente al volumen total de agua captada - Porcentaje de pérdidas en la red: volumen servido menos volumen registrado,

facturado o no, dividido por el volumen servido. - Porcentaje de contadores en correcto funcionamiento con respecto al total de

contadores instalados. 5- Viabilidad financiera y grado de recuperación de costes Eficiencia en la gestión presupuestaria: - Ratio de ingresos frente a gastos (ingresos totales entre gastos totales en un año). - Porcentaje de gastos de operación y mantenimiento con respecto a los gastos totales. - Porcentaje de inversiones de capital con respecto a los gastos totales. - Ratio de endeudamiento: porcentaje de deudas a largo plazo con respecto al valor

total de los activos. - Análisis de ciclo de vida de los activos (sí/no) Integridad de los procedimientos financieros: - ¿Tiene la empresa políticas y procedimientos fiscales? (Sí/No) - ¿Son auditados anualmente por un ente externo los resultados financieros? (Sí/No)


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- ¿Se han reducido las inconformidades o deficiencias financieras con respecto a años previos? (Sí/No)

Adecuación de tarifas: - ¿Cómo han cambiado recientemente las tarifas en relación, por ejemplo, con el índice

de precios al consumo? - ¿Se ha considerado el coste del ciclo de vida del servicio y todas las opciones de

financiación para definir las tarifas?

6- Estabilidad de las infraestructuras Inventario de activos: - Porcentaje de cobertura del inventario de caracterización básica de los activos (se

refiere a una base de datos que contenga para cada edificio, herramienta, equipamiento tubería o máquina al menos los siguientes campos: ubicación, edad, tamaño/capacidad, coste, fecha de instalación, etc.)

- Porcentaje de cobertura del inventario de funcionalidad. Proporción de activos inventariados incluyendo datos sobre su estado de conservación, valor residual y vida útil restante de cada elemento.

Sistema de renovación de activos: - Tasa de renovación de activos. Proporción de activos de cada categoría reemplazados

cada año. - Tasa de renovación del valor total de activos. Porcentaje en valor de los activos

reemplazados durante un año

Integridad del sistema de distribución: - Tasa de roturas y fugas: porcentaje de fugas y roturas por km de red de distribución

al año Mantenimiento preventivo: - Porcentaje de horas dedicadas a tareas de mantenimiento preventivo al año, con

respecto al total de horas de mantenimiento totales (preventivo y correctivo). - Porcentaje de gasto en tareas de mantenimiento preventivo al año, con respecto al

gasto total en tareas de mantenimiento (preventivo y correctivo). 7- Seguridad y nivel de garantía del servicio Seguridad laboral: - Número de accidentes laborales por cada 100 empleados


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- Coste anual de las demandas relacionadas con la seguridad laboral. Evaluación de riesgos y preparación ante riesgos - ¿Existe un plan de respuesta ante emergencias (PRE)? (Sí/No) - Número de horas dedicadas a entrenar y ejercitar el plan de emergencia - Frecuencia con la que se actualiza el plan de emergencias Estabilidad y robustez operacional: - Porcentaje de tiempo dedicado a mantenimiento preventivo, sobre el total de horas

de funcionamiento de los equipos - Robustez energética: duración de las fuentes de energía alternativas en situación de

emergencia para llevar a cabo operaciones críticas. - Robustez frente al suministro de reactivos: tiempo en que podría mantenerse el

servicio básico cumpliendo la normativa de calidad si se interrumpiera el suministro de reactivos.

- Máximo tiempo necesario para reparar cualquiera de los elementos críticos del sistema, en caso de que sufran una avería

- Número de responsables de operaciones y mantenimiento, capaces de tomar decisiones en caso de emergencia, con respecto al total del personal de operaciones y mantenimiento.

- Tiempo en que es posible mantener el servicio básico a partir de recursos almacenados, en caso de que se interrumpa el suministro de agua bruta.

8- Sostenibilidad ambiental y social Gestión integral de infraestructuras:

- ¿Promueve la empresa de abastecimiento, a través de sus propias infraestructuras,

medidas para la reducción del riesgo de inundaciones? - ¿Se tiene en cuenta la conservación y protección de hábitats y especies en la

explotación y construcción de infraestructuras de abastecimiento? - ¿Se han analizado y explotado las posibilidades de aprovechamiento de aguas grises

y pluviales en el sistema de abastecimiento? Cambio climático: - Balance neto de emisiones de gases de efecto invernadero, tanto de directas como

indirectas. Se podrán distinguir las emisiones de diferentes sustancias (dióxido de carbono, óxido de nitrógeno, metano, etc.)

Equidad social del servicio: - Porcentaje de abonados en que el servicio de abastecimiento supone una fracción

importante de sus ingresos (por ejemplo más del 1%) y que no tienen acceso a ayudas para sufragar servicios básicos.


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9- Garantía de disponibilidad de recursos Plazo de disponibilidad de las fuentes de agua actuales: - Número de años a partir de la actualidad en que se estima seguirán siendo suficiente

las fuentes de abastecimiento actuales - Garantía de servicio a largo plazo: relación entre los recursos disponibles estimados a

largo plazo (p.e. 50 años) y las demandas estimadas (urbanas e industriales). Gestión de la oferta y la demada: - ¿Posee la empresa un plan o estrategia de protección de las fuentes de agua? - ¿Tiene la empresa un plan o programa de gestión de la demanda, incluyendo medidas

para la reducción de los consumos? - ¿Se tiene en cuenta, a la hora de evaluar escenarios de evolución futura de la

demanda, aspectos socioeconómicos, ambientales (p.e. una futura implantación por ley de caudales de mantenimiento en los ríos) y de cambio climático?

- ¿Aplica la empresa, a la hora valorar posibles ampliaciones del ámbito de servicio, criterios de disponibilidad de agua a medio y largo plazo?

Margen de maniobra y dependencia de sistemas externos: - Grado de dependencia de recursos no propios, procedentes de sistemas generales de

abastecimiento o cedidos por otros municipios. - Disponibilidad de fuentes subsidiarias de abastecimiento, en situaciones de

emergencia o averías. 10- Cooperación con los agentes implicados (stakeholders). Consultas a los agentes implicados: - ¿Se realizan de forma sistemática algún tipo de consulta a los agentes implicados en

el abastecimiento de agua? - Frecuencia con que se mantienen reuniones o foros con los agentes implicados - ¿Se tienen en cuenta las opiniones de los agentes implicados a la hora de tomar

decisiones? Satisfacción de los agentes implicados: - Porcentaje de agentes que muestran un grado de satisfacción satisfactorio con la

actividad del servicio de abastecimiento. Requiere encuestas o entrevistas. - Porcentaje de agentes que responden a convocatorias, consultas o requerimientos

por parte de la empresa. Beneficios internos de la participación de agentes externos:


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- Número de acciones incluidas en el plan estratégico, proyectos o actividades que responden a demandas o sugerencias de agentes externos.

Comparación de tarifas con otros servicios: - Porcentaje del valor del recibo medio de abastecimiento con respecto al de otros

servicios básicos como la energía o el gas. Cobertura de los medios de comunicación: - Número de menciones en los medios de comunicación a la empresa de

abastecimiento - Proporción de apariciones de la empresa en los medios de comunicación que

presentan su actividad de forma positiva o favorable - Proporción de apariciones de la empresa en los medios de comunicación

describiéndola en términos veraces y exactos.

1.3 La gestión de activos en los entes de abastecimiento El enfoque estratégico necesario para gestionar correctamente una empresa o servicio de abastecimiento debe poseer como elemento fundamental y de especial importancia un plan de gestión de los activos de la organización, que por sí solo representa una herramienta de gran potencia y versatilidad para conseguir logros perdurables. Las técnicas y herramientas generales de gestión integral de activos han demostrado ser de gran utilidad al ser aplicadas a los servicios públicos y, en particular, a los entes de abastecimiento y saneamiento, en países como Australia, Nueva Zelanda, EEUU o el Reino Unido; actualmente existe un consenso creciente en considerarlas pilares fundamentales en la modernización y reforma de estos servicios. En este capítulo se resumirán los principios y herramientas básicas de la gestión de activos en empresas de abastecimiento, como pilar de la planificación estratégica. Esto no implica que la concepción holística y de largo plazo de la misión y objetivos de una organización de este tipo se pueda reducir únicamente a la gestión de activos; existen otros muchos aspectos de la gestión que no cabrían en este apartado, aunque suelen guardar alguna relación con él: - Gestión de personal - Viabilidad financiera - Disponibilidad de recursos a corto y largo plazo - Relaciones exteriores y con los agentes implicados - Aspectos de sostenibilidad ambiental y social Sin embargo, se puede afirmar que si existe un eje de acción prioritario para conseguir aumentar la eficiencia y la calidad del servicio de una empresa de abastecimiento, éste suele ser el de implantar y mantener un sistema de gestión de activos. El resto de acciones permiten alcanzar, por lo general, resultados menos evidentes y visibles, para


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un mismo esfuerzo e inversión de capital, que los que se consiguen poniendo en práctica, total o parcialmente, los pasos que se describirán a continuación. Se entiende por activos de una empresa de abastecimiento, en este contexto, a todas las infraestructuras (visibles o enterradas), equipos, herramientas, muebles o maquinaria destinadas a satisfacer los objetivos fijados, en este caso aportar agua en cantidad y calidad a los abonados, dentro de una normativa legal y unos criterios de sostenibilidad. Estos activos tienen todos ellos una propiedad común: el envejecimiento progresivo; tal propiedad está directamente relacionada con su capacidad de servicio: cuanto más vieja sea una tubería o una bomba, mayor probabilidad tiene de sufrir fugas o averías. Por tanto, la gestión de activos equivale a objetivar y optimizar la toma de decisiones sobre cuestiones como: - Cuánto dinero se debe dedicar a mantenimiento preventivo frente al correctivo - Cuándo se debe cambiar/reparar/rehabilitar un tramo de tubería o una batería de

filtros - Cuándo conviene ampliar una planta de tratamiento o bien crear una nueva. - Cuánto debe invertirse anualmente (y cuánta financiación externa es necesaria) para

mantener a un nivel estable y adecuado el nivel de servicio del sistema. Los beneficios de un sistema de gestión de activos son al menos lo siguientes: - Mejora en la toma de decisiones sobre aspectos operativos - Mejor respuesta ante emergencias - Se fomenta la viabilidad financiera de la empresa - Mejor comunicación y relación con los clientes - Mayor transparencia y aceptabilidad de los criterios tarifarios - Mayor capacidad de atraer y justificar financiación externa Los componentes principales de la gestión de activos son cinco, tal y como se describe en el Internacional Infrastructure Management Manual (citado con modificaciones en Asset Management: A Guide for Water and Wastewater Systems. New Mexico Environmental Finance Center. USA. Ed. 2006): 1) Inventario de infraestructuras El elemento básico y fundamental en la gestión de activos es disponer de un inventario de infraestructuras suficientemente fiable y actualizado. Habitualmente, se trata de una base de datos unida a un sistema de información geográfica que recoge al menos la siguiente información sobre los elementos del sistema: - Ubicación y coordenadas - Tipo de elemento (bomba, tubería, válvula, etc.) - Materiales, tipología y fecha de instalación/construcción - Estado de conservación (valoración cuantitativa o semicuantitativa) - Historial de averías y reparaciones - Vida útil restante (dependiente del nivel de uso del elemento)


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- Valor actual de la infraestructura (entendido como coste de reposición actual) 2) Definición de los niveles de servicio La definición de niveles de servicio es la forma explícita y medible de expresar los compromisos que la empresa de abastecimiento asume, en relación con la sociedad, para llevar a cabo la prestación de las tareas encomendadas. Evidentemente, existe un nexo inmediato entre el nivel de servicio deseado y el coste del abastecimiento; este aspecto debe ser comunicado con claridad a los clientes. Los niveles mínimos de servicio quedan establecidos por la legislación vigente, en España el Real Decreto 140/2003, si bien el cumplimiento de estas obligaciones no garantiza por sí solo un servicio adecuado, y mucho menos óptimo. La definición concreta de unos niveles de servicio forma parte de la adopción de un conjunto de indicadores como los presentados en el apartado previo, por lo que no se volverá incidir en este sentido. 3) Análisis de activos críticos Se denomina análisis de activos críticos a una valoración semicuantitativa del riesgo de fallo de cada elemento del sistema, entendido como probabilidad de fallo multiplicada por las consecuencias del fallo en cada caso. Se trata, en otras palabras, de establecer una jerarquía de los activos en términos de su importancia, de tal manera que se asignen prioridades de mantenimiento, rehabilitación o sustitución a los elementos que más lo requieren, por tener la mayor probabilidad de generar un incumplimiento de los niveles de servicio fijados. Por tanto, ordenar los activos según su criticidad implica calificarlos en dos aspectos: - Su probabilidad o riesgo de fallo, que se puede estimar a partir de diversas fuentes:

edad, estado de conservación, historial de averías, conocimiento externo, etc. - El coste global para el sistema que supondría su avería o rotura. Este coste debe

calcularse en términos globales, es decir, incluyendo los daños sociales, ambientales y políticos que supondría la suspensión total o parcial del servicio.

En general, es suficiente con evaluar en 4 ó 5 niveles semicuantitativos ambas variables (por ejemplo, probabilidad de fallo muy baja, baja, media, alta y muy alta, y lo mismo para las consecuencias del fallo) y determinar la criticidad de cada elemento multiplicando ambos valores. Este procedimiento debe llevarse a cabo para todos los procesos e instalaciones, y debe actualizarse con cierta periodicidad. 4) Costes de ciclo de vida Esta actividad es la más compleja de la gestión y activos, y consiste en establecer la proporción óptima de reparto, en el presupuesto anual de la empresa, de las actividades siguientes:


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- Operación y mantenimiento de activos - Reparación y rehabilitación de activos - Renovación y ampliación de activos Se trata de encontrar la combinación de estos tres componentes, aplicados al conjunto de equipos e infraestructuras de la empresa de abastecimiento, que permite satisfacer los niveles de servicio fijados con el mínimo coste económico. Se hace notar que existe una clara interrelación entre las distintas estrategias: un esfuerzo importante en operación y mantenimiento preventivos permite reducir los costes de reparación, mientras que la reposición de un equipo minimiza, aunque a un alto coste, el resto de actividades. Es de suma importancia gestionar y asignar los recursos necesarios para las tareas de operación y mantenimiento de equipos, lo que está muy ligado al establecimiento de procedimientos y protocolos de actuación para cada elemento y situación: ordinaria, extraordinaria y de emergencia. Las tareas de operación y mantenimiento guardan relación directa con el análisis de activos críticos descrito en el punto anterior: debe dedicarse más tiempo a supervisar y controlar un elemento, a medida que éste se encuentra en peor estado, o su importancia es mayor en el funcionamiento general del sistema. En lo que respecta al balance entre costes de reparación y costes de sustitución, que en gran medida son antagónicos, cada empresa de abastecimiento debe establecer su estrategia específica. Para las actividades de reparación, es necesario prever los gastos necesarios, así como los recursos humanos y materiales disponibles, incluyendo en situaciones de emergencias, para cumplir con los estándares de calidad del servicio establecidos. En cuanto a la renovación y ampliación de activos, es conveniente recoger en un documento específico las obras que se deberán acometer en el futuro, con un horizonte mínimo de 5 años y, a ser posible, hasta 20 años (aunque sin pretensión de exactitud a medio y largo plazo). 5) Estrategia de financiación a largo plazo Con la información elaborada en los cuatro puntos anteriores, es posible cerrar el plan de gestión de activos realizando un análisis de las necesidades de financiación necesarias para cubrir de forma optimizada los costes de operación y mantenimiento, los de reparación y los de ampliación y reposición de infraestructuras. Es conveniente que al menos los dos primeros tipos de costes, y quizás la reposición de algunos equipos menores con vida útil reducida, sean cubiertos con los ingresos de explotación (básicamente el cobro de las tarifas), mientras que la renovación y ampliación de grandes infraestructuras suelen requerir asignaciones presupuestarias, préstamos o ayudas del gobierno central o autonómico o, quizás, la incorporación de entidades de crédito privadas.


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La puesta en práctica de los pasos descritos es importante para lograr el correcto funcionamiento de una empresa de abastecimiento, pero conviene también tener en cuenta las siguientes recomendaciones suplementarias: - No es preciso disponer del más completo y exhaustivo plan de gestión de activos para

pasar a la acción y comenzar a recoger los frutos de esta filosofía de trabajo. Más aún, conviene seguir las indicaciones anteriores de forma genérica y con la información que sea posible, sin detenerse por la falta de calidad de los datos y herramientas iniciales. Lo importante es ponerse a trabajar con objetivos simples y claros, que se irán haciendo más ambiciosos de manera progresiva.

- Se debe mantener una actitud de mejora y trabajo continuados, a la hora de poner

en práctica un plan de gestión de activos. De nada sirve hacer un esfuerzo puntual para, después de editar unos cuantos documentos escritos con buenas intenciones, abandonar el trabajo. Del mismo modo que es importante empezar, aunque sea con datos y herramientas modestas, resulta clave actualizar y mejorar año a año la planificación, y evaluar los resultados prácticos obtenidos.

- Es improbable que un plan de gestión de activos, como cualquier cambio importante

en el funcionamiento de una empresa u organización, surta efecto si no cuenta con el patrocinio inicial de la alta dirección, ejerciendo funciones de liderazgo, y sin no consigue el apoyo progresivo del grueso de la plantilla. Todos los esfuerzos por explicar y someter a juicio general los procedimientos de trabajo que se adopten son del máximo interés. En última instancia, un plan de gestión de activos será un éxito si, y sólo si, los operarios de la empresa llegan a considerarlo útil y necesario.

1.4 La estabilidad financiera en los servicios de abastecimiento La estabilidad y viabilidad financiera de un servicio de abastecimiento se ha mencionado ya como uno de los aspectos fundamentales de la planificación estratégica (concretamente el factor nº 5), quedando reflejada su importancia en una serie de indicadores de gestión de la organización. Asimismo, la gestión integral de activos presentada en el apartado previo tiene un reflejo directo en la elaboración del presupuesto anual, ya que uno de sus objetivos básicos es optimizar las cantidades asignadas a los siguientes conceptos del gasto anual: - Gastos corrientes de operación y mantenimiento - Reservas para inversión de capital - Reservas para renovación de equipos - Reservas de emergencia Por lo tanto, la gestión de activos es una de las formas posibles, probablemente la más adecuada, de cuantificar correctamente, y con visión de largo plazo, ciertos gastos e inversiones en la planificación financiera.


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La validez de las partidas de gastos en el presupuesto anual, basada en datos históricos y en el plan de gestión de activos, permitirá alcanzar el equilibrio financiero, siempre y cuando se ajusten los ingresos ordinarios anuales para equilibrar los gastos, incluyendo las reservas de capital. Por lo tanto, el factor clave para dicho equilibrio es el establecimiento de tarifas del agua que contrarresten la totalidad de los costes. No es objeto de este documento fijar los criterios para definir una tarifa de abastecimiento adecuada para un sistema concreto. No obstante, pueden tenerse en cuenta las siguientes recomendaciones: - Es muy importante facturar el coste total del servicio, descontando subvenciones y

asignaciones externas. - Las tarifas deben incentivar la reducción de consumos - Las tarifas se deben revisar y actualizar anualmente. - Deben ser transparentes y fáciles de entender. Deben comunicarse con claridad a los

usuarios. - Es conveniente facturar a todos los usuarios, incluida el propio ente municipal (baldeo

de calles, riego de jardines) y los edificios públicos (hospitales, centros deportivos, et.).

- Se debe mantener una política estricta de corte de suministro con los clientes morosos, y de sanciones con las conexiones ilegales

- Se debe facturar con exactitud, puntualidad y presentando la información de forma clara.

En cuanto a la proporción entre parte fija (independiente del consumo) y variable (función del consumo) de la tarifa, la decisión depende de cada circunstancia concreta, aunque en general debe mimetizar la proporción, en el presupuesto anual, entre gastos fijos (infraestructura, personal básico, etc.) y los variables (energía, reactivos, etc.). Existe un debate abierto sobre la conveniencia de unificar tarifas, dentro de un ámbito de servicio concreto, o bien dejar que precios del agua variables informen de la diferencia de costes que implica dar servicio a unas zonas o a otras (por ejemplo núcleos pequeños y dispersos situados en un punto alto, frente a núcleos más grandes y compactos en un valle); las dos opciones presentan ventajas y desventajas, pudiéndose optar por una opción intermedia: mantener en los precios, aunque de forma mitigada, cierta información sobre las diferencias de costes, que disuada en cierta medida del crecimiento urbanístico en la zona más costosa. Finalmente, tras de una correcta evaluación del ciclo de vida de los activos, incluyendo como reservas las partidas correspondientes en el presupuesto anual, y una vez fijadas las tarifas de recuperación de costes, el ingrediente final para lograr la estabilidad financiera es, una vez más, plantear un plan financiero a cinco ó más años vista, y no sólo considerando la realidad del año entrante. La elaboración de proyecciones del presupuesto anual a medio plazo es importante, ya que permite incorporar aspectos como la inflación, el incremento progresivo de tarifas, las variaciones en las inversiones de capital, la devolución de préstamos para cubrir un déficit temporal, etc.


-17-

1.5 Estrategias de reducción de las pérdidas de agua Las fugas representan una de las ineficiencias más claras y representativas en una empresa de abastecimiento: es agua que se capta (lo que implica una afección al medio ambiente), se bombea (con un gasto energético y una emisión de gases de efecto invernadero), se potabiliza (con los consiguientes gastos en reactivos y personal) y se transporta hasta que, de forma paulatina o concentrada, se vierte al subsuelo sin satisfacer ningún uso preconcebido. Dada esta circunstancia, es lógico que su reducción sea objeto de: - La planificación estratégica (apartado 1.1), concretamente en el aspecto de

optimización de procesos. - Indicadores de eficiencia: existen varios indicadores para expresar las pérdidas de

una red. - La gestión de activos: gran parte de los gastos de mantenimiento, reparación y

renovación de tuberías se asocian a la reducción de fugas. Los estándares de servicio están ligados a la probabilidad de fallo del sistema, siendo uno de los fallos más característicos el de rotura de tuberías.

- El análisis financiero, como reflejo económico de las acciones derivadas de la planificación estratégica y la gestión de activos.

Si se puede señalar una única variable que condicione, e incluso determine, la calidad de un ente de abastecimiento, sin perjuicio de todos los atributos descritos en el apartado 1.1, ésta será la eficiencia de la red, medida de alguna de las formas posibles. Por ello, se presentan en este apartado un conjunto de conceptos y herramientas que, aunque enlazando con todo lo expuesto anteriormente, se centran específicamente en diagnosticar y resolver el problema de las fugas en un sistema de abastecimiento. Estrictamente, la reducción de fugas se debe abordar como un apartado más, aunque de gran trascendencia, dentro de la planificación estratégica y la gestión de activos; por tanto, el análisis que sigue puede considerarse como una descripción más detallada de los métodos, herramientas e indicadores dentro de la optimización de procesos (atributo cuarto de la planificación estratégica). Una estrategia para la reducción de fugas en una red de abastecimiento consta de los siguientes pasos generales (Developing a Non-Revenue Water Reductionn Strategy. Liemberger y Farley, 2004): 1- Recopilación de datos sobre el funcionamiento del sistema En terminología anglosajona, esta tarea equivale a realizar una “auditoría de agua” (water audit), consistente en cuantificar las casillas el balance estándar de agua aprobado por la Asociación Internacional del Agua (IWA), tal y como se presenta en la tabla 1, exceptuando las de fondo gris, que se abordan en el paso siguiente. En definitiva, se trata de conocer de forma lo más exacta posible los flujos de agua del sistema, comenzando por aquéllos más fáciles de determinar. El volumen total de entrada se determina mediante un contador maestro a la entrada del sistema, que por su


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importancia deberá ser calibrado con cierta frecuencia y de forma especialmente cuidadosa; en caso de haber fuentes no aforadas, deberán estimarse los flujos a partir de otros métodos. El resto de casillas se obtendrán de un análisis detallado de la base de datos de abonados, características de los contratos vigentes, parque de contadores y revisión de criterios de facturación de los abonados sin contador. Las pérdidas de agua se obtienen de restar al volumen de entrada total el consumo autorizado, siendo una tarea mucho más compleja, que se aborda de manera específica, el discriminar entre pérdidas aparentes y reales, y sus correspondientes subtipos.

Tabla 1. Balance estándar de agua de la IWA (tomado de Liemberger y Farley, 2004)

Con lectura de contador Consumo autorizado

facturado Sin lectura de contador

Agua facturada

Con lectura de contador

Consumo autorizado

Consumo autorizado no facturado Sin lectura de

contador Consumo no autorizado

Pérdidas aparentes Errores de medida y

facturación Pérdidas en tuberías (roturas y fugas)

Pérdidas en depósitos

Volumen de entrada al sistema

Pérdidas de agua

Pérdidas reales

Pérdidas en acometidas

Agua no facturada

2- Cuantificación de pérdidas aparentes y reales La clasificación de las pérdidas totales entre aparentes y reales, junto con las distintas componentes de dichas pérdidas, suele ser una tarea complicada. Se consideran pérdidas aparentes las que se derivan de las conexiones ilegales y de los errores de los contadores. Se pueden emitir las siguientes recomendaciones generales en relación con estos puntos: • Consumos no autorizados: en general, serán detectados y cuantificados por el mismo

procedimiento que las fugas en tuberías, si bien la forma de gestionarlos será diferente y deberá analizarse caso por caso.

• Errores de medida y facturación: debe revisarse una muestra representativa del parque de contadores, con vistas a determinar la precisión general de las medidas, que en general variará con la edad y tipología de los equipos. Asimismo, puede llevarse a cabo un control de calidad del sistema de emisión de facturas, para detectar tasas de errores.


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• Pérdidas en tuberías: es la partida más importante, y puede evaluarse con técnicas más o menos elaboradas. En general, conviene llegar a procedimientos de abajo a arriba, como por ejemplo realizar un análisis de componentes, monitorizar distritos aislados de la red o llevar a cabo análisis de flujo nocturno.

• Pérdidas en depósitos: se pueden calcular con facilidad inspeccionando y monitorizando durante un cierto periodo de tiempo cada uno de los depósitos del sistema.

• Pérdidas en acometidas: salvo que se haga un análisis de detalle por componentes de las pérdidas del sistema, las pérdidas en acometidas estarán incluidas en las pérdidas en tuberías. Se pueden estimar a partir del número de reparaciones medias en un año, o mediante fórmulas paramétricas basadas en otras redes, pero lo ideal es llegar a técnicas que caractericen zonas aisladas de la red basándose en sus propiedades específicas (longitud de tuberías y acometidas, presión media, estado de conservación, etc.).

3- Establecimiento de indicadores de eficiencia de la red El indicador básico y más común es el que relaciona las pérdidas con el consumo total de la red. A pesar de que se trata de un dato válido como primera estimación, presenta importantes deficiencias, ya que no refleja la realidad específica de cada red: longitud, topología, desnivel, número de abonados, etc. Por tanto, en la medida de lo posible, y sobre todo en sistemas medianos y grandes, debe optarse por el indicador denominado ILI (infrastructure leakage index) que relaciona las pérdidas reales anuales de la red con las pérdidas anuales mínimas alcanzables. Éstas últimas constituyen las pérdidas que tendría una red con las características de la analizada, que estuviera en perfecto estado de mantenimiento y se explotara de forma óptima. Una buena red de abastecimiento debe tener un ILI inferior a 2. Existen fórmulas aproximadas, basadas en la experiencia y análisis de multitud de sistemas de abastecimiento de todo el mundo, que permiten determinar las pérdidas mínimas en función de la longitud de tuberías principales, el número de conexiones, la longitud total de las acometidas y la presión media del sistema. La más empleada es la siguiente: PI = (18 x Lm + 0.8 x Nc + 0.025 x Lp) x P

PRILI

PI=

PI: Pérdidas anuales inevitables en litros/día PR: Pérdidas anuales reales en litros/día Lm: Longitud total de la red en km Nc: Número de acometidas Lp: Longitud total de las acometidas en km P: Presión media de la red en metros


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Como se puede observar, junto con el tamaño de la red y el número de usuarios, el factor determinante y sobre el que más se puede intervenir es la presión media del sistema. En la tabla 2 se presentan las pérdidas mínimas alcanzables por acometida que resultan bajo distintas combinaciones plausibles del resto de los parámetros. Los valores obtenidos se encuentran en una horquilla entre 40 y 175 litros por conexión y día. Finalmente, otro posible indicador válido relativo a la eficiencia es el coste total del agua no controlada con respecto a los gastos ordinarios anuales de funcionamiento del sistema. 4- Implantación de una política de gestión de fugas

En términos generales, la batería de acciones necesarias y, por lo general, suficientes para reducir el volumen de fugas, es la siguiente: - Gestionar las presiones de la red: las fugas y roturas guardan una relación directa

con el nivel de presiones en la red. Todas las medidas orientadas a sectorizar áreas o instalar dispositivos para reducir presiones (siempre por encima de los niveles de servicio de los abonados más restrictivos) tienen un efecto de mejora.

- Realizar un control activo de fugas. Consiste en una campaña inicial, con posteriores actualizaciones periódicas, para determinar la ubicación exacta de las pérdidas, y posteriormente repararlas. Idealmente, se busca ver representados en un plano el nivel de pérdidas asociado a cada tramo de la red de tuberías. Para ello, existen diversas técnicas de detección de tramos problemáticos (p.e. mediante la monitorización de subzonas aisladas dentro de la red) e instrumentos de localización de fugas (sensores acústicos externos, analizadores de correlaciones de ruidos, detectores por gas, localización acústica mediante cables internos, etc.)

- Mejorar la velocidad y calidad de las reparaciones y obras de mantenimiento. Cuanto más rápido y mejor se detecten y reparen las fugas y roturas, menor será la pérdida de agua.

- Mejorar los criterios de instalación, mantenimiento, rehabilitación y reposición de tuberías. Esta tarea coincide con una de las fases del plan de gestión de activos, en este caso centrándose en la renovación o reparación temprana de los tramos de tuberías que más fugas o mayor tasa de roturas presentan.

Tabla 2. Pérdidas mínimas por acometida según valores representativos del resto de variables.

Acometidas por km

Long. media acometida (m)

Presión media (m)

Pérdidas mínimas (l/acom·día)

30 54.75

60 109.5 5

90 164.25

30 58.5

60 117

20

10

90 175.5

50 5 30 38.55


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60 77.1

90 115.65

30 42.3

60 84.6 10

90 126.9

30 34.5

60 69 5

90 103.5

30 38.25

60 76.5

80

10

90 114.75


-22-

2 PROPUESTAS DE MEJORA EN LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUA DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS

2.1 Situación general de los sistemas de abastecimiento de Asturias Los 78 municipios del Principado de Asturias pueden clasificarse en tres grandes categorías, en función de su tamaño: • Grandes: Más de 40.000 hab. (6 municipios) • Medianos: Entre 10.000 y 40.000 hab. (15 municipios) • Pequeños: Menos de 10.000 hab. (57 municipios) La mayoría de ellos son gestionados directamente por el Ayuntamiento en gestión directa (56 %), con un 36% gestionado a través de una concesión a una empresa privada (tabla 3). Sin embargo, en términos de población, casi la mitad de los asturianos (46%) reciben el agua a través de una empresa, ya que en general los municipios grandes y medianos tienden a privatizar el servicio (tablas 4 y 5); es probable que esta tendencia se mantenga en un futuro cercano. Por el contrario, los municipios pequeños presentan mayor proporción de gestión directa (tabla 6), debido en gran medida al bajo interés económico que presentan. Tabla 3. Clasificación de los municipios de Asturias según en modelo de gestión del servicio de abastecimiento.

TIPO DE GESTIÓN-Todos los municipios TIPO GESTIÓN Nº Municipios % Municipios Nº Habitantes % Habitantes

AYUNTAMIENTO (*) 44 56,41% 274.972 23,35% EMPRESA PRIVADA 28 35,90% 475.594 45,59% EMPRESA PÚBLICA 1 1,28% 274.037 26,27% EMPRESA MIXTA 1 1,28% 45.668 4,38% MANCOMUNIDAD(**) 4 5,13% 4.394 0,42%

TODOS: 78 100% 1.074.665 100% (*) Mieres es gestionada por Aqualia y el Ayuntamiento (servicio en baja). (**) Proaza, Quirós, Sto. Adriano y Teverga se gestiona por Mancomunidad.

Tabla 4. Modelo de gestión y habitantes servidos en municipios de más de 40.000 (grandes).

TIPO DE GESTIÓN- Municipios grandes Municipio Tipo de gestión Nombre de la empresa Nº Habitantes % Habitantes

Gijón EMPRESA PÚBLICA EMPRESA MUNICIPAL DE AGUAS DE GIJÓN (EMA) 274.037 38,4% Oviedo EMPRESA PRIVADA AQUALIA 216.607 30,3% Avilés AYUNTAMIENTO En proceso de privatización: Sociedad Mixta Aguas de Avilés. 83.320 11,7% Siero EMPRESA PRIVADA AQUALIA 49.491 6,9% Langreo EMPRESA MIXTA AGUAS DE LANGREO S.L. 45.668 6,4% Mieres AYTO. + E. PRIV. AQUALIA + Ayuntamiento (servicio en baja) 44.992 6,3% TODOS 714.115 100%


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Tabla 5. Modelo de gestión y habitantes servidos en municipios de entre 10.000 y 40.000 habitantes (medianos).

TIPO DE GESTIÓN- Municipios medianos TIPO GESTIÓN Nº Municipios % Municipios Nº Habitantes % Habitantes

AYUNTAMIENTO 5 33,33% 70.926 33,38%

EMPRESA PRIVADA 10 66,67% 141.533 66,62%

TODOS: 15 100% 212.459 100%

Tabla 6. Modelo de gestión y habitantes servidos en municipios de menos de 10.000 habitantes (pequeños).

TIPO DE GESTIÓN- Municipios pequeños TIPO GESTIÓN Nº Municipios % Municipios Nº Habitantes % Habitantes

AYUNTAMIENTO 37 64,91% 75.931 51,27%

EMPRESA PRIVADA 16 28,07% 67.766 45,76%

MANCOMUNIDAD(*) 4 7,02% 4.394 2,97%

TODOS: 57 100% 148.091 100% (*) Proaza, Quirós, Sto. Adriano y Teverga.

57%36%

1%

1%5%

AYUNTAMIENTO (*)

EMPRESA PRIVADA

EMPRESA PÚBLICA

EMPRESA MIXTA

MANCOMUNIDAD(**)

(*) Mieres es gestionada por Aqualia y el Ayuntamiento (servicio en baja). (**) Proaza, Quirós, Sto. Adriano y Teverga se gestiona por Mancomunidad.

Figura 1. Distribución de los municipios de Asturias según modelo de gestión del

abastecimiento


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MANC.0%

EMPRESA PÚBLICA

25%

AYTO. 26%

EMPRESA MIXTA

4%

EMPRESA PRIVADA

45%

(*) Mieres es gestionada por Aqualia y el Ayuntamiento (servicio en baja).

(**) Proaza, Quirós, Sto. Adriano y Teverga se gestiona por Mancomunidad.

Figura 2. Distribución de la población total de Asturias según el modelo de gestión de abastecimiento.

En la tabla 7 se presenta información sobre la población y el volumen total de agua captado para uso urbano (incluye usos domésticos, comerciales, municipales y pequeñas industrias), medido en el punto de captación o, en ciertos casos, en el punto de tratamiento, y diferenciando entre el que proviene de fuentes propias y el que procede del sistema Nalón-Narcea de CADASA. La población total se ha obtenido del Padrón de 2007, mientras que la equivalente se ha estimado a partir de un coeficiente empírico. Los datos de consumos se han obtenido de las siguientes fuentes:

- Datos de explotación de CADASA - Información aportada por la CH del Cantábrico (CHC) procedente del Plan de

demarcación 2009-2015 que se encuentra en elaboración - Encuestas de abastecimiento en municipios (Indurot y CHC) - Entrevistas personales con responsables de empresas de abastecimiento. - Memorias anuales de la Empresa municipal de aguas (EMA) de Gijón. Se presentan los valores correspondientes a cada uno de los seis municipios más grandes y, por estimación (aplicando una dotación de 300 litros por habitante y día), para la totalidad de Asturias. A partir de la población servida y de los volúmenes totales captados para uso urbano, se puede estimar la dotación de abastecimiento en alta para usos urbanos por municipios y total, que aparece en la última columna de la tabla 7, y se representa gráficamente, junto con los volúmenes anuales, en las figuras 3 y 4. Los municipios grandes, que concentran dos tercios de la población del Principado, tienen un consumo medio anual de unos 94,3 hm3/año, lo que implica una dotación media en alta


-25-

de 335 litros por habitante y día, mientras que el consumo medio anual para todo el Principado asciende a 134,8 hm3/año, con una dotación de 324 l/h·d. Nótese que no se han considerado los consumos industriales, sino únicamente los urbanos, que incluyen usos domésticos, municipales, comerciales y de pequeñas industrias.

Tabla 7. Consumos y dotaciones en alta en los principales municipios de Asturias y en toda la región (datos de

2007).

Municipio Pob. total Pob. equiv. Fuentes propias (hm3)

CADASA (hm3)

Vol. Total (hm3)

Dot. media alta (l/h·día)

Gijón 274037 301441 11.3 15.4 26.7 243

Oviedo 216607 238268 22.0 5.0 27.0 310

Avilés 83320 84986 9.0 3.0 11.6 374

Siero 49491 51966 0.7 4.8 5.5 290

Langreo 45668 47951 13.9 0.0 13.9 794

Mieres 44992 47242 9.6 0.0 9.6 557

Municip. grandes 714115 771853 66.5 28.2 94.3 335

Resto de Asturias 245000 245000 26.8 0.0 26.8 300 (1)

Todo Asturias 1075015 1138548 93.6 41.2 134.8 324 (1) Valor estimado.

También es posible estimar la relación entre el agua registrada y el agua tratada o captada, índice que puede también considerarse como un indicador de la eficiencia de un sistema de abastecimiento (tabla 8). Se observa que, salvo Gijón, el resto de municipios grandes presentan eficiencias inferiores al 75%.

Tabla 8. Estimación de la eficiencia de algunos municipios grandes de Asturias.

Municipio Agua captada

Agua registrada

Índice eficiencia

Gijón 26.7 24.2 90.6% Oviedo 27.0 19.7 73.0% Avilés 11.6 6.8 58.6% Siero 5.5 3.85 (*) 70.0% (*) Langreo 13.9 4.2 30.2% Mieres 9.6 2.9 30.2% Media - - 65.4%

(*) Valores estimados.

El valor medio de la eficiencia de las redes en que se dispone de información es del 65,4%, lo que indica, si se extrapola dicho valor a la totalidad de Asturias, que las pérdidas totales (reales más aparentes) ascienden a unos 46,7 hm3 de agua anuales en todo el Principado. En Cantabria, una región vecina a Asturias con orografía, clima y modo de poblamiento similares, se realizó un estudio exhaustivo en 2005 sobre el agua de abastecimiento (El agua de abastecimiento en Cantabria 2005. Consejería de Medio Ambiente. 2006), llegándose a la conclusión de que las pérdidas medias eran del 36 %, lo que supone una eficiencia del 64%, algo menor que la calculada para Asturias. La diferencia puede en parte explicarse por su mayor proporción de población urbana: los núcleos de más de 40.000 habitantes de Cantabria suman el 44% de la población, mientras que en Asturias esta cifra es del 66%.


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0

5

10

15

20

25

Gijón Oviedo Avilés Siero Langreo Mieres

Co

nsu

mo

(H

m3 /a

ño

)

200

300

400

500

600

700

800

900

Do

taci

ón

(l/

hab

·día

)

Cons. fuentes propias

Cons. CADASA

Dot. media

Figura 3. Consumos y dotaciones de agua en los municipios de más de 40.000

habitantes.

0

20

40

60

80

100

120

Municip. >40.000 hab. Todo Asturias

Co

nsu

mo

(H

m3/

año

)

310

315

320

325

330

335

340

345

350

Do

taci

ón

(l/

hab

·día

)

Cons. fuentes propias

Cons. CADASA

Dot. media

Figura 4. Consumos y dotaciones de agua en Asturias.


-27-

2.2 Ahorro potencial de agua basado en el aumento de la eficiencia de los sistemas de abastecimiento

Para estimar el ahorro de agua potencial que se podría conseguir en el Principado de Asturias empleando únicamente medidas de mejora de eficiencia de los sistemas de abastecimiento urbano, es necesario determinar cuáles son las dotaciones alcanzables y compararlas con las calculadas en el apartado anterior. Para calcular cuáles serían dotaciones objetivo realistas en esta región se van a emplear dos enfoques: por un lado, un análisis comparativo con otras regiones españolas, en la medida de lo posible de similares características; por otro, una extrapolación del método ILI (Lambert y McKenzie, 2002), que tiene en cuenta las características básicas (longitud, número de conexiones y presión media) de las redes. Ambas estimaciones deben tomarse como una aproximación, siendo recomendable, como se reflejará en el apartado siguiente, adoptar como medida inicial del plan de eficiencia en el uso del agua en Asturias una cuantificación detallada y objetiva de la situación actual y de las posibilidades de mejora. El Consorcio de Aguas Bilbao-Vizcaya abastece aproximadamente a un millón de habitantes, en su mayor parte concentrados en provincia de Vizcaya, con un volumen anual de unos 96 hm3 (2007), lo que significa una dotación en alta de 250 l/h·d. En Vitoria-Gasteiz, una de las ciudades españolas que más esfuerzos ha invertido en el ahorro de agua desde 2001, la dotación en alta para abastecimiento urbano, sin incluir usos industriales-comerciales, fue en 2007 de 194 l/h·d. La dotación media en alta del Consorcio de Aguas de Guipúzcoa, que sirve a una población esencialmente rural y dispersa, es de 270 l/h·d. En Cantabria, las pérdidas estimadas en el conjunto de todas las redes de abastecimiento son del 36%, por lo que la dotación en alta en 2004 era de 366 l/h·d; concretamente, en Santander el rendimiento de la red se estimó en un 50,5%, con una dotación de 374 l/h·d (dato de 2004). El Canal de Isabel II, que abastece a Madrid y sus municipios circundantes, presenta una dotación media en alta del orden de 245 l/h·d (2007), similar a la del Consorcio Bilbao-Vizcaya. Finalmente, en las Cuencas Internas de Cataluña la dotación media en alta se estimó, para el año 1999, en 238 l/h·d, con valores por municipios que oscilan entre 100 y 1000 l/h·d; el municipio de Barcelona presentó una dotación en alta de 228 l/h·d, y el consumo doméstico facturado ascendió a 128 l/h·d. Estos valores no reflejan una situación óptima, sino la realidad española, que es un país que tradicionalmente se ha situado en posiciones poco destacadas, dentro del mundo desarrollado, en cuanto a eficiencia en el uso del agua. El único caso que se puede considerar paradigmático y ejemplar es el de la ciudad de Vitoria, que ha mantenido a lo largo de los años una estrategia de ahorro que ha situado a esta ciudad en niveles equiparables a los de las ciudades europeas más eficientes. El índice ILI (Infrastructure leakage index) se define como el cociente entre las pérdidas reales de una red de abastecimiento en un año, y las pérdidas mínimas inevitables correspondientes a dicha red, en el caso de que se encontrara en perfecto estado de mantenimiento; así, un ILI en torno a 1 indica una red óptima, mientras que valores por encima de 2 deben ser corregidos. Las pérdidas inevitables dependen fundamentalmente de la longitud de la red, la densidad de conexiones y la presión de servicio. Se considera


-28-

que las pérdidas inevitables máximas que pueden producirse en la mayor parte de los sistemas de abastecimiento se sitúan en torno a un 20%, en el caso más desfavorable de redes extensas con altas presiones (A Review of Performance Indicators for Real Losses from Water Supply Systems, Lambert et al. 2000); como término medio, una red de abastecimiento estándar debe aspirar a unas pérdidas en torno al 10% del volumen de entrada. La dotación final actual en Asturias, medida en los puntos de entrega, se sitúa en torno a 220 l/h·d, sin considerar ninguna medida de gestión de la demanda. Asumiendo dicha dotación final y tomando las pérdidas objetivo como el 20% del volumen de entrada, resulta una dotación objetivo en origen de 250 l/h·d; en caso de asumir que las pérdidas inevitables equivalen al 12% del caudal de entrada a las redes, la dotación necesaria en origen sería de 230 l/h·d. Si se denomina escenario 1 a la consecución de una dotación en alta de 275 l/h·d, y escenario 2 al objetivo de 250 l/h·d, se llega a los resultados de ahorro potencial por eficiencia de las redes que se presentan en la tabla 9, donde se han considerado por una parte los municipios grandes, y por otra la totalidad de Asturias.

Tabla 9. Dotaciones y ahorro de agua objetivos en Asturias considerando dos escenarios de trabajo

Municipios grandes (1)

Todo Asturias

Volumen captado para usos urbanos (hm3) 94.3 134.8 Población fija abastecida 714115 1075015 Población equiv. abastecida 771853 1138548 Dotación actual en alta (l/h·día) 335 324 Dotación objetivo en alta esc. 1 (l/h·día) 275 275 Dotación objetivo en alta esc. 2 (l/h·día) 250 250 Ahorro de agua escenario 1 (hm3) 20.4 24.1 Ahorro de agua escenario 2 (hm3) 24.7 31.7 (1) Gijón, Oviedo, Avilés, Siero, Langreo y Mieres

0

5

10

15

20

25

30

35

Municipios grandes Toda Asturias

Hm

3/a

ño

Ahorro Esc. 1

Ahorro Esc. 2

Figura 5. Ahorro potencial de agua por aumento de la eficiencia de los sistemas de

abastecimiento en Asturias. Ver definición de escenarios en el texto principal.


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Se llega a la conclusión, por tanto, de que las mejora de eficiencia de las redes de abastecimiento permitiría ahorrar en toda Asturias entre 24 y 32 hm3 al año, en función del valor que se adopte para las pérdidas. Si se acometiera únicamente las reformas descritas en los seis municipios más grandes (Gijón, Oviedo, Avilés, Siero, Langreo y Mieres), el ahorro obtenido estaría entre 20 y 25 hm3 anuales (figura 5).

2.3 Recomendaciones para mejorar la eficiencia de los sistemas de abastecimiento de Asturias

Una vez definidas las herramientas generales para conseguir mejorar los sistemas de abastecimiento (apartado 1) y de realizar un diagnóstico preliminar de la situación y posibilidades de optimización de los sistemas del Principado de Asturias (apartados 2.1 y 2.2), se emitirán algunas recomendaciones para alcanzar los objetivos señalados en esta región. La consecución de mejoras en la eficiencia de los sistemas de abastecimiento de Asturias pasa por disponer de más y mejor información sobre el estado y funcionamiento de los mismos. Para ello, se plantea la posibilidad de crear o habilitar un ente público para la recopilación y análisis de información de los servicios de abastecimiento del Principado, quizás vinculado a alguna de las consejerías que gestionan fondos para obras de servicios municipales o un “Observatorio de la sostenibilidad de Asturias”. Este observatorio podrá crearse y dotarse de competencias por vía legal para ejercer, entre otras, las siguientes funciones:

a) Informar a los municipios sobre las mejoras posibles en materia de abastecimiento y de su importancia práctica en términos económicos, ambientales y sociales.

b) Recabar anualmente de los municipios y empresas de abastecimiento la información básica de parámetros de gestión y explotación, para elaborar las tablas de indicadores por municipio. Gestionar el registro de estos datos y supervisar la veracidad de la información aportada.

c) Establecer valores guía de los indicadores de eficiencia para los distintos municipios, basándose en las particularidades de cada caso. La tendencia a alcanzar y reducir estos valores guía será una medida de la eficiencia en la gestión.

d) Emitir un informe anual comparando y analizando los indicadores de eficiencia en el uso del agua urbana alcanzados por los distintos municipios, y sus tendencias de evolución.

e) Formar a los técnicos municipales y a las empresas que lo deseen sobre las técnicas y herramientas de gestión de sistemas de abastecimiento (gestión integral de activos, gestión estratégica por indicadores, control de fugas, etc.)

f) Asesorar a los municipios que se platean la privatización de los servicios del agua sobre las condiciones técnicas y económicas más adecuadas, y las implicaciones que cada decisión conlleva.


-30-

g) Informar al público en general sobre cualquier aspecto relativo a la gestión o el estado de los abastecimientos municipales de la región.

h) Proponer y coordinar estudios o proyectos destinados a la mejora conjunta de varios ayuntamientos y a favorecer sinergias entre ellos.

Nótese que una de las tareas principales del “Observatorio de la sostenibilidad”, que podrá desempeñar otras funciones además de las descritas en este documento, sería diseñar un marco homogéneo y adecuado para comparar la situación real con la situación alcanzable en los diferentes municipios, sentando así las bases para definir acciones que promuevan la eficiencia sobre una base objetiva y mesurable. Como ya se ha mencionado, en el sector de los servicios de abastecimiento no existen mecanismos naturales de competición entre los distintos organismos, y mucho menos en el caso de que éstos sean directamente administraciones públicas, por lo que es necesario suplirlos de manera externa, como parte de un servicio público. En el apartado 1.2 se presentaron numerosos indicadores, estructurados según diez apartados, que reflejan gran parte de las facetas y áreas de actividad de una empresa o servicio de abastecimiento de agua. En general, sólo las organizaciones más grandes, que dan servicio a cientos de miles de personas, tendrán necesidad de utilizar un sistema de indicadores relativamente complejo. La mayor parte de los municipios de Asturias, a excepción de Gijón y Oviedo, son de menos de 100.000 habitantes y pueden alcanzar una mayor eficiencia en la gestión basándose en el seguimiento de una familia simplificada de indicadores básicos, que con el tiempo podrán ampliarse o diversificarse. Se requiere la siguiente información de partida para una primera caracterización de cada uno de los principales sistemas de abastecimiento de Asturias: 1) Población equivalente anual servida (fija más flotante) 2) Longitud total aproximada de la red (en alta y en baja, incluyendo acometidas) 3) Número de abonados domésticos 4) Número de abonados totales 5) Número de contadores totales 6) Número de empleados equivalentes a tiempo completo 7) Volumen medio de agua entrante al sistema (m3/año) 8) Volumen medio de agua contabilizada (facturada o subvencionada) para usos

domésticos (m3/año) 9) Volumen medio de agua contabilizada (facturada o subvencionada) total (m3/año) 10) Presupuesto medio anual de operación (sin reservas) 11) Ingresos medios anuales por tarifas 12) Inversión media anual de capital 13) Número de roturas de tubería anuales 14) Conocimiento y sistema de gestión de las infraestructuras1 (1 a 4):

1 Se proponen los siguientes cuatro niveles:

1) Se dispone de esquemas y planos en papel del trazado de la red, en su mayoría sin informatizar y poco precisos. Se depende del conocimiento del personal técnico para el mantenimiento.

2) Existen planos en formato digital de la totalidad de la red, con precisión adecuada e incluyendo de arquetas, válvulas y depósitos.


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A partir de estos datos, se propone diseñar una batería de indicadores, como la que de forma tentativa se presenta a continuación: Nº Indicador Valor objetivo I1 Porcentaje de pérdidas en la red (por volumen o por km) 10-20% (<7

m3/km·d) I2 Vol. de agua anual servida por empleado de plantilla (m3

por empleado y año) 200.000

I3 Porcentaje medio de contadores revisados (por periodo de facturación)

100%

I4 Porcentaje de ingresos por tarifas sobre gastos anuales >=100% I5 Porcentaje de inversiones medias anuales de capital

sobre valor total de activos 3-6%

I6 Nivel de información sobre las infraestructuras 3 (1) I7 Nº de roturas anuales por km de red 0,1 I8 Dotación media por persona y día (usuarios domésticos) 150-200

(1) Ver nota 1 al pie de página

Los valores objetivo se han tomado, de forma provisional, de cifras medias basadas en experiencias a nivel mundial, y será necesario revisarlos basándose en datos específicos de Asturias. La recopilación y análisis de toda la información necesaria es un trabajo que debe llevarse a cabo de forma rigurosa y sistemática por el órgano designado, realizando auditorías esporádicas que permitan evaluar la fiabilidad de la información. Una vez se disponga de información ordenada y sistemática sobre el estado de los servicios de abastecimiento a través de indicadores, será posible acometer medidas basadas en la comparación entre los valores reales y los que se establezcan como objetivo. A continuación se exponen algunas de las acciones posibles: 1) Vincular las ayudas para proyectos y obras de mejora de los abastecimientos en los

municipios con los valores y tendencias de sus indicadores de gestión.

2) Vincular el precio de venta del agua de CADASA a los distintos usuarios municipales con sus niveles de eficiencia en la gestión.

3) Establecer premios o inversiones extraordinarias, con carácter anual, para los municipios que mejor puntúan en sus indicadores de eficiencia.

4) Fomentar criterios que primen la eficiencia a la hora de redactar los contratos de concesión de servicios de abastecimiento.

3) Se dispone de una base de información geográfica (BIG), con la ubicación y características

básicas (dimensiones y materiales) de los elementos del sistema. 4) Se dispone de una BIG con información actualizada sobre el historial y estado de conservación

de todos los elementos del sistema.


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Cada uno de los indicadores anteriores está vinculado a acciones específicas que permitirán mejorar la situación de la empresa u organización que las acometa. Todas las medidas concretas deberán formar parte, en última instancia, de alguno de los marcos generales descritos anteriormente: plan estratégico, plan de gestión de activos o estrategia de reducción de fugas:

Indicadores y acciones específicas I1- Porcentaje de pérdidas en la red

• Detectar y cuantificar las fugas más importantes • Incrementar el presupuesto dedicado a mantenimiento de infraestructuras • Iniciar un programa de rehabilitación y renovación de tuberías.

I2- Vol. de agua anual servida por empleado (m3 por empleado y año) • Reducir la plantilla. • Formar a un porcentaje del personal para realizar otras tareas que

aumenten la eficiencia de la organización (p.e. reduciendo la subcontratación)

I3- Porcentaje medio de contadores revisados (por periodo de facturación) • Incrementar la plantilla dedicada a la lectura de contadores • Subcontratar una parte del servicio de lectura de contadores • Aumentar la eficiencia de la plantilla propia

I4- Porcentaje de ingresos por tarifas sobre gastos anuales • Reducir los costes de operación de la organización • Incrementar las tarifas

I5- Porcentaje de inversiones de capital sobre gastos anuales • Mejorar el margen de explotación aumentando la eficiencia • Incrementar las tarifas

I6- Nivel de información sobre las infraestructuras • Elaborar o subcontratar una base de datos con SIG de las infraestructuras • Actualizar y poner en formato digital la información disponible

I7- Nº de roturas anuales por km de red • Incrementar el presupuesto dedicado a mantenimiento de infraestructuras • Iniciar un programa de rehabilitación y renovación de tuberías.

I8- Dotación media por persona y día (usuarios domésticos) • Comprobar el nivel de fugas en la red • Realizar campañas de ahorro de agua

Los indicadores propuestos no poseen un significado de forma aislada, sino que el conjunto de todos ellos constituye un diagnóstico sistémico de cada organización. En consecuencia, como se ha podido observar, las medidas correctoras no se corresponden con indicadores individuales, sino que en general actúan en relación con todos o una parte de ellos. Es conveniente que todas las acciones orientadas a incentivar la gestión eficiente en los servicios de agua en Asturias partan de un alto grado de consenso político a escala regional sobre la conveniencia de promover una campaña de aumento de la eficiencia en el uso del agua. Sería conveniente que CADASA, como principal órgano supramunicipal


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de abastecimiento, siguiera las recomendaciones planteadas, siendo el primero en evaluarse y en fijarse objetivos de gestión, a modo de ejemplo para el resto de los sistemas. Se sugiere el lema “Un embalse entre todos”, fundado en el hecho de que los efectos de una modernización intensiva equivaldrían a la creación de un nuevo gran embalse para abastecimiento en la región, con unos beneficios indirectos más altos.

En conclusión, se propone una serie de acciones concretas que deberán ejecutarse en un plazo de tres años: 1- Crear por vía legal un observatorio de los abastecimientos de Asturias, dotándolo de

capacidad para llevar a cabo las tareas descritas anteriormente, y que podrá además desempeñar otras funciones de coordinación del Plan de eficiencia en el uso del agua en Asturias.

2- Implantar en CADASA sistemas de mejora de la eficiencia y gestión, de forma que sirva como ejemplo y referencia para el resto de organismos.

3- Crear un premio destinado a inversiones en infraestructuras de abastecimiento para los municipios que muestren una mejor evolución de sus indicadores de eficiencia a lo largo de 3 años.

El presupuesto total estimado para llevar a cabo el plan propuesto asciende a unos 555.000 €, desglosados de la siguiente manera:

MEDIDA Año 1 Año 2 Año 3 1- Observatorio de abastecimiento (1) 75.000 € 75.000 € 75.000 € 2- Implantación de mejoras en CADASA (2) 60.000 € 40.000 € 30.000 € 3- Premio a municipios eficientes (3) - - 300.000 € TOTAL: 135.000 € 115.000 € 505.000 €

(1) Un técnico y un administrativo a tiempo completo. (2) Personal propio, asistencias técnicas y software. No incluye inversiones en equipos. (3) 1er premio: 100.000 €; 2º premio: 60.000 €; 3er premio: 40.000 €. Deberán ser invertidos en obras

de abastecimiento.

Este presupuesto incluye inversiones por valor de 300.000 €, por lo que el coste real de poner en marcha el plan de mejora en la eficiencia como tal, es de unos 120.000 € anuales, que posteriormente descenderán, una vez que CADASA haya implantado las mejoras internas. Esta inversión en conocimiento y creación de capacidad supone un incremento aproximado de una milésima de euro por metro cúbico en el precio medio del agua de abastecimiento en Asturias, o de dos milésimas de euro sobre el precio en alta que aplica CADASA a sus clientes. El coste total de las inversiones necesarias para alcanzar los niveles de eficiencia previstos en los distintos sistemas municipales sólo podrá evaluarse tras disponer de los datos de partida resultantes de la actividad del observatorio propuesto.

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