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Esta guía busca contribuir al proceso de planeamiento del gobierno de la Ciudad Autónoma deBuenos Aires. Está dirigida a los funcionarios involucrados en llevar adelante este proceso encada jurisdicción porteña y se compone de cuatro secciones.
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Programa de Política y Gestión de Gobierno
Guía para la Planificación Estratégica en el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Resumen Ejecutivo
Esta guía busca contribuir al proceso de planeamiento del gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Está dirigida a los funcionarios involucrados en llevar adelante este proceso en cada jurisdicción porteña y se compone de cuatro secciones.
La primera sección es de carácter introductorio y describe brevemente los cambios que tendrán lugar en el proceso de planeamiento 2013 en comparación con los procesos anteriores —desde 2008, el Gobierno de la Ciudad realizó ejercicios sistemáticos de planeamiento operativo—.
La segunda sección presenta el marco conceptual a partir del cual se diseña e implementa un proceso de planeamiento, con énfasis en los desafíos para que se convierta en una efectiva herramienta para orientar las acciones de gobierno.
En la tercera sección se detalla el proceso de elaboración de las matrices de planificación. Este proceso comienza a partir de la pregunta ¿dónde estamos? y de la elaboración de un diagnóstico situacional. Además, se incluyen recomendaciones sobre cómo realizar este diagnóstico. La segunda parte de esta sección constituye el núcleo central de esta guía ya que especifica cómo definir objetivos y resultados de la acción de gobierno. Aquí la pregunta orientadora es ¿hacia dónde vamos? Para facilitar la comprensión del proceso y la elaboración de las matrices de planificación se utiliza el ejemplo de la política de seguridad.
La cuarta sección se refiere al punto de llegada del proceso de planificación y se organiza a partir de la pregunta ¿cómo sabemos que llegamos? Esta sección explica qué son los indicadores, cuáles son los distintos tipos que existen y qué funciones que pueden cumplir, y, finalmente, cómo se construyen.
Los anexos contienen los detalles y las características de los formularios que se utilizarán en la Plataforma Digital de Planificación Estratégica del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
La guía fue elaborada en el marco de un convenio de asistencia técnica entre CIPPEC y la Subsecretaría de Planeamiento y Control de Gestión, y es el resultado de la interacción de los equipos de ambas organizaciones.
2
Índice de gráficos, cuadros y tablas ............................................................................................................. 2
Introducción ..................................................................................................................................................... 4
La planificación en el marco de la gestión orientada a resultados ........................................................ 5
Elaboración de las matrices de planificación ............................................................................................. 7
¿Dónde estamos?: diagnóstico situacional ........................................................................................... 8
¿A dónde queremos ir y cómo podemos llegar? Definición de objetivos y proyectos ................ 10
Objetivos de impacto ............................................................................................................................. 10
¿Qué son los objetivos de impacto? .......................................................................................................... 10
Preguntas clave ......................................................................................................................................... 10
Objetivos ministeriales .......................................................................................................................... 11
¿Qué son? ................................................................................................................................................. 11
Preguntas clave ......................................................................................................................................... 11
Objetivos operativos .............................................................................................................................. 11
¿Qué son? ................................................................................................................................................. 11
Preguntas clave ......................................................................................................................................... 11
Proyectos ................................................................................................................................................. 12
¿Qué son? ................................................................................................................................................. 12
Preguntas clave ......................................................................................................................................... 12
¿Cómo sabemos que llegamos?: construcción de indicadores ............................................................. 13
¿Qué es un indicador y para qué sirve? .............................................................................................. 13
¿Qué tipo de indicadores pueden formularse? .................................................................................. 14
¿Cómo construir indicadores? .............................................................................................................. 18
Reflexiones Finales ....................................................................................................................................... 19
Anexo 1 ............................................................................................................................................................ 20
Anexo 2 ............................................................................................................................................................ 22
Anexo 3 ............................................................................................................................................................ 24
Autores y agradecimientos .......................................................................................................................... 26
Referencias y bibliografía consultada ....................................................................................................... 27
Índice de gráficos, cuadros y tablas Gráfico 1. Las preguntas que se hace la planificación ............................................................................. 6
Cuadro 1. El papel de la planificación en la gestión pública .................................................................. 6
Gráfico 2. Objetivos e indicadores en el marco de la cadena de valor .................................................. 8
Gráfico 3. Objetivos e indicadores: ejemplo .............................................................................................. 8
Cuadro 2. Preguntas para la identificación y análisis del problema ..................................................... 9
Gráfico 4. Diagrama del árbol de problemas ............................................................................................. 9
3
Cuadro 3. ¿Cómo redactar los objetivos? .................................................................................................. 10
Cuadro 4. Ejemplo de objetivo de impacto .............................................................................................. 11
Cuadro 5. Ejemplo de objetivo ministerial .............................................................................................. 11
Cuadro 6. Ejemplo de objetivo operativo ................................................................................................. 11
Cuadro 7. Ejemplos de proyectos ............................................................................................................... 12
Gráfico 5. Ejemplo de Matriz de Objetivos ............................................................................................. 12
Gráfico 6. Indicadores sobre la relación entre etapas de la cadena de valor ..................................... 14
Gráfico 7. Indicadores de las etapas de la cadena de valor ................................................................... 15
Gráfico 8. Indicadores de seguridad para las distintas etapas. ............................................................ 16
Gráfico 9. Indicadores sobre la relación entre etapas de la cadena de valor: descripción .............. 16
Gráfico 10. Indicadores de seguridad para la relación entre etapas. ................................................... 17
Gráfico 11. Etapas para la construcción de indicadores ......................................................................... 19
Tabla 1. Ficha de indicadores ...................................................................................................................... 20
Gráfico 12. Ejemplo de cadena de valor para el sector de política de infraestructura ..................... 21
Gráfico 13. Ejemplo de cadena de valor para el sector de política de cultura ................................... 21
Tabla 2. Campos para la definición de los objetivos y proyectos ........................................................ 22
Tabla 3. Campos para la definición de proyectos ................................................................................... 23
Tabla 4. Criterios para la confección de indicadores .............................................................................. 24
4
Introducción
El objetivo de esta guía es presentar un conjunto de orientaciones para la elaboración del Plan Operativo 2013 (PO 2013) del gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La elaboración de este plan, según lo previsto por la Dirección General de Planificación Estratégica de la Subsecretaría de Planeamiento y Control de Gestión de la Jefatura de Gabinete de Ministros, presenta modificaciones con respecto a los ejercicios de planificación realizados en años anteriores. Las principales modificaciones son: 1) a partir del Plan Operativo 2013 se buscará poner mayor énfasis en el diagnóstico a partir del cual se diseñan los objetivos, 2) además, se definirán tres niveles de objetivos (impacto, ministeriales y operativos) en lugar de dos; 3) se elaborarán indicadores para que los objetivos puedan traducirse en resultados y logros 4) y PO 2013 vinculará por primera vez la planificación con el presupuesto de la Ciudad.
La nueva estructura busca organizar la acción de gobierno hacia una cadena de resultados; para eso, distingue entre aspectos operativos (procesos y productos) y aspectos estratégicos (resultados). Esta organización permitirá establecer un vínculo entre los objetivos de largo plazo del gobierno de la Ciudad y las acciones cotidianas de los distintos ministerios que lo componen, con el fin de poder mejorar tanto la eficacia de las iniciativas implementadas como su coordinación y coherencia.
La definición de indicadores para cada uno de los objetivos también permitirá realizar un seguimiento de la evolución de los proyectos y una medición del logro de las metas propuestas. De esta manera se provee de herramientas tanto para la toma de decisiones informadas sobre la necesidad de rediseñar políticas y procesos como para comunicar a la ciudadanía de manera clara y concreta cuáles son los logros alcanzados.
Vincular el Plan Operativo 2013 con la planificación del presupuesto permitirá determinar el origen de los recursos y las partidas asociadas al conjunto de proyectos u obras a desarrollar durante el año. Esta articulación permitirá realizar una evaluación del gasto asignado a las distintas actividades y de los resultados obtenidos, que se convertirá en un insumo central para orientar la gestión hacia la obtención de resultados.
En un contexto cada vez más complejo en el cual el Estado debe proveer múltiples bienes y servicios, la planificación se transforma en una herramienta fundamental para orientar la acción de gobierno y mejorar su desempeño. Sin embargo, no debemos olvidar que la planificación es solo una herramienta y que para que sea efectivamente un norte que oriente el trabajo diario de la administración pública debe ser acompañada de cambios en las prácticas cotidianas, y ello es una tarea de largo plazo que se alcanza de forma incremental en el tiempo.
5
La planificación en el marco de la gestión orientada a resultados
La gestión orientada a resultados es un modelo de gestionar la administración pública que surge a fines del siglo XX cuando en el marco de las reformas del Estado se incorporan a la administración pública mecanismos habituales de la gestión del sector privado. Aunque con múltiples variaciones, este modelo de gestión se caracteriza por otorgarle mayor importancia al logro de resultados que a los procedimientos burocráticos tradicionales. Para ello son necesarios dos componentes1:
i) La definición de los objetivos y metas de los programas y proyectos.
ii) La definición de estándares e indicadores que permitan medir si se alcanzaron los objetivos y si se lo hizo de manera eficiente.
El primer componente corresponde propiamente a la planificación, una herramienta para definir de manera anticipada el rumbo que deben tomar las acciones del gobierno. Específicamente, se refiere a un cálculo que precede y preside la acción y se caracteriza por: i) una proyección de futuro, ii) sistematicidad del análisis para la toma de decisiones y iii) una visión global no segmentada2. En este sentido, la planificación permite atenuar la incertidumbre que se produce al diseñar acciones en un tiempo presente que se implementarán en un futuro sobre el que no tenemos certezas.
En este sentido, la planificación implica responder a tres preguntas fundamentales3: ¿dónde estamos?, ¿a dónde queremos ir? y ¿cómo podemos llegar?
Para responder a la primera pregunta es necesario realizar un diagnóstico sobre la situación inicial a partir de información precisa (tanto cuantitativa y cualitativa) que permita conocer no solo cuáles son las características, alcance y factores explicativos del problema a abordar, sino también cuáles son las capacidades con las que se cuenta para abordar ese problema (experiencia, conocimiento, recursos) y cuál es el contexto político-institucional (actores y reglas existentes).
La segunda pregunta se vincula al momento estratégico de la planificación e implica priorizar y jerarquizar objetivos a partir de un análisis situacional e institucional, con el fin de alcanzar un horizonte deseado de mediano o largo plazo. Este horizonte es la visión que tiene un gobierno sobre cuál es la situación deseada a la cual se quiere arribar. Esta situación deseada suele estar estructurada en torno a ejes estratégicos que definen las grandes líneas de acción.
Por último, la tercera pregunta se refiere al momento operacional de la planificación, es decir a la definición de productos, proyectos/programas e insumos que serán necesarios para alcanzar los objetivos definidos previamente. El gráfico 1 sintetiza las preguntas que conlleva un proceso de planificación.
1 Laegreid y otros, 2006. 2 Matus, 2007 [1993]. 3 García López y García Moreno, 2010.
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Para poder responder a la pregunta ¿cómo sabemos que llegamos? es necesario definir un conjunto de indicadores que permitan medir el logro en relación con las metas previamente establecidas e implementar un sistema para realizar el seguimiento de la gestión.
Elaboración de las matrices de planificación
En toda actuación pública existe una cadena o un proceso a partir del cual se agrega valor a lo largo del ciclo de implementación de una iniciativa y se obtienen resultados para cada etapa. El primer eslabón de esta cadena son los insumos o erogaciones (en inglés, inputs), los cuales representan los factores necesarios para realizar actividades o procesos dentro de la organización. Luego, a partir de un proceso o conjunto de procesos, es posible obtener un producto (en inglés, output), que a su vez permitirá lograr un resultado (en inglés, outcome). De esta manera, es necesario poder establecer una relación lógico-causal entre las acciones realizadas por la organización (proyecto) y sus impactos.
La distinción tradicional realizada entre productos y resultados hace alusión a la divergente posibilidad de asignar una relación de causalidad con respecto a las acciones del gobierno. Mientras que los primeros son una consecuencia directa de las acciones del gobierno, los segundos no pueden ser atribuidos fácilmente a las mismas4. Por ejemplo, en el marco de una política de vacunación, la cantidad de vacunas aplicadas es un producto de la organización y la tasa de mortalidad infantil es un resultado. A su vez, es posible distinguir distintos tipos de resultados, cuya clasificación se encuentra estrechamente vinculada a la mejora del proceso de medición de desempeño y evaluación:
Aquellos que implican efectos más amplios y de largo plazo, y en los que intervienen múltiples factores ajenos al control de la organización (impactos).
Aquellos que implican efectos inmediatos y sobre los cuales la organización tiene una mayor capacidad de incidencia, aunque ello no implique un control absoluto (efectos directos intermedios y finales).
Con el fin de poder organizar la acción de gobierno a lo largo de una cadena de resultados, y distinguir entre aspectos operativos (procesos y productos) y aspectos estratégicos (resultados), se definieron tres niveles de objetivos: de impacto, ministeriales y operativos. Cada uno será acompañado por indicadores que permitan medir el logro de los resultados asociados. El gráfico 2 muestra la relación entre objetivos e indicadores.
El proceso de la acción de gobierno, llevado a cabo a través de sus diversos ministerios, debe responder a una secuencia lógica de objetivos y acciones consistentes y coordinadas que se enmarquen en el planeamiento estratégico y sean evaluados a partir de un conjunto de indicadores.
4 Bertok, 2006.
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Cuadro 2. Preguntas para la identificación y análisis del problema
¿Cuál es el problema?
¿Cuáles son sus dimensiones?
¿Cuáles son las causas del problema?
¿A quién afecta y en qué medida?
¿Cómo evolucionará el problema si no actuamos sobre él?
Fuente: Tamayo Sáez ,1997.
Una de las opciones para identificar un problema y sus posibles alternativas de solución es realizar un árbol de problemas. Para eso, se deben seguir los siguientes pasos6.
1. Identificar el problema central para el que se pretende desarrollar una solución. Se sugiere definirlo como un “estado negativo”.
2. Es recomendable que cada árbol se centre en la identificación de un solo problema, con sus causas y consecuencias.
3. Definir los efectos que el problema genera en la comunidad para determinar las consecuencias que tiene no resolverlo.
4. Reconocer en forma diferenciada las causas primarias del problema y su encadenamiento. De esta forma, si se logra resolver la causa primaria de un problema, probablemente se resuelvan también las derivadas.
5. Plasmar la información relevada en el diagrama o dibujo del árbol, según se sugiere en la imagen a continuación.
El gráfico 4 ejemplifica esta forma de abordar el análisis de un problema (el de la reincidencia delictiva de los jóvenes).
Gráfico 4. Diagrama del árbol de problemas
Fuente: CIPPEC, 2012
6 Lira, 2003.
10
¿A dónde queremos ir y cómo podemos llegar? Definición de objetivos y proyectos Para que puedan efectivamente estar orientados a la acción, es recomendable que los objetivos sean precisos, concretos, estén jerárquicamente estructurados y plasmen la cadena de resultados a través de la cual los recursos asignados a cada organización son transformados, mediante un conjunto de actividades, en productos, resultados e impactos. Para cada objetivo se definirá un nombre breve que permita identificarlo y buscarlo rápidamente, y una descripción/resumen narrativo que permita a una persona ajena a la organización entender acabadamente lo que el objetivo propone realizar.
De esta manera, al momento de elaborar los objetivos (tanto su nombre como su descripción) deberán tenerse en cuenta un conjunto de consideraciones que se detallan en el cuadro 3.
Cuadro 3. ¿Cómo redactar los objetivos?
Los objetivos deben estar redactados en infinitivo y sólo en su descripción se deben consignar los medios a través de/mediante los cuales se lograrán los mismos. Por ejemplo: reducir los delitos violentos a través de políticas focalizadas que disminuyan la reincidencia.
No se deben utilizar términos genéricos que no permitan identificar claramente lo que se pretende realizar ni tampoco siglas o abreviaciones.
Si el objetivo se aplica a una población o zona específica, esta información deberá incluirse en la descripción.
Objetivos de impacto
¿Qué son los objetivos de impacto?
Son los efectos indirectos y de largo plazo generados por la producción de bienes y servicios que realiza una determinada organización, y tienen un impacto directo sobre la ciudadanía. Es importante destacar que estos efectos no pueden ser atribuidos fácilmente a las acciones desarrolladas: su logro depende de otros factores contextuales y exógenos que la organización en cuestión no puede controlar como las acciones de otras instituciones (ministerios, otros poderes del estado) o jurisdicciones (gobierno nacional u otros gobiernos provinciales), las condiciones y los fenómenos sociales y económicos o las tradiciones culturales. Las siguientes preguntas clave buscan contribuir a validar la definición de un objetivo de impacto.
Preguntas clave
¿El objetivo de impacto identificado es consecuencia de los resultados de los programas y proyectos implementados? SI
¿El objetivo de impacto identificado depende de factores contextuales para el logro del resultado asociado al mismo? SI
¿Hay una relación indirecta entre las actividades y productos y el objetivo de impacto identificado?_SI
11
Cuadro 4. Ejemplo de objetivo de impacto
“Disminuir los niveles de criminalidad violenta en la Ciudad de Buenos Aires “.
Objetivos ministeriales ¿Qué son?
Son los efectos directos (resultados) de la producción de bienes y servicios de una determinada organización, y tienen un impacto directo sobre la ciudadanía. Como se mencionó respecto de los objetivos de impacto, éstos no pueden ser atribuidos de manera exclusiva a las acciones de la organización aunque el vínculo de causalidad es en este caso estrecho ya que se asume que los objetivos de resultado son afectados de manera significativa por las acciones del gobierno.
Preguntas clave
¿El objetivo ministerial identificado es consecuencia de los productos generados por el gobierno? SI
¿El objetivo ministerial identificado depende en gran medida de la acción exclusiva de la organización para el logro del resultado asociado al mismo? SI
Cuadro 5. Ejemplo de objetivo ministerial
“Mejorar el control del espacio público”.
Objetivos operativos
¿Qué son?
Son los productos de las actividades realizadas por la organización, es decir los bienes y servicios. Los bienes y servicios no son cualquier producto, sino aquellos que tienen prioridad estratégica. Asimismo, dentro de los objetivos operativos se incluyen los resultados que generan esos bienes y servicios de manera directa. A diferencia de los objetivos de impacto y de los objetivos ministeriales, el logro de los objetivos operativos puede ser fácilmente atribuido a las acciones del gobierno.
Preguntas clave
¿El objetivo operativo identificado está asociado a la generación de bienes y servicios que son producidos por la organización?_SI
¿El logro del objetivo operativo identificado puede ser atribuido de manera directa al conjunto de actividades que lleva adelante la organización? SI
Cuadro 6. Ejemplo de objetivo operativo
“Aumentar la prevención de agentes destinados a tareas de vigilancia en la calle”.
“Incrementar los mecanismos de vigilancia electrónica”.
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¿Cómo sabemos que llegamos?: construcción de indicadores
Para realizar un seguimiento del logro de los objetivos propuestos se requiere identificar los indicadores que permitirán medirlo y establecer una meta que defina los parámetros para evaluar el desempeño. De esta manera, cada objetivo (impacto, ministerial y operativo) debe estar asociado al menos a un indicador y a su meta correspondiente.
¿Qué es un indicador y para qué sirve?
Un indicador es una expresión cuantitativa construida a partir de variables cuantitativas o cualitativas que permiten medir un determinado fenómeno. En el marco de la gestión orientada a resultados, los indicadores son una herramienta para medir el desempeño de una organización a través del uso de los recursos y el logro de los resultados esperados asociados a un determinado objetivo. En este sentido, a fin de realizar el seguimiento y la evaluación de la gestión es indispensable contar con un conjunto de indicadores que sean relevantes, confiables y simples, entre otras características7.
Es importante tener en cuenta que la medición a través de los indicadores solo genera un conjunto de datos que deben ser interpretados en relación con su contexto. Esta interpretación puede ser utilizada fundamentalmente con dos objetivos: la mejora de las prácticas organizacionales y la rendición de cuentas del sector público.
Mejorar las prácticas organizacionales implica que la información que surge de la evaluación permanezca dentro de la organización donde será utilizada como herramienta de gestión para la planificación estratégica, la distribución de recursos o la toma de decisiones relacionada con la gestión de programas y políticas y la prestación de servicios.
Mejorar la rendición de cuentas implica que la información sea pública y que puedan acceder a ella diversos actores externos como otros funcionarios públicos, los medios de comunicación, organizaciones de la sociedad civil o los ciudadanos.
Para lograr una medición que permita monitorear y evaluar adecuadamente la gestión de recursos, debe comprenderse la cadena de valor que involucran las acciones de gobierno. En el gráfico 6 se pueden observar las diferentes etapas de generación de producto —erogación/insumo, proceso, producto y resultado— y su correlato con el planeamiento.
Los procesos se encuentran representados por los proyectos; los productos, por los objetivos operativos; y los resultados, por los objetivos ministeriales y de impacto. En este último caso, es relevante destacar que la desagregación de ambos tipos de objetivos permite mejorar el proceso de monitoreo y evaluación.
Como se mencionó previamente, los objetivos poseen diferente alcance, y las acciones de gobierno se encuentran estrechamente vinculadas al logro de objetivos ministeriales y poseen un menor alcance sobre los objetivos de impacto. No obstante, estos últimos tienen una gran importancia en la gestión de recursos ya que representan los resultados que afectan a la ciudadanía.
7 Ver en el Anexo I el detalle de las características con las cuales debe cumplir un indicador.
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La relación entre el cociente entre cobertura policial y las horas de policía en calle es un indicador de eficacia. Por ejemplo, si el cociente aumenta, podríamos ser más eficaces en alcanzar el objetivo de controlar el espacio público8, ya que existe un aumento mayor en la cobertura policial que las horas de personal en calle.
En el caso de indicadores de eficiencia, vinculamos los bienes y servicios provistos al ciudadano con los insumos. Esto último puede ser el gasto efectuado en personal policial. Por tanto el cociente entre ambos nos permite establecer la relación entre las ambas etapas. Así, un incremento en el mismo refleja un aumento en la eficiencia de los recursos ya que mejoró la relación entre las horas de presencia policial en calle (producto) y las erogaciones realizadas a los efectivos policiales.
Los indicadores de economía relacionan los procesos realizados con y los insumos requeridos para llevarlos a cabo. Los primeros pueden ser representados mediante el número de procedimientos policiales realizados9. El cociente entre el número de procedimientos y el gasto en personal policial representa, entonces, un indicador de economía ya que vincula ambas etapas del proceso. Por tanto, un incremento en este indicador representa una mejora en la relación entre la cantidad de procesos que se pueden realizar por unidad de insumo utilizada.
Por último, los indicadores de costo-efectividad vinculan los resultados (cobertura policial) con los insumos (gasto en personal policial). De esta forma, una mejora en la relación costo-efectividad es representada por un incremento en el indicador, ya que el mismo representa un aumento en la cobertura policial por unidad de gasto en personal. Es decir, es posible lograr una mejora en el control del espacio público (objetivo ministerial) sin que implique un incremento de la misma proporción en las erogaciones realizadas.
Gráfico 10. Indicadores de seguridad para la relación entre etapas10.
Fuente: CIPPEC, 2012.
El desarrollo de indicadores debe responder a las necesidades propias de las prioridades definidas en la gestión. En este sentido, no existe un criterio universal para comenzar por algún tipo de indicador específico. Sin embargo, en muchas ocasiones es razonable empezar por aquellos que tienen como objetivo mesurar las etapas y luego seguir por aquellos que vinculan éstas últimas.
8 Ver gráfico 4. 9 No necesariamente deben ser arrestos, puede referirse a número de controles policiales efectuados. 10 En el ejemplo, el insumo podría ser la cantidad de policías. En los períodos inflacionarios puede ser mejor emplear como insumo unidades físicas porque la nominalidad puede desvirtuar el indicador.
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¿Cómo construir indicadores? El proceso de construcción de indicadores no es una forma estándar de implementación que permite una confección sistemática porque se deben considerar muchos aspectos específicos del programa/política, el territorio, la agencia encargada de su implementación y el momento11. En este sentido, si bien no es posible realizar una construcción y aplicación uniforme de los indicadores, sí es posible contemplar una serie de lineamientos que permitan dotarlos de consistencia.
Con el objetivo de alcanzar coherencia en el desarrollo de los indicadores, es necesario tener presentes las definiciones estratégicas de la institución para luego encaminar los esfuerzos hacia la confección de indicadores. Es decir, un paso previo a la construcción de los indicadores es la identificación de los objetivos y metas propios del proceso de planificación institucional, donde la medición se desprende de los objetivos y metas establecidas.
Por otro lado, la relevancia o pertinencia del indicador es establecida por la autoridad responsable del monitoreo y/o evaluación. Para ello es recomendable que se especifique nombre y apellido del responsable, ya que estos pueden determinar qué es importante cuantificar y la dimensión que debe tener el indicador. Asimismo, es importante destacar que la definición de los indicadores contemple el tipo y calidad de las fuentes de información disponibles para poder medirlos. Hay un proceso de retroalimentación muy fuerte, ya que en algunos casos hay que trabajar con la información disponible y luego se mejora la recolección de datos para el armado del indicador.
Otro punto relevante es la asignación de responsabilidades para dar seguimiento a los indicadores según la jerarquía. Como ya se mencionó, los indicadores forman parte de la estructura institucional y están vinculados con los niveles organizacionales, las actividades y la utilización de tipos de indicadores.
Una vez determinadas las responsabilidades, es necesario detectar comparativos que nos permitan dar seguimiento y evaluación de los resultados parciales y finales relacionados con la actuación pública. En este sentido, los comparativos pueden tener varias dimensiones y permitirnos contextualizar la situación y los alcances emprendidos. Por ejemplo, es deseable que estén asociados al proceso de planeamiento y a la evolución en el tiempo, para conocer su trayectoria y compararla con la de otras instituciones y países. Claramente en este punto es importante contemplar el alcance del indicador.
El gráfico 11 muestra las distintas etapas para la construcción de indicadores. Si bien no existe un proceso formal para la confección del mismo, porque puede surgir de la reproducción de uno elaborado por alguna institución internacional, resulta relevante establecer los pasos mínimos y necesarios para su elaboración.
11 Bertok y otros, 2006.
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Gráfico 11. Etapas para la construcción de indicadores
Fuente: CIPPEC, 2012.
Por último, es importante tomar en consideración que para la construcción de cada uno de los indicadores deberán tenerse en cuenta una serie de aspectos como la elaboración de una línea de base al inicio —que hará posible determinar el nivel de eficacia de las acciones llevadas a cabo, la identificación de una fuente de información que haga posible su medición y por consiguiente lo hace objetivamente verificable— y la definición de una meta que exprese la magnitud del resultado esperado en función del indicador definido. La meta debe ser factible de ser alcanzada, por eso debe ser establecida en función de las capacidades de la organización (técnicas, recursos humanos y económicos, políticos y organizacionales) y la complejidad del problema a abordar. La tabla 1 muestra la información requerida para describir cabalmente un indicador. En el Anexo 1 se detallan una serie de criterios para confeccionar un indicador.
Reflexiones Finales
Si bien el planeamiento constituye un proceso arduo de elaborar, los beneficios exceden ampliamente la difícil tarea de llevarlo a cabo. Para determinar objetivos y acciones que respondan a la elaboración del plan se debe partir de un diagnóstico que permita conocer y comprender la problemática que se desea abordar. En este sentido, el proceso de planeamiento no debe ser un mero ejercicio que establezca las prioridades de la gestión, sino una herramienta que permita mejorar la administración de los recursos (siempre escasos). Sin embargo, ello requiere de un proceso reflexivo y de la construcción de consensos, un desafío importante en el contexto de la gestión cotidiana.
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Anexo 1 Tabla 1. Ficha de indicadores
Campo Descripción Ejemplo (Tasa de delitos violentos)
Descripción Se deberá consignar qué se propone medir el indicador.
Se propone medir la proporción de personas que ha sido víctima de delitos violentos en el ámbito de la CABA en un período de tiempo determinado.
Fórmula Se deberá establecer cuál es la fórmula para su cálculo.
Cantidad de delitos violentos cada 100.000 habitantes.
Fuentes de datos Se deberán consignar cuáles son los datos utilizados para la construcción del indicador.
Procuración General de la Nación y Encuestas de Victimización
Frecuencia de medición
Se deberán establecer las fechas de medición del indicador de acuerdo al uso que se hará de la información.
Anual
Responsable de datos Se debe consignar quién es la persona encargada de proveer los datos necesarios para construir el indicador.
Línea de base Es la magnitud de la situación de origen.
3014
Meta Es la magnitud del resultado esperado, asociado a un objetivo, para un período de tiempo determinado. En ese sentido, expresa cuál es el desempeño previsto en esa cuestión. La meta puede ser de naturaleza cualitativa o cuantitativa
2600
Valor real Es el valor real del indicador al momento de realizar la medición.
2940
Medición efectiva Se deberá consignar si se ha realizado o no la medición del indicador de acuerdo a lo establecido en la frecuencia.
12/2012
Actualización de los datos
Se debe consignar la fecha de los datos utilizados para la construcción del indicador.
06/2012
Fuente: CIPPEC, 2012.
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Fuente: CI
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Gráfico 1
Fuente: CI
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12. Ejemplo
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Anexo 2 Tabla 2. Campos para la definición de los objetivos y proyectos
Campo Descripción Obj.Imp Obj.Min Obj.Ope
Dependencia responsable
Es la dependencia responsable del logro del objetivo.
X X X
Nombre Es el nombre del objetivo que permite identificarlo rápidamente.
X X X
Resumen narrativo Es la descripción del objetivo en la cual se debe detallar los medios utilizados para lograrlo y la población que afecta.
X X X
Correspondencia con ejes de gestión
Son los objetivos del GCBA a los cuales contribuye potencialmente el proyecto en caso que logre los resultados esperados.
X
Factores contextuales
Son los factores exógenos que inciden sobre el logro de los resultados esperados.
X
Evolución de factores contextuales
A partir de los factores contextuales identificados se debe establecer la evolución prevista de los mismos y su efecto esperado en relación al logro del objetivo.
X
Comunas Se deben consignar las comunas en las cuales se focaliza el objetivo.
X
Población objetivo – género
Es la población afectada por el objetivo en función del género.
X
Población objetivo – grupos etarios
Es la población afectada por el objetivo en función de la edad.
X
Población objetivo – grupos vulnerables
Es la población afectada por el objetivo en función de algún tipo de vulnerabilidad.
X
Tipo de producción organizacional
Son los tipos de producción organizacional. La producción externa refiere a todos aquellos objetivos que están orientados a generar bienes y servicios para usuarios externos. La producción organizacional refiere a todos aquellos objetivos que están orientados a la reforma institucional y redefinición de procesos dentro de la propia organización. Por último la producción interna refiere a todos
X
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aquellos objetivos que sintetizan las tareas de apoyo.
Fuente: Plataforma del Sistema de Planificación de CABA.
Tabla 3. Campos para la definición de proyectos
Proyecto
Campo Descripción
Nombre del proyecto Mencionar el nombre del proyecto.
Código de identificación Indicar cuál es el código del proyecto. El primer número corresponde al objetivo de impacto, el segundo al ministerial, el tercero al objetivo operativo y el cuarto al proyecto.
Responsable Se debe consignar quién es el responsable político del logro de la meta en los tiempos establecidos.
Descripción/resumen narrativo
Descripción del proyecto
Proyecto de inversión Requiere describir si implica una obra o no.
Proyecto Preexistente
Mencionar si es un proyecto que continúa de años anteriores o es nuevo.
En caso de ser preexistente indicar el código del proyecto 2012, apertura programática y por objeto del gasto del Presupuesto 2012.
Prioridad Ministerial Indica si es una prioridad para el Ministerio o no.
Presupuesto solicitado Monto total del proyecto
Todas las partidas que financian el proyecto
Jurisdicción
OGESE
Unidad Ejecutora.
Programa.
Subprograma
Proyecto.
Actividad.
Obra.
Inciso/partida principal/partida parcial.
Monto Total de estos campos destinados al proyecto.
Fuente de financiamiento Código.
Descripción.
Fecha de inicio Fecha de inicio del proyecto
Fecha de finalización Fecha de finalización del proyecto. En caso de que sea un proyecto plurianual, se deberá incluir la fecha estimada/proyectada de finalización.
Fuente: Plataforma del Sistema de Planificación de CABA.
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Anexo 3 Las características deseables de los indicadores se refieren a un conjunto de propiedades que los mismos deben cumplir, para lograr su función en el proceso de gestión orientada a la obtención de resultados. En la tabla 4 se exponen los principales lineamientos para la confección de indicadores.
Tabla 4. Criterios para la confección de indicadores
Criterio Descripción
Pertinencia Debe referirse a los procesos y productos esenciales que desarrolla cada institución para reflejar el grado de cumplimiento de sus objetivos. La medición de todos los productos o actividades que realiza la institución genera una saturación de información, tanto al interior de la organización como fuera de ésta.
Relevancia Asegurarse de estar midiendo los objetivos vinculados a lo estratégico. Cuando se trata de organizaciones que tienen más de un producto o servicio, es conveniente desarrollar un conjunto de indicadores globales que represente su accionar estratégico en relación con la misión.
Homogeneidad Este criterio implica preguntarse cuál es la unidad de producto (atenciones médicas, asesorías legales, inspecciones, etc.) y, más importante, procurar que dichas unidades de producto sean equivalentes entre sí en términos de los recursos institucionales que consumen (horas hombre, cantidad de insumos materiales, etc.). Se debe procurar que sean de igual "costo" en el sentido amplio del término. Si no se da la equivalencia para alcanzar las metas, se tenderá a ejecutar solo las acciones que demandan relativamente menos recursos, postergando o anulando las más costosas o complejas, que a menudo tienen un mayor impacto sobre la gestión institucional.
Independencia Los indicadores deben responder en lo fundamental a las acciones que desarrolla y controla la institución o a las variables del entorno que se vean afectadas directamente por esas acciones. No puede estar condicionado a factores externos, tales como la situación general del país, la labor legislativa del parlamento o la actividad conexa de terceros (públicos o privados).
Costo La obtención de la información para la elaboración del indicador debe ser a costos que tengan correlación con los recursos que se invierten en la actividad.
Confiabilidad Digno de confianza, independiente de quién realice la medición. En principio la base estadística de los indicadores debe estar en condiciones de ser auditada por las autoridades de la institución y examinada por observadores externos.
Simplicidad Existe una tensión entre ambos criterios: se deben cubrir los aspectos más significativos del desempeño, pero la cantidad de indicadores no puede exceder la capacidad de análisis de los usuarios, tanto internos como externos. Los indicadores deben ser de fácil comprensión, libres de complejidades.
Oportunidad Debe ser generado en el momento oportuno de acuerdo con el tipo de indicador y la necesidad de su medición y difusión.
No redundante Debe ser único y no repetitivo.
Focalizado en áreas controlables
Focalizado en áreas susceptibles de corregir el desempeño de los organismos públicos de generar responsabilidades directas en los funcionarios y el personal. Su elaboración debe involucrar a todos los actores relevantes, con el fin de asegurar la legitimidad y reforzar el compromiso con los objetivos e indicadores resultantes. Esto implica además que el indicador y el objetivo que se pretende evaluar tengan un amplío consenso al interior de la organización.
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Participación Su elaboración debe involucrar en el proceso a todos los actores relevantes, con el fin de asegurar la legitimidad y reforzar el compromiso con los objetivos e indicadores resultantes. Esto implica además que el indicador y el objetivo que pretende evaluar sea lo más consensual posible al interior de la organización.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de Bonnefoy, J.C. y M. Armijo (2005).
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Autores y agradecimientos Para la elaboración de este documento se contó con los valiosos aportes de la Subsecretaría de Planeamiento y Control de Gestión, en particular, su subsecretario Franco Moccia, y de las Direcciones de Planeamiento Estratégico, Evaluación del Gasto y Control de Gestión. Se incorporaron las sugerencias de Marcelo Busellini (Director General de Planeamiento Estratético), Juan Pablo Fasanella (Director General de Gasto), Pablo Di Liscia (Director General de Control de Gestión). Asimismo, se han tenido en cuenta los comentarios de Sergio Masero y Facundo Cruz (Gerentes Operativos de la Dirección de Planeamiento).
Por su parte, las contribuciones de Santiago Mancini, Gerente Operativo de la Dirección de Evaluación del Gasto, resultaron importantes para la vinculación con la dimensión presupuestaria. También, la interacción con los restantes Gerentes Operativos, Carlos Garnica, Cristian Mealla, Alberto Heredia y Ariel Baudry. Agradecemos también los aportes de Hugo Callegari (Director General de Gestión Pública y Presupuesto) para articular el proceso de planificación con el presupuesto y por acompañarnos en el proceso de inducción en cada ministerio.
Por parte de CIPPEC, participaron integrantes del programa de Política y Gestión de Gobierno y la Dirección de Tecnología en la confección del presente documento: Julia Pomares (directora), Martín Lardone (investigador principal), José Gasparin (coordinador), Jimena Rubio (investigadora asociada), Francisco Kotrba (investigador asociado). Del equipo de Tecnología, Julián Bersano (investigador principal), Gustavo Flamerich (investigador asociado) y Santiago D’Onofrio (investigador asociado). Además, formaron parte del equipo analistas de ambas direcciones.
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Referencias y bibliografía consultada
Bonnefoy, J.C. y M. Armijo (2005). Indicadores de desempeño en el sector público. Santiago de Chile: ILPES-CEPAL.
García López, R. y M. García Moreno. (2010). La gestión para resultados en el desarrollo: avances y desafíos en América Latina y el Caribe. Washington: BID.
Kristensen, J; W. Groszyk y B. Bühler. (2002). Outcome-focused Management and Budgeting. En OECD Journal on Budgeting, Vol. 1, Nº4.
Laegreid, P., P. Roness y K. Rubecksen. (2006). Performance management in practice: the Norwegian way. En Financial Accountability & Management 22 (3): 251-270.
Lira, I. (2003). Metodología para la elaboración de estrategias de desarrollo local. Santiago de Chile: ILPES-CEPAL.
Matus, Carlos (2007[1993]). Adiós, Señor Presidente. Lanús: Editorial Universidad de Lanús.
Bertok, J. et al (2006). Issues in Outcome Measurement for “Government at a Glance”. OECD GOV Technical Paper 3.
ONIG (Oficina Nacional de Innovación de Gestión). (2007). La gestión pública por objetivos y resultados. Buenos Aires: Subsecretaría de la Gestión Pública.
Tamayo Sáez, M. (1997). El análisis de las políticas públicas. Madrid: Editorial Alianza Universidad.
Programa de Política y Gestión de Gobierno
Esta guía busca contribuir al proceso de planeamiento del gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Está dirigida a los funcionarios involucrados en llevar adelante este proceso en cada jurisdicción porteña y se compone de cuatro secciones.
La guía fue elaborada en el marco de un convenio de asistencia técnica entre CIPPEC y la Subsecretaría de Planeamiento y Control de Gestión, y es el resul-tado de la interacción de los equipos de ambas organizaciones.
