GUIDE ALLO STUDIO RAPIDO...Questo volume delinea – in maniera ampia e particolareggiata – l’ambito in cui la materia va inquadrata, attraverso la trattazione dei presupposti

EDIZIONI GIURIDICHEEIMONSGruppo Editoriale Esselibri - Simone

®

205

Il LAVORO alleDIPENDENZE dellaPUBBLICAAMMINISTRAZIONE

205COLLANA TIMONE

Alessandra Pedaci

ESAMI e CONCORSI

edizione light

ESAM

I e CON

CORSI

edizione light

Questo volume, sprovvisto del talloncino a fronte,

è da considerarsi copia fuori commercio

come da normativa vigente, mentre il solo numero

costituisce prova d’acquisto.

Ancora profonde innovazioni caratterizzano il lavoro alle dipendenzedelle amministrazioni pubbliche: dopo la Riforma Brunetta, intervenutain tema di contrattazione collettiva, di dirigenza, di responsabilitàe, soprattutto, di valutazione delle performances lavorative individualied organizzative dei pubblici dipendenti nonché delle struttureamministrative, la disciplina del pubblico impiego è incisa da altredue rilevanti manovre: il D.L. 78/2010, conv. in L. 122/2010, cd.manovra finanziaria d’estate, e la L. 183/2010, cd. CollegatoLavoro.Il primo reca misure in materia di stabilizzazione finanziaria ecompetitività economica e tocca il settore pubblico nel suo complesso.Il secondo, tra l’altro, incide su importanti aspetti del lavoro pubblico:la mobilità, il trattamento dei dati personali, la disciplina dell’aspet-tativa e dei permessi, le pari opportunità e le controversie di lavoro.La trattazione parte dai profili generali e dalla evoluzione storico-normativa del lavoro alle dipendenze della P.A. nonché dai principirelativi all’accesso agli impieghi e dall’organizzazione degli ufficipubblici fino a comprendere la giurisdizione e i trattamenti previ-denziali dei dipendenti.Il volume, per la chiarezza, l’analiticità e la sistematicità dellaesposizione, si pone quale indispensabile ausilio per una ottimalepreparazione per esami e/o concorsi, ove, sempre più spesso, èrichiesta la specifica conoscenza di tali tematiche, nonché comevalido strumento di consultazione per tutti gli operatori del settore.

€ 14,00

COLLANA TIMONEGUIDE ALLO STUDIO RAPIDO

EDIZIONI GIURIDICHE SIMONE

2052011

ISBN 978-88-244-5707-1

,!7II8C4-efhahb!

www.simone.it

• Nozioni essenziali sullo stato giuridico ed economico

• Diritti, doveri e responsabilità nel pubblico impiego

II Edizioneaggiornata al cd. Collegato Lavoro(L. 4 novembre 2010, n. 183)

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Estratto della pubblicazione

TuTTi i diriTTi riservaTi

Vietata la riproduzione anche parziale

Tutti i diritti di sfruttamento economico dell’opera appartengono alla esselibri s.p.a.(art. 64, d.Lgs. 10-2-2005, n. 30)

172 - Il nuovo ordinamento del pubblico impiegodi alessandro Ferrettipagine 224 • 20,00

il D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, di attuazione della L. 4 marzo 2009, n. 15 (cd. riforma Brunetta), ha introdotto rile-vanti novità nell’ambito della disciplina del lavoro alle dipen-denze delle amministrazioni pubbliche.Tra i profili maggior-mente innovativi si ricordano, in particolare:— la previsione di un articolato sistema di misurazione,

valutazione e trasparenza della performance delle strut-ture e dei dipendenti della P.a.;

— la prescrizione di misure dirette a valorizzare il merito e ad incentivare la produttività dei pubblici dipendenti;

— l’introduzione di nuove norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni;

— la predisposizione di un articolato sistema di sanzioni disciplinari nonché la definizio-ne di nuove ipotesi di responsabilità.

il volume si presenta quale commento organico al d.Lgs. 165/2001, analizzandone gli aspetti specifici alla luce delle numerose novità legislative intervenute.

Direzione e coordinamento redazionale a cura del dott. Dario di MajoIl Capitolo Dodicesimo è a cura della dott.ssa Mariarosaria Solombrino

L’Autrice ringrazia il Prof. Alessandro Ferretti per la preziosa collaborazione

Il catalogo aggiornato è consultabile sul sito Internet: www.simone.itove è anche possibile scaricare alcune pagine saggio dei testi pubblicati

Finito di stampare nel mese di febbraio 2011dalla «Officina Grafica iride» - via Prov.le-arzano Casandrino vii Trav., 24 - arzano (Na)

per conto della esseLiBri s.p.a. - via F. russo, 33/d - 80123 - Napoli

Grafica di copertina a cura di Giuseppe Ragno

PreMessa

La disciplina del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazio-ni non smette di essere al centro dell’attenzione del Legislatore: dopo la cd. riforma Brunetta, infatti, anche il 2010 ha visto importanti manovre legi-slative che hanno inciso su diversi profili. da un lato, infatti, il D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito con modifiche in L. 30 luglio 2010, n. 122 (cd. manovra finanziaria d’estate), ha portato avanti un disegno unitario di razionalizzazione delle spese nel settore pubblico nel suo complesso; dall’al-tro lato, invece, ha visto la luce la L. 4 novembre 2010, n. 183, cd. Collega-to Lavoro, che “ritocca” il lavoro pubblico in determinati – ma fondamen-tali – aspetti.

Questo volume analizza la normativa sul personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni, partendo dall’esame dei profili generali e della articolata evoluzione della stessa; si passa, quindi, all’analisi del sistema delle fonti, dell’accesso ai pubblici uffici e dell’organizzazione di questi ultimi. ampio spazio è, poi, dedicato alla disciplina dei doveri, dei diritti e delle responsabilità dei pubblici dipendenti. La trattazione prosegue con l’analisi delle vicende attuative, modificative ed estintive del rapporto di impiego e si conclude con una panoramica, sintetica ma esaustiva, sui pro-fili giurisdizionali in materia nonché sui trattamenti di previdenza dei pub-blici dipendenti.

Particolare attenzione è dedicata, infine, alla giurisprudenza che, in una branca in continua evoluzione quale quella del pubblico impiego, assume un ruolo importante nel ridefinire e risolvere problematiche di estrema at-tualità ed interesse.

Box di approfondimento e pratici glossari facilitano la lettura del testo, rendendolo un agile strumento di consultazione ed aggiornamento, indiriz-zato soprattutto a studenti, partecipanti a pubblici concorsi nonché agli operatori del settore.


L4/1 • Il Nuovo Procedimento Disciplinare nel Pubblico ImpiegoLe nuove disposizioni relative a dirigenti e dipendenti pubblici contrattualizzati

introdotte dal d.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, alla luce della L. 4 novembre 2010, n.183(cd. “collegato lavoro”)

di donato antonucci2011 • pp. 336 • € 34,00

il d.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, cd. “decreto Brunetta”, segna una fase di profondo mu-tamento del pubblico impiego contrattualizzato, andando a modificare, tra l’altro, la previ-gente regolamentazione della responsabilità disciplinare e del relativo iter procedurale. vengono delineate nuove ipotesi di comportamenti sanzionabili ed introdotte, anche per il personale della dirigenza pubblica, sanzioni di natura conservativa, non contemplate in passato dall’ordinamento nazionale e dalla contrattazione collettiva.Questo volume delinea – in maniera ampia e particolareggiata – l’ambito in cui la materia va inquadrata, attraverso la trattazione dei presupposti generali per l’esercizio della potestà disciplinare, della natura giuridica di tale potere e della differenza tra la responsabilità di-sciplinare e le altre possibili forme di responsabilità del pubblico dipendente.a corredo, viene riportato un formulario breve, al fine di meglio comprendere quali siano in concreto i nuovi adempimenti ai quali gli organi di disciplina – dirigenti e ufficio per i procedimenti disciplinari – dovranno in concreto attenersi, anche al fine di non incorrere a loro volta in responsabilità disciplinare, nonché un’appendice normativa con le principali fonti di riferimento della materia, di rango legislativo, regolamentare e contrattuale.il testo è aggiornato alle recenti modifiche alla fase contenziosa del rapporto lavorativo, giudiziale e stragiudiziale, introdotte dalla L. 4 novembre 2010, n. 183 (cd. “collegato lavoro”).

CaPiTOLO PriMO

IL PubbLIco ImPIego: evoLuzIoNe storIca eD ambIto DI aPPLIcazIoNe

sommario: 1. il lavoro come diritto-dovere del singolo. - 2. il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni. - 3. Principi costituzionali in materia di pubblico impiego. - 4. La disciplina del pubblico impiego: evoluzione storica e pro-spettive di riforma. - 5. il d.Lgs. 150/2009: la cd. «riforma Brunetta» della pubblica amministrazione. - 6. La class action contro la pubblica amministrazione. - 7. il pubblico impiego alle soglie del 2011: la «manovra finanziaria d’estate 2010» e il cd. «Collegato Lavoro». - 8. il d.Lgs. 30 dicembre 2010, n. 235: il nuovo Codice dell’am-ministrazione digitale. - 9. L’ambito di applicazione delle norme sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze della P.a.

1. IL Lavoro come DIrItto-Dovere DeL sINgoLo

La costituzione considera il lavoro come il più importante fenomeno della vita sociale, affermando all’articolo 1 che «l’Italia è una Repubblica democratica fondata sul lavoro».

deve considerarsi lavoro qualsiasi attività socialmente utile, intendendo per tale ogni attività o funzione che concorra al progresso materiale o spi-rituale della società.

il comma 1 dell’art. 4 Cost. stabilisce che «La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendono effettivo questo diritto».il diritto al lavoro si configura:— come diritto di libertà: ogni cittadino, pur essendo tenuto a svolgere una

attività lavorativa, deve essere libero di scegliere quale lavoro eseguire;— quale diritto civico: ai sensi dell’art. 4, comma 1, lo stato deve impe-

gnarsi con interventi nel settore economico e sociale, per promuovere le condizioni che rendano effettivo il diritto al lavoro.il comma 2 dell’art. 4 Cost. così testualmente recita: «Ogni cittadino ha

il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, una attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società». Non si tratta di un dovere giuridico, bensì esclusivamente morale.


Capitolo Primo6

il diritto del lavoro può essere inteso quale insieme di norme che di-sciplinano il rapporto di lavoro nonché la relazione giuridica tra lavorato-re e datore di lavoro.Le norme di diritto del lavoro vengono tradizionalmente ripartite in:a) diritto del lavoro in senso stretto (o diritto privato del lavoro), comprendente la materia

oggetto del contratto e del rapporto di lavoro;b) diritto sindacale, che disciplina le associazioni professionali, i rapporti sindacali, la con-

trattazione collettiva, lo sciopero etc.;c) legislazione sociale (o diritto pubblico del lavoro), comprendente le norme che regolano

i rapporti tra lo stato e i datori e prestatori di lavoro (cd. disciplina amministrativa del lavoro) e le norme in materia di previdenza e assistenza sociale.

2. IL raPPorto DI Lavoro aLLe DIPeNDeNze DeLLe Pub-bLIche ammINIstrazIoNI

a) Profili generaliil rapporto di impiego pubblico può essere delineato come quel rappor-

to di lavoro per cui una persona fisica pone, volontariamente e dietro corri-spettivo, la propria attività, in via continuativa, alle dipendenze di una pubblica amministrazione.

Per effetto della instaurazione del rapporto de quo, il dipendente ri-sulta stabilmente inserito nell’organizzazione istituzionale della P.a. datrice di lavoro, assumendo uno specifico status con particolari diritti e doveri.il rapporto di pubblico impiego dunque si configura come:— volontario, in quanto sia per la costituzione che per la continuazione del

rapporto è richiesta la volontà della P.a. e quella del dipendente;— strettamente personale, in quanto la specifica capacità intellettiva e

tecnica richiesta e la fiducia che l’ente deve avere nella persona cui af-fida la cura dei propri interessi comportano che il rapporto sia costituito intuitu personae;

— sinallagmatico, in quanto la prestazione lavorativa e la corresponsione della retribuzione sono collegate fra loro da un nesso di corrispettività, trovando l’una la propria causa nell’altra;

— di subordinazione, in quanto la prestazione lavorativa è svolta alle di-pendenze della pubblica amministrazione da un soggetto in rapporto di istituzionale subordinazione con la stessa.


7il pubblico impiego: evoluzione storica ed ambito di applicazione

La giurisprudenza, nel tempo, ha individuato dei cd. indici rivelatori, in presenza dei quali il rapporto di lavoro è da qualificare necessariamente come impiegatizio: l’esistenza di un vincolo di subordinazione gerarchica, il carattere esclusivo e continuativo delle prestazioni, l’osservanza di un orario di lavoro, l’esistenza di un diretto collegamento tra le prestazioni lavorative e le finalità istituzionali dell’ente, la predeterminazione della retribuzione e l’inse-rimento del lavoratore nella struttura organizzativa dell’ente (c.d.s., sez. v, 7-11-2008, n. 5582; t.a.r. basilicata, Potenza, 5-8-2008, n. 395; c.d.s., sez. vI, 6-6-2008, n. 2718). Fondamentale, in particolare, l’elemento della subordinazione gerarchica: è necessario, in-fatti, «che la prestazione del lavoratore sia regolata nel suo svolgimento, configurandosi la subordinazione come vincolo di natura personale che assoggetta il prestatore d’opera al pote-re direttivo, organizzativo e disciplinare del datore di lavoro» (c.d.s., sez. v, 29-12-2009, n. 8871). Tuttavia, agli eventuali indici rilevatori di un rapporto di pubblico impiego può attribu-irsi soltanto una funzione di astratta qualificazione – ai fini della determinazione della giu-risdizione, nonché della disciplina economica e previdenziale delle prestazioni lavorative di fatto erogate – essendo comunque nullo e improduttivo di effetti un rapporto di lavoro instaurato al di fuori dei parametri legislativi che, nel rispetto dell’art. 97, comma 3 della Costituzione, regolano l’accesso al pubblico impiego tramite concorso (così c.d.s., sez. vI, 26-5-2010, n. 3329).

alla struttura del rapporto di pubblico impiego così come tratteggiata non possono essere ricondotti:— il rapporto di servizio onorario che si instaura con soggetti deputati a

svolgere funzioni pubbliche di particolare rappresentatività (es. ministri, sindaci, componenti di commissione di concorso), di durata limitata e con un compenso comprendente il ristoro per l’espletamento dei com-piti e il rimborso delle spese sostenute;

— il rapporto d’incarico professionale, il quale trova la sua base in un contratto con cui un soggetto pone in essere determinati compiti o un’opera (locatio operis) senza vincolo di subordinazione gerarchica nonché obblighi di orari (es. medici convenzionati);

— il rapporto obbligatorio o di servizio coattivo, che nasce sulla scorta di una legge che impone coattivamente ad un soggetto di svolgere deter-minate funzioni pubbliche. un esempio di tale rapporto è costituito dal servizio militare, che oggi si instaura mediante il solo arruolamento a base volontaria. Pur avendo tale origine, però, una volta sorto, esso di-venta forzoso, non essendo consentite le dimissioni volontarie.in relazione al rapporto onorario, recente giurisprudenza ha osservato che «il rapporto con

il soggetto pubblico del funzionario onorario, rapporto di servizio connesso all’attribuzione di funzioni pubbliche, si distingue sia dai rapporti di pubblico impiego, sia dai rapporti di para-subordinazione o di collaborazione continuativa e coordinata, visto che nel rapporto in esame


Capitolo Primo8

il soggetto non è esterno all’ente ma si identifica funzionalmente con l’ente medesimo e agisce per esso e il compenso non ha carattere sinallagmatico-retributivo ma indennitario» (cass., ss.uu., 9-4-2008, n. 9160).

b) Natura giuridicaL’individuazione della natura giuridica del pubblico impiego è divenuta

oggetto di intenso studio, in dottrina e in giurisprudenza, solo a partire dagli anni Novanta. Prima di allora, infatti, la natura pubblica del rapporto non era mai stata messa in discussione, sia per la specificità delle fonti norma-tive del rapporto, sia per la natura del potere, sostanzialmente autoritativo, della P.a., in ambito organizzativo e gestionale.

Tuttavia, la natura del rapporto di impiego pubblico è stata riconsidera-ta, a seguito della emanazione del D.Lgs. 29/1993 (ora abrogato e in buona sostanza recepito dal D.Lgs. 165/2001), che ha dato inizio a quello che è stato etichettato come il processo di privatizzazione del pubblico impiego, che ha coinvolto la gran parte dei rapporti di lavoro alle dipendenze della P.a.

il rapporto di pubblico impiego è stato, infatti, ricondotto alla disciplina del diritto privato, ma l’intrecciarsi di profili organizzativi di rilevante interesse pubblico gli ha comunque conferito un certo carattere di speciali-tà, evidenziato dalle diverse disposizioni contenute nello stesso decreto di privatizzazione.

L’art. 2, comma 2 (ante riforma del 2009; v. amplius infra), del d.Lgs. 165/2001, comu-nemente definito Testo unico in materia di pubblico impiego stabiliva testualmente che «i rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle dispo-sizioni del capo i, titolo ii, del libro v del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nel presente decreto. eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei rappor-ti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte derogata, non sono ulteriormente applicabili, salvo che la legge disponga espressamente in senso contrario».

L’assetto dei rapporti di pubblico impiego, come risultanti a seguito della cd. “privatizzazione” è, quindi, incentrato sul valore dell’autonomia contrattuale (individuale e collettiva).

Gli aspetti relativi alla macro-organizzazione della P.a. restano, d’altro canto, retti da norme di diritto pubblico. Tutti i profili di micro-organizza-zione (e cioè le particolari determinazioni per l’organizzazione degli uffici



e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro) rientrano, invece, nella sfera in cui gli organi preposti alla gestione (i dirigenti) agiscono con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro (v. infra).

un regime di diritto pubblico permane, peraltro, per il rapporto di lavo-ro di alcune categorie di personale indicate dallo stesso decreto di riforma (v. infra §9).

alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni italiane convivono, dunque, categorie non contrattualizzate (circa il 15% dei dipendenti) e pubblici impiegati già «privatizzati» ex d.Lgs. 29/1993.

Nonostante la progressiva assimilazione tra lavoro pubblico e lavoro privato, sussistono ancora differenze sostanziali che rendono le due situazioni non omogenee. Per tale motivo è da ritenere ammissibile una disciplina differenziata del rapporto di lavoro pubblico rispetto a quello privato, in quanto il processo di omogeneizzazione incontra il limite della specialità del rapporto e delle esigenze del perseguimento degli interessi generali. La pubblica amministra-zione, infatti, conserva pur sempre — anche in presenza di un rapporto di lavoro ormai con-trattualizzato — una connotazione peculiare, essendo tenuta al rispetto dei principi costitu-zionali di legalità, imparzialità e buon andamento cui è estranea ogni logica speculativa (corte cost., 16-5-2008, n. 146).

c) gli atti di macro e micro-organizzazione della P.a. datrice di lavorouno dei principali corollari del processo di privatizzazione del lavoro

alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche è rappresentato dal fatto che non più tutti gli atti posti in essere dalla P.a. quale datrice di lavoro si configurano come atti amministrativi propriamente detti, ma solo quelli cd. di macro-organizzazione.

infatti, prima della contrattualizzazione, tutti gli atti emessi dalla P.a. erano dei provvedimenti amministrativi veri e propri; invece, allo stato, solo quegli atti con cui, ai sensi dell’art. 2, comma 1, d.Lgs. 165/2001, la P.a. definisce le linee fondamentali di organizzazione degli uffici, determina le dotazioni organiche complessive e individua gli uffici di maggiore rilevan-za conservano le caratteristiche proprie dei provvedimenti amministrativi. Questi ultimi sono definiti, come detto, atti di macro-organizzazione in quanto, attraverso di essi, le amministrazioni pubbliche datrici di lavoro conservano la prerogativa di disciplinare con atti autoritativi la propria organizzazione, nel rispetto dei criteri enunciati al citato art. 2, comma 1, del T.u. pubblico impiego (CariNGeLLa).

viceversa, tutti gli altri atti che possono essere posti in essere dalla P.a. datrice di lavoro sono riconducibili alla categoria degli atti di diritto privato.


Capitolo Primo10

si tratta dei cd. atti di micro-organizzazione e di gestione, nei quali possono essere fatti rientrare gli atti di organizzazione minore degli uffici e di gestione diretta del rapporto di lavoro, aventi natura paritetica (GarOFOLi). Questo discende da quanto disposto dall’art. 5, comma 2, d.Lgs. 165/2001, secondo cui «nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui all’articolo 2, comma 1, le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure ine-renti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro».

il citato comma 2 dell’art. 5 d.Lgs. 165/2001 risulta, attualmente, sosti-tuito dal D.Lgs. 150/2009, di attuazione della legge delega n. 15 del 2009 (v. infra): la nuova previsione prevede che, nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui all’art. 2, comma 1, le determinazioni per l’organiz-zazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con la ca-pacità e i poteri del privato datore di lavoro, fatta salva la sola informazio-ne ai sindacati, ove prevista nei contratti di cui all’art. 9 (concernente la partecipazione sindacale). rientrano, in particolare, nell’esercizio dei po-teri dirigenziali le misure inerenti la gestione delle risorse umane, nel rispetto del principio di pari opportunità, nonché la direzione e l’organiz-zazione del lavoro nell’ambito degli uffici.

3. PrINcIPI costItuzIoNaLI IN materIa DI PubbLIco ImPIego

in via preliminare bisogna precisare che la Carta costituzionale non di-sciplina direttamente ed organicamente la materia del pubblico impiego. Tuttavia, la Costituzione detta una serie di rilevanti prescrizioni che con-corrono a delineare gli aspetti fondamentali dello stesso.Tra questi ricordiamo:— la riserva di legge in materia di organizzazione. L’art. 97 Cost. precisa che i pubblici uffici sono organizzati secondo

disposizioni di legge e che nell’ordinamento di questi sono fissati le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei fun-zionari;

— i principi di imparzialità e di buon andamento. il principio d’imparzialità, sancito dagli artt. 97 e 3 Cost., afferma l’ob-

bligo della P.a. di svolgere la propria attività nel rispetto di esigenze


generali di giustizia, assumendo una posizione di equa terzietà, non ponendo in essere atti di discriminazione e comportandosi correttamen-te nei rapporti diretti con chiunque.

il principio di buon andamento indica l’obbligo per i funzionari ammi-nistrativi e per tutti gli agenti dell’amministrazione di svolgere la propria attività secondo modalità idonee e opportune al fine di garantire l’effi-cacia, l’efficienza, la speditezza e l’economicità dell’azione amministra-tiva con il minor sacrificio degli interessi particolari dei singoli;

— i principi relativi all’accesso ai pubblici impieghi. L’art. 97, comma 3 Cost. prevede che agli impieghi pubblici si accede

mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge;— le norme relative allo svolgimento del rapporto di pubblico impiego:

a) in base all’art. 98, comma 1 Cost., i pubblici impiegati sono al ser-vizio esclusivo della Nazione;

b) per alcune categorie di dipendenti pubblici (magistrati, militari di car-riera in servizio attivo, i funzionari e agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari all’estero) la legge può anche stabilire limita-zioni al diritto d’iscriversi ai partiti politici (art. 98, comma 3 Cost.);

c) i cittadini che ricoprono funzioni pubbliche hanno il dovere di adem-pierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabi-liti dalla legge (art. 54, comma 2 Cost.);

d) i funzionari e i dipendenti pubblici assumono anche una responsa-bilità diretta, civile, penale e amministrativa, per gli atti compiuti in violazione di diritti (art. 28 Cost.);

e) chi ricopre cariche elettive (art. 51, comma 3 Cost.) o adempie il servizio militare (art. 52, comma 2 Cost.) o il sostitutivo civile ha diritto di conservare il proprio posto e, nel primo caso, di disporre del tempo necessario per adempiere il mandato;

f) vi è, infine, una serie di norme e principi che trovano applicazione sia nel lavoro privato che in quello pubblico. in particolare:— l’art. 35 Cost. tutela il lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni

e cura la formazione e l’elevazione professionale dei lavoratori;— l’art. 36 Cost. assicura al lavoratore una retribuzione proporzio-

nata e sufficiente, riconosce il diritto al riposo settimanale e a ferie annuali retribuite e riserva alla legge il compito di fissare la durata massima della giornata lavorativa;

Capitolo Primo12

— l’art. 37 Cost. tutela il lavoro femminile e minorile;— l’art. 38 Cost. riconosce il diritto dei lavoratori a che siano pre-

visti e assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria;

— gli artt. 39 e 40 riconoscono la libertà di organizzazione sindaca-le, il diritto di sciopero e la possibilità di stipulare contratti col-lettivi che regolamentino le condizioni di lavoro. Tali principi si ritengono estensibili al pubblico impiego, pur con i contempera-menti imposti dall’esigenza di tutelare interessi pubblici preva-lenti (si pensi alla disciplina dello sciopero nei servizi pubblici essenziali).

4. La DIscIPLINa DeL PubbLIco ImPIego: evoLuzIoNe storIca e ProsPettIve DI rIforma

a) cenni introduttiviLa disciplina del pubblico impiego è stata assoggettata, negli anni, ad

un complesso ed articolato iter di riforme, che, a loro volta, devono esse-re collocate nel più vasto disegno di innovazione dell’apparato pubblico nel suo complesso.

a partire dalla fine degli anni Ottanta, infatti, la pubblica amministra-zione italiana è stata teatro di importanti cambiamenti, nell’ottica del supe-ramento delle problematiche di lentezza ed inefficienza burocratica che erano venute a crearsi parallelamente a situazioni di insoddisfazione dei cittadini; innovazioni, queste, finalizzate ad una progressiva crescita degli standard qualitativi delle prestazioni lavorative nonché ad un miglioramen-to del funzionamento della P.a., sulla base dei criteri di modernizzazione, efficienza e trasparenza.

in questo contesto è stata di fondamentale importanza proprio la riforma del pubblico impiego e la privatizzazione dello stesso, in quanto è stato portato avanti un progetto di ristrutturazione generale a livello sia burocra-tico che organizzativo.

il cammino delle riforme ha avuto inizio, come anticipato, con la priva-tizzazione, si è snodato attraverso le innovazioni degli anni Novanta e l’emanazione del cd. Testo unico sul pubblico impiego (d.Lgs. 165/2001) e, ad oggi, appare essere ancora in piena evoluzione, sulla scorta dei pro-


fondi cambiamenti che hanno caratterizzato il triennio 2008/2010, in primo luogo con il cd. Piano Industriale della Pubblica amministrazione e la «riforma Brunetta», recante un imponente programma di riorganizzazione e modernizzazione delle amministrazioni pubbliche, nonché, da ultimo, con l’approvazione della L. 183/2010, cd. «collegato Lavoro».

di seguito verranno esaminate proprio le principali tappe evolutive del percorso di riforma del pubblico impiego.

b) Dal t.u. del 1957 al D.Lgs. 165/2001, recante norme generali sull’or-dinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubblichedalla costituzione dello stato unitario, il rapporto di pubblico impiego

è stato oggetto di una disciplina rigorosamente unilaterale, scandita da atti di natura legislativa o regolamentare, in seno alla quale non è mai stato ri-conosciuto rilievo alcuno alla fonte contrattuale.

in particolare, la disciplina del rapporto di impiego era contenuta nel r.d. 11 novembre 1923, n. 2395 (ordinamento gerarchico) e nel r.d. 30 ottobre 1923, n. 2960 (stato giuridico).

un primo passo verso la parificazione è stato rappresentato dal testo unico impiegati civili dello stato, contenuto nel D.P.r. n. 3 del 1957, nel quale era regolamentata la distinzione delle carriere lavorative (direttiva, di concetto, esecutiva e ausiliaria) e la disciplina delle funzioni inerenti le qualifiche medesime. Tale Testo unico, insieme al D.P.r. 748 del 1972 istitutivo della dirigenza pubblica, rimase la disciplina di riferimento fino alla emanazione della legge quadro sul pubblico impiego, n. 93 del 1983.

Tuttavia, nonostante l’enunciazione della volontà di colmare le distanze tra lavoro pubblico e lavoro privato, la normativa relativa all’impiego pub-blico rimaneva profondamente differenziata rispetto a quella del lavoro privato; soprattutto a seguito della emanazione dello statuto dei Lavoratori emersero i vuoti di tutela che presentava la condizione giuridica ed econo-mica del pubblico dipendente rispetto al lavoratore privato.

È in tale prospettiva che si colloca il citato D.Lgs. n. 29 del 3 febbraio 1993, con cui viene suggellato il faticoso percorso di riavvicinamento tra lavoro pubblico e privato e sancita la privatizzazione del rapporto di la-voro alle dipendenze della P.a.: la disciplina dei pubblici impiegati viene assoggettata, salvo poche eccezioni soggettive ed oggettive, alla disciplina del lavoro privato, e, di conseguenza, alla contrattazione collettiva, e la relativa tutela viene spostata dinanzi al giudice ordinario.

Capitolo Primo14

in questa fase viene delineandosi la distinzione tra organizzazione amministrativa e regola-zione e gestione del rapporto di lavoro: mentre la prima continua ad essere disciplinata in regime di diritto pubblico, la seconda, cioè la gestione dei rapporti di lavoro in quanto tali, viene rimes-sa alla regolamentazione di diritto comune, alle norme del codice civile e ai contratti collettivi negoziati con le organizzazioni sindacali, al pari di quanto accade nelle imprese private.

il processo di riforma ha subito una importante accelerazione sia attra-verso l’emanazione dei primi contratti collettivi quadriennali, destinati a rappresentare il momento del definitivo passaggio dalla vecchia alla nuo-va disciplina del lavoro pubblico, negli anni 1994 e 1995, sia grazie al D.Lgs. 80 del 1998, con cui viene meglio delineata la separazione delle fonti pubblicistiche e privatistiche di disciplina delle macro-aree del pubblico impiego, marcata la devoluzione del relativo contenzioso al G.O. ed estesa la privatizzazione anche ai dirigenti generali di categoria, che in una prima fase ne erano stati esclusi. si tratta della cd. seconda privatizzazione del pubblico impiego. L’area riservata al diritto comune viene, infatti, amplia-ta e il contratto collettivo diventa la fonte privilegiata della disciplina del rapporto di lavoro, capace di disapplicare le stesse disposizioni di legge e di regolamento o statuto.

L’emanazione di numerosi interventi normativi in materia ha fatto poi sorgere l’esigenza del coordinamento tra le stesse; a questo fine è stato emanato il D.Lgs. 165 del 2001 (Testo unico del pubblico impiego) che domina l’attuale panorama normativo, contenente norme generali sull’or-dinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, successivamente integrato, soprattutto con riferimento alla dirigenza e alla vicedirigenza, dalla L. 145 del 2002.

Tale decreto contiene la disciplina dell’organizzazione degli uffici e dei rapporti di lavoro pubblico, del procedimento di contrattazione collettiva, della mobilità, dell’utilizzo delle forme di lavoro flessibile alle dipendenze della P.a., nonché norme in tema di giurisdizione.

Quali sono le finalità della privatizzazione dell’impiego alle dipendenze della P.A.?L’art. 1 del d.Lgs. 165/2001 chiarisce l’ambito di applicazione della normativa in esame (per amministrazione pubblica si intende «ogni amministrazione dello stato») ed enuncia le finalità della privatizzazione:— accrescere l’efficienza delle amministrazioni in relazione a quella dei corrispondenti

uffici e servizi dei Paesi dell’unione europea, anche mediante il coordinato sviluppo di sistemi informativi pubblici;



— razionalizzare il costo del lavoro pubblico, contenendo la spesa complessiva per il personale, diretta e indiretta, entro i vincoli di finanza pubblica;

— realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane nelle pubbliche ammi-nistrazioni, assicurando la formazione e lo sviluppo professionale dei dipendenti, applicando condizioni uniformi rispetto a quelle del lavoro privato e garantendo le pari opportunità tra lavoratrici e lavoratori. L’art. 21 della L. 183/2010, cd. «collegato Lavoro» (v. amplius infra), nell’enunciare le misure dirette a garantire pari opportunità e benessere di chi lavora, aggiunge anche, tra gli obiettivi della privatizzazione medesima, l’assenza di qualunque forma di discriminazione o di violenza morale o psichica.

Le riforme in materia di pubblico impiego sono state indirizzate anche verso la progressiva attuazione del principio della trasparenza e della intercomunicabilità tra P.a. e cittadini, al fine del miglioramento degli standard qualitativi delle attività e dei servizi posti in essere dalle ammi-nistrazioni.inoltre, le stesse hanno riguardato, negli anni successivi:— la contrattualizzazione del rapporto di lavoro dei dirigenti;— la riformulazione della disciplina in materia di responsabilità dei dipen-

denti e dei dirigenti;— il definitivo passaggio della giurisdizione sulle controversie di lavoro

pubblico al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro dal 1° luglio 1998.

IL D.Lgs. 30 marzo 2001, N. 165: struttura

titolo IPrincipi generali

• Finalità ed ambito di applicazione• Fonti• Personale in regime di diritto pubblico• Organizzazione e disciplina degli uffici e dotazioni organiche• Gestione delle risorse umane e formazione del personale• Costo del lavoro, risorse finanziarie e controlli• Partecipazione sindacale

titolo IIorganizzazione

• relazioni con il pubblico e trasparenza• disciplina della dirigenza (indirizzo politico-amministrativo; funzio-

ni; incarichi; accesso alla dirigenza e ssPa; trattamento economico; vicedirigenza)

• uffici, piante organiche, mobilità ed accessi• reclutamento del personale ed utilizzo di contratti di lavoro flessi-

bile


Capitolo Primo16

titolo IIIcontrattazione col-lettiva e rappresen-tatività sindacale

• Contrattazione collettiva nazionale e integrativa• diritti e prerogative sindacali nei luoghi di lavoro• disciplina del trattamento economico• araN e procedimento di contrattazione• aspettative e permessi sindacali

titolo Ivraporto di lavoro

• disciplina del rapporto di lavoro e delle mansioni• incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi• Codice di comportamento e disciplina della responsabilità dei pub-

blici dipendenti• Procedimento disciplinare e licenziamento disciplinare• Pari opportunità

titolo vcontrollo della spe-sa

• Finalità e rilevazione dei costi• Controllo del costo del lavoro• interventi correttivi del costo del personale

titolo vIgiurisdizione

• Controversie relative ai rapporti di lavoro e intervento dell’araN• accertamento pregiudiziale sull’efficacia, validità ed interpretazione

dei contratti collettivi

titolo vIIDisposizioni diverse e norme transitorie e finali

• disposizioni diverse e norme transitorie e finali• disposizioni inapplicabili a seguito della sottoscrizione di contratti

collettivi• abrogazioni di norme

c) Le novità in tema di pubblico impiego: dalla cd. «manovra d’estate 2008» alla L. 69/2009: il cd. Piano Industriale della P.a.il progetto di riforma del pubblico impiego, come anticipato, non si è

fermato al T.u. del 2001. infatti, l’entrata in vigore, da un lato, del D.L. 112 del 2008, recante «Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la sem-plificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria» conv. in L. 133 del 2008, e, dall’altro, della legge delega n. 15 del 4 marzo 2009, sulla produttività nel pubblico impiego, ha fatto sì che fossero portate avanti novità e cambiamenti di notevole spesso-re, destinati ad incidere profondamente sull’organizzazione del lavoro pubblico: detti cambiamenti sono, poi, culminati nell’approvazione del decreto attuativo n. 150 del 2009.

Tali provvedimenti, a loro volta, si pongono in linea con l’attuale poli-tica governativa finalizzata a voler contrastare le inefficienze, l’assenteismo e la scarsa responsabilizzazione di cui, ancora oggi, viene tacciata la P.a. con i suoi dipendenti, inquadrandosi nella più ampia prospettiva della rifor-ma della P.a.


si tratta del cd. «Piano Industriale della pubblica amministrazione», con il quale sono stati previsti due interventi: uno di tipo legislativo, fina-lizzato alla ottimizzazione della produttività nel pubblico impiego, e l’altro di tipo organizzativo, diretto ad una riorganizzazione completa della P.a., sulla base di alcune linee fondamentali, tra cui è possibile citare la valoriz-zazione del merito e della premialità per i pubblici impiegati, la responsa-bilizzazione della classe dirigente e del personale, il potenziamento della funzionalità delle amministrazioni attraverso la contrattazione collettiva ed integrativa, la concretizzazione del principio della trasparenza e della ac-cessibilità dei dati in possesso della P.a.

vi sono rilevanti novità all’interno della cd. «manovra d’estate», contenuta nel D.L. n. 112, conv. in L. 133/2008. Tra la varietà degli argomenti trattati, possiamo citare, in partico-lare:— la questione delle collaborazioni e delle consulenze nella P.a.: la normativa in questio-

ne concede alle amministrazioni la possibilità, laddove non riescano a fronteggiare le esigenze che si presentino con il personale in servizio, di conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione. Quanto alla natura giuridica di tali contratti, la disposizione espressamente li qualifica come contratti occasionali o di natura coordinata e continuativa. alla P.a. non viene, però, concesso alcun margine di discrezionalità nel decidere quando ricorrere a collaborazioni e consulenze esterne: si tratta, invero, di una possibilità esercitabile solo in presenza di determinati presupposti di legittimità, specificamente individuati.

in particolare, è necessario che: l’oggetto della prestazione corrisponda alle competenze attribuite dall’ordinamento all’amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti speci-fici e determinati e risulti coerente con le esigenze di funzionalità dell’amministrazione stessa. inoltre, l’amministrazione deve avere preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno, la prestazione deve es-sere di natura temporanea e altamente qualificata; devono essere preventivamente deter-minati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione;

— il reclutamento e il lavoro flessibile: la regola generale per cui la P.a. assume solo con contratti di lavoro a tempo indeterminato subisce una deroga mediante la reintroduzione della possibilità di ricorrere a forme contrattuali flessibili per fronteggiare esigenze ecce-zionali e temporanee, che devono essere individuate dalle amministrazioni stesse. Tuttavia, per evitare abusi e distorsioni nell’utilizzo della flessibilità, le amministrazioni non pos-sono ricorrere all’utilizzo del medesimo lavoratore, con più tipologie contrattuali, per periodi superiori al triennio nell’arco dell’ultimo quinquennio;

— le amministrazioni sono tenute a trasmettere alla Corte dei conti, tramite il Ministero, entro il 31 maggio di ogni anno, specifiche informazioni sulla contrattazione integrativa, certificate dagli organi di controllo interno;

— le assenze del dipendente per malattia: l’art. 71 introduce una disciplina maggiormente restrittiva rispetto al passato. Nei primi dieci giorni di assenza, è previsto che sia corrispo-

Capitolo Primo18

sto solo il trattamento economico fondamentale con esclusione di ogni indennità o emo-lumento, in qualsivoglia modo denominati, aventi carattere fisso e continuativo, nonché ogni altro trattamento accessorio. Le assenze protratte per oltre dieci giorni e, in ogni caso, la terza assenza per malattia nel corso dell’anno solare devono essere giustificate esclusi-vamente con certificazione medica rilasciata da apposita struttura sanitaria pubblica (v. amplius Cap. 7);

— il part-time: la trasformazione del rapporto di lavoro da tempo pieno a tempo parziale non è più automaticamente legata alla presentazione della domanda da parte del dipenden-te (60 gg. dalla stessa), ma rientra nella discrezionalità dell’amministrazione, che può negarla nell’ipotesi in cui possa arrecare pregiudizio alla sua funzionalità;

— l’eliminazione delle duplicazioni organizzative e funzionali: in questa prospettiva di razionalizzazione, la citata normativa ha soppresso, tra gli altri, l’alto Commissario per la prevenzione ed il contrasto della corruzione e alle altre forme di illecito nella P.a.

Che cosa è il S.A.@T.?il Servizio Anticorruzione e Trasparenza — definito anche S.A.@T. — è stato istituito presso il dipartimento della Funzione pubblica in data 9 ottobre 2008, a seguito della soppressione dell’Alto Commissario per la prevenzione ed il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito all’interno della pubblica amministrazione (che era stato istituito, a sua volta, con L. 3/2003) ad opera del d.L. 112/2008, conv. in L. 133/2008, nel contesto di un più ampio disegno di razionalizzazione della spesa pubblica e di riorganizzazione delle strutture amministrative. si tratta di una struttura che, combinando capacità professionali diversificate e complementari, ha il compito di coordinare e razionalizzare il lavoro svolto da altri soggetti pubblici istituzio-nalmente competenti in materia di trasparenza e prevenzione della corruzione. Tale struttura, in particolare, dovrà occuparsi:— di portare avanti una serie di indagini, analisi e studi concernenti la corruzione e le altre

forme di illecito nella P.a.;— di compiere indagini conoscitive nella P.a. in settori specifici (appalti, sanità etc.);— di emanare linee guida per le amministrazioni;— di monitorare le procedure di spesa ed i tempi di pagamento;— di attuare una collaborazione tecnologica con il CNiPa (attuale digitPa) e anche con gli

organismi internazionali impegnati nella lotta alla corruzione;— di svolgere attività di rappresentanza presso organizzazioni internazionali di settore com-

petenti in tema di corruzione e trasparenza.

sulla disciplina del pubblico impiego è intervenuta, successivamente, anche la L. 4 marzo 2009, n. 15, recante «Delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni integra-tive delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e alla Corte dei conti».



si tratta della cd. legge delega per la produttività nel pubblico impie-go (definita spesso, nel linguaggio comune, «legge antifannulloni»), messa a punto dal Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione Bru-netta e parte integrante della nuova strategia di Governo in vista della rifor-ma della P.a.

in particolare, il Governo è delegato ad adottare, entro il termine di nove mesi dall’entrata in vigore della legge de qua, uno o più decreti legislativi, secondo i principi e criteri direttivi dalla stessa enunciati nei successivi articoli, volti a riformare la disciplina del rapporto di lavo-ro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, di cui all’art. 2, comma 2, d.Lgs. 165/2001, e della relativa contrattazione collettiva, per il raggiungimento dei seguenti obiettivi:— convergenza degli assetti regolativi del lavoro pubblico con quelli del lavoro privato, con

particolare riferimento al sistema delle relazioni sindacali;— miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia delle procedure della contrattazione collet-

tiva;— introduzione di sistemi interni ed esterni di valutazione del personale e delle strutture,

destinati ad assicurare l’offerta di servizi conformi agli standard internazionali di qualità e a consentire agli organi di vertice politici delle pubbliche amministrazioni l’accesso diretto alle informazioni relative alla valutazione del personale dipendente;

— garanzia della trasparenza dell’organizzazione del lavoro nelle pubbliche amministrazio-ni e dei relativi sistemi retributivi;

— valorizzazione del merito e conseguente riconoscimento di meccanismi premiali per i singoli dipendenti sulla base dei risultati conseguiti dalle relative strutture amministrative;

— definizione di un sistema più rigoroso di responsabilità dei dipendenti pubblici;— affermazione del principio di concorsualità per l’accesso al lavoro pubblico e per le pro-

gressioni di carriera;— introduzione di strumenti che assicurino una più efficace organizzazione delle procedure

concorsuali su base territoriale, conformemente al principio della parità di condizioni per l’accesso ai pubblici uffici, da garantire, mediante specifiche disposizioni del bando, con riferimento al luogo di residenza dei concorrenti, quando tale requisito sia strumentale all’assolvimento di servizi altrimenti non attuabili o almeno non attuabili con identico risultato;

— previsione dell’obbligo di permanenza per almeno un quinquennio nella sede della prima destinazione anche per i vincitori delle procedure di progressione verticale, considerando titolo preferenziale, nell’ambito di queste ultime, la permanenza nelle sedi carenti di or-ganico.

Gli ambiti di intervento per l’esecutivo riguardano, in particolare:— la contrattazione collettiva ed integrativa e la funzionalità delle ammi-

nistrazioni pubbliche, soprattutto riguardo alla esigenza di riordino delle procedure della contrattazione medesima, anche in coerenza con il settore privato;


Capitolo Primo20

— i meccanismi di valutazione delle strutture e del personale delle pubbli-che amministrazioni, nonchè il principio di trasparenza, con particolare riferimento alla accessibilità delle informazioni concernenti ogni aspet-to dell’organizzazione delle amministrazioni stesse;

— l’introduzione, nell’ambito dell’organizzazione della P.a., di strumenti di valorizzazione del merito e metodi di incentivazione della produttivi-tà e della qualità della prestazione lavorativa;

— la materia della dirigenza pubblica, soprattutto in relazione ad una mag-giore responsabilizzazione ed autonomia dei dirigenti, nella più ampia prospettiva del rafforzamento della distinzione tra attività di indirizzo e controllo e funzioni di gestione amministrativa;

— la responsabilità dei dipendenti pubblici e, in particolare, il sistema delle sanzioni disciplinari.vi è poi una serie di norme immediatamente applicative, che cioè prescindono dall’eser-

cizio della delega. Tra queste è possibile richiamare l’ultimo comma dell’art. 6 della citata legge (di modifica del comma 11 dell’art. 72 del d.L. 112/2008, conv. in L. 133/2008); l’art. 8, recante una norma interpretativa in materia di vicedirigenza; e, infine, gli artt. 9 e 11 diretti a disciplinare, rispettivamente, il CNeL e la Corte dei conti.

in questo contesto, infine, è necessario citare la L. 69/2009, recante «Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competiti-vità nonché in materia di processo civile», provvedimento normativo col-legato alla manovra di finanza pubblica, il quale si pone nel solco già delineato dalla manovra d’estate, da un lato, e dalla cd. legge anti-fannul-loni, dall’altro.

il capo III della citata legge, in particolare, è integralmente dedicato al citato Piano Industriale della Pubblica Amministrazione.

in esso sono contenute norme per favorire l’efficienza dell’azione amministrativa e il principio della trasparenza, l’eliminazione degli sprechi, la delega al Governo per la modifica del Codice dell’amministrazione digitale, la diffusione del VOIP e del Sistema pubblico di connettività, la pubblicità delle retribuzioni dei dirigenti e dei tassi di assenza e di maggiore presenza del personale. importante anche quanto previsto in tema di diffusione delle buone prassi nelle amministrazioni pubbliche e di tempi per l’adozione dei provvedimenti o per l’erogazione dei servizi al pubblico.

Tra i profili che più strettamente interessano la disciplina del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, bisogna citare, in particolare:— l’art. 21, ai sensi del quale le amministrazioni hanno l’obbligo di pub-

blicare nel proprio sito internet le retribuzioni annuali, i curricula vitae,



gli indirizzi di posta elettronica e i numeri telefonici ad uso professio-nale dei dirigenti e dei segretari comunali e provinciali nonché di ren-dere pubblici, con lo stesso mezzo, i tassi di assenza e di maggiore presenza del personale distinti per uffici di livello dirigenziale;

— l’art. 22, secondo cui la P.a., nonché gli enti finanziati direttamen-te o indirettamente a carico del bilancio dello stato, sono autorizza-ti, nel rispetto dei princìpi di concorrenza e di trasparenza, ad ac-quistare sul mercato i servizi, originariamente prodotti al proprio interno, a condizione di ottenere conseguenti economie di gestione e di adottare le necessarie misure in materia di personale e di dota-zione organica. Le stesse saranno tenute, inoltre, a operare il conge-lamento dei posti di lavoro nonché la temporanea riduzione dei fondi di contrattazione, in maniera proporzionale al numero dei dipendenti interessato da tale processo, in modo tale da rendere ef-fettivo il risparmio.

il citato art. 22 della L. 69/2009 incide anche sulla disciplina delle consulenze e delle collaborazioni esterne nelle pubbliche amministrazioni, a sua volta già toccata dalla manovra d’estate del 2008. a riguardo, viene stabilito che detti incarichi possano essere conferiti, anche senza avere previamente accertato la presenza della laurea, in relazione ai mestieri artigianali o all’attività informatica nonché a supporto dell’attività didattica e di ricerca, ai servizi di orientamento, compreso il collocamento, e di certificazione dei contratti di lavoro di cui al d.Lgs. 276/2003, purché senza nuovi o maggiori oneri a cari-co della finanza pubblica;

— l’art. 23, concernente la diffusione delle buone prassi nelle pubbliche amministrazioni e i tempi per l’adozione dei provvedimenti o per l’ero-gazione dei servizi al pubblico (questi, a loro volta, costituiscono anche elementi di valutazione del personale dirigenziale). a tale proposito, è previsto che le amministrazioni, dopo avere individuato nel proprio ambito gli uffici che provvedono con maggiore tempestività ed efficacia all’adozione di provvedimenti o all’erogazione di servizi, che assicura-no il contenimento dei costi di erogazione delle prestazioni, che offrono i servizi di competenza con modalità tali da ridurre significativamente il contenzioso e che assicurano il più alto grado di soddisfazione degli utenti, adottano le opportune misure al fine di garantire la diffusione delle relative buone prassi tra gli altri uffici.inoltre, al fine di aumentare la trasparenza dei rapporti tra le ammini-

strazioni pubbliche e gli utenti, a decorrere dal 1º gennaio 2009 ogni P.a.


Capitolo Primo22

determina e pubblica, con cadenza annuale, nel proprio sito internet o con altre forme idonee:a) un indicatore dei propri tempi medi di pagamento relativi agli acqui-

sti di beni, servizi e forniture, denominato «indicatore di tempestività dei pagamenti»;

b) i tempi medi di definizione dei procedimenti e di erogazione dei ser-vizi con riferimento all’esercizio finanziario precedente.sulla disciplina del pubblico impiego occorre citare anche le innovazioni recate dal D.L.

78/2009, conv. con modifiche in L. 102/2009, recante «Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini». detto provvedimento normativo, infatti, contiene, tra l’altro, disposizio-ni che hanno inciso sulla disciplina delle assenze per malattia dei pubblici dipendenti, del la-voro flessibile alle dipendenze della P.a. nonché in tema di anzianità di servizio.

rilevante è quanto previsto dall’art. 17, comma 29, del citato d.L. 78/2009, conv. con modif. in L. 102/2009. infatti, detta disposizione inserisce all’interno del Codice dell’ammi-nistrazione digitale (d.Lgs. 82/2005) un nuovo articolo, il 57bis, avente ad oggetto l’indice degli indirizzi delle pubbliche amministrazioni.

La richiamata norma, come a sua volta novellata dal D.Lgs. 30-12-2010, n. 235, recante le modifiche ed integrazioni al codice dell’amministrazione digitale, sulla scia di quanto dispo-sto dalla L. 69/2009 cit. (v. amplius infra), dispone, al fine di assicurare la trasparenza delle atti-vità istituzionali delle amministrazioni, l’istituzione di un indice degli indirizzi delle amministra-zioni pubbliche, nel quale indicare gli indirizzi di posta elettronica da utilizzare per le comuni-cazioni e per lo scambio di informazioni e per l’invio di documenti a tutti gli effetti di legge tra le amministrazioni e fra queste ultime e i cittadini. La realizzazione e la gestione tecnica di detto indice è di competenza del digitPa (ex CNiPa), il quale può utilizzare a tal fine elenchi e reper-tori già formati dalle amministrazioni pubbliche. Le amministrazioni sono tenute ad aggiornare tale indice con cadenza almeno semestrale e la mancata comunicazione degli elementi necessari al completamento dell’indice e al relativo aggiornamento è valutata ai fini della responsabilità dirigenziale e dell’attribuzione della retribuzione di risultato ai dirigenti responsabili.

Che si intende con l’espressione «Operazione Trasparenza»?in data 17 luglio 2009 il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, in ossequio a quanto disposto dall’art. 21 della L. 69/2009, secondo il quale le amministrazioni pubbliche, in attuazione dei principi di trasparenza e di buona amministrazione, devono pubblicare, sui propri siti internet, le retribuzioni annuali, i curricula vitae e i recapiti dei dirigenti, nonché i tassi di assenza o maggiore presenza del personale, ha emanato la circolare n. 3 del 2009, in cui è chiarito che:— l’art. 21 L. 69/2009 si riferisce a tutti i dirigenti, anche di livello apicale, nonché a tutti i

segretari comunali e provinciali di livello a, B e C;— oggetto di pubblicazione sono i dati relativi a tutti gli emolumenti percepiti annualmente

dal dirigente, secondo le voci retributive previste nei contratti collettivi di ciascun comparto nonché nel contratto individuale stipulato con la singola amministrazione;



— le amministrazioni devono pubblicare, come anticipato, i curricula vitae, che, a loro volta, dovranno essere periodicamente aggiornati da parte dell’interessato, come pure dovranno essere pubblicati i recapiti delle figure dirigenziali;

— il formato con cui tali informazioni dovranno essere messe in rete dovrà essere protetto, in modo tale da non potere essere modificato dall’utente;

— il computo delle assenze sarà effettuato calcolando, in modo indifferenziato, i giorni di mancata prestazione lavorativa verificatisi a qualsiasi titolo, mentre il dato relativo alla presenza dovrà emergere dal rapporto percentuale tra il numero dei giorni lavorativi e complessivamente prestati dal personale dell’ufficio e il numero dei giorni lavorativi del mese di riferimento.

La successiva circolare n. 5 del 2009 ha chiarito ulteriormente l’ambito di applicazione della cd. Operazione Trasparenza: infatti, le amministrazioni hanno l’obbligo di pubblicare solo recapiti, retribuzioni e curricula dei dirigenti, ma non i dati reddituali risultanti dalle dichia-razioni fiscali di questi ultimi.sul tema, infine, occorre menzionare la circolare del dipartimento della Funzione pubblica n. 1 del 4 gennaio 2010, con la quale sono stati forniti alle amministrazioni pubbliche ulteriori chiarimenti — anche alla luce dell’emanazione del d.Lgs. 150/2009 che rivoluziona il pubblico impiego — in merito alla pubblicazione dei dati curriculari e delle retribuzioni dei dirigenti nonché delle assenze del personale.

5. IL D.Lgs. 150/2009: La cD. «rIforma bruNetta» DeLLa PubbLIca ammINIstrazIoNe

in data 9 ottobre 2009 è stato definitivamente approvato del Consiglio dei Ministri il decreto legislativo di attuazione della L. 15/2009, di rifor-ma ad ampio raggio della pubblica amministrazione e della disciplina del pubblico impiego: si tratta del D.Lgs. 27-10-2009, n. 150, recante «Attua-zione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni».

Le disposizioni del decreto de quo recano, invero, una riforma organica della disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche, intervenendo, in particolare, in materia di contrattazione collet-tiva, di valutazione delle strutture e del personale delle amministrazioni pubbliche, di valorizzazione del merito, di promozione delle pari opportu-nità, di dirigenza pubblica e di responsabilità disciplinare.

il d.Lgs. 150/2009 intende assicurare, come testualmente recita l’art. 1, «una migliore organizzazione del lavoro, il rispetto degli ambiti riservati rispettivamente alla legge e alla contrattazione collettiva, elevati standard qualitativi ed economici delle funzioni e dei servizi, l’incentivazione della qualità della prestazione lavorativa, la selettività e la concor-


Capitolo Primo24

sualità nelle progressioni di carriera, il riconoscimento di meriti e demeriti, la selettività e la valorizzazione delle capacità e dei risultati ai fini degli incarichi dirigenziali, il rafforza-mento dell’autonomia, dei poteri e della responsabilità della dirigenza, l’incremento dell’efficienza del lavoro pubblico ed il contrasto alla scarsa produttività e all’assenteismo nonché la trasparenza dell’operato delle amministrazioni pubbliche anche a garanzia della legalità».

Come è strutturato il decreto Brunetta?il decreto di attuazione della cd. «riforma Brunetta» si articola nel modo che segue:— vi è, innanzitutto, un titolo I dedicato alla enunciazione degli obiettivi della riforma

complessivamente intesa;— il titolo II ha ad oggetto la misurazione, la valutazione e la trasparenza delle performances

individuali ed organizzative dei singoli dipendenti e delle strutture amministrative;— il titolo III concerne gli strumenti di valorizzazione del merito e i metodi di incenti-

vazione della produttività e della qualità della prestazione lavorativa;— il titolo Iv contiene nuove norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze

delle amministrazioni pubbliche;— il titolo v, infine, avente ad oggetto le norme transitorie e finali, suddivide le norme del

decreto de quo tra quelle rientranti nella potestà legislativa esclusiva dello stato e diret-tamente applicabili alle regioni e quelle che, invece, costituiscono principi fondamentali dell’ordinamento cui le amministrazioni territoriali sono tenute ad adeguarsi.

a) Il principio di trasparenza e la valutazione della performancePrincipi ispiratori della riforma del pubblico impiego sono, innanzitutto,

il criterio di trasparenza e la valorizzazione del merito: il Titolo ii di detto provvedimento, difatti, ha ad oggetto il sistema di valutazione delle strutture e dei dipendenti pubblici, con lo scopo di assicurare elevati standard qualitativi ed economici dei servizi attraverso la valorizzazione dei risulta-ti e delle performances, individuali ed organizzative.

La trasparenza è proprio una delle parole-chiave della riforma: infat-ti, essa è intesa quale accessibilità totale delle informazioni sull’organiz-zazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni. a riguardo, è stabilito, da un lato, che le amministrazioni adottano un programma triennale per la trasparenza della performance e della integrità e, dall’altro, che ogni P.a. istituisce una apposita pagina web sul programma di trasparenza ed inte-grità.

L’altro profilo portante della riforma riguarda l’attribuzione selettiva degli incentivi economici e di carriera, al fine di premiare i dipendenti capaci e meritevoli. in questo contesto si colloca il cd. ciclo della gestione


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