HACIA UN LIBRO BLANCO DE LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE ... · rigidez de las políticas ... migratorias y sus efectos sobre el interés común. Gonzalo Fanjul Suárez Este informe pertenece

HACIAUNLIBROBLANCODELAPOLÍTICAESPAÑOLADEDESARROLLOInformeVI:Rigormortis. La rigidezde laspolíticasmigratoriasysusefectossobreelinteréscomún.GonzaloFanjulSuárez

Esteinformepertenecealproyecto“HaciaunLibroBlancodelaPolíticaEspañolade Desarrollo” del Centro de Investigación y Estudios de Comercio y Desarrollo(CIECODE) de la Fundación Salvador Soler Mundo Justo. Con este proyecto, elCIECODEofreceelanálisisdelassieteprincipalespolíticasespañolasconimpactoenpobrezaydeloscincoprincipalesretosdeldesarrollointernacionaldelamanode destacados expertos nacionales e internacionales. La fase inicial de esteproyecto culminó en otoño de 2011 con la publicación del informe “PropuestaparaunLibroBlancodelaPolíticaEspañoladeDesarrollo”.TodoslosinformesdeesteproyectopuedenencontrarseenlapáginawebdelCIECODE.

CIECODE|CentrodeInvestigaciónyEstudiosdeComercioyDesarrolloMAYO2012

CIECODE|CentrodeInvestigaciónyEstudiosdeComercioyDesarrollo

Rigormortis:larigidezdelaspolíticasmigratorias y sus efectos sobre eninteréscomún.

GonzaloFanjulSuárez

Elcaráctercerradoyunilateralde laspolíticasmigratoriasde lospaísesricostieneconsecuencias negativas para todas las partes involucradas en el procesomigratorio: regiones de origen, países de destino y los propios emigrantes. Lareformadeestemodelonosóloliberaríarecursossinprecedentesparaeldesarrollo,sinoqueayudaríaaconformarsociedadesmássegurasyeconomíasmásprósperasenpaísesdedestinocomoEspaña.


Contenido

1. Introducción ............................................................................................................42. Unmodelounilateralycerrado ...............................................................................63. Lasconsecuenciasdelmodeloparalospaísesdeorigenydestino ...........................84. Conclusión .............................................................................................................15

Rigormortis:larigidezdelaspolíticasmigratoriasysusefectossobreelinteréscomún>>4


1. IntroducciónEl economista estadounidense John K. Galbraith popularizó el término de ‘sabiduríaconvencional’(conventionalwisdom)paradescribirelconjuntodeverdadesaceptadaspor la sociedad en un momento particular. Incluso cuando los hechos y el sentidocomún sugieren algo diferente, el peso de estas verdades aceptadas determina lainerciapolíticayhacemuycomplicadotomardecisionesenotradirección.1

Enelcasodelasmigracionesinternacionales,la‘sabiduríaconvencional’essimple:conindependenciadequeentendamoslasrazonesquelamotivan, la inmigraciónmasivaconstituyeunaamenazaparanuestraseconomíasynuestrasculturas,yelEstadoestálegitimado para protegerse frente a ella. De este modo, el diseño de las políticasmigratoriasestádeterminadoporloqueunpaíspuedeperder,ynotantoporloquepodríaganar.LosEstadosdelaOCDElegislandominadosporelmiedoaunainvasiónde trabajadores extranjeros o al menos por la capacidad de desprenderse de elloscuando sea necesario (como una situación de desaceleración económica). Losgobiernos y la opinión pública asumen que las políticas que impiden la entrada deestostrabajadoresydesusfamiliassonlaúnicarespuestaposibleparaevitarelcaosdelsistemayelsostenimientodelosEstadosdelbienestar.Lapoblaciónasumeestas‘verdades aceptadas’ como hechos que han permanecido inalterados a lo largo delúltimosiglo.

Nosiemprehasidoasí.Lapercepciónpúblicadelfenómenomigratoriohapasadoporetapas muy diferentes. Durante las décadas que precedieron a la Primera GuerraMundial, el desplazamientomasivo y permanente de emigrantes entre Europa y lospaíses del norte y sur de América fue recibido como una solución a la necesidadcrónicademanodeobraqueexperimentabaneconomíasenplenodesarrollo.Traslacrisis del período de entreguerras el mundo volvió a ser a testigo de una nuevaintensificaciónmigratoria,estavezdecaráctermástemporalydeprocedenciadiversa.Argelia, por ejemplo, aprovechó la flexibilidad de las leyes francesas de inmigraciónparaenviar740.000trabajadoresentre1947y1953,dosterceraspartesdeloscuálesretornaronasusregionesdeorigenalcabodepocosaños(OCDE2009).MillonesdeextranjeroscontribuyeronconsutrabajoaconsolidarunadelasetapasmásprósperasdelahistoriadeEuropaydelosEEUU.

Duranteestosperíodos,lallegadadeinmigrantesfuerecibidacomounabuenanoticia.A pesar de las tensiones económicas y culturales de unas sociedades entransformación,lainmigraciónsupusoemprendimiento,progresoydesarrollo.

La situación cambió una vez más de forma abrupta tras la crisis provocada por lasubidade lospreciosdelpetróleoaprincipiosde los años70. EnEuropaoccidental,por ejemplo, el cierre de las fronteras laborales provocó que gran parte de los‘trabajadores invitados’ que estaban establecidos de forma temporal decidieraquedarse y traer a sus familias. Desde entonces –y con la excepción de la libre

1SuprimerareferenciaapareceenTheAffluentSociety(“Itwillbeconvenienttohaveanamefortheideaswhichareesteemedatanytimefortheiracceptability,anditshouldbeatermthatemphasizesthispredictability.Ishallrefertotheseideashenceforthastheconventionalwisdom”),yapartirdeentoncesconstituyóunadesusmarcascomunicativas.

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circulación de ciudadanos europeos dentro de la UE‐ las políticasmigratorias de lospaísesricossehandefinidoporincentivarlallegadadetrabajadorestemporalesyportratar de controlar la inmigración irregular.Muchos de estos trabajadores acabaronquedándoseenlospaísesdedestinoytrayendoasusfamilias.

Enestemomento,cercade210millonesdepersonasresidenytrabajanfueradesuspaíses de origen, un 40% más que hace sólo una década.2 Buena parte de estosmovimientos se han producido entre regiones en desarrollo, pero existe unaaceleracióncrecientedelaintensidadmigratoriahacialospaísesricos.Inclusoduranteel año 2009, en pleno desarrollo de la crisis, cerca de 2,6millones de trabajadoresextranjerosentraronenlospaísesdelaOCDEylaFederaciónRusa.3Enelmejordeloscasos, estas cifras constituyen una estimación modesta que no siempre incluye laentradayresidenciailegaldeinmigrantes,cuyonúmeropodríasuperarlos20millonesdepersonassóloenEuropayEEUU.4

Nada hace pensar que esta tendencia vaya a cambiar en los próximos años. Unacombinacióneficazde factoresdeatracciónydeempujedetermina losmovimientosinternacionales, con una intensidad que, en el largo plazo, escapa al control de losgobiernos.UninmigrantemedioquellegaalosEEUUoalaUEmultiplicasucapacidadadquisitiva, además de acceder a redes de protección impensables en su país deorigen. Mientras tanto, las tendencias presentadas recientemente por el Fondo dePoblación de las Naciones Unidas siguen mostrando un planeta en el que lasgeneracionesmásjóvenesseconcentranenlospaísespobresylasmásancianasenelmundo desarrollado; un mundo cuyo sistema de protección social necesita unapirámidedepoblacióndebaseancha.

Sonfenómenoscuyoalcancesuperaampliamentelosefectosdelacrisiseconómica.

2OrganizaciónInternacionaldelasMigraciones(www.oim.org)3StatsLinkdelaOCDE.Lascifrassobrelaentradaysalidadeextranjeroshansidoelaboradasa partirdecensosyestadísticasnacionalesque,enmuchasocasiones,midenpartidasdiferentes.Paraconocerlafuentedelosdatosymásdetallesacercadesucálculoverhttp://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=MIG. 4 Paramásinformaciónver:YolandaMonge(2011),“Obamaimpulsalaregularizacióndemillonesde“sinpapeles””,ElPaís.10demayode2011.Washington.Disponibleen:(http://www.elpais.com/articulo/internacional/Obama/impulsa/regularizacion/millones/papeles/elpepuint/20110510elpepuint_10/Tes)[últimoacceso23dediciembrede2011].YBBCNews,“EUapprovesillegalmigrantplans”.18dejuniode2008.Londres.Disponibleen:(http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/7460007.stm)[últimoacceso23dediciembrede2011]



2. Unmodelounilateralycerrado

En el comienzo del siglo XXI las políticasmigratorias de los países ricos constituyen uncaleidoscopio de requisitos legales y particularidades geográficas,5 pero todas sinexcepción comparten tres principios fundamentales, íntimamente ligados entre sí: enprimer lugar, todas las políticas han sido diseñadas de forma unilateral, dando porsentadoquelospaísesdedestinotienenlacapacidaddedeterminarquiénentra,enquécondicionespermaneceycuándodebeabandonarelpaís.Adiferenciadecasicualquierotroretoglobal, losmecanismosdecooperaciónentre lospaísesdeorigenydestino–einclusoentrelospropiospaísesricos—sonabsolutamenteexcepcionales.6En segundo lugar, están definidas por suambivalencia, que distingue entre las normasqueaplicaalosinmigrantesmáscualificadosylasqueaplicaalosdemás.EstadosUnidosy la Unión Europea compiten entre sí por ofrecer ventajas a los trabajadores conformación superior mientras intentan por todos los medios frenar la llegada deinmigrantesconcapacidadesyformaciónbásicas.

Finalmente, las políticas migratorias están marcadas por un profundo utilitarismo. Eltrabajadoresunrecursodisponibledelquesehaceusodeacuerdoconlasnecesidadesde las economías de destino. Este utilitarismo se intensifica en las épocas de recesióncomolaqueahoravivimos,endondegobiernosysindicatosexigenlaexpulsióndemilesde trabajadores que fueron útiles en algún momento pero que ahora sobran. EnAndalucía,porejemplo,elcomienzodelacrisisllegóagenerarsituacioneshastaentoncesinsólitas:elsindicatoUGTsolicitóalosempresariosolivareroslacongelacióndelascuotasde temporeros extranjeros, cuyos empleos reclamaban los trabajadores españoles porprimeravezenmásdeunadécada.7

Ancladosenestostresprincipios, losmodelosquerigenelmovimiento internacionaldetrabajadoreshacialospaísesdesarrolladossemuevenenunestrechomargendeacción,dondecadareformaesunaversiónligeramentemodificadadelmodelocerradoanterior.8

Dos investigadoreseuropeos(OrtegayPeri2009)hanhechounavaloracióncuantitativade las reformas legislativas que 14 países de la OCDE han aprobado desde 1980. Elestudio, que distingue entre solicitantes de asilo y otros inmigrantes,muestra cómo la

5Coppeletal(2001)establececincocaracterísticascomunesenlaspolíticasmigratoriasdelaOCDE,pormuydispares que sean éstas: (a) la aceptación de extranjeros que entran en el país por períodos cortos denegociosoturismo;(b)medidasquepermitenlareunificacióndefamiliaresendiferentesgradosdecercanía;(c) la posibilidad de que los individuos se acojan al derecho de asilo y refugio por razones de persecuciónpolítica, étnica o de otra índole; (d) mecanismos para que los individuos trabajen y residan en el país deacuerdoasu formaciónyexperiencia;y (e)normasdiversasquepermiten laadquisiciónde lanacionalidaddependiendodelperíodoycondicióndelaestancia,asícomodelorigendelinmigrante.6 UnodelosprocesosmásilusionantesqueheconocidoenlosúltimosañoseseldelProcesodeRabat,quebuscanlaconformacióndeacuerdosmigratorioscomplejosentrelaUEyÁfrica.7ElPaís,25deagostode2009:ApdhcriticaaUGTpor"xenofobiaydiscriminación".Esjustodecirqueéstanoeslaactitudgeneraldelossindicatos,encualquiercaso. 8 PritchettyFanjul(2010).



mayor parte de los países de destino mantienen en términos generales el grado derestriccióndesuspolíticas,sinoloelevaligeramente.Algunospaíses(comoSuecia,EEUU,Australia, Alemania y Luxemburgo) han ido introduciendomedidas que aparentementeflexibilizan el modelo. Sin embargo, muchas de ellas se reducen a simples mejorasadministrativas,salvoenelcasodelainmigracióncualificada,dondelamayorpartedelospaísesricoscompitenporatraeryconservarmanodeobraextranjera.

Elhechoesquelagranmayoríadelasreformaslegislativasquesehanproducidoenlospaíses de la UE desde 1990 iban encaminadas a endurecer la política migratoria:complicar los trámites para obtener un visado, restringir el alcance de la reunificaciónfamiliaroreducirycondicionarlospermisosdeestanciatemporal,entreotros.

Para ser claros, no todos los gobiernos son iguales ni sus políticas son invariables. Lospaíses nórdicos, por ejemplo, se han constituido en verdaderos santuarios para lossolicitantesdeasiloyrefugiodetodoelmundo.Apesardeloscambiosrecientes,EspañafueunodelosprimerosEstadosdelaOCDEengarantizarelderechouniversalalasalud,la educación y la sindicación de los trabajadores, incluso aunque estos estuviesen ensituación irregular. Por otro lado, países como Italia o Francia han ido endureciendoprogresivamentesus leyes,hastaelpuntode imponermedidasqueestánen lafronterade los derechos constitucionales y del sentido común. La criminalización penal de lainmigración irregular o la amenaza de cerrar aquellas empresas que contratentrabajadoresindocumentadossonsólodosejemplosdeestaderiva.



3. Las consecuencias del modelo paralospaísesdeorigenydestino El argumento central de este informe es que, conmaticesmás omenos relevantes,ninguna política migratoria se sale de unos márgenes restrictivos establecidos, queresponden a los tres principios de unilateralidad, ambivalencia y utilitarismo quehemos mencionado antes. Este ‘mercantilismo’ migratorio está basado en unadeterminada visión del fenómeno, pero tiene consecuencias que van más allá deldeterioroéticodelospaísesdedestino.Loqueespeoraún,impulsaalosgobiernosadesplegarpolíticasque tienenpocoque ver con las verdaderas razonesque rigenelprocesomigratorio.Esa‘bipolaridad’sevuelveentoncescomounbumeránencontrade los intereses económicos, sociales y legales de las sociedades que lo hanpromovido,ycontradiceabiertamentesuspolíticasdedesarrollointernacional.

Lasdistorsionesprovocadasporestemodeloparalospaísesdedestinosonmúltiples:

• Ineficiencia económica: la microgestión de los flujos migratorios deriva en unosmercados de trabajo incapaces de absorber la demanda de mano de obra en losmomentos más dinámicos del ciclo económico, generando bolsas de inmigraciónirregular. Pero esos mismos trabajadores quedan atrapados cuando pierden susempleos en los ciclos bajos. Existe también una pérdidamasiva de recursos fiscales(impuestos y contribuciones no pagadas, frente a servicios públicos utilizados) y undeterioro de la competitividad derivada de los elevados costes de transacción. Uninforme reciente del Institute for Public Policy Research sugiere que, en el caso delReinoUnido,lacondiciónlegaldemuchosinmigrantessuponeparalasarcaspúblicasun coste anual superior a los mil millones de libras (1.100 millones de euros), yposiblemente los datos reales sean mucho mayores.9 (IPPR 2009) Los cálculos paraEspañanoestántodavíadisponibles,perosindudaelcostedeoportunidadacumuladoesconsiderable.

•Vulneración de derechos fundamentales (civiles y sociales) del trabajador y de susfamilias.Desdelasposibilidadesparacambiardeempleadorhastalasrestriccionesenelempadronamientoy,portanto,enelaccesoaserviciospúblicos,comolasaludylaeducación. Se multiplican procedimientos irregulares de detención de “sin papeles”quesonrecluidosenunosCentrosdeInternamientosdeExtranjerosquecontinúanensituación de excepcionalidad legal.10 Se subcontrata el control de fronteras aregímenesque,comoelmarroquí,vulnerandeformasistemáticalosderechosdelosemigrantesentránsitoyelderechodeasiloyrefugiodemuchosotros.

9 El cálculo está realizado sobre una estimación de 725.000 inmigrantes irregulares, aplicando la edad yempleabilidadmediadelosinmigranteslegalesquenosonprocedentesdelaUE,yconsiderandounsalariomínimointerprofesional.10VereldocumentodeInmigrapenal¿QuésonlosCIE?En http://www.inmigrapenal.com/Areas/Cies/Documentos/QSlosCIES.pdf.



•Promueve el desgobierno de los asuntos públicos y dificulta la construcción de unajusticiaglobal:Unadelasconsecuenciasmenostangiblesperomáspreocupantesdelrégimenmigratorioeslaquetienequeverconeldesgobiernopúblico,queafectaalalegitimidadycredibilidaddelasleyeseinstituciones.Éstees,básicamente,unsistemafuera de control. Por un lado, el blindaje ficticio de las fronteras provoca laacumulaciónprogresivadebolsasdeinmigraciónirregularqueoperanparcialmentealmargen de las leyes, y que escapan a la protección y planificación social de lasinstituciones.Porotro,losobstáculosalamovilidaddelostrabajadorescontradicenladerivadelderechointernacionalylaconsolidacióndeunajusticiaglobal.

Elcosteparaeldesarrollo

Elcosteprincipaldelmodeloafectaa lospaísespobresyalesfuerzoglobalcontra lapobreza.Nohayunámbitodelasrelacioneseconómicasinternacionalesendondelavoluntadde lospaísesricosy lacolaboraciónde lospaísespobrespuedanhacermásporreducirelsufrimientoenelquevivencadadía3.000millonesdepersonas.Setratadepaliar las consecuenciasdirectasdel actualmodelo,pero, sobre todo, se tratadeliberarelenormepotencialquelasmigracionestienenparaeldesarrollo.

¿Por qué entonces este asunto despierta tan poco interés en los debates sobre lacooperación internacional? En parte, se trata de un obstáculo ideológico. En lo queHaas(2009)hadescritocomounprejuiciosedentario, los intelectualesy losgestoresdelosprogramasdedesarrolloconcibenlaemigracióncomounriesgoparalospaísesdeorigeny,enelmejordeloscasos,unamerarespuestaalfracasodeldesarrollo.

Ambascosassonciertas.Lagenteemigraporquenoestácontentaconlarealidadquelesrodea,yalhacerloamenudoprivanasuscomunidadesdeorigendelacapacidadylainiciativadelosmejores.Perounainterpretaciónestrictadeesteprejuicioignoraloque constituye un factor fundamental de progreso: existe en el ser humano unatendencianaturalaprosperaryaofrecerasushijosunarealidadmejordelaqueelloshanvivido.Elhechodequeesaprosperidadseencuentre fueradesupaísdeorigenes,hastaciertopunto,irrelevante.

Existeunderechoaemigrarporqueexisteunderechoaprosperar.

Lamovilidadseconvierteentoncesenunaherramientadeluchacontralapobreza,ynoenunamera‘segundamejoropción’anteelfracasodelaspolíticastradicionalesdedesarrollo. Clemens y Pritchett (2008) le han puesto números a un asunto tan pocotangible.Ensuartículo IncomeperNatural (Ingresopor individuo,enuna traducciónaproximada),losautorescalculanelingresomediodelosnacionalesdeunpaís,esténdondeestén,ylocomparanconelingresomediodelpaís,talcomosehaconsideradotradicionalmente.Esdecir,setratademedirelprogresooretrocesodeloshaitianos,poroposiciónaldeHaití.Losresultadossonilustrativos:

•Cercade43millonesdepersonasvivenenpaísescuyoingresopornaturalesun50%máselevadoqueelingresomediodelpaísdeorigen.235millonesvivenenpaísesendonde está cifra es mayor que el 20%. Y nada menos que 1.100 millones viven enpaísesenlosqueelingresomediodesusnacionalesesun10%mayorqueelingresomediodelanación.



• Losmayores progresos en la reducción de la pobreza demuchas naciones se hanproducidoenrealidadfueradesusespaciosterritoriales.Unejemplo:cuatrodecincohaitianosquehansalidodelapobreza,lohanhechoensueloestadounidense.

Estosnúmerosofrecenotrapoderosarazónparadespertarel interésde losexpertosen desarrollo: si se trata de salir de la pobreza, la emigración constituye uno de losmecanismos más rápidos y eficaces que hemos conocido. Paradójicamente, unaconcepciónestrechadelaspolíticasdedesarrollointerpretaríalaemigracióncomounproceso de pérdidamutua: un senegalés de rentamedia‐alta que decide emigrar aEspaña entrará en las respectivas contabilidades nacionales como una pérdida deingreso medio, cuando el individuo se ha beneficiado y ninguna de las partes haperdidoenelproceso.

El extraordinario potencial que tendría para el desarrollo una flexibilización delmovimiento internacional de trabajadores sólo puede ser intuido si echamos unvistazoalosbeneficiosnetosqueyaestáproduciendo.Unaparteconsiderabledeelloscaeenmanosdelaspropiasfamiliasemigrantes,quesehanconvertidoenunodelosprincipalesmotoresde reducciónde lapobrezaentre losnacionalesdesupaís.Paralospaísesdeorigen,laemigracióntraealgunosperjuiciosymuchosbeneficios,quesetraducen en recursos económicos, transferencia de conocimientos y tecnología o,simplemente,fortalecimientodesussociedadescivilesydemocracias.

a)Remesas:

Elmecanismomásevidentedetransferenciaderecursoseseldelasremesas.Elenvíoperiódico de pequeñas cantidades económicas por parte de los emigrantes a suscomunidades de origen constituye para muchos países la principal fuente definanciaciónexterna,porencimadelaayudaaldesarrolloy,enalgunoscasos,inclusode las exportaciones. De acuerdo con las estimaciones más recientes, las remesashacia los países en desarrollo alcanzaron en 2010 los 440.000 millones de dólares,prácticamente el triple del total de la ayuda oficial al desarrollo esemismo año. Elvolumen de las transferencias enviadas por los emigrantes a sus familias se haincrementado de forma permanente durante las dos últimas décadas, hastamultiplicarsepordiez(OCDE2011).11

Desde la perspectiva del desarrollo, la eficacia de estos recursos está directamenteligadaadosfactores:quiénrecibelasremesasyquéusoselesda.EnMéxico,dondelasalidadeemigranteshacialosEEUUsehaconvertidoenunaherramientafundamentalde progreso. Lomismo ha ocurrido en otros países emigrantes, como Bangladesh oMalasia,endondelasoportunidadesdeemigraciónhanalcanzadoalapoblaciónmáspobre del país y en donde las instituciones públicas de los países de origen hanestimulado el uso productivo de los recursos.12 En estos casos los envíos de losemigrantes han permitido diversificar el ingreso y reducir la vulnerabilidad de las

11Partedeesteincrementoestárelacionadoconlaintensificacióndelosflujosmigratorios,peropartecorrespondesimplementeaunareduccióndelosgastosdeenvíooaunacontabilizaciónmásfieldelastransacciones.12Encualquiercaso,discrepoconaquellosqueconsideranqueelúnicouso‘productivo’eselqueestárelacionadoconlainversiónoelemprendimientodepequeñosnegocios.Inclusoaunquelasremesasvayandestinadasalmeroconsumo,setratadeunainyecciónderecursoseconómicosquerevitalizalaseconomíaslocales.



familias, permitiendo, por ejemplo, mantener a los hijos en las escuelas o realizarpequeñasinversioneseninfraestructuraproductiva.

DeacuerdoconelBancoMundial(2006),unincrementodelasremesasequivalenteal1% del PNB se traduce en una reducción del 0,4% en los niveles de pobreza. Sinembargo,nosiempresepuedeestablecerunavinculacióndirectaentreemigraciónydesarrollo.Unrecienteestudio,porejemplo,analizólatransferenciaderemesasentreEspaña y Ecuador, para llegar a la conclusión de que el impacto sobre los nivelestotalesdepobrezahabíasido,enelmejordeloscasos,dudoso(Oliviéetal.2009).Losdatosmostrabanqueelorigensocialdelosemigrantes(yporlotantolosprincipalesreceptores de remesas) eran las clasesmedias‐altas de algunas de las regionesmásprósperas del país. Las remesas, por tanto, habían contribuido a incrementar losnivelesdedesigualdadenelpaís.

ElcasodeEcuador ilustraunade lascaracterísticasdel fenómenomigratorio:nosonlosmáspobres(ni lospaísesmenosdesarrollados)quienesemigran,yesodeterminaladistribucióndelosbeneficiosqueproducelaemigración.Undebateparecidoeselqueseproduceacercade lavinculaciónentre remesasycrecimientoeconómico.Denuevo,losdeterminantesestánenelusodelosrecursosyenquémedidacontribuyena la formación de capital productivo. Más aún, para algunos autores, las remesascontribuyena intensificarel riesgode ‘enfermedadholandesa’ (laentradamasivadedivisas extranjeras produce una revaluación de la moneda que perjudica lacompetitividaddelasindustriasnacionales).

Tambiénesposiblequelasremesascreenunadependenciaqueseagravadurantelosperíodos de recesión en los países dedestinode los emigrantes. Para países que sehanapoyadoenlasremesascomoelúnicomecanismoparacrearredesdeseguridadyabastecer las reservas de divisas nacionales, una caída brusca puede tener efectosdemoledores.

Todosestosdebatessonlegítimos,yenlosúltimosañoshansidoobjetodeuninterésnotable por parte de académicos e instituciones. Pero no sería justo establecer unadiferencia entre las remesas y otras fuentes de financiación del desarrollo. Elincrementode ladesigualdad,porejemplo,esconsideradoporunamayoríacomo laconsecuenciaindeseadadefenómenosqueentérminosgeneralessonbuenos(comoelincrementodelingresomedioenChinaoenIndia).Deigualmodo,laayudaoficialaldesarrolloincorporalosmismosriesgosde‘enfermedadholandesa’altratarsedeunainyeccióndedivisasquenoprocededeldinamismodelaeconomíanacional.

Lalecciónfundamentaldeestosriesgosesqueenmateriadedesarrollonoesposiblehacerunaúnicacosa.Cadainstrumentoofreceventajaseinconvenientesquehayquetenerencuenta.Adiferenciadeotrasfuentesdefinanciacióndelospaísespobres,lasremesastienenlaventajadeserunmecanismocontracíclico,queseintensificacuandolasnecesidadessonmásaltasylasalternativasmásescasas.Elapoyodelasdiásporasha permitido a miles de familias hacer frente a shocks personales (como unaenfermedad grave o unamala cosecha) y nacionales (comoun conflicto bélico o undesastrenatural).LaexperienciaserepiteenregionestandiversascomoHaití(traslatormenta tropical Jeanneen2004), IndonesiaySri‐Lanka (trasel tsunamide2005)oChadySudán(durantelasfasesmásintensasdelconflicto).



Enentornosdeunasólidaorganizaciónsocial,elapoyoquelosemigrantesofrecenasusfamiliasycomunidadesdeorigentambiénhademostradotenerunefectopositivoen los indicadores de educación y salud. La salida de alguno de losmiembros de lafamiliahapermitidoinvertirmásrecursosytiempoenlaeducacióndeloshijos.EnelPakistán rural, por ejemplo, la emigración temporal ha sido uno de los factoresfundamentalesparaincrementar laescolaridadyreducir losnivelesdeabandono(enespecialenelcasodelasmujeres)hastaun40porciento.Laemigracióntambiénhatenido un impacto positivo en los niveles de nutrición y la habitabilidad de lasviviendasenlascomunidadesdeorigen,promoviendohábitosmássanosatravésdelaeducacióndemujeresyhombres.Enalgunoscasos,lasinstitucioneshancontribuidoaeste esfuerzo fomentando el acceso de receptores de remesas a seguros de saludprivados.(PNUD2009)Lamerasalidadeunapartedelapoblaciónqueseencuentraen el desempleo o en el subempleo puede suponer un alivio para las economías deorigenyunaumentodelsalariomedioparalosquesequedan.

b)Transferenciasdeconocimientoytecnología:

Las transferencias económicas no son el únicomecanismo por el que la emigracióngeneraprogreso y seguridaden lospaísesdeorigen.Dehecho, losmecanismos sonmúltiples. El retorno (temporal o permanente) de muchos emigrantes supone unatransferenciadecapital,perotambiénde iniciativa,capacidadesy tecnologíaque losanálisiseconómicosnopuedencapturarendetalle.MilesdeingenieroseinformáticosindiosytaiwanesesquecomenzaronsucarreraprofesionalencompañíasdeEstadosUnidos y de Europa regresan ahora a sus países de origen para poner en marchaalgunas de las industrias (y administraciones públicas)máspunteras y dinámicas delplaneta.ComodemuestraelejemplodeMohamedIbrahim–unsudanésqueemigróalos26añosalReinoUnidopara luegoretornarycrear la redde telefoníamóvilmásimportante de África—la capacidad de emprendimiento puede ser circular, y puededinamizarlaseconomíashastaunpuntoinconcebible.

Dicho esto, la emigración de las capas de población mejor formadas y con másiniciativa de los países en desarrollo constituye también una importante área dedebate. Durantemucho tiempo se ha pensado que la emigraciónmás cualificada –comomédicos,enfermerosoingenieros—descapitalizaalassociedadesyeconomíasdeorigen,detalmodoquelosbeneficiosquegeneranparaellosysuscomunidadesnocompensan losperjuiciosqueprovoca sumarchaparaelpaís.Estosargumentos, sinembargo,hansidocuestionadosrecientementeporalgunosautoresqueseñalanquelaverdaderacapitalizacióndelamayorpartedelosemigrantesseproducedespuésdehaberemigrado(comoestudiantes,porejemplo)ynoantes.(Clemens2009)

c)Consolidacióndeinstitucionesyprocesosdemocráticos:

Comoseñalael InformesobreDesarrolloHumano(PNUD2009),existeunaevidenciacreciente de que una diáspora formada en una cultura política diferente ayuda atransformar sus países de origen. Éste es el caso deMarruecos, donde las mujeresemigrantes y sus hijas se han convertido en un apoyo fundamental para el impulsoemancipadorqueestácalandoentrelasmujeresmarroquíes.

Entérminosmásgenerales,laemigraciónequivalesimplementeaunaesperanzaparalos que se quedan. Para muchas comunidades e individuos, el mero hecho de veremigraraunapersonacercanaalteralaformaenquepercibensufuturodeunmodo



queresultadifícilcuantificar.Laposibilidaddecontarconposibilidadesdeprogresoenelfuturo(aunqueésteseproduzcafueradelpaís)suponeunacicateparalaformacióny el esfuerzo. El efecto sobre la autoestima social es incalculable, porque al final setratadepersonascomoellosquehanlogradoescapardelatrampadelapobreza.

Estosdebatesponendemanifiestounargumentofundamental:elprincipalobstáculoqueseinterponeentrelaemigraciónylareduccióndelapobrezanoestátantoenlosquesalencomoenlosquenoconsiguensaliryenlosquenoretornan.Elhechodequeni las poblaciones más pobres ni los países más pobres tengan verdaderasoportunidadesparaemigrardeformasegurasuponeelprincipalcostedeoportunidadenelesfuerzoglobalporreducirlasdesigualdadesypromoverelprogreso.

Unaseriedeestudiosrecientespermitenintuir laenvergaduraextraordinariadeestecostedeoportunidad.SegúnunapublicacióndelBancoMundial(2006),unareducciónmodesta de las barreras que impiden el movimiento internacional de trabajadoresofreceríagananciassinprecedentesalmundoendesarrollo.Enconcreto,esteestudioestima qué supondría para las diferentes partes involucradas un incremento de lainmigración equivalente al 3% de la fuerza laboral de la OCDE (o un total de 14,2millonesmásdetrabajadores)13.Losresultadossonilustrativos:

• En conjunto, la población de países en desarrollo incrementaría sus recursos en305.000millonesdedólares.Estacantidadserepartiríaentrelospropiosemigrantesylascomunidadesquedejanatrás(162.000y143.000millones,respectivamente).

• La medida beneficiaría más a aquellas regiones en donde la emigración es másintensa, comoAsia y América Latina. Si nos atenemos a los porcentajes actuales deemigración,Áfricasubsaharianasólosellevaríaun5%deesosbeneficios(equivalentesa14.000millonesdedólares).

Elvolumentotaly ladistribucióndeestacantidaddependende lospresupuestosdepartida,enparticular losqueserefierenaladiferenciasalarialesperadaentrepaísesdeorigenydestino,alvolumentotalderemesasqueseenviaríanoalretornodeunapartedelapoblaciónemigrante.ElPNUD(2009),porejemplo,publicóunaestimaciónque se asemeja a estas cifras. El beneficio total de un incremento del 5% en laemigraciónhaciapaísesdesarrolladosseríade950.000millonesdedólares,unaquintapartedeloscuáles(190.000millones)iríaamanosdelospaísesdeorigen,sincontarlapartemayoritariaqueiríaamanosdelospropiosemigrantes.

Si analizamos estas cifras en detalle es difícil no extraer lecciones útiles para elconjuntode laspolíticasdedesarrollo.Durantedemasiado tiempo, la comunidaddedonantes y las principales organizaciones no gubernamentales del planeta hanignorado este asunto y han centrado sus esfuerzos económicos y políticos en unaagenda ‘cerrada’ de financiación del desarrollo: incremento de la ayuda oficial,

13LaestimacióndelBancoMundial,realizadautilizandoLINKAGE,sumodeloestándardeequilibriogeneral,estableceunescenariode25años(2001‐2025)paraelincrementototaldeesteflujodetrabajadores.Conelobjetoderealizarcomparacionesconotrosmecanismosdefinanciacióndeldesarrolloquetienencarácteranual,nosotrosasumiremosenesteinformequeelincrementosepodríaproducirenunaño(quenoesnecesariamentelunático,sitenemosencuentaquelainmigraciónenEspaña,porejemplo,semultiplicópordiezentansóloochoaños).



programasambiciososdecondonacióndedeudayunareformasustancialdelasreglasquerigenel comercio internacional.Ningunodeestosasuntoshaperdidorelevanciahoy. Incluso el debate acerca de la carga de la deuda –que parecía haber quedadocerradoconlosmecanismosdecondonacióndiseñadosenlosúltimosaños—retornaráconfuerzacomoconsecuenciadelacrisisfinancierayelendeudamientorelativodelospaísesendesarrollo.Lomismoocurreconlasreglasdelcomercio internacional,cuyareforma ha quedado varada en unas negociaciones multilaterales y bilaterales endonderigelaleydelmásfuerte.Y,enciertomodo,estaagendasehaexpandidoenlaúltimadécadaconladiscusiónacercadelospresupuestosnacionales,lafiscalidadylacorresponsabilidad del desarrollo. Pero el potencial económico y político de lainmigraciónsiguequedandofueradelasagendasdeestosorganismos.



4. Conclusión

La restricción del movimiento internacional de trabajadores responde másdirectamente a consideraciones políticas que a cualquier otro factor. De hecho, eldebatesobrelasnormasdeinmigraciónestáatrapadoenuncírculovicioso:nadieestárealmente satisfecho conelmodelo, peronadiepuede situarse fueradel círculopormiedoasercastigadoelectoralmente.

Este laberintosetraduceenunacomplejaparadojapolítica:Mientras losciudadanosconvivenconabsolutanaturalidadcon la inmigración irregular (constituyendo loqueenlaprácticasuponensociedadesde‘objetoresdeconciencia’queconocenlaleyperoeligen incumplirla), están dispuestos a castigar de forma inmisericorde cualquierpropuestapolíticaqueopteporun sistemamenos rígido.Conpocas excepciones–ysiempredentrodelmargenestrechoquehemosdescrito—cadareforma legalesunavueltadeuncuartohaciadelanteohaciaatrásenlamismatuerca.Latecnologíaylosrecursoseconómicosquecierran las fronterassustituyena la imaginaciónyalcorajepolíticoquepermitiríanabrirlas.

Españanoesunaexcepciónaestaparadoja. LosprimerosañosdelúltimoGobiernosocialistaencaminaron lapolíticade inmigraciónenunadirecciónmuydiferentea laque había tenido hasta entonces. Tras una polémica y ambiciosa regularización decerca de 700.000 inmigrantes que residían y trabajaban en España en situaciónirregular, elGobierno puso enmarcha una serie demedidas orientadas a facilitar lallegadadetrabajadoreslegales,imprescindiblesparasostenerelritmodecrecimientodenuestraeconomía.Seincrementarontantolascuotasderégimengeneralcomoloscuposdecontratacionesenorigen(cuyonúmerosemultiplicópordiezhasta llegarasuperarlos200.000trabajadoresanuales).

Lo más relevante de esta reforma, sin embargo, fue la justificación política que lamotivó.Desdeelprincipio,elpartidosocialistaexpresósindecirloloqueeraevidenteparacualquieraquequisieseverlo:laspolíticasmásrestrictivashabíansidounfracasosonado, porque hicieron del dinamismo económico español un imán para lainmigración (regular, si era posible, e irregular en cualquier caso). No hay sociedaddecente ni economía inteligente que pueda soportar la responsabilidad que suponeuna inmigración irregulardescontrolada (másdeunmillóndepersonas,segúnvariasestimaciones) (Ceimigra, cit. en Intermón Oxfam 2007). Las amnistías oregularizacionesmasivassonmedidaspocodeseables,porquerespondenalfracasodelas políticas y legitiman la entrada irregular enunpaís. Peroespreferible reconocerestefracasoytrabajarenotradirecciónqueagravartodavíamáselproblema.

El argumento era válido entonces, como es válido ahora. Sin embargo, la crisiseconómica ha despertado todos los recelos de una opinión pública que reclama losempleosparalosespañoles.ComoenelcasodeotrospaísesdelaOCDE,elinmigranteque antes garantizaba el porvenir del país se ha convertido ahora en una cargainsoportable,yloprudenteesqueretornenasuspaísescuantoantes.SiparaesohacefaltareformarlaLeydeExtranjeríaeintroducirmedidasquecontradicenlosprincipiosoriginales,hágase.



Enpsiquiatría, estos cambios sedenominan ‘ciclotimia’, y describen trastornos en elestadodeánimo(estavezpolítico)queprovocanalteracionesdeconducta.Lociertoes que el cambio de discurso tiene problemas éticos, pero su lógica electoral esimpecable.Lorelevantenoeseléxitooel fracasode laspolíticas,sino lapercepciónque el votante tiene de ellas. Lo que ha hecho España no es diferente a lo que hahecho cualquier otro gobierno de Europa y EEUU a lo largo de las cinco últimasdécadas: seguir sus instintos políticos, que circunstancialmente coinciden con susinstintoséticos.

La reformadelmodelomigratorio constituye un objetivo que generaría importantesbeneficios para el desarrollo, pero también para las sociedades de los países dedestino,comoEspaña.Aunquelacrisiseconómicaquevivenuestropaíshayaanuladoprácticamente la relevancia política de este asunto, todo sugiere que las diferenciasglobalesdeingresoylastendenciasdemográficasdenuestromercadodetrabajonosobligaránareplantearloconelcambiodeciclo.

¿Quiénliderarálareformacuandopocosconsideranqueexisteunproblemaurgente?Con excepción del cambio climático, resulta difícil encontrar un asunto global endonde tantos riesgos y oportunidades estén en juego. Pero la lucha contra elcalentamientoglobalatraelosesfuerzosyelinterésdetodos,mientrasqueunamayormovilidaddelostrabajadoresseconsidera,enelmejordeloscasos,unamerautopíaquenomereceunaconsideraciónseria.Éstaesunaparadojaquedebeserresueltaenlospróximosaños,yqueinterpeladeformadirectaaloslíderesdelosgobiernosydelasociedadcivil.

Es posible que el número de pateras que llegan a nuestras costas haya disminuido,peroesonodeberíaesconderlaimportanciadeciertaspolíticas‘contracíclicas’,cuyosfrutossóloseránaparentesenunosaños.LasmedidasparalaintegracióndeprimerasysegundasgeneracionesdeinmigrantesenpaísescomoEspañasonunejemploobvio,peronoelúnico.Parecerazonablepensar,porejemplo,queladiscreciónmediáticadeesteasuntoofreceunaoportunidadparaquelospaísesmiembrosdelaUEabordenlaposibilidaddecrearverdaderaspolíticascomunitariasenesteámbito.Comoenelcasode la liberalización del comercio, la ‘comunitarización’ de un asunto tan sensibleayudaríaconsiderablementeavencerlosobstáculospolíticosnacionales.

Este informeproponecuatroámbitosprioritariosde trabajoparaelnuevoGobiernoenelcampodelasmigracionesyeldesarrollo:

1‐PromoverunaPolíticaMigratoriaEuropea:conexcepcióndelcontroldefronteras,la UE ha hecho esfuerzos insuficientes para integrar sus políticas migratorias ycooperar en el establecimiento de modelos de gestión más adecuados. La recientecrisisdelosrefugiadosprocedentesdelNortedeÁfricahasidoelpenúltimoejemplode la descoordinación europea en este ámbito. España puede jugar un papel deliderazgo, impulsando una Política Migratoria Europea que garantice un espaciohomogéneodederechosyobligacionesparalos inmigrantes,parasusfamiliasyparalospaísesdeacogida.LafragmentacióneuropeaenesteámbitohasidounobstáculoparalaconformacióndeacuerdosmigratoriosconregionesclavesparaEspaña,comoÁfricaoccidental.

En ciertomodo, las posibilidades de unamayor integración ya han sido puestas demanifiesto con la aprobación de la Tarjeta Azul para trabajadores cualificados, que



introduceflexibilidadesnotablesenlacontratación,movilidadyreagrupaciónfamiliardeestostrabajadores.Peroestasmedidasnoafectana la inmigraciónnocualificada,que constituye el gruesode los residentes extranjeros y el colectivoquemáspuedeaportarenelesfuerzodeluchacontralapobreza.

2 – Facilitar la ‘circularidad’ de los flujos migratorios introduciendo medidas quepermitan a los inmigrantes retornar a sus países durante el período de la crisis. Elpartido en elGobiernohizo propuestas sugerentes en este sentido (comoofrecer laposibilidad de congelar los permisos de residencia y acumular la prestación pordesempleo), pero la ambigüedad con respecto a las posibilidades de retorno hanimpedidoporahoraquelosestímulosalretornofuncionen.Unaversiónreformadadeestasmedidasdeberíaserconsideradaenlospróximosmeses,dentrodelesfuerzodeluchacontraelparoylaexclusiónsocial.

3 ‐Considerarunpaquetededesarrolloen lapolíticamigratoriaactual:elprincipalbeneficiodelasmigracionesparaeldesarrolloestáenelhechomismodelamovilidady en las condicionespersonales y laboralesdel inmigrante yde sus familias. Pero sepuedenestablecermecanismosquepotencienesosvínculosyoptimicenlosbeneficiosde la inmigración para el desarrollo. Uno de los principales está relacionado con laselección de inmigrantes y países en origen: en la medida en que las políticasestimulenlacontratacióndetrabajadoresnocualificadosprovenientesdepaísesmáspobres, este impacto será mayor (por ejemplo, considerar cupos mínimos paratrabajadores africanos). En términos prácticos, esta propuesta puede ser parte delProgramadePuntosqueelPPhaseñaladocomounadesuspropuestaselectorales.

Juntoconlaorientaciónainmigrantesdeingresosbajos,lasadministracionespúblicaspuedenintervenirparagarantizaruncostemínimoenelenvíoderemesas,compensarla ‘fuga de cerebros’ que se produce en algunos sectores como la enfermería oestimular modelos circulares de movilidad que incrementen el impacto económicosobrelaseconomíasdeorigen.

4 ‐ Garantizar los derechos humanos de los inmigrantes indocumentados y elderechodeasiloyrefugio:lasmedidasanterioresformanpartedeunadefinicióndelapolítica migratoria para el medio y largo plazo. Sin embargo, existe una necesidadurgente de poner fin a las discriminaciones legales y sociales que padecen losinmigrantes en situación irregular. De acuerdo con nuestras leyes, por ahora todosellos tienen derecho al acceso a la educación y a la salud públicas. En particular, elGobierno debe poner fin a las restricciones que imponen algunos ayuntamientos alempadronamiento de los ciudadanos que viven en ellos, con independencia de sucondiciónlegal.Asimismo,esurgenteaprobarelReglamentoqueregulalosCentrosdeInternamiento de Extranjeros y que establece los derechos y las obligaciones de losinternos, tal como ha prometido el nuevo Gobierno. Finalmente, España debegarantizarelderechodeasiloyrefugiodetodoslosextranjerosquelosolicitenyseanacreedoresdeéldeacuerdoalasnormasinternacionales.



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Autor

GonzaloFanjulSuárez

Economista,especializadoencooperacióninternacionalydesarrollo.TrasunperíodoenCuzco(Perú)trabajandoenunaorganizaciónlocaldedesarrollorural,seincorporóalequipodecampañasdeIntermónOxfam,dondedirigiódurantemásdeunadécadaelÁreadeInvestigaciones.CuentaconestudiosdepostgradoenlaKennedySchooldelaUniversidaddeHarvard,enlaquetambiénrealizóinvestigacionessobremigracionesydesarrollo.Enestemomentopreside+Social,unnuevothinktankcontralapobreza,yesinvestigadorasociadodeloscentrosCIECODEeISGlobal.



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Este documento ha sido escrito por Gonzalo Fanjul Suárez, investigadorasociado de CIECODE. Forma parte de una serie de documentos dirigidos acontribuiraldebatepúblicosobrepolíticascomercialesydedesarrollo.

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