Hacia un proceso de paz en Colombia - FUHEM · nueva manera de hacer la paz”. Andrés Pastrana Arango, Un mes en la casa de Nariño, Presidencia de la República, Bogotá, agos-to

EUROPA y COLOMBIA:Diplomacia y Sociedad Civil

Rodrigo PardoChristopher Welna y George A. Lopez

Hacia un proceso depaz en ColombiaEl papel de Europa y Naciones Unidas

CoordinaciónNuria del Viso

EdiciónMabel González Bustelo

DiseñoUnocomunicación

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Este informe es parte del proyecto Europa y Colombia: Diplomacia y SociedadCivil, que promueve el Centro de Investigación para la Paz (CIP-FUHEM), conel apoyo de la Fundación Ford, en colaboración con diversas organizacionesde la sociedad civil de Europa, Colombia y Estados Unidos. El objetivo de esteproyecto es analizar el papel de la comunidad internacional hacia Colombia ypromover un futuro proceso de paz en el país.


La ONU lejana: multilateralismo y conflicto armado en ColombiaRodrigo Pardo

Para salir del atolladero: un nuevo liderazgo europeo en un proceso de paz colombianoChristopher Welna y George A. Lopez


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Los vínculos entre lo interno y lo externo, en loque se refiere al conflicto colombiano, no sóloderivan de las características actuales del sistemainternacional globalizado, en el que tienden aborrarse las fronteras entre las relaciones exterio-res y los procesos internos. Desde hace años, y endiferentes modalidades, ha habido vínculos entreactores clave de la política mundial y este conflic-to. La función desempeñada en este campo por losorganismos multilaterales ha estado relegada a unsegundo plano porque la política exterior, en tér-minos generales, ha mantenido como prioridad alas relaciones con Estados Unidos y porque en laúltima década se ha intensificado la dependenciade Colombia hacia dicho país.

Este análisis del papel de los organismos multila-terales se realiza a partir de cuatro “modelos” devínculos entre la política exterior y el conflictoarmado:

1. Fin de la Guerra Fría: los grupos guerrillerospierden aliados.

2. Diplomacia para la paz: el gobierno de AndrésPastrana busca apoyo internacional para unasalida negociada.

3. El presidente Álvaro Uribe enmarca el eje de sugobierno —la seguridad democrática— en la cru-zada mundial antiterrorista.

4. Participación internacional en el proceso denegociación y desmovilización de los gruposparamilitares.

Fin de la Guerra Fría: los grupos guerrilleros pierden aliados

La alianza entre los grupos guerrilleros colombia-nos, surgidos durante los años sesenta, y los prin-cipales actores de la Guerra Fría en el mundosocialista ya fue descrita en un ensayo anterior, dehace más de quince años.1 Vínculos típicos de laGuerra Fría, enmarcados en el ajedrez de la luchaentre las superpotencias. Gobiernos y guerrillasbuscaban una internacionalización de acuerdo alas alianzas ideológicas, apoyos logísticos, solidari-dad política y fuentes de financiación. Un escena-rio relativamente simple, aunque no exento dematices y altibajos.

Desde el punto de vista de la guerrilla, el derrum-be del imperio soviético y el fin de la Guerra Fríasignificó la pérdida de un gran aliado. Indepen-dientemente de los niveles de ayuda concreta quela URSS concediera a los grupos guerrilleros, polí-ticamente significó la caída del paradigma quedefendían. No menos notable fue el cambio de lapolítica exterior cubana, que desde mediados delos años ochenta concedió prioridad, como defen-sa frente al bloqueo de Estados Unidos, a sus rela-ciones con los Estados latinoamericanos sobre losgrupos guerrilleros.

Tanto durante la Guerra Fría como en la transiciónposterior a la caída del muro de Berlín, la políticaexterior colombiana en materia de organismosmultilaterales no tuvo como prioridad promoveriniciativas para enfrentar el conflicto interno.Colombia incluso participó en proyectos dirigidos a

EUROPA y COLOMBIA: Diplomacia y Sociedad Civil 5

La ONU lejana: multilateralismo y conflicto armado en ColombiaRodrigo Pardo*

* Rodrigo Pardo es subdirector del diario colombiano El Tiempo y ex ministro de Relaciones Exteriores de Colombia.

1 Un análisis al respecto, durante la Guerra Fría, se encuentra en Juan Tokatlian y Rodrigo Pardo, “Relaciones Exteriores y PolíticaInterna”, Política Exterior Colombiana, Editorial Tercer Mundo, Bogotá, 1987, Capítulo 3, pp. 113 – 154.

buscar salidas negociadas a conflictos como los deCentroamérica, mediante su participación en elGrupo de Contadora durante los años ochenta, ocomo parte de los “países amigos” de El Salvadoro Guatemala. Pero ni siquiera durante el procesode paz desarrollado durante el gobierno de Belisa-rio Betancur (1982-1986) diseñó una estrategiapara vincular a la ONU, a la OEA o algún esquemade multilateralismo informal.

Aunque hubo algunas excepciones temporales,como la del gobierno Betancur, la prioridad quese dio a las relaciones con Estados Unidos condu-jo a que el conflicto se enmarcara como unaexpresión de la Guerra Fría, sobre todo entre losaños sesenta (cuando surgieron las FARC y el ELN)y los ochenta. En las últimas dos décadas, laagenda de relaciones entre Estados Unidos yColombia ha tenido como columna vertebral la“guerra” contra el narcotráfico, diseñada en tér-minos generales con una óptica washingtoniana,es decir, con énfasis en la represión y persecuciónde la oferta.

Una política exterior ligada estrechamente a Esta-dos Unidos y posteriormente enmarcada dentro dela lucha contra las drogas no dejó espacios parauna “internacionalización” de las políticas que seensayaron frente al conflicto armado (de respues-ta militar o de negociación política). Ni siquiera losdiálogos exitosos que se llevaron a cabo entre 1989y 1990, y que terminaron con la firma de la paz yla desmovilización del M-19 (grupo guerrillero sur-gido en los setenta) y otros menores (el EPL y elQuintín Lame) tuvieron componentes internaciona-les significativos. La Internacional Socialista sirvióde testigo a la entrega de armas, cuando la nego-ciación había culminado en forma directa entre laspartes.

Diplomacia para la paz: el gobiernode Andrés Pastrana busca apoyointernacional para una salidanegociada

El presidente Andrés Pastrana —elegido en unareñida elección después de que, en las etapas fina-les de la campaña, las FARC se reunieron con cola-boradores cercanos del candidato y comunicaron ala opinión pública su intención de buscar una sali-da política al conflicto— puso en marcha un ambi-cioso proceso de paz que tenía como columna ver-tebral una intensa y activa participación de lacomunidad internacional y que fue anunciado contoda claridad en el discurso de posesión.2

Esta “internacionalización” del proceso de paztuvo como base la construcción de una relaciónespecial con Estados Unidos y, aunque hizo un pri-mer intento de vincular a la ONU y a otros paísescomo “grupo de amigos”, esa óptica bilateral ter-minó teniendo más peso e importancia que el com-ponente multilateral.

La administración de Bill Clinton recibió con bene-plácito la elección de Andrés Pastrana después dela crisis que se había vivido, en la relación bilate-ral, durante el gobierno de su antecesor, ErnestoSamper.3 Su administración percibía a Colombiacomo “un país problema” con capacidad de conta-giar a sus vecinos y exportar la inestabilidad ycomo un productor de drogas donde empezaba aconcentrarse el cultivo de hoja de coca y amapoladespués de las exitosas reducciones de las áreascultivadas en Bolivia y Perú. También crecía, en losaltos círculos del poder en Washington, la preocu-pación por el deterioro de la democracia colom-biana y por el crecimiento de los grupos insurgen-tes. Sobre esta visión, la administración Clinton

6 EUROPA y COLOMBIA: Diplomacia y Sociedad Civil

2 “La cooperación internacional en nuestros procesos de paz no debe verse como la incapacidad de construirla solos, sino como unanueva manera de hacer la paz”. Andrés Pastrana Arango, Un mes en la casa de Nariño, Presidencia de la República, Bogotá, agos-to de 1998, p. 14.

3 Un completo análisis de las relaciones Colombia-Estados Unidos, en los comienzos de la administración Pastrana y sus anteceden-tes, se encuentra en Bruce Bagley, “Narcotráfico, violencia política y política exterior de Estados Unidos hacia Colombia en losnoventa”, Colombia Internacional, Edición Especial, Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de Los Andes, Bogotá, pp.5-38. Y en Arlene Tickner, “Tensiones y consecuencias indeseables de la política exterior estadounidense hacia Colombia”, Ibídem,pp. 39-61.

decidió adoptar una política de apoyo al proceso depaz, incluso mediante la posibilidad de participaren el “Plan Marshall” que el candi-dato Pastrana había planteado enla campaña electoral como instru-mento para fomentar la coopera-ción internacional con Colombia.

El espaldarazo al gobierno Pastra-na fue contundente medianteacciones simbólicas de tipo políti-co y diplomático. Pero a medioplazo la participación de EstadosUnidos en el proceso de paz sedefinió por dos hechos fundamentales: el PlanColombia y el asesinato, por parte de las FARC, detres antropólogos estadounidenses: Ingrid Washi-nawatch, Lehe’ena’e Gay y Terence Freitas, el 25de febrero de 1999.4

El primero de ellos, el Plan Colombia, fue un apor-te sin antecedentes históricos de Estados Unidos, entérminos de compromiso político y de recursos eco-nómicos, fundamentado en una concepción integralpara fortalecer la institucionalidad democrática yapoyar el proceso de paz. Estados Unidos aportaron,en el primer año (1999), 839 millones de dólares conun fuerte componente militar y con un alto porcen-taje en donaciones en especie. Desde entonces sehan mantenido niveles de ayuda del orden de 500millones de dólares al año.

Paralelamente al aporte de Estados Unidos al PlanColombia, este país suspendió sus contactos con lasFARC a raíz del asesinato de los tres indigenistas. Lasuspensión de estas relaciones llegó incluso a impe-dir la presencia de un representante estadouniden-se —solicitada personalmente por el presidentePastrana a su colega George W. Bush— en unaaudiencia internacional en el Caguán, en la que elSecretariado de las FARC y un grupo de delegadosde 26 países intercambiaron opiniones sobre el pro-ceso, hicieron explícito su apoyo a la negociación ydesignaron un grupo de facilitación y seguimientointegrado por Canadá, México, Cuba, Venezuela,Suecia, Noruega, Francia y España.

El Plan Colombia generó diversas reacciones en lasque, poco a poco, fueron creciendo las críticas por

su enfoque militar, un fuerte peso dela perspectiva estadounidense, faltade concertación con sectores clavesde la sociedad colombiana, la ausen-cia de una dimensión social en suconcepción y la carencia de unaperspectiva regional. Fueron muchoslos problemas políticos que se gene-raron:

1. El Plan Colombia deterioró la con-fianza de las FARC en las intenciones

de paz del gobierno. Sugirió que había unaalianza entre el gobierno y Estados Unidos paracombatir a la guerrilla.

2. El Plan Colombia generó críticas en el nivel con-tinental por su falta de concepción general ypor el riesgo de desplazamiento de los proble-mas colombianos hacia los países vecinos.

3. La concentración de esfuerzos en Colombia sus-citó inquietudes sobre la efectividad de los pro-gramas antidrogas cuando no se prevén accionesen otros países. Mientras exista la demanda, lasmedidas contra los cultivos en un lugar produ-cen un desplazamiento a otros. La experienciareciente confirma la validez de esta preocupa-ción.

4. Diversas ONG expresaron su preocupación por lavinculación de las Fuerzas Armadas a la luchaantidrogas. Hasta 1997, toda la ayuda de Esta-dos Unidos se canalizaba a la Policía Nacional.Dentro del aporte estadounidense al PlanColombia se contempla la creación de tres bata-llones antinarcóticos en el Ejército Nacional.

Por su parte, la participación de Europa en el pro-ceso del gobierno de Andrés Pastrana alcanzó nive-les importantes de perfil y participación. El puntode vista inicial fue de espera y prudencia, debidoa diversas razones, entre ellas el distanciamientotradicional de Europa frente a una región que no es


4 “Jaque a la paz”, Semana, Nº 879, 8-15 de marzo de 1999, pp. 22-26.

El Plan Colombia

deterioró la

confianza de las

FARC en las

intenciones de paz

del gobierno

prioritaria y que considera “del área de influenciade Estados Unidos”. A ello se sumaba una eviden-te visión crítica frente al Plan Colombia5 y falta deunidad de criterio entre los países miembros de laUE sobre el grado de participación deseable y loscriterios aceptables.

Esta actitud cambió.6 En febrero de 2000 elgobierno colombiano y una delegación de las FARCvisitaron Suecia, Francia, Suiza, España y el Vati-cano.7 Después de un periodo de escepticismo ydistancia frente a las solicitudes del gobiernocolombiano en el sentido de comprometer la ayu-da financiera de la Unión Europea o de sus paísesmiembros al Plan Colombia, finalmente la políticafue expresada con claridad en un comunicado dadoa conocer por la Presidencia francesa de la UE,8 araíz de la segunda reunión de la Mesa de Donantes,realizada en Bogotá. Sus principales característi-cas son:

1. La UE se separa del Plan Colombia y busca unesquema propio, tanto en los medios que utilizacomo en las prioridades y concepciones queadopta.

2. Apoya el proceso de paz y la solución negociada.

3. Solicita una mayor concertación con la sociedadcivil y enfatiza temas como el apoyo al Estado dederecho, defensa de los derechos humanos yDerecho Internacional Humanitario (DIH), protec-ción de la biodiversidad y el medio ambiente, ypromueve la concertación y cooperación regional.

4. Se refiere a su disposición a “cooperar en la ela-boración de un diagnóstico sobre la demanda desustancias psicotrópicas”.

En lo que se refiere a la ONU, el secretario generaldesignó, por primera vez, un representante espe-cial para Colombia, Jan Egeland, al que sucedió eldiplomático James Lemoyne. Lemoyne sirvió decoordinador de los esfuerzos de vinculación de lacomunidad internacional y visitó frecuentementeel Caguán. Su papel, sin embargo, fue más activoen los momentos críticos del proceso de paz. Cuan-do la opinión pública mostraba altos índices de des-aprobación y rechazo a los diálogos por la falta deresultados, varios incidentes estuvieron a punto deromper el proceso. Esto fue lo que ocurrió enfebrero de 2002, en plena campaña electoral.

El gobierno del presidente Pastrana intentó que lamediación de la ONU sirviera para evitar el fraca-so del diálogo. Cuando, un mes antes del rompi-miento formal, lanzó un ultimátum a las FARC (araíz del espectacular secuestro de un senador queviajaba en un avión), Lemoyne fue llamado por elgobierno colombiano para tratar de salvar la nego-ciación. Los esfuerzos fueron notables, los paísesantes mencionados se presentaron en la zona através de sus embajadores y se anunciaron confu-sos acuerdos que el propio gobierno del presiden-te Pastrana no aceptó.

La percepción pública sobre el papel de la ONUquedó impregnada de los acontecimientos de lasúltimas horas del proceso de paz. Es decir, con sufinal. Pero el rescate de última hora que intentó elgobierno, sin instrucciones claras, era poco menosque imposible. Durante el proceso en sí, nunca fueevidente la expectativa de Pastrana sobre la fun-ción que debía desempañar la ONU. Un papelobviamente secundario frente a los aportes deEstados Unidos al Plan Colombia, pero cuyo conte-nido cualitativo nunca fue explícito.


5 Esta visión crítica se expresó en una declaración del Parlamento Europeo, el 1 de febrero de 2001, aprobada por 474 votos a favory uno en contra, en la cual se rechazan, entre otros aspectos, el énfasis en asuntos militares y la falta de concertación en los pro-gramas.

6 Una muestra muy interesante del creciente grado de participación y conciencia que existe en Europa hacia la situación colombia-na fue la declaración de un importante grupo de intelectuales en un “Encuentro Internacional Convocado por el Comité Universi-tario Francés por Colombia”, en París, el 27 y 28 de noviembre de 2000. Entre sus puntos se destaca: un diagnóstico descarnadosobre el debilitamiento del Estado de derecho, calificado como “una situación intolerable”; el énfasis en la necesidad de recons-truir perspectivas políticas; el señalamiento y análisis de “los peligros del Plan Colombia”; y el llamado a la creación de un grupode seguimiento, realización de una conferencia internacional y creación de un foro permanente sobre Colombia.

7 Algunos países europeos, particularmente Alemania y Suiza, hicieron esfuerzos para poner en marcha un proceso con el ELN. Ver“El ELN y los alemanes”, Semana, Nº 893, 14-21 de junio, páginas 30-38.

8 Comunicado del embajador Renaud Vignal en nombre de la Unión Europea, 9 de octubre de 2000.

El presidente Álvaro Uribe enmarca laseguridad democrática en la cruzadamundial antiterrorista

Si el presidente Andrés Pastrana concentró la polí-tica exterior de su administración en la búsquedade apoyos para sus esfuerzos de negociación,mediante la “Diplomacia para la Paz”, Álvaro Uri-be fijó las prioridades de su agenda externa enlograr comprensión, apoyo y participación activade la comunidad internacional en la estrategia de“seguridad democrática” para derrotar a la guerri-lla. Es decir, un proyecto para fortalecer a lasFuerzas Armadas y aumentar su eficacia en el com-bate de las guerrillas (especialmente las FARC),después del fracaso del intento del gobierno dePastrana para buscar una salidapolítica y negociada. Uribe obtuvouna victoria contundente en laselecciones de 2002, gracias, enbuena medida, a su crítica a lamanera como su antecesor habíaconducido los diálogos con las FARC.

El objetivo principal de la políticaexterior de la administración Uribeha sido vincular el conflicto armadocolombiano a la cruzada internacio-nal liderada por la administraciónde George W. Bush contra el terro-rismo. La identificación de los tresprincipales grupos armados colom-bianos como organizaciones terro-ristas con alcance global por parte del Departa-mento de Estado, así como la comprobada partici-pación de las FARC y las Autodefensas Unidas deColombia (AUC) en diversas etapas del negocio delas drogas, facilitó este proceso.

Un efecto inmediato de la estrategia fue el levan-tamiento de algunas restricciones para el uso de laayuda militar estadounidense en Colombia. El pre-

sidente George W. Bush logró autorización del Con-greso de su país para que las ayudas antinarcóticosa Colombia se pudieran utilizar en la lucha contrael terrorismo. Y obtuvo, además, que el legislativomantuviera los niveles de ayuda que se veníanotorgando dentro del Plan Colombia, ahora con laprioridad de combatir a guerrilla.

El apego del gobierno colombiano a las políticasde Estados Unidos evidencia la convicción de quela ayuda militar estadounidense es un elementoindispensable en su propia lucha contra el terro-rismo, uno de los ejes principales de la estrategiade fortalecimiento del Estado.9 Así, además de laaplicación estricta de la “guerra contra las dro-gas”, la administración Uribe se ha alineado con

Washington en su “guerra contra elterrorismo” a nivel global. Incluso,el presidente colombiano —en con-tra de una larga tradición deColombia de apoyo al multilatera-lismo y a los mecanismos de solu-ción pacífica de controversias— sesumó (aunque sin enviar tropas) ala coalición de países que respal-daron a Estados Unidos en la gue-rra en Irak.10 Según el presidenteUribe, “Colombia ha pedido almundo apoyo para derrotar alterrorismo y no puede negarse aapoyar la derrota del terrorismodondequiera que se exprese”.

Además de ratificar la inclusión de las FARC, el ELNy las AUC en la lista de organizaciones que elDepartamento de Estado considera terroristas,algunos líderes de estos grupos han sido solicitadosen extradición para responder en procesos abiertospor la justicia estadounidense en casos de narco-tráfico. Éste es el caso de Carlos Castaño (“des-aparecido” en confusos hechos a finales de abril de2004) y Salvatore Mancuso, jefes máximos de las


9 Esta apreciación no es del todo infundada cuando se considera que desde el año 2000 Estados Unidos ha dado una ayuda a Colom-bia que suma más de 2.300 millones de dólares. La solicitud de 533 millones para el año fiscal 2004 fue presentada al Congreso enfebrero de 2003. A su vez, en su solicitud de una adición presupuestal para la guerra en Irak, el presidente Bush ha incluido unapartida de casi 100 millones para la lucha contra el terrorismo en Colombia, que se sumarían a la ayuda ya autorizada para 2003.Ver: http://www.ciponline.org/colombia/

10 Colombia es el único país de América del Sur que respaldó a Washington y uno de los solamente siete en América Latina que for-maron parte de la coalición.

Uribe fijó las

prioridades de su

agenda externa en

lograr apoyo de la

comunidad

internacional en la

estrategia de

“seguridad

democrática”

AUC. En cuanto a las FARC, la justicia estadouni-dense abrió procesos penales por narcotráfico con-tra Simón Trinidad (capturado en Ecuador en ene-ro de 2004 y, hasta ahora, la cabeza de mayor pre-cio cobrada por la ofensiva lanzada por Uribe),Jorge Briceño (conocido como “el mono” Jojoy,jefe militar de las FARC), Henry Castellanos (aliasRomaña, jefe del Frente 16, con presencia en laregión de Sumapaz, cercana a Bogotá) y contra el“Negro Acacio” (quien opera en el oriente y estáacusado de haber construido lazos con narcotrafi-cantes del Brasil para exportarestupefacientes).

Dentro de su visión de buscar unmayor grado de intervención de lacomunidad internacional en el con-flicto interno (con el propósito defortalecer la capacidad de acciónde la fuerza del Estado) el presi-dente Álvaro Uribe ha buscado uncompromiso explícito de la ONU.Sin embargo, la relación ha sidoconfusa, incluso conflictiva y, comoconclusión, la ONU ha quedadorelegada a un nivel secundario. Enbuena medida, este resultado negativo se debe aque los términos, concepciones y medidas queespera el gobernante colombiano se apartan de losprincipios y costumbres bajo los cuales opera elorganismo multilateral. Uribe, sin embargo, man-tiene su insistencia, con el objetivo de forzar unesquema sui generis y “a la colombiana” de parti-cipación de la ONU.

Durante la campaña electoral, Uribe esgrimió lainsólita tesis del envío de cascos azules a Colombiay en el discurso de celebración de la victoria lepidió a la ONU buscar contactos con los gruposguerrilleros con el fin de explorar su disposición anegociar acuerdos, sobre todo, en materias huma-nitarias (liberación de secuestrados). Como presi-dente electo se entrevistó con Kofi Annan y luegosostuvo dos encuentros más en los primeros tresmeses de su administración. En ellos, el mandata-rio colombiano insistió en su iniciativa de los cas-cos azules (incluso hizo variaciones a la propuestacon el objeto de hacerla más viable: pidió una ver-

sión “a la colombiana” para acompañar procesosde devolución de poblaciones desplazadas por laviolencia a sus lugares de origen) pero, en unainusual práctica, la oficina de la ONU en Colombiapublicó una declaración en la cual afirmaba que“la asistencia humanitaria de la ONU no prevé eluso de cascos azules”.

Aunque aún no hay acuerdos sobre un método detrabajo, Annan mantuvo a James Lemoyne comoenviado especial para Colombia. Sin embargo, la

cadena de incidentes ha sido nota-ble. Dependencias de Naciones Uni-das que manejan el tema de dere-chos humanos han sido críticas yhan tenido enfrentamientos públi-cos con ministros del gabinete deUribe. El director en Colombia de laoficina del Alto Comisionado paralos Derechos Humanos, MichaelFruhling, cuestionó por ejemplo elproyecto de estatuto antiterroristapresentado por la administraciónUribe, lo que generó una polémicapública con la entonces ministra deDefensa, Marta Lucía Ramírez.

La impaciencia del presidente colombiano se hizoexplícita en un discurso ante la Corte Interameri-cana de Derechos Humanos en Costa Rica, dondeafirmó que “las Naciones Unidas critican mucho yresuelven muy poquito; da la impresión de que lestienen miedo a las descalificaciones que los gruposviolentos de Colombia les hagan”.

Al terminar los primeros dos años del cuatrienio delpresidente Uribe, la ONU (a pesar de que tiene unode sus más grandes y ambiciosos proyectos delmundo en Colombia) no tiene una función impor-tante en el tratamiento del conflicto interno.Actualmente se conserva el énfasis militar hacia lasFARC, se comienzan diálogos con las AUC y seexploran posibilidades de contactos con el ELN. LaONU no aparece en ninguno de estos procesos,mientras la alineación con Estados Unidos alcanzaniveles muy altos, incluso para un país, comoColombia, que siempre ha tenido a Estados Unidoscomo la gran prioridad de las relaciones exteriores.


Al terminar los

primeros dos años

del cuatrienio de

Uribe, la ONU no

tiene una función

importante en el

tratamiento del

conflicto interno

Participación internacional en el proceso de negociación ydesmovilización de los gruposparamilitares

El gobierno del presidente Álvaro Uribe puso enmarcha un audaz y complejo proceso de negocia-ción con las AUC. Estableció una pequeña zona enel norte del país para explorar condiciones para ladesmovilización de los grupos a cambio de benefi-cios penales. El proceso no se ha iniciado, pero lafederación de bandas que operan en todo el paísconformó una “Mesa Única” que cobija a cerca deun 80% de los paramilitares.

El diálogo tiene enormes obstáculos: los paramili-tares no han enfrentado al Estado (de hecho, aun-que ilegales, en varios casos han operado en coor-dinación con el Ejército) por lo cuales muy difícil aplicarles las normasque establecen distinciones paradelitos políticos como la rebelión.Varios de sus jefes principales, ade-más, están vinculados al narcotráfi-co (y hasta pedidos en extradiciónpor Estados Unidos), y entre losdelitos por los que tienen órdenesde detención de la justicia colom-biana figuran violaciones a los dere-chos humanos, masacres indiscrimi-nadas contra civiles y asesinatos deimportantes líderes de la izquierda.

Estados Unidos ha tenido una activaparticipación en el incipiente pro-ceso. A raíz de la solicitud deextradición de Carlos Castaño (hoydesaparecido) y Salvatore Mancuso (cabeza visiblede la negociación), circularon versiones que plan-teaban la poco factible posibilidad de que estaspersonas se sometieran directamente a la justiciaestadounidense. Al final el Departamento de Esta-do, en comunicado oficial, reconoció la existenciade contactos que en ningún caso incluían la nego-ciación de la extradición sino esfuerzos para reite-rar la política de la Casa Blanca de cumplir las obli-gaciones legales. La ex embajadora de la casaBlanca, Anne Patterson, anunció en su momento la

disposición de su gobierno a apoyar, incluso confinanciación, el proceso de diálogo con los gruposparamilitares.

Sin embargo, la posición del gobierno Bush es ambi-gua. Mientras expresa su apoyo en términos gene-rales a la iniciativa, sus representantes (ahora elembajador en Bogotá, William Woods) reiteran quelos pedidos de extradición no son negociables. Yesa ha sido, precisamente, la mayor preocupaciónque han expresado los jefes paramilitares queempiezan a salir a la luz pública en vísperas del ini-cio de la negociación. Consideran que como pres-tación al desmonte del paramilitarismo el gobiernodebería comprometerse con un esquema de “ni undía de cárcel”, que implicaría que el presidenteUribe utilizara su facultad discrecional para negarsus extradiciones (una eventualidad que afectaría

su estrecho alineamiento con laCasa Blanca). El gobierno presentó,a mediados de 2003, un proyecto deley que establecería penas alterna-tivas a la cárcel para quienes parti-cipen en el proceso de paz (y que,en la práctica, implicaría su libertadinmediata, con limitaciones demovilidad y salida del país y conobligaciones de presentacionesperiódicas). Sin embargo, el textosuscitó críticas y reacciones queobligaron a retirarlo, mientras seredacta una nueva versión que serásometida al Congreso a partir del 20de julio de 2004.

La ONU no participa en este proce-so. Ni siquiera ha habido declara-

ciones de apoyo del secretario general o de algunode sus representantes. Esto se explica por el hete-rodoxo esquema adoptado por el gobierno Uribe,sus cuestionables efectos sobre los derechoshumanos (que el Alto Comisionado para esta mate-ria ha denunciado) y la escasa experiencia de laONU en negociaciones con grupos armados de estanaturaleza.

El gobierno Uribe ha celebrado como una victoria lavinculación del organismo multilateral regional, la


El diálogo tiene

enormes

obstáculos: los

paramilitares no

han enfrentado al

Estado, y es muy

difícil aplicarles las

normas para delitos

políticos como la

rebelión

Organización de Estados Americanos (OEA), con elque firmó un acuerdo de seguimiento al proceso. Elesquema, avalado por el Consejo Permanente des-pués de un debate arduo y con la inclusión de con-dicionamientos que incluyen la explicación periódi-ca por parte del secretario general a dicha instan-cia, incluye asesoría técnica y seguimiento. La OEAenvió para ello a Sergio Caramagna, un funcionarioque participó en la negociación para la desmovili-zación de la Contra nicaragüense en los añosochenta (y que allí formaba parte de un acuerdoglobal de paz). Todo indica que, más allá de las for-malidades, el papel de la OEA será muy activo. Unaespecie de secretaría técnica, independientementede la denominación diplomática que reciba.

Conclusiones

La política exterior colombiana, en lo que se refie-re al conflicto interno, tiene una larga tradición desubordinación a las prioridades y concepciones deEstados Unidos. No importa que los “modelos” derelación entre el conflicto y las relaciones interna-cionales del país haya pasado por momentos tandistintos como la Guerra Fría, la Diplomacia parala Paz, la alianza contra el terrorismo o el diálogocon los grupos paramilitares, Washington ha sido elprincipal aliado e interlocutor de Colombia. En lasúltimas dos décadas, esta alianza tiene como ejefundamental el combate a la producción de estu-pefacientes.

La dimensión multilateral ha sido, como conse-cuencia, secundaria y menor. En el caso de la ONU,además de que no ha sido un interlocutor priorita-rio, la frustración de su papel durante el procesode paz de Pastrana la ha relegado a una funciónaún más secundaria. Incluso, en el caso del com-plejo y arriesgado proceso que el gobierno del pre-sidente Uribe comenzará próximamente con lasAUC, la dimensión multilateral estará a cargo delorganismo regional, la OEA, y no de la ONU.

La marginación de Naciones Unidas, a pesar de lavoluntad política que ha demostrado su secretariogeneral, se explica por otras razones, que sesuman a la preferencia colombiana por el esquema

unilateralista de la alianza con Estados Unidos.Fundamentalmente por la política del presidenteUribe frente al conflicto armado, que tiene lassiguientes dificultades para un papel protagonistade la ONU:

– La activa participación de la ONU en los momen-tos clave del proceso de paz de la administraciónPastrana (criticada por Uribe como candidato) laasocian con el fracasado (e impopular) modelo dediálogo con las FARC.

– El énfasis en el tratamiento militar de las guerri-lla en el gobierno de Álvaro Uribe (sobre todo delas FARC) contrasta con la experiencia y el espí-ritu de la Carta de San Francisco, más enfocadoshacia la solución pacífica de los conflictos.

– El presidente Uribe considera a las FARC comoterroristas (y no como combatientes) y en conse-cuencia los considera susceptibles de que se lesapliquen las duras medidas adoptadas por el Con-sejo de Seguridad en la resolución 1.373 (adop-tada después de los ataques de Al Qaeda contraNueva York y Washington), mientras la ONU man-tiene un enfoque más integral hacia el conflictocolombiano. Una concepción que concede a losgrupos guerrilleros, concretamente a las FARC,un carácter político en su origen (aunque lareciente criminalización la debilite), y de la queforma parte una preocupación por la crisis huma-nitaria (el subsecretario Jean Egeland visitóColombia en abril de 2003 para resaltar este pun-to) y por los derechos humanos.

– El gobierno del presidente Uribe no tiene unaestrategia clara sobre el papel que desearía de laONU. Sus peticiones a la comunidad internacionalse limitan a tratar a los grupos guerrilleroscolombianos como terroristas.

– A la ONU, que tiene en Colombia una de sus másamplias representaciones en el mundo, le ha fal-tado foco para las dispersas funciones que des-empeñan sus oficinas que operan en ámbitos tandiversos como el desarrollo, la lucha contra lapobreza, los problemas de la infancia, la droga-dicción y los derechos humanos.


– A partir de solicitudes inapropiadas por parte delgobierno colombiano sobre el papel de la ONUfrente al conflicto, ésta se ha marginado. La OEAtiene un papel más activo en la negociación conlos grupos paramilitares.

Aunque los beneficios de una estrecha relacióncon Estados Unidos (la única potencia del momen-to, el poder dominante en el continente america-no) son evidentes (en apoyo político y financie-ro), esta alianza y la falta de una política multi-lateral o, mejor, de una dimensión más fuerte delmultilateralismo en la política exterior colombia-na hacia el conflicto, tiene repercusiones negati-vas a largo plazo. Algunas de ellas son:

– Se debilita la capacidad de negociación de Colom-bia frente a Estados Unidos, sobre todo en algunascuestiones en las que no necesariamente hay con-vergencia de intereses. Concretamente, en lalucha contra el narcotráfico Colombia debe asumirla controvertida concepción de Washington, quepone el énfasis en la lucha contra la oferta.

– Se marginan, o quedan relegados a un lugarsecundario, importantes actores como Europa yla ONU que podrían diversificar las relacionesexteriores de Colombia y equilibrar algunas con-cepciones en temas como los derechos humanos(o el narcotráfico).

– Se generan peligrosas dificultades en las relacio-nes con los países vecinos, en especial por las pre-ocupaciones de que el conflicto colombiano seexporte o se traspase a sus territorios nacionales.Hay varios ejemplos que demuestran que estepunto podría, incluso, generar tensiones conflicti-vas con algunos de ellos (en especial, con Vene-zuela, bajo el gobierno de Hugo Chávez).

– La política actual de la Casa Blanca, en temascomo la guerra de Irak (y eventualmente la libe-ralización comercial) no es la más popular enAmérica Latina. Colombia, con su alineamiento alas visiones de la Casa Blanca en estos y otrostemas, se podría aislar en el contexto regional.

Finalmente, se pueden mencionar algunas ventajas

que podría obtener Colombia con una política exte-rior más diversificada en relación al conflicto interno:

– Mayor estabilidad. La excesiva dependencia en elpunto de vista de Estados Unidos somete la estra-tegia a posibles variaciones de énfasis por partede los gobiernos de ese país. Actualmente, porejemplo, en medio de un proceso electoral muyreñido, la dinámica política interna podría gene-rar al nuevo gobierno, sobre todo si es demócra-ta, un mandato de rectificación de su políticahacia Colombia. La guerra de Irak y el desafíoterrorista ya ha debilitado las intenciones de laadministración Bush de intensificar los lazos desu país con América Latina.

– Más integralidad. En el largo plazo, la normalizacióninstitucional de Colombia y la profundización de lademocracia requiere estrategias en el campo socialy económico. Otros actores, como la ONU —que tie-ne agencias presentes en Colombia dedicadas a tra-bajar aspectos fundamentales de la crisis humanita-ria, como el desplazamiento forzado— facilitarían ladiversificación de la agenda pública, lo cual es unanecesidad para la construcción de la paz.

– Fortalecimiento de los derechos humanos. Aun-que la ONU, a través de la oficina del Alto Comi-sionado, dirigida por Michael Fruhling, juega unafunción positiva en el fomento de la cultura dederechos humanos y en la conminación para quelas políticas públicas cumplan los parámetrosinternacionales en la materia, su impacto seríamayor si la ONU tuviese un papel más sólido y,sobre todo, más coordinado con la política deseguridad democrática del presidente Uribe.

– Más diversidad. Una mayor participación de orga-nismos multilaterales formales como la ONU, ode mecanismos informales a través de grupos depaíses, equilibraría algunas concepciones en lasque se basa actualmente la cooperación interna-cional hacia Colombia, en particular la de Esta-dos Unidos. A su vez, unos principios más ampliosfacilitarían la participación de actores muyimportantes como Europa.

Junio de 2004


El conflicto de Colombia, que ya dura más de cua-tro décadas, ha sido caracterizado a menudo comode imposible solución. Durante los últimos veinteaños se han producido varias tentativas para nego-ciar la paz que finalmente han fracasado. En repe-tidas ocasiones se ha empleado la fuerza, tantolegal como ilegal, y a veces se ha logrado limitarpero no eliminar o poner fin a la oposición arma-da. Una financiación abundante —generada en elmercado ilícito del narcotráfico internacional ypor los secuestros, la extorsión y la ayuda militarextranjera— han hecho que la guerra no sólo seaposible para las partes sino también lucrativa. Estaexperiencia histórica hace disminuir el optimismorespecto de las posibilidades de poner fin al con-flicto.

No obstante, hay motivos para continuar en la bús-queda de la paz, aunque las perspectivas sean des-alentadoras. El principal es el hecho de que, des-de finales de los años noventa, el espacio políticopara los actores internacionales se ha ampliadoconsiderablemente, tras décadas en las que laspartes enfrentadas se mostraban contrarias a laparticipación internacional. Esta participación hareforzado el debate sobre las estrategias paralograr la paz, ya que los actores internacionaleshan desempeñado un papel importante paralograrla en otros conflictos duraderos. En este artí-culo se analiza la participación de estos distintosactores en Colombia con un objetivo específico:sugerir cómo podría la Unión Europea (UE) reforzar

su papel para apoyar a la Organización de NacionesUnidas (ONU) y su enviado especial y contribuir alograr un acuerdo negociado y viable.

Papeles y objetivos cambiantes de los actores internacionales

El papel de la ONU en el proceso de poner fin alconflicto violento en Colombia ha sido objeto deesperanza y de controversia entre los gobiernoseuropeos, en Estados Unidos y en Bogotá desde elaño 1999, en el que Kofi Annan nombró por prime-ra vez un enviado especial para Colombia. El papelde la UE ha sido objeto de expectativas y debatessimilares desde finales de la década de los noven-ta, al empezar a suministrar ayuda al desarrollo yayuda humanitaria a este país. Ambos han evolu-cionado como contrapunto a EE UU que, desde elaño 1998, ha favorecido o bien una solución mili-tar o bien el uso de la fuerza como medio para lle-var a las facciones armadas a la mesa negociado-ra. Desde el principio, las discusiones entre estostres actores externos se centraron, en gran medi-da, en el debate sobre estrategias centradas en eluso de la fuerza y aquellas que se enfrentarían alos importantes problemas humanitarios causadospor la guerra, además de sus connotaciones socia-les y económicas.

Al escalar la violencia en Colombia durante losaños noventa, y mientras los europeos expresaban


Para salir del atolladero: un nuevo liderazgo europeo en un proceso de paz colombianoChristopher Welna y George A. Lopez*

* Christopher Welna es director ejecutivo del Kellogg Institute for International Studies de la Universidad de Notre Dame y editor, conGustavo Gallón, de Peace, Democracy and Human Rights in Colombia (University of Notre Dame Press, en prensa). George A. Lópezes director de Estudios de Política y miembro senior del Joan B. Kroc Institute for International Peace Studies de la Universidad deNotre Dame y autor, junto con David Cortright, de Smart Sanctions: Targeting Economic Statecraft, and Sanctions and the Searchfor Security (2002).

cada vez más preocupación, el secretario generalde la ONU, Kofi Annan, decidió nombrar un envia-do especial —el embajador Jan Egeland— a Colom-bia en 1999. Esto amplió el papel de la ONU en labúsqueda de una solución negociada. La ONU yahabía logrado establecer una presencia bastantevisible e importante en el país, con una plantillanumerosa trabajando en las oficinas de ACNUR,UNICEF y otras agencias. De hecho, la oficina deACNUR en Colombia es la única en el mundo cen-trada en desplazados internos. Por su parte, laComisión de Derechos Humanos de la ONU autori-zó el establecimiento de una oficina en 1996 enrespuesta a la invitación del gobierno colombiano.

Ante el cambio de rumbo de la violencia y la mayorconstelación de fuerzas que alteraron el escenarioregional y global sobre el que forjar una paz enColombia, el sucesor de Egeland, James Lemoyne,ha pasado de un papel de consultor para los gruposa ser un facilitador del diálogo y mediador. Engeneral su estilo de trabajo se ha caracterizadopor realizarse “entre bastidores” y ser poco visi-ble, pero desde la incorporación de la ONU seobserva un aumento en la participación de los sec-tores de la sociedad civil en el diálogo nacional,incluso aunque varios esfuerzos del enviado notuvieron resultados.1

Preocupado por las exportaciones ilícitas de narcó-ticos y por la seguridad geopolítica en un área cer-cana, EE UU también ha desempeñado un papelcada vez más importante, mediante la aprobacióndel Plan Colombia para incrementar la capacidadde lucha del gobierno colombiano y, desde el 11 deseptiembre de 2001, trabajando para calificar alos actores armados en Colombia de “terroristas”.

Washington ha suministrado más personal y, desdeel año 1999, más de 2.000 millones de dólares enayuda —de la que cuatro quintas partes se ha diri-gido a la policía y las Fuerzas Armadas—, lo que haconvertido a Colombia en el tercer mayor receptorde ayuda exterior estadounidense.

Este flujo de financiación y compromiso, sobretodo contra el “narco-terrorismo” y los “terroris-tas” en general, está previsto que aumente, segúnlíderes militares estadounidenses.2 Por otra parte,el gobierno de Álvaro Uribe lo ha empleado paraayudar a dar un vuelco a las estrategias de conci-liación del gobierno anterior, liderado por AndrésPastrana. Financiada con fondos masivos de EE UUen concepto de ayuda, la estrategia de Uribe se hadirigido a lograr el reconocimiento de la Comisiónde Derechos Humanos de la ONU de que ha regis-trado “recortes significativos en los niveles de (...)crímenes graves contra las personas”, aunque “elnivel y la frecuencia de tales graves crímenessiguen siendo extremadamente elevados”.3

Es comprensible que los colombianos se sientan ali-viados al sentirse más libres para viajar por lasautopistas de su país sin el riesgo de ser secuestra-dos, pero el conflicto colombiano, después devarias décadas, sigue adelante con más dinero quenunca. La guerra es un gran negocio que amenazacon crecer, a expensas de los ciudadanos colombia-nos. En ningún aspecto se aprecia esto más clara-mente que en la crisis de los desplazados internos(IDP, por sus siglas en inglés) que alcanzan una cifracercana a los dos millones, en un país de unos cua-renta millones de habitantes. Esta realidad sitúa aColombia entre los países del mundo con peorsituación de desplazados internos y como la crisis


1 Augusto Ramírez Ocampo, “The role of the international community in Colombia”, en Mauricio García-Durán (Ed.), Accord: Colom-bia’s Peace Processes, Conciliation Resources, Londres, 2004.

2 El general James T. Hill, comandante del Mando Sur de EE UU, argumentaba el 1 de abril de 2004, en una comparecencia ante elSenado, que había “avances considerables en la batalla contra el narcoterrorismo” y que “los narcoterroristas en Colombia siguensiendo la mayor y mejor conocida de las amenazas en nuestra región”. Continuó reclamando “un incremento en los máximos de per-sonal”, de 400 a 600 civiles contratados y de 400 a 800 militares, afirmando que “existe una oportunidad real, con sólo un peque-ño incremento en el personal estadounidense, de alcanzar los objetivos de nuestra política en Colombia”. Al mismo tiempo, pidióque el Congreso aprobase de nuevo una “Autoridad Ampliada para utilizar fondos contra el narcotráfico para misiones antiterroris-tas en Colombia”, y fondos de hasta “50 millones de dólares para apoyar el plan de campaña colombiana”. Posture Statement of

General James T. Hill, US Army Commander, US Southern Command Before the 108th Congress” Senate Armed Services Commit-tee, 1 de abril de 2004.

3 Comisión de Derechos Humanos, Chairperson’s statement Situation of Human Rights in Colombia, E/CN 4/2004/Future 5, 21 de abrilde 2004, p. 3.

humanitaria más grave en el hemisferio occidental.La estrategia militar de EE UU domina la participa-ción internacional en Colombia, pero la ONU, la UEy otros países han desarrollado estrategias comple-mentarias, que se centran en abordar y rebajar elcoste humano del conflicto. La ayuda europea seha centrado, sobre todo, en solucionar los proble-mas estructurales y económicos de largo plazo quesustentan los ciclos de violencia en el país.

La distancia entre la visión predominantementehumanitaria de la UE y el enfoque sobre todo mili-tar de EE UU se hizo evidente en larespuesta europea al Plan Colom-bia, en 2000 y 2001. En el marco deeste Plan, se pidió a los socios euro-peos de Colombia una inyecciónsustancial de ayuda monetaria paraproyectos sociales y económicosque complementarían los esfuerzosmilitares de EE UU y de los gobier-nos colombianos. Pero la ayudaeuropea, aunque elevada, nuncallegó a los niveles que ambiciona-ban los arquitectos del Plan Colom-bia. La reticencia europea a finan-ciar este plan surgió, en parte, porlas dudas que se generaron dado elescaso número de socios europeos que había sidoconsultado durante su formulación, a pesar de quetrabajaban en ámbitos sociales, económicos yhumanos en Colombia. Además, algunos lídereseuropeos expresaron cierta disconformidad con unpapel que parecía otorgar a la ONU y la UE unalabor de “limpieza” tras la destrucción causadapor el uso de la fuerza. La ayuda europea en el año2001 fue de 321 millones de dólares, bastante infe-rior a lo que Washington esperaba. Gran parte lle-gó en forma de préstamos en condiciones muyfavorables, destinados a programas distintos de losfinanciados por el Plan Colombia.4

Sin embargo, el interés europeo por desempeñarun papel más comprometido continuó tras la elec-ción de Uribe en agosto de 2002. En julio de 2003,los países europeos y de América Latina, junto conEE UU, Japón, la UE, la ONU y el Banco Interame-ricano de Desarrollo se reunieron y acordaron unadeclaración que acogía con agrado el compromisodel presidente Uribe en favor de una paz negocia-da, a la vez que expresaba su profunda preocupa-ción por la crisis humanitaria. Tienen previsto reu-nirse en Bogotá en noviembre de 2004 y han acor-dado “revisar y cambiar el enfoque de sus progra-

mas de cooperación, con especialénfasis en contribuir al fortaleci-miento de las instituciones estata-les, el alivio de la crisis humanita-ria, la protección de los derechoshumanos, las actividades medioam-bientales y el desarrollo de alterna-tivas a la producción de narcóti-cos”.5

Desde el 11 de septiembre de 2001—y ahora reforzado por la experien-cia española tras los atentados del11 de marzo de 2004— las cuestio-nes de seguridad se han situado enun lugar más destacado en las

agendas de EE UU, la ONU y la UE. Como parte delas respuestas de la ONU y EE UU a los ataques aeste país, se reorganizó y amplió una lista interna-cional de personas especialmente designadas (SPDpor sus siglas en inglés). Hasta entonces había fun-cionado como mecanismo para controlar las activi-dades del narcotráfico y del blanqueo de dinerocriminal en el ámbito internacional, y se ampliópara incluir a individuos, organizaciones y asocia-ciones benéficas cuyas acciones o recursos finan-cieros los vinculaban al terrorismo.6 EE UU presio-nó a la ONU y a otros gobiernos para que incluye-ran a las milicias paramilitares colombianas (AUC)


La distancia entre

la visión

predominantemente

humanitaria de la

UE y el enfoque

militar de EEUU se

hizo evidente en la

respuesta europea al

Plan Colombia

4 Russell Crandall, Driven By Drugs: US Policy Toward Colombia, Lynne Rienner, Boulder, 2002, pp. 160-161.5 En: http://www.fco.gov.uk/servlet/Front?pagename=OpenMarket/Xcelerate/ShowPage&c=Page&cid=1007029391629&a=KArticle&aid=

1057657993187 6 Desde su creación por el Consejo de Seguridad, en su primera resolución dirigida a congelar los activos de los talibán y Al Qaeda,

el comité especial de sanciones ha mantenido una página web con la lista oficial y actualizada de las personas especialmente desig-nadas. Se puede obtener en: S/RES/1267 (1999) http://www.un.org/Docs/sc/committees/1267/1267ResEng.htm

y a dos grupos guerrilleros —primero las FARC yluego, tras largas negociaciones, el ELN— en la lis-ta de organizaciones terroristas. La incorporacióndel FARC a la lista europea de organizacionesterroristas en mayo de 2002, y del ELN en abril de2004, podría limitar la capacidad de los gobiernoseuropeos para influenciar la toma de decisiones enambos grupos armados.7

La creciente presencia de la ONU también reforzóla aparición de un “Grupo de Amigos”, constituidoprincipalmente por países de América Latina, queapoyaron activamente las negociaciones de pazdurante los últimos cinco años. Brasil fue el paísmás destacado en este sentido y ha seguido ofre-ciendo sus buenos oficios, a veces en coordinacióncon países europeos, como Francia, en respuesta aproblemas humanitarios y a secuestros.8

Teniendo en cuenta este contexto —violencia y gue-rra de largo plazo; el peso de la estrategia militarestadounidense, apoyada firmemente por Uribe;los esfuerzos humanitarios de la ONU y la modestafinanciación de la UE—, ¿qué debería hacer la ONU?¿Cómo podría ayudarla la UE? Y en medio de todo,¿cómo se puede negociar y asegurar una paz anhe-lada hace años por el pueblo colombiano?

Opciones para la acción

De forma general se pueden identificar tres opcio-nes para que la ONU y la UE hagan frente a la lar-ga guerra en Colombia. Cada escenario conllevaríadistintos niveles de participación e implicaría unaestrategia distinta de interacción de la ONU y la UEcon los demás actores involucrados en este con-flicto. Los tres escenarios no son igual de proba-bles, pero todos merecen ser analizados parapoder ponderar las implicaciones de las decisioneseuropeas sobre los intereses europeos.

La primera opción podría llamarse opción “militar”.Con esta estrategia la ONU y la UE recortarían su

participación, cediendo el liderazgo internacional aEE UU y al gobierno colombiano en su estrategia delograr la derrota militar o un acuerdo negociadomediante el uso de la fuerza. Esta estrategia haríaretroceder las inversiones realizadas hasta ahorapor Europa y la ONU, dejando la puerta abierta parareiniciarlas una vez terminada la guerra.

La segunda opción sería la del “statu quo”. Estaopción mantendría la participación de la ONU y laUE más o menos como en la actualidad. En esteescenario, la presencia de la ONU en Colombiasupondría un contrapunto humanitario a la estra-tegia dominante, de enfrentamiento militar,patrocinada por EE UU. La Unión Europea, entretanto, ofrecería apoyo político para la ONU en supapel humanitario además de un apoyo económicocontinuado para las reformas en curso, tanto en loinstitucional como en lo socioeconómico.

Una tercera opción sería un “nuevo liderazgo”.Esta opción comprendería dos iniciativas quepodrían basarse en el statu quo, aunque lo des-arrollarían para generar un nuevo impulso para lapaz, más allá de la estrategia militar que propug-na Estados Unidos. En este escenario, la UE utili-zaría su poder para incrementar su papel actual,mediante la generación de un amplio apoyo inter-nacional para que el enviado especial de la ONUtrabaje, en estrecha colaboración con el gobiernocolombiano, para impulsar un proceso negociado.La UE incrementaría su apoyo a proyectos sociales,económicos y humanitarios —tal como desean des-de hace tiempo EE UU y Colombia— si estos dospaíses apoyasen un mandato de la ONU, en laAsamblea General y en el Consejo de Seguridad,para que el enviado especial trabaje en favor deuna paz negociada.

Evaluación de las opciones

¿Cómo comparar estas alternativas? ¿Qué valora-ción se puede ofrecer, teniendo en cuenta que


7 “Battling for the moral high ground”, The Economist, 14 de febrero de 2004; “Colombia’s ELN and Europe”, United Press Interna-tional, 16 de abril de 2004.

8 Algunos de estos esfuerzos han significado “fracasos” diplomáticos, como el intento fallido por Francia y Brasil de asegurar la libe-ración de la ex candidata a las elecciones presidenciales, Ingrid Betancourt.

cada una aporta sus propias ventajas, responsabi-lidades y escenarios posibles?

El enfrentamiento militar

La opción militar podría llevar a uno de tres des-enlaces: una rápida victoria militar del gobiernocolombiano; una escalada constante del enfrenta-miento seguida por eventuales negociaciones anteel cansancio de las partes de la guerra a medio pla-zo, o un estancamiento continuado en el futuroprevisible.

Al menos a corto plazo, esta opción podría reducirlos desembolsos directos en Colombia por parte dela UE e incluso de la ONU. Sin embargo, es proba-ble que a largo plazo los desembolsos volverían aaumentar, ya que tanto la UE como la ONU seenfrentarían a fuertes presiones para ayudar en lareconstrucción y asegurar la sostenibilidad de lapaz lograda a partir de los dos primeros desenlaces.Estos costes ascenderían como consecuencia delconflicto militar, al igual que lo harían los costes delas inversiones en las infraestructuras socialesnecesarias para asegurar la paz. Con cualquiera delos tres desenlaces, también subirían los costesderivados del aumento en el número de desplaza-dos, así como los refugiados hacia países europeos.Bajo los dos primeros, los intereses empresarialeseuropeos llegarían algo retrasados a los mercadosde inversiones extranjeras directas en Colombia, aligual que para el comercio con Colombia.

Políticamente, la UE tendría poco que ganar conesta opción. Cualquiera de los tres desenlaces pro-vocaría un incremento en el número de muertes ymayores umbrales para las medidas de fomento dela confianza necesarias para cualquier negocia-ción. Los flujos de refugiados y exiliados pesaríansobre los gobiernos de la UE y probablemente losgrupos cívicos en la UE y algunos gobiernos ejerce-rían presión para evitar que se abandone Colombiaen manos de EE UU. Estados Unidos y Colombiatambién se mostrarían descontentos con estaopción, ya que desean que las contribuciones

financieras europeas ayuden a sostener al gobier-no colombiano. Tanto la UE como la ONU perderí-an credibilidad e influencia en otros conflictosalrededor del mundo y se debilitaría su poder paraformular políticas de seguridad que incluyan preo-cupaciones humanitarias. Además, y dada la largapersistencia del conflicto colombiano a pesar denumerosas campañas militares, hay una granincertidumbre sobre si esta opción puede conducira algo que no sea el tercer desenlace: un estanca-miento continuado de la guerra.

Los costes políticos, las incertidumbres estratégi-cas y las implicaciones económicas de largo plazoasociadas con la opción militar hacen que ésta seauna opción no sólo poco probable sino claramenteindeseable.

Punto muerto

Al igual que en la primera opción, existen variosdesenlaces posibles si la UE se decanta por el esce-nario del statu quo. Continuar con la política detener a la UE y la ONU como contrapuntos huma-nitarios a la estrategia estadounidense de enfren-tamiento militar podría llevar a uno de tres desen-laces. En el mejor de los casos, un avance gradualhacia la desmovilización de los grupos paramilita-res y después a negociaciones y a la desmoviliza-ción de las guerrillas. Alternativamente, la desmo-vilización de los paramilitares podría verse estan-cada por las disputas internas entre ellos y porconsideraciones sobre la impunidad y la compen-sación, ya que no forma parte de un acuerdo glo-bal, y tendría que esperar a unas conversacionesmás amplias, a través del primer escenario. En elpeor de los casos, las guerrillas se mantendríanreplegadas a la espera de que los líderes democrá-ticos abandonen su cargo mediante el turno de losmandatos, y la guerra proseguiría.9 Es poco proba-ble que cualquiera de estos desenlaces lleve a lapaz a corto plazo.

Las ventajas de esta opción radican en que permi-ten que la UE siga invirtiendo en la infraestructura


9 Alfredo Rangel, “Uribe’s First Year: Political, Security and Economic Dimensions”, conferencia organizada por el Woodrow WilsonInternational Center for Scholars, Fundación Ideas Para la Paz y el Kellogg Institute for International Studies, 22 de septiembre de2003.

social para la paz sin incrementos significativos enlos desembolsos. Esto puede contribuir a medidaspara generar confianza entre las partes, ya que losproyectos impulsados por la UE y la ONU demues-tran que las desigualdades sociales y económicas,así como la pobreza, son aspectos que es posibleabordar. Esta solución también permitiría estable-cer algunas bases para la recuperación de posgue-rra. En todo caso, esos esfuerzos podrían mitigar lacrisis humanitaria de los desplazados y otraspoblaciones vulnerables y afectadas por la guerra,ayudando a que estos grupos vuelvan a establecer-se en la sociedad colombiana.

La desventaja radica en que los desembolsos pro-bablemente deberían durar bastante tiempo,mientras sigue adelante el incierto proceso delenfrentamiento militar. La desaparición en abrildel líder paramilitar, Carlos Castaño, por ejemplo,junto con los desacuerdos que per-sisten entre grupos de AUC respectoa la propuesta de desmovilización,siguen retrasando y amenazandoestas negociaciones.

El hecho de que esta opción sea tanpaulatina podría socavar los éxitosya logrados hasta la fecha por la UEy la ONU. Por ejemplo, cuestionescomo determinados planes que darí-an a los paramilitares desmoviliza-dos el control sobre las tierras de lasque expulsaron a los agricultorespodrían retrasar la generación deconfianza a través de la impunidad y llevar a unareforma agraria “inversa”. No es sorprendente,por tanto, que se haya generado mucha controver-sia en Colombia respecto de a esos planes.

Políticamente la UE se enfrentará a presiones con-tinuas de EE UU y de Colombia para que realicemayores inversiones y para que éstas se canalicena través del gobierno colombiano y no de la socie-dad civil. Tanto la UE como la ONU también seenfrentarán a presiones para permitir que EE UU yColombia sigan con las manos libres en la búsque-da de victorias militares. En cualquier caso, lasnegociaciones de desmovilización con las AUC —a

pesar de todos los problemas— indican que elgobierno de Uribe es capaz de negociar en favor dela paz si es animado a hacerlo por otros países y siexisten los recursos necesarios para garantizar ladesmovilización.

Es probable que sea ésta la opción que se imponga,teniendo en cuenta la situación actual, pero no seríala solución óptima. Sin un sólido liderazgo interna-cional y nacional para promocionar estas negocia-ciones, las aportaciones de la UE y la ONU encami-nadas hacia una resolución pacífica se verían, contoda probabilidad, superadas por la visión militardominante y prolongadas durante un tiempo inde-finido.

Creación de un nuevo liderazgo

Con la tercera opción, la UE tiene una oportunidadde utilizar sus recursos económicospara lograr apoyo político interna-cional en favor de un mandato dela ONU para que el enviado espe-cial medie en las negociaciones enbusca de una solución pacífica, taly como ya hizo la ONU en El Salva-dor y Guatemala.

También aquí son posibles variosdesenlaces. El Consejo de Seguri-dad de la ONU o la Asamblea Gene-ral podrían no lograr la aprobacióndel mandato (por ejemplo, por lafalta de apoyo por parte de EE UU

y Colombia). Este fracaso enviaría una señal nega-tiva a las partes enfrentadas en Colombia respec-to del apoyo internacional. Por el contrario, elmandato podría lograrse pero las partes enfrenta-das se mantendrían poco dispuestas a negociar yquedarían a la espera de que la iniciativa se extin-ga por sí misma. En último lugar, el mandatopodría lograrse y las negociaciones comenzar, loque podría llevar a un estancamiento o a avanzarpaulatinamente hacia un acuerdo y una desmovili-zación.

A la vista de estas posibilidades, un mayor com-promiso de la UE en materia humanitaria no sólo


La UE tiene la

oportunidad de

utilizar sus recursos

para lograr apoyo

político

internacional a favor

de la mediación de

la ONU

sería un quid pro quo por el apoyo estadounidenserespecto de un mandato de la ONU. También servi-ría para reducir la probabilidad de que ocurriesenlos primeros desenlaces, por lo que haría más pro-bables las negociaciones de paz. Este resultado esprobablemente la mayor ventaja de la opción del“nuevo liderazgo”. Al responder positivamente alas solicitudes de EE UU y Colombia, una mayorayuda de la UE aumentaría la probabilidad de queestos actores clave apoyen y no bloqueen un man-dato formal de la ONU para mediar en negociacio-nes a favor de un acuerdo de paz. Al mismo tiem-po, las ventajas locales de esas inversiones podrí-an contribuir a sentar las bases para la generaciónde la confianza entre los grupos armados colom-bianos, al empezar a tomar en consideración losproblemas sociales. También ofrecerían modelosalternativos para comunidades, en zonas de paznegociadas localmente, por lo que ayudarían areducir la posibilidad de que las guerrillas o para-militares se nieguen a iniciar o proseguir con lasnegociaciones.

Estas inversiones alterarían los cálculos de loscolombianos en el ámbito local, como aquellos quese hacen algunos jóvenes desplazados que sopesansus opciones actuales, “morir de hambre en casafrente a la promesa de comidas diarias y de unsalario para aquellos que se unan a las guerrillas olos paramilitares”.10 Las inversiones también alte-rarían los cálculos de los líderes, que podríanempezar a ponderar la posibilidad de seguirluchando frente a las perspectivas reales de unadesmovilización y reintegración generalizada.

En resumen, la inversión humanitaria europea esútil como herramienta para aliviar la miseria yademás supone un pago por adelantado respecto alos costes eventuales de mantener la paz. Unincremento significativo de esos fondos también sepodría utilizar para generar la voluntad políticanecesaria para iniciar y sostener negociaciones depaz. El estudio de las experiencias de creación dela paz en El Salvador y Guatemala permite percibir

que la voluntad política de negociar entre todaslas partes fue un componente clave para la media-ción exitosa que realizó la ONU.11 El estancamien-to que se vive en Colombia exige que un nuevoliderazgo de este tipo arranque nuevas oportuni-dades de resolución.

Los costes de esta opción son reales y significati-vos. El peso económico directo sobre Europa cre-cería a corto y medio plazo. Esto podría compen-sarse a medio plazo por los menores costes asocia-dos a los exiliados colombianos y, una vez firmadoslos acuerdos de paz, por los menores costes queserían necesarios para asegurarla.

Existirían también costes políticos sustanciales yaque sería necesaria una fuerte inversión diplomá-tica para asegurar el apoyo de EE UU y Colombiaa un mandato de la ONU. Si se logra el mandato yEuropa se compromete cada vez más en el con-flicto mediante la ayuda humanitaria, pero empe-ora el conflicto militar, podría enfrentar nuevosriesgos. Por ejemplo, si los recursos que ofrece aproyectos alternativos atraen a grupos armadosque desean ocupar o cooptar estos proyectos, laUE se arriesgaría a una “escalada de la misión”,en caso de que se viera como necesario tomaracciones para defenderlos. Peor aún, si el conflic-to militar empeora, a pesar de las iniciativasdiplomáticas y negociadoras adoptadas con unmayor compromiso de la UE, esto podría menos-cabar la imagen de ésta, con el mismo “trazogrueso” que se aplicó a las partes que preferían eluso de la fuerza.

Conclusión: el camino hacia la paz enuna época de cambios

Aunque las complejidades y la naturaleza prolon-gada de la guerra interna en Colombia son sufi-cientes motivos para el pesimismo, hay giros enlas posiciones y en la comprensión de los cambiosglobales entre los actores externos que también


10 Citado en Virginia M. Bouvier, “Civil Society Under Siege in Colombia”, US Institute of Peace, Washington, febrero de 2004, p. 7.11 Cynthia J. Arnson, “Peace and Human Rights in Colombia in Comparative Perspective”, Noticias; Special Edition, The Latin Ame-

rican Program of the Woodrow Wilson Center, Washington, diciembre de 1998.

pueden crear el escenario para el tipo de papelque desempeñan la ONU y Europa. Existe mayorinterés que en el pasado en apoyar solucionesnegociadas a conflictos y mayor tolerancia parahacerlo como complemento y alternativa al uso dela fuerza. El cambio de gobierno en España esespecialmente significativo para Colombia. Espoco probable que el nuevo gobierno pierda inte-rés en lograr la paz en este país mientras Españasigue acogiendo a exiliados del conflicto, pero esposible que cambie su apoyo hacia esfuerzos nomilitares.

La evaluación realista de las opciones disponiblesy el hecho de que es inevitable que la comunidadinternacional deba asumir un papel activo en elsostenimiento de la paz implica que los escenariosalternativos, como el modelo del nuevo liderazgo,deben explorarse más a fondo. A pesar de los ries-gos de asumir un papel de liderazgo en Colombia,la ONU y la UE se encuentran ante algunas oportu-nidades para ir más allá del statu quo e iniciarnegociaciones entre las partes enfrentadas.

Mayo de 2004



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Hacia un proceso de paz en Colombia - FUHEM · nueva manera de hacer la paz”. Andrés Pastrana Arango, Un mes en la casa de Nariño, Presidencia de la República, Bogotá, agos-to