Hacia un sistema de protección social para mitigar la vulnerabilidad

EstudiosCompetitividad para el Desarrollo 2011

Hacia un sistema de protección social para mitigar la vulnerabilidad

EstratégicosFU

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Competitividad para el Desarrollo 1

1. Introducción

Los shocks internacionales enfrentados por el país desde 2007 y que lo hicieron retroceder siete años en el combate de la pobreza, han puesto en evidencia la necesidad de diseñar políticas sociales de corto plazo para atender los efectos negativos de los shocks sobre los hogares más pobres, sin dejar de impulsar políticas de largo plazo para atacar sus determinantes estructurales. El objetivo de este documento es hacer hincapié en esta necesidad y brindar los lineamientos generales sobre los cuales puede construirse el sistema de protección social para mitigar la vulnerabilidad, a fin de mejorar las condiciones de vida de los salvadoreños, lo cual constituye el fin de toda política pública. Adicionalmente, la superación de la pobreza no es posible si no existen más oportunidades de empleo y de generación de ingresos; para ello, es necesario impulsar una agenda que promueva el desarrollo económico y la competitividad.

El trabajo consta de cinco apartados además de la introducción. El segundo señala que las políticas sociales para combatir la pobreza tienen un doble desafío: atacar los determinantes estructurales y mitigar la vulnerabilidad. En el tercero se

listan los principios que deberían regir dichas políticas sociales. Luego se examinan brevemente los programas gubernamentales que forman el Sistema de Protección Social Universal y se menciona que todos, a excepción del Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI), atienden la pobreza estructural. Como consecuencia, en el quinto apartado, se propone crear un sistema de protección social para mitigar la vulnerabilidad. Finalmente, a la luz de los principios que deben regir las políticas sociales para atender la pobreza y después de haber examinado brevemente los programas gubernamentales encaminados a ese fin, se listan cuatro recomendaciones que no deberían posponerse, si se quiere efectividad en el combate a la pobreza.

2. El desafío de superar la pobreza

La pobreza total en El Salvador se redujo en forma consistente entre 1991 y 2006, pasando de 65.9% a 38.1%. La misma tendencia descendente mostró en el área urbana (donde pasó de 60% a 33.8%) y rural (de 71.3% a 44.4%), durante el mismo período. Sin embargo, esa tendencia decreciente

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se revirtió a partir de 2007 en el contexto de dos crisis mundiales de gran importancia: el aumento del precio de los alimentos que produjo un aumento en el costo de la canasta básica alimentaria1 y la crisis financiera que condujo a una desaceleración de la economía salvadoreña. Como resultado, en 2009 el porcentaje de personas pobres (43.5%) fue similar al que existía en 2002, es decir, hubo un retroceso de siete años en la lucha contra la pobreza (gráfica 1).

Por otro lado, el impacto del shock económico se materializó en una tasa de crecimiento del PIB negativa en 20092 y un aumento de la tasa de desempleo3. En este contexto, los hogares en pobreza extrema enfrentaron serias dificultades para ingresar al mercado laboral, lo que se evidencia en que la tasa de desempleo de este grupo casi triplica la de los no pobres y en que el porcentaje de subempleados entre los pobres extremos más que duplica al porcentaje entre los no pobres. Adicionalmente los bajos ingresos de estos hogares se explican, en parte, porque cerca de 6 de cada 10 hogares en

1 Entre mayo de 2007 y julio de 2008 la canasta básica urbana aumentó 30% y la rural 34%. Luego, entre febrero de 2010 y el mismo mes de 2011, la canasta básica experimentó un nuevo incremento de 10.3% en el área urbana y 18.9% en la rural.2 De -3.1%, cifra publicada en la página web del Banco Central de Reserva de El Salvador y recuperada el 3 de mayo de 2011.3 La cual pasó de 6.3% a 7.3% entre 2007 y 2009, según la DIGESTYC.

pobreza extrema cuentan con un solo perceptor de ingresos y la escolaridad promedio de los jefes de este tipo de hogares no sobrepasa el tercer grado (cuadro 1).

Los niños y adolescentes de los hogares pobres constituyen una población altamente vulnerable ante los shocks que reducen su ingreso o ante incrementos en el precio de los alimentos, ya que las familias recurren entre otras estrategias (uso de ahorros o venta de activos) a reducir la cantidad de alimentos que ingieren y el número de comidas diarias4, lo que repercute negativamente en el estado nutricional de sus miembros; en el caso de los niños puede conducir a una desnutrición crónica y a afectar su desarrollo físico e intelectual. Además, los niños podrían salir de la escuela para contribuir a generar ingresos del hogar.

En conclusión, los avances en la reducción de la pobreza pueden ser rápidamente contrarrestados ante shocks de la magnitud de los citados anteriormente. De manera que la lucha contra la pobreza requiere continuar impulsando políticas de largo plazo, dirigidas a combatir sus determinantes estructurales, así como también políticas de corto plazo para mitigar los efectos adversos de los shocks.

4 Sanfeliú, Margarita Beneke de (2004). “Dinámica del ingreso y la pobreza rural” en El desafío rural: pobreza, vulnerabilidad y oportunidades. FUSADES. Programa Mundial de Alimentos (2007). El Salvador: Análisis de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria.

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Gráfica 1 Población en situación de pobreza (porcentajes)

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Urbana Rural Total

Fuente: cálculos de FUSADES con base en Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), varios años. Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC).

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3. Principios de la política social 5

El objetivo final de las políticas públicas debe ser promover el bienestar de las personas. Si bien la responsabilidad del estado para garantizar el bienestar de las personas se cristaliza en la política social, cualquier otra política pública que tenga un efecto sobre la calidad de vida de la población está llamada a ser engendrada con un fundamento social. Así, por ejemplo, las políticas macroeconómicas tienen efectos importantes sobre el consumo de los hogares, el empleo y la distribución del ingreso. En esa medida, lograr la estabilidad macroeconómica también es esencial para mejorar las condiciones sociales en cuanto contribuye a reducir la vulnerabilidad de los hogares a los cambios económicos en su entorno6.

5 Este apartado está basado en: FUSADES (1989) “Hacia una economía de Mercado en El Salvador: Bases para una nueva Estrategia de Desarrollo Económico y Social”. Mayo 1989. Departamento de Estudios Económicos y Sociales, Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social.6 FUSADES. Sector Social. ¿Cómo está nuestra economía? 2004-2005, pág.106.

El papel del Estado

El Estado debe velar para que todos los individuos •tengan las mismas oportunidades de integrarse a la sociedad y de beneficiarse del desarrollo económico, de manera que cada uno sea actor y protagonista de su propio desarrollo y alcance autosostenibilidad. De aquí que la atención de los grupos más pobres y vulnerables de la sociedad sea una de sus áreas de intervención en tanto se encuentran en una situación de desventaja frente al resto (son relativamente menos saludables, tienen menores niveles de escolaridad y menos activos).

Se debe procurar establecer una sociedad equitativa •donde todas las personas tengan acceso a los beneficios del desarrollo (equidad ex-ante). No es viable esperar igualdad en los resultados (equidad ex-post) pues ellos dependen de variables difíciles de controlar, como por ejemplo, las características de cada individuo.

El estado debe asumir aquellas tareas no cubiertas •por el mercado que son socialmente deseables bajo un marco moral y ético en donde las personas

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Cuadro 1 Perfil de los hogares y condiciones de inserción al mercado laboral

de la PEA, según condición de pobreza (2009)

Pobreza extrema

Pobreza relativa No pobres

Características de los hogaresHogares con un perceptor de ingresos 60.7% 52.3% 40.1%Escolaridad promedio del jefe del hogar (años) 3.1 4.4 7.3Hogares con niños 0 - 5 años 50.6% 42.3% 26.6%Hogares con niños 6 - 16 años 70.3% 64.9% 45.5%

Inserción al mercado laboralTasa de desempleo 15.8% 10.7% 4.8%

Condición de ocupación 1/Ocupado pleno 35.1% 45.3% 71.6%Subempleado 64.9% 54.7% 28.4%

1/ cifras disponibles solo para el área urbanaFuente: cálculos con base en EHPM, 2009. DIGESTYC.

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son el principio y el fin de los esfuerzos de toda sociedad7.

Los programas sociales

El Estado debe encargarse de normar y supervisar •el adecuado funcionamiento de los programas.

En la administración de los programas sociales •se pueden incluir organizaciones privadas y aprovechar su experiencia y capacidad en el uso eficiente de los recursos.

La lucha contra la pobreza debe regirse por los siguientes principios:

El combate a la pobreza es responsabilidad de todos •los ciudadanos y no de un gobierno en particular. Es decir, hay espacio para la participación del sector privado y de los afectados, quienes deben convertirse en protagonistas de su propio desarrollo.

Debe partir de un enfoque integral, es decir, que •para incidir sobre los determinantes de la pobreza se requiere la intervención coordinada desde distintas áreas: educación, salud, etc.

Las políticas sociales que dan vida a las redes •de protección social al servicio de la población más vulnerable se justifican por su capacidad de atender algunas causas estructurales de la pobreza y contrarrestar los efectos adversos de los ciclos económicos sobre el ingreso. La política social efectiva adopta una visión que sobrepasa el corto plazo; es decir, atiende las necesidades de la población más pobre durante las crisis y fortalece en el mediano y largo plazo al recurso humano para mejorar la competitividad, productividad y aportar al progreso económico y social. En este sentido, la política social debe trascender un período de gobierno y enmarcarse en un proyecto de nación8.

7 Ibíd.8 Ibíd.

Debe incluir mecanismos adecuados para la gestión •de riesgos que afectan a la población más pobre.

La atención de la pobreza requiere un uso racional •y eficiente de los recursos.

Focalización: dado que los recursos son escasos, los •programas sociales deben orientar sus esfuerzos para atender a la población que se encuentra en extrema pobreza. Para ello es necesario definir criterios técnicos (indicadores) y contar con información confiable y oportuna para identificar y cuantificar a las personas cuya condición socioeconómica justifique su atención.

Se justifica la entrega de subsidios siempre que se •haga directamente a los beneficiarios (subsidio a la demanda) y que sean progresivos, complementarios y evaluables.

Vínculo entre política social y política económica

L as polít icas sociales y económicas son •complementarias. En la medida en que la política económica contribuya a incrementar el bienestar de las personas, promoviendo la generación de oportunidades de empleo e ingresos, está potenciando el desarrollo social. A su vez, la política social dota al país de capital humano calificado que contribuye con la consecución del desarrollo económico.

Institucionalidad 9

Para optimizar el manejo de la política social se •requiere coordinar diferentes entidades públicas a través de una instancia coordinadora que sea responsable de priorizar, asignar adecuadamente los recursos, y monitorear y evaluar el desarrollo de los programas sociales.

9 FUSADES. Sector Social. ¿Cómo está nuestra economía? 2004-2005, pág.107.

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La política social debe convertirse en una política de •estado a fin de darle la continuidad necesaria, más allá de un periodo de gobierno, a fin de que produzca los resultados esperados. Para ello, es necesario dotarla de la institucionalidad adecuada.

4. Principales políticas públicas para mitigar la pobreza

La política social de la presente administración descansa en la creación del Sistema de Protección Social Universal (SPSU), según consta en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014.

El SPSU tiene dos líneas de acción; la primera, orientada a fortalecer la seguridad social a través de la parte contributiva del régimen de salud y pensiones en el contexto del mercado de trabajo formal. Desde la perspectiva social es deseable contar con los mecanismos formales para reducir, mitigar y enfrentar los riesgos, por ejemplo, asociados con la salud y vejez. La seguridad social y la cotización al régimen de pensiones son medidas adecuadas. Para aumentar la cobertura se debe incentivar el pago de aportaciones de patronos y empleados, tanto al régimen de salud como de pensiones, por ejemplo, facilitando mecanismos para que las empresas funcionen legalmente y cumplan sus responsabilidades (pago de impuestos, cotización al seguro social y sistema de pensiones). Sin embargo, el tamaño del sector informal y su baja rentabilidad (que dificultan el pago de las afiliaciones) representan un desafío enorme; en este sentido, es importante elevar la rentabilidad de la Mipyme10 mejorando su competitividad, la calidad del empleo y el capital humano de quienes trabajan en ella. Los microempresarios de subsistencia que se encuentran en una situación socioeconómica precaria, deberán ser atendidos a través de programas de atención a la pobreza11.

10 Micro, pequeña y mediana empresa. 11 FUSADES (2005). Informe de Desarrollo Económico y Social 2005: Hacia una MIPYME más competitiva.

La segunda línea de acción del SPSU está formada por un conjunto de programas de asistencia social para atender la pobreza y la exclusión social: Comunidades Solidarias (urbanas y rurales), el Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI), Programa de Atención Integral al adulto mayor y Ciudad Mujer. A continuación se explica brevemente cada programa señalando sus principales desafíos.

A través de Comunidades Solidarias Urbanas y Rurales se busca incidir sobre los determinantes de la pobreza estructural: nivel de escolaridad, salud, nutrición, acceso a infraestructura social básica, productividad y generación de ingresos. Comunidades Solidarias Urbanas incluye un componente adicional de seguridad ciudadana.

El programa Comunidades Solidarias Rurales (CSR)

Nació en 2005 con el nombre de Programa Social de Atención a las Familias en Extrema Pobreza, conocido como Red Solidaria.

Un aspecto positivo es la evaluación técnica de este programa, realizada por el consorcio IFPRI12-FUSADES para el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local y que tuvo una duración de 40 meses (entre agosto de 2007 y diciembre de 2010). Los aspectos que se evaluaron fueron: focalización, implementación, impacto y sostenibilidad del programa. A partir de dicha evaluación se puede señalar que13:

Es uno de los programas de transferencias •monetarias condicionadas (TMC) mejor focalizados en América Latina.

Ha contribuido a reducir la tasa de repetición y a •elevar la tasa promedio de matrícula de los niños de 7 a 12 años en los municipios más pobres.

Las TMC contribuyeron a amortiguar los efectos de •la crisis del precio de alimentos en 2008.

12 International Food Policy Research Institute.13 IFPRI y FUSADES. (2010) “Evaluación Externa del Programa Red Solidaria: Informe de Sostenibilidad del Programa”, 17 de diciembre de 2010. Informe presentado al Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local.

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Entre los pr incipales desafíos del programa se encuentran14:

Fortalecer la coordinación institucional al más alto •nivel a fin de que la movilización de recursos de las instituciones que participan en el programa se haga en forma coordinada y complementaria.

Buscar un mecanismo que permita incluir dentro •del programa a los hogares jóvenes que resulten elegibles en municipios de pobreza extrema severa que ya se están atendiendo.

Realizar esfuerzos por invertir en infraestructura •en los municipios donde este eje ha quedado rezagado.

No descuidar el trabajo y dedicación necesarios •para que CSR cumpla sus objetivos, a pesar de la mayor carga de trabajo por el surgimiento de nuevos programas.

Comunidades Solidarias Urbanas (CSU)

Aunque al momento de elaborar este informe todavía no está funcionando, un aspecto positivo es que la selección de municipios que atenderá, parte de la elaboración de un mapa de pobreza urbana y exclusión social.

A partir de las lecciones aprendidas a través de la evaluación de CSR se pueden señalar algunos aspectos que merecen especial atención y que incidirían sobre el buen funcionamiento de CSU:

Asegurar una buena coordinación interinstitucional •al más alto nivel que facilite las sinergias y complementariedades entre las entidades que intervienen en el programa.

Asegurar que los Asentamientos Urbanos Precarios •(AUP) que atenderá el programa sean seleccionados

14 IFPRI y FUSADES. (2010).

a partir del listado que resultó al elaborar el mapa de pobreza urbana y que se respete el ordenamiento, es decir, que se priorice la atención a los de mayor precariedad. De igual forma, se debe garantizar que la elección de hogares beneficiarios se haga con base en criterios técnicos.

Explicar en forma clara a los potenciales •beneficiarios los aspectos relacionados con el funcionamiento del programa (requisitos de ingreso y corresponsabilidades).

Evaluar el programa para determinar si está •cumpliendo sus objetivos y hacer los ajustes necesarios para mejorarlo.

Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI)

De acuerdo con el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, el PATI se define como una herramienta de política que busca dar respuesta a situaciones de crisis económica o de desastres naturales. En su primera versión (respuesta a crisis económicas) el PATI funcionaría en los mismos municipios que se atienden a través de CSU; de hecho, fue implementado como piloto en dos de esos municipios entre diciembre de 2009 y mayo de 2010 en el contexto del Plan Global Anti Crisis. Al respecto vale la pena tomar en cuenta los siguientes aspectos:

Se le ha atribuido al PATI cierta responsabilidad •en la disminución de hechos violentos en alguna de las comunidades donde funcionó como piloto15; sin embargo, es probable que hayan ocurrido otro tipo de intervenciones que produjeron esos resultados. Por otro lado, recientemente se presentó el programa como un componente más de

15 “PATI: un plan para prevenir la violencia” publicada el 14 de agosto de 2010 en La Prensa Gráfica. “San Martín logra bajar en homicidios con PATI” publicada el 17 de agosto de 2010 en La Prensa Gráfica. “Listos fondos para los 25 municipios que tendrán el PATI” publicada el 14 de octubre de 2010 en La Prensa Gráfica.

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CSU16 y se dijo que contribuirá a reducir los índices de violencia17, lo cual altera su misión original de amortiguar los efectos adversos de shocks económicos y de desastres naturales. Vale la pena señalar que el PATI no es una herramienta adecuada para atender a jóvenes en riesgo y no se le debería obligar a que lo haga por las siguientes razones: (i) la violencia y la delincuencia son problemas complejos con un carácter estructural cuya atención requiere de la articulación de las políticas de seguridad ciudadana, social y económica18; (ii) aun cuando la población objetivo incluye a jóvenes de 16 a 24 años, es muy probable que los jóvenes que participan en actividades delictivas no se sientan atraídos a participar en este tipo de programas. Por lo tanto, se sugiere mantener el objetivo inicial del programa, respetar su temporalidad y mantener el salario por debajo del de mercado para asegurar que participen quienes realmente lo necesiten.

Es importante que exista mayor agilidad para •obtener los fondos de financiamiento para que cumpla su misión de atender emergencias. Esto debido a que la tormenta Ida ocurrió en noviembre de 2009 mientras que la versión del PATI para atender los once municipios afectados se implementó un año después (noviembre de 2010).

Se debe mantener actualizada la base de potenciales •beneficiarios y definir indicadores para identificar personas vulnerables (que no son pobres hoy pero pueden caer en pobreza ante una crisis).

Dado que involucra el desarrollo de proyectos •comunitarios es indispensable contar con los

16 “Arranca Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI) en Soyapango” publicado en http://www.fisdl.gob.sv/ recuperado el 14 de abril de 2011.17 “Con la carga tributaria actual no vamos para ninguna parte” publicada en La Prensa Gráfica el 14 de abril de 2011.18 Pleitez Chávez, R. (2006). Violencia y criminalidad: obstáculo para el desarrollo. El Salvador: Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social/Departamento de Estudios Económicos y Sociales.

fondos y asesoría técnica adecuada a fin de garantizar que los trabajos se hagan a tiempo, sean de buena calidad y de utilidad.

Programa de Atención Integral de la persona adulta mayor 19

El programa ha tenido una buena acogida en los municipios de CSR donde está operando, pues permite a los adultos pobres de 70 años y más cubrir sus gastos de alimentación y medicinas. Sobre el funcionamiento del programa se sugiere mejorar los siguientes aspectos:

Buscar un mecanismo que permita incorporar al •programa a los adultos mayores que quedaron fuera del censo original por algún error y a los que llegan a la edad elegible.

Ofrecer ayuda legal a los adultos mayores que •debido a problemas con su documentación (DUI, partida de nacimiento) no han podido ingresar al programa.

Incorporar a adultos mayores de 65 años que se •encuentran en pobreza y sufren algún tipo de discapacidad que les impide trabajar.

Ciudad Mujer

Es un programa que busca facilitar el acceso de las mujeres, independientemente de su edad y estatus socio económico, a una serie de servicios que buscan mejorar su calidad de vida (salud, capacitación para el empleo, prevención de violencia intrafamiliar, etc.) concentrándolos en un mismo espacio físico. Debido a que fue inaugurado recientemente

19 En enero de 2011 este programa fue relanzado bajo el nombre de “Nuestros Mayores Derechos” y se añadieron otros ejes como la promoción de salud y alfabetización.

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es difícil evaluarlo, pero se pueden visualizar algunos retos que enfrenta el programa: lograr la coordinación de todas las instituciones involucradas, lograr un empoderamiento real de las mujeres y en caso de que al ser evaluado resulte ser efectivo, debería asegurarse su financiamiento.

¿Qué hace falta por hacer?

La sección anterior muestra que los programas sociales que integran el SPSU, vigentes o a punto de empezar a funcionar, están diseñados para atender principalmente los determinantes de la pobreza estructural, a excepción del PATI cuya misión original consiste en atender a los hogares vulnerables ante la ocurrencia de shocks. Sin embargo, la realidad muestra que los salvadoreños están sometidos a constantes amenazas como la pérdida del empleo, pérdida de cosechas producto de un desastre natural, etc., eventos que son fuentes de vulnerabilidad y pueden reducir la capacidad de una persona para generar ingresos. Los hogares pobres podrían sufrir efectos secundarios, como por ejemplo la

deserción escolar y la desnutrición, que debilitan el capital humano de sus miembros y perpetúan la transmisión intergeneracional de la pobreza. Por ello es necesario contar con una estrategia para mitigar los efectos adversos de los shocks sobre aquella parte de la población que es vulnerable20 y no está siendo atendida por los programas existentes.

La propuesta consiste en organizar el sistema de protección social para mitigar la vulnerabilidad alrededor de tres subsistemas: alerta temprana, focalización de beneficiarios y programas sociales flexibles21 (diagrama 1). A continuación se explica brevemente en qué consiste cada uno de los subsistemas.

Crear un sistema de alerta temprana•

Consiste en seleccionar un conjunto de indicadores para detectar cambios en la vulnerabilidad, como por ejemplo: tasa de desempleo de jefes de hogar, alza en precios de la

20 Entendiendo por vulnerabilidad la probabilidad de que ante un shock una persona caiga en la pobreza o se hunda más en ella.21 Pleitez Chávez, R. y Castañeda, T. (2008). Elementos para una estrategia de protección social y combate a la pobreza en El Salvador.

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Diagrama 1 Sistema de protección social para mitigar la vulnerabilidad

Sistema alerta temprana

Subsistema de focalización de beneficiarios

Programas sociales flexibles

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Realidad, pobreza y vulnerabilidad

Envío señales

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Fuente: FUSADES (2008). Estrategia económica, social e institucional 2009-2014.

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canasta básica alimentaria, milímetros de lluvia durante el invierno, etc., definir umbrales para esos indicadores, los programas que se activarían cuando se sobrepase el umbral y la población objetivo a atender.

Para ello, es imprescindible agilizar la producción y divulgación de estadísticas (como por ejemplo, la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples) así como también definir el origen de los fondos para financiar dichos programas. La inversión en nuevos programas sociales requiere un esfuerzo adicional de parte del gobierno, que muy probablemente no puede asumir en el corto plazo, dadas las restricciones fiscales que enfrenta. Otra opción de financiamiento proviene de la contratación de préstamos con organismos internacionales buscando una línea de crédito que pudiera ser contratada previamente y desembolsada ante un shock que amerite la activación de un determinado programa social, este es el caso del crédito aprobado en febrero de este año por el Banco Mundial para financiar el Programa de Gestión de Riesgos ante Desastres Naturales y que será utilizado únicamente en caso de que sea declarada una emergencia nacional22. Cualquier opción de financiamiento debe ser evaluada, sin duda, a la luz de la sostenibilidad fiscal. Sin embargo, en el largo plazo, es ineludible la búsqueda de una mayor coordinación entre la política social y la fiscal23.

Este sistema podría nutrirse con la información que producen otros sistemas de alerta temprana que ya existen en el país y trabajar en coordinación con ellos: uno es el desarrollado por el Sistema Nacional de Protección Civil, Prevención y Protección y Mitigación de Desastres que opera bajo la ex Dirección Nacional de Protección Civil (ahora Secretaría de Vulnerabilidad) y que se encarga de la gestión de riesgos relacionados con desastres naturales; el otro es el sistema de emergencias implementado por el Ministerio de Educación en todas las escuelas.

22 Ver “El BM avala un préstamo de $50 millones para desastres” publicada el 3 de febrero de 2011 en El Diario de Hoy. “Luz verde a préstamo por $50 millones para desastres” publicada el 12 de abril de 2011 en El Diario de Hoy.23 FUSADES. Sector Social. ¿Cómo está nuestra economía? 2005-2006, pág.105

Sin embargo, existen riesgos imprevisibles (como un terremoto) que obviamente no podrán ser monitoreados por este sistema, pero esto no debería desalentar su implementación. Lo que se busca es una mejor gestión de los riesgos que pueden preverse y que tienen un impacto importante sobre la población más vulnerable.

Contar con un subsistema de focalización de •beneficiarios

Consiste en mantener una base de datos actualizada de potenciales beneficiarios para programas sociales, ordenados por su nivel de pobreza y elegibilidad. El gobierno está trabajando en esta dirección al ocuparse de la creación del Registro Único de Beneficiarios que integrará las bases de datos de diferentes programas gubernamentales. Este esfuerzo también mejorará la coordinación de los programas sociales a fin de optimizar los recursos disponibles, según consta en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014. Algunas recomendaciones que pueden contribuir al buen funcionamiento de dicho Registro, son:

Debe actualizarse periódicamente (3–4 años).

Asegurarse de identificar a personas que no son pobres hoy, pero pueden caer en pobreza ante una crisis.

Invertir para lograr desarrollo tecnológico y buena capacidad administrativa.

Definir qué programas sociales se pueden •implementar

La selección de programas sociales que activaría el sistema de alerta temprana debe hacerse tomando en consideración el tipo de población vulnerable que se quiere atender (por ejemplo: jefes de hogares pobres, discapacitados) y la disponibilidad de recursos con que cuenta el país. Una opción es la de trabajos públicos de emergencia para atender

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situaciones de alto desempleo, principalmente en áreas urbanas. Éstos se caracterizan por ser temporales (seis meses a un año) y de autoselección (ofrecen un salario por debajo del mínimo, de modo que solo aplican quienes realmente lo necesitan)24.

A la propuesta anterior se añaden las siguientes sugerencias que deberían tomarse en cuenta al evaluar los programas sociales y otras encaminadas a fortalecer la institucionalidad que da soporte al sistema de protección social.

Desarrollar una cultura de evaluación de los •programas sociales

De acuerdo con el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 se planea implementar un sistema de monitoreo y evaluación de los programas sociales, lo cual es clave para determinar si los recursos están siendo bien utilizados. Al respecto se sugiere:

Se deben evaluar varios aspectos de un programa como su impacto, operatividad, la satisfacción de los usuarios.

Que las evaluaciones sean elaboradas por instituciones no gubernamentales, a fin de que sean transparentes y objetivas.

Es importante fortalecer el sistema de estadísticas (Dirección General de Estadística y Censos). Y también el levantamiento de encuestas que sirvan como insumo para dichas evaluaciones, por ejemplo la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples.

Se debe fortalecer la capacidad de análisis de la información estadística generada, a fin de enriquecer la toma de decisiones y hacer los ajustes necesarios para mejorar el funcionamiento de los programas.

24 Ejemplos de programas de emergencia vinculados con el trabajo son: Empleos en acción (Colombia 2000 – 2004), Plan Trabajar (Argentina 1995–2002).

Es importante fortalecer el monitoreo de los programas sociales en su etapa de implementación, lo cual requiere fortalecer la capacidad de generación de información de las instituciones involucradas (incluyendo gobiernos municipales) las cuales muy probablemente no están habituadas a ello, también se debe insistir en la producción periódica de la misma y garantizar que llegue en forma oportuna a los tomadores de decisiones.

Fortalecer la institucionalidad•

El arreglo institucional bajo el cual trabaja el Sistema de Protección Social Universal consiste en: (i) un Comité Intersectorial (CI) presidido por el Secretario Técnico y encargado de dictar las líneas estratégicas y normas por las que se rigen las intervenciones del SPSU. El CI está compuesto por los titulares de ministerios e instituciones que participan en los programas. Las decisiones requieren del acuerdo de todos los participantes, en caso de no lograrlo las discrepancias son trasladadas a instancias superiores hasta llegar al Presidente; (ii) un Comité Técnico integrado por peritos representantes de los ministerios e instituciones que forman el CI y encargado de dar soporte técnico para las decisiones de dicho Comité; (iii) Mesas temáticas, que son instancias de coordinación entre las instituciones que participan en una determinada intervención con el apoyo de la Secretaría Técnica de la Presidencia (STP) como garante de que se cumplan y respeten las normas que rigen los programas e intervenciones; (iv) Comité interinstitucional, formado por algunos titulares y representantes de las instituciones que participan en el programa Comunidades Solidarias Urbanas, su trabajo consiste en coordinar el desarrollo de las intervenciones del programa.

Este arreglo institucional podría enfrentar al menos dos dificultades. La primera relacionada con la agilidad para tomar decisiones, ya que no se visualiza una figura de liderazgo que asuma el reto. Y la otra relacionada con la coordinación, debido a la cantidad y diversidad de

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instituciones que participan en los comités, a excepción de las mesas técnicas. Para ello se propone:

Que la STP ejerza mayor liderazgo dentro de los •distintos comités a fin de que tenga poder de decisión para resolver impasses, facilite la labor de coordinación, asigne responsabilidades y monitoree su cumplimiento.

Que se fortalezca la STP (capacidad técnica, recursos •humanos y financiamiento) a fin de que cumpla con las nuevas responsabilidades que implica el manejo de más programas sociales.

Que sea la STP la encargada de diseñar el sistema •de alerta temprana (definición de indicadores para detectar vulnerabilidad, los umbrales para dichos indicadores y los mecanismos de activación de los programas) con el apoyo del comité técnico.

Fortalecer la coordinación interinstitucional a •fin de evitar las duplicidades, garantizar acciones coordinadas y complementarias:

Empezando por las instancias de más alto nivel - y trasladar esa perspectiva hasta llegar a las instituciones locales encargadas de la ejecución de los programas.

Garantizar que los integrantes de los comités - de coordinación (técnico, interinstitucional, mesas técnicas) atiendan a todas las convocatorias y sean las mismas personas a fin de dar continuidad a los acuerdos alcanzados en las reuniones.

Elaborar un manual operativo que defina - el rol, responsabilidades, mecanismos de coordinación y de comunicación de los distintos comités.

Lo que no debería postergarse

A través de todo el documento se hacen recomendaciones para afinar el funcionamiento de los programas del SPSU y para implementar un sistema de protección que atienda la vulnerabilidad. Sin embargo, a la luz de los principios que deberían regir la política social, se destacan cuatro recomendaciones que son impostergables, si se quiere lograr efectividad en el combate de la pobreza:

Fortalecer la coordinación interinstitucional para evitar las duplicidades y garantizar que las intervenciones sean coordinadas y complementarias; de esta forma se puede asegurar, en parte, que cada programa reciba los recursos y la dedicación necesaria para lograr sus objetivos.

Garantizar la focalización de los programas seleccionando a los beneficiarios estrictamente con base en criterios técnicos. Además, es necesario contar con una base de beneficiarios que sea actualizada periódicamente y definir mecanismos que permitan incorporar ágilmente a nuevos usuarios.

Implementar un sistema de monitoreo y evaluación de los programas sociales a fin de determinar si los recursos están siendo bien utilizados.

Atender la vulnerabilidad implementando el sistema de protección social para mitigar la vulnerabilidad (propuesto en el apartado cinco), a fin de que los hogares más pobres y vulnerables puedan amortiguar el impacto negativo de los shocks.

Finalmente, es importante reiterar que para contribuir a derrotar la pobreza también es necesario impulsar una agenda de competitividad que promueva el desarrollo económico, la generación de empleo e ingresos.

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“Este trabajo se llevó a cabo con la ayuda de una subvención del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, Canadá,

bajo la iniciativa Think Tank”

“Las opiniones expresadas no representan necesariamente las del IDRC o su consejo de Gobernadores”

Departamento de Estudios Económicos y Sociales, DEES

Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES

[email protected]

Teléfono: (503) 2248-5600 Fax: (503) 2248-5666

Temas de esta misma serie:

Agenda de competitividad: propuesta de implementación

Competitividad de El Salvador: desempeño reciente

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Política comercial externa: seguimiento y recomendaciones

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Hacia un sistema de protección social para mitigar la vulnerabilidad

FUSA

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