Hacia Una Ley de Partidos

7/29/2019 Hacia Una Ley de Partidos

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¿HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLÍTICOS?

Experiencias latinoamericanas

y prospectiva para México



Coordinadora editorial: Elvia Lucía Flores ÁvalosCuidado de la edición: Martín Eduardo Andrade GodínezFormación en computadora: Arturo de Jesús Flores Ávalos

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICASSerie Estudios Jurídicos, núm. 190



raúl Á vila ortiz lorEnzo córdova vianEllo

daniEl zovatto

¿HACIA UNA LEYDE PARTIDOS POLÍTICOS?Experiencias latinoamericanas

y prospectiva para México

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

idEa Instituto Internacional

para la Democracia y la Asistencia Electoralinstituto “BElisario domínguEz”

dE Estudios lEgislativos dEl sEnado dE la rEpúBlica .

México, 2012

(Coordinadores)



Primera edición: 25 de junio de 2012

Ciudad Universitaria, 04510 México, D. F.

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Circuito Maestro Mario de la Cueva s/nCiudad de la Investigación en HumanidadesCiudad Universitaria, 04510 México, D. F.

INSTITUTO “BELISARIO DOMÍNGUEZ”DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS DEL SENADO DE LA REPÚBLICA

Av. Patriotismo No. 711, Edificio “A”, 4 Piso.Col. San Juan Mixcoac, Del. Benito Juárez, C.P. 03730.

IDEA INSTITUTO INTERNACIONALPARA LA DEMOCRACIA Y LA ASISTENCIA ELECTORAL

Strömsborg SE-103.34

Estocolmo, Suecia

Impreso y hecho en México

ISBN 978-607-02-3392-0



V

CONTENIDO

Presentación IX

Vidar Helgesen y Héctor Fix-Fierro

Resumen Ejecutivo 1

Raúl Á vila , Lorenzo Córdova y Daniel Zovatto

Mensajes polítiCos e instituCionales en la inauguraCión del seMinario

Pedro Joaquín Coldwell 21

Soledad loaeZa 24

Lorenzo Córdova 27

Carlos navarrete 29

José gonZÁleZ MorFín 32

ConFerenCia Magistral

Régimen Jurídico de los partidos

políticos en América Latina 37

Daniel Zovatto

la perspeCtiva de los partidos polítiCos MexiCanos

Armando lópeZ CaMpa 67

(Partido Convergencia)

Arturo esCobar y vega 72

(Partido Verde Ecologista de México)

Silvano a ureoles Conejo 76

(Partido de la Revolución Democrática)



CONTENIDOVI

Jesús Murillo KÁraM 80

(Partido Revolucionario Institucional)

Gerardo a randa oroZCo 84

(Partido Acción Nacional)

experienCias latinoaMeriCanas y prospeCtiva para MéxiCo

Vida interna partidaria, justicia electoral y pertinencia de una ley de partidos en México 95

Raúl Á vila

Hacia una ley de partidos políticos

Ejes temáticos para la discusión 133

Lorenzo Córdova vianello

Principio democrático y partidos políticos en Colombia 157Augusto HernÁndeZ beCerra

Los partidos políticos en Costa Rica 177

Rubén HernÁndeZ valle

Las finanzas electorales en Brasil 197

Torquato jardiM

Mejorar la representación política para democratizar los

partidos y construir mayorías dentro del poder legislativo 223

Andrés lajous

Control de la legalidad en la vida de los partidos políticos 237

Jorge laZarte

La reforma electoral para la consolidación democrática 255Ciro MurayaMa

El financiamiento de los partidos políticos

y el acceso a los medios de comunicación en el Perú 267

Fernando tuesta



VII

PresentacIón

el Iiuo d Ivigio Juídi d l UnaM, l Iiu-o d eudio Lgilivo “Bliio Domíguz” dl sdo dl rpúbli, y l Iiuo Iiol p l Dmoi y laii elol (IDea Iiol), umo volud yuo fo d ogiz u impo miio démi-o, lizdo fil d 2010.

el vo llv bo l ilio dl sdo,

l iudd d Méxio, y ovo xpo liomio, ypolíio, lgildo y démio d pí, p liz imbi plmio y xpii oo l mo

juídio d lo pido políio.L gd mái dl miio fu uud o l

popio o olo d uliz l ooimio d l xpi-i lgiliv l mi vio pí d l gi, iombié d xplo l poiio y gumo d lo popio

pido y démio mxio ob poibl iovio l lgili iol.

Dl miio h mgido lmo éio, juídio ypolíio, qu oibuy o l v dl ooimio om-pivo y oxul l m fido omo l podid opio iiuiol p poibl fom lgiliv. edi, pog l ii juídi l ámbio lol y i-

m l ooimio dipoibl p l om d diio l o d l políi juídi.L iiuio oogizdo dl miio, l m

vivo l píiu d oopi bu d mpli, fol y



PresentaciónVIII

iqu uo b oo lo im juídio o-

iuiol, lo im políio y, o, l idipblpi y ui d lo pido políio l dmoilol liomi, ojug fuzo p po di-poii dl públio l ob divd d qul vo démio.

e l um juivo, l lo podá dl oi-do uil d od l ivio y poi qu diodu l miio. e l o dl libo podá oul dll

od l ivio y l myoí d l poi pd,uy pii, pofudidd y opouidd oiú i.L iiuio oogizdo gd lo quipo

éio y opivo qu olboo p qu l vo y publii fu poibl.

emo guo d qu l ob hoá lo mpño d qui- piipo l miio y ggá vlo ilul l

poo d fom oiuiol y lgl, oido oi-u folido y modizdo lo im políio, y logizio pidi, oiuid po iuddo, omopogoi fudml dl jugo dmoáio.

si, dmá d llo, l ob odyuv iiv l oviip impul poo fomi, o olo Méxio, io oo pí, o o imo odví má ifho ol p dii, qu pmo o l opimimo d imp.

Vid Helgesen

sio gl d IDea IiolHéo Fix-Fierro Dio dl IIJ/UnaM



1

Resumen ejecutivo

Raúl Á vila ortiz Lrz Córdova Dal zovatto

el prgraa dl sar, draó d día y d, -prdó ra d agraó y lara, adá d afra agral y a la pra d l pr-pal rpra aral d l pard plí y la rgazadra, h xpr d r a paíd Aéra Laa, y, pr par d iDeA iraal, l drDal Za y la dra sldad Laza.

e la ra agral parpar l prpal líd-

r dl sad d la Rpúbla, Pdr jaqí cldwll (PRi),carl naarr (PRD) y jé Gzálz mrfí (PAn), q, gral, rr l p dfíl pr l q araal paí, la baa apraó d la dadaía a l pard plí-, la praa d é y dl ar ríd lral lpr drazadr xa, y la rlaa d dar rfra a f d ldar y lar la aldad d la draa.

e dha ra parpó, rpraó d iDeA i-raal, la dra sldad Laza, gra dl Bard, qdrbó l b rgá d la ó, rrdó frí-fra labraó l sad d la Rpúbla y p rl



Estudio prEliminar2

la praa dl a. Pr par dl i d iga

jrída d la unAm parpó l dr Lrz córda.el dr Dal Za dó a fra agral a-

alzad prpa parada la rglaó rída dl pard plí Aéra Laa. Hz éfa la -da q bra paí d la rgó, adá dclba q la á dd, a ar a ly d par-d plí parada dl ódg lral. Pró q l -

a bl alaza y al; faa prad y blda pr faa lí; rapara y rdód a; adda dpd; rafg; lra y grad d ró d l rga lral.

e la ma i, drada pr l dr Dal Za, lrpra d l pard plí xa rar a-pl rlaó la pra d a ly d par-

d plí méx. c dr p:Arad Lópz capa, rpra dl Pard c-rga, rrdó q a rgazaó plía pró aaa la ara ha alg añ l prpó dfralr a l pard a parr d p d draagral y parpaa abad l fq radé yllar pr r alra.

Abdó la praa d dfr la praldad rí-

da d l pard; far rgla pr para rgr ypraa; bría; drga; rapara; padraal; rla órga rgal; a a rargazaa; a a d y rglar agrpa y ra r-gaza plía; rgar rgr a l pard 1%d la aó al y dar l r d faaa la ó dl 2% d la aó aal; rgr a par-

d ada r añ; garaía d al; a dl blda- ; alrar la fórla d faa públ 70% fra frza lral y 30% galara, a 60-40 para harla áqaa; adá d rfrar la rfra lral d 2007



¿hACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLÍTICOS? 3

ara d a a rad y ló para ar la pzaó

pardara q ha prad.Arr ebar, adr dl Pard vrd elga d méx-

, hz ar q la ra dl rbal lral fdral x-a la da ra d l pard llgó al grad d q érdñó l a d pard al palzar la draapara f d la da ra. Agrgó q ha fad a ldada la praa d l pard plí para la dra-

a y prp la adó d la addara dpd.sla Arl, adr dl Pard d la Rló D-ráa, la rfra plía r para prarr d la ral, óa y al. Apó q la lyd pard db lr a al rapara, dra-a ra y al, adá d addara dpd,dfó d lra dráa y rdó d a.

jú mrll Kára, adr y rar gral dl Par-d Rlar ial, adró q méx a a apla rglaó pardara l ódg lral y qría lar la rfra a “xprar” a radada a ly pal. Pró la dad d rgazar y fral-zar padr d la ya rapara db r d d dd; aar la rfra lral d 2008 paraar la laó d la rgla lral pl -

lad; lar la fgra d la addara ; rdf-r addara dpd para blqar la fla dl pdr fá; dar a l pard la falad d par prdaldad dráa y d parpaó dadaa pr arpllar arrra pardara d l la.

e í, pró a far d a ly d pard p-lí q prp la draa ra, rapara y par-

paó dadaa pr q hq, l agra lad aal q pra.Grard Arada orz, d la Fdaó “Rafal Prad

Hrádz”, dl Pard Aó naal, afó a far d laly d pard l prpó d fralr alr drá y



Estudio prEliminar4

alar parpaó dadaa l ar d a rfra plía

baada la aa prada 2009 pr l prd Flpcaldró al sad d la Rpúbla y q ba, r, harpaar al paí dl frag f a la draa fa.

sbrayó prfra pr la xa d a ardadlral úa l paí, y a ada dad fdraa,adá d q la d dráa a úla -

r aal, l q rá pbl, gral, l

pdra d l dada y la rzaó r r-fra a a lral, d pard y d gbr.Dal Za rró la a had ar la d a-

dad r l plí parpa a far d la ly d pardplí a f d rdr la a áa apada,aar la rfra lral d 2008 rar d ll l ard la rfra plía, q pa adrda la drga

r p al para gralzar dar a ada par-d la dó br daldad d addara dpd.Qdó lar q y rla l óp d la d-

raa ra; rapara y rdó d a; al- y alaza; rlaó d pard dada y l fral- drá d la rgaza plía. A, fazó q la rfra plía rla pla rfraa l pard, a la z q a a alra a a la -

ló d a q pbl d plr para da largaza, al la l ra, a la z q fazó la praa d dlar la aldad d la da-daía l fral d l pard.

e la ma ii, “Haa a ly d pard plí”, dra-da pr l sadr Gra Raírz; Rbé Hrádz vall (c-a Ra), rfró a aralza rída, blga y dl d

l pard d ard la rfra lral d 2009 paí. Hz ar la abgüdad dl rda rídarr r a la aralza rída d l pard yl ararzó gér, p parpa dl drh pr-ad y l drh públ.




expló la dp ara d gér y rpr-

aó plía; blgaó d pla pbldad lróa, dfraó fara y abl d l pard; raópróda d l drg parda; garaía aara d par-paó a la d; y garaía aara dl dbd prlgal pr aar y drh a la dbl aa.

A, pró q ca Ra bra dld pard d adr l ra d drg y d

aa da ra abra para plara adda a l prdal ( 2002 la xprapara l a d dpad f adra p rpó la dplapardara y, pr l a, la dda f lada); drbó lpr dlóg pardar hz ar q la úla rfr-a lral dó apla l a d la ly d pardplí pr ddó ar la rglaó dr dl ód-

g lral, ba q a rra par d d. có y ódg lral abl prpd a-rglaó d l pard d a prp d r-ddad; órga d dró (aabla ldal yé aal, adá dl gr dlóg, dr-r aal --r d l-- y é d éa);

y al, dad q la alaza da d hh.era Plla d Paaá ó q a parr d 1978

pr pr ly la raó rrg d l pardplí, q é ba al y apl darrlllgal ly pal q l rgl, y l df aa- d dada praldad rída prpa y aíapla; q l rbal lral a úlpl y xaarb para rglar d l a dl pr lral,ld l a a l pard; q gradal ha -

lrad la da dráa ra d é, l al -á graó y pó al prp d draó, a a r d rq para rgr pr

y df, ld úl a l 4% d l ál-d la úla ló; l a dl padró, y la rpó



Estudio prEliminar6

y baa d la ralza a l rbal lral, l q

rgó a r pardara; la llaada có naal dRfra elral, q rú l d r g a laá r ló gral.

Ha rdad a l pard grar a ó r-a d l y órga q rla l fl rr-pd a d adr al rbal; la apa d ara,pla, dfó pgaó d pla y dfó

d pla dfa; l pard db garazar, pr-ara, al a a d aó ada rrpólral, al q éa d -br; a aa fal fada pr ly para pr-aó d dr y r d x; lpard pd ablr alaza, lrar rgazaóra, fr a d d órga

aal; la fó rqr l d d rra par d labría y la xó á a a ra ra, abéprada pr l rbal lral, d l gr r aal d l pard l q l pra,a aó dl pard, la fgra dl dlgad lral; y, fal-, q l rbal lral falza l dl faapúbl a l pard y rl la pga a rla-ó l pr lral la rgada la dáa

d la da ra.Lrz córda brayó la raldad d l pard

la da plía dráa práa y la praa daprarl la dráa a r d flaplral d dada dr, q r d-rh d aaó y parpaó, para frar aad dó plía, d al r q la lgaldad y l rl

ra y xra-pardar br d al prgr al dr-h qlbr pdrad l prp d aía ya-draó pardara.

Agrgó q méx, pra, la pó d par-d dad d ré públ, d drh públ




d drh prad, pr la baó d aía par-

dara y rl d lgaldad pr par dl ead. Apó la- hóra xal q méx l a d pard frrad, rígd y prpó la hgía d l pard haaq a parr d la rfra plía d 1977 ó pr daprra ló q ha llad a plrpard -p, l q, barg, ha d f para ar dréd, q a z ha dd a prpa d rr dl

a, rad l bral para br rgr, babld q rgr ada añ, f rgladpr la rfra lral d 2007.

A da rra, l rgr alda fala, a-l la d la addara dpd, q l axa ó abl pr l áb pal. Próq l ódg lral xa a 86 aríl da-

d a la rglaó d l pard y q dd ágl épdría r ar rar a ly d pard, pr q l -fq plí rda harl para yarl rdbldad,p a q la ly pdría rfrzar l a d pard l ap d draa ra; rp d l drh dla laa; fral d la lgaldad la da ra;fral d prfl y f dlóga; rad rdó d a y a fa d a ra-

pardara, y fral d la rapara, r r -a ya x la rglaó xaa, prdr d al qlbr r aía pardara y prp d lgaldad.

e la ó d prga y rpa daó la rpad Rbé Hrádz vall a a q l d a ár d xprd d la Rpúbla d paí aad

y prad pr d faa lí ar

l rfrza d la lglaó lral 2009. A,f r l ra r pó a far d la ad-dara dpd áb lal, p ó l ladaldad gaala fr a la al prpa éí pal d arár pral, dbda rglad



Estudio prEliminar8

y faad, para plar adda dpd, rp

d la pra d era Plla, q ó q Paaár ha adpad dha fgra para prd d laRpúbla --d d q pdrá práa la próxaló--, pr dó q d l adda dpd- gaadr ha d pad da ga ga- pr l pard gbra.

A, Plla xpló q l pard paañ -

a dfr d la laa, pgaó a l drraal y a l rbal lral; q l faapardar x y q l faa prad ha d r-, b d prpa d rglaó y raparadbd al adal ga prbabl d la l g-ral dl 2009; y, fal, q l a d la rglaó dl d lró d aó x fala d lad

plía y haa r para abrdarl.e r, Lrz córda pró a far d larló d lgladr q prpa l dada lara, prfalzaó d parlaar y ró d -rlr plí abl, y ra d la raó dlada razó d dra ppla y arara,l q rr df rfrza a drpabldad plía. eó q la qdad d gér la

rpraó plía prbla á d lra plía yfraó d dadaía ly q d éa lglaa a afraa, q pr í la rl l prbla.

Agrgó q méx a óld a d falza-ó d l rr d l pard pr g d f;q l faa públ pardar db rdr pr dráa y q l dl d prala d p d f-

aa p p prpa qdad la da,rapara y aía a l pard.e la ma iii “Draa ra y drh plí”, -

drada pr l sadr jú mrll Kara; Ag HrádzBrra, d clba, dgó r aa dóga y xóg-




a, y rfra ral y xpal rlaó la ra-

dad d l pard plí, hz ar q a aazaprd d pdr fá, parlar l r rgazad

y l arráf, p rg a é y a la draa.Apó q la ró dl ead la aía par-

dara db r qlbrada y lrar prp drá- al lbrad d aó, apadad para ralzar f y d rr pó plía. La rfra -

al d 1991 pró l radal bpard al abrr pd plaó a rgaza dadaa y adda d-pd --d l q d ép, al pr la yó drada q ha rad--. La rfra d 2009 ólabló la xga d rgazaó dráa d l par-d q fó l prp --dbda razad íaa a pard, dr y adda-- d rapara,

bdad, raldad, qdad d gér y dbr d prar ydlgar prgraa plí, aí rdó d a.el fó d la llaada “lla aía” rada palzar

ól a la pra abé al pard la aaa df-a d la rl para d l prd al a z q lbr a rd d apra ra dl rp lgladraad d dl pal, ld íl grp ar-ad lgal, arráf la hadad. el fó d

flraó d dr lí la plía clba pra- alazó, algú , al 30% d l gra; ha abr a pr pal y, razó d la rrra-dad d la ly, q ró gr l añ paad, r aó a xprd dl sad rad l f d lalla aía, prr a q ha rfad la práa.

el rgay Wlfrd P rpró la xa hra d

fdaó y rglaó d pard paí, ahra dd aaó d pra f d lr; rfró al pr-p al d lbrad q garaza aía pra ab d plr l dbr d rr d ara fala draa ra y dfdr radad; ó la



Estudio prEliminar10

dfra r pard pra y adal, la ba

dl frag (rpó blgara rgr í, -r y blgar l al, rpraóprpral gral, prhb para far públ

y ayría lglaa alfada para rfra lral); da-lló la araría dl dbl y haa rpl lá, aí l hh d q la prara ralza láaada añ y rgazada pr la ardad lral.

Pró q, al l qlbr d aqll prp, g-ral dlga al l aar parda l a d r-ra y draa ra, y drh d l la, a- q l adda dpd ól pra lra rp a la agrpa plía q gra a lprp pard, dr, á prd para la lal, aq ad r pard ra l 90%

d la aó prría qdad la da.Adré La rd al a rfra a méxad d dagó: br l rhaz a pard r-rdó q ll ó la l d 2009 l “ala” q alazó haa lló d áb lg-la fdral; y, rp a la algada parál lglaa, dfróal r q rrpd a l hh q l prbla d rpabldad d l ar plí lrad l

pr lgla.Al adrr prbla la fra d rr la rpra-

ó plía, q pbla dfar rpabl y fdal lrad q dda d la aldad d la rpraó plía,prrzó r fq para xplar daldad d rgazaóparda: l f d rgla lral l a d pard yl pra d gra --l á rla méx-

--; la rglaó plía d l pard y lra lóga xpr rgáa dad dráa.Hz ar q dd 1912 la ly lral xaa

fa rq d draa ra q aal la alral á darrllad la garaa d l drh




plí a raé d rr: xa d aabla órga-

qal r prpal d dó q éld l la; pró d drh fdaald la, galdad a la ly y pró d parpaóplía; pr dplar y aadr fr al d-bd pr lgal; prd l galdad d a y pa garazad; adpó d rgla d la ayríapara a d d; y, a d rl br órga

dr d l prp pard.s qr rar la draa fa l par-d, dr, a plí rpra y gbrabl, - rqr a lral á abr, p

y r a d rpraó, d l q rlará a á plral y dlbra y ra gbrabl.s rda la lbr fraó d pard y addara -

dpd, la abra la rpraó prpral,gda la prdal, prpraldad prfa r - y añ la rpraó prpral, rló lg-laa y pal rdó d adda dpd.

Para rrar la a, Ag Hrádz Brra pró q clba l fr lgla la garaía d q lparlaar a zgad pr la cr spra, daal prp d raldad plía, y q l f d la “lla

aía” prd a parr d la rd d apra, a z ql z dra q x l fdad para rla.

e la ma iv “cd d la cpa”, dradapr l adr Aladr Zapaa Prgrd (PAn); trqa jar-d (Bral) abrdó l óp d faa; falzaó,d d aó, y apaña y prapaña. D-gó r faa públ, q drby prpr-

al a l añ la cáara d Dpad, y prad d d, lad a l adda lad a l pardq a z pd aalzar rr a l adda, pr la a aprbada pr la ardad lral pd la raó d fd públ. La falzaó




próda y dallada, á a arg d l rbal rgal y f-

dral, pr l arár prad d l pard abr pa para ladraldad, q la ardad lral á pra a rfar.

e a al a a rad y ló, q gra y pr-pral, dd lg gra a la pblaó a raé d ladló d p a la radlra, pr ayda a la q-dad la da. e Bral l blgar, á rg-lada la prapaña y da a apad p rapar-

, pr la apaña á da a rglaó dallada.Frad ta, d Prú, plaó daldad y prpógral dl faa públ y prad, y pró q paí hay faa públ para apaña d arár gral y aad ar d, a lpard rprad l cgr ba la fórla 40% ga-lara y 60% prpral. L d p ala-

za ól 55 l y 18 l dólar al l á al y l á bapr pard. el faa dr ía a a dbr la ba d 50% gal y 50% pr frza lral, pq pra l ad ía ardad lral a l d para drbó a l pard, para r la fraa lral d-ra la apaña y l pa públ lral fra dl pd la apaña. La raaó prada á gal a-ada, par pr la fraa lral q abara aal públ

y prad pr l d abl; pr arg apl daó y baa d falzaó, br d apy p, pr-q la la rrada, pr blqada y prfralha dfíl rarar apy a d á adda a aló. n hay faa a prapaña y pra prbla al drbr l faa prq ha ba l d y l añ alazad.

La parada q l faa públ rga -pr q haya dpbldad prpal y pr l gral d-lara q hay, d d q pra ra dró fa-rabl al pard l gbr a l pard á grad, aí a l pard q alaza añ.




cr mrayaa drbó la apa d ló d par-

d, rpraó plía y rza dl pr la q paól a plí xa dd 1977 haa llgar a 1994 q dbró l fr g d faa la lóprdal a far dl pard l gbr, l q d arglar la d d la pa la rfra d 1996.

s ddó rgar rr abda a l pard paradlarl dl gbr y fralr la pa, l q

rbyó a q a parr d 1997 haya gbr ay-ría lglaa y haya ldad la dó d pdr. só l rrr d dplar l dl faa añlral y far rr lpladr l úr d par-d rpraó l cgr, a la z q far pba, d d q l f x y la la -. D allí q la rfra lral d 2007 haya abad la

fórla para l áll y haya rdd 75% l dlfaa, y r a á rrrá 2012.el a d pard aal a 35 p al añ dz

a d p al día a ada dada. La falzaó ó 1994 y bró 2002 l a d faaparall d “Ag d Fx” y “ca Px”, qdrar la praó d l r baar, fdar yfal para f d la ga d la ardad lral,

l q dd 2007 á la có, l q órga- d falzaó aó dr dl i Fdral el-ral, ba, l al hay dbldad pr la ía d la falza-ó l lral lal.

e a a d la pra dra d p gró dr- q llgar a p apabl 2006, d d q dfó l dl al d prhbó abla q la l pr-

bla d la falzaó y prpa qdad la da pr hapzad la aó plía d d q a fraa lral a a l fra d aó pd r úl.

e prapaña lar q aba dad rrpara par dáa a apra prdal pr




l dl, y rr, d a lzar la

plía, d al r q hay q far hbr l al d l rr para ar aa dbda lgía lapa lral, pr afar l a d la plía.

e l pa para prga y rpa, jard p d r-l q Bral la l pd r alada pr rbaarl p d apaña pr ab d pdr ó, plí,rrpó frad (700 alald y haa r gbradr ha

prdd arg pr a raz); l rafg á pr-hbd y aad a l lgladr; y la fgra d la llaada“fha lpa” pd d plaó a d a-d ral a prpa dadaa q qzá graq aqlla prd d la épa d la dadra lar; y áadla dría q al dr hay a r d “dr lrad” pr la raa llar r gbr,

pard y rgaza l dra.ta palzó q hay Prú ldad d lpr rba d p d apaña; la fragaó dl ad pard y la dazaó d la apaña gra baa a-ldad la aó plía pr la ló a 90%dl faa pardar; l rafg vladrm la épa d Fr f prd d la rrp-ó; l dr la apaña á la y fala pr

prfral; y adró q lgar d raar d rrgr lf, pr pl d la apaña a, hay q rglar ad-ada la aa, hía y á pla d l q r; y á adla agrgaría q la rapara y l ra a la aza d l par r d da plía.

mrayaa aaó l d d q la draa xa-a pr h la á a dl d pr q d-

l dl padró lral ya édla d dfaó la fal l paí; la addara dpd pd rral pardara pr dfrazada y a a aplaófara qdad; alga dad fdraa x-aa l rba d p pd dr a ldad d l




pr á rdabl aarl pr la ía d rpab-

ldad algú r d; y l dr méx f d-ad da prhbó d pra dra d p rad-lra, adá d q dbría dlar dadpa d la prraó d a y la ardad lralal gar y aar a da, y al fal agrgaría q larlaó dr, d y pard d arár rral y prbla rá pra l fra drá.

e la ma v, br “crl d la lgaldad la da d lpard plí”, drada pr Dal Barló; l bla jrg Lazar abló q draa qal a ó dlpdr al drh y q a ly d pard rby y gfaayr alzaó dráa d a rgaza, l d d pdr la arbrardad. Dfró r paí- laara pr d rdrazaó y aqll

q, Bla, ar d ad drá y dlgaldad faz. e úl a, la xpra draq rqr ól q la lral q -pra y rla la lgaldad a dpd q gra pla dbr.

A, al l paí d la rgó ada, la -rrlaó r xga dl ada dada y dbldad dla rpraó plía para afarl ha grad r g-

ralzada al a d pard y la , y d allí ladad d rpr d l a al. A lhh d q l pard lgar d rra d rpra-ó, allá ha rd r d pdr, la fód daó pdría brar rlaa, pr al Blala aó d la dad l a la fra plía ha l a-bé a l al r dl pdr y d

daó. Lg, lyó, dd ágl dpablrar l l p d draa para fazar l adl ad d drh.

Aladr tl, d Arga, dró q la da -ra d l pard plí abé pra la ípa -




ó r da arara y lbrara, l al q

r la rlaó r pdr y drh, q db azaradada la rgía d la plía para r faz prq pd pdr a la ly l q la plía ha dad. Hz -ar la aprbaó r d a rfra lral y la xad r rp ra: ódg lral, ly d pard y lyd faa pardar. Drbó l dl d la alral, la fra q pra la ró d l a pardar,

l rl d la lgaldad ra y la fala y dl lral.s apla la a pard y pra, pérdda d aprpúbl la fala l áb d la falzaó, habla-ó para rr arg públ pardar a l rpablpardar q pra la ó d dl fala lral ap. La a ayr pré rlaó la ara d da y la d rg d

fd ó, l q gra l hablaó a f-ar. La dfa la flxbldad d la hpó ra-a; la xa d pa praa d lbrad, l al dbdar dad, y pr p la fala d rr y l-ad plía para ralzar la ga rrpd.

e a a la a lral ra-pardara, prfró lla-arla rég dplar d éa parda, l al dbdpr d la dbda garaía rída, al órga

pra, rég aar, aaó lrada, graólgada y plral aplaó a órga dlbra. sbarg, pró q l a d la ly d pard arga halla alg d l, b l rl d la lgal-dad aara pr al rgr d l pard y la aaó dla a lral xra a l fr dlí para é a parr d a r d prp, rgla y pr-

d q paó a dallar, l dd d q l b -ríd prgó la rglardad dl fa dl pard, l drh plí d l dada y la gaxpró d la lad pplar.




Raúl Ála daó la rbó laaraa al par-

drá d la hadad q ha frad a raéd l órga lral palzad la rgó; hz r d l ap agarda q ha rrpdd améx aprar a a xpra, y p d rl q a lyd pard plí, y d gral bzó y qb pdría r d arár gral para drbr par l r órd d gbr d ad fdral, pdría,

dda, rr a a rbó xaa y dl plí xa a a prp frz draza-dr aal d la úla r déada a a la hra d-ráa d la rgó.

Dra la ó d prga y rpa, Lazar y tlabdar br ap píf d rp a. Lalara f ralzada pr l adr Gra Raírz y Arr

nñz (PRD), adá d Aladr Zapaa (PAn) q a agradr a iDeA iraal y al i diga jrída d la unAm labraó y ra-r faza q la rfra plía y la ly d pardplí pda r lgar.





Mensajes políticos e institucionalesen la inauguración del seMinario





21

Mx, d.F, 14 b 2010.

V áf () i

sm i sb M j

p p, b p c

s rb.

cereMonia de inauguración

p jq Coldwell *

sñ j gzáz Mf, j c p s; ñ c nv- i B dmz; s lz; lz cv, mñ , a nñz,g rmz, a Z y j l g Zv,

j gm, ñ y ñ:db, m m, mb y

s rb, M Fb B,f má á bv y m - , m - q h hy v y - i iv j unaM y

idea i; m, x m m v, c nv, i B dmz.

l fm vm h hm. l v b b- fm m, v f , hbm á m v -

m b.

* s p rv i



Pedro Joaquín Coldwell22

ax tqv, v q -

m m v. Y , q h - má h y .

s hm b q m y z fm -m .

l b b y m

m , h v má , m v m - bv h v.

p pm b m y z m, m- f y -

m . l m má y xhb m mq y v. e m.

u má q Mx ñ 2000 f q m - m fm . cm m-h , ñ -

b, mm ff y, q q v m x y ám, y fm v y m, v m fm v.

l v f, m y h, -

y v - m v, m b má, b f m m y q z m m b y b.



Mensajes políticos e institucionales 23

l bz ,

mb m q m m q m . l m m, , m, -z m z, fm

y m , m y , y b mb- , hz

m y z.l m , y , y m bm- y mh .

¿cm h q má -v y m m ?

¿cm h q má má y f mbm - y m b?

¿cm h m m ?

¿cm m f m fá?

¿cm v

b y v q v v v?¿cm h q y -

v f má m y q m b?

e , my. e fm m fz vz má

y vz má x. u hm qm m . e m y mb.

e m mm fb y yá x q q x; -



Soledad loaeza 24

f h mm y

m.p s rb Mx v

h p c m sm i-. l hm v f y fmmv q q q x bf b y m.

Mh .

s loaeza *

e m h mñ m - i i dm y a e, idea i.

az s rb v v z v. d , -m i iv j unaM, q h má b- m b, má Mx am l.

cm á, idea i -

m bm q fm 25 , Mx q idea ñ 2005.

idea i h b my s- , m ñ,

y b fm 2007-2008.amm, idea i h b iF e y tb e p j

F y y v v m- .

* iv e c Mx.




d qm v s

y i iv j unaM, -m q, mñ, v b - m m . idea i bv:

e m , by y y mb -má y q -by m y z m . Hy

á b fm idea:l m á á , m y m ; , y ; , fm ; , , á- y xm m y .

e m á v

q f á: e m , v y, m, .idea i b v b v-

, y bv f y vv fm má b fx b m . l v mb bv f fm

, y .o bv idea i, y

q m v my m- v x, á f x, m q - m y bm qf q h f

m y, b , x q bm.s á -

; m mb .



Soledad loaeza 26

e m idea i f f

y b.d mm fm, q idea i h

my m mm - m , m oz e am (oea), pm n u d (pnud) qh b vz m fm -

m y má.e oea hb q by idea i b y, hy , m-m c dmá im, q f 2001 y h v f -b ñ má y y b fm .

M mh q - s rb, idea i hy bm, m q p jq cw, mb bm q v .

p m, q ñ q v b q v q hm idea i - q f v mv q m

my ñ v m mm ñ v , b q v .

M q, q m-m m y b m Mx,idea i h y f m y x q b

b fm Mx.a , idea i hm m y m- mx m y x m .




e m bv h

am l: at, a; tq jm, B; j lz, Bv; a Ház B, cmb; emp, pmá; F t, p; y, Wf p-, uy. t y ,m y f , q sm b m y

d Zv, d r idea i am l y e cb, y r Áv, m Mx.

Mh y mh x

.

lz córdova *

s j gzáz Mf, c nv, p jqcw, a Z p, g rmz, anñz, j l g Zv. d s lz, - y q h m.

d, mb H Fx F y i iv j unaM, - fz s y idea i, q m, h h m y ff .

p q h v i iv j s rb y

q m, h -m m y v . e má f m fm e,

* c pm dh e i iv- j unaM



Lorenzo Córdova 28

mb v, d B,

m i B dmz.e idea i, m -

bbm x, h m m v, z mh v mm- y b, m m-m m b f vm y v b b

am l, mh y m y m m q hy m.c s y idea i, i i-

v j h b vh q h mb v, m .

e m q hy bm: á m-

, y f-m b -m ñ m m h mb -m y vv f.

u , y v q -mm, m , y m

y mv.e m q m ñ,

1976, y m - ñ 2006, v f -fm má.

d ám m m z v b f my m

y m q h v f m .s mb, hy v --

m -- má b v v má ñ mv q .




M q , y m m-

f y , m, y , b h m,b m ñ v ámb - .

p , hm q v - y x am l -

y m xm b -m q y , mm m-, m q .

u vz má, mb i iv j-, mhm hb v b fz m-

, q, , f h y -m á h f. Mh .

c navarrete ruiz *

My b . Q, mb iB dmz, má bv v.

s mb m mñ y m mñ- rb; cm, - j c p, y X, sm-

i q vm h x m am l. Mh idea i mñ vz.

* s p rv dmá y p i- B dmz Hb cám s.



Carlos Navarrete ruiz30

n m vz q , -

f q hm mm.e f, idea i h mñ m-

m c Mx h - fm m á y á q, mm h fm, h v am l y h b m - m -

.Hy mñ mm b Mx,hy q . l h h b, q h hb -, q Mx m mm m, f,v y, mh , y m m ñ q mm q q vvm 2006.

p fm z y fz v mb m q mm v , Mx q y á m m- .

n b mm y, , m- b mm ; hy m q hy má á m

b y .Hy m ; bv

má fm m m- , y hy mm m b q á f y mm.

l , , v bm -

, m, q f, , , -, vz má x

y m q m, v y v




, m b

, y , f m y mb .

Y 2012 my b v, q -m h ñ, qm m ym b fm q mb y y xm . Hy mb . ¿Q v

2012?¿Q m? ¿Q á 2012? ¿s - f y y ? s q

hy q fm.¿l Mx b f v áb m á f 2012?

Y q q q v mñ hy y mñ, m y x- v y mh. p q y bv d Zv, v m , s

rb; rb Ház V, em p, a l, a Ház B, Wf p, r Áv oz, t jm, F t, cMym, j lz, a t y lz c-v, q á, mm s y fm ,q á v y xá m

b q h z.em q q m s bv -b fm m mx, hm m, y q fm q --m



32 josé gonZÁleZ MorFín

m q m q s

fm 2012-- , b, b, m v y Mx, q mb m y -, q fm, q m m , q h q , b v b q Mx, fz -v má v y má

m mx q v q vz y v q .pb q sm á my m. Mh -

y q m b q s p hy, m v , m h v,h q q , q q f-

m y vh Mx.Bv s y x sm. Mh.

j gonzález Morfín*

Mh . My b , .

Q mb mz , v - s lz y lz cv, idea i-, c Mx y i iv- j unaM, q vz má s rb z smm , f.

az y f y m m-

ñ . a i B dmz, m p c, e lv, rfm e,

* s rb y f m p a n.




M dv, m mñ ,

m mñ y mñ q hy q m-ñ; y má q hy h m v sm.

e m , mx hm h z q b- c, q v m b , fm b y

m , m b y v m. Hm , y, m fv y v .

s mb, m q v h f . l - y x má y m m.

t , z v-, ñ m q mx á - y q y b.

l mb hz b - 2009, z mñ -mv v b, q q v .

t fz m b h

v y m m y fz m- v mx.

l q q my b ymm y . ex my y , y m -v v m má v

fm q m y .u h q h m q b. s b, fm b m má qv y m



34 josé gonZÁleZ MorFín

má bm fb, hy m

b. n m m- q fm y - , f f m.

o bm q h m - bv m f . lc z q v-

y x, q fm v b b v.s mb, f q b q

z q h . l b y m h. Y f m m-. e, y, x .

t fz bm q yb v- m . l y á b m. ah b f m y z mb qm m m.

d h m s rb -m y b v m q m m y b m m

y . M : fm , , fm, v , m , y , y v.

c q m sm má m fm y q -

bm f, y q v - .cm q h h, y z q hy

z á m m, -m y q m f.




ey mb, m q h h, bm -

v q ñ , q má m- rfm e, mb ñ .

l m h á, á b m. c, v, -ñ y ñ, q bm h v q -b q hy b m mñ v m y my m -

f m q b fm, y f , v y m b b-b q f h q Mx.

Mhm .





conFerencia Magistral





39

régiMen jurídico de los partidos políticosen aMérica latina

d Zovatto

a mb idea i x -f, m h hh s lz, mmb B idea i, h s, -; M dv, j c p, q ; b f y -m q x c nv, i B dmz.

Y, bvm, q mñ m x v aml q, v, my m - h y v y

m. tmb, m my -q vz q vm b v b -fm 2007-2008, bm m . sy q mh q b, q m q v mb z x v fm.

Q x q y my q

vz q m m h q m,m c nv y lz cv,m v m. pf ñb m, q m, b, m v, -



40 Daniel Zovatto

b q m m my -

, q vz my v, vm h mf, q h hh m ñ, q m h m.

M h v ám mb - m 18 am l v m, q q v bám

má q v 1978 ñ 2009. d á m- x q q m má m.

Q v q m x , y q b y am l y e cb, idea i, m m v m mm v

idea, m my m h .l q q hm xm-m 45 m b m am l, ,

y .Q m x bá x

H K, q h q m b -

. M f q m my b y q, 60 ñ vz m, mmvz q f . e f, h q m b .

Y m my b ñ q h : c nv, -

p jq cw, lz cv, q hy m hb m f , h - y .



41Régimen juRídico de los paRtidos políticos

l my q h

q y q m.Hy x q m M

cv, q q hy m b - m m . e b, q hy m .

s mb, m - m b f

q q hy my y q f m x m .Hy m y . Hy

f, q my m q mm m y f yq vm m q, m , vm .s bm m m, y

q má. p , m h-b fm mm f h 30ñ á, m x y .

e , bm q m f bm m m. p , , q fm má.

e m vá m -fx b m h f , mh , y f bm m f , m z

y mz, bm - m -, -, . M q m v v

bm q, m my b x m lm , m v bm q q .

Y b am l. p mvz m v xmm-



42 Daniel Zovatto

20, 25 30 ñ . Y mb

my x áf q hm - 200 ñ h.

p , m q -m y m m y -fx b m f m, i, eñ, F, i, e u, .

p mb v q hbm am l m q - q hy v , q h, , má á q m áf m y, h , h- m, . p , m b q m d nh, á,

fx, fm b m , my m, x; xm, y mh.

d m q , , m fm, , áv f b y m.e lbm, h f-m , á m 15

ñ, m, ñ 2010. s h m b am l y m - .

l y m , -, q b máb y q 20% y 25% m , ñ.

s mb, y , mm v v b b- y m , 60% , y 57%, , - q b m .




e , q q á

x m, . p m my m hm y m b y , m b. n b 60% m , vz, q á f hy, m, bv-m, bm fz y b.

t v f m q -m h v b qv hy .

p, m, m h bvfx h b q mh x q h x m, y, m b gv

s, mb v, v.pm q m 150 ñ y bm 1850 y 1860, v e u,uy y cmb, x . l fm q mz f f XiX y q vá XX.

r mb hy q

m q h mh v . e XVii f “f”, q f, , h, y h f h b y v, .

V, m, q m mm , m f m

. Y v q b ñ q m f m fq m m v q mz y v.



44 Daniel Zovatto

s mh fy h h m-

. e , Bbw, m q i fm q m y q f- . aq f - , Bk, q 1770 f m m m f. s Bk, f q b mb, y b, m. e f h 1770.

cá hy m f y q, - fmm m,á fmm b . ab Bkq q h f f y f q m bám m b fm h mzq b y mm.

Y q q m v f q

q mm , ,f, , b m f , y y mm.

p b m ff - , XVii y XViii m . n rv F, rv nm, m r, M-

q, c, d, rb, b jff,M, Wh, f . s b q f, v-; q m q mz XiX, y XX, q -m, f y v v m q m á fm

m.e, q f fx XiX y XX, q my hy, b v mx mv ñ --y vh q h




á y b 20 ñ iFe-- : -

q má m mámx y m q v m m y m m vv .

l q m- x , v y f- . cm b ñ s, “…Bk f má á b m á

f f fm m …”, y , hy c n-v q, , á y q m mm.

Y f, s , f Bk, q - m v m h má m á q m

.p , b fx , m á, , x, fm h h fm .

¿cá h x vz q - f m m? ¿cá h x ?

a vz m, m q ám q bm - , y q m .

p hm -f m v-v q; m q fm, z y

fm, f y m, h y b, mm q y z.e b, -

m ámb , v y mq . d m-



46 Daniel Zovatto

fm m v y fm

, mm q y m. Y vv b .

e m , fm m z fm y q v m-

y vb, b y mm . pq fm , f-mm, q á á

-. e , m v v ñ fv má m .e v q m y

f y hy m-m m q h m - y v áb , , y b

q áb, mm m, , q y m -.

p v b f v fm --y q hy hy q á q mq fm v -- á m -m m m, my m, , q m m,

b , q v - - h v bv my .

a , ¿q v m v ?¿á z m ? ¿, á ? ¿á m? ¿á

? ¿á q? ¿y, á f q qm , x m v ?

s , má m, q m-m v




y m , y v

f q q v h .

s , m v m y,

, m , z q q -

h .p mb mm q m , v f .

e , q q v m fm . Y m m m, m.

s q v bh q hy - y --q hy f m mm bm q xm m mx-- q h, , m fm qf , q v b m m q , hb fm y f-

m , v m q x , vz q y b , qm q m y q .

e m, á my f, má q v fm y fm , -fz y , fm m , b

m y h, m - q hy mm fm f, m q x -, fmm v . ah b,¿á h x am l?



48 Daniel Zovatto

e am l x m q,

m , h hb --y -- fx.

l m q b , mxm y q - , m ámb mb y y .

l f q:

”...má q m -, q q hb mm.Hy q m v m, b c y q mh m b , m, y h v fx, y f - ”.

e, m q ¿q b e

m v ? Y q hy . cm hy f v ff .

M b, m, q q hy hy m b v - . p m á m -bm , vm m ám, y q q v q mx-

v v m , v,, coFipe y f --zm m-- z - v q. e m q hy q mz,¿m fm z ?

s fm m h v, á my f q m mh

. s m f m b, mb v my f. Y q q b xm má m z m - h b.




a, z , qzá -

b y mxm, f-m y b f my - v .

e m q mb b fxf q v q hy h má, q á m my , y z y fm

.e b, q m m b : ¿p hb m -m má? Y q v hy m fx, m .

p m b q q -

q hy , f-m má, y má .d , m má m q b mh má, v f m, y m m f m . e-

, m q b y f m má q v vmá.

¿cá h x - y z vm, e m am l-? a v b, v “V t”, h f-

my y -z .l m, f h h -

m vm XViii. l v f f f ; , -



50 Daniel Zovatto

, mz m

m , y fm f -, m - mb y q vz m z, , x .

c q my m h qv f , f ,á, á á, á-

m , h q fm m h , y -, x .

l c “Wm”, 1919, q f m, c “B”, 1947, f -z q m á y ffá s g M c i

48, c am 49, y fm cF 1958. s, m, mm má m.l hy q má-

, q m f H b: Má, Má, g, p

y eñ 1975, 1976, q 22 332 m , y fm 6 c eñ

1978, q f m x mmá m fm -. e q v.

Y m f g p-Bb, q f c ñ: á f, f b . a m m hb fh má m m m fm

v q m fm y , q hy á .e bv q má q

Má y q f mzmb am l, f c -




ñ m my m f -

m am l. ¿cáh x y z- am l? e aml mb, m q hm v v ,m f : h hb q m m m, q v - m XiX h s g M, y

h, bám, q z m m . u uy, 1934, y rb dm, 1942. a q z m q , b , 1934.

l s g Mh má 1978, ñ

12 am l z m x .Y 1978

má y z h , , q q b -z, q m h: n, 1979, c-mb, 1991, y a 1994.

e , q mm m f a

1994 y “m” uy, 1934, 60ñ uy y a -z .

¿Q h m ? amá z, -, b m má, h mh má y

mh má f, y m y , am s, y f m .

s zám v, y - , y qm h



52 Daniel Zovatto

my , m q -

z v aml fmm s g M y q má.

M q y m má, my y -f b , v vz y ,q v ñ 78, m

má y my ñ 1985.e , q m vm z-, hm mv m-h má f y y y , am l, b am s, hy v y m .

e m gm q y y

y . l h q y cm Mx.

p cm, m esv y rb dm, hy mm -m y , y cmb á mm c v y .

p , q m v q m q q. s qz mv , m á q m y m ybmá, m f z- , v v mám. l “b ” q v v má bm,

b m yvá , m f m m v .

¿cá m q á m m -




? M m v hy

am l h .pm, á y z

. sb , , mm q , m m, m b , h . Hy m f .

pf q gv s, m , y á. s f - m q fb m- mmb f q y z v b.e q, by s, q b.

tm z hy

v m.a, m, b m h b. Mx, m m, f m - b; h m v y m h v.

s b h , f z m y h

v q v v.

e f, mm m m v. s h-m fz , m fm q fq m má f, 14 18 , m b. n v, m

, vz m mq- . Y, f, m má m m b.l bv 12 18 . e mb, , q q á , m -



54 Daniel Zovatto

50% am l, y

q f má m .

M , 18 b q f m fm- . e , v f, á b mm m mq- m b. s , -

m q mb m m .e e q v fm, m my b am l y f vm, hm , m - q f , - m m h f-

á. e , ,b m v .e am l, my -

, m vm m y b - .

Hy mxm, fmy m b v ,

z , fm , ; y hy - q m b , v q - b f m.

u m m m q m -

. Y q q m v q, v x- qzá uy vm má m y m -- c m b m --- mh , q b q




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56 Daniel Zovatto

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58 Daniel Zovatto

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60 Daniel Zovatto

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62 Daniel Zovatto

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la perspectiVa de los partidos

políticos MeXicanos





67

Mesa 1 representantes de los partidos políticos

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68 arMando lópeZ caMpa

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69La perspectiva de Los partidos poLíticos mexicanos

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70 arMando lópeZ caMpa

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72 arturo escoBar Y Vega

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74 arturo escoBar Y Vega

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76 silVano aureoles conejo

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78 silVano aureoles conejo

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80 jesús Murillo KaraM

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82 jesús Murillo KaraM

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84 gerardo aranda

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86 gerardo aranda

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90 Daniel Zovatto

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a esCobar y Vega

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eXperiencias latinoaMericanas

Y prospectiVa para MéXico





95

VIDA INTERNA PARTIDARIA Y JUSTICIA ELECTORALEN MÉXICO

Raúl ÁVILA ORTIZ1

1. Nota introductoria

La literatura profesional sobre partidos políticos y sistemas de par-tidos es extensa y rica, aunque quizá no tanto como debería corres-ponder para el caso de México2. En general, sabemos de la impor-tancia de los partidos para la sociedad y el Estado en la democraciamoderna, en particular en el marco de la democracia representati-va, y en todos los tipos de sistema de gobierno, sea presidencial, par-lamentario o mixto. Sabemos de sus modelos, funciones clásicas ycontemporáneas, de sus alcances y limitaciones, y de las percepcio-

nes contradictorias que producen en la ciudadanía, organizacionesciviles, medios de comunicación y opinión pública.3 Sabemos, cada

1 Doctor en Derecho por la UNAM. Maestro en Estudios Latinoameri-canos por la Universidad de Texas en Austin. Servidor público, académico yconsultor internacional

2 Véase: Valdez Zurita, Leonardo, “¿Qué sabemos de los partidos políticos

en México a principios del siglo XXI?”, en Reveles Vázquez, Francisco (coord),Los partidos políticos en México. ¿Crisis, adaptación o transformación, Ger-nika, UNAM-FCPyS, México, 2005, pp. 111-140.

3 Véase: Panebianco, Angelo, Modelos de partido. Organización y poderen los partidos políticos, Alianza Editorial, Madrid, 1990; www.latinómetro.org;



Raúl ÁVIla ORTIZ96

vez más, sobre la relación circular e interactiva entre sistemas elec-

torales, sistema de gobierno y sistema de partidos, y su contexto.4 Sabemos, quizá mucho menos de lo que debiéramos conocer, dela influencia de historia y cultura en su conformación y prácticaspolíticas reales de sus integrantes, sean simpatizantes o militantes

y dirigentes. Y conocemos cada vez mejor la lucha no sólo políti-ca sino jurídica por avanzar y consumar la prolongada transicióndel estado de legalidad al estado de constitucionalidad, no sólo en

México sino en el mundo occidental.5 Advertimos que esta transición, en la que ciudadanos y par-tidos políticos juegan un papel central, aún nos tomará tiempo yque encuentra en la calidad de la democracia y su impulso, desde

y en la vida interna y externa de los partidos políticos, una de susmás nítidas expresiones.

En mi opinión, una ley de partidos políticos puede no ser in-

dispensable en sí misma para incrementar la institucionalización y funcionalidad de la vida democrática constitucional de tan cru-ciales organizaciones políticas. Pero en casos específicos, sí podríasignificar una regulación más completa y eficaz para impulsar elcambio institucional y de la cultura jurídica y política del estadode legalidad al estado constitucional y democrático de derecho.Ese en el que ninguna persona o poder alguno pueda someterimpunemente al Derecho a su voluntad arbitraria sino que, por el

contrario, quede vinculada por sus valores y principios a la volun-tad jurídica formal y sustancial de la soberanía popular.

En el caso mexicano, dada su naturaleza de estado federal,una ley general de partidos políticos, concurrentemente con otras

Montero, José Ramón, et.al, Partidos políticos. Viejos conceptos y nuevos retos,Fundación Alfonso Martín Escudero-Editorial Trotta, Madrid, 2007.

4 Véase: Sartori, Giovanni, Partidos y sistemas de partidos, Alianza Edito-rial, Madrid, 1980; Nohlen, Dieter, “Presidencialismo, sistema electoral y siste-ma de partidos en América Latina”, en CAPEL (editor), Elecciones y democra-cia en América Latina, IIDH/CAPEL, San José, 1998.

5 Véase: Ferrajoli, Luigi, Democracia y garantismo, Editorial Trotta, 2ªedición, Madrid, 2010.



¿HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLÍTICOS? 97

reformas al sistema electoral y de gobierno, podría coadyuvar al

progreso en su proceso de institucionalización en clave democrá-tica. Coadyuvar, ciertamente, porque también es conocido quesin una cultura social y política democrática, ni el mejor pac-to constitucional o el más avanzado diseño institucional puedenrendir resultados positivos.6

En lo que sigue haré breve referencia a los antecedentes delsistema de partidos y su regulación en México, al específico tema

del control de legalidad y constitucionalidad de la vida interna par-tidaria, y, por último, a la opción institucional relativa a la creaciónde una ley general de partidos políticos en México y su significa-ción para el proceso constructivo de la democracia constitucional.

Me parece oportuno enfatizar que latinoamericanos y mexi-canos debemos sentirnos muy orgullosos por haber aportado aldesarrollo democrático comparado las instituciones electorales

de las que ahora disponemos. Es bien sabido que el modelo lati-noamericano de organización de elecciones y de justicia electorales singular en el planeta y que no se parece en absoluto al de Eu-ropa continental o al de Europa insular; por supuesto, tampocoal del resto de Norteamérica, Canadá o Estados Unidos, o bien,al de alguna otra región del mundo.7

En el contexto de la tercera ola democrática de los últimostreinta años, según lo ha apuntado Daniel Zovatto, hemos contri-

buido al bagaje democrático de la humanidad mediante institucio-nes originales y normatividad especializada en materia electoral.

México ha jugado un papel sobresaliente en esta materia yhoy tenemos claro que contamos, por ejemplo, con un modelocomparativamente vanguardista de fiscalización de los recursosde los partidos políticos; un régimen avanzado aunque perfec-tible de transparencia electoral y otro de regulación de acceso a

6 Véase: Gringer, Steven y Daniel Zovatto (eds.), De las normas a las bue-nas prácticas. El desafío del financiamiento político en América Latina, OEA,IDEA Internacional, San José, Costa Rica, 2004.

7 Véase: Orozco Henríquez, Jesús, (Lead Author), Electoral Justice. The In-ternational IDEA Handbook, International IDEA, Stockholm, Sweden, 2010.




medios de comunicación electrónica. Todo ello en busca de pre-

servar y actualizar garantías normativas para la realización deelección libres, auténticas, transparentes y equitativas.

Ahora bien, lo que no se debe perder de vista es que talesavances se deben en esencia a la voluntad y compromiso de losmexicanos, de los ciudadanos y políticos mexicanos, y de los pro-pios partidos políticos, que en los últimos treinta años hemos pro-vocado una transformación fundamental en el sistema político.

No puede nombrarse de otra forma el haber logrado sustituirel modelo de democracia de partido hegemónico e hiper-presi-dencialismo por otro de democracia pluri-partidaria moderada ysistema presidencial acotado, y transformar el contencioso elec-toral, de plenamente político en sede legislativa a plenamente ju-risdiccional en sede judicial.

No puede sino reconocerse que han sido políticos y partidos

políticos, en el contexto de una sociedad cada vez más moderna yplural, los que han empeñado grandes esfuerzos de negociación,en condiciones y coyunturas con frecuencia difíciles y adversas;en materia socioeconómica, por ejemplo, para hacer que la re-gulación y el cambio jurídico del sistema político constitucionalmexicano continúe avanzando en el horizonte de la democratiza-ción, así sea prolongada y en ocasiones lentamente.

En el tema de la regulación jurídica de los partidos políticos,

protagonistas centrales de la nueva democracia pluralista, habráque confiar en que la consabida y reconocida capacidad de diálo-go, concertación y reforma, que caracteriza a los actores políticosmexicanos, mostrará una vez más su firme compromiso con losmejores intereses del país. El reto más difícil es quizá, progresaren la institucionalización, democratización y transparencia desus propias organizaciones políticas.

2. Retrospectiva del sistema de partidos y su regulación en México.

En este punto cabe recordar que a lo largo de su vida inde-pendiente, México ha contado con partidos políticos y ha avan-




zado en forma progresiva, sobre todo en el siglo XX, en su regu-

lación jurídica.En efecto, durante el siglo XIX los partidos revestían la for-

ma de corrientes de expresión y acción política colectiva sin do-cumentos constitutivos y organización formal y perdurable. Essabido que tuvimos sistema bipartidista (monárquicos y republi-canos, centralistas y federalistas, liberales y conservadores), pormomentos tripartidario (a aquéllos habría que sumar a los mode-

rados), hasta antes del Porfiriato, y un partido casi único duranteéste (liberales o científicos).En el siglo XX, se registra un esquema multipartidista entre

1910 y 1929 (liberales, conservadores o católicos, revolucionarios,constitucionalistas, socialistas y comunistas, entre otros), y un siste-ma de partido hegemónico desde 1929 hasta 1977 (Partido Revo-lucionario Institucional desde 1946 y sus precedentes de la década

y media previa; Partido Acción Nacional desde 1939; y diversasorganizaciones de izquierda, en general, poco competitivos).A partir de 1977 hemos flexibilizado y reconstruido el siste-

ma de partidos que se tornó plural y competitivo con tres parti-dos grandes (Partido Acción Nacional (PAN), Partido Revolucio-nario Institucional (PRI) y Partido de la Revolución Democrática(PRD) --este último desde 1989--), tres medianos (Partido Con-vergencia (PC), Partido Verde Ecologista de México (PVEM) y

Partido del Trabajo (PT)), y de uno a tres pequeños (hoy, el Parti-do Nueva Alianza, (PANAL)).8

A diferencia de aquella historia, casi bicentenaria, ha sidosólo a partir de la entrada en vigor de la Ley Electoral Federal de1946, la cual significó avanzar sustantivamente en la regulaciónde los partidos políticos, la organización federal de los comicios

y el contencioso electoral en sede política, cuando comenzó la

trayectoria hacia la institucionalización partidista.

8 Véase: Emmerich Isaac, Gustavo Ernesto, et.al, “Los sistemas de parti-dos políticos en la historia de México”, en Gimate-Welsh H. y Pedro F. CastroMartínez (coords.), Sistema político mexicano ayer y hoy, Miguel Angel Porrúa-Senado de la República, pp. 457-489, México, 2010.




En dicho transcurso histórico se identifican las leyes electo-

rales de 1911, 1918, 1946, 1977 y la de 1990 con sus profundasreformas de los años 1996 y 2007. En esta ocasión no abordaréeste tema en específico.9

3. Vida interna y control judicial.

Si la constitucionalización de los partidos políticos mexicanos

y su regulación ulterior se registra a partir de 1977, la correlaciónentre control administrativo y jurisdiccional de su vida interna seremonta apenas a los últimos quince años, entre 1996 y 2010. Deeste periodo pueden distinguirse dos etapas: una que va de 1996a 2007 que se caracteriza por la construcción jurisprudencial deesa correlación, y otra de 2007 en adelante cuando el legisladorasume, consensa y regula en Constitución y leyes los términos

de esa dinámica, a la que hay que agregar nuevos criterios inter-pretativos del tribunal electoral. Repasemos ahora esta evoluciónmarcada, según lo ha hecho notar uno de los expresidentes delTEPJF, por diversos encuentros, desencuentros y tensiones.10

9 Véase: Reyes del Campillo, Juan F., “Partidos y sistema de partidos enMéxico. De la hegemonía al pluralismo”, en Attili, Antonieta (coord.), Treintaaños de cambios políticos en México, Miguel Ángel Porrúa-Universidad Autó-noma Metropolitana, México, 2006, pp. 67-109; Orozco Henríquez, J. Jesús,et.al, “Regulación jurídica de los partidos políticos en México”, en Zovatto,Daniel (coord.), Regulación jurídica de los partidos políticos en América Lati-na, UNAM-IIJ, IDEA Internacional, México, 2008, pp. 579-639; Prud´homme,

Jean-Francois, “El sistema de partidos”, en Loaeza Soledad y Jean-FrancoisPrud´homme (coords.), Instituciones y procesos políticos, Tomo XIV de la Co-lección en Línea: www.colmex.mx: “Los grandes problemas de México”, El Co-legio de México, México, 2010, pp. 121-158.

10 Véase: Ojesto Martínez Porcayo, José Fernando, “Encuentro, desencuen-tro y tensiones entre las funciones legislativas y judiciales en materia electoralfederal”, en Molina Piñeiro, Luis J, José Fernando Ojesto Martínez Porcayo

y Ruperto Patiño Manffer (Coords), ¿Polarización de las expectativas demo-cráticas? México 2008-2009, Editorial Porrúa, UNAM-Facultad de Derecho,Instituto de Derechos Humanos, COPUEX, México, 2009, pp. 629-646.




Ciertamente, desde 1946 la autoridad electoral administrativa

federal otorgaba registro y daba seguimiento a los actos partida-rios, pero se trataba de un modelo y actuación formales, que de-ben ser entendidos en el marco más amplio del sistema de partidohegemónico y concomitante estado de legalidad en que operaba.

Fue la reforma constitucional y legal de 1996, en plena tran-sición democratizadora del sistema electoral federal mexicano,la que convirtió al Instituto Federal Electoral (IFE) en órgano

constitucional autónomo, y erigió al tribunal electoral en tribunalconstitucional haciéndolo formar parte del Poder Judicial de laFederación para controlar, salvo normas generales que quedaronreservadas, la exclusiva competencia de la Suprema Corte de Jus-ticia de la Nación (SCJN) en funciones de tribunal constitucional,la constitucionalidad de actos y resoluciones en materia electoral.El sistema de control, a través de diversos medios impugnativos,

incluía, sin explicitarlo pero sin cancelar la opción de maneraexpresa, la tutela judicial electoral de los derechos político-elec-torales de los militantes de los partidos políticos.

Desafortunadamente, al adecuar los medios impugnativosrespectivos, el legislador ordinario incurrió en un error que diolugar a la duda por parte de las autoridades electorales admi-nistrativas y jurisdiccionales, lo que hizo oscilar en dos sentidos,entre 1997 y 2007, sus criterios interpretativos y tesis jurispru-

denciales conducentes.Según se ha dicho, con la reforma constitucional de 1996 se

creó el TEPJF, al cual se le asignaron facultades de control deactos y resoluciones de las autoridades electorales en la materia.En la fracción VI del artículo 99 del texto constitucional, al con-ferirle competencia para conocer de la violación de los derechospolítico-electorales de votar, ser votado y asociarse con fines po-

líticos, el legislador constitucional no hizo referencia alguna a laexpresión “autoridad” responsable, como sí lo hizo en los presu-puestos procesales del resto de los medios impugnativos.

Dado que dicho artículo y fracción remitían a la ley secunda-ria, y el legislador ordinario dejó enunciado en el artículo 80 de




la ley procesal electoral (Ley General del Sistema de Medios de

Impugnación en Materia Electoral), un supuesto normativo con-forme al cual los actos o resoluciones que afectaran los derechospolítico-electorales de los ciudadanos debían provenir de una“autoridad”, en principio quedaban excluidos los partidos comoautoridades susceptibles de violar derechos. Al no encajar sus ac-tuaciones en el presupuesto procesal correspondiente, éstas noeran justiciables. La contradicción normativa era evidente y exigía

decisión interpretativa jurisdiccional. Repasemos con más pausaese decurso histórico, el cual ha sido estudiado con mayor deta-lle por colegas especialistas, tales como Castillo González, OrozcoHenríquez, Vargas Baca, Córdova y Salazar, Terrazas Salgado, ymás recientemente, González Oropeza y Báez, entre otros.

En una primera etapa, que corrió de 1997 a 2000, la SalaSuperior del TEPJF construyó y sentó la tesis jurisprudencial en

el sentido de que el juicio para la protección de los derechos po-lítico-electorales de los ciudadanos (JDC) era improcedente encontra de actos de los partidos políticos. Justificó esa proposiciónargumentando que, conforme al texto constitucional, dicho me-dio impugnativo suponía la existencia de un acto de autoridadelectoral y no se mencionaba expresa o implícitamente si no aésta y no a los partidos como sujeto pasivo de la relación procesalen dicho juicio. Lo anterior, no obstante que en el artículo 12,

párrafo 1, inciso b), de la Ley Procesal Electoral, el legislador or-dinario previó como “parte” en el referido medio impugnativo alpartido político que hubiera realizado o emitido la resolución im-pugnada, ya que, concluyó el tribunal, se trató de una deficienciade técnica legislativa, filtrada a la disposición legislativa aproba-da, luego de que se hubiera modificado el proyecto original que sílos incluía como sujetos pasivos del mencionado juicio.

Esta primera etapa, debe hacerse notar, coincidió con la si-tuación política nacional previa a la alternancia presidencial delaño 2000, la cual generó desplazamientos de poder hacia las en-tidades federativas y los partidos políticos, que venían cobrando




cada vez mayor vigor y experimentaron intensa competencia in-

terna y externa por el poder.Seguramente, afrontando la nueva realidad jurídico-política,

en lo que marcó la segunda etapa, de 2001 a 2007, la Sala Supe-rior modificó dicho criterio al sostener que actos y resolucionesde los órganos partidarios podían ser susceptibles de control ad-ministrativo y/o jurisdiccional.

Mediante una tesis aislada, aprobada con un voto disidente

de los siete magistrados integrantes de la Sala Superior en 2001,adelantaba que el Consejo General del IFE contaba con atribu-ciones para vigilar el cumplimiento de la normatividad electoral

y, por tanto, debía conocer de infracciones a los estatutos en ma-teria de elecciones internas e imponer las sanciones respectivascuando un ciudadano presenta una queja o denuncia sobre apli-cación de las bases de las correspondientes convocatorias.11

Siguiendo esa línea interpretativa, la Sala transitó a validaruna forma de control jurisdiccional que operaba en forma in-directa, es decir, mediante la impugnación en sede judicial delos actos de la autoridad administrativa electoral recaídos sobreactos partidarios. Así, en un segundo movimiento interpretativo,asumiendo un enfoque plenamente garantista, defendió que latutela jurisdiccional de actos de los partidos políticos hacia suinterior era procedente en vía directa ante el tribunal, en la me-

dida en que se estuvieran violando derechos políticos electoralesfundamentales, se tratara de actos definitivos e irreparables delos partidos políticos en contra de sus militantes o afiliados, y la

justicia intra-partidaria no fuera idónea, eficaz y oportuna parasu debida protección. Además, el tribunal fue ampliando el ám-bito material de validez de actos y resoluciones de los partidos,susceptibles de control constitucional.

Así, entre 2000 y 2002, al construir la tesis jurisprudencialque podemos nombrar de “control indirecto”, la Sala Supe-rior priorizó la garantía de los principios de constitucionalidad

11 Véase: Tesis XCVIII/2001/,en www.trife.org.mx/jurisprudencia y tesis.




y legalidad de todos los actos y resoluciones de las autoridades

electorales, lo que, de acuerdo con el artículo 41 constitucional,determina la finalidad del sistema de medios de impugnación.Agudamente, desarrolló su razonamiento en el sentido de que larelación entre partidos políticos y autoridad administrativa elec-toral se basa en la buena fe, pero que la premura de esta últimaen la validación formalista de los actos podía llevarla a incurrir enerror o incorrecta representación de la realidad, de tal suerte que

era procedente revisarlos, y en su caso, invalidarlos y revertirlos.Este enfoque interpretativo posibilitó el examen sustancial, porvía administrativa y jurisdiccional, de estatutos y elecciones internasde los partidos a efecto de verificar la licitud de sus actos y de losconducentes registros otorgados por la autoridad administrativa.12

En ese mismo tenor, en 2001, la Sala Superior dio otro pasoal autorizar al IFE no sólo a imponer sanciones a los partidos que

violaran los derechos político electorales de sus integrantes sino arestituir al afectado en el goce del derecho violado. Esta decisióninterpretativa se articuló argumentando la naturaleza jurídicoconstitucional de los partidos políticos como entidades de interéspúblico, el rango de orden público de la legislación electoral, yel alcance integral y directo de las competencias de la autoridadadministrativa electoral como vigilante y aplicador de los man-datos constitucionales en la materia, favoreciendo el ejercicio de

los derechos ciudadanos y evitando perjuicios a la sociedad. Alrespecto, se elaboró una tesis relevante sustentada en el razona-miento de que el principio de legalidad debía ser indefectible-mente observado por los partidos y que era un deber cumplir consus fines establecidos en las leyes, entre los cuales se encuentra eldeber jurídico de respetar los derechos de los ciudadanos.

A la vez, destacó la responsabilidad del IFE en su función

de vigilante de los partidos en el cumplimiento de sus fines y fa-cultó expresamente a su Consejo General, máximo órgano de

12 Véase: Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005,pp. 281-283




dirección de esa institución, para sancionar al partido infractor

mediante el llamado, desde entonces, “procedimiento adminis-trativo electoral sancionador”, y para restituirlo, a través de esemismo procedimiento –punto en el que no hubo consenso en elPleno de la Sala—en el uso y goce del derecho violado, hasta elgrado de restablecer las cosas al estado que guardaban antes de lainfracción cometida, al afirmar que sólo así quedarían acatadascabalmente las normas reguladoras de esa clase de derechos.13

Ese mismo año, la Sala Superior definió en otra decisión inter-pretativa, convertida en tesis relevante, que la constitucionalidadde los estatutos de los partidos debía analizarse aun cuando hubie-ran sido aprobados por la autoridad administrativa en su versiónoriginal, en relación con sus modificaciones ulteriores, o bien, conmotivo de su aplicación a un caso concreto, hipótesis en las queprocedía el recurso de apelación diseñado para garantizar legali-

dad y constitucionalidad de todos los actos en materia electoral.14

A partir de 2002, y de allí hasta 2005 en que finalmentela Sala Superior aprobó una jurisprudencia por reiteración, seavanzaría todavía más en la trayectoria establecida para conso-lidar el control de la regularidad constitucional en la vida intra-partidaria, al fijar requisitos mínimos, no detallados en el códigoelectoral federal (COFIPE), para calificar como democráticos losprocedimientos para la integración y renovación de sus órganos

directivos. Al respecto, luego de examinar la que denominó ladoctrina de mayor aceptación en la materia y asumir sus coinci-dencias con los rasgos y características establecidos en la Cons-titución Política del país, derivó que la forma de gobierno de-mocrática comprende la participación de los ciudadanos en lasdecisiones fundamentales, la igualdad de éstos en el ejercicio desus derechos, los instrumentos para garantizarlos y la posibilidad

13 Véase: Juicio para la protección de los derechos político electorales delciudadano. SUP-JDC-021/2000, en Compilación Oficial de Jurisprudencia yTesis Relevantes 1997-2005, pp. 492 y 493.

14 Véase Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, p. 562




de controlar a los órganos electos con motivos de sus funciones.

Adaptando tales elementos al interior de la vida partidaria y susfines constitucionales, concluyó en que tales requisitos mínimosdebían ser:

— La asamblea u órgano equivalente, como principal cen-tro decisor del partido, deberá conformarse con todos losafiliados, o cuando no sea posible, de un gran número

de delegados o representantes, debiéndose establecer lasformalidades para convocarla, tanto ordinariamente porlos órganos de dirección, como extraordinariamente porun número razonable de miembros, la periodicidad conla que se reunirá ordinariamente, así como el quórumnecesario para que sesione válidamente;

— La protección de los derechos fundamentales de los afi-liados, que garanticen el mayor grado de participaciónposible, como son el voto activo y pasivo en condicionesde igualdad, el derecho a la información, libertad de ex-presión, libre acceso y salida de afiliados del partido;

— El establecimiento de procedimientos disciplinarios, conlas garantías procesales mínimas, como un procedimien-to previamente establecido, derecho de audiencia y de-fensa, la tipificación de las irregularidades, así como la

proporcionalidad en las sanciones, motivación en la de-terminación o resolución respectiva y competencia a ór-ganos sancionadores, a quienes se asegure independenciae imparcialidad;

— La existencia de procedimientos de elección donde se ga-ranticen la igualdad en el derecho de elegir dirigentes ycandidatos, así como la posibilidad de ser elegidos como

tales, que pueden realizarse mediante el voto directo oindirecto de los afiliados, pudiendo ser secreto o abierto,siempre que el procedimiento garantice el valor de la li-bertad en la emisión del sufragio;




— Adopción de la regla de mayoría como criterio básico para

la toma de decisiones dentro del partido, a fin de que conla participación de un número importante o considerablede miembros puedan tomarse decisiones con efectos vin-culantes, sin que se exija la aprobación por mayorías muyelevadas, excepto las de especial trascendencia; y,

— Mecanismos de control de poder, por ejemplo: la posibi-lidad de revocar a los dirigentes del partido, el endureci-

miento de causas de incompatibilidad entre los distintoscargos dentro del partido o públicos y establecimiento deperiodos cortos de mandato.15

En seguida, la Sala ensanchó aún más el cauce tutelar de losderechos de ciudadanos militantes de partidos políticos. Si ya ha-bía dado lugar al acceso indirecto a la jurisdicción estatal, entre2003 y 2004, procedió a moderar su propio enfoque interpretati-vo sobre la oportunidad procesal para acceder a la justicia cons-titucional electoral sosteniendo que antes de acudir a los mediosimpugnativos disponibles para combatir actos intra-partidariosante autoridades electorales administrativas y jurisdiccionales,tanto en ámbito federal como local, los ciudadanos debían agotarlos medios de defensa internos de los partidos políticos a efectode cumplir con el principio de definitividad, en el entendido de

que la interposición de esos medios de defensa producía el efectode que el acto o resolución impugnada quedara “sub judice”. Eldeber de los militantes de agotar el principio de definitividad eraparte de la lógica constitucional y legal que obligaba a los parti-dos a incluir tales medios de defensa en sus estatutos a efecto deproteger sus derechos frente a actos de órganos o dirigentes deaquéllos, pero dicho deber quedaba a su vez condicionado a que:

— Los órganos partidistas competentes estén establecidos, in-tegrados e instalados con antelación a los hechos litigiosos;

15 Véase la Jurisprudencia 3/2005, en www.trife.org.mx, Jurisprudencia y tesis.




— Se garantice suficientemente la independencia e impar-

cialidad de sus integrantes; — Se respeten todas las formalidades esenciales del procedi-

miento exigidas constitucionalmente; — Formal y materialmente resulten eficaces para restituir

a los promoventes en el goce de sus derechos políticoselectorales transgredidos.

De faltar o no existir alguno de tales requisitos el gravamenprocesal desaparece, tales instancias internas se tornan optativas y opera a través del per saltum, el acceso directo a las autoridades jurisdiccionales, para lo cual el quejoso habría de desistirse previa-mente de las instancias internas ya iniciadas y no resueltas aún, afin de evitar duplicidades y posibles resoluciones contradictorias.

La Sala justificó tales determinaciones interpretativas en lanaturaleza constitucional de los partidos como entidades de inte-rés público vinculados a finalidades democráticas que los hacenindispensables en los procesos electorales e intensifican los dere-chos fundamentales de carácter político de los ciudadanos quedeciden participar a través de ellos. Naturalmente, la interaccióninterna partidaria puede generar violaciones de derechos polí-tico-electorales de los militantes que deben ser defendidos antelos órganos directivos de los partidos a través de una jurisdic-

ción equivalente a la propiamente exclusiva del Estado, la cualpasa a jugar un papel de última instancia. En consecuencia, lainstrumentación de tales instancias internas debe apegarse a losmandamientos constitucionales y legales establecidos para la ju-risdicción estatal y pueden ser revisados por la autoridad admi-nistrativa electoral antes de que entren en vigor, lo que coloca alos estatutos partidarios en un rango superior respecto a los de

otras asociaciones.La obligación de los partidos de establecer tales instanciasinternas genera a los militantes la carga de agotarlas antes deacudir a la jurisdicción estatal, a efecto de garantizar a los parti-dos, al máximo posible, su libre capacidad de auto-organización,




pero asegurando, a la vez, el respeto irrestricto de los derechos

individuales de sus miembros y dejando a salvo su propio derechogarantizado de acceder a la jurisdicción, lo que el legislador ad-virtió al precisar que las leyes podían prever que tales instanciasse regularan en los estatutos partidarios.16

Esta reorientación jurisprudencial fue perfeccionada cuandola Sala Superior, entre 2003 y 2005, por una parte, incluyó entrelos presupuestos procesales de procedencia del JDC las violacio-

nes intra-partidarias a los derechos de los militantes, bifurcandolas vías para combatir infracciones e imponer sanciones, de unlado, y restituir en el goce y ejercicio de derechos políticos, deotro, y, además, al precisar que los medios impugnativos intra-partidarios debían agotarse antes de acudir a la instancia juris-diccional, aun cuando el plazo para su resolución no estuvieraprevisto en la reglamentación del partido.

En relación con el primer ajuste interpretativo, admitió laprocedencia del juicio siempre que no existieran medios especí-ficos para conseguir la restitución oportuna y directa de los de-rechos político-electorales de militantes o ciudadanos vinculadosdirectamente con los partidos y mediante la impugnación de al-gún acto o resolución concretos de una autoridad electoral. Justi-ficó esta tesis señalando que el artículo 17 constitucional, relativoal acceso a la justicia, no establece excepción respecto a conflictos

internos partidarios al aplicar o interpretar su normatividad in-terna; que el derecho internacional suscrito por México le obligaa establecer medios accesibles para la defensa de los derechos hu-manos, incluidos los político-electorales; que el artículo 41, frac-ción IV, de la Constitución garantiza tales derechos sin limitar laprotección respecto a los actos intra-partidarios; que el legisladortuvo como propósito crear un sistema integral de justicia electo-

ral para controlar jurisdiccionalmente todos los actos electorales;que el artículo 99, fracción V, --a diferencia de lo que sostuvo ori-

16 Véase: Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, p. 65.




ginalmente-- extiende la protección a los actos “…de entidades

colocadas en una relación preponderante frente a los ciudadanosen lo individual que les permita o facilite conculcar los derechosde éstos, como es el caso de los partidos políticos…”, lo que tam-bién se extrae de diversos enunciados de la ley procesal electoral,incluido el otrora apreciado como defecto técnico legislativo delartículo 12, apartado 1, inciso b), en que se les menciona comosujetos pasivos de la relación procesal, “…enunciado que necesa-

riamente debe surtir efectos jurídicos, conforme al postulado dellegislador racional, por no existir elementos contundentes para justificar que se trata de un descuido del legislador, y en cambio,sí existen elementos, como los ya referidos, para sostener lo con-trario”; que el juicio para la protección de los derechos políticoelectorales del ciudadano es un medio más sencillo y eficaz paralograr la restitución que el procedimiento administrativo sancio-

nador; que de no proceder así, entonces la garantía constitucio-nal prevista para proteger esos derechos se reduciría dejando unalaguna; se distinguiría allí donde el legislador no lo hizo; las re-soluciones de los partidos se convertirían en definitivas e inataca-bles, calidad sólo propia de las resoluciones del tribunal electo-ral, en el entendido de que deben agotarse las instancias internaspartidarias, aun cuando falten disposiciones expresas y directaspara tramitar y sustanciar juicios en los que el partido sea sujeto

pasivo, “…pues los existentes se pueden ajustar conforme a losprincipios generales del derecho procesal”.

En relación con el segundo, complemento del anterior e inte-grador de jurisprudencia firme que confirmó el cambio de crite-rio interpretativo, la Sala esgrimió la justificación consistente enque las instancias intra-partidarias debían agotarse aun cuandono existiera norma interna alguna del partido político respecto a

plazos para resolver las controversias, supuesto en que tales re-soluciones debían ser acordes con las fechas y etapas procesalesinternas de selección de candidatos, pero siempre que fueran “…aptos para modificar, revocar o nulificar los actos y resoluciones




contra los que se hagan valer”, lo que haría injustificable acudir

al per saltum.17

En este punto, cabe hacer el comentario de que la descri-ta trayectoria interpretativa de la Sala Superior generó diversasopiniones y polémicas en el espacio público, académico y políti-co, más aun en un tiempo en que dicho órgano ,límite de con-trol constitucional, resolvió diversos asuntos en forma dinámica

y creativa.18

Al respecto, conviene detenerse a recordar que, además dediversas nulidades de elecciones locales --a través de la construc-ción de la controvertida “causal abstracta”-- para conformarayuntamientos o poderes ejecutivos, la Sala Superior establecióla corresponsabilidad de los partidos políticos con sus integran-tes y otros sujetos externos en la comisión de ilícitos; facultó alIFE para actuar con poderes sustanciales en su labor fiscaliza-

dora mediante el levantamiento de la reserva en la averiguaciónprevia en el ámbito penal y los secretos bancario, fiduciario y fis-cal, lo que redundó en los casos luego conocidos como “Amigosde Fox” y “Caso PEMEX”, en los que se impusieron las multasmás elevadas de la historia electoral mundial a partidos políticos;

17 Véase los textos completos en: Terrazas Salgado, Rodolfo, “Los conflictosinternos de los partidos políticos y la justicia electoral”, en Molina Piñeiro, Luis

J, José Fernando Ojesto Martínez Porcayo y Ruperto Patiño Manffer (coords.),¿Polarización de las expectativas democráticas? México 2008-2009, EditorialPorrúa, UNAM-Facultad de Derecho, Instituto de Derechos Humanos, CO-PUEX, México, 2009, pp. 173-175; González Oropeza y Báez; Jurisprudencia5/2005 en www.trife.org.mx Jurisprudencia y tesis.

18 Véase: Cárdenas Gracia, Jaime F., “Republicanismo y democracia internaen los partidos políticos”, Castillo González, Leonel, “Los derechos de la militan-cia partidista y la jurisdicción”, Woldenberg, José, “Vida interna de los partidospolíticos y fiscalización de los recursos. Nuevos retos de la autoridad electoral”,Orozco Henríquez, J. Jesús, “La garantía judicial de la democracia interna de lospartidos políticos”,Gómez, Pablo “El estado frente a los partidos políticos”, enVarios autores, Democracia interna y fiscalización de los recursos de los partidospolíticos, Memoria del IV Congreso Internacional de Derecho Electoral y IVCongreso Nacional de Tribunales y Salas Estatales Electorales, TEEM, TEPJF,IFE, IEM, UNAM-IIJ, PNUD, Morelia, México, 2002, pp. 29-52.




o bien, determinó que los congresos locales son autoridades ma-terialmente electorales cuando integran a los órganos electorales

y, en el desacato al cumplimiento de sus sentencias, llegó inclusoa seleccionar a los consejeros correspondientes conformando elórgano electoral de una entidad federativa.

Asimismo, sentó jurisprudencia sobre el derecho de acceso ala información pública en materia electoral con motivo de pro-cedimientos de integración de órganos directivos de los partidos

y su registro; revocó un acuerdo del Consejo General del IFE aefecto de que diera a conocer los sueldos mensuales o ingresos deuna dirigencia partidaria favoreciendo el derecho fundamentalen lugar del formalismo de que los partidos no eran sujetos obli-gados de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informa-ción Pública Gubernamental, en vigor a partir de 2002; declarósatisfecho el derecho de asociación político electoral mediante la

afiliación de un ciudadano a un solo partido o agrupación polí-tica; sostuvo que de ninguna disposición constitucional se des-prende la exclusividad de los partidos para postular candidatossino que, más bien, ésta es una competencia reservada al legisla-dor secundario o de base constitucional y configuración legal; obien, creó el procedimiento administrativo sancionador especialen contra de violaciones partidarias con motivo de propagandailegal a efecto de inhibirla y revertir sus efectos.

En su Informe Anual 2005-2006, rendido ante el Pleno de laSuprema Corte de Justicia de la Nación, el entonces Presidentedel TEPJF dio cuenta de que el criterio aperturista de la Sala Su-perior, a favor del control de legalidad y constitucionalidad de lavida intra-partidaria, estaba generando un aumento importantede los juicios de protección de los derechos político electoralesdel ciudadano hasta alcanzar el 81.8% de incremento respecto al

año anterior. En el Informe del año siguiente, 2006-2007, se rei-teró que dicho medio impugnativo mantenía su curva ascenden-te, pues no sólo el 81% de los juicios de aquel tipo correspondíaa conflictos intra-partidarios sino que casi el 70% de todos los

juicios resueltos por la Sala Superior eran de esta índole.




Los conflictos intra-partidarios tenían su origen en todas las

entidades federativas del país. La tendencia se mantuvo consis-tente pues al siguiente año, 2007-2008, no obstante que ya se ha-bía aprobado la nueva reforma constitucional y legal en materiaelectoral, se reportó que casi el 80% de los asuntos resueltos esta-ban en el mencionado renglón y de ellos, el 71% correspondía aconflictos intra-partidarios, en el entendido de que el mayor nú-mero, por mucho, provenían del PAN (1958), 51 del PRI, 217 del

PRD, 4 del PT, 1 del PC y 64 del Partido Social Demócrata. Losrubros más impugnados resultaron ser el derecho de afiliación,elecciones de dirigencias nacionales, estatales y municipales, y se-lección de candidatos.19

En ese contexto, mediante las reformas electorales de 2007-2008, los partidos políticos y sus representantes legislativos, conla conformidad del Presidente de la República, quien promulgó

y publicó las reformas, acordaron introducir en la Constitución yla normatividad reglamentaria, entre otras, una serie de medidasreguladoras precisamente en el tema de la relación entre organis-mos electorales y partidos políticos, en particular en lo relativo asu vida interna.

Al respecto, los legisladores, en la exposición de motivos dela reforma constitucional, y más tarde en la ley secundaria, seña-laron que la creciente judicialización de la vida partidaria era un

fenómeno indeseable y negativo, la cual propiciaba una espiral decontroversias judiciales en virtud de la interpretación por parte delTEPJF a los estatutos partidarios, lo que se apartaba del sentido dela reforma constitucional y la legislación de 1996, y agregaron quedebía legislarse para perfeccionar la obligación de los partidos deproteger con eficacia los derechos de sus militantes.

Asimismo, apuntaron que aquel fenómeno contradecía el

sentido de los partidos como organizaciones de ciudadanos uni-dos por una misma ideología, programa y reglas convenidas en-tre todos, y que no debían ser convertidos de entidades de interés

19 Véase: www.trife.org.mx, Informes de labores.




público a entes públicos ubicados en la esfera estatal. Reconocie-

ron la insuficiencia de la legislación en materia de procedimien-tos sancionadores respecto a conductas ilícitas partidarias, peroadvirtieron que tales lagunas no debían ser llenadas por los orga-nismos electorales pues sus normas invadían la esfera de compe-tencia del Poder Legislativo y producían más impunidad.

En consecuencia, procedieron a corregir las deficiencias. In-sertaron un último párrafo en la Base I del artículo 41 consti-

tucional, conforme al cual prescribieron que “Las autoridadeselectorales solamente podrán intervenir en los asuntos internosde los partidos políticos en los términos que señalen la Constitu-ción y la ley”.

Además, adicionaron un párrafo a la fracción VI del artículo99 del propio texto constitucional, la cual fija la competencia delTEPJF para conocer las impugnaciones de actos y resoluciones

violatorias de derechos político electorales de los ciudadanos, yhabía sido parte del bloque normativo interpretado en años pre-vios por la Sala Superior en los términos que ya se han descrito.Dicho párrafo ahora establece que:

Para que un ciudadano pueda acudir a la jurisdicción del Tribu-nal por violaciones a sus derechos por el partido político al que seencuentre afiliado, deberá haber agotado previamente las instan-

cias de solución de conflictos previstas en sus normas internas, laley establecerá las reglas y plazos aplicables.

En congruencia con tales disposiciones constitucionales y considerando la jurisprudencia aprobada por la Sala Superiordel TEPJF, incorporaron al COFIPE, en el artículo 27, los cri-terios mínimos relativos al carácter democrático de los procedi-mientos para integrar y renovar sus órganos directivos, así comosus facultades y funciones:

I. Una asamblea nacional o equivalente, que será la máxima auto-ridad del partido;




II. Un comité nacional o equivalente, que sea el representante na-

cional del partido, con facultades de supervisión y en su caso, deautorización en las decisiones de las demás instancias partidistas;

III. Comités equivalentes en las entidades federativas; yIV. Un órgano responsable de la administración de su patrimonio

y recursos financieros y de la presentación de los informes deingresos y gastos anuales, de precampaña y campaña a que serefiere este Código;

Asimismo, se ajustó el inciso g) del citado artículo para pre-cisar que:

Las sanciones aplicables a los afiliados que infrinjan sus disposi-ciones internas y los correspondientes medios y procedimientosde defensa, así como los órganos partidarios permanentes encar-gados de la sustanciación y resolución de las controversias. Lasinstancias de resolución de conflictos internos nunca serán más dedos, a efecto de que las resoluciones se emitan de manera pronta

y expedita.

En conexión con lo anterior, en el Capítulo Sexto del COFI-PE, dentro del mismo Libro y Título relativo a los partidos políti-cos, se desplegó una serie de disposiciones relativas a sus asuntosinternos.

Al efecto, en atención a la reserva de código prevista en laBase I del artículo 41 constitucional, se definió el ámbito mate-rial de validez de la expresión “asuntos internos” al delimitar que“…comprenden el conjunto de actos y procedimientos relativosa su organización y funcionamiento, con base en las disposicio-nes previstas en la propia Constitución, en este Código, así comoen el Estatuto y reglamentos que aprueben sus órganos de di-

rección”. De inmediato, se reitera en un párrafo subsecuente lalimitación a la intervención de las autoridades electorales, admi-nistrativas y jurisdiccionales en tales asuntos internos, en térmi-nos de la normatividad aplicables. En seguida, se enunció la listacorrespondiente a los asuntos internos:




— La elaboración y modificación de sus documentos bási-

cos; — La determinación de los requisitos y mecanismos para

la libre y voluntaria afiliación de los ciudadanos a ellos; — La elección de los integrantes de sus órganos de direc-

ción; — Los procedimientos y requisitos para la selección de sus

precandidatos y candidatos a cargos de elección popular,

y — Los procesos deliberativos para la definición de sus estra-tegias políticas y electorales, y en general, para la tomade decisiones por sus órganos de dirección y de los orga-nismos que agrupen a sus afiliados;

En un párrafo final, se determinó que las controversias re-lacionadas con tales asuntos deben ser resueltas por los órganosestablecidos en los estatutos partidarios, los que deben resolver entiempo para garantizar los derechos de los militantes. Y, para disi-par dudas, se reiteró que: “Sólo una vez que se agoten los mediospartidistas de defensa, los militantes tendrán derecho de acudirante el Tribunal Electoral”.

En el artículo 47 se incluyó una advertencia al Consejo Ge-neral del IFE en el sentido de que, para declarar la procedencia

constitucional y legal de los documentos básicos de los partidosdeberá atender “…el derecho de los partidos para dictar las nor-mas y procedimientos de organización que les permitan funcio-nar de acuerdo con sus fines”.

También se fijaron reglas más precisas para efectos de la po-sible impugnación, pues el derecho de impugnar los estatutos sereservó a los afiliados y se fijó el plazo de catorce días naturales,

luego de la fecha de su presentación ante el Consejo General,para la declaratoria respectiva y se ordenó a este órgano resolverlas impugnaciones al emitir la resolución referente a la declara-toria, en el entendido de que si ésta se emite y transcurre aquel




plazo sin que se presenten impugnaciones, entonces los estatutos

quedan firmes.Se agregó que luego de que, en su caso, el tribunal electoral

llegara a resolver impugnaciones interpuestas en contra de aque-lla declaratoria, “…los estatutos únicamente podrán impugnarsepor la legalidad de los actos de su aplicación”.

De igual forma, se insertaron reglas precisando que los parti-dos deben comunicar al IFE, en no más de diez días luego de ser

aprobados, los reglamentos que emitan, cuya conformidad connormas legales y estatutarias debe revisar y asentar en el librorespectivo. Se facultó al IFE para verificar, en diez días a partirde haber sido notificado, la congruencia entre cumplimiento deprocedimientos previstos en la normatividad interna partidaria

y el registro de integrantes de los órganos directivos, lo que des-emboca en el registro respectivo, en una prevención para que el

partido en cinco días exprese lo que a su derecho convenga, encaso de errores u omisiones, o en una resolución, debidamentefundada y motivada estableciendo un plazo para que el partidoreponga le elección o designación de sus dirigentes.

En coherencia con lo anterior, en la ley procesal electoral seprescribió a las autoridades electorales competentes que, al mo-mento de resolver las impugnaciones relativas a los asuntos inter-nos de los partidos políticos, deberían considerar la conservación

de la libertad de decisión política y el derecho a la auto-organiza-ción de los partidos políticos (Artículo 2.2).

Además, se colocó en forma expresa y contundente comocausal de improcedencia de los medios impugnativos el no haber:

agotado las instancias previas establecidas por las leyes, federaleso locales, o por las normas internas de los partidos, según corres-

ponda, para combatir los actos o resoluciones electorales o las de-terminaciones de estos últimos, en virtud de las cuales se pudieranhaber modificado, revocado o anulado, salvo que se considere quelos actos o resoluciones del partido político violen derechos políti-co electorales o los órganos partidistas competentes no estuvierenintegrados e instalados con antelación a los hechos litigiosos, o




dichos órganos incurran en violaciones graves de procedimientos

que dejen sin defensa al quejoso. (Artículo 10).

Asimismo, se introdujeron los ajustes respectivos en la regu-lación del medio impugnativo específico, el cual se ha venido re-firiendo.

En este punto cabe hacer notar que, virtud a los propios pre-cedentes judiciales y a innovaciones incorporadas al texto cons-

titucional en el año 2007, en materia de transparencia, acceso ala información pública, protección de datos personales y organi-zación de archivos, en el Capítulo Quinto del Título Primero delLibro Segundo del COFIPE, relativo a los partidos políticos, seincrustaron una serie de obligaciones de éstos últimos en materiade transparencia y acceso a la información pública, facultando alIFE para reglamentarlas, lo cual también es materia de controlde legalidad y constitucionalidad.

Tampoco debe perderse de vista, así sea tangencialmente,las importantes innovaciones que en materia de financiamiento

y fiscalización de los recursos de los partidos políticos, el acceso amedios electrónicos de comunicación, liquidación de los partidospolíticos que pierdan su registro, y procedimientos y sancionespara diversos sujetos del Derecho Electoral, incorporó la reformaelectoral 2007-2008.

En el marco de las previsiones legislativas mencionadas, laSala Superior ha continuado, virtud a las propias disposicioneslegislativas aprobadas, las consabidas limitaciones del lenguaje ya la dinámica propia del juego político democrático, su labor in-terpretativa en la materia.

Así, al año siguiente de la entrada en vigor de la reformaconstitucional electoral, la Sala Superior aprobó una jurispru-

dencia en el sentido de que el derecho de petición conforme a laConstitución impone a todo órgano o funcionario de los partidospolíticos el deber de responder en plazo breve a los militantesdado que aquél es un principio superior y la ley procesal electo-ral equipara a los institutos políticos con autoridades del Estado




para efectos de la procedencia de los medios impugnativos en la

materia.20

Luego, al interpretar la nueva fracción VI del artículo 99constitucional, en relación con el artículo 17 constitucional y el27, incisos a) y g) del COFIPE, la Sala sentó jurisprudencia entérminos de que si bien los ciudadanos deben agotar las instan-cias intra-partidarias antes de acudir a la jurisdicción del tribu-nal, este requisito o condición en el fondo tutela el debido proceso

legal a efecto de reparar oportuna y adecuadamente las violacio-nes inherentes al acto o resolución combatido. De modo que siel órgano partidario responsable de tramitar y resolver la instan-cia impugnativa indebidamente deja de hacerlo, viola el debidoproceso y se extingue, por excepción y bajo ciertas condiciones,la carga procesal de agotarlos y se puede acudir directamente ala vía constitucional pues se imposibilita la finalidad restitutoria

plena inherente a tales procesos impugnativos.21

En otra tesis, la Sala ha dispuesto que el transcurso del plazopara efectuar el registro de una candidatura no necesariamen-te causa su irreparabilidad en la medida en que la designaciónde determinada persona en esa calidad está sujeta al análisis yaprobación del órgano administrativo electoral y, en su caso, alanálisis de constitucionalidad y legalidad que realice el órgano

jurisdiccional electoral competente, de tal suerte que si se violó el

debido procedimiento intra-partidario de selección de un candida-to y ha transcurrido el plazo para solicitar el registro, no se actuali-za la causal de improcedencia prevista en la Ley Procesal Electoral,pues el acto impugnado no se ha consumado de modo irreparable

y el acogimiento de la pretensión podría hacerlo factible.22

En otra decisión que ha sentado un importantísimo prece-dente en el tema que nos ocupa, la Sala, al evaluar la legalidad

de la reglamentación emitida por el Consejo General del IFE en

20 Véase: www.trife.org.mx, Jurisprudencia 5/2008.21 Véase: www.trife.org.mx, Jurisprudencia 9/08.22 Véase: www.trife.org.mx, Jurisprudencia 45/2010.




materia de transparencia y acceso a la información pública de los

partidos políticos, concluyó que es una obligación de éstos publi-car, antes del inicio del proceso electoral federal 2012, el padrónde militantes, al considerar que los datos que éste incluye no al-canzan a vulnerar el principio de confidencialidad o privacidadde las personas, también protegido por la Constitución y las leyes.

Además, la Sala ha afirmado que ante la omisión de la re-solución de un conflicto intra-partidario procede el juicio para

la protección de derechos político electorales del ciudadano sinnecesidad de agotar el recurso interno al partido, pues se viola eldebido proceso; que las contrapartes en dicho juicio pueden pro-mover conjuntamente en su recíproco favor el incidente de inejecu-ción de sentencia; que la tutela del derecho de petición intra-parti-dario debe ampliarse de modo que las dirigencias deben responderen breve plazo; que el derecho de audiencia en conflictos intra-

partidarios debe ser garantizado; que las normas reglamentariasde los partidos políticos pueden contener vicios de inconstituciona-lidad, no obstante la validez formal del estatuto del que deriven; obien, y esto conviene subrayarlo, que haya abierto la procedenciadel juicio de revisión constitucional al adaptar el concepto de “de-terminancia” a la impugnación de actos de autoridad vinculadoscon elecciones de dirigentes de partidos, pues, en sentido amplio,aquéllos y éstos tienen injerencia corresponsable con autoridades

electorales en la organización de las elecciones constitucionales,ello aun cuando no haya dado inicio el proceso comicial

No puede dejar de advertirse que en el año 2008-2009, des-pués de la reforma, 13,823 o 63.5% de los casos resueltos porel tribunal electoral --lo que desde 2007-2008 incluye a las sa-las regionales que se tornaron permanentes y son competentespara conocer de juicios relativos a conflictos intra-partidarios--

correspondió al JDC, y que de ellos 1391 fueron conflictos intra-partidistas, pero también se observa que, en procesos electoraleslocales, sólo el 2.6% de las impugnaciones se refieren a ese tipode controversias.




Pero para el año 2009-2010, el Informe de Labores de la

Presidencia del TEPJF menciona que dos de cada cinco juiciosciudadanos están relacionados con algún conflicto de ese tipo;1427 de 2879 o el 49,6% de los casos resueltos por el tribunal son

juicios ciudadanos y, de ellos, 528 corresponden a vida interna,en particular sobre conflictos por dirigencias partidistas (58%),selección de candidatos (30%), sanción a militantes (5%), otros(5%) y derecho de afiliación (2%). El PAN continúa incidiendo lo

más (40%), el PRD (39%), el PRI /18%) y otros (3%).23

Cierro aquí, sin pretensiones de exhaustividad, este decursohistórico reciente sobre la relación entre justicia electoral y vidainterna partidaria, que refleja una dialéctica compleja con mu-chos significantes para diversos actores y destinatarios, pero quesin duda ha representado avances en el proceso de fortalecimien-to y modernización de los partidos políticos. Sus contenidos y

trayectoria invitan a volver a la pregunta: ¿Es pertinente una leyespecífica de partidos políticos para México?

4. Hacia una ley general de partidos políticos para México.

Sostengo, según lo he anunciado al inicio de este texto, queresulta pertinente dar el paso hacia la creación de una ley de par-tidos políticos en México. No es, por supuesto, una idea nueva,

pero sí podría serlo su carácter “general”. Para ahorrar espacio, acontinuación dejaré apuntados una serie de argumentos inicialesen respaldo de esa proposición.

Un muy bien trabajado estudio, promovido por el Centrode Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL) del Instituto Intera-mericano de Derechos Humanos (IIDH), y publicado en 2006,identifica que institucionalización, democracia interna y trans-

parencia son tres factores clave para fortalecer y continuar conel proceso de modernización de los partidos políticos en América

23 Véase: www.trife.org.mx, Informes de Labores, 2008-2009 y 2009-2010.




Latina.24 Aunque no puedo descender aquí al detalle, los parti-

dos políticos mexicanos están a medio camino en su proceso defortalecimiento y modernización, y, en perspectiva comparada, seubican a media tabla, en el entendido de que las democracias demayor calidad en la región son precisamente las tres cuyos partidospolíticos se hallan más consolidados: Uruguay, Costa Rica y Chile.

Desde luego, no basta con diseñar y operar fría y mecánica-mente cambios normativos para elevar el promedio en términos

de indicadores. La cultura política es igual de importante para lamaduración del proceso, pero es claro que si los partidos políticosestán instalados en “el cuarto de máquinas” del proceso democrá-tico mexicano, el trípode institucionalización-democracia interna-transparencia parecieran hélices del motor que propulsa el sistemapartidario mexicano. Reconozcamos que su factura es reciente. Porello, esa trilogía debe complementarse, más allá de lo que se ha

regulado en el COFIPE y la normatividad partidaria, con los con-tenidos constitucionales y legales correspondientes a financiamien-to y fiscalización, acceso a medios y liquidación de los partidos sinregistro. Esos temas, y otros más, que hoy rebasan 100 artículos dedicho código, deberían conformar una ley general de partidos.

Con una ley de partidos, el mensaje simbólico para los sujetospolíticos y sociales coadyuvaría a enriquecer la cultura políticademocrática de los mexicanos en la medida en que se haría más

visible y comprensible el papel que los partidos políticos, instru-mentos esenciales de la democracia constitucional, juegan en lavida cotidiana. Formalmente, al estar integradas a un código tanextenso, aun cuando unificado y compacto en la regulación dela materia electoral sustantiva, las normas que informan hoy suLibro Segundo pasan desapercibidas para el ciudadano medio,quien ignora, entre otras cosas, la organización, funciones y fines

24 Véase: Sánchez C., Fernando F. y José Thompson (eds.), Fortalecimientode los partidos políticos en América Latina: Institucionalización, Democratiza-ción y Transparencia; Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Centrode Asesoría y Promoción Electoral, USAID, Serie Cuadernos de CAPEL, No.50, San José, Costa Rica, 2006.




básicos de los partidos políticos. El impacto favorable también

alcanzaría a los propios políticos y las membresías partidarias.En perspectiva comparada hay, al menos, indicios y eviden-

cia en el sentido de que la especificidad de una ley de partidosrefleja una condición de mayor madurez política de sociedad civil

y sociedad política, en el entendido de que el contra-argumento,en el sentido de que esas leyes tienen poca efectividad o que haypaíses que están ponderando codificar su legislación electoral, no

son suficientes, simplemente por razones contextuales, para ob-viar el intento en México.En el estado federal mexicano sería recomendable construir

una ley general de partidos políticos, la cual debería desarrollarprincipios, reglas y garantías normativas para los tres ámbitos es-paciales de validez: federal, estatal y municipal, propios de nues-tra bicentenaria organización política, característica federalista

que sólo compartimos con Argentina, Brasil, Canadá, EstadosUnidos y Venezuela, en el continente americano. Hay que eva-luar con rigor, sobre todo los casos de los estados federales sud-americanos, entre los cuales Argentina presenta un modelo delegislación electoral complejo o yuxtapuesto, parecido al mexi-cano, en tanto que Brasil y Venezuela mantienen un esquemanacional o unificado para todas sus elecciones, federales o locales.

En México, la opción institucional de una ley de partidos su-

pondría una razonable apertura para crear, registrar, organizar yponer a funcionar más fluidamente, y en su caso coaligar, fusio-nar y extinguir, partidos políticos y otras organizaciones políticasen los tres referidos ámbitos territoriales de validez normativa. Elsistema ganaría en coherencia, funcionalidad y efectividad.

La ley general de partidos políticos debería regular con pre-cisión y claridad el llamado “estatuto del afiliado”, garantizando

plenamente sus derechos fundamentales en tanto miembro delpartido. Regular derechos sustanciales y los propiamente proce-dimentales, es decir, de un lado, libertad de expresión, petición,información, entrada y salida del partido, del otro, los relativos aldebido proceso legal, lo que comprende una justicia intra-parti-




daria con garantías idóneas de acceso, oportunidad e imparcia-

lidad, además del defensor de los derechos de la militancia, delotro. No sólo derechos, también deberes que, en su cumplimientoético institucionalizado, hacen del ciudadano un político profe-sional y no un oportunista o político de ocasión.

La ley debería ser lo suficientemente flexible para que en to-dos los ámbitos se desenlazara de manera adecuada el nudo dela relación entre militantes, partidos y autoridades electorales: el

equilibrio entre política partidaria, cultura política y derechosconstitucionales de los afiliados, cuya tutela administrativa y ju-dicial ya ha alcanzado consenso entre nosotros pero sigue en bus-ca de ese justo medio o balance tan difícil de lograr y que tocalas fibras de la libertad de asociación política y la organizaciónpartidaria bien arraigada, funcional y estable. Habría, asimismo,que tomar una decisión final sobre el tema de las candidaturas in-

dependientes y pensar respuestas a preguntas prácticas sin dudadifíciles que tienen que ver precisamente con la vida interna y losparámetros del estado constitucional.25

La opción de los partidos locales y municipales, sin incurrir enel error de mayor fragmentación del poder26 sino en su apropiadaapertura y reorganización, debe encontrar estímulos institucio-nales a efecto de alentar la inclusión y participación ciudadanaen el sistema de partidos y no en otro tipo de redes informales y

hasta ilícitas. Se trata de conciliar, en todo caso, la nueva razóncivil que pasa por movimientos sociales y otros actores, con larazón política y jurídica a favor de la democracia constitucionalmexicana, pero no caer en la fascinación de la anti-política.

25 Véase: Woldenberg, José, ”Los nuevos retos de los partidos mexicanos”,en Reveles Vázquez, Francisco (coord.), Los partidos políticos en México. ¿Cri-sis, adaptación o transformación, Gernika, UNAM-FCPyS, México, 2005, pp.97-110.

26 Véase para el caso comparativo de la Región Andina: Roncagliolo, Ra-fael, “Los partidos políticos: Entre la crisis y el cambio”, en Roncagliolo, Rafael

y Carlos Meléndez (eds.),La política por dentro. Cambios y continuidades en lasorganizaciones políticas de los países andinos, IDEA Internacional, AsociaciónCivil Transparencia, Lima, Perú, 2007, pp. 11-18.




Sería muy relevante reconsiderar los principios de represen-

tación intra-partidaria a efecto de que se alinearan o corrigierandesfases entre geografía político-electoral, estructura social y plu-ralismo cultural hacia adentro y hacia afuera de los partidos ysus dirigencias. Habría que avanzar más decididamente, desdelos ámbitos locales, en las políticas preferentes de igualdad degéneros, edades y otros criterios no discriminatorios en la repre-sentación política dentro de los partidos, a la vez que alentar la

contraloría social, asociativa, vecinal y comunitaria del poder delos propios partidos, además de la formación y capacitación tem-prana para forjar liderazgos cualitativos y competitivos.

El uso regulado de las nuevas tecnologías de la información,la difusión en vivo de actos y actividades partidarias, y la máxi-ma publicidad a la vida interna organizada de los partidos debenponerse al servicio de la información, educación y pedagogía po-

lítica del ciudadano de a pie. Urge romper la amarga paradojade la democratización basada en partidos políticos fuertes, perosin que la mayoría ciudadana conozca y comprenda qué son ycómo funcionan realmente estas organizaciones de ciudadanospolíticos. Que las conozcan con sus grandes virtudes y sus tristesvicios, a los que tampoco podrán sentirse ajenos, pero que habríaque enriquecer y superar en la auto-reflexión, la discusión y eldebate transversal.

Patrimonio --no patrimonialismo--, finanzas, activos y pasi-vos, deben regularse con mayor precisión y detalle en tanto quetransparencia, responsabilidad y rendición de cuentas deberíanconvertirse no sólo en obligación institucional sino en cultura co-tidiana, sin excepciones, sobre todo en un tiempo en que poderesfácticos y redes ilícitas del crimen presionan a las institucionespolíticas para capturarlas en su beneficio.

5. B reve reflexión final.

Ya se ha dicho que no hay democracia sin partidos y tampo-co partidos sin democracia. Es urgente tomarnos a los partidos




en serio, no menos que a los derechos y deberes ciudadanos, si no

deseamos protagonizar experiencias de decadencia y caducidadque bien sabemos motivan el ascenso de personalismos autorita-rios que suelen lanzar al abismo de la proscripción a los propiospartidos. El sentido es incrementar y cualificar la legitimidad de-mocrática de los partidos, la política y los políticos; de la ciu-dadanía política, categoría que nos alcanza a todos, porque deello depende la legitimidad de la democracia constitucional que

sociedad y Estado debemos seguir edificando, no destruyendo.Hemos avanzando en institucionalización, democracia interna ytransparencia partidaria a través de la Política, el Derecho y la

Justicia Constitucional. Estos instrumentos deberían privilegiarsepara dar el siguiente paso.



127

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133

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLÍTICOS.EJES TEMÁTICOS PARA LA DISCUSIÓN

Lorenzo Córdova Vianello*

SUMARIO: I. Partidos políticos y democracia. II. Conteni-

dos esenciales para caminar hacia una ley de partidos políticos.

A. Constitución de partidos políticos nacionales. B. Democracia

interna. C. Transparencia. D. Otros temas. III. Para terminar.

I. Partidos Políticos y democracia

Los partidos políticos son instituciones que juegan un papel cen-tral en los sistemas democráticos. Resulta imposible concebir una

democracia sin partidos políticos ya que éstos son los naturales ar-ticuladores de consensos en las complejas sociedades modernas ypermiten que estén presentes en las instancias de decisión política.Ello es así porque constituyen instituciones que resultan centralese ineludibles para el funcionamiento a la vertiente representativade esta forma de gobierno, pues permiten la expresión de indivi-

*

Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Desdediciembre de 2011 se desempeña como Consejero Electoral del Instituto Fede-ral Electoral.



Lorenzo Córdova vianeLLo134

duos que se agrupan para perseguir colectivamente ciertos fines

políticos comunes1.En ese sentido, los partidos políticos son el mecanismo aso-

ciativo político por excelencia. Son el puente de comunicaciónprivilegiada entre los ciudadanos y los órganos representativosdel Estado, y en esa función resultan insustituibles. En ese senti-do, como lo advertía Kelsen, “sólo la ilusión o la hipocresía puedepensar que la democracia es posible sin partidos políticos”2. Y

ello es así porque, de la misma manera en la que la democraciadirecta resulta impracticable en las complejas sociedades de masamodernas, también fue inevitable hacer a menos el ilusorio y pri-migenio proyecto (promovido por algunas de las figuras clásicasdel pensamiento democrático3 ) de una democracia representati-va sin organización de las “partes” en disputa y sin la mediaciónde los institutos resultantes de dicho proceso organizativo.

Ello evidentemente no obsta para que existan otras even-tuales figuras complementarias, pero ninguna de ellas logra su-plantar el rol que tienen los partidos políticos en las sociedadesmodernas; por ello las otras entidades asociativas juegan en lasdemocracias un rol subsidiario y no substitutivo de los propiospartidos políticos. Y es que si se eliminara a los partidos políticosdel escenario político democrático, inevitablemente su rol seríaocupado por otros entes políticos, como pueden ser los sindicatos

u otros entes corporativos, por el hecho de que la lógica incluyente que inspira a la democracia y que coloca a todos los ciu-

1 Cfr. Bobbio, Norberto, Teoría general de la política, Ed. Trotta, Madrid,2009 (3ª ed.), p. 506.

2 Cfr., Kelsen, H., “Essenza e valore della democrazia”, en id., La demo-crazia, Il Mulino, Bolonia, 1984, p. 57.

3 En ese sentido, por ejemplo, Rousseau era un enemigo declarado de lasfacciones políticas que amenazaban con “partir” a la voluntad general. Y, sibien Rousseau en cuanto partidario de la forma directa de democracia, y porello refractario a toda forma de representación política que no fuera un meromandato subordinado a la voluntad popular (general), no puede ser conside-rado un promotor del modelo democrático moderno, una idea similar puedeleerse en algunos de los textos contenidos en El Federalista.



HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLÍTICOS 135

dadanos en el rol de participar en el proceso de decisión política,

invariablemente tiende hacia una natural agrupación de quienespiensan igual o comparten intereses comunes.

Por esto, tarde o temprano los ciudadanos buscarán, bajo al-guna forma de organización colectiva, incidir de manera más in-fluyente en el sentido de las decisiones colectivas; y, en todo caso,de no ser así, la preexistencia de entes colectivos en la sociedadlos colocaría en una situación de privilegio político frente a los

ciudadanos aislados e individualmente considerados. En tal vir-tud, tal parece que el de la agregación de posiciones coincidentesparece ser, desde ese punto de vista, una consecuencia natural delos procesos democráticos.

En efecto, pensados desde una perspectiva institucional, lospartidos políticos constituyen un filtro agregador de consensos quees indispensable para poder procesar democráticamente las deci-

siones políticas en las democracias representativas modernas, cru-zadas, las más de las veces por una intensa diversidad ideológica,política, que se coagula en un sistema de partidos, generalmen-te plural4. En estos contextos, la función específica que juegan lospartidos consiste en agregar y organizar intereses políticamentelegítimos y plurales, que competirán entre ellos para poder inte-grar a las instituciones representativas. Kelsen señalaba, sin mediastintas, que “la democracia moderna se funda enteramente en los

partidos políticos cuya importancia es mayor en la medida en laque también es mayor la aplicación del principio democrático”5.

Para decirlo de otra manera, “queda claro que el individuoaislado no tiene, políticamente, ninguna existencia real, y nopuede ejercer una influencia real en la formación de la voluntaddel Estado”6. Por ello, en los contextos democráticos y plurales

4

Cfr. Córdova, Lorenzo y Pedro Salazar, “Reflexiones sobre el régimende partidos en México: ¿en dónde estamos y a dónde vamos?”, en SerranoMigallón, Fernando (coordinador), Proceso electoral 2006, Porrúa-Facultad deDerecho de la UNAM, México, 2007, p. 174.

5 Kelsen, H., op. cit., p. 556 Ibidem, p. 56




–como el mexicano- estas entidades constituyen el puente natu-

ral que tiene que cruzar las voluntades ciudadanas que aspiran aconvertirse en voluntades colectivas. Y en una democracia, pen-sando que se trata de estos puentes, deben existir puentes diferen-tes, distintas opciones partidistas, aunque todos desemboquen enel mismo lugar, que son los órganos de representación política.

Del mismo modo, los partidos además de ser canal natural enlas democracias contemporáneas para integrar la representación

política, también constituyen, al menos teóricamente, la arenanatural de discusión de los ciudadanos en relación con los asuntospúblicos en el contexto, de una bandera política determinada.

Una democracia sin partidos políticos es el espacio fecun-do, tierra de cultivo para el surgimiento de liderazgos personales,carismáticos, y al final del día poco democráticos7. Los partidosson, desde ese punto de vista, entidades a través de las cuales se

articula el principio democrático de distribución del poder conel que esta forma de gobierno se contrapuso históricamente a laconcentración de la capacidad de decisión política que caracteri-zaba al absolutismo monárquico.

Los partidos deben ser entendidos, en este sentido, en cla-ve democrática, desde la perspectiva de los ciudadanos que losintegran en el ejercicio de su derecho político de asociación, yello supone remontar la ampliamente difundida y arraigada idea

acuñada por Robert Michels que consideraba que los partidospolíticos no podían escapar a la “ley de hierro” de las tendenciasoligárquicas que permean a los movimientos sociales8. No debeolvidarse que el contexto político en el que se inspiran las pro-puestas de Michels es el de la primeriza democracia de inicios del

7 El de la personalización de la política ha sido advertido como uno de losprincipales riesgos que enfrentan los sistemas democráticos. Véase en ese sen-tido, Bovero, M., Una gramática de la democracia. Contra el gobierno de lospeores, Trotta, Madrid, 2002, pp. 161 y ss.

8 Véase al respecto Michels, R., Los partidos políticos. Un estudio socio-lógico de las tendencias oligárquicas de la democracia moderna, Amorrortueditores, Buenos Aires, tomo 2, pp. 164 y ss.




siglo XX, en donde todavía éstas eran formas ocasionales y en

muchos sentidos incipientes de gobierno, y si bien esta tendenciaa analizar a los partidos desde la lógica de las élites políticas cons-tituye una rica veta que ha orientado buena parte del pensamien-to político del siglo pasado9, no debe obviarse el hecho de que lamisma desconoce, o en todo caso minimiza, el rol que el derechode asociación como derecho político fundamental de los indivi-duos tiene en el proceso de construcción de los mismos partidos.

Si asumimos la lógica de los partidos políticos, desde unaperspectiva democrática, inevitablemente tendremos que hacerlodesde la óptica de los derechos de quienes se asocian en torno auna determinada “bandera”, y no tanto en torno a la lógica dequienes eventualmente, y legítimamente eso no se cuestiona, ejer-zan el liderazgo al interior de los propios partidos.

Hay que pasar de esa concepción del partido como un ele-

mento coagulante alrededor de un liderazgo ejercido por una de-terminada élite política a una lógica democrática y de derechosde los militantes como fundamento asociativo de los mismos par-tidos, ya que justamente este cambio de paradigma es el funda-mento indispensable para poder justificar los controles indispen-sables de legalidad, y de respeto a la legalidad, al interior de lospropios partidos, que a su vez también sea racional y no anuleel principio de autonomía, y de autodeterminación que tiene que

ser garantizado, pero también adecuadamente ponderado.En el caso específico de México, la solución por la que se

optó desde 1977 para garantizar este delicado balance fue, en miopinión, adecuada. Concebir a los partidos políticos como “enti-dades de interés público” y por ello figuras mixtas, entes públicos

y entes privados al mismo tiempo, nos permiten justificar, por unlado, a partir de su carácter “público”, que a diferencia de las

entidades de derecho privado existan parámetros jurídicos esta-blecidos en la Constitución y en la ley, que obligan el funciona-

9 Un ejemplo claro en ese sentido lo constituye la concepción de demo-cracia planteada por Schumpeter (Schumpeter, J.A., Capitalismo, socialismo ydemocracia, Ediciones Orbis, Barcelona, 1983).




miento de la organización interna de los propios partidos, y que

permite justificar la existencia de controles, en términos de lega-lidad y de democraticidad, en su funcionamiento por parte deórganos del Estado. Pero al tiempo su carácter “no público” nospermite justificar que en su organización estos puedan precisa-mente ejercer o plantearse desde una perspectiva de autonomía.

Para analizar el sistema mexicano de partidos políticos debe-mos, siguiendo la lógica de Dieter Nohlen10, tener en claro que

el contexto hace la diferencia. Esto explica por qué el modelomexicano es per se muy particular. Durante el régimen revolu-cionario, una de las características de nuestro sistema de partidosfue su inamovilidad o su escasa movilidad11. Esta característicaprovocó que el modelo mexicano tuviera el triste privilegio deser uno de los casos emblemáticos utilizado por Giovanni Sartoripara ejemplificar su categoría de partidos hegemónico, aquella

en la que hay una única fuerza política que monopoliza el accesoal poder público y de una u otras fuerzas que como comparsasacompañan ese monopolio12.

En este contexto, se entiende con mayor claridad por qué elproceso de transición a la democracia en México ha pasado esen-cialmente por la modificación de las normas e instituciones elec-torales, así como la integración de los órganos o de los sistemas derepresentación del Congreso fundamentalmente13.

10 Véase Nohlen, D., El contexto hace la diferencia: reformas institucionales y el enfoque histórico-empírico, UNAM- Tribunal Electoral del Poder Judicialde la Federación, México, 2005.

11 Un dato me parece que ilustra el punto. Desde 1954 hasta 1979 el sistemade partidos permaneció invariado, sólo los cuatro partidos existentes desde 1954,el PRI, el PAN, el PARM y el PTS estuvieron presentes en la arena política.

12 Cfr. la categorización que Sartori hace de “partido hegemónico-prag-mático” en Sartori, G., Partidos y sistemas de partidos, Alianza Universidad,Madrid (2ª edición ampliada), 1992, pp. 278 y ss.

13 Cfr., Becerra, R., P. Salazar y J. Woldenberg, La mecánica del cambiopolítico en México. Elecciones, partidos y reformas, Cal y Arena, México, 2000,pp. 33 y ss.




La profundidad del cambio político centrado en esa lógica se

evidencia a partir de la apertura e inclusión del pluralismo políti-co que se deriva y que alimentó, inspiró la transición desde 1977en adelante. Y esto ha provocado que pasáramos de un escenariode un partido monocolor caracterizado, como mencionaba, porla presencia de un partido hegemónico, a un contexto en el queuna realidad política multicolor se reproduce a lo largo y anchodel territorio nacional14.

La primera de las reformas electorales de la época de la transi-ción, la reforma política del 77 marcó los dos ejes principales a travésde los cuales se articuló la transición a la democracia: Por un lado, laincorporación del mecanismo de elección proporcional para elegir auna parte de los integrantes de la Cámara de Diputados y, por otrolado, la posibilidad de que asociaciones de ciudadanos obtuvieransu registro como partidos políticos a través de la llamada figura de

registro condicionado, una opción mucho más flexible a la de la ob-tención del registro definitivo a partir del cumplimiento de una seriede requisitos bastante elevados en una primera instancia.

Pero el mecanismo de registro condicionado fue denominadoasí precisamente porque implicaba, a pesar de la facilidad paraobtener el registro, que ese partido había de refrendar el mismoen las elecciones mediante la obtención de un porcentaje mínimode votación, durante mucho tiempo el 1.5%.

A partir de estos datos podemos decir con claridad que lasclaves de la transición fueron la apertura y la inclusión. Las déca-das que siguieron a la reforma del 77 han mantenido en términosgenerales, salvo algunos ejemplos a los que ahora haré referencia,la lógica aperturista inaugurada desde entonces15.

14 Cfr. Woldenberg, J., La construcción de la democracia, Plaza Janés,México, 2002, pp. 25-26.

15 Para una revisión de esta tesis, véase Córdova Vianello, L., “La reformaelectoral y el cambio político en México”, en Zovatto, D. y J.J. Orozco (coordi-nadores) Reforma política y electoral en América Latina. 1978-2007, UNAM-IDEA, México, 2008, pp. 653- 703.




Un dato resulta ilustrativo para constatar este hecho: todos

los procesos electorales federales que siguieron a 1977, a partirdel de 1979, con la única excepción de la última elección del año2009, siempre se han caracterizado por la presencia invariable denuevas fuerzas políticas compitiendo por el voto ciudadano, reve-lando con ello que el pluralismo político que caracteriza nuestrasociedad encuentra un cauce natural de expresión política en elsistema de partidos.

Sin embargo, a pesar de las venturosas transformaciones quetrajo consigo el cambio político, esos institutos, por lo que haceal menos en el sistema de partido, actualmente no gozan de unabuena fama pública, como lo constatan reiteradamente diversosestudios de cultura política16. El demérito a estas instituciones seha acentuado aceleradamente en la única década al grado decolocarlos, junto con los parlamentos, en los peores niveles de

confianza y aprecio ciudadano. A ello ha contribuido, sin duda,un difundido pragmatismo electorero, un vaciamiento ideológico y programático, y la falta de representatividad y democracia in-terna que los caracteriza.

En este punto también vale la pena decir que si bien estedescrédito está sustentado en algunos criterios ciertos, también seha construido intencionalmente entre otros por los poderes me-diáticos y por muchos falsos “puristas” que desde hace tiempo se

han planteando como voceros o peor aún, representantes de losintereses de la ciudadanía.

Ese preocupante desencanto ha alimentado una serie de pro-puestas que plantean la reducción y la depuración del sistemade partidos mediante el encarecimiento de los requisitos para suconstitución y para el mantenimiento del registro de los ya exis-tentes. La última de estas propuestas la vemos presente en algu-

16 El más reciente de estos ejercicios es la Segunda Encuesta Nacional deCultura Constitucional elaborada por el Instituto de Investigaciones Jurídicasde la UNAM y el Instituto Federal Electoral, misma que puede consultarse en ladirección electrónica: http://www.juridicas.unam.mx/invest/areas/opinion/EncuestaConstitucion/




nas de las iniciativas de reforma política que plantearon durante

2010 y que fueron analizadas durante ese año y el que le siguióen el Senado de la República, que plantearon elevar el umbralpara el sostenimiento del registro del 2% actualmente existenteal 4% o al 3% dependiendo de la propuesta17. Sin embargo, estatendencia no es nueva y ya se ha materializado en varias reformaslegislativas que han generado o han expresado la intención, no sé sicierta o querida, pero en definitiva poco favorable de instrumentar

mecanismos por parte de los partidos políticos existentes para blin-dar su permanencia y para impedir que nuevas alternativas o com-plicar el que nuevas alternativas ingresen al área en lo electoral18.

A contracorriente del sentido común, considero que la conso-lidación democrática no pasa por cerrar las puertas del sistema departidos, sino por abrirlas de manera franca a nuevas y eventualesalternativas que permitan una mejor expresión de la pluralidad y

que además oxigenen y estimulen la competitividad política.Como ya se dijo, el proceso de democratización en Méxicopasó en una lógica inclusiva y aperturista. En este contexto, si loque hoy se busca es abrir los espacios de participación de los ciu-dadanos y potenciar sus derechos políticos, factores con los quecualquiera que se plantee con una vocación democrática estaríade acuerdo, lo que debe de buscarse es una mayor apertura del

17 Así la propuesta de reforma presentada el 15 de diciembre de 2009 porel Presidente Felipe Calderón y turnada al Senado de la República, pretendíamodificar la Constitución para elevar el umbral para el sostenimiento del regis-tro como partido político al 4% y la iniciativa presentada por los senadores delPartido Verde Ecologista de México ante la cámara alta el 4 de marzo de 2010,planteaba, por su parte, elevar ese “piso mínimo” al 3%.

18 Menciono dos ejemplos: la reforma de diciembre de 1993 que duplicólos requisitos existentes hasta ese momento para poder constituir nuevos parti-dos, y que además exigió que toda organización de ciudadanos que aspirara aconstituir un partido tuviera antes que constituirse en una agrupación políticanacional, con lo cual en los hechos el proceso de constitución de un partido seextendió a prácticamente seis años Y la reforma del 2007, que aunque venturo-samente eliminó este último requisito y permitió que cualquier agrupación deciudadanos pudiera constituir un partido político; que prolongó el proceso deconstitución de partidos, que hasta entonces era cada tres años, a cada seis años.




sistema de partidos más que salidas falsas, como pueden ser las

candidaturas independientes.En síntesis, más que buscar falsas salidas, mismas que a la

larga pueden acarrear más problemas que beneficios, valdría lapena el explorar la posibilidad de repensar en mecanismos queabran las puertas a nuevas alternativas que oxigenen el sistemade partidos. Pero abrir puertas de entrada significa también abrirlas puertas de salida para que falsas alternativas, partidos no re-

presentativos, no democráticos, no respetuosos de la legalidadabandonen la arena del sistema de partidos.

II. contenidos esenciales Para caminar hacia una ley de Partidos Políticos

Antes de analizar la pertinencia y los contenidos de una leyde partidos políticos vale la pena hacer un recuento sobre cuál esel marco jurídico actual. Los partidos políticos en México, ade-más de su inclusión en la Constitución en el artículo 41 tienen unrégimen jurídico de regulación bastante amplio en el libro segun-do del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Elec-torales tiene 86 artículos que están dedicados a regular diversosaspectos de los partidos políticos.

Sus contenidos son diversos y variados y, contrario a lo que

suele suponerse, dichos partidos son figuras que en el derechopúblico mexicano son ampliamente regulados. Más allá de loscontenidos específicos, basta enlistar los temas que son recogidosactualmente por el COFIPE para advertir las dimensiones de lanormatividad vigente en esta materia. Los temas actualmente re-gulados son:

a) El registro de los partidos políticos ante el IFE;

b) La prohibición para que organizaciones gremiales parti-cipen de alguna manera en la creación de partidos;c) La exclusividad de la denominación “partidos políticos

nacionales” para los institutos que tengan su registro ante




el IFE y, por ello tengan el derecho de participar en todos

los comicios federales y locales que tienen lugar en el país;d) La obligación para los partidos para contar con documen-

tos básicos, a saber: Declaración de Principios, Programade Acción y Estatutos, para cada uno de los cuales la leydefine contenidos mínimos;

e) El marco general de las condiciones de elegibilidad de suscandidatos que los partidos pueden legítimamente fijarse;

f) Los procedimientos y condiciones para su constitución yregistro ante el IFE;g) La definición legal, así como las funciones y el procedi-

miento de registro de las Agrupaciones Políticas Naciona-les;

h) El catálogo de derechos y obligaciones genéricas de lospartidos políticos;

i) Las obligaciones mínimas que tienen los partidos en mate-ria de transparencia; j) La definición de cuáles son los asuntos internos de los

partidos políticos que constituyen una frontera para laactuación en funciones de control de la vida interna delos partidos por parte de las autoridades electorales (IFE yTribunal Electoral);

k) El catálogo de prerrogativas de los partidos políticos (ac-

ceso permanente a los tiempos del Estado en radio y latelevisión, financiamiento público, régimen fiscal especial

y franquicias postales y telegráficas);l) Las modalidades y los alcances del régimen de fiscaliza-

ción de los recursos de los partidos políticos, así como lasautoridades competentes y sus atribuciones en la materia;

m) Frentes, coaliciones y fusiones;

n) Las causales de pérdida de registro de los partidos políti-cos, yo) El régimen de liquidación de los bienes de los partidos po-

líticos que pierdan su registro como tales.




Como podemos ver, actualmente el COFIPE contiene una

extensiva regulación en la materia, ello nos lleva a pensar que, enestricto sentido no tendríamos necesidad de una Ley de PartidosPolíticos, pues el Libro Segundo del COFIPE, para todos efectosprácticos, subsana la falta de una ley específica de partidos polí-ticos nacionales. En los hechos la actual regulación es suficiente-mente exhaustiva y completa, aunque sin duda es mejorable enmuchos aspectos.

Incluso, pensando en que la normatividad electoral está com-pilada en un código encargado de regular a las instituciones y losprocedimientos electorales, tiene sentido que la regulación jurídicade los partidos políticos se realice en un libro de dicho ordena-miento. Desde un estricto sentido técnico legislativo resulta inclusoincongruente que exista una ley que regula específicamente a lospartidos políticos que coexiste con un código que regula a las ins-

tituciones político-electorales dado que los primeros, los partidos,son precisamente instituciones centrales del sistema electoral.Sin embargo, tampoco es baladí que en el discurso público

que se ha construido en la última década, se ha creado una per-cepción positiva en torno a la posibilidad de una nueva ley departidos políticos, principalmente porque en el imaginario co-lectivo se ha instalado la idea generalizada de que la creación deuna ley de esa naturaleza construiría una especie de solución casi

instantánea para terminar con la crisis en la que se encuentraninmersos dichos institutos políticos. En ese sentido, hay que teneren cuenta lo que Daniel Zovatto señala en cuanto a que “un buenmarco jurídico no es una bala de plata, pero sin lugar a dudasayuda (y viceversa, su ausencia complica)”19.

Por ello, aunque desde un punto de vista estricto de técnicalegislativa resultaría innecesario contar con una ley de partidos

políticos, vale la pena aprovechar el buen ánimo que se ha gene-

19 Zovatto, D., “Regulación jurídica de los partidos políticos en AméricaLatina. Lectura regional comparada”, en Zovatto, D., Regulación jurídica delos partidos políticos en América Latina, UNAM-IDEA Internacional, México,2008 (2ª reimpresión), p. 176.




rado en torno a esta posibilidad como una importante oportuni-

dad para impulsar reformas que permitan avanzar significativa-mente en la renovación del sistema de partidos en México y parasubsanar algunas omisiones que persisten en la actualidad. Enese sentido, debemos poner énfasis en no limitar los contenidosde una posible ley de partidos a la mera transferencia de los 86artículos que hoy están en el COFIPE.

Una nueva ley que refuerce el sistema de partidos debe, al

menos, desarrollar los siguientes puntos: a) democracia interna;b) respeto de los derechos de la militancia; c) fortalecer la lógi-ca de legalidad al interior de los propios partidos; d) fomentarel fortalecimiento ideológico que debe naturalmente articular laexistencia y el funcionamiento de un partido político; e) propiciaruna mejor rendición de cuentas y mecanismos eficaces de justiciaintrapartidista, y f) fortalecer la transparencia, que son todos ellos

temas ya presentes en la actual legislación, pero que deberíanampliarse y reforzarse.A continuación señalo brevemente algunos de los puntos que,

a mi juicio, deberían de considerarse en cada uno de los temasmencionados, así como otras consideraciones generales cuya re-visión es pertinente:

1. El primer punto que debe definirse en torno a la creación

de una nueva ley que regule esta materia es si debe tratarse deuna “Ley Nacional de Partidos Políticos” o de una “Ley de Parti-dos Políticos Nacionales”. En el primer caso, además de regulara los partidos de carácter nacionales, podrían establecerse requi-sitos mínimos que deberían ser tomados en cuenta por las leyeslocales (como la existencia obligatoria o potestativa de partidospolíticos locales, el porcentaje de afiliados, las condiciones míni-

mas de derechos y obligaciones, la regulación de su financiamien-to, la conversión de partidos políticos nacionales que pierden suregistro en partidos políticos locales, etcétera).

En el segundo caso únicamente podrían establecerse normasque regulen la vida de los partidos políticos nacionales. La deci-




sión en ese sentido quedaría en manos del legislador, pero por

congruencia con el paso significativo que implicaría una defini-ción de este tipo, convendría establecer desde el plano normativofederal, las condiciones y modalidades del sistema de partidos enel ámbito nacional. Lo anterior no es menor porque permitiríaque una fuerza política que eventualmente pierda su registro en elámbito nacional por no haber adquirido el porcentaje mínimo devotos requerido para mantenerlo, pero que en algunas entidades

con procesos electorales concurrentes sí lo hubiera conseguido,pudiera mantener en todo caso su registro como partido local.No se trata de una eventualidad esporádica, de hecho ya

ocurrió con el caso del Partido Socialdemócrata que obtuvo en laselecciones un porcentaje de votos menor al 2% que fija la ley paramantener su registro legal; sin embargo, dicho instituto político ob-tuvo en el Distrito Federal, una de las entidades en donde tenía su

mayor base social, casi el 5% de los votos emitidos en la elecciónlocal coincidente. Ello no implicó el que al perder su registro comopartido político nacional (del que se desprende su derecho, vigentedesde 1977, a participar en todos los procesos electorales estatales

y municipales) desapareciera también en el plano local.La existencia de una legislación secundaria de partidos polí-

ticos nacionales permitiría establecer las bases para que la con-versión de un registro nacional a un registro local pudiera tener

bases jurídicas ciertas y claras.

2. Si se creara una Ley de Partidos Políticos hay que conside-rar que existen una serie de disposiciones actualmente contenidasen el Libro Segundo del COFIPE que no pueden transferirse aesa ley, como es el caso de: a) Las modalidades de acceso a la ra-dio y a la televisión a través de tiempos del Estado que siendo una

materia que, si bien es una prerrogativa de los partidos políticos,también constituye una atribución del IFE y, por lo tanto, convie-ne que la misma esté en el mismo ordenamiento normativo queregula al Instituto; b) La integración del órgano técnico de fisca-lización y el procedimiento de fiscalización de los recursos parti-




distas; en efecto, toda la regulación de la fiscalización electoral,

así como la integración y facultades de la recientemente creadaUnidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticosdel IFE actualmente están dentro del Libro Segundo del COFI-PE y, por congruencia, debería permanecer en el ordenamientodado que se trata de un órgano especializado del IFE y de atribu-ciones que la ley le confiere, y c) El procedimiento de liquidaciónde los partidos políticos que pierdan su registro ya que se trata de

regulaciones que tienen que ver más con la fiscalización de losrecursos de los partidos a cargo de la Unidad de Fiscalización através de un liquidador que de la vida ordinaria de los partidos.

3. Por otra parte, los temas y propuestas concretos que val-dría la pena considerar tanto introducir como modificar respectode la actual legislación sobre partidos políticos, en la ruta de ge-

nerar una legislación específica en la materia, de manera agrupa-da temáticamente son los siguientes:

A. Constitución de partidos políticos nacionales.

i. Revisar los tiempos en los que pueden constituirse partidospolíticos nacionales. Como consecuencia de la reforma de2008 al COFIPE, si bien se eliminó la reserva del derecho

a constituir partidos a las Agrupaciones Políticas Naciona-les (APN), su plazo se extendió de 3 a 6 años (de cara a laselecciones federales intermedias). Sería conveniente quese volviera al plazo original y que de cara a cada procesoelectoral federal se abriera la puerta de entrada al sistemade partidos.

No se trata de un asunto menor; a la par de haber eliminado la

exclusividad que tenían para crear partidos las APN, quefue establecida en 2003, que desvirtuaba el rol de dichasinstituciones y que restringía el acceso de la ciudadaníaa la constitución de partidos políticos, lo cual es sin dudauna buena noticia, el espaciamiento para que las organi-




zaciones de ciudadanos puedan crear un partido estable-

cido en 2008 resulta preocupante. En efecto, es a travésde la posibilidad de crear a un partido que se concreta elderecho de asociación política, oportunidad que deberíapresentarse de cara a cada proceso de renovación de lospoderes electivos del Estado, es decir, ante cada elecciónfederal como originalmente ocurría desde que en 1977arrancó el proceso de cambio político en clave democrati-

zadora en México.ii. Por otra parte, vale la pena revisar los requisitos parala constitución de partidos políticos nacionales. Actual-mente conviven en la ley requisitos formales (el contarcon documentos básicos: declaración de principios, pro-grama de acción y estatutos), con requisitos numéricos(contar con un número total de afiliados equivalente al0.26% del padrón electoral) y de distribución territorial(contar con la presencia y participación de las asambleasregionales de constitución del partido de 3,000 afiliadosen 20 entidades o bien de 300 afiliados en 200 distritoselectorales, al menos).

El problema que hoy se tiene es que los requisitos de dis-tribución territorial que podrían entenderse como unamanera de garantizar la presencia difundida en el territo-

rio nacional de la organización partidista, terminan porpremiar la organización corporativa (a pesar de la prohi-bición expresa que la misma tiene en el artículo 41 de laConstitución y en el capítulo de prevenciones generalesdel Libro Segundo del COFIPE) y desvirtuar el derechode asociación que, se insiste, nutre la figura y la ideade los partidos políticos.

Al fin y al cabo, la demanda de una presencia extendida alo largo y ancho del país es un requisito innecesario pen-sando que ya se está estableciendo una condición de unnúmero determinado de afiliados, pues es absolutamentelegítimo que un partido político nacional tenga una fuer-




te presencia local o regional que debería ser suficiente

para acceder a concederle su registro.iii. Además, valdría la pena pensar en la existencia de um-

brales diferenciados de votación en relación con la per-manencia de partidos políticos, el tipo de financiamientoa que se tiene derecho y el acceso a la representaciónproporcional. Hoy, las tres circunstancias están ancladas aque un partido obtenga al menos el 2% de la votación. Ello

implica una rigidez que bien podría repensarse en aras degenerar un mayor dinamismo en el sistema de partidos yuna maximización del derecho de asociación política.

iv. También debería replantearse la posibilidad de que lafigura del registro condicionado que en varios momen-tos de la historia política moderna del país permitió elacceso a la arena institucional y al ámbito de la represen-tación política a franjas importantes de ciudadanos. Elregistro condicionado estuvo vigente en México de 1977hasta 1986 y de 1990 hasta 1996. Bien podría ser utiliza-da la reintroducción de esta figura como una manera depermitir acceso a nuevas formaciones políticas y con ellooxigenar el sistema de partidos y maximizar la que se hainstalado como una demanda consistente en los tiemposrecientes de permitir una mayor participación de la ciu-

dadanía o, si se quiere, maximizar los derechos de parti-cipación política de los mexicanos.

v. De igual manera, como se anticipaba, debe abrirse la po-sibilidad a que partidos políticos nacionales que pierdensu registro, particularmente en el caso de no obtener elpeso mínimo de votación para mantenerlo (2%) deven-gan automáticamente, si cubren con los requisitos numé-

ricos requeridos por las leyes locales, partidos políticoslocales (pero ello sólo será posible si se crea, como se haadvertido, una “Ley Nacional de Partidos Políticos”).




B. Democracia interna.

Actualmente, y como consecuencia de la reforma al COFI-PE de 2008 se incorporaron a la legislación electoral una seriede criterios generales de democracia interna básicos al establecerciertos contenidos mínimos que deben contener los Estatutos delos partidos políticos, así como a través de una serie de otras de-claratorias generales. Se trató de un avance importante que en

buena medida llevó a la ley los elementos que el Tribunal Elec-toral del Poder Judicial de la Federación había establecido por lavía jurisprudencial20.

Sin embargo, la regulación actual adolece todavía de muchaambigüedad que sería pertinente pudiera aclararse y con ello de-terminar parámetros mínimos de democracia interna. Una revi-sión de las normas en esta materia podría incorporar como ele-mentos adicionales los siguientes:

i. Especificar los criterios de integración de la AsambleaNacional o del órgano equivalente para poder ser consi-derada representativa de la militancia;

ii. El establecimiento desde la ley de los derechos mínimosde los militantes y obligación de su garantía en las nor-mas internas de los partidos;

iii. El establecimiento desde la ley de los criterios de no dis-

criminación que benefician a los militantes;iv. Los criterios mínimos que deben caracterizar a los ór-

ganos de justicia intrapartidaria para garantizarles unaefectiva autonomía (tales como estabilidad en el encargode sus integrantes, remuneraciones de los mismos, y cri-terios de integración así como de remoción);

v. La determinación de los criterios mínimos de actuación

de los órganos de justicia intrapartidaria (atribuciones,

20 Tesis de jurisprudencia ESTATUTOS DE LOS PARTIDOS POLÍTI-COS. ELEMENTOS MÍNIMOS PARA CONSDIERARLOS DEMOCRÁ-TICOS. Sala Superior; tesis S3ELJ 03/2005.




tiempos máximos de resolución, garantías de debido pro-

ceso legal, etcétera);vi. La obligación de establecer en los estatutos los mecanis-

mos de “control de poder” (tales como la posibilidad derevocar a dirigentes –así como el procedimiento para ha-cerlo-, los periodos máximos de duración de dirigencias,entre otros).

vii. El establecimiento de cuáles son las condiciones míni-

mas que deben tener los procedimientos democráticosde elección de candidatos y dirigentes. De igual maneradeberían fijarse con mucho mayor precisión de lo queahora se hace con el ambiguo y problemático conceptode “precampañas”, los tiempos en los que los partidospolíticos deben definir a sus candidatos (fijando eventual-mente fechas iguales para todos los partidos con el fin de

evitar el fenómeno del “transfugismo”). En efecto, la de-terminación ensayada en algunas normas locales y recu-rrentemente planteada de que una persona que contien-de por una candidatura partidista no puede postularsepor otro partido político difícilmente resistiría un test deconstitucionalidad (por los alcances que se le han dado

jurisdiccionalmente al derecho de ser votado).

C. Transparencia.

Por lo que hace a este tema, debería adecuarse las normasque regulan la transparencia a la que están obligados los partidospolíticos en el Código comicial federal para atender las siguientespreocupaciones que pueden constituir una agenda temática parafuturas reformas que estén encaminadas a fortalecer esta condi-

ción de la democracia constitucional al interior de esos institutospolíticos:i. Debe suprimirse del texto de la ley el concepto de “in-

formación no pública” que actualmente recoge el CO-FIPE en su artículo 44. Dicho precepto establece que




“no será pública la información relativa a los procesos

deliberativos de los órganos internos de los partidos; lacorrespondiente a sus estrategias políticas y de campañaselectorales; la contenida en todo tipo de encuestas porellos ordenadas, así como la referida a las actividades denaturaleza privada, personal o familiar, de sus afiliados,dirigentes, precandidatos y candidatos a cargos de elec-ción popular”.

Vale la pena señalar que la referida idea de “información nopública” es conceptualmente inexistente y contravienelos principios del artículo 6° constitucional. Se trata deun concepto introducido en el Código electoral con lareforma de enero de 2008 que resulta inadmisible puestoque introduce una categoría no reconocida por la normafundamental que clasifica a la información en tres úni-

cas clases: “pública”, “confidencial” y “temporalmentereservada”.Aunque la categoría de información “no pública” no ha sido

objeto de impugnación ante la Suprema Corte de Justi-cia de la Nación ni ante el Tribunal Electoral del Poder

Judicial de la Federación, se trata de una idea que contra-viene la lógica misma de la transparencia como elementodistintivo de las democracias constitucionales que debe-

ría eliminarse del texto legal.ii. Debe establecerse desde la ley la obligación de contar

con un padrón de militantes y de su actualización perma-nente. No debe olvidarse que la existencia de un númeromínimo de afiliados permanente es una condicionantepara que los partidos políticos nacionales mantengansu registro legal, por lo que el contar con un padrón de

militantes actualizado y verificable constituye un requi-sito que no puede ni debe obviarse, más aún cuando delmantenimiento de dicho registro se desprende una seriede prerrogativas constitucionales como son la posibilidadde postular a candidato a cargos de elección popular, el




recibir importantes cantidades de financiamiento públi-

co, el acceder a los tiempos del Estado en radio y tele-visión, así como contar con un régimen fiscal especial yfranquicias postales y telegráficas.

iii. De igual manera, debería establecerse en la ley la obliga-ción para los partidos políticos de contar con una versiónpública del padrón, que omita datos confidenciales desus afiliados y que permita ser consultada por la ciudada-

nía en general.iv. Integrar todas las obligaciones de transparencia de lospartidos en un único documento normativo. Lo anteriorresulta conveniente para facilitar a los partidos políticosel cumplimiento de sus obligaciones en la materia, asícomo al público el conocimiento de las mismas y, en con-secuencia, de la información de los partidos que es acce-

sible en ejercicio del derecho a la información. Y es quehoy existe una dispersión normativa que ve desperdiga-das las obligaciones de los partidos en en el COFIPE, enReglamento específico del IFE, en la materia así como enotros lineamientos y en los Reglamentos de Fiscalización.

iv. Un punto adicional tiene que ver con la necesidad de re-gular las obligaciones de archivos de los partidos políticos

y, en ese sentido, definir la temporalidad, la clasificación

de la información (información confidencial y reservada) y archivo histórico de cada partido político.

v. Finalmente vale la pena pensar en la conveniencia de lacreación de una estructura de transparencia, tal comoun comité de Información al interior de los partidos po-líticos ante el cual puedan presentarse directamente lassolicitudes de información por parte del público. De esa

manera, el IFE en primera instancia y el Tribunal Elec-toral como última instancia, quedarían como los órganosgarantes de los derechos ciudadanos frente a los partidospolíticos. En ese sentido, no debe obviarse la discusión yla definición sobre la pertinencia de si los partidos políti-




cos serán sujetos obligados directos o sujetos obligados a

través del IFE –como ocurre actualmente-, tal y como semencionó antes.

En ese sentido resulta indispensable repensar la relación quequeremos generar entre los partidos políticos y los ciudadanos enmateria de transparencia, bajo la óptica de generar una mayorlegitimidad a los partidos que puede derivar del vínculo directoentre ellos.

D. Otros temas.

Adicionalmente valdría la pena reflexionar sobre la pertinen-cia de los siguientes puntos que de manera complementaria per-mitirían un reforzamiento de la calidad democrática del sistemade partidos en México:

i. Que se reivindique la centralidad de las plataforma elec-torales en las contiendas electorales como el elementoprogramático que debe nutrir la competencia política.Para ello debería reintroducirse el porcentaje de tiemposque deberían destinarse en la propaganda de los partidosen radio y televisión para la difusión de la plataformaselectorales (disposición que fue suprimida en la reformadel COFIPE de 2008), así como establecer la obligación

expresa de los partidos políticos de confrontar platafor-mas electorales durante campañas.

ii. Definir legalmente los “actos anticipados de precampa-ña”, figura prohibida por expresamente por la legislación

–incluso con la posibilidad de que al infractor que loscometa pueda llegar a negársele el registro legal comocandidato- pero que ha sido objeto de una interpretación

poco precisa y hasta contradictoria por parte de las au-toridades electorales. Sería preciso una definición clara eindubitable. De igual manera sería pertinente establecerlos plazos en los que se aplica una la restricción al “pro-selitismo personal”, es decir, definir el periodo temporal




en el que puede incurrirse en actos anticipados de cam-

paña, una definición que resulta sumamente pertinentepara no anular la posibilidad natural y necesaria de quelos actores políticos se pronuncien sobre la vida pública ysus problemas de manera libre e irrestricta.

iii. Eliminar la prohibición hoy contenida en la Constitución y en el Código de que los partidos y sus candidatos rea-licen “expresiones que denigre a las instituciones y parti-

dos” en virtud de la ambigüedad del término. Cosa dis-tinta opera con el caso de la “calumnia a las personas”que es un concepto mucho más claro y determinable.

iv. Definir la posibilidad legal de la existencia de coalicioneselectorales, legislativas y de gobierno, entendiendo a es-tas dos últimas como consecuencia de las primeras.

v. Que los partidos políticos tengan la obligación de contar

con un centro de formación política en donde puedanformar cuadros y fomentar la discusión ideológica y pro-gramática entre sus militantes.

III. Para terminar

Si la Ley de Partidos nos permite reforzar y reparar el sis-tema de partidos, podríamos aprovechar ese buen ánimo para

efectivamente oxigenar, fortalecer e intentar reivindicar ante laopinión pública los partidos políticos. Al tiempo que se manten-ga el equilibrio entre la autodeterminación que permite dar unaidentidad política, ideológica a un propio partido político, y elrespeto, por otra parte, a los principios, a los cánones de demo-cracia y de legalidad que deben de inspirar a todo partido en unsistema democrático.

Cabe decir, a contracorriente del sentido común, que la con-solidación democrática pasa no por cerrar las puertas del sistemade partidos, sino por abrirlas de manera franca a nuevas alterna-tivas que permitan una mejor expresión de la pluralidad y que,además, oxigenen y estimulen la competitividad política.




Si lo que se quiere hoy es abrir los espacios de participación

de los ciudadanos y potenciar sus derechos políticos (entre los quese encuentra, no lo olvidemos, el de asociación), más que buscaralternativas que no dejan de ser un complemento al sistema departidos, como la subsidiaria figura de las candidaturas indepen-dientes, hay que explorar las soluciones que permitan potenciarla participación política, estimular el pluralismo (condición y ex-presión de la democracia) y así crear un contexto de exigencia a

los partidos existentes para que se democraticen, se renueven y sevuelvan atractivos para los ciudadanos.En síntesis, democratizar el sistema de partidos sólo puede

hacerse con una lógica incluyente y fortalecedora del pluralismopolítico.



157

PRINCIPIO DEMOCRÁTICO Y PARTIDOS POLÍTICOSEN COLOMBIA

Auusto Hernández Becerra *

SUMARIO: Introducción. I. Autonomía y democracia inter-

na. 1. La libertad como principio de las organizaciones políticas.

2. Deber constitucional de organización democrática. 3. Inter-

vención del órgano electoral en la vida interna de los partidos políticos. II. Derechos de los militantes y disciplina interna. 1.

Los militantes y el partido. 2. La lealtad hacia el partido. III. Selección de candidatos. 1. Consulta popular para designar can-

didatos. 2. Candidaturas independientes. IV. Transparencia

IntroduccIón

El análisis del estado de la democracia interna en la oranización yfuncionamiento de los partidos políticos colombianos plantea dificul-tades considerables, debido a la sinular evolución del sistema de par-tidos durante los últimos veinte años y a la ravedad de las amenazasque se han cernido sobre sus instituciones democráticas. En esta co-

yuntura resulta visible la tensión entre un país político tradicional que

se sostiene en prácticas clientelistas y la compra de los votos, y un país

* Maistrado de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estadode Colombia, Profesor Emérito de la Universidad Externado de Colombia.



AUgUSTO HERNÁNDEZ BECERRA 158

político moderno que con creciente audiencia se desenvuelve en las

randes ciudades y apela con éxito a la opinión pública.A pesar de las prácticas políticas de alunos sectores pode-

rosos que se resisten a la modernización, son viorosos los sinosvitales de una democracia que lucha por defender y consolidarsus instituciones.

A partir de la Constitución de 1991, lueo de un prolona-do periodo de bipartidismo, que a lo laro de 140 años lleó a

ozar de una reconocida fortaleza y estabilidad pero que al finalsufrió una prolonada crisis, Colombia se ha convertido en unlaboratorio permanente de reformas a los partidos políticos, ycon ello, su sistema ha derivado hacia un multipartidismo ines-table y errático.1 El hecho es que, en parte debido a la aperturahacia nuevas oranizaciones políticas promovida en la reformade 1991 y también por razón de raves hechos sobrevinientes, ha

sido necesario impulsar repetidamente, durante los últimos años,reformas constitucionales y leales que han tenido fuerte impactoen el réimen de los partidos políticos.

En 1991 se propició una apertura del sistema bipartidista a ter-ceras fuerzas, representadas en lo que los artículos 107 y 108 de-nominan “movimientos políticos”, “rupos sinificativos de ciu-dadanos” y “movimientos sociales”. Todas estas oranizaciones,prácticamente en pie de iualdad con los partidos políticos, pueden

inscribir candidatos a las distintas elecciones y si obtienen personería jurídica, lo cual no es muy difícil, tendrán derecho a financiaciónoficial para su sostenimiento y para sufraar los astos de campaña,así como la prerroativa de utilizar medios de comunicación del Es-tado.2 De esta manera, el país ha vivido en estos últimos veinte añosun periodo de evidente “despartidización” de la política.

1 V. Auusto Hernández Becerra. “Reulación jurídica de los partidos po-líticos en Colombia”, en Regulación jurídica de los partidos políticos en América Latina.

UNAM, International IDEA, México, 2006, p. 331 y ss.2 En materia de financiación, por ejemplo, el artículo 13 de la ley 130

de 1994 dice así: “Artículo 13. Financiación de las campañas. El Estado con-tribuirá a la financiación de las campañas electorales de los partidos y movimien-



PRINCIPIO DEMOCRÁTICO Y PARTIDOS POLÍTICOS EN COLOMBIA 159

La praxis política ha alentado la framentación de los dos

partidos tradicionales en distintos rupos o corrientes, lo cualles llevó a perder el control mayoritario en las corporaciones pú-blicas, cediendo este luar a coaliciones de todo linaje, tanto enel nivel nacional, como en los departamentos y en los munici-pios. Las campañas presidenciales, así como las de obernadores

y alcaldes, obedecen a la necesidad de contar en la corporaciónpública no con el apoyo de un partido o movimiento, sino de

una coalición. Coaliciones con sujeción a pocas relas. Este va-cío normativo, que no es casual, olpea eficazmente la posiciónde privileio que tradicionalmente ozaron los partidos políticos.

Coalición es quizá la expresión más frecuentemente utilizada enlos preparativos de la campaña. Contar con esa coalición es la clavede la obernabilidad en la nación, en el departamento, en el muni-cipio. La búsqueda afanosa de la futura coalición determina la diná-

mica de los preparativos electorales y el comportamiento de todas lascorrientes políticas, que fluctúan incesantemente hasta encontrar re-poso en el equipo de ensueño que asumirá las riendas del Conreso,de la asamblea departamental, del concejo municipal. Hace ya másde quince años que la lóica de las campañas electorales, de las elec-ciones y del obierno está dominada por el concepto de coalición.

Se hace política no simplemente para ser eleido, sino paraformar parte de la coalición. Estar en la coalición permite parti-

cipar del poder. La solidez de la coalición incide en la salud de lasrelaciones entre el ejecutivo y el órano coleiado. Cuando el en-tendimiento del obierno con la coalición se debilita ,sobrevienela crisis. En este punto, el restablecimiento de la paz política y dela normalidad administrativa (para lo cual es necesario restable-cer una relación de confianza con las mayorías que controlan lacorporación) se lora no sin serios esfuerzos y randes entuertos.

Éste es quizás el aspecto más oscuro de la política colombiana enesta era de las coaliciones. En política nada es ratuito y, en es-

tos políticos, lo mismo que las de los movimientos sociales y rupos sinificativosde ciudadanos que postulen candidatos...”




pecial, el restablecimiento de una coalición resquebrajada por la

pérdida de crédito del ejecutivo o por malos entendidos en tornoa los compromisos que hicieron posible oranizar la coalición.

Éstas son alunas de las circunstancias que afectan a lasoranizaciones partidistas en lo relativo a su autonomía y a su de-mocracia interna, que eneran inseuridad en cuanto a los dere-chos de los militantes y a la disciplina interna, que han incentiva-do las consultas internas y las candidaturas independientes, y que

han hecho de la transparencia uno de los más recientes objetivosde la reforma política. Alrededor de estos cuatro puntos se desa-rrolla la exploración del estado de la democracia en el sistema departidos que viene a continuación.

I. a utonomía y democracIa Interna

Las autonomías en toda democracia suponen la existencia de lí-mites. Así ocurre con la autonomía de la personalidad de todoindividuo frente a la ley, la autonomía de los obiernos territorialesfrente al obierno nacional, la autonomía de las administracionesdescentralizadas frente a la administración central. En relacióncon la autonomía de los partidos, la cuestión radica en establecerhasta dónde pueden avanzar la Constitución y la ley en medidasde intervención a la actividad política, sin vulnerar el núcleo esen-

cial de la autonomía que es propia de las oranizaciones políticasen toda democracia, ni el propio principio democrático a cuyoservicio están dichas oranizaciones.

La definición de límites a la autonomía de los partidos es ne-cesaria en la medida en que contribuya a consolidar los princi-pios, valores y derechos constitucionales. Por consiuiente, las re-las sobre la oranización y actividad de los partidos no deberán

disminuir en forma aluna su capacidad para ejercer la oposicióndemocrática y asumir la personería de los sectores de opinión queleítimamente representan, ni para ser alternativa de poder, ozarde libertad para desarrollar todas las actividades que le permitandivular su pensamiento y atraer simpatizantes y adherentes.




De otra parte, deberá conjurarse el peliro, siempre presente

en este tipo de reulaciones, de exponer los partidos a accionesde las autoridades que pudieran estar motivadas en intereses opropósitos puramente políticos, distintos del interés eneral.

La Constitución no consara expresamente el derecho de lospartidos políticos a ozar de autonomía, pero este silencio de laCarta Política nunca ha dado luar al cuestionamiento de un atri-buto de las oranizaciones partidistas que se da por sobreentendi-

do en toda democracia. En cuanto a las orientaciones de la Cartaen lo relacionado con el tópico de autonomía y democracia, cabeseñalar, en primer luar, que la creación de los partidos se concibeen la Constitución a partir de la libertad individual, del ejerciciopráctico de los derechos políticos y, en concreto, del derecho deasociación de los ciudadanos para participar en la política.

En seundo luar debe reistrarse el hecho de que la Constitu-

ción, en sucesivas reformas recientes, ha introducido relas que apun-tan hacia la democratización interna de los partidos. En tercer luarla más reciente reforma constitucional (Acto Leislativo N° 1 de 2009)pone énfasis especial en la sujeción de las oranizaciones partidistas ala inspección, viilancia y control del Consejo Nacional Electoral, asícomo a deberes especiales, relas precisas de responsabilidad y prin-cipios y relas relativos a su oranización y funcionamiento.

1. La libertad como principio de las organizaciones políticas

Los partidos son asociaciones de ciudadanos que tienen la finali-dad específica de satisfacer el derecho que a todos reconoce la Cons-titución para “participar en la conformación, ejercicio y control delpoder político”, seún se desprende del artículo 40. Los partidosozan de un reconocimiento especial en el ordenamiento jurídico,

tienen derechos y están sujetos a deberes, y son la resultante de underecho político de los ciudadanos, consarado en el numeral 3 delartículo 40, seún el cual todo ciudadano puede “constituir partidos,movimientos y arupaciones políticas sin limitación aluna; formarparte de ellos libremente y difundir sus ideas y proramas”.




El derecho individual de constituir oranizaciones partidistas

aparece reforzado en el artículo 107 cuando declara que “se aran-tiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, oranizar y desa-rrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse aellos o de retirarse”. Ciertamente, éste es un derecho que se ejerce“sin limitación aluna”, lo cual ha de entenderse particularmenteen lo atinente a las ideas o doctrinas que profese el partido, puestoque la Constitución no pone cortapisa aluna en tal sentido.

Cualquier tipo de idea o de proyecto político puede, porconsiuiente, ampararse en un partido político, y sus actividadesúnicamente estarán limitadas por las restricciones comunes a lascuales toda persona o institución está sometida en un Estado deDerecho, relativas al deber de respetar la Constitución y la ley.

El artículo 108 de la Carta Política impone a los partidos y mo-vimientos políticos una obliación que, con todo, ha de entenderse

como expresión de su autonomía para oranizarse y autorreular-se, cuando prescribe: “Los Estatutos de los Partidos y MovimientosPolíticos reularán lo atinente a su Réimen Disciplinario Interno”.

Los principios libertarios que se predican de los ciudadanospara constituir partidos se transmiten a las oranizaciones resul-tantes de su asociación con otros para crearlos, y es aquí en dondeencontramos un fundamento firme de su autonomía en el ordenconstitucional. Así como la Constitución proclama la libertad de

todo ciudadano para constituir partidos o movimientos políticos,también tiene arantizada su libertad para afiliarse a un partido opara retirarse de éste. La libertad de afiliación tiene, con todo, unlímite en el artículo 107, en cuanto dispone que “En ninún caso sepermitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más deun partido o movimiento político con personería jurídica”.

2. Deber constitucional de organización democrática

Los partidos y movimientos políticos están sujetos a la obliaciónconstitucional expresada en los siuientes términos: “se oraniza-rán democráticamente” (artículo 107). Esta rela es un tanto am-




biua. Con todo, la Constitución suministra alunos elementos de

análisis que permiten discernir el alcance de la rela, que no estálimitada a la oranización partidista, pues se extiende también aalunos aspectos concretos de su funcionamiento, de los cualesse tratará más adelante, al analizar los derechos de los militantesfrente a las oranizaciones partidistas.

En el ámbito de la democratización de los partidos fiuratambién la importante institución de las consultas populares para

seleccionar los candidatos a las distintas elecciones, tema que for-ma parte de capítulo especial más adelante.Siempre en aras del principio democrático, el artículo 107

impone a los directivos de los partidos y movimientos políticos laobliación de propiciar “procesos de democratización interna”,no claramente establecidos y que la ley respectiva deberá preci-sar, así como el “fortalecimiento del réimen de bancadas”, reu-

lado en la ley 974 de 2005.3. Intervención del órgano electoral en la vida interna de los partidos políticos

El Consejo Nacional Electoral es la autoridad superior de laoranización electoral,3 la cual tiene a su caro la oranización,dirección y viilancia de las elecciones. En virtud de lo dispuestoen el artículo 265 de la Carta4, el Consejo Nacional Electoral tiene

las funciones especiales de reular, inspeccionar, viilar y controlarla actividad electoral de todas las oranizaciones partidistas (lospartidos políticos, los movimientos políticos y los rupos sinificati-vos de ciudadanos) así como también la sus representantes leales,directivos y candidatos, “en todo lo cual deberá arantizar el cum-plimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden”.

En particular, le corresponde velar por el cumplimiento de

las normas sobre partidos y movimientos políticos y de las dis-

3 Oranismo constitucional autónomo e independiente, seún el artículo120 de la Constitución.

4 Recientemente modificado por el Acto Leislativo N° 1 de 2009.




posiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; por

los derechos de la oposición y de las minorías, y por el desarrollode los procesos electorales en condiciones de plenas arantías.(numeral 6). Iualmente, es función suya reconocer personería

jurídica a los partidos, movimientos políticos y rupos sinificati-vos de ciudadanos (artículo 108), distribuir los aportes del Estadopara la financiación de los partidos y sus campañas (artículo 265numeral 7) y relamentar su participación en los medios de co-

municación social del Estado (numeral 10), entre otras.La más reciente reforma constitucional (Acto Leislativo N°1 de 2009) ha incrementado las atribuciones de intervención,control y sanción del oranismo electoral nacional sobre los par-tidos, sus dirientes y candidatos. Así, por ejemplo, por rela e-neral “Los partidos y movimientos políticos deberán responderpor toda violación o contravención a las normas que rien su

oranización, funcionamiento o financiación”. Las sanciones po-drán consistir en multas, devolución de los recursos públicos per-cibidos mediante el sistema de reposición de votos e, incluso, lacancelación de la personería jurídica.

De acuerdo con la ley, las funciones de inspección, viilancia y control, le permiten al Consejo Nacional Electoral exiir infor-mes, adelantar averiuaciones, iniciar procedimientos sanciona-torios y aplicar sanciones a los partidos, sus dirientes y demás

funcionarios que pudieran tener responsabilidad en la violaciónde disposiciones relacionadas con aspectos tales como financia-ción de las campañas políticas, recepción de donaciones no auto-rizadas, realización de astos irreulares y otros malos manejos.

II. derechos de los mIlItantes y dIscIplIna Interna

1. Los militantes y el partido

Los militantes ozan de numerosos derechos especiales frentea su partido o movimiento político. Alunos de ellos no son explí-




citos en la Constitución, pero sin mayor dificultad se inducen de

sus dictados. Entre ellos cabe citar los siuientes:

• Derecho de crear todo tipo de arupaciones políticas.• Derecho de afiliarse, de pertenecer y permanecer, y de reti-

rarse.• Derecho de influir en las decisiones más importantes.• Derecho de ser informado.•

Derecho de exiir rendición de cuentas.• Derecho de participar.• Derecho de ser consultado para eleir los candidatos de los

partidos .• Derecho de aspirar a ser candidato por el partido.• Derecho de difundir los proramas del partido.• Derecho al debate democrático de los presupuestos.• Derecho de revocar el mandato de los eleidos en los casos

y en la forma que establecen la Constitución y la ley.

Derecho de disentir por razones de conciencia cuando labancada haya convenido votar en determinado sentido.

Alunos de estos derechos son políticos en el más puro sen-tido, pues se predican de todo ciudadano y el Estado es el pri-mero en ser llamado a proteerlos y arantizarlos (derecho de

crear todo tipo de arupaciones políticas, derecho de afiliarse, depertenecer y permanecer, y de retirarse). Los otros derechos deesta lista son lo que se ejercen por el hecho de pertenecer a unadeterminada formación política, y que se demandan de la ora-nización y de sus autoridades internas.

Caso especial es el derecho de revocar el mandato de los ele-idos, pues de éste son titulares no sólo los militantes del partido,

sino todos los ciudadanos de la respectiva circunscripción electo-ral.5 El derecho de disentir por razones de conciencia, cuando labancada haya convenido votar en determinado sentido, es espe-

5 Ley 141 de 1994




cial porque se predica únicamente de quienes forman parte de

corporaciones de representación popular.6

Como una forma de arantizar el derecho de los militantes ala participación en la vida interna de las oranizaciones partidis-tas, el artículo 108 de la Constitución sanciona severamente (conpérdida de la personería jurídica) a los partidos y movimientospolíticos que no celebren, por lo menos una vez cada dos años,“convenciones que posibiliten a sus miembros influir en la toma

de las decisiones más importantes de la oranización política”.El parárafo 3° del artículo 12 de la ley 130 de 1994 estableceque los partidos y movimientos con personería jurídica están obli-ados a debatir y aprobar democráticamente sus respectivos presu-puestos. Al revisar previamente la constitucionalidad de esta ley, laCorte Constitucional, en la Sentencia C-089 de 1994, declaró con-dicionalmente exequible este parárafo “en cuanto se refiera al com-

ponente de los presupuestos que tena su orien en fondos públicos.”2. La lealtad hacia el partido

Es de ran interés para la defensa de la democracia representativapreservar unas condiciones mínimas de fidelidad al partido. Nodebe ser ajeno al carácter voluntario y democrático de las orani-zaciones partidistas que todos sus interantes, dirientes y militan-

tes, les sean fieles en el acatamiento de sus relamentos, doctrinas yautoridades. Es una condición indispensable para impedir que lospartidos terminen siendo utilizados para propósitos distintos de losque inspiran su oranización, o sean manipulados para fines con-trarios a la democracia, o se abuse de ellos para obtener beneficiospersonales, todo lo cual no sólo desprestiia a los partidos y a lapolítica, sino debilita las instituciones democráticas.

Quien es eleido por un partido asume responsabilidades defidelidad ante él y ante quienes, con su voto, hicieron posible laelección. Tiene relevancia constitucional y es de interés público

6 Ley 974 de 2005




la riurosa observancia de este principio por parte de los eleidos,

no sólo por respeto a la voluntad de los electores expresada en lasurnas, sino para defender la institucionalidad de los partidos eimponer principios de responsabilidad política y ética a quieneshan sido unidos por el sufraio con la dinidad de la represen-tación política.

La obliación de los eleidos por un partido o movimien-to político a corporaciones públicas de actuar como bancada

ha sido una importante novedad de los últimos años en Colom-bia. Sobre este tema, el artículo 108 de la Constitución dice “losmiembros de las Corporaciones Públicas eleidos por un mismoPartido o Movimiento Político o rupo sinificativo de ciudada-nos actuarán en ellas como bancada en los términos que señalela ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democráti-camente por éstas.” 7

De acuerdo con esta disposición, las distintas oranizacionespartidistas podrán imponer sanciones a los miembros de las ban-cadas por la inobservancia de sus directrices. Dichas sancionesse fijarán radualmente hasta la expulsión, y podrán incluir lapérdida del derecho de voto del Conresista, Diputado, Concejalo Edil por el resto del periodo para el cual fue eleido. De estamateria se ocupa la ley 974 de 2005, “por la cual se relamentala actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones

públicas y se adecua el Relamento del Conreso al Réimende Bancadas.” Conforme a su artículo 2°, los miembros de cadabancada actuarán coordinadamente y emplearán mecanismosdemocráticos para la toma de decisiones al interior de las corpo-raciones públicas. Seún el artículo 4° de esta ley, los estatutos delas oranizaciones partidistas podrán establecer relas especialespara el funcionamiento de sus bancadas.

El réimen de bancadas recibió un considerable impulso conla sentencia C-141 de 2010 de la Corte Constitucional, que con-

7 La Constitución consara una sola excepción a la disciplina de bancadas aldisponer que “los Estatutos Internos de los Partidos y Movimientos Políticos determi-narán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará este réimen”.




denó el transfuuismo y respaldó la autoridad de los partidos po-

líticos para imponer disciplina a sus miembros en relación conlos acuerdos de bancada para actuar en las cámaras leislativas.8

En este fallo, recuerda la Corte que “ con el objetivo de darfortaleza a las bancadas en el camino por que sus miembros aca-ten la disciplina propia de su funcionamiento, la disposición cons-titucional estableció un réimen disciplinario que permite a lospartidos y movimientos políticos sancionar a los miembros de su

bancada en los casos en que no se actúe de conformidad con loacordado por ésta, permitiendo que se imponan aquellas medi-das previstas en los estatuto del partido, las que, no obstante serimpuestas por el partido, pueden afectar el ejercicio de las fun-ciones que como conresista ejerza el miembro de la bancada”.

Al condenar un comportamiento de varios conresistas con-trario a las previas decisiones de su bancada, la Corte declaró

que “de los hechos anteriormente consinados se desprende quelos representantes en cuestión: (i) desconocieron la disciplina debancada y votaron los impedimentos en contra de las directricesseñaladas por ésta; (ii) en luar de ejercer el derecho de defensaante el Comité de Ética del Partido Cambio Radical prefirieronacudir al expediente de cambiarse al Partido de la U, con el pro-pósito de eludir la potestad sancionadora de la primera arupa-ción política; (iii) la razón para apartarse de las directrices fijadas

por la bancada en la votación que tuvo el luar el 26 de aosto de2009 no fueron asuntos de conciencia, único motivo autorizadopor el artículo 108 constitucional”.

Y concluye así la Corte que “considera por lo tanto esta Cor-poración que la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes,al haber sido advertida oportunamente de la sanción impuesta porel Consejo de Control Ético del Partido Cambio Radical no podía

permitir que los conresistas afectados por la misma participaranen la votación que tuvo luar el primero (01) de septiembre de

8 Corte Constitucional. Sentencia C-141 de 2010 (febrero 26), ExpedienteCRF- 003, Maistrado ponente: doctor Humberto Antonio Sierra Porto.




2009, pues éstos habían recurrido al cambio de partido para esca-

par del poder sancionador de dicha arupación política y, adicio-nalmente, porque la Mesa Directiva y la Plenaria de la Cámara ca-recen de competencia para examinar las sanciones impuestas porun partido político. Por esta razón, se concluye, que no es posibletener como votos válidos los depositados por los representantes…”

III. seleccIón de candIdatos

Por rela eneral los candidatos se desinan en convenciones máso menos democráticas, en las que participan los conresistas y de-más notables del partido y representantes de los diversos estamen-tos: la mujer, la juventud, etcétera; o por decisión pura y simple delos dirientes. Excepcionalmente se realizan consultas populares,que hasta la fecha son tan solo una opción que el partido puede

libremente tomar o dejar.1.Consulta popular para designar candidatos

La consulta popular para desinar candidatos existe en Co-lombia desde 1991 y forma parte de los numerosos procedimientosde democracia directa que se introdujeron para fomentar la par-ticipación ciudadana.9 La consulta popular no es obliatoria paralos partidos, sino simplemente una opción, señala el artículo 107de la Constitución. La ley 130 de 1994 dispone que la oraniza-ción electoral colaborará en la elección de las directivas naciona-les de los partidos y movimientos políticos, cuando ésta se realicecon la participación directa de sus afiliados. El artículo 10 de la

9 Artículo 103. Son mecanismos de participación del pueblo en ejerciciode su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabil-do abierto, la iniciativa leislativa y la revocatoria del mandato.

Seún el artículo 40 numeral 2 de la Constitución, es derecho de todo ciuda-dano “tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares yotras formas de participación democrática.”






un derecho en los términos de que “los Partidos y Movimientos Polí-

ticos con Personería Jurídica reconocida podrán inscribir candidatosa elecciones. Dicha inscripción deberá ser avalada para los mismosefectos por el respectivo representante leal del partido o movimientoo por quien él deleue. Los movimientos sociales y rupos sinificati-vos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos.”

Las candidaturas independientes, al no contar con un aval orespaldo oficial de un partido o movimiento político, que son los

que cuentan con personería jurídica, necesitan acudir a la reco-lección de firmas, de número variable dependiendo de la impor-tancia de la elección, y constituir una arantía de seriedad de lacandidatura.10

Las candidaturas independientes o “cívicas” tuvieron un éxi-to notable desde las primeras elecciones populares de alcaldes en1988. Aun cuando los partidos políticos parecieron recuperarse

de ese olpe inicial, numerosas elecciones de importancia en lasciudades han llevado a la alcaldía, con frecuencia, a candidatosindependientes. El hecho también se ha presentado en relacióncon la elección de obernadores a nivel departamental.

Parece tratarse de un fenómeno paralelo al debilitamientode los partidos políticos tradicionales, al acomodamiento de laclase política, a la framentación de esos partidos en rupos y ala efectiva aparición de nuevas fuerzas políticas, en sintonía estos

últimos con corrientes de opinión independiente que se han inte-resado en la renovación y modernización de la política.

En las elecciones presidenciales se ha instaurado la “desparti-dización” de las candidaturas, que ya no se presentan como partede un partido o movimiento político, sino como candidaturas su-prapartidistas o de coalición de partidos o de fracciones de parti-dos políticos. Así anaron la Presidencia de la República, Andrés

Pastrana (al frente de la coalición denominada “gran Alianzapor el Cambio”, 1998-2002), Álvaro Uribe Vélez (al frente de la

10 El Acto Leislativo N° 1 de 2009 extiende el derecho de obtener perso-nería jurídica a los “rupos sinificativos de ciudadanos” (artículo 2°).




coalición denominada “Primero Colombia”, 2002-2006, y lueo

2006-2010) y Juan Manuel Santos (Partido Social de Unidad Na-cional, que es en realidad una coalición, 2010-2014).

eleccIón presIdencIal 2002:









De las anteriores ráficas se desprende que las candidaturaspresidenciales ,por encima o por fuera de los partidos, parecenhaber incrementado sostenidamente el volumen de la participa-ción electoral. Estas candidaturas recoen más opinión y por tan-to más votos que las candidaturas de partido, porque son produc-to de coaliciones o alianzas11 que suman especialmente entre los

sectores moderados de todos los partidos, además de los sectoresindependientes, que no militan en ninún partido pero que seaniman a participar cuando se trata de la elección de presidentede la República.

La transformación del sistema de partidos en un sistema decoaliciones ha creado condiciones de mayor obernabilidad parael presidente de la República, pues el mecanismo de coaliciónpara eleirlo, en el cual participan activamente las oranizacio-nes partidistas y los candidatos a las cámaras leislativas, le per-mite aseurar amplias mayorías en el órano Leislativo. La elec-ción presidencial ha adquirido una sinificación plebiscitaria, y leune de una leitimidad que le ha permitido obernar con altosíndices de popularidad.

Para el elector, las candidaturas independientes parecen habertenido un atractivo mayor que las candidaturas de partido, quizá

por el decaimiento de la popularidad de los partidos tradicionales.La apatía que venía suscitando la polarización de las campañas

11 En Colombia las coaliciones no están especialmente reuladas en la ley,pero la jurisprudencia las ha entendido como una práctica de naturaleza demo-crática indiscutible. La ley 130 de 1994 alude a ellas como un fenómeno obvio,en el artículo 13, en los siuientes términos: “Los partidos y movimientos queconcurran a las elecciones formando coaliciones determinarán previamente laforma de distribución de los aportes estatales a la campaña. De lo contrario,perderán el derecho a la reposición estatal de astos...” Sin embaro, no sepuede desconocer la importancia de alunos problemas resultantes de este va-cío jurídico, que con mucha razón señala el profesor colombiano Pedro Pablogil Vaneas en su obra “Estudios de Derecho Electoral”, Bootá, UniversidadExternado de Colombia, 2008, p. 48 y ss.




partidistas (tradicionalmente bipartidistas) se ha roto con las can-

didaturas no partidistas (porque son de alianzas o coaliciones, oporque han prescindido de un sino político definido), que han lo-rado movilizar a las urnas a sectores considerables de la franja delos abstencionistas o de sectores independientes de opinión.

IV. transparencIa

Dado que la actividad de los partidos políticos es de interés pú-blico, dichas oranizaciones, y en particular sus representantes,dirientes, administradores y demás funcionarios, están obliadosa actuar en conformidad con normas de derecho público, estánsujetos a controles por parte de diversas entidades estatales y asuministrar la información que, sobre sus actos, les exija la ley.

Además, el principio de transparencia les impone el deber

de suministrar permanente información a sus afiliados sobre lasactividades que desarrollan, y el de abrir todos los espacios nece-sarios para hacer efectiva la participación de sus militantes en lasdeliberaciones y decisiones de la oranización.

La reforma constitucional de 2009 dispuso que los partidos ymovimientos políticos tendrán como principios rectores la trans-parencia, la objetividad, la moralidad, la equidad de énero, y eldeber de presentar y divular sus proramas políticos.12

La transparencia es, como principio rector de la actividadpolítica oranizada, un mandato explícito de la Constituciónpara todas las oranizaciones partidistas, y tiene manifestaciónconcreta en otro principio, el deber que impone a las oraniza-ciones políticas de presentar y divular sus proramas políticos.

En estrecha relación con el principio de transparencia, la ins-titución muy en boa de la rendición de cuentas (accountability )

aparece formulada en el artículo 109 de la Constitución. Se trataen dicha norma de una obliación de todas las oranizaciones denaturaleza partidista que aparece formulada así: “Los partidos,

12 Artículo 107




movimientos, rupos sinificativos de ciudadanos y candidatos

deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen, orien ydestino de sus inresos.”

Si hemos de entender por transparencia que los partidos de-ben funcionar como si estuvieran dentro de una urna de cristalque permita a sus interantes conocer de inmediato y sin difi-cultad aluna el trámite de las deliberaciones y decisiones delpartido, no cabe duda aluna que los partidos deben ser sujetos

de transparencia. El partido no es una oranización que se aotaen sus dirientes. Es una oranización que nace y se nutre de lamilitancia de sus seuidores, en democracia a ellos pertenece elpartido, como oranización social, y no sólo a la diriencia. Latransparencia conjura los peliros del despotismo y sirve a lospropósitos de la democracia, a la cual se deben en toda circuns-tancia los partidos.

La transparencia no debe ser pretexto para debilitar la auto-nomía de los partidos frente a las instancias políticas del Estado,pero puede y deber ser viilada y arantizada por los oranismosespecialmente diseñados para este propósito, como pueden serlos oranismos electorales y, claro está, la justicia.

Corresponde a una ley estatutaria, que actualmente se trami-ta en el Conreso de la República, desarrollar los preceptos delActo Leislativo N° 1 de 2009. Su discusión es una ran oportu-

nidad para avanzar en los aspectos que han sido objeto de estadescripción panorámica sobre el principio democrático y los par-tidos. Esta ley, que entre otros aspectos deberá relamentar losmandatos constitucionales relativos a la democracia interna, losderechos de los militantes, la disciplina interna, las consultas in-ternas y la transparencia, contribuirá sin duda a la moderniza-ción del sistema político.





177

LOS PARTIDOS POLíTICOS EN COSTA RICA

Rubén Hernández Valle

SUMARIO: I. Naturaleza jurídica de los partidos políticos.

1. Los partidos políticos como sujetos de Derecho Privado. 2. Los

partidos políticos como asociaciones privadas de interés público. 3.

Los partidos políticos como sujetos auxiliares del Estado. 4. Los

partidos políticos como entes públicos no estatales. 5. La naturale-

za jurídica de los partidos políticos en la legislación costarricense.II. Facultades y obligaciones de los partidos políticos. III. El mo-

delo del sistema de partidos políticos en Costa Rica. IV. Relación

entre pluralidad social y política. V. Las principales deficiencias

del sistema de partidos en CR. VI. Formación y extinción de los

partidos. 1. Requisitos formación. 2. Reglas para formar coali-

ciones. VII. Coaliciones y alianzas electorales. 1. Regulación de

coaliciones y alianzas. 2. Reglas para formar coaliciones. 3. Tra-

ducción de las alianzas y coaliciones electorales en la formación

de gobiernos de coalición. 4. Cuáles fueron los logros o problemas.

VIII. Reelección en cargos públicos de elección

I. naturaleza jurídica de los partidos políticos

Existen varias teoras sobre la naturaleza jurdica de los partidos pol-ticos: a) como sujetos de Derecho Privado; b) como sujetos de Dere-cho Privado de interés público; c) como sujetos auxiliares del Estado

y d) como entes públicos no estatales.



Rubén HeRnández Valle178

1. Los partidos políticos como sujetos de Derecho Privado

Ésta es la concepción originaria que los considera asociaciones pri-vadas. Por consiguiente, la organización y funcionamiento de lospartidos polticos está fuera de la esfera de regulación del Estado,pues éstos se autorregulan en su condición de asociaciones de ca-rácter privado. Esta teora está totalmente superada hoy da.

2. Los partidos políticos como asociaciones privadas de interés público

Esta concepción es intermedia entre sujetos de derecho privado ypersonas públicas.

Según esta concepción, sostenida en nuestro pas por Juan José Sobrado, “el presupuesto de regulación máxima contenidoen el principio de legalidad, que es la indicada naturaleza creada

por ley, les resulta por ello inaplicable a los partidos polticos quecomo entidades jurdicas existen con anterioridad a ella (a la ley) y que en todo caso tiene como tal principio una esfera de aplica-ción taxativamente señalada al Estado y demás entes públicos, enla que evidentemente no caben. Detrás de cada partido están enhaz, los derechos fundamentales de sus adherentes, que a travésde la asociación, y con organización como instrumento, encuen-tran un mejor conducto para su eficaz ejercicio tiene un carácter

expresivo e instrumental de derechos fundamentales de sus aso-ciados, lo cual le fundamenta su postura de que el partido es unaorganización (jurdica social; y no como ente público)... Puntua-lizando que en el tanto en que estén contemplados expresamentecomo una modalidad del derecho asociativo de los ciudadanos, parael ejercicio y promoción de sus derechos polticos, que no podrán servariados de naturaleza por el legislador ordinario, ni mucho menos

quedar sujetos o subordinados a una dependencia estatal”1.Esta teora tiene varias deficiencias fundamentales. En pri-mer lugar es pacficamente aceptado, tanto por la doctrina como

1 Sobrado Chávez, J. J., “La naturaleza jurdica de los partidos polticos”,citado por Pérez, J. E. en Partidos, Poder y Derecho, San José, 1979, pp. 362-363.



LOS PARTIDOS POLíTICOS EN COSTA RICA 179

por la legislación comparada, la existencia de personas de Dere-

cho Público que no deriven directamente de la ley.Por otro lado, en la especie no se trata del ejercicio del dere-

cho de asociación previsto en el artculo 25 de la Constitución,dado que esta norma tutela las asociaciones que persiguen finesestrictamente privados, en tanto que los partidos polticos par-ticipan en una actividad de naturaleza pública, como lo son losprocesos electorales.

Por otra parte, es conveniente señalar que la personificaciónde los partidos polticos no depende exclusivamente de la voluntadde sus fundadores, sino que está sujeta a un acto condición de lasautoridades electorales, que les otorga el reconocimiento necesariopara operar válidamente dentro de los procesos electorales.

En sntesis, no es posible concebir a los partidos polticoscomo personas de Derecho Privado, pues las finalidades que per-

siguen y las funciones que cumplen son eminentemente públicas. 3. Los partidos políticos como sujetos auxiliares del Estado

La doctrina italiana ha desarrollado, con gran detalle, estanueva concepción de los partidos polticos. Aunque ya Santi Ro-mano haba establecido las bases de la teora, es Biscaretti di Ruf-fia quien, en los tiempos más recientes, la desarrolla con mayor

amplitud. En sus propias palabras, “la continuidad efectuada porellos (los partidos polticos) viene a recaer en el ejercicio de lafunción electoral: función pública, por tanto, pero no estatal, atri-buida a los miembros del cuerpo electoral, como consecuenciadel derecho poltico de voto, disfrutado por ellos, y que ellos se-gún varias manifestaciones suyas, pueden realizar aisladamenteo agrupados. Se dara, entonces, en este caso, el ejercicio de una

función pública por obra de los partidos (bajo forma de grupo deelectores); y entonces entrara, al respecto, en la amplia categorade sujetos (o entes) auxiliares del Estado”2.

2 Biscaretti Di Ruffia, P., Derecho Constitucional , Madrid, 1973, p. 724.




Para la doctrina italiana, la función electoral se ejercita co-lectivamente por medio de los partidos polticos a través de lapostulación de los candidatos a cargos de elección popular y pormedio del cuerpo electoral en las elecciones propiamente dichas.

Esta posición doctrinaria fue acogida, sin mayor fundamen-to, por el voto de mayora del Tribunal Contencioso-Administra-tivo cuando en una sentencia del año 1975 dijo lo siguiente: “... esla última y actual Constitución en la que ocurre la participación

e incorporación de los partidos polticos, es decir ¿o constitucio-nalización formal, no obstante ello, no es posible estimar que esainclusión tenga el alcance de erigirlo o elevarlo al plano de los ór-ganos estatales, es opinión de la mayora del tribunal que, a pesarde la ausencia de una teora general de los partidos, es indudableque ellos constituyen verdaderos sujetos auxiliares del Estado ypor ah que deban gozar de la ventaja establecida en el artculo

192, párrafo segundo, del Código de Procedimientos Civiles”3

.Si observa bien esta teora reviste, ante todo, naturaleza po-ltica y no jurdica. La teora italiana de los sujetos auxiliares delEstado está dirigida a subrayar la función que desempeñan lospartidos polticos dentro del Estado democrático, lo cual no tienerelación alguna con su naturaleza jurdica.

Dentro de este orden de ideas el mismo Biscaretti ha dichoque “según su mayor o menor inserción en el ámbito jurdico-constitucional, adquirirán o no, distinta personalidad, man-tendrán su originaria naturaleza privatstica o adquirirán otrapublicista”4.

En todo caso, nuestro ordenamiento jurdico es totalmente aje-no a la concepción italiana en esta materia, por lo que nos parecesumamente extraña la extrapolación que realizó el Tribunal Supe-rior Contencioso-Administrativo en la sentencia citada, sin funda-

mentar su teora en elementos propios de nuestra legislación.

3 Tribunal Contencioso-Administrativo, resolución número 1433 de las8:15 horas del 6 junio 1975.

4 Biscaretti Di Ruffia, P., op. cit., p. 728.




4. Los partidos políticos como entes públicos no estatales

La mayora de las legislaciones modernas y la doctrina con-temporánea configuran a los partidos como entes públicos no es-tatales en razón de la función que realizan. “Los partidos no es-tán dentro del Estado, pertenecen a la sociedad, pero posibilitanal mismo tiempo la vinculación entre ambos”5.

Es importante que establezcamos las diferencias entre los en-

tes públicos estatales y los no estatales.De acuerdo con Marienhoff, esa diferencia puede establecer-se de la siguiente manera: “Tratándose de personas jurdicas pú-blicas ‘estatales’, las caractersticas de éstas son las propias de laadministración pública, o sea: su origen es siempre estatal; sus fi-nes son fines esenciales y especficos del Estado; emiten actos ad-ministrativos; sus órganos personas son funcionarios o empleados

sometidos a una relación de Derecho Público; su patrimonio esdel Estado, pudiendo integrarse el mismo por bienes del dominiopúblico o del privado; tienen las prerrogativas propias de la admi-nistración pública, especialmente la potestad de imperio, ejercidaésta en nombre propio para el cumplimiento de su actividad.

Otra cosa ocurre con las personas jurdicas públicas no es-tatales. Su origen puede responder a un acto del Estado o delos particulares. Sus fines si bien han de ser indispensablemente

de interés general, no es menester que coincidan en todo o enparte con los fines especficos del Estado; como lo expresé pre-cedentemente, trátase de un interés general menos intenso queel que satisface el Estado como función esencial y propia de él.Sus órganos personas no son funcionarios o empleados públicos;en consecuencia, no se rigen por el Derecho Administrativo, sinopor el Derecho Laboral. Sus actos o decisiones no son actos ad-

ministrativos. Su patrimonio no es totalmente del Estado, aunqueparte pueda ser de éste. Por la ndole de la actividad que ejercen,están sometidos a un control más o menos riguroso por parte del

5 Sabsay, D., Status constitucional de los partidos políticos, San José, 1988, p. 2.




Estado. Pueden poseer cierto poder coercitivo o de imperio sobre

los administrados o particulares que actúan dentro del ámbito enque el ente ejerce su actividad”.6

5. La naturaleza jurídica de los partidos políticos en la legislación costarricense

El artculo 49 del Código Electoral los define como “asocia-ciones voluntarias sin fines de lucro, con el objeto de participar

activamente en la poltica nacional, provincial o cantonal y cum-plen una función de relevante interés público”.El artculo 98 de la Constitución Poltica consagra el dere-

cho fundamental a formar partidos polticos para intervenir en lavida nacional. Los partidos polticos deben expresar pluralismopoltico y gozan de la potestad de autoorganización dentro de laConstitución y la ley. Su estructura y funcionamiento deben ser

democráticos.El artculo 95 de la Constitución dispone que el sufragio debegarantizar la representación de las minoras, que la designaciónde las autoridades internas y de los candidatos partidos polticosdebe respetar los principios democráticos y sin discriminación degénero.

El artculo 50 del Código Electoral establece que la orga-nización y actividad de los partidos polticos debe respetar losprincipios de igualdad, libre participación y demás fundamentosdemocráticos.

Los partidos polticos en Costa Rica tienen una naturaleza jurdica sui géneris, pues no pueden ser catalogados como entesde Derecho Privado, dado que sus fines no son privados, sino másbien públicos (presentación de candidatos a elección popular).

Tampoco son entes públicos estatales por obvias razones ni

entes públicos no estatales, pues aunque tienen una organizacióncorporativa no son creados por ley, sino por la voluntad de losciudadanos en el ejercicio de su libertad de avocación.

6 Marienhoff M., Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1965, tomoI, pp. 352 a 354.




Además, la actividad de los entes públicos no estatales, según la

doctrina sudamericana que los ha creado, está regida por el DerechoAdministrativo, en tanto que la de los partidos polticos está sujetapor una parte al Derecho Común y, por la otra, al Derecho Público.

Desde el punto de vista de su origen, el derecho a la forma-ción de los partidos polticos implica la concurrencia del ejerciciode un derecho subjetivo público, garantizado a todos los ciudada-nos el artculo 98 de la Constitución, los artculos 48 y siguientes

del Código Electoral y de un acto condición del Registro Civilque autoriza su inscripción y funcionamiento, conforme lo esta-blece el artculo 65 del Código Electoral.

En cuanto a los fines, el mismo artculo 98 de la Carta Polti-ca dispone que los partidos polticos tienen como objetivo “inter-venir en la poltica nacional, siempre que éstos se comprometana respetar el orden constitucional de la República”. En realidad,

el fin último de cualquier partido poltico es alcanzar el ejerciciodel poder público para realizar, a través de él, su ideologa en losdiversos campos de la actividad estatal.

Evidentemente las personas que integran los partidos polti-cos no son funcionarios públicos, pues dentro de su estructura yorganización encontramos una gama diversa de categoras, talescomo afiliados, simpatizantes, militantes, dirigentes, etcétera. Losque trabajan bajo una relación de dependencia con los órganos del

partido no son tampoco funcionarios públicos, por lo que sus rela-ciones laborales quedan sujetas a un régimen de empleo privado.

El patrimonio de los partidos polticos es mixto en nuestropas, pues los partidos están autorizados para recaudar fondosprivados, pero a la vez reciben una contribución del Estado parasus gastos, conforme lo autoriza el artculo 96 de la Constitución.

Finalmente, tenemos la caracterstica de que los partidos po-

lticos no dictan actos administrativos en sentido estricto, pues sufunción tpica no reviste naturaleza administrativa.Es conveniente aclarar que en nuestro ordenamiento, a di-

ferencia de otras naciones como Argentina, Uruguay, Francia,entre otras, donde se ha construido el concepto dogmático de los




entes públicos no estatales, éstos últimos, cuando realizan activi-

dad administrativa quedan sujetos al contralor jurisdiccional dela va contencioso-administrativa.

El artculo 49 de la Constitución señala que la actividad ad-ministrativa de todas las entidades públicas está sujeta al contra-lor de legalidad de la va contencioso-administrativa.

Los artculos 1, 36 y siguientes del Código Procesal Conten-cioso-Administrativo reglamentan la impugnación de los actos

administrativos, individuales o generales, de todos los entes públi-cos ante esa jurisdicción.El artculo 1 de la Ley General de la Administración Pública

incluye, dentro de la esfera de su regulación, a todos los entes me-nores; “es decir, tanto a los estatales como a los no estatales”7 dedonde se deduce que los entes públicos no estatales en Costa Ricaestán sujetos al régimen jurdico establecido en la Ley General de

la Administración Pública, siempre y cuando realicen actividadesadministrativas.En el caso de los partidos polticos, hay que concluir que és-

tos no prestan un servicio público, por lo que no satisfacen come-tidos estatales propiamente dichos; su función es la de coadyuvarcon los órganos estatales responsables de la actividad electoral,cuyo régimen jurdico lo establece el Derecho Electoral y no elAdministrativo.

En otros términos, los partidos polticos no realizan actividadadministrativa propiamente dicha, por lo que sus actos no que-dan sujetos al contralor de legalidad que arbitran los tribunalescontencioso-administrativos.

El constituyente, en todo caso, ha querido que toda la acti-vidad electoral sea competencia exclusiva del Tribunal Supremode Elecciones, por lo que los actos internos de los partidos son

recurribles ante ese tribunal.

7 Murillo, M., “Concepto de la Administración Pública en la Ley Generalde la Administración Pública”, Revista de la Contraloría General de la República, San

José, 1979, número 27, pp. 14 y 15.




En cambio, cuando esa misma actividad vulnera o amenaza

violar un derecho tutelado constitucionalmente y que no sea denaturaleza electoral, como la violación del debido proceso, en talhipótesis los eventuales afectados pueden hacer uso del recursode amparo contra sujetos privados ante la Sala Constitucional,pues en la especie se cumple con los dos requisitos para tener ac-ceso a esa jurisdicción: que los órganos del partido se encuentren,de hecho o derecho, en una situación de poder frente al recurren-

te y que no existan otros remedios administrativos ni jurisdiccio-nales para tutelar rápida y eficientemente el derecho vulnerado oamenazado de violación.

Es decir, la actividad de los partidos que lesiona derechosfundamentales de sus asociados, que no tengan relación directacon los derechos electorales, s está sujeta al contralor de consti-tucionalidad por medio del recurso de amparo contra sujetos pri-

vados, como lo establece la Ley de la Jurisdicción Constitucional.En resumen, los actos de los partidos polticos no están sujetos al contralor de los tribunales contencioso-administrativos,sino de los tribunales ordinarios cuando se trata de actividadescon terceros (contratos, relaciones laborales, etcétera).

En los casos en que revisten naturaleza electoral, se impug-nan ante el TSE y cuando vulneran o amenazan violar derechosfundamentales de sus simpatizantes, miembros o afiliados, dife-

rentes de los electorales propiamente dichos, se impugnan ante laSala Constitucional.

En consecuencia, su naturaleza jurdica es sui géneris, puesal tener como fundamento de su existencia una base corporativagozan de una amplia autonoma de organización interna, lo quelos diferencia netamente de los entes públicos no estatales, loscuales encuentran siempre fundamento en un acto legislativo, de

conformidad con lo estipulado en el artculo 121 inciso 20 de laConstitución.En efecto, los partidos se organizan como asociaciones, en el

ejercicio del derecho fundamental a la participación poltica yadquieren personera jurdica por un acto condición del Registro




Civil. En cambio, los entes públicos no estatales son creación di-

recta de la ley.Por otra parte, los entes públicos no estatales ejercen potesta-

des públicas por delegación del Estado. Los partidos públicos, encambio, no ejercitan potestades públicas, sino que su actividad esel resultado del ejercicio del derecho fundamental de participa-ción poltica.

II. Facultades y obligaciones de los partidos políticos

Los partidos polticos costarricenses tienen capacidad de autoor-ganización y funcionamiento dentro del marco de la CP y la ley.Deben respetar los principios de pluralismo poltico, igualdad, de-mocracia interna y de no discriminación por sexo en la escogenciade sus estructuras internas y sus candidatos a puestos de elección

popular.Su principal función es la participación en los comicios elec-torales, a nivel nacional, provincial y cantonal. Pueden hacerlo enlos tres niveles, en dos o en uno.

Sus obligaciones son las indicadas de respetar tanto en su or-ganización como funcionamiento los principios constitucionales derespeto al pluralismo poltico, garantizar mecanismos de democra-cia interna y no discriminación por sexo de la escogencia de susdirigentes y candidatos a puestos de elección popular. También de-ben garantizar la efectiva publicidad de su información financiera

y contable, garantizar la efectiva participación de la juventud en laspapeletas y órganos internos, mecanismos claros para garantizarel ejercicio del derecho de defensa y a la doble instancia de partede sus miembros en los procedimientos sancionatorios internos yrenovar sus cuadros dirigentes periódicamente.

III. El modelo del sistema de partidos políticos en Costa Rica

La legislación electoral guarda silencio sobre el sistema de par-tidos. En la praxis, nuestros partidos no encuadran dentro de la




clasificación de Duverger, que los divide en partidos de cuadros y

partidos de masas.Nuestros partidos no son de cuadros, porque no están com-

puestos sólo por notables. Tampoco son partido de masas, por-que en la práctica existe poca o nula participación de éstas en laescogencia de la dirigencia interna.

El sistema es hbrido, porque la dirigencia es escogida por unpequeño grupo de miembros; desde este punto de vista son parti-

dos de cuadros, pues pequeños grupos polticos o económicos -- yen los partidos de izquierda pequeños grupo sociales (sindicatossobre todo) -- son los que escogen a la dirigencia interna. No sehan arbitrado todava mecanismos de democracia interna efecti-vos para la escogencia de la dirigencia.

Los candidatos a elección popular, especialmente los candi-datos a la presidencia de la República, en los partidos mayorita-

rios, con ligeras excepciones, son escogidos mediante el sistemade Convención abierta en que pueden participar todos los ciu-dadanos inscritos en padrón electoral. Durante la elección del2002, los candidatos a diputados también se escogieron demo-cráticamente, pero el ensayo resultó en un rotundo fracaso, puesen muchos casos se perdió la fidelidad partidaria: los elegidosargumentaban que haban sido escogidos directamente por loselectores y no por el partido. Por tanto, este sistema se desechó a

partir del 2006.Por lo tanto, la elección de los candidatos a diputados, alcaldes

y regidores municipales se realiza directamente por la dirigenciainterna de cada pas. El Código Electoral exige que tales nombra-mientos sean ratificados por el órgano superior del partido, deno-minado casi siempre Asamblea Nacional y que incluye a represen-tantes de todo el territorio nacional, as como a representantes de

los diferentes grupos de interés que integran el partido.Los partidos polticos en CR son, en realidad, maquinariaselectorales que carecen de permanencia y cuya ideologa es bas-tante flexible. Por ejemplo, durante administraciones de corte so-cialdemócrata o socialcristiano se han tomado medidas del más




rancio abolengo liberal. El espectro ideológico va desde un nos-

tálgico partido comunista (Frente Amplio), pasando por la social-democracia (Partido Acción Ciudadana, más de izquierda que decentro; el PLN más de centro que de izquierda; el PUSC más decentro que de izquierda) hasta el centro de derecha (MovimientoLibertarios, inicialmente desplazado hacia la derecha y en la úl-tima elección con posiciones más centristas), además de un par-tido exclusivamente reivindicatorio de sectores especficos como

el PASE, que aboga por los derechos de los discapacitados y quetuvo un relativo éxito en la pasada campaña electoral, pues pasóde 1 a 4 diputados dentro de un universo de 57 representantespopulares que integran nuestra AL.

Según la Constitución Poltica y el Código Electoral, los parti-dos polticos tienen libertad de autoorganización dentro del mar-co de esa normativa y los principios all consagrados. Las princi-

pales limitaciones son que cada partido debe tener una asambleanacional, una provincial y un comité ejecutivo nacional.Inicialmente se exiga también una asamblea cantonal integra-

da por representantes de los distritos, pero esta exigencia fue de-clarada recientemente inconstitucional por la Sala Constitucional.

Aunque cada partido tiene su propia estructura, en general y por tradición todos suelen tener, al menos, los siguientes órga-nos: asamblea nacional integrada por representantes igualitarios

de todas las provincias y representantes de los diferentes secto-res económicos y sociales que conforman el partido: empresarios,sindicatos, profesionales, cooperativas, asociaciones solidaristas,

juventud, etcétera; luego, vienen las asambleas provinciales inte-gradas por representantes de los distintos cantones que integranla respectiva provincia.

También se incluyen dentro de su estructura fundamental los

Congresos Ideológicos, aunque rara vez se realizan; los Tribunalesde Ética, que son los encargados de conocer los procedimientossancionatorios internos contra los miembros del partido; el Direc-torio Poltico integrado por el comité ejecutivo nacional, represen-tantes de los diputados, representantes de la juventud, etcétera.




El comité ejecutivo nacional, que representa oficialmente al

partido ante los organismos electorales, está integrado por un pre-sidente, un secretario y tesorero como funcionarios permanentes.También se eligen un vicepresidente, un secretario adjunto y unsubtesorero, quienes sustituyen a los titulares durante sus ausencias.

Los estatutos de los partidos polticos deben contener, entreotros, los siguientes aspectos: a) el nombre del partido; b) la di-visa; c) la manifestación expresa de no subordinar su acción po-

ltica a las disposiciones de organizaciones o estados extranjeros(esta prohibición no impide que los partidos integren organiza-ciones internacionales, siempre que no atenten contra la sobera-na e independencia del Estado costarricense); d) los principiosdoctrinarios relativos a los asuntos económicos, polticos, sociales

y éticos; e) la formal promesa de respetar el orden constitucionalde la República; f) la nómina y la estructura de los organismos

del partido, sus facultades, las funciones y la forma de integrar-los, los recursos internos que procedan contra sus decisiones, ascomo las causas y los procedimientos de remoción de quienesocupan los cargos; g) el quórum requerido para la celebraciónde las sesiones, que no podrá ser inferior a la mitad más cual-quier exceso de los integrantes del organismo correspondiente;h) los votos necesarios para adoptar acuerdos, cuyo número nopuede ser inferior al de la simple mayora de los presentes; i) la

forma de consignar las actas, de modo que se garantice la auten-ticidad de su contenido y los medios en que se dará publicidad alos acuerdos de alcance general; j) la forma de escogencia de loscandidatos a cargos de elección popular, ya que las designacionesnecesariamente requieren la ratificación de la asamblea superiordel partido, salvo que se trate de convenciones para la designa-ción del candidato a la presidencia de la República, en cuyo caso

la voluntad mayoritaria de ese proceso se tiene como firme; k)los mecanismos que garanticen la efectiva publicidad de su in-formación contable y financiera; l) las normas que permitan co-nocer públicamente e monto de las contribuciones de cualquierclase que el partido reciba y la identidad de quienes contribuyan.




Asimismo, se deben contemplar los mecanismos necesarios para

determinar el origen, cuando as lo amerite. El tesorero tiene laobligación de informar esos datos trimestralmente al TSE. En elperodo de campaña poltica, el informe se rinde mensualmente;m) las normas sobre el respeto a la equidad de género, tanto en laestructura partidaria como en las papeletas de elección popular;n) los mecanismos que aseguren los principios de igualdad y nodiscriminación en la estructura partidaria, as los mecanismos de

alternancia de hombres y mujeres en las nóminas de elección; o)los derechos y deberes de los miembros; p) el mecanismo para laparticipación efectiva de la juventud en las diferentes papeletas,órganos del partido y diferentes puestos de participación popular

y q) las sanciones previstas para los miembros, en caso de haber-las, y el mecanismo de ejercicio del derecho de defensa y el dere-cho a la doble instancia en materia de sanciones.

La jurisprudencia del TSE ha precisado que “en relacióncon las papeletas diputadiles, debe entenderse por puesto elegibleaquel que se asigna a una persona con posibilidades reales de serelecto y ello debe ser considerado individualmente en la confor-mación de las papeletas de cada provincia. Los partidos polticosobligados a implementar el sistema de cuotas de participaciónfemenina deberán considerar que el porcentaje del 40 por cientoes un mnimo que, como tal puede incrementarse a favor de esa

representación, pero no disminuirse“.8

No se admite la inscripción de un partido con nombre, lemao divisa iguales o similares al de otro partido inscrito en el registroo con derecho de prelación para ser inscrito, cuando la segundainscripción pueda causar confusión.

Tampoco se admiten como divisas la bandera, el escudo na-cional, el escudo de otro pas ni la invocación de motivos religio-

sos o smbolos patrios.Esta última prohibición plantea un problema jurdico inte-resante: ¿qué pasara si una nueva nación adopta como bandera

8 Voto 2837-E-1999.




la de un partido costarricense ya inscrito? Pareciera que, en tal

caso, se debera respetar el derecho adquirido del partido, puesla causal prohibitiva se produjo como consecuencia de un hechosobreviniente.

Adicionalmente, habra que entender que tampoco se pue-den inscribir partidos con nombres o divisas que invoquen moti-vos religiosos, conforme a la prohibición contenida en el artculo87 del Código Electoral, puesto que la bandera es la forma más

común de hacer proselitismo electoral.Los partidos polticos inscritos pueden cambiar su nombre,lema o divisa, previa modificación de sus estatutos, excepto den-tro de los ocho meses anteriores a una elección.

IV. Relación entre pluralidad social y política

En Costa Rica, salvo el Frente Amplio y dos partidos de ex-tracción religiosa, que representan al antiguo partido comunista y a feligreses evangélicos, no existe una relación entre pluralidadsocial y poltica.

Inclusive el PASE, que nació como una agrupación para de-fender exclusivamente los derechos de los discapacitados, duran-te la última elección obtuvo el favor electoral de numerosas per-sonas que no son discapacitados.

Todos estos partidos, en que existe alguna relación entre lapluralidad social y la poltica, son minoritarios.

Los actuales partidos mayoritarios (Partido Liberación Na-cional, Partido Acción Ciudadana y Movimiento Libertario) es-tán permeados por grupos sociales y económicos de diversa ex-tracción. Verbigracia, en el PLN encontramos desde importantesempresarios hasta los habitantes de los tugurios.

Este es posiblemente el partido en que su caudal electoralsea totalmente transversal y, por ello, constituye el partido elec-toralmente más fuerte, pues concita el apoyo de todo el espectrosocial del pas.




El PAC tiene un electorado fundamentalmente de clase me-

dia y clase media baja, sin haber tenido éxito en las clases sociales y económicas altas ni en el electorado más pobre.

El Movimiento Libertario tiene su base fundamental en losgrupos económicamente más conservadores del pas, pero en laúltima elección logró obtener el apoyo de una parte importantede la clase media alta y baja.

V. Las principales deficiencias del sistema de partidos en CR

El principal problema pasa porque son esencialmente maquinariaselectorales, que se organizan casi exclusivamente para participaren los comicios electorales. Una vez pasados éstos, prácticamentedesparecen y sólo gravitan en la vida poltica a través de sus repre-sentantes en la Asamblea Legislativa.

Con la promulgación del nuevo Código Electoral ahora lospartidos tienen derecho a una contribución permanente del Es-tado para su mantenimiento. El efecto de esta medida todava noha podido medirse, ya que es nueva medida financiera en favorde los partidos que entró en vigencia hace escasos tres meses.Habrá que esperar algún tiempo para ver si produce efectos posi-tivos en el funcionamiento de los partidos polticos.

El principal problema es, en mi concepto, cultural. No existe

una cultura generalizada de participar activamente en los parti-dos polticos, salvo cuando se acercan las elecciones. Los ciudada-nos se quejan de que los partidos polticos están dominados porargollas, pero no intervienen en los procesos internos para elegirla dirigencia ni se interesan para que los partidos actúen en rea-lidad de manera democrática. Existen los mecanismos jurdicospara ello, pero la inmensa masa de electores no participa al inter-

no de los partidos polticos, salvo durante los perodos electorales.Normativamente es poco lo que puede hacerse, pues tanto laConstitución como el Código Electoral establecen los mecanismoscorrespondientes. El problema, como indiqué anteriormente, es cul-




tural. Mientras los ciudadanos no participen activamente al interno

de los partidos no hay posibilidad alguna de remediar tales males.

VI. Formación y extinción de los partidos

1. Requisitos formación

Los partidos nacionales o provinciales se pueden formar por

al menos l00 ciudadanos que concurran ante notario público aconstituirlos. Los partidos cantonales requieren 50 ciudadanos.En el acta constitutiva deben incluirse nombres y calidades delgrupo solicitante, nombres de los integrantes del comité ejecutivoprovisional y estatutos provisionales del partido, que deben ajus-tarse a lo que dispone el artculo 52 del Código Electoral.

El comité ejecutivo provisional toma las medidas para inte-

grar los órganos del partido como requisito necesario para suinscripción. Para ello realiza las convocatorias de las respectivasasambleas. A la Asamblea Superior le corresponde ratificar losestatutos provisionales y conformar y validar los órganos queconforme a la ley y a los estatutos, debe tener el partido.

Luego, el Comité Ejecutivo presenta al registro electoral lasolicitud correspondiente adjuntando la documentación perti-nente, de acuerdo con el artculo 60 del CE.

Recibida la información correspondiente, el Registro Electo-ral publica en La Gaceta un resumen contenido de la inscripciónpara que dentro de los siguientes 15 das naturales se hagan lasobservaciones pertinentes.

Una vez vencido ese plazo, haya o no objeciones, dentro deun mes el registro electoral acordará o denegará la inscripcióncorrespondiente. El acto de inscripción de un partido es un acto

condición en la terminologa del Derecho Administrativo francés.Seis meses antes de una elección no se pueden presentar so-

licitudes de inscripción de nuevos partidos al registro electoral.




2. Obligaciones de los partidos que pierden el registro electoral

El artculo 68 del Código Electoral establece la cancelación de lasinscripciones de los partidos, sin más trámite, cuando no hayan par-ticipado o no hayan obtenido en la elección respectiva un númerode votos válidos igual o superior al número de adhesiones exigidaspor el Código. Esta disposición no se aplica a las coaliciones.

No existe ninguna regulación respecto de las obligaciones de

los partidos que pierden su registro electoral.

VII. Coaliciones y alianzas electorales

1. Regulación de coaliciones y alianzas

Nuestra legislación electoral regula las fusiones y las coaliciones,pero no las alianzas. Las coaliciones pueden ser totales o parciales.

Las coaliciones permiten a los partidos coaligados mantenersu identidad y la obligación de mantenerse vigentes durante todoel tiempo que dure la coalición.

Las alianzas son informales y se dan para que un determina-do candidato o partido apoye a otro, pero sin existir ningún pactoformal al efecto. En consecuencia, las alianzas no producen efec-tos jurdicos a diferencia de las coaliciones.

2. Reglas para formar coaliciones

La coaliciones deben traducirse en un pacto que se firma por laspersonas representantes de los respectivos partidos y deben seraprobados por las respectivas asambleas superiores por la mayoraabsoluta de la totalidad de sus miembros.

Deben expresar al menos lo siguiente: a) el programa de go-bierno común a los partidos coaligados, que puede diferir del pro-grama doctrinal declarado en el acta de constitución de cada unode esos partidos; b) los puestos reservados para cada partido en lasnóminas de candidatos por inscribir o, alternativamente, los proce-dimientos democráticos mediante los cuales la coalición designará




a las candidaturas comunes, garantizando la participación de to-

das las fuerzas polticas que la integran; c) el nombre, la divisa y ellema oficiales de la coalición; d) la forma de distribuir entre ellosel porcentaje de la contribución estatal que corresponde a la coali-ción. Las coaliciones tienen derecho a recibir contribución estatalcon base en el resultado electoral obtenido por las candidaturascomunes que presente en los mismos términos y condiciones que elCódigo Electoral establece para los demás partidos polticos; e) las

reglas comunes para la recepción de contribuciones, de origen pri-vado, de conformidad con lo establecido en el Código Electoral yf) las normas básicas y la instancia colegiada de resolución de con-flictos internos, de conformidad con lo establecido para la organi-zación de los partidos polticos. Las personas electas en una mismaelección por parte de una coalición se consideran como electas porun mismo partido, para los fines legales que correspondan.

3 Traducción de las alianzas y coaliciones electorales en la formación de

gobiernos de coalición

En la historia electoral de Costa Rica han existido dos alianzas impor-tantes: en 1966, entre los antagónicos partidos Republicano Nacional

y Unión Nacional, pacto mediante el cual se eligió un candidato co-

mún, quien a la postre resultó electo presidente de la República frenteal candidato del PLN, que gobernaba en ese momento.En 1982 surgió el partido Unidad Social Cristiana de la coa-

lición de varios partidos. Posteriormente, mediante un cambioad hoc en la legislación electoral, se le permitió convertirse en unpartido independiente. Este partido logró gobernar el pas du-rante los perodos 1990-1994, 1998-2002 y 2002-2006.

4. Cuáles fueron los logros o problemas

En el caso de la coalición de 1966, hubo más problemas que ven-tajas, pues la ideologa del Partido Republicano de extracción so-




cialcristiana chocaba con la del Partido Unión Nacional, liberal

conservadora. Por tanto, en la Asamblea Legislativo hubo divorciosobre proyectos claves, como la derogatoria de la nacionalizaciónbancaria, proyecto que fue derrotado justamente por el voto de undiputado del Partido Republicano.

La segunda experiencia fue positiva, pues la coalición evolu-cionó hacia un nuevo partido con gran arraigo popular, al gradode que en 20 años obtuvo 3 veces la presidencia de la República.

VIII. Reelección en cargos públicos de elección

En Costa Rica está permitida la reelección presidencial alternati-va, siempre que medien dos perodos constitucionales entre una yotra. En 1969, mediante una reforma parcial a la Constitución, seprohibió completamente la reelección presidencial. Sin embargo,en el 2003 la Sala Constitucional declaró inconstitucional esa re-forma por vicios de falta de competencia del órgano reformadorde la Constitución para regular el régimen de los derechos funda-mentales en materia electoral (derechos de elegir y ser electos) ypuso en vigencia el texto original de la Constitución de 1949.

La reelección de diputados está prohibida por la Constitu-ción, aunque hay varios proyectos de reforma constitucional en lacorriente legislativa tendentes a restablecerla, pues aquella existió

entre 1871 y 1948.Finalmente, los alcaldes pueden ser reelegidos sucesivamente

de manera indefinida.



197

LAS FINANZAS ELECTORALES EN BRASIL

Torquato Jardim

SUMARIO: I. Introducción. 1. La sede constitucional de los

partidos políticos. II. Finanzas y contabilidad de los partidos

políticos 1. La ley de partidos políticos. 2. De la prestación de

cuentas. 3. Del fondo partidario. 4. Del acceso gratuito a la

radio y televisión para divulgación del partido. III. Financia-miento de campañas electorales. 1 Recaudación de recursos y

prestación de cuentas. IV. Análisis final

I. Introducción

1. La sede constitucional de los partidos políticos

A. La República Federativa del Brasil está asentada en el pri-mado de que “todo poder emana del pueblo, que lo ejerce pormedio de representantes elegidos, o directamente, en los térmi-nos de esta Constitución” (art. 1, párrafo único).Por ello, crear la Constitución implica la figura de los partidos po-líticos como instrumentos necesarios para la democracia represen-tativa, tornando libre su creación, fusión, incorporación y extin-ción bajo las condiciones que especifica (art. 17, caput).

De este modo, los partidos deben resguardar la soberanía na-cional, el régimen democrático, el pluripartidismo y los derechos



TorquaTo Jardim198

fundamentales de la persona humana y tener carácter nacional

y funcionamiento parlamentario de acuerdo con la ley (art. 17,caput e incisos I y IV).

A los partidos se les asegura autonomía para definir su es-tructura interna, organización y funcionamiento, observadas lasnormas estatutarias de fidelidad y disciplina partidarias. Mien-tras asociaciones civiles adquieren personalidad jurídica de dere-cho privado en la forma de la ley civil para actuar en el escenario

político-electoral, no obstante, deben obtener el registro de susestatutos en el Tribunal Superior Electoral (art. 17, §§ 1º y 2º).Está prohibida terminantemente la utilización, por parte de

los partidos políticos, de organizaciones paramilitares (art. 17, §4º).B. En el tema del financiamiento de los partidos políticos. La

Constitución prohíbe la recepción de recursos financieros de en-tidad o gobierno extranjeros o su subordinación a ellos, obliga la

prestación de cuentas a la Justicia Electoral, les asegura los recur-sos financieros del fondo partidario y el acceso gratuito a la radio y la televisión (art. 17, incisos II y III y §3º).

C. La Constitución revistió a los partidos políticos de marca-da autonomía. La ley de reglamentación, sin embargo, creó unextenso sistema de control externo de los partidos políticos porparte de la Justicia Electoral (Ley nº 9.096 del 19 de setiembre de1995, conocida como Ley de los Partidos Políticos, que en ade-

lante será denominada como LPP).Para el control de las afiliaciones, los partidos deben enviar,

en la segunda semana de abril y octubre de cada año, la relaciónde los nombres de todos sus afiliados a los jueces electorales paraarchivo, publicación y cumplimiento de los plazos de afiliación.De todo ello, constará el número de los títulos electorales y de lassecciones en que son inscritos.

Quien quiera desligarse de un partido, tiene la obligación deponer en conocimiento del hecho también al juez electoral, bajopena de nulidad de la afiliación siguiente (LPP, art. 19, 21 y 22).

D. A la Justicia Electoral le compete aprobar los balances con-tables anuales de los partidos, disponer en su presupuesto sobre



LAS FINANZAS ELECTORALES EN BRASIL 199

la previsión y la distribución de los recursos financieros del fondo

partidario, así como investigar la aplicación de los recursos pro-venientes del fondo partidario en cualquier momento y medianteejercicio de poder de vigilancia, (LPP, arts. 32, 40 y 44, §2º).

II. Finanzas y Contabilidad de los partidos

1. Ley de los partidos políticos

A. La reglamentación de las normas constitucionales sobrelos partidos políticos vino con la Ley nº 9.096 del 19 de setiembrede 1995, conocida como la Ley de los Partidos Políticos.

La ley comprende cinco partes: El Título I - DisposicionesPreliminares repite las reglas del artículo 17 de la Constitución,líneas arriba citadas. Explica que solamente el partido con esta-tutos registrados en el Tribunal Superior Electoral puede partici-par en el proceso electoral, recibir recursos del fondo partidario

y tener acceso gratuito a la radio y la televisión (LPP, art. 7, §2º).El Título II - De la Organización y Funcionamiento de los

Partidos Políticos regula la creación y el registro de los partidos,su funcionamiento parlamentario, el contenido mínimo del pro-grama y del estatuto, las condiciones de afiliación y desafiliaciónpartidaria, las imposiciones de fidelidad y disciplina y las reglas

para la fusión, la incorporación y la extinción de los partidos.El Título III - Sobre las finanzas y la contabilidad de los par-

tidos y el Título IV - Sobre el acceso gratuito a la radio y la tele-visión serán objeto de comentarios por separado.

El Título V - De las Disposiciones Generales autoriza el usode instalaciones públicas para la realización de reuniones y con-venciones partidarias, garantiza compensaciones fiscales a las

emisoras de radio y televisión por la concesión de horario gra-tuito a partidos y, finalmente, asegura autonomía a las fundacio-nes privadas creadas por los partidos, autorizando su intercambiocon instituciones “no nacionales”.



TorquaTo Jardim200

2. De la prestación de cuentas

A. Los partidos políticos tienen como estructura básica di-recciones en cada uno de los niveles de la federación: nacional,estatales y municipales. Cada una de ellas “debe mantener escri-turación contable, de forma que permita el conocimiento del ori-gen de sus ingresos y la destinación de sus gastos” (LPP, art. 30).

La escrituración del ejercicio finalizado debe ser enviada a la

Justicia Electoral hasta el día 30 de abril del año siguiente, parasu publicación inmediata, observados los niveles de la federación:direcciones nacionales ante el Tribunal Superior Electoral, direc-ciones regionales ante los Tribunales Regionales Electorales y di-recciones municipales ante los Jueces Electorales. En los años deelección, los balances serán mensuales en los cuatro meses anterio-res y en los dos posteriores a la fecha de la elección (LPP, art. 32).

B. Le está vedado al partido recibir, directa o indirectamente,bajo cualquier forma o pretexto, contribución, auxilio pecuniarioo estimable en dinero, inclusive a través de publicidad de cual-quier especie, cualquiera de las siguientes fuentes:

a) entidad o gobierno extranjeros;b) autoridad u órganos públicos, excepto las del fondo parti-

dario, lo que incluye donaciones de sus afiliados, quienes ejerzancargos públicos sujetos a demisión ad nutum;

c) autarquías, empresas públicas o concesionarias de serviciospúblicos, sociedades de economía mixta y fundaciones instituidaspor ley, para cuyos recursos acudan órganos o entidades guber-namentales; y

d) entidad laboral, gremial o sindical (LPP, art. 31).C. Los balances deben contener, como mínimo, la discrimi-

nación de los valores y la destinación de los recursos oriundos

del fondo partidario; el origen y el valor de las contribuciones ydonaciones; los gastos de carácter electoral, con la especificación y comprobación de los gastos con programas en la radio y en latelevisión, comités, propaganda, publicaciones, mítines y demás




actividades de campaña; y una discriminación detallada de los

ingresos y gastos (LPP, art. 33).D. A la Justicia Electoral le compete la fiscalización de la es-

crituración contable, de los balances y de los gastos de campañaelectoral, para lo que exigirá:

a) la obligatoriedad de constitución de comités y designaciónde dirigentes partidarios específicos para movilizar recursos fi-nancieros en las campañas electorales;

b) la caracterización de la responsabilidad de los dirigentesdel partido y comités, inclusive del tesorero, que responderán,civil y penalmente, por cualquier irregularidad;

c) la escrituración contable con documentación que comprue-be la entrada y salida de dinero o de bienes recibidos y aplicados;

d) la obligatoriedad de ser conservada por el partido la docu-mentación comprobatoria de sus prestaciones de cuentas, por un

plazo no inferior a cinco años; ye) la obligatoriedad de prestación de cuentas por parte delpartido político, sus comités y candidatos, en el cierre de la cam-paña electoral, con recaudación inmediata a cargo de la tesoreríadel partido (LPP, art. 34).

E. Frente a la denuncia de un afiliado, un delegado de parti-do o de un representante del Ministerio Público Electoral – inclu-sive, por iniciativa exoficio -- pueden los Tribunales Electorales

determinar una auditoría financiera y contable en los partidospara saber sobre la observancia de las exigencias legales, para loque podrá incluso determinar la suspensión del sigilo bancario delas cuentas de los partidos (LPP, art. 35).

Los partidos pueden también fiscalizarse los unos a los otros.Quince días después de publicar la Justicia Electoral las presta-ciones de cuentas mensuales o anuales de un partido, los demás

tienen cinco días para impugnarlas mediante relato de hechos,indicación de pruebas o pedido de investigación fundado en vio-lación de ley o estatuto partidario (LPP, art. 35, párrafo único).



TorquaTo Jardim202

F. Comprobada la violación de ley o estatuto, en proceso que

observe el debido proceso legal, el partido quedará sujeto a unade las siguientes sanciones:

a) bajo la hipótesis de omisión o de falta de esclarecimientosobre el origen de los recursos, la suspensión del recibimiento delas cuotas del fondo partidario hasta la aceptación de justificativapor parte de la Justicia Electoral; y

b) si fueron recibidos recursos de fuentes prohibidas (tópico

2.2.2, líneas arriba), la suspensión por un año de la participaciónen el fondo partidario (LPP, art. 36).Además, el partido perderá la participación en el fondo par-

tidario en la hipótesis de falta de prestación de cuentas o de surechazo, total o parcial, pudiendo inclusive, en situación extrema,tener cancelado por la Justicia Electoral su registro civil y del es-tatuto, mediante un proceso en el que sea observado el rito del

debido proceso legal (LPP, art. 37). Tal sanción incide exclusiva-mente en la “esfera partidaria responsable por la irregularidad”(LGE, art. 37, §2º).

3 Del fondo partidario

A. El Fondo Especial de Asistencia Financiera a los Partidos

Políticos --fondo partidario -- es una de las innovaciones destaca-das de la Ley de Partidos Políticos. Se busca crear un mecanismoque, además de ser transparente y de fácil acceso para la investi-gación de la prensa y de la sociedad civil, también proporcione alos partidos políticos la oportunidad de financiar sus actividadesesenciales desvinculadas de las presiones propias de un sistema de-pendiente de donaciones privadas intrínsecamente condicionadas.

B. El fondo partidario tiene cuatro fuentes:

a) las multas y penalidades pecuniarias aplicadas en los términosdel Código Electoral y de las leyes conexas;

b) los recursos financieros que le fueren destinados por ley encarácter permanente o eventual;




c) las donaciones de personas físicas o jurídicas efectuadas me-

diante depósitos bancarios directamente en la cuenta del fondopartidario; y

d) las dotaciones presupuestarias de la Unión Federal en valor su-perior, cada año, al número de electores inscritos el 31 de diciembredel año anterior al de la propuesta presupuestaria, multiplicados por35 centavos de real en valores de agosto de 1995 (LPP, art. 38).

C. Las donaciones deben observar, primero, la prohibiciónde fuentes antes mencionada (tópico 2.2.2, líneas arriba). A con-tinuación, cuidar un detallado conjunto de reglas:

a) pueden ser realizadas directamente a los órganos de direc-ción nacional, estatal o municipal, lo que se notificará la JusticiaElectoral y el órgano partidario jerárquicamente superior y sehará demostración en el balance contable;

b) las donaciones no pecuniarias deben constar en la conta-

bilidad del partido en valores lanzados en moneda corriente; yc) las donaciones en moneda serán efectivizadas mediantecheque cruzado nominativo para el partido o depositadas direc-tamente en su cuenta bancaria, estando prohibida la transacciónen especie (LPP, art. 39).

D. La gerencia de la parte del fondo partidario oriunda delpresupuesto de la Unión Federal (tópico 2.3.2, líneas arriba) le

compete al Tribunal Superior Electoral.La Constitución Federal de 1988 le asegura al Poder Judi-cial autonomía administrativa y financiera. Al Tribunal SuperiorElectoral le compete enviar al Congreso Nacional el presupues-to anual de la Justicia Electoral (Constitución, art. 99, caput y§2º, inciso I). Del presupuesto del Tribunal Superior Electoral, enanexo propio, queda consignada la previsión de los recursos parael fondo partidario (LPP, art. 40).

Recibidos los depósitos mensuales en la cuenta especial delTribunal Superior Electoral (LPP, art. 40, §§ 1º y 2º), en los cincodías siguientes se hará la distribución para los órganos nacionalesde los partidos, observados los siguientes criterios:



TorquaTo Jardim204

a) 5%, en partes iguales, para todos los partidos con estatuto

registrados en el Tribunal Superior Electoral; yb) 95% para los partidos en la proporción de los votos obte-

nidos en la última elección general para la Cámara de Diputados(LPP, art. 41A).

La movilización bancaria de todas las fuentes de los recursosdel fondo partidario, por cualquier órgano de dirección partidaria,debe ser realizada en bancos oficiales, federales o estatales. Única-

mente cuando uno de ellos sea inexistente en la circunscripción delórgano partidario podrá otro ser elegido (LPP, art. 43).E. Los recursos oriundos del fondo partidario tienen destina-

ción específica bajo control exoficio de la Justicia Electoral. Ellospueden ser aplicados en el mantenimiento de las sedes y de losservicios del partido, limitado al gasto con pago de personal a50% del total recibido; en la propaganda doctrinaria y política;

en el enrolamiento de afiliados y en campañas electorales; y, conel mínimo de 20% del total recibido, en la creación y manteni-miento de un instituto o fundación de investigación y de adoctri-namiento y educación política; y un mínimo de 5% en programaspromoción y difusión de la participación política de las mujeres(LPP, art. 44).

4. Del acceso gratuito a la radio y a la televisión para divulgación del partido

A. La Constitución Federal asegura a los partidos políticosacceso gratuito a la radio y a la televisión de acuerdo a la ley(Constitución, art. 17, §3º). La Ley de Partidos Políticos, en títulopropio, reglamenta minuciosamente el ejercicio de esa facultad(LPP, art. 45-49).

B. Fijado el horario de las 19:30 a las 22:00 horas, la ley,

además de vedar expresamente la propaganda pagada, limita laexclusividad de la transmisión a éstas hipótesis:

a) la difusión de los programas partidarios;




b) la transmisión de mensajes a los afiliados sobre la ejecu-

ción del programa partidario, la realización de eventos y de lasactividades congresuales del partido;

c) la divulgación de la posición del partido en temas político-comunitarios; y

d) un mínimo de diez minutos para difusión de la participa-ción política de las mujeres (LPP, art. 45, caput).

Nótese que la expresión “actividades congresuales”, aunque

sugiera actividades en el Congreso Nacional, debe ser compren-dida menos restrictivamente como “actividades de naturaleza le-gislativa” para que, en los programas de ámbito estadual, com-prenda el trabajo en las Asambleas Legislativas (en el ámbito delos Estados y del Distrito Federal) y en las Cámaras de Concejales(en el espacio de los municipios).

C. Bajo pena de casación del derecho de transmisión en el

semestre siguiente, el partido debe observar tres prohibiciones ex-presas a sus programas:a) la participación de persona afiliada a otro partido, excepto

el responsable por el programa;b) la divulgación de propaganda de candidatos a cargos elec-

tivos y la defensa de intereses personales o de intereses de otrospartidos; y

c) la utilización de imágenes de escenas incorrectas o incom-

pletas, efectos o cualquier otro recurso que distorsionen o falseenlos hechos o su comunicación (LPP, art. 45, §§ 1º y 2º).

D. Los partidos, tanto en la televisión como en la radio, dis-ponen de dos modelos de programas. Pueden escoger entre unatransmisión en cadena, nacional o estatal, o diez inserciones de30 segundos, o cinco de un minuto, por día, en los intervalos dela programación normal de las emisoras.

La transmisión en cadena, nacional o estatal, será autorizadapor el Tribunal Superior Electoral. Las inserciones, cuando sonsolicitadas por el órgano nacional de dirección del partido parasu exhibición en todo el país, serán también determinadas por esemismo tribunal; cuando sean requeridas por el órgano de direc-



TorquaTo Jardim206

ción regional del partido, para su exhibición en un estado, serán

determinadas por el Tribunal Regional Electoral (LPP, art. 46).2.4.5 El partido político con estatuto registrado en el Tribu-

nal Superior Electoral podrá cada semestre:a) realizar un programa en cadena nacional y otro en cadena

estatal, con duración de 20 minutos cada uno; yb) utilizar para las inserciones de 30 segundos o un minuto,

40 minutos en red nacional y otros 40 minutos en las emisoras

estaduales (LPP, art. 49).

III. Financiamiento de campañas electorales

1 Recaudación de recursos y prestación de cuentas

A. El financiamiento de campañas electorales está ahora re-glamentado por una Ley General de Elecciones, de vocación máspermanente y hecha para sustituir a las seguidas leyes bienales,casuísticamente concebidas para cada pleito electoral. Es la leynº 9.504 del 30 de setiembre de 1997, que en adelante será de-nominada LGE.

El sistema de financiamiento de los gastos electorales puedeser puesto didácticamente de la siguiente forma: el primer eventoha de ser la convención para elección de los candidatos y para

deliberación sobre las coligaciones en el período del 10 al 30 de junio (LGE, art. 8º).

El segundo paso es el pedido de registro de las candidaturas has-ta el 5 de julio concomitantemente con la comunicación de los “va-lores máximos de gastos (...) por candidatura en cada elección”. Sise tratara de coligación, cada partido que la integra fijará su propiovalor máximo por candidatura (LGE, arts. 11 y 18, caput y §1º).

El tercer momento es la constitución de los comités financie-ros en hasta 10 días hábiles después de la convención, los cualesdeben ser registrados en la Justicia Electoral en los próximos cin-co días (LGE, art. 19, caput y §3º).




Solamente en la cuarta fase de los procedimientos, después

del registro de los comités financieros, “las personas físicas po-drán hacer donaciones en dinero o estimables en dinero paracampañas electorales”. En el mismo plazo pueden hacerlo laspersonas jurídicas (LGE, arts. 23 y 81).

B. Son seis las fuentes de recursos financieros para campañaselectorales (donaciones o contribuciones en dinero o estimablesen dinero):

a) personas físicas hasta el límite del 10 % de los beneficiosbrutos obtenidos en el año anterior a la elección (LGE, art. 23,§1º, I);

b) recursos propios del candidato hasta el valor máximo degastos arbitrado por su partido (LGE, art. 23, §1º, II);

c) personas jurídicas hasta el límite del 2 % de la facturaciónbruta del año anterior al de la elección (LGE, art. 81, §1º);

d) cualquier elector hasta la cuantía de mil UFIR, “no sujetos acontabilización siempre que no sean reembolsados” (LGE, art. 27);e) el fondo partidario (LPP, art. 44, III: “los recursos oriundos

del Fondo Partidario serán aplicados en el enrolamiento y cam-pañas electorales”); y,

f) el fondo de recursos de cada partido político (LPP, art. 39).Quedó excluido el financiamiento público directo (LGE, art. 79).C. El control de las donaciones se realiza mediante dos me-

canismos (LGE, art. 23, §§ 2º y 4º).Primero, toda donación en dinero o estimable en dinero he-

cha a candidato específico o a partido político, entregada al co-mité financiero o al candidato, se realizará mediante recibo enformulario impreso, con identificación de la cuantía y del do-nador o en formulario electrónico para donaciones por mediode internet. Los recibos serán numerados en serie, su emisión

controlada mediante demostrativos y los utilizados relacionadostambién en formulario específico.El segundo mecanismo señala que las donaciones deposita-

das directamente en la cuenta bancaria obligatoria (LGE, art. 22)de partido o de candidato serán efectuadas mediante:



TorquaTo Jardim208

a) cheques cruzados y nominales, los cuales serán relacio-

nados con identificación completa del donador, o transferenciaelectrónica;

b) depósitos en especie debidamente identificados hasta el lí-mite de donación de la persona física (tópico 3.1.2, líneas arriba); o

c) mecanismo en el sitio del candidato, del partido políticoo de la coligación en internet, incluso por medio de tarjeta decrédito.

Son “vedadas cualquier donación en dinero, así como tro-feos, premios o ayudas de cualquier especie realizadas por candi-dato, entre el registro y la elección, a personas físicas o jurídicas”(LGE, art. 23, §5º).

No pueden hacer donaciones directa o indirectamente, endinero o estimable en dinero, entidad o gobierno extranjero; ór-gano de la administración pública directa e indirecta o fundación

mantenida con recursos provenientes del poder público; conce-sionario o permisionario de servicio público; entidad de derechoprivado que reciba, en condición de beneficiaria, contribucióncompulsoria en virtud de disposición legal; entidad de utilidadpública; entidad de clase o sindical; la persona jurídica en finesde lucro que reciba recursos del exterior; entidades benefactoras

y religiosas; entidades deportivas; y organizaciones no guberna-mentales que reciban recursos públicos; y organizaciones de la

sociedad civil de interés público (LGE, art. 24).Son gastos electorales, en dinero o estimables en dinero, y, por

tanto, contables para fines de control del límite registrado en la Jus-ticia Electoral, la confección de material impreso de cualquier na-turaleza y tamaño; la propaganda y publicidad directa o indirecta,mediante cualquier medio de divulgación, destinada a conquistarvotos; alquiler de locales para la promoción de actos de campaña

electoral; gastos de transporte o para el desplazamiento de candida-to y de personal al servicio de las candidaturas; correspondencia ygastos postales; gastos de instalación, organización y funcionamientode comités y servicios necesarios para las elecciones; remuneracióno gratificación de cualquier especie a personal que preste servicios




a las candidaturas o a los comités electorales; montaje y operación

de vehículos con equipos de sonido, de propaganda y semejantes;la realización de mítines o eventos destinados a la promoción decandidatura; producción de programas de radio, televisión o vídeo,inclusive los destinados a la propaganda gratuita; realización de in-vestigaciones y ensayos preelectorales; alquiler de bienes particula-res para transporte, por cualquier medio, de propaganda electoral;costos con la creación e inclusión de sitios web en internet; las multas

aplicadas a los partidos o candidatos por infracción de lo dispuestoen la legislación electoral y la producción de jingles, viñetas y sloganspara propaganda electoral (LGE, art. 26).

La apertura de cuentas bancarias es obligatoria para el par-tido y para los candidatos, excepto para los candidatos a alcalde

y concejal en los municipios donde no haya agencia bancaria ypara los candidatos a concejal en municipios con menos de 20

mil electores (LGE, art. 22, caput y §2º).No abrir la cuenta bancaria obligatoria implicará la desapro-bación de las cuentas del partido o del candidato. Si es compro-bado abuso de poder económico, el candidato perderá el registro

y, si ya es diplomado, será cesado su mandato (LGE, art. 22, §3º).

D La prestación de cuentas será realizada:a) por los candidatos a las jefaturas de los Ejecutivos y al Se-

nado Federal (elecciones mayoritarias), por intermedio de los co-mités financieros, tal como está disciplinado en las instruccionesdel Tribunal Superior Electoral, constando en estas, como mí-nimo, los extractos de las cuentas bancarias y la relación de loscheques recibidos; y

b) por los candidatos a diputaciones federales, estatales o dis-tritales y a concejal (elecciones proporcionales) por el comité fi-

nanciero o por el propio candidato, de acuerdo con los modelosde la ley (LGE, art. 28, II y §2º).Los partidos políticos, las coligaciones partidarias y los can-

didatos están obligados a divulgar en internet, en los días 6 deagosto y 6 de setiembre de cada año de campaña electoral, un



TorquaTo Jardim210

informe en el que discrimine todos los ingresos y gastos hasta en-

tonces incurridos. Los nombres de los donadores y las respectivascuantías donadas sólo constarán en la prestación de cuentas final(LGE, art. 28, §4º).

Sometidas las prestaciones de cuentas a la Justicia Electoral,la ley, con comprobación técnica, así como ya lo hacía la ley de laelección de 1996, limita el visto judicial a la afirmación de “regu-laridad” (LGE, art. 30, caput).

No hay, por consiguiente, juicio de juzgamiento o decisión ju-dicial de aprobación o rechazo. El acto es administrativo; luego,la asertiva de regularidad no excluye condenación posterior, enproceso judicial propio, por cualquiera de los crímenes previstosen el Código Electoral o en la LGE.

El rechazo de las cuentas relativas a la campaña electoral,incluso cuando no es abierta la cuenta bancaria específica y obli-

gatoria, no autoriza la casación del diploma. Es preciso probar elabuso de poder económico mediante un proceso específico (LeyComplementaria nº64/90, art. 22).

La LGE condiciona el acto de diplomar los elegidos al juz-gamiento (aquí el término de la ley es técnicamente impropio) desus cuentas hasta ocho días antes del acto de diplomarlos. Paraello, la Justicia Electoral puede requerir cuantos auditores y téc-nicos quiera de los tribunales y consejos de cuentas por el tiempo

que sea necesario (LGE, art. 30, §§ 1º y 3º).Errores formales o materiales irrelevantes en el conjunto de

las cuentas, que no comprometan el resultado, no implican ladesaprobación de la prestación de cuentas (LGE, art. 30, §2º-A).

Si se comprueban gastos ilícitos en la campaña electoral me-diante procedimiento impropio, el candidato puede tener cancela-da la certificación y anulado su mandato electivo (LGE, art. 30-A).

El control de la Justicia Electoral comprende, por lo tanto, enlos términos de la LGE:a) la verificación del techo de gastos electorales que el partido

se imponga a sí mismo (art. 18);b) el origen de los recursos (art. 24);




c) el gasto para los fines permitidos por ley (art. 26); y

d) los límites individuales de los donadores (tópico 3,1,2, lí-neas arriba).

E. La ley establecerá, en cada elección, “observadas las pecu-liaridades locales”, hasta el día 10 de junio del año electoral, el lí-mite de gastos para los cargos en disputa. En caso que no sea edita-da la ley, cada partido político fijará su propio límite de valor (LGE,art. 17A). La ley exige que, junto con el pedido de registro de la

candidatura, venga la comunicación del valor máximo de gastospor candidatura en cada elección (LGE, art. 18, caput y §1º).No hay más, igualmente, para la persona jurídica, el lími-

te por municipio: la suma de las contribuciones de una mismapersona jurídica a todos los candidatos en un mismo municipiono podría, en la elección de 1996, exceder del 2% del ingreso deimpuestos, recaudados por el municipio en el año anterior al de

la elección, incrementada por las transferencias constitucionales(Ley nº 9.100/95, art. 36, §4º).No hay límite, inclusive, para el grupo económico; el techo

legal es por cada persona jurídica individualmente.F. Finalmente, no hay límite máximo para donaciones al fondo

de recursos de cada partido para gastos en campañas electorales.La Ley de Partidos Políticos tiene como una de las fuentes

del fondo de recursos de cada partido las donaciones de personas

físicas y jurídicas hechas directamente a los órganos de direcciónnacional, estatal o municipal, mediante cheque cruzado o depósi-to bancario directamente en la cuenta del partido, contabilizadasen la prestación de cuentas a la Justicia Electoral (LPP, art. 39).

No se impone límite de valor a la donación, ni a la destina-ción de los recursos, debido a que la LGE expresamente revocóla norma de la LPP que vinculaba el máximo de donación a un

porcentual de la dotación presupuestaria de la Unión Federal alfondo partidario general administrado por el Tribunal SuperiorElectoral.

El control de esos gastos por parte de la Justicia Electoral selimita a la escrituración contable formal e integral de los “gastos



TorquaTo Jardim212

de carácter electoral, con la especificación y comprobación de los

gastos con programas en la radio y la televisión, comités, propa-ganda, publicaciones, mítines y demás actividades de campaña”(LPP, art. 33, III y art. 34).

De allí la conclusión: para escapar a los techos de la LGE, eldonador, persona física o jurídica, debe realizar el depósito di-rectamente en la cuenta del fondo partidario, para que el partidodecida por el gasto.

El único cuidado operacional será que el donador, en el chequecruzado nominal al partido, nunca al candidato, indique expresa-mente el número de la cuenta bancaria del fondo del beneficiario.

2. Del acceso gratuito a la radio y la televisión para campañade los candidatos

A. Las normas que rigen la propaganda electoral gratuita enla radio y la televisión tienen tres objetivos claros: primero, pro-

hibir que la media electrónica favorezca a un candidato o parti-do; segundo, asegurar legalmente la igualdad de oportunidadesde acceso para todos los candidatos y partidos; tercero, asegurartambién tal igualdad de acceso entre los candidatos de un mismopartido o coligación.

Así, a partir del 1 de julio del año de elección, a las emisorasde radio y televisión y a los sitios de internet les es vedado en suprogramación normal y noticiario:

a) transmitir, aún bajo la forma de entrevista periodística,imágenes de realización de investigación o de cualquier otro tipode consulta popular de naturaleza electoral en las que sea posi-ble identificar al entrevistado o en las que haya manipulación dedatos;

b) usar trucos, montajes u otros recursos de audio o vídeoque, de cualquier forma, degraden o ridiculicen a un candidato,

partido o coligación, así como la producción de un programa conese efecto;c) vehicular propaganda política o difundir opinión favorable

o contraria a candidato, partido, coligación, a los sus órganos orepresentantes;




d) dar tratamiento privilegiado a candidato, partido o coli-

gación;e) vehicular o divulgar filmes, novelas, miniseries o cualquier

otro programa con alusión o crítica a candidato o partido políti-co, aunque fuese disimuladamente, excepto programas periodís-ticos o debates políticos (LGE, art. 45, I, II, III, IV, V y §3º).

Elegido en convención, el candidato no puede más que pre-sentar o comentar programas de radio y/o en la televisión (LGE,

art. 45, §1º).La desobediencia de estas reglas implica multa pecunia-ria entre 20 y 100 mil UFIR, duplicada en caso de reincidencia(LGE, art. 45, §2º. En moneda corriente para las elecciones deoctubre de 2010 la multa varía de R$21.282,00 a R$106.410,00cf. Resolución TSE nº 23.191, art. 28, §4º).

B. Las emisoras de radio y televisión pueden realizar debates

fuera del horario gratuito obligatorio. Para ello, tendrán que suje-tarse a varias reglas: la primera, asegurar la participación de par-tidos con representación en la Cámara de Diputados y, la segun-da, invitar candidatos de todos los partidos con una antecedenciamínima de 72 horas. Sin ello, el debate no puede ser realizado(LGE, art. 46, caput y §1º).

En las elecciones legislativas está prohibida la participaciónde un mismo candidato en más de un debate (LGE, art. 46, §2º).

C. El acceso a las emisoras de radio y televisión sucede du-rante los 45 días anteriores a la antevíspera de las elecciones, dia-riamente, excepto los domingos (LGE, art. 47 y 57).

El acceso se da por dos medios: por minutos proporcionalesa cada partido o coligación (LGE, art. 47, §2º) y por segundos,mediante spots de hasta 60 segundos por partido (LGE, art. 51).

Por el primer medio, el acceso a la radio se da por la mañana,

a partir de las 7 horas, y al mediodía, durante 50 o 55 minutos,conforme la elección. En la televisión, por la tarde, a partir de las13 horas, y por la noche desde las 20 horas con 30 minutos, du-rante el mismo período de tiempo.



TorquaTo Jardim214

El tiempo de cada partido es la suma de dos partes: un tercio

igualitariamente entre todos los partidos con candidatos registra-dos y dos tercios en la proporción del número de representantesen la Cámara de Diputados, donde es irrelevante el cambio pos-terior de afiliación partidaria (LGE, art. 47, §§ 2º y 3º).

Por el segundo medio, los spots, las emisoras de radio y detelevisión reservan 30 minutos diarios a ser usados en inserciones dehasta 60 segundos, a criterio del partido o coligación, y distribuidas

a lo largo de la programación transmitida entre las 8 y las 24 horas,en la misma proporción del primer medio (LGE, art. 51, caput).Además, la ley asegura tiempos iguales para las elecciones ma-

yoritarias (ejecutivo y Senado Federal) y proporcionales (legislati-vas); distribución equitativa de los spots conforme a los horarios demayor audiencia; la prohibición de grabaciones externas, montajeso trucos, computación gráfica, dibujos animados y efectos especia-

les; y la difusión de mensajes que puedan degradar o ridiculizar acandidato, partido o coligación (LGE, art. 51, I a IV).

IV. Análisis final

1. La eficacia legal y social del sistema de financiamiento delos partidos bajo auditoria de la Justicia Electoral, como consta

en la LPP y en la LGE, depende esencialmente de la capacidadgerencial de la Justicia Electoral misma.El continuo entrenamiento de personal especializado y de

modernización de los medios operacionales hace que el controlde la Justicia Electoral vaya más allá de la mera verificación de la“regularidad formal”.

2. La primera piedra para sustentar ese trabajo está en lapropia Constitución Federal. En ella se consagran cuatro formi-

dables principios: la legalidad, la impersonalidad, la moralidad y la publicidad (art. 37, caput). Los estudiosos del derecho cons-titucional y del derecho administrativo han publicado notablesmonografías sobre el tema y cuando el Poder Judicial se convirtióen un protagonista apolítico de la elección misma de políticas pú-




blicas. Mediante argumentación jurídica puede -- y debe -- emitir

un juicio de conveniencia y oportunidad política, nunca con lafinalidad de hacer política, sino con el objetivo de someter el ritode la elección o la elección misma a los comandos constituciona-les. Finalmente, esta es la esencia de la garantía de libertad en elestado de derecho, democrático y representativo.

Tanto así, que la Constitución Federal elige los principios dela legalidad, legitimidad y economicidad como los vectores de la

fiscalización contable, financiera, presupuestaria, operacional ypatrimonial del Poder Público mediante órgano político autóno-mo: el Tribunal de Cuentas de la Unión Federal (Art. 70).

3. En esa línea de principio, una vez sometidos los partidospolíticos a la misma fiscalización contable, financiera, presupues-taria, operacional y patrimonial de la Justicia Electoral, nada hayque impida a esa justicia ejercer, extensa y substantivamente, su

competencia legal.Así, la transferencia de las cuotas del fondo partidario no esautomática; antes, el Tribunal Superior Electoral procede a unauditoria adecuada que afirma no sólo la “regularidad formal”de las cuentas, sino su legalidad material.

4. En Brasil hay actualmente una preocupación acentuadacon los costos de las campañas electorales y, por ende, con la pu-blicidad de las fuentes de su financiamiento. Independientemente

del techo de gasto por candidato, la clave del sistema debe ser latransparencia completa de la relación donador-candidato (“fulldisclosure”, en inglés).

Por ejemplo, el acceso gratuito a la televisión para propagan-da electoral se tornó una carga pesada, los costos de producciónson exorbitantes y los mensajes de invocación emocional pocorevelan los intereses que el candidato representa.

Por otra parte, el sistema electoral hace del Estado todo unmismo colegio electoral. Los candidatos a los cargos proporcio-nales son obligados a viajes de larga distancia y a convenios elec-torales en todo el territorio. A la par, está el asunto del largotiempo de campaña, que en general dura tres meses y acrecienta



TorquaTo Jardim216

el costo. Para algunos, la adopción del voto distrital reduciría ese

costo; la mayoría, sin embargo, depende exactamente de la geo-grafía para su elección, pues sus votos son obtenidos en pequeñasexpresiones a lo largo de toda la extensión del Estado.

5. Finalmente, hay los que propugnan el financiamiento pú-blico integral de los partidos y de las campañas electorales. Losmuchos casos de corrupción en el ejecutivo y el legislativo fede-ral, estatal y municipal, expuestos a la opinión pública a lo largo

de los años, impiden un debate más sustantivo sobre la materia.6. Ante el clamor de la prensa y de sectores comprometidos dela sociedad civil contra la corrupción electoral en la administraciónpública, investigada por el Congreso Nacional a partir de abril de2005, el propio Legislativo trató de editar la Ley nº 11.300, del 10de mayo de 2006, llamada “minireforma electoral”.

Su propósito alegadamente principal fue la reducción de los

costos y la mayor transparencia en el financiamiento de cam-paña. Con ese propósito hizo varias modificaciones formales --“cosméticas’ no sería un mal término -- en el sistema de financia-miento y gastos.

En síntesis, estos son los principales puntos de la Ley nº11.300/06:

a) prohibió donaciones de cuatro nuevos tipos de personas jurídicas: entidades benefactoras y religiosas, entidades deporti-

vas y organizaciones no gubernamentales que reciban recursospúblicos y organizaciones de la sociedad civil de interés público(art. 24, incisos VIII, IX, X y XI);

b) tornó obligatoria la prestación parcial de las cuentas decampaña por internet de los partidos políticos, de las coligaciones

y de los candidatos en los días 6 de agosto y 6 de septiembre; sinembargo, los nombres de los donadores y los respectivos valores

donados constarán solamente en la prestación final de las cuentas(art. 28, §4º);c) volvió un crimen en el día de la elección, castigable con

detención de seis meses a un año o con la prestación de serviciosa la comunidad por el mismo período y multa pecuniaria, “la di-




vulgación de cualquier especie de propaganda de partidos políti-

cos o de sus candidatos, mediante publicaciones, rótulos, camisas,gorras, broches o dísticos en vestuario” (art. 39, §5º, inciso III).

d) prohibió en la campaña electoral “la confección, utiliza-ción, distribución por comité, candidato, o con su autorización,de camisetas, llaveros, gorras, bolígrafos, obsequios, cestas bási-cas o cualesquier otros bienes o materiales que puedan propor-cionar un beneficio al elector” (art. 39, §6º);

e) impidió “la realización de shows y de eventos semejantespara la promoción de candidatos, así como la presentación, re-munerada o no, de artistas con la finalidad de animar mitin yreunión electoral” (art. 39, §7º);

f) prohibió la propaganda electoral mediante “outdoors”(Art. 39, §8º).

7. Este resumen del cuadro legal revela la fuente del debatesobre el financiamiento de las elecciones en Brasil. A la forma-lidad de las normas -- especialmente las que cuidan de las pres-taciones de cuentas a la Justicia Electoral -- no le sigue, necesa-riamente, los partidos políticos minoritarios, un sustantivo juegolimpio electoral.

De allí el clamor de los que presumen que el financiamientopúblico tornará el juego más transparente, lo que otros contras-

tan con una fuerte proposición fáctico y moral: la absoluta faltade garantía de que tal sistema pueda verdaderamente impedir losfavores de servicios, materiales y recursos financieros al margende la ley.

8. Otros tres ángulos son particularmente importantes en lacomprensión de la complejidad del control y en la búsqueda detransparencia financiera del proceso electoral brasileño.

Primero, el modelo económico. Algo así como dos tercios de laeconomía dependen, directa o indirectamente, de las prebendas delos gobiernos. No hay actividad empresarial de envergadura queno usufructúe beneficios fiscales, reducción de tributos, préstamossubsidiados de bancos públicos de fomento, programas nacionales



TorquaTo Jardim218

o regionales de desarrollo, etcétera. Son los programas de gobier-

no, principalmente los de infraestructura social, los grandes toma-dores de servicios y generadores de mano de obra.

No puede el inversionista quedar al margen de la política.Tiene que financiar los candidatos al Legislativo y al Ejecutivo;no puede el empresario no tener aliados fuertes en las comisio-nes de presupuesto del Legislativo y en los órganos ejecutivos deejecución presupuestaria. Es en función de ese proceso político,

en el Legislativo y en el Ejecutivo, que definirá el empresario laestrategia de sus inversiones.Segundo, el modelo presidencialista de centralización admi-

nistrativa. Los jefes de poder ejecutivo (presidente de la Repúbli-ca, gobernadores de estados y alcaldes municipales) concentranuna inmensa capacidad legal de disposición discrecional sobrela conveniencia y oportunidad de los gastos públicos. Los presu-

puestos son mera referencia general de los gastos públicos.Un ejemplo único: la oferta mediante licitación pública delas obras, servicios, compras y alienaciones gubernamentales es lanorma general de la Constitución (art. 37, inciso XXI). Ocurreque la cláusula constitucional – ella misma, ya comienza su enun-ciado con la excepción – “reservados los casos especificados en lalegislación”. Y la Ley nº 8.666/93, que disciplina la materia, unavez admitida excepciones a la regla general en la Constitución mis-

ma, lista 30 hipótesis de dispensa e inexigibilidad (art. 24 y 25).Con ello, en la práctica de la administración presidencialista

concentrada la regla general de la Constitución se torna la ex-cepción. En este espacio de discrecionalidad es donde la opor-tunidad y conveniencia se componen con los pactos de poder einfluencia, ya fuera del período de las campañas electorales y delcontrol eventual del juez y de la prensa.

Tercero, el voto obligatorio para los mayores de dieciochoaños (Const., Art. 14, §1º, inciso I). En octubre de 2006 fueron127 millones de electores a votar.

Quien no vota -- y no se justificar ante el juez -- además depagar multa pecuniaria, no puede inscribirse en concurso o prue-




ba para cargo o función pública, ser investido ni asumir posesión;

“ni recibirá asignaciones, remuneración, salario o réditos de fun-ción o empleo público, autárquico o paraestatal (...) correspon-dientes al segundo mes subsiguiente al de la elección”. Tampocopuede participar de concurso público o administrativo, obtenerpréstamos ni firmar contratos de cualquier naturaleza con enti-dades públicas, obtener pasaporte o cédula de identidad, reno-var matrícula en escuela pública o fiscalizada por el gobierno, ni

practicar cualquier acto para el cual se exija quitación del servi-cio militar o impuesto de renta. (Código Electoral, art. 7º, §1º).Así pues, la obligación constitucional sumada a la coacción

legal crea un “mercado” que debe ser conquistado. Dado su ta-maño -- más de 100 millones de electores --, la seriedad del dis-curso, la honestidad de los compromisos y la responsabilidad conla “res pública” ceden lugar a la pirotecnia y a la emoción del

show. Las diferencias de niveles de renta, de educación, de ca-lidad de vida y de salud, sabidamente dramáticas en el escena-rio brasileño, hacen que la información reflejada sobre los temascentrales de la sociedad cedan absolutamente a la sensiblería del“son et lumière” o a la Roma del “panis et circensis”.

La campaña electoral se torna una competencia entre agen-cias de publicidad para ver cuál vende mejor sus productos. Laelección se define entre el Mesías y el anti Mesías. Eso cuesta mu-

cho dinero. En el Brasil de octubre de 2010, los tres principalescandidatos a la presidencia de la República anunciaron gastosoficiales de 427 millones de reales (casi 264 millones de dólares).

A ello se le suman las 27 campañas de gobernadores, las 27campañas para el Senado de la República y las 513 campañaspara la Cámara de Diputados, sin mencionar las asambleas delos 27 estados y del Distrito Federal… sólo para tener una pálida

idea del costo de conquista del “mercado” y los pactos que debenser cumplidos en la elaboración, en la ejecución de los presupues-tos y en los contratos de licitaciones dispensadas o inexigibles.

El voto facultativo cambiaría el mensaje y el medio de comu-nicación. Un número mucho menor de electores, más compro-



TorquaTo Jardim220

metidos y más informados, demandaría discursos más consisten-

tes a un costo mucho menor. Al menos, en teoría.9. Aquellos que se baten por cambios parecen olvidar otra

constatación fundamental: el derecho electoral es absolutamentesui generis, ya que es concebido y editado por sus propios desti-natarios. Al contrario de todas las demás ramas del derecho, susnormas no se destinan a la universalidad de la sociedad civil, sinosolamente a establecer una regla de juego para los que detentan

el poder constitucional de la representación política. Vale decir,el “valor jurídico” tutelado por la norma electoral es la perpetua-ción del poder.

Juscelino Kubistcheck, presidente de Brasil en los años 1956-1961, con su famosa sonrisa enigmática de político que todo losabía, decía que “el Congreso Nacional es una asamblea de ven-cedores”. Difícil es imaginar que los dueños del poder corten so-

bre la propia carne.10. En síntesis realista, el estudio reflejado sobre cómo tornartransparentes los gastos en campañas electorales y sobre cómovincular el discurso de los votos a la acción de gobierno son te-mas por demás comprometedores para el debate parlamentario.Es mejor que se limiten al espacio académico de los ciudadanoscomprometidos, aunque el precio sea una escasa repercusión enla praxis legislativa.

Al menos le resta un sueño tranquilo a quien habla y escribe.




NOTA: Las opiniones expresadas en este trabajo son exclusivas

del autor y no comprometen las instituciones a las que se en-cuentra vinculado. Copias pueden ser solicitadas escribiendo ale-mail: [email protected]





223

MEJORAR LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA PARA DEMOCRATIZAR LOS PARTIDOS Y CONSTRUIRMAYORÍAS DENTRO DEL PODER LEGISLATIVO

Andrés Lajous*

SUMARIO: I. Sobre los diagnósticos. II. Los partidos po-

líticos, la democracia interna y los derechos políticos. III. Las

consecuencias del sistema de partidos sobre el sistema político.

IV. Sobre la información que generan las instituciones. V. Con-

clusión. VI. Bibliografía

I. sobre los dIagnóstIcos

Unos meses antes de las elecciones federales intermedias del 2009empezó una vez más un diálogo público sobre la Reforma del Es-tado que ha sido ampliamente discutida en las últimas décadas.

Unos meses después, la discusión misma y los cálculos sobre lasposibilidad desde construir acuerdos legislativos, moderó las am-biciones reformistas y las hizo más explícitas al convertirla en unadiscusión sobre la“reforma política”. Otra vez pasó el tiempo y,sin acuerdos claros en el horizonte, se redujeron las ambicionesaún más. Por un lado, se planteó y se discutieron modificaciones

y adecuaciones al sistema electoral, en particular al artículo 41

constitucional y su regulación, considerando la experiencia de laselecciones del 2009 tras las reformas del 2007. Por otro lado, el Se-

* Con la colaboración de José Merino.



Andrés LAjous224

nado de la República discutió una segunda vertiente, la posibilidad

de crear una ley de partidos o, por lo menos, modificar las leyeselectorales con relación en la forma que se organizan internamen-te los partidos y la forma en la que se vinculan con los ciudadanos.

Sin embargo, antes de entrar al fondo del asunto, valela pena resumir las motivaciones que parecen haber revivido ladiscusión sobre la Reforma del Estado que de alguna manera hancondicionado las propuestas de reforma que hicieron todas las

fuerzas políticas representadas en el Congreso, a finales del añopasado. Las distintas propuestas que se han sometido a discusión yque nos han traído hasta este punto del debate, tienen que ver conlos distintos diagnósticos que se plantearon sobre el funcionamien-to y los problemas institucionales de nuestro sistema político.

El primer diagnóstico, a grandes rasgos, surge de la siguien-te manera: no es sorpresa leer encuestas sobre la desconfianza

y mala imagen que tienen muchos ciudadanos sobre el queha-cer político, los partidos políticos y, en particular, los legisladores.Encuestas producidas por diversas instituciones muestran quehay un rompimiento, por lo menos de una parte sustancial dela población, con quienes formalmente son sus representantes yla idea de que realmente representan de manera legítima, por lomenos, a sus votantes. Entre las instituciones públicas, los legis-ladores y los partidos políticos éstos suelen estar casi en último

lugar en términos de confianza e imagen.Lo que las encuestas nos han dicho desde hace varios años, y

que sabemos no es particular el caso mexicano, es que hay un des-contento relativamente generalizado en cuanto al desempeño delos legisladores y sobre el papel que juegan los partidos políticosen la sociedad. Sin embargo, en las elecciones del 2009 sucedióalgo con pocos precedentes en nuestro país. Durante las campa-

ñas electorales se organizó de manera espontánea una corrientede opinión pública que defendió y justificó la anulación del votocomo una forma de protesta en contra del funcionamiento actualdel sistema político, ejemplificado en las candidaturas y opcionespartidistas ofrecidas en las boletas electorales. Es decir, el descon-



MEJORAR LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA 225

tento dejó de ser perceptible sólo en encuestas de opinión, y una

parte del electorado --no menor-- decidió convertirla en una actopolítico explícito: ir a las casillas a emitir un voto, y no votar porun partido o candidato en particular.

Según el Instituto Federal Electoral (IFE), poco más de unmillón de personas anularon su voto en las pasadas eleccionesfederales de forma voluntaria. Esto es sin considerar los votosanulados en las elecciones locales concurrentes, en las que en al-

gunos estados el voto nulo rondó el 10% del total de votos emiti-dos. Eso no significa que lo que se conoció como el movimientoanulista haya sido una movimiento cohesionado con un discurso

y objetivos consistentes. Por el contrario, si algo lo caracterizó fuesu inconsistencia, diversidad y espontaneidad. Sabemos, a partirde encuestas de salida, que sociológicamente habían ciertas ca-racterísticas comunes entre los anulistas. Jóvenes de clase media

con un nivel de estudios medio y superior, urbanos y sin simpatíapartidista claramente definida.1 Más allá de eso, no sabemos más,había una cacofonía de voces que expresaban distintos diagnós-ticos, distintos intereses y distintos objetivos. Lo único que indu-dablemente compartían fue la protesta canalizada a través de laanulación del voto dentro del marco legal.

En las interpretaciones de las encuestas antes mencionadas, y de lo que fue el movimiento anulista, parece reforzarse la idea

de la enorme distancia que hay entre una parte del electorado ysus gobernantes. Estas interpretaciones se han convertido en undiagnóstico que fue retomado en parte por las propuestas de re-forma política del PAN y por la coalición PRD-PT-Convergencia.

El segundo diagnóstico tiene una historia más larga, y resultamás frecuente en las posiciones y expresiones cotidianas de nues-tros legisladores, dirigentes partidistas e integrantes del poder eje-

cutivo.2 Éste es el diagnóstico de la parálisis legislativa. Como1 Este País. Encuesta de salida Parametría. Julio 2009.2 Véase: Casar, María Amparo, “Reformas en el aire”, Nexos, México,

diciembre 2009; Córdoba Montoya, José, “Para gobernar México”, Nexos,México, diciembre 2009.



Andrés LAjous226

bien se sabe, desde 1997 lo que hemos visto han sido gobiernos

divididos. El PRI perdió su mayoría en aquella elección interme-dia y el PAN cada elección aspira poder acompañar al presidentede la República con una mayoría unipartidista en el legislativo,sin lograrlo. Quienes sostienen este diagnóstico como representa-tivo de los principales problemas de nuestro sistema político usancomo ejemplo la dificultad para aprobar lo que suelen llamar“reformas estructurales” entre las que incluyen la reforma ener-

gética, la reforma laboral y la reforma fiscal.De todas ellas, con excepción de la reforma laboral, se hanaprobado modificaciones, unas más importantes que otras, juntocon varias reformas trascendentes como la del sistema de pensio-nes del ISSSTE e IMSS, la de acceso a la información y transpa-rencia, la del sistema de protección social, la del sistema de im-partición de justicia, la reforma electoral del 2007, y claro, desde

1997 a la fecha, básicamente todos los años se ha construido lamayoría, si no es que unanimidad, para aprobar el presupuestofederal con pocas modificaciones a la propuesta del ejecutivo. In-cluso hay legisladores que, de vez en cuando, muestran sorpresa

y molestia cuando las críticas a su trabajo asumen que trabajanpoco. Nuestros legisladores trabajan mucho, y en todo caso hayun problema de hiperactividad legislativa en el que se apruebanmuchas leyes y modificaciones legales, sin tener el tiempo o la

capacidad de dotarlas de las discusiones que cada una merece.Ante esta evidencia, quienes argumentan que el problema es

la parálisis legislativa, sofistican su posición, y en vez de enfocarlaal total de la legislación aprobada, sostienen que el problema ensí no es de parálisis tal cual, es de responsabilidad y atribución decierta acción política. Su preocupación pareciera ser que el elec-torado ve la aprobación o derrota de iniciativas como parte de la

acción monolítica de algo que se entiende como la “clase políti-ca”, y no logra diferenciar con certeza y claridad entre el partidoen el gobierno, quien suponen debería de cargar el grueso de laresponsabilidad, y los partidos de oposición.




Las propuestas particulares de reforma al sistema político, ya

sea en el ámbito electoral o en términos de la relación entre elejecutivo y legislativo, que emanan de este diagnóstico han sidopropuestas tanto por el PAN como por el PRI.

Las diferencias en los diagnósticos y las interpretaciones quese hacen de ellos no son un tema menor, por el contrario, son elorigen de las diferencias que hacen tan difícil ver un piso comúnen relación a un sistema político mejor al que tenemos actual-

mente. Si vemos con detalle las propuestas de reforma políticapresentadas por los partidos, en la última ronda de discusión, casino hay propuestas que compartan por completo, y aquellas quecomparten parcialmente son una minoría.

En las siguientes dos secciones de este texto se explicará larelación que existe entre la organización interna de los partidospolíticos, el electorado y el resto del sistema político, asumiendo

que sí es posible tener un sólo diagnóstico que hace compatibleslas dos preocupaciones descritas previamente. Este diagnóstico esel siguiente: hay un problema en la forma en la que se construyela representación en nuestro sistema político. Este problema haceque los partidos políticos se comporten de tal manera, que a veceses difícil definir las responsabilidades de la acción del gobierno yde la oposición, lo cual refuerza la percepción del electorado deque sus intereses no están claramente representados pese a la im-

portante actividad legislativa que existe.

II. Los partidos políticos, la democracia interna y los derechos políticos

Existen por lo menos tres maneras de entender la forma par-ticular de organización que toman los partidos políticos en distin-tos países y sus respectivas consecuencias, tanto en los derechos

políticos de los ciudadanos, como en el resto del sistema de par-tidos. La primera, es el efecto de las reglas electorales del sistemapolítico en los partidos; la segunda, es la regulación jurídica de lospartidos políticos; y, la tercera, es la lectura sociológica de los par-tidos como expresiones orgánicas en las sociedades democráticas.



Andrés LAjous228

Este texto asume que, frente a los problemas que enfrentan

los partidos políticos mexicanos y la ruta histórica que han segui-do en su crecimiento y consolidación, la perspectiva más intere-sante es aquella que enfatiza los efectos de las reglas electoralesen el comportamiento de sus integrantes y sus formas de organi-zación interna. Considero esta perspectiva como la más impor-tante porque, a lo largo del último siglo, en gran parte de la legis-lación mexicana sobre partidos políticos, se incluyen requisitos de

democracia interna.Desde la ley electoral de 1912 se exigía que los partidos tu-vieran órganos democráticos para construir su representacióninterna, e incluso para procesar la elección de candidaturas. Sialgo ha pasado con esta regulación en los últimos años, es que seha hecho más explícita en la ley, y ha sido interpretada desde unpunto de vista de derechos políticos por el Tribunal Electoral del

Poder Judicial de la Federación (TEPJF). Este mínimo, que se haconsolidado en cuanto a regulación y democratización interna delos partidos políticos, está compuesto por seis puntos básicos se-gún una tesis de jurisprudencia del Tribunal Electoral.3 Estos son:

1) Una asamblea u órgano equivalente como principal centrode decisión del partido.

2) La protección de los derechos fundamentales de los afilia-dos, la igual consideración ante la ley y la promoción de la par-

ticipación.3) El establecimiento de procesos disciplinarios, considerando

el debido proceso, el derecho de audiencia y defensa.4) La existencia de procedimientos de elección en la que se

garantice la igualdad en el derecho a elegir dirigentes y candidatos.5) La adopción de la regla de mayoría como criterio básico

para la toma de decisiones dentro del partido.

Mecanismos de control sobre los órganos directivos de lospartidos.

3 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Resolución

S3ELJ03/2005. MéXICO, 2005.




En términos de requisitos legales sobre la democracia in-

terna de los partidos, es difícil argumentar que se necesitan muchosmás que estos. Sin embargo, pese a la formalidad legal, estos seispuntos no se cumplen a cabalidad y, en parte, las razones paraplantear una reforma al sistema de partidos pretenden que éstossean, de manera efectiva, más democráticos de lo que hoy son.

¿Si las leyes y los requisitos existen, por qué no se cumpleno sólo se cumplen de manera parcial? Una respuesta a esta pre-

gunta tiene que ver con los efectos del sistema electoral en la vidainterna de los partidos políticos. Estas reglas se pueden agruparde tres maneras: la primera, es la posibilidad de que haya reelec-ción consecutiva; la segunda, son los requisitos para competir enlas boletas; y, la tercera, es la forma de elección e integración delcongreso y la combinación particular entre representación pro-porcional, el sistema de mayoría relativa y las listas electorales

abiertas o cerradas.Primero, la posibilidad de la reelección consecutiva de legis-ladores y alcaldes, obliga a los actores políticos que quieren serreelectos a depender más de su electorado que de la estructurapartidista. Las decisiones políticas que tome un representante ogobernante tendrán que tomar en cuenta las preferencias de loselectores y es probable que actúe calculando mantener o incre-mentar la posibilidad de reelección dependiendo de su compor-

tamiento. Sin embargo, esta posibilidad está condicionada a quela dirigencia del partido vuelva a nominar como candidato a lamisma persona para el mismo cargo. Esto quiere decir que, en elpeor escenario, el representante que mejor sirve a su electorado,pero que a veces actúa en contra de su estructura partidista, pue-de ser castigado por el partido y no lograr la nominación parareelegirse pese a ser un buen representante.

Esta posibilidad muestra la importancia del segundo punto,los requisitos para participar en las boletas. Si la formación denuevos partidos políticos tiene requisitos muy altos, y/o los parti-dos tienen el monopolio en la nominación de candidatos, será di-fícil para los buenos representantes amenazar a su dirigencia par-



Andrés LAjous230

tidista con competir por el cargo con otro partido político o como

candidato independiente. La ausencia de esta amenaza creíble yde bajo costo merma las posibilidades de que los contendientesa una candidatura compitan democráticamente por la nomina-ción. Esto no quiere decir que no puedan exigirse reglas paraque hayan elecciones primarias obligatorias en todos los partidos,sino que esas reglas probablemente no se cumplan por completo,porque la estructura partidista tendrá siempre más fuerza que los

contendientes individuales por la nominación, mientras no hayamayor competencia en todo el sistema de partidos.El tercer punto se vincula de la siguiente manera: en los dis-

tritos de mayoría relativa, si hay reelección consecutiva y existe laposibilidad de competir con candidaturas independientes u otrospartidos políticos, el representante o gobernante electo se deberámás a su electorado que a su dirigencia o estructura partidista.

En caso de que haya un candidato nuevo del mismo partido quequiera retar a un candidato que pretende reelegirse, éste tendráque demostrar que cuenta con una mayor simpatía frente al elec-torado antes de la elección, lo cual será razón para competir enuna elección primaria.

En el caso de los cargos electos por representación propor-cional, la dependencia sobre la estructura partidista es resultadode si las listas se componen de manera abierta o cerrada. Si se

componen de manera cerrada, esto querrá decir que la estruc-tura partidista o la dirigencia decidirá el orden en el que seránelectos los legisladores. Si se compone con una lista abierta, loselectores votarán primero por el partido y después distribuirán elorden de la lista según sus preferencias. Esto quiere decir que loscandidatos de listas abiertas del mismo partido competirán entreellos por tener los primeros lugares de la lista y a su vez tratarán

de satisfacer mejor las demandas del electorado.¿En México qué reglas electorales tenemos que afectan la for-ma de organización y elección interna de los partidos políticos?




1) No hay reelección consecutiva en ningún cargo, lo que

hace que las candidaturas dependan más de la estructura parti-dista o dirigencia que de los electores.

2) No hay un sistema de partidos abierto en el que, concierta facilidad, se pueda formar un nuevo partido o competircomo candidato independiente.

3) La integración de las listas de representación propor-cional que existen es cerrada, de tal manera que los candidatos

no compiten entre ellos ni responden a un electorado particular,sino a sus dirigencias y estructuras partidistas.Las consecuencias de estas reglas son pocos partidos políticos

sin una posibilidad real de disidencia, con legisladores y gober-nantes que dependen más de la estructura del partido que desus electores y que tienen incentivos para representar de mane-ra disciplinada los intereses de su dirigencia. En México, se de-

mocratizaría de manera más importante a los partidos políticosexistentes si se fomenta mayor competencia en las boletas conbajos requisitos para la formación de partidos y con candida-turas independientes. Un ejemplo sería quitar los requisitos depresencia territorial en la formación de partidos y dejar abierta laposibilidad de que partidos locales compitan en elecciones fede-rales, si se abre la posibilidad de reelección legislativa y municipalindefinida y hay un cambio de listas cerradas de representación

proporcional a listas abiertas.

III. Las consecuencias del sistema de partidos sobre el sistema político

Sería irresponsable hacer una propuesta como la anterior,para democratizar y pluralizar el sistema de partidos, sin con-siderar sus consecuencias en el resto del sistema político. Por lo

menos, podemos imaginar dos efectos directos: uno, la relajaciónde la disciplina partidista y dos, la formación de nuevas fuerzaspolíticas e incluso la dispersión del poder dentro de los órganoslegislativos. Este escenario puede sonar aterrador, en particularpara quienes defienden el diagnóstico de la parálisis, pues haría



Andrés LAjous232

aún más difícil que haya una mayoría unipartidista en el poder

legislativo. Sin embargo, la evidencia que hoy existe sobre los sis-temas presidenciales nos muestra que la construcción de mayo-rías legislativas es más frecuente de lo que antes se creía, y que sialgún sistema permite la construcción de coaliciones de mayoríaestables en el legislativo es el presidencialismo multipartidista.

La conclusión más común, compartida por actores políti-cos y expertos, según la cual un sistema presidencial es incompa-

tible con la pluralidad política en tanto que no genera incentivospara la formación de coaliciones legislativas, implica la ocurren-cia sistemática de gobiernos divididos y, por tanto, parálisis e in-gobernabilidad. Este camino causal fue establecido por el poli-tólogo Juan Linz y apoyado en los trabajos de Scott Mainwaring sobre América Latina.

Aunque persuasivo, el argumento carece de respaldo empí-

rico. En un trabajo publicado en 20044

, los politólogos José An-tonio Cheibub, Adam Przeworski y Sebastián Saiegh analizaroncuantitativamente la ocurrencia de coaliciones y parálisis legisla-tivas en democracias entre 1946 y 1999, y concluyeron que “lascoaliciones de gobierno ocurren en más de la mitad de las si-tuaciones en las que un presidente no tiene una mayoría, quelos gobiernos de minoría no son menos exitosos legislativamenteque los gobiernos con coaliciones mayoritarias en ambos sistemas

--presidenciales y parlamentarios--, y que el status de coalicionesdel gobierno no tiene impacto alguno en la supervivencia del sis-tema democrático en ambos sistemas. Por tanto, lo que sea queesté mal con el presidencialismo, no se debe a la formación decoaliciones”.

Esta conclusión fue confirmada y ampliada en 2007 por JoséAntonio Cheibub, en su libro Presidentialism, Parliamentarism

and Democracy. Dice que el camino causal establecido por Linzcarece de evidencia y que los sistemas presidenciales son perfec-

4 Cheibub, José Antonio, et.al, “Government coalitions and legislative suc-cess under Presidential and Parliamentarism”, British Journal of Political Science.

Núm. 34, Reino Unido, 2004, pp. 565-587




tamente compatibles con altos niveles de pluralidad legislativa,

que ni reducen la probabilidad de formación de mayorías legisla-tivas, ni derivan en parálisis e ingobernabilidad.

Considerando lo anterior, los sistemas multipartidistas ofre-cen más opciones de negociación entre el ejecutivo y el legisla-tivo. En este sentido, ante la posibilidad de auténtica parálisislegislativa, el sistema político mexicano está en el peor escenario:un multipartidismo moderado que hace la negociación entre el

ejecutivo y la oposición particularmente costosa. Asumiendo quees con la negociación entre muchas minorías que se facilitan laconstrucción de coaliciones de mayoría legislativas, parece unabuena idea acompañar la apertura del sistema de partidos y lareelección con dos reformas electorales más, que no sólo mejorenla representación de las preferencias de los votantes, sino que pro-muevan una minoría electoral del partido que controle el poder

ejecutivo y la necesidad de construir una coalición de mayoría enel poder legislativo.La primera reforma que puede lograr estos objetivos es la im-

plementación de una segunda vuelta en la elección presidencialpara que el candidato ganador tenga que contar con la mayoríaabsoluta de los votos.

El argumento utilizado comúnmente para la implementaciónde la segunda vuelta presidencial es dotar al presidente electo de

una mayoría electoral que elimine todo cuestionamiento sobre sulegitimidad y lo fortalezca frente al poder legislativo. Pero en lostérminos de esta exposición hay otra ventaja que resulta más im-portante: permite a los votantes en la primera vuelta votar por suopción preferida independientemente de sus probabilidades deganar la elección presidencial. Esto es, elimina cálculos estratégi-cos que deriven en no votar por la opción preferida para garan-

tizar que su opción menos preferida gane, por ejemplo, voto útil.A su vez, esto eleva la pluralidad de los resultados en la pri-mera vuelta la cual se traslada a la elección legislativa concurren-te con esa primera vuelta. En la mayoría de los países en los que



Andrés LAjous234

hay segunda vuelta presidencial hay un mayor número de parti-

dos efectivos en el congreso.La segunda reforma propuesta implica el uso de los represen-

tantes electos por representación proporcional (con listas abiertascomo se mencionó antes) para compensar la disproporcionalidadque generan los distritos de mayoría relativa.

El sistema se puede mantener mixto con 300 miembros re-presentando el mismo número de distritos por el principio de

mayoría y la distribución de escaños de una sola circunscripciónpor el sistema de representación proporcional, para garantizarque los partidos tengan la misma proporción de votos y asientos.Si un partido obtiene por la vía de mayoría una proporción deescaños más elevada a su proporción de votos tendrá el derechode mantenerlos.

De este modo, el tamaño de la Cámara baja será flexible y

reflejará la pluralidad de todos los contendientes electorales. Encuanto al Senado, se podría reducir el número de senadores paratener 3 por cada estado, electos por la vía de mayoría individual,donde cada partido presenta un máximo de dos candidatos, loscuales serían electos por seis años y una tercera parte de la Cámaraalta se renovaría cada tres años para que la composición del Sena-do no este definida por las preferencias de la elección presidencial.

IV. Sobre la información que generan las instituciones

Antes de concluir es necesario hacer mención a un tema quees un requisito para que buena parte de las reformas al sistemaelectoral y al sistema de partidos tenga consecuencias, que efec-tivamente, otorguen más oportunidades de rendición de cuentasa los votantes. Ésta tiene que ver con la información que genera

el sistema político y que en el marco de la competencia se vuelverelevante para los electores.

Es particularmente importante que haya más informaciónaccesible sobre el ejercicio de recursos públicos y privados con fi-nes electorales. Esto, entre otras cosas, implicaría hacer a los par-




tidos políticos sujetos a la ley federal de transparencia, vincular el

financiamiento público de los partido políticos a los votos válidos y pluralizar sus fuentes de recursos.

El sistema de prerrogativas también define la forma organiza-tiva que toman los partidos políticos y sus mecanismos de toma dedecisión. Cuando una sola fuente de financiamiento predomina,vemos cierto isomorfismo entre los partidos; los procesos y las orga-nizaciones son construidas en términos del acceso a esos recursos.

En cambio, si se pluralizan las fuentes de recursos veremos a parti-dos que se organizan y se comportan de manera distinta, partidosque intentan ampliar sus fuentes y bases de recaudación de fondos.

Para lograr esto, entre otras cosas, se puede vincular el finan-ciamiento público de cada partido a los votos válidos emitidosen la última elección, se tiene que reducir el monto máximo deaportación individual a un partido político y se debe entregar al

IFE todo el control sobre la recepción y fiscalización de recursosprivados. De esta manera, los partidos políticos tendrán incenti-vos para que más personas participen en la elección, para buscardonantes de montos pequeños entre sus electores y ofrecerle alelectorado, a través del IFE, información confiable sobre quiénes

y con cuántos recursos contribuyen a un partido político.

V. Conclusión

En este texto se ha intentado expresar cómo se podría resol-ver un conjunto de problemas del sistema político mexicano si separte de la idea de que, para mejorar a nuestra democracia, te-nemos que mejorar los partidos políticos y el sistema de partidosen su conjunto. Esto implica refutar la idea de que tenemos queelegir entre un sistema más representativo para el electorado y un

sistema más gobernable para quienes son gobierno. Lo que se haplanteado es que con un sistema electoral más abierto, más com-petitivo y con mejores mecanismos de representación, resultaráun sistema más plural y más deliberativo que, a su vez, permitiráun sistema político más gobernable que el actual.



Andrés LAjous236

Para ello se necesita tomar decisiones en relación a la reelec-

ción legislativa y municipal consecutiva, la libre formación departidos políticos y candidaturas independientes, las listas abier-tas en la representación proporcional, la segunda vuelta presi-dencial y la proporcionalidad perfecta entre votos y escaños. A suvez, todo esto debe ir acompañado de una apertura y mejora enel acceso a la información sobre el comportamiento de los par-tidos políticos y el uso de recursos públicos y privados para fines

electorales, tanto de contendientes como de gobiernos.

VI. Bibliografía

- Casar, María Amparo. “Reformas en el Aire”, Nexos. México,diciembre 2009.

- Cheibub, José Antonio, Adam Przeworski, y Sebastián Saiegh.“Government coalitions and legislative success under Presiden-tial and

Parliamentarism”. British Journal of Political Science 34. (ReinoUnido, 2004) 565-587.

- Córdoba Montoya, José. “Para Gobernar México”, Nexos.México, diciembre 2009.

- Este País. Encuesta de salida Parametría. Julio 2009.

- Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Resolu-ción S3ELJ03/2005. México, 2005.



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CONTROL DE LA LEGALIDAD EN LA VIDA DE LOSPARTIDOS POLÍTICOS

Jorge Lazarte

SUMARIO: I. Introducción. II. Control de la legalidad en la

vida de los partidos. 1. Régimen sancionador. 2. Justicia parti-

daria. 3. Instituciones y mecanismos de control de la legalidad.

4. Balance general

El propósito de la ponencia es trasmitir y compartir, en el marcodel Seminario Internacional sobre el “Marco Jurídico de los Parti-dos Políticos”, la experiencia específica de Bolivia, para que puedaser útil y pertinente acerca del control de la legalidad en la vida delos partidos políticos.

Para ello, nos apoyaremos en dos fuentes principales. Por unaparte, en los textos existentes en la legislación de Bolivia sobrepartidos y, por otra, en la experiencia y reflexión realizadas por elautor en años de trabajo profesional dentro y fuera del organismoelectoral, publicaciones y labor académica.

Por tanto, en cada uno de los rubros que serán referidos, se-guiremos un enfoque que, partiendo del texto legal, se expondráel objetivo práctico buscado y los resultados alcanzados. Al final,resumiremos en algunas puntualizaciones lo que puede ser apro-vechable de la experiencia boliviana sobre el tema de la ponencia.



orge Lazarte238

I. IntroduccIón

Como se sabe, los regímenes políticos actuales y complejos,por su carácter intrínsecamente representativo, no pueden fun-cionar sin partidos o sin sustitutos funcionales de partidos políti-cos. Esto es más evidente en regímenes democráticos, los cualesnecesitan del voto regular de los ciudadanos para legitimarse y departidos para organizar y expresar esa voluntad colectiva.

En la medida en que los partidos hacen funcionar a la demo-cracia, ambos se implican. Lo nuevo en democracia no es queexistan partidos, sino que existiendo se institucionalicen; es decir,que se estructuren y funcionen durablemente según reglas jurí-dicas adecuadas, y sean objeto de reconocimiento y protecciónestatal en el cumplimiento de sus funciones.

En América Latina y en Bolivia, esa institucionalización tomóla forma de ley de partidos, que a la vez que les reconoce existen-cia jurídica, incorporándolos a parte del sistema institucional, lesfija límites que los haga compatibles con los principios de la de-mocracia. Unos de esos límites tiene que ver con la vida internade los partidos, con la necesidad de su regulación; es decir, con laexistencia de una estructura que los organice, un funcionamientoque impida la arbitrariedad de unos en perjuicio de otros y quelos conflictos de distinta naturaleza entre sus miembros, particu-

larmente cuando afectan a los miembros de base, sean canaliza-dos por reglas que eviten su descontrol sobre la base del respetode derechos de unos y de otros.

En este sentido, puede decirse que una ley de partidos tiendea controlar el poder interno y hacerlo democrático. De manerageneral, diríamos que estos fueron los propósitos de la Ley dePartidos Políticos (1999) en Bolivia, por lo menos hasta la apro-

bación de la nueva Constitución Política del Estado (2010), quecambia de manera significativa los parámetros usuales en la exis-tencia de los partidos.

No es menos significativo que, por lo general, la legislaciónde partidos se hubiera producido en contextos de crisis de éstos,



CONTROL DE LA LEGALIDAD 239

situación parece haber acompañado su existencia desde el “re-

torno” a la democracia. En otras palabras, que esa crisis tieneorígenes no institucionales y cuya duración parece remitirnos araíces profundas que desbordan los marcos institucionales.

Vistas las cosas en perspectiva, podría decirse que si bien elesfuerzo de institucionalización no podía bastar para resolver esacrisis, sí la ha atenuado y de algún modo ha permitido compren-derla mejor.

En Bolivia hubo una espera de cerca de 90 años, desde laprimera vez que los partidos son mencionados en una disposiciónlegal, y de 17 años desde que la democracia empezó a funcionaren 1982, para que en 1999 se aprobara una ley que regulara lavida de los partidos. Esto quiere decir por lo menos una cosa: quela ley nació en democracia por razones que podríamos llamarfuncionales, no casuales, pues fue un componente esencial de la

necesidad de institucionalización de la democracia, o lo que eslo mismo, de organizarse en instituciones propias sin las cualesquedaría en el aire.

Pero a la vez, esta institucionalización reveló el primer esco-llo de fondo: para cualquier país, como Bolivia, habituado a lailegalidad, es un verdadero desafío el control de la legalidad; sinembargo, es la base de las instituciones y de la institucionaliza-ción los partidos.

La legalidad es la existencia de la ley (validez), su cumpli-miento (eficacia) y pertinencia (eficiencia) con respecto a los finespropuestos y logrados. El fin de la legislación sobre partidos es lainstitucionalización de ciertas estructuras de “mediación” y suadecuación a los principios de la democracia.

La ley de partidos en Bolivia no apareció simultáneamente conla democracia. Fue, en realidad, resultado de su proceso de insti-

tucionalización. Primero consolidó los procesos electorales, en elsentido de que las elecciones se realicen en los tiempos previstospor ley; y luego la tarea fue con los partidos, uno de los eslabonesmás débiles de la cadena de factores de un proceso democrático:partidos autoritarios, poco o nada institucionalizados, fuertemente



orge Lazarte240

personalizados, y muy opacos en su funcionamiento. Por tanto, la

ley de partidos debía contribuir a que los partidos duren en el tiem-po, funcionen democráticamente y sean trasparentes.

La aprobación misma de la ley tuvo sus propias cadenciasdurante cinco años, desde el momento en que en 1992 los jefesde los más importantes partidos políticos de entonces decidieronaprobar una ley de partidos.

Hubo una participación activa de los partidos, o de algunos

dirigentes,que comprendieron la importancia de una legislaciónpropia. La Corte Nacional Electoral impulsó el proceso y su au-toridad pública e imparcialidad facilitó los acuerdos políticos,mientras que las fundaciones internacionales contribuyeron alfinanciamiento global, especialmente con la contratación de ex-pertos en el tema.

De todos modos, el producto final fue elaboración nacional.

Dos factores inmediatos contribuyeron a su viabilidad: por unlado, los partidos unieron la ley de partidos a la posibilidad deinstitucionalizar el financiamiento público de sus actividades; porotro, fue una respuesta al sentimiento crítico creciente en la so-ciedad a los partidos.

La Ley de Partidos se estructuró siguiendo un formato ya es-tandarizado en sus componentes más importantes:

A. Procedimientos legales para la constitución, el reconocimientolegal y de extinción de partidos. El propósito era evitar el creci-miento descontrolado de partidos y diferenciarlos de los informa-les -- que suelen tener vida corta -- por haber cumplido condicio-nes mínimas que prueben que efectivamente existe una voluntadcolectiva de ciudadanos buscando organizar un partido y quepuede ser protegida por el Estado.

B. Estructura interna de organización contenida en sus estatu-

tos regulatorios. Garantizar la continuidad orgánica de un parti-do por encima de la vida de sus dirigentes, con sus propios nivelesde organización y distribución de roles, y que funcionen conformea sus reglas internas permanentes no sometidas a la voluntad va-riable de la dirigencia.




C. Derechos y deberes, tanto del partido como tal y de sus

miembros. Lo que pueden y deben hacer en su relación con elsistema político nacional y su sistema interno. Quizá lo destacablefue la incorporación de todo un sistema de derechos del militante.

D. Mecanismos de designación de sus autoridades y candidatos.E. Patrimonio y fiscalización de sus recursos.F. Sanciones y procedimientos.

Los objetivos buscados fueron esquemáticamente los siguien-tes: contribuir a la institucionalización de los partidos medianteestatutos elaborados a partir de principios de base establecidos enla ley; promover la democratización interna de los partidos, conderechos y deberes para sus miembros, principalmente de baseque podían participar en la vida interna de sus partidos mediantedistintos mecanismos; y hacerlos trasparentes, sobre todo en loque conciernen en un ámbito donde todo era oscuro: el manejode sus recursos, fuentes y uso.

Es decir, la ley establecía un conjunto de preceptos respecto alo que podían o no hacer los partidos, a los marcos aceptables ensu estructuración y funcionamiento, a los límites permisibles ensu acción, a las prohibiciones y, finalmente, sanciones y proce-dimientos previstos para ello. Está claro que todo ese andamiaje

jurídico, además de existir, necesitaba ser cumplido. Esta fue latarea del control jurisdiccional y de los mecanismos existentes

para este fin, que es lo que trataremos a continuación:

II. control de la legalIdad en la vIda de los partIdos

1. Régimen sancionador

A. Características. De manera general, puede decirse que entoda la época anterior del organismo electoral (desde 1956, añode fundación de la Corte Nacional Electoral, hasta el 2010, quees el corte histórico establecido por una nueva Constitución Po-lítica del Estado con nuevas leyes y nuevas instituciones electora-les), se pasó de una etapa, en la que las disposiciones legales sobrepartidos eran pocas y no cumplidas, a otra, ya en democracia, en



orge Lazarte242

que esas normas de desarrollan en profundidad, en forma de ley

de partidos y se establece mecanismos de control para el cumpli-miento de la norma.

En ese proceso crecieron y complejizaron las normas lega-les y reglamentarias, éstas últimas aprobadas por el organismoelectoral. Puede también decirse que fue un tránsito de las prohi-biciones sin sanciones a las sanciones que siguen a las prohibicio-nes. Diríamos que fue un crecimiento del régimen sancionador.

Este es el caso en la regulación de la vida interna de los partidos yel ejercicio de sus derechos por parte de los miembros militantesmediante el recurso de queja.

Pero a la vez fue un proceso en el que los mecanismos desanción se hicieron cada vez más efectivos en su cumplimiento,incidiendo en las expectativas y pautas de comportamiento de lospartidos. Fue el caso de los requisitos para el reconocimiento jurí-

dico, que establece un porcentaje de registros de militantes, cuyaveracidad era verificada por el organismo electoral.B. El órgano sancionador. El organismo electoral, la Corte

Nacional Electoral, desde su constitución en 1956 ha sido decla-rado independiente de los poderes del Estado. Pero esta indepen-dencia legal no impidió su dependencia real de los partidos degobierno que la controlaron.

Esta contradicción no constituyó objeto de preocupación pú-

blica durante más de tres décadas. Sólo lo fue en democracia,cuando se hizo evidente que la contradicción debía ser resueltapor el lado de la independencia real. La necesidad estalló comoescándalo nacional a fines de los 80, a cinco años de la instaura-ción de la democracia, por prácticas toleradas en el pasado, pero

ya inadmisibles en la nueva época, de alterar resultados electora-les a favor de partidos en el poder.

Una presión muy fuerte de la opinión pública movilizadaobligó a los partidos más importantes a comprometerse a garan-tizar que los procesos electorales serían limpios mediante la de-signación de operadores electorales independientes. La designa-ción por el Congreso Nacional de ciudadanos “notables” con alto




perfil nacional y diversidad profesional, y por dos tercios del total

de sus miembros -- más alto que para elegir al presidente de laRepública -- le devolvió credibilidad al voto del ciudadano.

La reelección por dos mandatos siguientes fue la prueba delo acertado que fue este salto, que convirtió al organismo electo-ral en la institución pública con mejor imagen nacional y modelode la institucionalización democrática para instituciones comoel Tribunal Constitucional. Esta experiencia exitosa, que fue la

base de la acción del organismo electoral en democracia hasta lasegunda mitad de los años 2000, es ahora parte de la memoriadel país.

Este equipo de operadores que dirigieron el organismo elec-toral tuvo la convicción de que el camino para estar a la altura deldesafío de otorgarle credibilidad a una institución que no la teníaera atenerse a ley y hacerla cumplir preservando su independen-

cia con respecto a los intereses de los partidos y del poder. La pri-mera señal de la nueva política institucional, a las pocas semanasde haberse posicionado, fue negarse a diferir la fecha de cierredel proceso de inscripción ciudadana, como era la costumbre; esdecir, que los partidos y la opinión pública debían saber por ade-lantado que lo que establecía la ley sería cumplido y que los fallosdel organismo electoral, además, serían inapelables.

C. Las sanciones. A medida que crecían las obligaciones de

los partidos, crecieron también las normas regulatorias con susprohibiciones y sanciones. El código electoral diferenció dos tiposde acciones punibles: las faltas y los delitos.

Las primeras fueron moduladas como leves, graves y muygraves, con sus respectivas sanciones. La ley de partidos optó porese mismo esquema, pero reduciendo las faltas a leves y graves.

Una vez establecidos los límites permitidos en la acción de los

partidos, dirigentes y miembros de base, bajo la forma de restric-ciones y prohibiciones, se instituyó un régimen de infracciones ysanciones contra las transgresiones atribuibles colectiva o indi-vidualmente, con atribución de responsabilidades partidarias opersonales, sin perjuicio de acciones civiles y penales. Finalmen-



orge Lazarte244

te, se establecieron procedimientos que debían seguirse en cada

uno de los procesos.El organismo electoral tenía facultades para imponer sancio-

nes según el carácter de las infracciones diferenciadas entre faltas y delitos. En el primer caso, si la falta era una infracción leve --como el incumplimiento de registro de bienes muebles del parti-do, la alteración de los requisitos para la formación de partidos oel uso de los bienes del Estado para fines partidarios -- la sanción

consistía en imponer una multa financiera o la suspensión delmandato, mediante resolución expresa, del dirigente transgresor.Si la infracción era considerada grave -- como el incumpli-

miento de los dirigentes del partido de convocar a congresos oreuniones nacionales conforme a las previsiones estatutarias, laomisión de rendición documentada de cuentas de los recursospúblicos recibidos o la alteración de información provista por el

organismos electoral -- las sanciones eran más duras que las an-teriores, como la suspensión del financiamiento público, la revo-catoria del mandato de los dirigentes responsables o su inhabili-tación para presentarse a cargos públicos electivos.

Si las infracciones eran delitos, el organismo electoral estabahabilitado para remitir obrados al Ministerio Público para iniciaracciones civiles o penales, que podrían querellarse como parte civil.

A estas sanciones jurídicas se adicionaban otras no contem-

pladas en la ley, pero que tenían un efecto inevitable. En razónde que todas estas decisiones jurisdiccionales eran públicas, y sus-ceptibles de conocimiento y difusión general -- que es lo queacontecía en virtud del principio de transparencia -- se producíauna suerte de sanción moral o social contra los responsables delas infracciones.

Finalmente, la ley preveía todo un capítulo destinado a los

procedimientos para tramitar las sanciones a eventuales infrac-ciones. En principio, estaba habilitado para ello todo ciudadanopresentando pruebas de las denuncias, cumpliendo en lo perti-nente las previsiones del código civil.




La audiencia pública -- oral, continua, pública y contradicto-

ria -- tenía lugar si la demanda no era declarada improcedente yconcluía con una resolución, una vez que hubieran terminado lasexposiciones, absolutoria o con condena, y si había lugar por de-litos cometidos, los obrados eran remitidos al Ministerio Público.

Todo este sistema normativo fue complementado por regla-mentos, sea porque el organismo electoral los juzgaba necesariospara aplicar la norma -- aún sin estar legalmente habilitada para

hacerlo -- o porque más tarde la ley misma remitió su aplica-ción a reglamentos aprobados por el organismo electoral. En elprimer caso, el organismo electoral era tolerado no sólo porquecubría una necesidad o vacío legal, sino porque su propia auto-ridad ahuyentaba cualquier duda en esos casos límites de estarmotivada por otras razones que no fueran las deducibles de la ley

y de sus funciones.

Por tanto, la regulación avanzó según los problemas a los quedebía responder y que emergieron en el proceso mismo de im-plementación, lo que supuso realizar ajustes frecuentes en la le-gislación electoral. Por ello, habría sido útil que al cabo de unadécada de trabajo se hubiera producido una evaluación generaldel período, pero el entorno político muy volátil impidió que unanecesidad de esta naturaleza pudiera ser agendada.

D. Balance. Ya en términos de evaluación, quizá el mayor

problema fue que el organismo electoral casi siempre estuvo conretardo administrativo e institucional respecto de las reformas oajustes realizados, aunque hubiera sido él mismo el que los pro-moviera, pues en muchos casos suponía diseñar unidades espe-cializadas con personal idóneo, lo que no siempre fue el caso porrazones económico-financieras y por la escasez de recursos hu-manos profesionalizados.

En los últimos años, el organismo electoral pudo contar conesos recursos procedentes de la cooperación internacional, pero ya en momentos de grandes conflictos políticos del país, que lapresionaron fuertemente afectando su autoridad.



orge Lazarte246

El otro problema que incidió en la eficacia de la ley fueron

los mismos operadores políticos, poco habituados a controles delegalidad. Sólo la autoridad del organismo electoral y sus deci-siones por consenso hicieron posible avanzar en este ámbito tanajeno a la cultura política del país.

2. Justicia partidaria

A. Características de los órganos de justicia partidaria. La justicia no sólo supone reglas de justicia, sino de órganos encar-gados de aplicar justicia. La experiencia en Bolivia tiene ambi-güedades: de un lado, la novedad establecida por primera vez enla legislación de que los estatutos de los partidos deben incorpo-rar órganos y procedimientos para la fiscalización interna de lasactividades del partido y del cumplimiento de sus reglas de fun-

cionamiento.Del otro, estos órganos de justicia partidaria no llegaron aadquirir un rol central en la institución partidaria, porque fueronpoco requeridas. Quizá en ello tuvo algo que ver el que se creyeraque sus fallos difícilmente podían contrariar la voluntad de losdirigentes, como ocurría en el pasado. Las controversias internastendieron a resolverse por la “salida” más que por la “voz”, que

podía ser muy costosa, tanto por el temor de represalias internascomo porque el proceso podía llegar penosamente hasta el orga-nismo electoral, una vez que los mecanismos internos hubieransido agotados. Llegado a este punto, la animosidad podía ser tancrecida que no era posible la convivencia.

Es decir, para que el órgano de justicia partidaria sea funcio-nal debe conquistar cierto umbral de confiabilidad, que dependeen buena parte de que tenga autoridad propia en el partido, que

estatutariamente esté garantizada su independencia respecto alos otros órganos de decisión del partido y que sus decisiones seande cumplimiento obligatorio, excepto cuando sean recurribles auna instancia externa, que sean los órganos electorales.




Este principio de la independencia debe asociarse como su

complemento con el de imparcialidad. Esta última implica laprimera, pues difícilmente podrá existir imparcialidad si no hayindependencia garantizada en los estatutos. Para ser creíbles in-ternamente y que la apelabilidad esté garantizada, éstos órganosdeben probar que son imparciales; sin embrago, para ser eficacesno basta la letra, así esté suficientemente desarrollada. El otrocomponente decisivo, sobre todo en culturas políticas fuertemente

personalizadas, lo constituyen los operadores de esos órganos de justicia partidaria. Para creer en la justicia hay que creer en susoperadores, que si los miembros del órgano de justicia son a la vezmilitantes o dirigentes del partido, difícilmente un militante inicia-rá una demanda ante ese órgano sabiendo en su fuero íntimo quepueden existir entre los miembros de las cúpulas afinidades y com-plicidades que los unen. Por ello es recomendable que esos miem-

bros no sean militantes activos y con perfil respetable o, mejor, seanpersonalidades externas disponibles y todos elegidos en CongresoNacional, de donde proceda su autoridad y legitimidad.

B. Balance. En la legislación boliviana lo rescatable es que sehaya dado por primera vez reglas generales vinculantes acerca deeste tipo de órganos de justicia partidaria; que antes los partidoslos tenían en sus estatutos, pero que en general eran empleadospor sus dirigentes para controlar y sancionar las disidencias in-

ternas. En los años 90 se pasó de la arbitrariedad política cupulara un proceso de institucionalización legal de controles internos yde mecanismos de fiscalización externa, incluyendo la defensa delos derechos de los militantes de base, que nunca habían tenidoesta oportunidad legal. Los pocos casos que se registraron proba-ron su eficacia durante todo ese tiempo.

3. Instituciones y mecanismos de control de la legalidad

A. Mecanismos e instituciones de control. La legislación elec-toral incorporó como principio el de “legalidad”, por el cual losmiembros del organismo electoral rigen sus acciones de acuerdo



orge Lazarte248

con la Constitución Política, el Código Electoral y el ordenamien-

to jurídico del país; por tanto, tenían la obligación de cumplir contodas sus facultades legales. Sin embargo, entre la treintena defacultades expresamente reconocidas al órgano electoral, en loque fue el Código Electoral, sólo una se refería a los partidos, quedeberían ser atendidos en sus consultas.

Es en la ley de partidos donde se encuentran especificados y desarrollados los mecanismos de control, que es la facultad de

fiscalización por parte del organismo electoral. Con todo, ya enel Código existían prescripciones referentes a varios ámbitos enlos cuales los partidos estaban implicados y, por tanto, sujetos asanciones del organismo electoral. Por ejemplo, si incurrían eninfracciones a las normas para la propaganda electoral.

La facultad reconocida a la Corte Nacional Electoral de fis-calización y de control de la legalidad interna de los partidos se

complementó con la de reglamentar las disposiciones legales eimponer sancione. El código electoral además estipulaba que lasresoluciones del organismo electoral eran de cumplimiento obli-gatorio y causaban estado.

La posibilidad legal de recurrir estas resoluciones ante el Tri-bunal Constitucional no mermó la autoridad electoral, pues engeneral este tribunal emitió fallos ratificando la exclusividad ju-risdiccional del organismo electoral.

B. Alcance y límites. En el curso del proceso, el control delorganismo electoral se fue extendiendo a diversos ámbitos dela vida de los partidos. A medida que el organismo electoral seafianzaba, emergían necesidades y problemas en los partidos,fuertemente criticados por la opinión pública, y que revelaban re-tardos en su funcionamiento más propio de etapas no democráti-cas. De este modo creció la legislación desde el reconocimiento de

partidos, procesos electorales, fiscalización de recursos y de la vidainterna, así como del cumplimiento de estatutos. A ello se sumó laley de agrupaciones ciudadanas, de pueblos indígenas y la mediadocena de reglamentos aprobados por el organismo electoral.





orge Lazarte250

C. Balance. Con todo, el proceso tropezó con obstáculos y

lastres provenientes del pasado. Quizás el problema mayor hasido la resistencia misma de las cúpulas dirigentes habituadas aun manejo no controlado del poder interno y el desconocimientopor parte de los militantes de sus derechos. También ha sido unfactor adverso la discontinuidad en el trabajo de los órganos decontrol externo por parte del organismo electoral. Mientras éstecumplió debidamente con sus obligaciones, fue visible que los

partidos tuvieron que empezar a adecuar su funcionamiento alas nuevas reglas, lo que permitió iniciar en ellos un proceso aúnfrágil de institucionalización.

Cuando este control bajó en intensidad y se hizo complaciente-- para decirlo de algún modo -- con el fin de ahorrarse dificultadessuplementarias a las propias de todo proceso electoral, los parti-dos respondieron incumpliendo sus obligaciones de ley. Entonces,

las violaciones se hicieron demasiado evidentes, como el regreso almodo tradicional de designaciones de candidatos en círculos es-trechos o unipersonales. En buena parte de los casos ocurrió fuerade las instancias regulares y sin que sorprendentemente llamara laatención en el partido o en la opinión pública, como si ese proce-der fuera de sentido común. La cultura política del entorno no esfuncional a estos procesos de control institucional.

De todos modos, el caso boliviano, junto a otros, fue la prue-

ba positiva de que es posible abrir un proceso de institucionaliza-ción de los partidos y de llevar a cabo el control de la legalidad,si existe en los órganos encargados de esta función la convicciónde que debe hacerse y que, cuando lo hace, puede contar con elapoyo de la opinión pública, que en ese sentido no está cerrada amodificar sus pautas políticas de comportamiento si los de “arri-ba” cumplen su deber.

Adicionalmente, puede señalarse como un lastre estructural enel caso de Bolivia el hecho de que el organismo electoral cumplaa la vez funciones administrativas y jurisdiccionales, produciendocongestionamiento interno, un factor que tuvo su parte en que las




nuevas agrupaciones ciudadanas o pueblos indígenas no fueran

sancionadas debidamente, conforme a la ley que les está destinada.Los cambios totales en la composición de los miembros del

organismo electoral debilitaron también las políticas de cumpli-miento estricto de la ley. Los nuevos operadores, más focalizadosen garantizar la normalidad de los procesos electorales y en noenturbiar sus relaciones con los partidos, optaron por cerrar losojos o ser tolerantes en el cumplimiento de la legalidad. En este

contexto, no pocas veces se invocó el principio de preclusión paradejar pasar sin sanción infracciones a la legalidad.Para concluir, puede decirse que en Bolivia hubo un intento

relativamente exitoso de normar y hacer cumplir lo normado. Lacondición para ello fue la confiabilidad en el organismo electoral,resultado de la credibilidad e imparcialidad de los operadores de

justicia electoral.

Los partidos mejoraron su organización y emprendieron unproceso frágil de institucionalización (congresos nacionales, diri-gentes elegidos con plazos fijos, candidatos desinados según esta-tutos, militantes protegidos con recursos especiales, rendición decuentas de recursos, declaración de patrimonio, cierta democra-cia interna y ejecución de sanciones a las infracciones); el órganoelectoral adquirió notoriedad pública y fue la institución públicacon mejor imagen pública.

4. Balance general

A. El principio del cual partimos es que la legalidad no essimplemente la existencia de la ley. Es el cumplimiento de la ley,

ya que por sí misma no asegura su propio cumplimiento. Es nece-saria una institución para hacerla cumplir e imponer sanciones.

B. En Bolivia (y en América Latina) hay resistencia al cumpli-miento de la ley, porque no se la hace cumplir o porque no se lacumple voluntariamente. La sociedad no parece tener demasia-das preocupaciones al respecto. Lo ignora o es tolerante.



orge Lazarte252

C. Por ello es que la experiencia en Bolivia, por lo menos

de los años 90 en el control de legalidad de la vida de los parti-dos, puede considerarse en principio como exitosa, tanto por elavance significativo de la legislación como porque fue eficaz en lamedida en que los partidos, venciendo sus propios lastres, habíanentrado en un proceso de institucionalización sujetándose cadavez más a la nuevas pautas legales de cumplimiento obligatorio.

Esta experiencia también ratificó la idea de que para ello

debe contarse, como condición, con órganos de control indepen-dientes, con operadores de justicia que demuestren imparcialidad y autoridad en sus decisiones.

D. Sin embargo, no hubo continuidad en las políticas de apli-cación y control de la legalidad, lo que reabrió una brecha sig-nificativa de incumplimiento de las normas, como en la desig-nación de candidatos a puestos electivos en últimas elecciones

nacionales de diciembre de 2009, cuando los partidos que no seajustaron a regla incumplieron con las condiciones de la ley y consus estatutos, sin que tal contingencia provocara reclamacionesde ninguna naturaleza. Este debilitamiento general de la insti-tucionalidad a la vez afectó a la credibilidad pública del mismoorganismo electoral.

E. En la actualidad, Bolivia está en proceso de “refunda-ción”, con una nueva Constitución para un Estado “plurina-

cional”, con nuevas reglas de juego, nuevas leyes, nuevas insti-tuciones y un nuevo órgano electoral. Poco antes, el partido degobierno promovió y aprobó en el parlamento la eliminación delfinanciamiento público a los partidos, sin que nadie proteste ycon apoyo de la población. La misma ley de partidos ha sido de-rogada en muchos artículos y ha perdido centralidad normativa.En el fondo de estos cambios “refundacionales” puede percibirse

una corriente antipartido, que viene de lejos, pero que las nuevasnormas refuerzan.F. Finalmente, parece importante preguntarse si las dificulta-

des en el control y, sobre todo, en el cumplimiento de legalidaden la vida de los partidos políticos, no tienen mucho que ver con




la debilidad misma del principio del Estado de derecho en la so-

ciedad. Y que la institucionalidad siempre precaria, junto con lacrisis de los partidos que acompañó la democracia de la “terceraola”, no nos remite a pesados factores sociológicos a contravía, yque, por ello mismo, si no habría que cambiar las tradicionales pre-guntas acerca de lo que deberían ser y hacer los partidos políticos.





255

LA REFORMA ELECTORAL PARA LA CONSOLIDACIÓNDEMOCRÁTICA

Ciro Murayama rendón*

1. Razones y antecedentes de la reforma de 2007

En materia de las condiciones de la competencia política, el sistemaelectoral mexicano experimentó un avance significativo a partir dela reforma de 1996, cuando se determinó que el financiamientopúblico sería preponderante, se reguló limitó el financiamientoprivado, se establecieron fuentes prohibidas de financiamiento, sefijaron topes al gasto durante las campañas electorales, se consignóel derecho de los partidos políticos sólo de ellos para comprarpublicidad electoral en radio televisión, se creó una comisiónpermanente de fiscalización en el Instituto Federal Electoral. En

suma, se crearon afinaron las reglas para que los partidos políti-cos recibieran financiamiento, gastaran, accedieran a los medioselectrónicos fueran fiscalizados. Los saldos de la reforma electoralde 1996, en lo que hace a las condiciones de la competencia, sonclaramente positivos: el maor equilibrio en el financiamiento incre-mentó la diversidad de la representación política en el Congreso – desde 1997 ningún partido ha obtenido la maoría en la Cámara de

Diputados , a partir del año 2000 tampoco en el Senado-, dio lugara la alternancia en el Poder Ejecutivo federal, e incluso hizo posible

* Profesor de la Facultad de Economía de la UNAM.



CIRO MURAyAMA RENDÓN256

que distintas conductas anómalas en materia de financiamiento pu-

dieran ser oportunamente sancionadas por la autoridad electoral.Sin embargo, en una década de elecciones federales también

surgieron problemas en las condiciones de la competencia, enocasiones como resultado de lees incompletas, omisas o erró-neas, que contribueron a incrementar el grado de confrontaciónpolítica entre los actores e incluso debilitar la credibilidad en losprocesos electorales. Por ello, era pertinente necesaria, tras las

elecciones de 2006, una reforma electoral para la consolidación el fortalecimiento de la democracia mexicana. Entre los proble-mas que se planteó resolver con la reforma constitucional puedenidentificarse: 1) el costo creciente de las campañas por el gasto enradio televisión; 2) los problemas de fiscalización de ingresos egresos de los partidos, asociados a compra de publicidad polí-tico electoral en los medios electrónicos; 3) la intromisión en las

campañas por parte de los gobiernos a través de sus estrategiasde comunicación social; 4) el uso de recursos públicos de los go-bernantes para promover su imagen con fines electorales; , 5) lacompra de publicidad electoral por parte de terceros que afecta-ba las condiciones de la competencia política.

2. La reforma electoral de 2007: resultados y retos de su implementación.

2.1. Frenar la espiral creciente de gasto en radio y TV.

En los procesos electorales federales de 1997, 2000, 2003 2006, el gasto de los partidos en radio televisión se incrementóde manera drástica, al pasar de representar el 55% del gasto encampañas al 95%.1 De los datos anteriores es evidente que el grue-so del financiamiento público en año de elecciones se convertía,

1 Raúl Trejo (2008), “Democracia medios de comunicación enla reforma electoral de 2007”, mimeo, Ciro Muraama (2008), “Fi-nanciamiento a los partidos políticos: el nuevo modelo mexicano” enCórdova L. Salazar, P. (coords.) Estudios sobre la reforma electoral 2007 ,TEPJF, México.



LA REFORMA ELECTORAL 257

por la vía de los hechos, en ingresos de los principales grupos de

concesionarios de radio televisión en el país. El encarecimientode las campañas se explica por el gasto en medios electrónicos.

El hecho de que los partidos tuvieran que cubrir costos mo-netarios crecientes para acceder a los medios electrónicos de co-municación daba lugar a la necesidad de hacerse también de re-cursos crecientes. Asimismo, suponía que los partidos, definidosen la Constitución como entidades de interés público, tuvieranque someterse a una negociación de mercado con las empresas deradio televisión, para asegurar que sus mensajes, un asunto deinterés público, efectivamente llegaran a la ciudadanía, abriendo

la puerta a que fuesen los propios concesionarios los que, con sustarifas, pudieran determinar la presencia de determinados parti-dos candidatos a través de frecuencias que son propiedad de lanación. El cuadro 2 muestra los costos unitarios de los anunciosde radio televisión pagados por los distintos partidos coalicio-nes durante las campañas federales de 2006.




Es elocuente analizar cómo la nueva disposición normativa

para el acceso de los partidos políticos a los medios electrónicosha permitido eliminar las asimetrías preexistentes. Cabe recono-cer, sin embargo, que el nuevo modelo no cambió, sino que in-cluso incrementó el fenómeno de la llamada spotización de lacomunicación político electoral en México que, en su momento,puede ser objeto de revisión por el legislador.

La relevante decisión de prohibir la compra de publicidadelectoral en radio televisión por parte de los partidos políticostiene cuatro aciertos fundamentales que conviene apreciar en su

justa dimensión: 1) genera autonomía de los partidos políticosfrente a los grupos de poder económico --, peor aún delincuen-

cial, porque se reduce sustancialmente su necesidad para accedera dinero comprar anuncios--; 2) elimina las inequidades propiasde un modelo de mercado al asegurar que no sean los criteriosde venta de publicidad de las empresas los que determinen lapresencia de los actores políticos en los medios electrónicos; 3)se genera una maor transparencia en el uso de los recursos delos partidos políticos se elimina el principal rubro de gasto ob-

jeto de la fiscalización --como se verá en el siguiente apartado--; , 4) se genera un ahorro en el gasto público porque disminue,en consecuencia, el financiamiento para gastos de campaña (vercuadro 4).




2.2. Gasto en medios y problemas para la fiscalización electoral.

En lo que toca a la fiscalización de los recursos de los partidospolíticos, si bien México cuenta con una de las legislaciones másavanzadas del mundo en la materia,2 el proceso electoral federalde 2006 evidenció serios problemas de control sobre la verifica-

ción del gasto en radio televisión. Para sostener tal afirmación,valga señalar que en el proceso de fiscalización de los ingresos gastos de los partidos coaliciones de las elecciones de 2006,los actores políticos no consiguieron explicar la transmisión del41% de sus anuncios en radio el 21% en televisión. Esto es, de601,689 spots publicitarios de los partidos coaliciones que setransmitieron en radio que el IFE detectó a través de sus moni-toreos de medios, faltaron por acreditar por parte de los actorespolíticos casi un cuarto de millón de anuncios (248,159). En te-levisión, de los 155,883 spots electorales emitidos a favor de loscontendientes que el IFE registró, no se acreditaron 32,867.

Los datos anteriores sugieren que, al haber 280,000 spots noacreditados en radio TV, en las campañas de 2006 el gasto enmedios electrónicos fue maor a los 1,973 millones de pesos quelos partidos informaron al IFE que la autoridad comprobó --la

suma que representó el 95% del financiamiento público para gas-

2 Véase, por ejemplo, Griner Zovatto (eds.), Funding of Political Parties and Elections Campaigns in the Americas, OEA-IDEA, San José, CostaRica, 2005.




tos de campaña--. Por tanto, el modelo de compra-venta de pu-

blicidad electoral en los medios no sólo implicó un incrementodesmesurado del gasto en medios que se cubría con el financia-miento público de los partidos, sino que pudo haber erogacio-nes aún maores de los partidos --no informadas a la autoridadelectoral, por tanto contrarias a la le--, o compra de publici-dad para favorecer a las distintas fuerzas por parte de terceros--extremo también prohibido en la legislación electoral--, o bien,

que se haa tratado de donaciones en especie por parte de losconcesionarios --lo cual también es contrario a la determinaciónlegal que prohíbe a las empresas mercantiles hacer aportaciones,de cualquier índole, a partidos candidatos--. No es éste el es-pacio para analizar por qué el IFE no sancionó en su momento

–en la revisión de los informes de gasto de campaña de 2006- alos partidos coaliciones que no alcanzaron a justificar todos

cada uno de los promocionales contratados en radio TV, perovalga la información para señalar que la fiscalización electoralenfrentaba un problema creciente cuando el dinero se destinabaa la adquisición mercantil de espacios en los medios electrónicos.

Una vez que se prohibió la adquisición de publicidad en ra-dio TV, se eliminó la necesidad de acreditar la compra de anun-




cios. El IFE tiene ahora que verificar que las pautas publicitarias

de los partidos, que son administradas por el propio Instituto,sean emitidas en tiempo forma por los concesionarios.

El reto ahora es asegurar que, efectivamente, los concesiona-rios permisionarios cumplan cabalmente con sus obligacionesconstitucionales. Se trata de una tarea compleja porque la auto-ridad debe asegurar la transmisión de millones de anuncios en losprocesos electorales federales de cientos de miles en los locales,

así como por las reticencias observadas a lo largo de los procesoselectorales locales de 2009 2010, de algunos concesionarios paracumplir con la le, lo cual evidencia la responsabilidad crítica de lasautoridades administrativas jurisdiccionales en la materia.

2.3. Las campañas gubernamentales en tiempo de elecciones.

En distintas elecciones, tanto locales como federales, un ele-mento que ha sido objeto de polémica lo representaron las cam-pañas de comunicación social de los gobiernos, mismas que pu-dieron afectar la equidad en los comicios. Es el caso, por ejemplo,de los procesos electorales federales de 2003 2006. En el prime-ro, el Consejo General del IFE hubo de enviar una carta el 25de junio al presidente de la República, Vicente Fox, solicitándole

pusiera fin a una campaña de “promoción del voto” que habíaemprendido el titular del Ejecutivo federal hacia la elección quese celebraría el 6 de julio de aquel año; en su misiva, el IFE ha-cía saber que “en caso de que esta solicitud no sea obsequiadadentro de las siguientes 36 horas, contadas a partir de la recep-ción de la presente, el secretario ejecutivo del Instituto llevará acabo las medidas conducentes para interponer una controversiaconstitucional ante la SCJN”; el presidente decidió suspender la

campaña referida.En el proceso electoral de 2006, la estrategia publicitaria del

Ejecutivo federal en los medios, también fue objeto de contro-versia. A grado tal que el propio Tribunal Electoral del Poder

Judicial de la Federación, al calificar la elección presidencial de




ese año, calificó que los anuncios en radio TV del presidente,

“se constitueron en un riesgo para la validez de los comicios”.En el plano local, a desde el año 2000 se tenía el anteceden-

te de que el TEPJF había resuelto anular la elección a goberna-dor en Tabasco “por irregularidades que afectaron los principiosde los comicios, entre otras, la intervención del gobierno estatalcon apoo al candidato ganador”.3

Con tales antecedentes, en la reforma de 2007, se especificó

en la Constitución (artículo 41) que durante las campañas electo-rales deberá suspenderse toda la propaganda gubernamental, decualquier nivel, en los medios de comunicación social.

2.4. Recursos públicos y promoción personal de los funcionarios.

Un problema adicional que se presentó en la vida político

electoral del país fue el uso de las campañas de comunicaciónsocial de los gobiernos para promover la figura de distintos fun-cionarios públicos, con frecuencia de mandatarios locales presi-dentes municipales, que aspiraban a un nuevo cargo de elecciónpopular. Este fenómeno permitía que los recursos públicos fueranutilizados con un sesgo para promover el beneficio privado delmandatario en turno.

Frente a tales excesos, el Constituente decidió especificarque toda propaganda gubernamental “deberá tener carácter ins-titucional fines informativos, educativos o de orientación so-cial. En ningún caso, esta propaganda incluirá nombres, imáge-nes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizadade cualquier servidor público” (artículo 134 constitucional). Ellegislador federal, a su vez, introdujo una acotación al principiorecién enunciado, señalando (artículo 228 del Código Federal de

Instituciones Procedimientos Electorales, COFIPE) que no se

3 Alanis, María del Carmen (2008), “La jurisprudencia del TEPJF:Fuente de la reforma electoral 2007-2008”, en Córdova L. Salazar, P.(coords.) Estudios sobre la reforma electoral 2007 , TEPJF, México.




considerará propaganda los mensajes en los medios donde apa-

rezcan los servidores públicos durante los cinco días previos los siete posteriores al rendimiento de su respectivo informe delabores, una vez al año siempre cuando la difusión se limite alámbito geográfico de responsabilidad del servidor público.

2.5. Compra de publicidad por parte de terceros.

Si bien desde el COFIPE aprobado en 1996 existía la de-terminación de que sólo los partidos políticos pudiesen adquirirtiempo en radio televisión para tratar de influir en las preferen-cias de los ciudadanos , por tanto, esa compra le estaba vetadaal resto de los actores,4 en la elección de 2006 las campañas sevieron alteradas por la intromisión de anuncios comprados porparticulares con fines electorales. Se trató de los spots contrata-

dos, por ejemplo, por el llamado “Dr. Simi” para hacerse de lacandidatura presidencial del Partido Alternativa Socialdemócra-ta pero, sobre todo, de anuncios pagados por el Consejo Coor-dinador Empresarial contra la candidatura de López Obrador.

En esa ocasión, el IFE fue omiso en aplicar la le. El conseje-ro presidente del IFE entre 2003 2007, llegó a sostener que elIFE no tenía facultades legales para evitar tales conductas (“hubo

exigencias al IFE para que contuviera la conducta de ciertos ac-tores (por ejemplo, el presidente o los grupos empresariales) […].Al no existir facultades claras o sanciones expresas en la le paraprevenir, prohibir o detener tales acontecimientos […] se generó

4 El artículo 48 del COFIPE, en su párrafo I asentaba: “Es derechoexclusivo de los partidos políticos contratar tiempos en radio televisiónpara difundir mensajes orientados a la obtención del voto durante lascampañas electorales”, mientras que el párrafo 13 del mismo artículocomplementaba con la siguiente disposición: “En ningún caso, se per-mitirá la contratación de propaganda en radio televisión en favor o encontra de algún partido político o candidato por parte de terceros.”




inconformidad en algunos actores políticos”5 ). No obstante esa

peculiar lectura, el Tribunal Electoral consideró, al calificar laelección de 2006, ilegal la intromisión empresarial que el IFEdejó pasar por alto.

Tras esa experiencia para subraar la importancia que tie-ne evitar que grupos particulares puedan alterar las condicionesde la competencia electoral, en la reforma de 2007 se elevó a ran-go constitucional la prohibición de que terceros realicen compras

en radio televisión para emitir mensajes que pretendan favore-cer o afectar a cualquier partido o candidato.Como puede verse en este recorrido de los problemas que

generó el modelo previo de acceso a los medios de comunicación,en 2007 el Constituente se hizo cargo explícitamente de los te-mas que, vinculados al uso de la radio a televisión, resultabandisruptivos para los procesos electorales. Sin embargo, la decisión

de acabar con la compra de anuncios en los medios electrónicostuvo alcances que trascienden el mero ámbito electoral tocanun tema más sensible para la vida democrática: el de la autono-mía del Estado frente a los poderes privados.

3. Conclusiones y reformas para el futuro.

La relación entre política dinero plantea una tensión estruc-tural permanente en toda democracia. Las normas que regulanlas condiciones de la competencia son reflejo de decisiones políti-cas en cada país que prefiguran el tipo de sistema de partidos quese busca edificar: si el énfasis en la equidad o en las libertades delos donantes; si se privilegia la competencia entre partidos o entrecandidatos; si se brinda preeminencia al derecho de acceso a lainformación o a la libertad de expresión.

En México, la reforma electoral de 2007-2008 puede versecomo un fortalecimiento de la equidad en las condiciones de la

5 Ugalde, L.C. (2006): “Los dilemas del arbitraje electoral” en Nexos, núm. 347, pp. 46-47.




competencia. Por orden de importancia, los cambios consisten,

en primer lugar, en que se cancela la compra venta de publici-dad electoral en radio televisión se garantiza el acceso de lospartidos candidatos a los medios de comunicación electrónicaa través de los tiempos de Estado. De esta forma, las campañaselectorales, un asunto público per se, que realizan los partidospolíticos –entidades de interés público- estarán en los canales detelevisión las estaciones de radio –que finalmente utilizan un es-

pacio propiedad de la nación son usufructuarios de concesionespúblicas- con cargo sólo a los tiempos oficiales de Estado, sin queello esté mediado por transacciones mercantiles. En la Constitu-ción se define que terceros actores no podrán realizar gastos parabeneficiar o afectar a partidos o candidatos en radio televisión.La le a especifica sanciones para quien viole las normas en ma-teria de acceso a los medios de comunicación.

Sin duda, queda abierta la discusión, que en su momento de-berá ser decisión del Constituente, de preservar el modelo queestablece que el acceso de los partidos a los medios de comunica-ción electrónica deberá ser sólo a través de los tiempos oficialesdel Estado, pero a la vez, de revisar si este acceso implica recurrira la figura del spot publicitario repetirlo miles de veces en cadaproceso electoral.

Por otra parte, a raíz de la reforma electoral de 2007-2008

se racionaliza la dotación de recursos públicos a los partidos po-líticos, sobre todo los que se destinan para gastos electorales. Elfinanciamiento ordinario dependerá del número de ciudadanosinscritos en el padrón del comportamiento del salario mínimo.Su distribución continuará definiéndose a partir de una fórmulade 30% igualitario 70% proporcional que ha favorecido la equi-dad. El financiamiento para gastos de campaña cuando se renue-

ven la presidencia de la República el Congreso de la Unión seráde un 50% del financiamiento ordinario; cuando sólo se renuevela Cámara de Diputados, el financiamiento para gastos de cam-paña será de un 30% regular, lo que permitirá que en ese tipo decampañas el monto de recursos públicos sea de una cuarta parte




respecto a lo que se había otorgado en los años anteriores. Este

diseño deberá preservarse en las reformas electorales por venir,pues la austeridad es un valor republicano a rescatar la forma derepartir los recursos entre los partidos induce cierta equidad --30%igualitario-- a la vez que reconoce las diferencias legítimas en lapresencia de las distintas opciones políticas entre la ciudadanía.

Un elemento adicional a considerar es que los topes de gastode campaña disminuen. Tanto por el lado de los ingresos, como

de las erogaciones de los partidos en las campañas, los recursosson más austeros. Ahora la fiscalización electoral será clave eneste terreno, por lo que debe asegurarse que se desplieguen todoslos recursos técnicos para verificar que los gastos de los partidosse apeguen a la norma.

Por otra parte, las aportaciones privadas a los partidos po-líticos se mantienen, se fija en un 10% del tope de gasto de

campaña los ingresos que por simpatizantes por cuotas de mili-tantes, autofinanciamiento aportaciones de los candidatos a suscampañas el límite permitido para este tipo de recursos privados.

La reforma constitucional ratificó el principio de máximatransparencia rendición de cuentas en los manejos financierosde los partidos. Para ello, el Instituto Federal Electoral ve fortale-cidos los instrumentos para realizar la fiscalización a los partidos,en tanto se establece que los secretos fiduciario, bancario fiscal

no le serán oponibles.El conjunto de cambios legislativos descritos dan cuenta de

una importante definición política que acotó el laissez faire parareforzar la equidad en las condiciones de la competencia. Es indis-pensable que en materia electoral el país cuente no sólo con buenasnormas sino con buenas prácticas, en este terreno la responsabili-dad de las autoridades electorales es central e intransferible.



267

EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOSY EL ACCESO A LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN

EN PERÚ

Fernando Tuesta soldevilla

SUMARIO: I. Características principales del sistema de

financiamiento peruano. II. Un doble financiamiento público.

1. El discutido financiamiento público directo. A. Condiciones

para acceder al financiamiento. B. El problema del monto y

forma de distribución del financiamiento público. C. Destino delos fondos. 2. Financiamiento Público Indirecto. III. Financia-

miento privado. 1. Fuentes de financiamiento permitidas: topes.

2. Fuentes de financiamiento prohibidas. IV. Regulación sobre

los medios de comunicación. 1. Espacio en época no electoral. 2.

Espacio en época electoral: la Franja Electoral. A. En Eleccio-

nes Generales B. En Elecciones Regionales. V. Publicidad con-

tratada. VI. La verificación y control externo. 1. Presentación

de Informes. A. Informe financiero Anual B. Información sobrelas aportaciones privadas. C. Informes de aportaciones y gastos

de campaña electoral. 2. Sanciones. A. Pérdida del derecho a

percibir financiamiento público directo. B. Multas. a. Por reci-

bir financiamiento prohibido. b. Por Recibir financiamiento por

encima del tope permitido. VII. Anotaciones finales

El financiamiento de los partidos ha sido siempre la Caja Negrade la política. La historia muestra cómo en la azarosa vida de lospartidos el tema del financiamiento tuvo una importancia espe-



Fernando TuesTa soldevilla 268

cial, aun cuando era un tema de secreto de Estado, circunscrito

a la órbita de la dirigencia. Por lo demás, el financiamiento eramayormente generado con las contribuciones de sus miembros y,en algunos casos, algunos negocios menores.

En las dos últimas décadas, los continuos procesos electora-les, la mayor competencia y la centralidad de la campaña en losmedios, ha hecho que los costos de la actividad política se in-crementen sustantivamente. En concreto, las campañas son más

frecuentes y costosas. En sentido contrario, las militancias y susaportes económicos han disminuido en los partidos. Éstos, a suvez, han perdido mucho crédito público y son más sensibles a lapresión de la opinión pública.

En la región, si las normas específicas sobre los partidos polí-ticos se han multiplicado en las últimas décadas, las referidas al fi-nanciamiento son mucho más recientes. Una de ellas, la peruana,

tuvo la virtud de discutirse en un plazo extenso e inmediatamenteposterior al inicio del periodo parlamentario 2001-2006. La Leyde Partidos Políticos fue promulgada el 1 de noviembre del 2003.Como toda norma, es perfectible, pero su aporte inicial es que in-cursiona en campos antes intocados de la vida partidaria. Su de-bilidad ha sido su sensibilidad a las presiones de la opinión públi-ca, no siempre compañera de las mejores respuestas y soluciones.

En este contexto, el presente artículo busca ofrecer una visión

general de la norma peruana sobre el financiamiento de los parti-dos políticos y una evaluación de su aplicación reciente.

I. Características principales del sistema de financiamiento peruano

La regulación jurídica de los partidos, a través de la Ley dePartidos Políticos (LPP, N° 28094), tiene un diseño institucional

que apuesta por un formato de financiamiento mixto. En conse-cuencia, la norma prevé la posibilidad de que los partidos recibanfinanciamiento público (directo e indirecto) y privado. Cada unade estas formas tiene una regulación específica orientada a fo-



EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS 269

mentar el fortalecimiento institucional de los partidos y la trans-

parencia en el manejo de los recursos.En esa dirección --combinación de financiamiento público

y privado-- se han encaminado la mayoría de países latinoame-ricanos, que lo han consagrado a nivel normativo, como son loscasos de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile,Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicara-gua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.

Tan solo en Venezuela se encuentra prohibido el financiamientopúblico de la actividad política por mandato de la Constitución.No obstante lo señalado, en Perú, el financiamiento de los

partidos políticos proviene fundamentalmente de aportes priva-dos y, el que corresponde al financiamiento público, es básica-mente indirecto, como veremos más adelante.

Asimismo, la LPP ha determinado la existencia de un orga-

nismo fiscalizador o de control de las finanzas partidarias, la Ge-rencia de Supervisión de Fondos Partidarios (GSFP) de la OficinaNacional de Procesos Electorales (ONPE), organismo constitu-cionalmente autónomo, responsable de manera exclusiva de laverificación y control externos de la actividad económico-finan-ciera de los partidos políticos.

Al marco normativo señalado se le suma el Reglamento de Fi-nanciamiento y Supervisión de Fondos Partidarios, expedido por la

ONPE.1 Ambas constituyen el marco legal que se aplicó a las elec-ciones del 2006, manifestándose serios problemas de vacíos queno permitieron alcanzar el objetivo para el que fueron propuestas.

La LPP, detallista en muchos artículos, lo es de manera par-ticular en la creación de la Gerencia de Supervisión de FondosPartidarios (GSFP), al interior de la ONPE, no permitiendo queésta adecue de la mejor manera una nueva unidad orgánica en

su organigrama funcional. Esta ley ha sido reglamentada por laONPE, donde se establecen normas que regulan la asignación

1 Resolución Jefatural Nº 060-2005-J-ONPE.




del financiamiento público directo e indirecto, la recepción, re-

gistro, límites y prohibiciones del financiamiento privado.Asimismo, el control sobre los gastos financiados con recur-

sos provenientes del financiamiento público y extranjero, de losgastos en campañas electorales, especialmente del gasto en publi-cidad electoral; de la actuación de la tesorería y el tesorero par-tidario; del alcance de las obligaciones de información sobre suscuentas de ingresos y gastos, los procedimientos de verificación y

control externos de la actividad económico financiera del parti-do, y las infracciones que acarrean sanción y los procedimientospara imponer dichas sanciones.

II. Un doble financiamiento público

No está de más recordar que tras la modalidad del financia-

miento público subyace la idea del fortalecimiento de la institu-cionalidad de los partidos políticos, además de disminuir la in-tervención o injerencia de intereses particulares en sus funciones.También se busca promover la equidad en la competencia electo-ral entre los partidos, al establecer el financiamiento público, enprincipio, directo como indirecto.

1. El discutido financiamiento público directo

En Perú, el financiamiento público directo ha sido --como enotros países-- materia de una discusión apasionada, como equi-vocada. El desprestigio de los partidos políticos y el parlamento,han sido la base de apoyo para quienes se oponen a este aportefinanciero, a tal punto que la propia ley estuvo en riesgo de seraprobada, por lo que fue votada por partes, correspondiendo alarticulado sobre financiamiento público la que más baja votaciónfavorable tuvo.

Fueron, en gran parte, los medios de comunicación quienesno sólo canalizaron la opinión, sino que alentaron la eliminación




del financiamiento público. El debate no se tradujo en un intento

por conocer de dónde provendrían los fondos, si éstos son básica-mente privados y que riesgos se contraería si así fuera. El impactoha sido un financiamiento público de montos pequeños y condi-cionados al presupuesto.

El financiamiento público directo que el Estado asigna a lospartidos, con representación en el Congreso, está dirigido a sufuncionamiento permanente, no se financia ningún tipo de cam-

paña electoral. Salvo el caso de la franja electoral, en la que elEstado proporciona a los partidos políticos un espacio libre enmedios de comunicación públicos durante la campaña electoral,siendo en todo caso financiamiento público, pero indirecto.

El financiamiento público directo es la entrega de dinero quehace el Estado a los partidos políticos para que los destinen a deter-minadas actividades previamente establecidas en su normatividad

interna. Entre ellas se encuentran el financiamiento de campañaselectorales, funcionamiento partidario, para realizar actividades decapacitación e investigación, entre otras. Tal como lo contemplala ley, el financiamiento público directo se asigna para los gastosordinarios, capacitación e investigación de los partidos políticos,por lo tanto no se habla específicamente de financiamiento públicopara procesos de democracia interna. Estas distintas modalidadesde financiamiento no son excluyentes, como lo muestran varios

países de la región en los que se contemplan más de uno. La pre-gunta es qué cosa se puede financiar y cuándo se financia.

A. Condiciones para acceder al financiamiento

En el Perú, el financiamiento público directo lo reconoce elartículo 29°, al destinar el Estado el 0.1% de la Unidad Impositi-

va Tributaria (UIT)2 por cada voto emitido para el Congreso, enla última elección general. La norma peruana se inclina por un

2 La Unidad Impositiva Tributaria (UIT) es un valor de referencia utiliza-do en las normas tributarias para determinar los montos de las bases imponi-




financiamiento posterior, es decir, una vez producida la elección.

Por ese motivo, el referente para todo cálculo es el resultado de laelección general anterior, por ejemplo la del 9 de abril de 2006,fecha en la que se llevaron a cabo elecciones para elegir presiden-te y Congreso de la República. En esa medida, la norma no tieneel propósito de financiar la campaña electoral, sino solventar elfuncionamiento posterior del partido político.

Pero la LPP establece además una modalidad restrictiva,

pues la condición esencial para acceder a este tipo de financia-miento es que los partidos hayan obtenido representación en elCongreso. Sin embargo, la LPP fue modificada a finales del año2005, introduciéndose el umbral de representación como meca-nismo para acceder al reparto de escaños. La norma indicabaque ingresaban al reparto de escaños aquellos partidos que ha-

yan obtenido 4% del total de los votos válidos al Congreso o 5

escaños. Debido a esta doble posibilidad, tal como lo muestra elCuadro No.1, Perú Posible y Restauración Nacional, lograroningresar al Congreso gracias a que superaron el 4%, a pesar quetan sólo consiguieron 2 escaños cada partido. Hecho significativo,pues con ese número de representantes no pudieron constituiruna bancada parlamentaria propia, cuyo número mínimo es de6 miembros3.

bles, deducciones, límites de afectación, etcétera. Para el año 2006 la UIT esde 3400 nuevos soles.

3 Para un estudio de las bancadas parlamentarias ver: Milagros Campos:“Las bancadas parlamentaras”. Tesis para optar el grado de Magister en Cien-cia Política. PUCP, setiembre 2009.




CUADRO N° 1

Elecciones al Congreso 2006: Escaños y votos obtenidos

(*) Los votos emitidos ascienden a 14’624,880.Fuente: ONPE

De un total de 24 partidos4 que presentaron candidatos alCongreso de la República sólo 7 alcanzaron representación par-lamentaria y, por lo tanto, se encontraban en condiciones de re-cibir financiamiento público directo. Al inclinarse la norma porcalcular el porcentaje de los votos y no de los escaños --como lo

hacen otras normas--, el resultado es que algunos partidos po-

4 Participaron 19 partidos y 5 alianzas de partidos. En adelante se hará re-ferencia al proceso electoral del 2006, por tratarse del último proceso electoralgeneral. De la misma manera, todos los cálculos se realizarán sobre la conver-sión de la moneda del año 2006.




drían recibir más y otros menos dinero, en la medida en que exis-

te una desproporción entre el porcentaje de los votos obtenidos y el porcentaje de los escaños asignados, como consecuencia denuestro sistema electoral.

B El problema del monto y forma de distribución del financiamiento

público

De acuerdo a lo señalado en el artículo 29º de la LPP el Es-tado debería destinar el 0.1% de la Unidad Impositiva Tributaria(UIT)5 por cada voto emitido. La ley utiliza un término erróneo,pues los votos emitidos constituyen la suma de los votos válidos(los que son dirigidos a los partidos), más los votos nulos y enblanco, no pudiendo compensar económicamente a los partidoscon una referencia en la que aparecen votos inválidos (nulos y

blancos).En concreto, de acuerdo a los resultados de las elecciones par-lamentarias 2006, los votos emitidos sumaron 14’624,880, con-siderando que el 0.1% de una UIT de aquel año era de S/.3.4nuevos soles, el monto a distribuir, entre los partidos, ascendía a$15’072,179 dólares6.

Si, por en contrario, se asume que la LPP al señalar votos

emitidos, quiere referirse a votos válidos, de acuerdo con la defi-nición (errónea) que se hace en la Ley Orgánica de Elecciones7,la cifra sería 10’753,3238 votos y, por tanto, el monto a distribuir

5 La Unidad Impositiva Tributaria (UIT) es un valor de referencia utiliza-do en las normas tributarias para determinar los montos de las bases imponi-bles, deducciones, límites de afectación, etcétera. Para el año 2006 la UIT es de3400 nuevos soles.

6 El equivalente a S/49’738,192 nuevos soles. En adelante la conversiónestará calculada $1 dólar = S/ 3.3 nuevo soles.

7 Artículo 287 de la Ley Nº 26860, Orgánica de Elecciones.8 De acuerdo a los resultados oficiales de la ONPE los votos en blanco

fueron 1’682,728 y los votos nulos 2’188,789, casi una cuarta parte del total delos votos emitidos.




entre los partidos que alcanzaron representación parlamentaria,

sería de $11’079,181 dólares. De esta manera, la diferencia entreesta cifra y la anterior, es de aproximadamente 4 millones de dó-lares, siendo la segunda la correcta.

No obstante, en abril del 2007, la ONPE definió por vía re-glamentaria que los votos emitidos son el resultado de la sumade los votos válidos, más los votos nulos o viciados, más los votosen blanco9 y que para determinar el monto total, que el Estado

debe destinar al financiamiento público directo, con arreglo alo establecido en la LPP, se multiplicará el número total de vo-tos emitidos para elegir representantes al Congreso por la sumaequivalente al 0.1% de la Unidad Impositiva Tributaria (UIT) delejercicio presupuestal del año de la elección.

Esta es una interpretación literal de la norma, que llevaráa compensar económicamente a los partidos por su porcentaje

ganado pero, además, a recibir dinero por votos de los partidosque no ingresaron al Congreso más los votos nulos y blancos. Deacuerdo a esta disposición, el monto y forma de distribución quela ONPE ha calculado es el siguiente:

Cuadro N° 2Financiamiento público directo 2007-2011

9 Artículo 4 del Reglamento modificado por la Resolución Jefatural N°084-2006-J-ONPE, publicada el 04 abril 2006.




Fuente: ONPE. El autor ha dolarizado los montos

Cuadro N° 3Monto a presupuestar por año 2007-2011

Fuente: ONPE: El autor ha dolarizado los montos.Más allá de ello, la LPP señala que el financiamiento público

directo se distribuye asignando de manera igualitaria entre los 7partidos que tienen representación parlamentaria, el 40% del total,es decir, $4’431,672 dólares para cada partido político. El 60%restante, se distribuye en forma proporcional a los votos obtenidospor cada uno en la elección de representantes al Congreso.

Finalmente, se puede señalar que la norma peruana se incli-na a atender preferentemente al criterio de equidad sobre la efi-ciencia y desempeño electoral, como se aprecie en el Cuadro N°4. De esta manera, el partido con más votos, UPP, quintuplica envotos a RN, pero mientras éste ha conseguido tan sólo 2 escaños,la organización que candidateó a Humala logró 45 escaños, esdecir, más de 22 veces. Sin embargo, el monto por voto obtenido

de RN supera en más del doble a UPP. Es así que se estableceuna relación inversa, a menor votos obtenidos, mayor el valor delmonto asignado por voto.




Cuadro N° 4Relación entre financiamiento por voto obtenido

C. Destino de los fondos

El caso peruano es singular, pues es el único país que no des-tina los fondos del financiamiento público directo a la campañaelectoral y sí al funcionamiento partidario. La LPP señala que losfondos asignados a los partidos deberán ser utilizados exclusiva-mente en actividades de formación, capacitación e investigación,así como para los gastos de funcionamiento ordinario.

Son consideradas como actividades de formación aquellasque tienen como objetivo fomentar el conocimiento y la asimi-lación de los programas, propuestas, principios y valores del par-tido10, como actividades de capacitación aquellas dirigidas a losafiliados y simpatizantes que tienen por objeto que éstos adquie-ran habilidades y destrezas para el desempeño de funciones vin-culadas a los fines y objetivos del partido político11; actividades

10 Artículo 48 del Reglamento de Supervisión de Fondos Partidarios, Reso-lución Jefatural N° 060-2005-J/ONPE.

11 Artículo 48 del Reglamento de Supervisión de Fondos Partidarios, Reso-lución Jefatural N° 060-2005-J/ONPE.




de investigación12 son los trabajos planificados de acopio y análi-

sis sistemático de información, relacionado con fines y objetivosdel partido político, cuyos resultados deberán encontrarse a dis-posición de los ciudadanos. Finalmente, son considerados gastosde funcionamiento ordinario a los que se dediquen a costear losbienes y servicios relacionados a las necesidades operativas y ad-ministrativas del partido.13

Sin embargo, vale la pena llamar la atención que la Tercera

Disposición Transitoria de la LPP dispone que la distribución delos fondos públicos se aplicará a partir de enero del año 2007 y,de manera progresiva, de acuerdo a las previsiones presupuesta-les. Es decir, los recursos para el financiamiento público directo seencuentran condicionados por la propia norma, a la voluntad po-lítica del gobierno para asignar el correspondiente presupuesto.

El resultado ha sido que el gobierno del presidente Alan Gar-

cía no ha asignado el presupuesto para el financiamiento direc-to, desde el 2007 en adelante. Por el contrario, se ha opuestoa él y ha convertido esta asignación económica en una ley sinaplicación efectiva. Los partidos políticos han hecho poco parareclamar el dinero, pese a sus necesidades, puesto que la opiniónpública rechaza todo lo que tenga que ver con ellos. El resultadoha sido que a poco más de un lustro de aprobada la LPP, en lapráctica, no existe financiamiento público directo.

2. Financiamiento Público Indirecto

El financiamiento público indirecto permite que el Estadoproporcione a los partidos de beneficios no dinerarios de distintanaturaleza, pudiendo ser subsidios, apoyos, concesiones o venta-

jas. La forma más representativa y frecuente de este tipo de fi-

nanciamiento es el acceso a los medios de comunicación públicos12 Artículo 50 del Reglamento de Supervisión de Fondos Partidarios, Reso-

lución Jefatural N° 060-2005-J/ONPE.13 Artículo 46 del Reglamento de Supervisión de Fondos Partidarios, Reso-

lución Jefatural N° 060-2005-J/ONPE.




y privados. En algunos casos se presentan también como exone-

raciones de impuestos, uso de inmuebles del estado, entre otros.La política moderna se encuentra centrada fuertemente en los

medios, por lo que los partidos políticos destinan grandes recursosa contratarlos, especialmente la televisión. Por esa razón, la LPP haprevisto destinar el financiamiento público indirecto al acceso de lospartidos a los medios de comunicación. Se establece que este accesodebe de proporcionarse tanto en época no electoral con el llamado

espacio no electoral, como en época electoral a través de la franjaelectoral. El Estado compensa --señala la ley-- a los medios de comu-nicación a través de la reducción proporcional en el pago del canonpor el uso del espacio radioeléctrico o electromagnético.

III. Financiamiento privado

La idea que subyace a este tipo de financiamiento es la po-sibilidad de que los partidos puedan autosostenerse y, por tanto,reciban contribuciones, en dinero o en especie, no sólo de susafiliados o militantes, sino de simpatizantes que quieran aportarrecursos.

La posibilidad de recibir aportes no se restringe a aquellosprovenientes de personas naturales, sino que se permite el aporte

de personas jurídicas. Casi todo el financiamiento de los partidospolíticos proviene de fuentes privadas, por esta razón la ley espe-cifica que cada partido político cuente con un tesorero y un áreacontable, que se encargaran de contabilizar sus fondos y gastos,ordinarios y de campaña. La GSFP supervisa así la informaciónque llega semestralmente de los aportes de los partidos, e infor-mación anual de los balances y estados financieros, cada año.

Sin embargo, este tipo de financiamiento es el que a lo largo

de los años ha evidenciado que sin tratamiento jurídico adecua-do, podría tener un efecto pernicioso en el sistema, permitiendoque los partidos políticos representen los intereses privados o par-ticulares de quienes contribuyen a su sostenimiento. No es ajenaa esta preocupación la de crear mecanismos para evitar que di-




nero obtenido con actividades ilícitas financien a los partidos. Es

por estas razones que se introducen límites o prohibiciones a losaportes provenientes de fondos privados.

Lo que siempre ha existido en el Perú es el financiamientoprivado, pero con una regulación deficiente y en la práctica nofue observada por los partidos políticos. Es así que a partir de1997 la Ley Orgánica de Elecciones incorporó algunas normasorientadas a que el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) recibiera

de los partidos políticos proyecciones y rendiciones de cuentas degastos de campaña. Esta normativa, circunscrita a un solo artícu-lo14, no fue observada. El JNE no tenía mecanismos establecidosen la ley para requerir con carácter vinculante esta informaciónni se contemplaba un régimen de sanciones para aquellos que noobservaran lo dispuesto.

Es por ello que con la aprobación y entrada en vigencia de

la LPP se ha mostrado un gran avance en el tratamiento de estetema y en crear condiciones para la transparencia de esa infor-mación, que era un secreto cuidadosamente guardada por lospartidos con los más diversos argumentos. Este último elemen-to, la transparencia, proporciona la información que permite elfortalecimiento del sistema de partidos y a una ciudadanía fisca-lizadora. Sin embargo, como se verá más adelante, el incumpli-miento de las normas, no ha sido debidamente acompañado de

un adecuado --persuasivo y sancionador- -articulado de la LPP.

1. Fuentes de financiamiento permitidas: topes

14 Artículo 183. Dentro de los sesenta (60) días anteriores a las elecciones,las Organizaciones Políticas, Listas Independientes y Alianzas, presentan al JNEla proyección de los fondos que serán invertidos durante el proceso electoralcorrespondiente, así como su fuente de financiamiento. Dentro de los sesentadías posteriores a la proclamación oficial electoral, los partidos, agrupacionesindependientes, alianzas y listas independientes presentan al JNE, con carácterde declaración jurada, la relación de los gastos destinados a la campaña electo-ral correspondiente, quedando el JNE facultado para efectuar las indagacionesnecesarias para establecer la exactitud del movimiento económico correspon-diente a dicha campaña.




La LPP señala en su artículo 30° que son recursos privados,

las cuotas y aportes de los afiliados, los productos de las activi-dades del partido, los rendimientos del patrimonio, los ingresosprocedentes de otras aportaciones en los términos y condicionesprevistos en la ley, los créditos que concierten, los legados quereciban y, en general, cualquier prestación en dinero o especieque obtengan.

En relación a los ingresos por actividades, éstos no deberán

exceder de 30 UIT15 al año en el caso que no se pueda identifi-car a los aportantes, eso significaba US$30,000 en el año 2005 yUS$30,909, en el 2006. Por otro lado, si bien se ha restringido elaporte de una misma persona natural o jurídica, el límite es alto,en este caso 60 UIT al año. Es decir, una misma persona podríaaportar hasta US$60,000 en el 2005 y US$ 1,818, en el 2006.Cabe mencionar que estos ingresos, de cualquier fuente, deben

estar registrados en los libros de contabilidad.Los partidos políticos en cumplimiento de lo dispuesto porla LPP han presentado, en su gran mayoría, la información co-rrespondiente a sus ingresos a partir del año 2005, 31 de los 36partidos inscritos ofrecieron información financiera, declarandoingresos totales en ese año por US$2’237,101. Sin embargo, va-rios de los partidos políticos, especialmente aquellos que no in-gresaron al parlamento y, en la práctica, se han disuelto, no pre-

sentaron la información correspondiente. No existía en la LPPmecanismo que los obligara a los partidos políticos a responder aesta obligación legal.

15 La Unidad Impositiva Tributaria (UIT) es un valor de referencia utili-zado en las normas tributarias para determinar los montos de las bases impo-nibles, deducciones, límites de afectación, etcétera. Para el año 2006 la UIT sedeterminó en 3.300 nuevos soles.




2. Fuentes de financiamiento prohibidas

Como ya señalamos, las fuentes de financiamiento prohibi-das, así como los límites a los aportes que establece la ley, tienensu origen en tratar de evitar que los partidos políticos representenlos intereses privados o particulares de quienes contribuyen a susostenimiento, asimismo que el dinero obtenido con actividadesilícitas financien a los partidos.

La LPP ha reducido a tres los aportes prohibidos. Los par-tidos no pueden recibir aportes de parte de alguna entidad dederecho público o empresa del Estado, de alguna confesión reli-giosa y de partidos y agencias de gobiernos extranjeros, exceptocuando los aportes estén destinados a formación, capacitación einvestigación.

En principio, los candidatos no pueden recibir donación di-recta de ningún tipo. Pero en el artículo 31° de la ley aparece unaexcepción que establece que los candidatos pueden recibir, conconocimiento de su partido, aportaciones directas con los límitesdel artículo 30°. Difícilmente un partido no toma conocimiento ole va impedir, por ejemplo, a su candidato presidencial no recibirdonaciones directas por un equivalente a US$61,8181. Sin em-bargo, los aportes no declarados, se presume que son de fuenteprohibida.

A nivel comparado, en la región se ha establecido prohibi-ciones para que los partidos políticos puedan recibir aportes pro-venientes de fuente privada, se orientan a impedir o limitar elfinanciamiento de fuente extranjera, de organizaciones políticas,religiosas o sociales, en algunos caso de personas jurídicas, decontratistas del Estado y aportes anónimos. La idea que subyacea estas prohibiciones es fundamentalmente la transparencia en la

información y la imposición de topes para evitar la injerencia deintereses privados en la política y en las decisiones que han de to-mar quienes nos gobiernen, estén orientadas a el pago de favores

y no al bienestar de los ciudadanos y al buen gobierno. Una for-ma de contribución privada que ha sido prohibida por la mayoría




de las legislaciones, es aquella que proviene de fuente extranjera,

los aportes anónimos y de contratistas del estado.Finalmente, en el siguiente cuadro podemos apreciar

cómo se ha diseñado el sistema de financiamiento en el Perú.

Cuadro N° 5Estructura del financiamiento de los partidos políticos




IV. Regulación sobre los medios de comunicación

Como hemos señalado líneas arriba, la LPP ha previsto des-tinar el financiamiento público indirecto como acceso de los par-tidos a los medios de comunicación. Se establece que este acceso




debe de proporcionarse tanto en época no electoral con el llamadoespacio no electoral, como en época electoral a través de la franjaelectoral. El Estado compensa --señala la ley-- a los medios de co-municación a través de la reducción proporcional en el pago delcanon por el uso del espacio radioeléctrico o electromagnético.

1. Espacio en época no electoral

Los medios de comunicación de propiedad del Estado se en-cuentran obligados a otorgar a los partidos, en época no electoral,un espacio mensual de cinco minutos para la difusión de sus pro-puestas y planteamientos. Estos espacios deben ser programadosen horarios estelares, tendiendo a la proximidad con los noticierosprincipales, ya sea en apariciones diarios o en bloques iguales unavez por semana. Cabe añadir que la norma establece que se en-

cuentra prohibido su uso para publicidad con fines electorales.Tienen derecho a espacio no electoral los partidos políticos

que hayan obtenido representación ante el Congreso de la Repú-blica en las elecciones inmediatamente precedentes a la fecha deasignación de dicho espacio.

Las propuestas y planteamientos de los partidos políticos conderecho al espacio no electoral a través de los medios de comu-

nicación del Estado, se comenzaron a difundir por primera vezen Perú, el 4 de junio del año 2004. El 3 de junio de 2005 se dioinicio al segundo año de aplicación del espacio no electoral, elmismo que se prolongó hasta la convocatoria para las EleccionesGenerales, el 5 de diciembre de 2005.

En el siguiente cuadro podemos apreciar cómo los partidos hanhecho uso de esta posibilidad que brinda la norma de difundir suspropuestas y planteamientos en medios de comunicación públicos.




Fuente: www.onpe.gob.pe

El cuadro muestra que muchos partidos políticos no hicie-ron uso del espacio, pese a ser gratuitos. La proporción de uso

Cuadro N° 6




aumenta, en la medida en que se aproxima a la etapa electoral.

Si bien se carece de información empírica, el público tampocoacompañó con su audiencia y sintonía estas emisiones, que tuvie-ron sólo relevancia pública cuando, a través de otros medios, seinformó que Alberto Fujimori, había hecho uso del espacio otor-gado a Cambio 90/ Nueva Mayoría, situación que produjo unadiscusión sobre la pertinencia del uso por parte del ex presidente,en ese momento, prófugo en Japón.

2. Espacio en época electoral: la Franja Electoral

A. En Elecciones Generales

La franja electoral es un mecanismo por el cual se emitenespacios de propaganda electoral en todos los canales y al mismo

tiempo. De esta manera, la LPP establece a través del artículo 37°la franja electoral en los medios de radiodifusión y televisión depropiedad privada o del Estado entre los 30 días hasta los 2 díasprevios a la realización de las elecciones. Por su lado, el Estado,compensa a los medios de comunicación a través de la reducciónproporcional en el pago de canon por el uso de espectro radio-eléctrico o electromagnético. La norma señala, además, que elEstado debe poner a disposición de los partidos su infraestructurade radio y televisión para la producción de estos espacios.

En cuanto a la duración y frecuencia, la franja electoral seemite diferencialmente en tres momentos bajo la duración si-guiente: entre los 30 y 15 días anteriores al acto electoral, es de10 minutos diarios; entre los 14 y 6 días anteriores al acto, es de20 minutos; y entre los 5 y 2 días, es de 30 minutos.

La distribución del tiempo para los partidos es del 50% del

total en forma equitativa y la otra mitad en proporción a la repre-sentación del Congreso. Es la GSFP la que determina el tiempodisponible. Los partidos que participan por primera vez tienenun tiempo igual al partido al que se le ha asignado el menor tiem-po. Un agregado que hace la ley es que los espacios no utilizados




deben servir para que la ONPE difunda todo lo concerniente a

educación electoral.Para el proceso electoral general del 2006, la GSFP determinó

mediante la correspondiente resolución la relación de 2416 partidoscon derecho a acceder a la franja electoral y su orden de aparición,la misma que se observó tanto en radio como en televisión.

Las estaciones de radio y televisión comprendidas en la franjaelectoral debían remitir semanalmente a la Gerencia la informa-

ción debidamente certificada por una empresa supervisora de me-dios, con los datos sobre la transmisión efectivamente realizada enlos espacios asignados a cada partido de acuerdo al cronogramaaprobado y, de ser el caso, con las anotaciones relativas a los casosde transmisiones no efectuadas y la justificación de los mismos.

En las Elecciones Generales del 2006 el Estado destinóUS$5’904,689 para la franja electoral. En televisión se invirtió entre

primera y segunda vuelta US$4’534,260 y en radio US$1’370,428.Esta modalidad del financiamiento público indirecto es la quemás impacto favorable ha tenido en las arcas de los partidos, en lamedida en que los costos de televisión y radio, particularmente elprimero, encarecen fuertemente los presupuestos partidarios.

B. En Elecciones Regionales

La Ley N° 27683, de Elecciones Regionales en su CuartaDisposición Transitoria y Complementaria ha establecido la exis-tencia de franja electoral para las elecciones regionales, señalan-do que habrá espacios de señal abierta y estaciones de radio, pú-

16 Alianza para el Progreso, Alianza por el Futuro, Avanza País Partidode Integración Social, Con Fuerza Perú, Concertación Descentralista, FrenteAgrícola FIA del Perú – FREPAP, Frente de Centro, Frente Independiente Mo-ralizador, Fuerza Democrática, Justicia Nacional, Movimiento Nueva Izquier-da, Partido Aprista Peruano, Partido Renacimiento Andino, Partido Socialista,Perú Ahora, Perú Posible, Progresemos Perú, Proyecto País, Reconstrucción De-mocrática, Restauración Nacional, Resurgimiento Peruano, Unidad Nacional,Unión Por el Perú, Y se llama Perú.




blicos y privados, de cobertura nacional y regional. Estos espacios

se otorgan gratuitamente entre los partidos políticos, agrupacio-nes independientes o alianzas participantes en el proceso elec-toral. Esta norma dispone que la ONPE efectúe la distribuciónequitativa de los espacios mediante sorteo y que el JNE dicte lasnormas necesarias para el cumplimiento de la disposición.

La norma distorsiona el fundamento de la Ley de PartidosPolíticos en la parte concerniente a financiamiento. En la LPP

no se señalan derechos de financiamiento estatal, ni regulación olimitaciones al financiamiento privado, tampoco obligaciones deinformación y menos sanciones sobre actuación o infracciones enmateria económico financiero para los movimientos regionales.Se crean, en este aspecto, condiciones desiguales para quienesparticipan en un mismo proceso electoral.

El artículo 2 del Reglamento precisa con claridad que sus

normas son de aplicación para los partidos políticos y alianzas departidos, excluyendo así a los movimientos y a las organizacionespolíticas de alcance local. Por otro lado, es clara la transitoriedadde estos movimientos que en la mayoría se constituyen para parti-cipar en un proceso determinado y luego no tienen más actividadpolítica.

El JNE, a partir de la Ley de Elecciones Regionales, expidióla resolución donde aprueba el “Reglamento de la Franja Elec-

toral Regional” señalando, entre otros aspectos, que el periodode difusión de la misma es desde 15 días y hasta 24 horas antesde la fecha fijada para las elecciones regionales, hasta sumar enconjunto un espacio diario total no mayor de 10 minutos, trans-mitidos a una misma hora. Precisa además que los espacios noutilizados por las organizaciones políticas, así como los tiemposexcedentes serán destinados a temas de educación electoral, que

proponga el JNE. Un tema más de la duplicidad de funcionesentre los organismos electorales.El resultado ha sido que para las últimas elecciones regiona-

les de noviembre del 2006, la llamada Franja Electoral Regionalfue mal o poca utilizada. Esta situación respondió al hecho que




la fragilidad y debilidad de la mayoría de las agrupaciones en

competencia hizo que la propaganda se hiciera de mala calidad,por no contar con recursos humanos y materiales como para en-tregar un video de calidad o simplemente se dejara de usar, conel consiguiente gasto del dinero público.

V. Publicidad contratada

Es conocido que los medios de comunicación desempeñanun papel fundamental en el desarrollo de una campaña electoral.Constituyen el instrumento de mayor alcance para llegar a am-plios sectores y transmitir un mensaje con el objetivo de persuadira los electores. En Perú, la experiencia de las elecciones del 2000,mostró cómo Fujimori manipuló (compró) a los medios de co-municación, limitando el acceso a muchos partidos de oposición.

Para la mayoría no era posible contratar espacios en televisión deseñal abierta y difundir spots publicitarios.Por ello, la LPP estableció que la contratación de publici-

dad política debe hacerse en igualdad de condiciones para to-dos los partidos políticos, movimientos políticos y organizacionespolíticas locales. Precisa, asimismo, que las tarifas no pueden sersuperiores a las tarifas promedio efectivamente cobradas por la

difusión de publicidad comercial y establece la obligación de quedichas tarifas sean hechas públicas informando a la GSFP dosdías después de la convocatoria a elecciones.

También se normó el periodo de tiempo en el que los parti-dos pueden contratar publicidad con fines electorales, desde los60 hasta los 2 días previos al día de la jornada electoral. Cuandose trata de una elección general, el partido se encuentra impedidode contratar publicidad por un tiempo mayor de cinco minutos

diarios en cada estación de radio y televisión. Esta publicidadsólo puede ser contratada por el Tesorero del partido político, delmovimiento político o de la organización política local.17

17 Artículos 39 y 40 de la LPP.




Para las elecciones generales del 2006, los medios de comu-

nicación televisivos, radiales y la prensa escrita pusieron en cono-cimiento de la SGFP las tarifas18 correspondientes para la con-tratación de publicidad. Para aquella oportunidad los partidospolíticos podían contratar con 12 medios televisivos, 11 de prensaescrita y 11 radios, cuyas tarifas se encontraban en la página webde la ONPE.

Para la primera vuelta de las elecciones generales del 2006,

los partidos políticos que participaron invirtieron poco menos de4 millones de dólares en prensa escrita y televisión. La mayor in-versión correspondió a la televisión, alrededor del 80% del total.El detalle se aprecia en el siguiente cuadro:

Cuadro N° 7Inversión en Televisión: 1ra vuelta 200619

Como puede apreciarse, no existe una relación entre la in-versión que realizaron los partidos y los resultados electorales.Es así que Perú Posible fue el que invirtió la mayor cantidad de

dinero en contratar publicidad en televisión --un tercio del total-- y sólo obtuvo dos representantes al Congreso de la República. O

18 http://200.48.60.72/partidospoliticos/SUPERVISION/tarifas.htm19 http://www.transparencia.org.pe/documentos/datos_electorales_010.

pdf. Las sumas han sido dolarizadas por el autor.




el caso del FIM, que invirtió poco menos del 12% del total, pero

su candidato presidencial no llegó al uno porcentual y no ganóun solo escaño.

En el caso de UN, alianza electoral cuya candidata presiden-cial tuvo una posición expectante en las encuestas, finalmenteobtuvo el 23.87% de los votos a nivel nacional y alcanzó 17 esca-ños. El APRA, que obtuvo la segunda votación presidencial conel 24.3% de los votos y alcanzó 36 parlamentarios, es el partido

que ocupó el tercer lugar de los que más invirtieron en publicidadtelevisiva. Sin embargo, se encuentra distante de PP que es el másrecursos destinó para este fin y cerca de UN que es el que contócon mayores aportes de campaña.

El caso de UPP cuyo candidato presidencial obtuvo el primerlugar de las preferencias electorales, en la primera vuelta, con el25.7% de los votos y obtuvo 45 representantes al Congreso de

la República, ocupó el quinto lugar entre los partidos que masinvirtieron en publicidad televisiva, pero sólo con el 8.8% del to-tal contratado por este concepto. El cuadro muestra así una altaconcentración en la inversión publicitaria, que lleva a dos parti-dos PP y UN ha invertir en publicidad televisiva el 50% del total.

Para el caso de inversión en prensa escrita, se observa queUN y PAP concentraron más de la mitad del total. En este caso,PP y el FIM, invirtieron significativamente menos.

Cuadro N° 7inversión en prensa escrita : 1ra vuelta 200620

20 http://www.transparencia.org.pe/documentos/datos_electorales_010.pdf. Las sumas han sido dolarizadas por el autor.




Para la segunda vuelta de las elecciones generales el APRA y UPP invirtieron en total US$497,384 tanto en prensa escritacomo en televisión.21 Cifra menor para ambos, comparado conprimera vuelta y menor que la inversión de sólo UN y PP demanera separada. Específicamente, en prensa escrita la inversiónalcanzó los US$60,520 correspondiéndole al APRA el 77% y aUPP el 23%. En lo referente a la televisión ambos partidos invir-tieron US$436,864, el APRA invirtió el 51% y UPP el 49%. Nohubo, por lo tanto, una diferencia significativa.

VI. La verificación y control externo

El diseño de un sistema de financiamiento a los partidos po-líticos conlleva necesariamente el diseño de un mecanismo de ve-rificación y control externo de la actividad económico financiera

21 http://www.transparencia.org.pe/documentos/datos_electorales_15.pdf




de los partidos. Se determina, de esta manera, la existencia de

un organismo encargado de la tarea de controlar y fiscalizar el fi-nanciamiento de los partidos políticos y campañas electorales. Enla mayoría de los casos es el organismo electoral (Bolivia, Brasil,Colombia, Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Pa-raguay, Perú y Venezuela). Hay un solo caso, El Salvador, en quela tarea está encomendada a la Contraloría General de la Repú-blica. En Costa Rica, Panamá y República Dominicana, donde

la tarea está en manos tanto del Organismo Electoral como de laContraloría General de la República. En Argentina, la tarea re-cae en manos de los Jueces Federales con Competencia Electoral,

y en Nicaragua interviene varias instancias estatales en el proceso(organismos electorales, Contraloría General de la República y elMinisterio de Hacienda y Crédito).

En el Perú, la tarea de verificación y control de las finanzas

partidarias es competencia de la ONPE a través de la Gerenciade Supervisión de Fondos Partidarios22. Tiene como función rea-lizar la verificación y control externos de la actividad económicafinanciera de los partidos políticos.

En Perú, el Jefe de la ONPE es nombrado por el ConsejoNacional de la Magistratura (CNM), sin la participación de lospartidos políticos. Es más, de acuerdo a ley no puede haber per-tenecido, en los cuatro años anteriores a su postulación, a ningún

partido político, ni haber ejercido cargos directivos con carácternacional en los mismos. Tampoco puede haber postulado a car-gos de elección popular durante ese mismo período. Se trata, porlo tanto, de una persona que puede (y debe) relacionarse con lospartidos de manera neutral e imparcial.

Para el caso de la supervisión, con la libertad de ejercer sufunción sin limitaciones que no sean propias de la ley y obrar

con independencia. En otras palabras, la política institucional desupervisión de fondos, tiene un componente importante de vo-

22 Artículo 34 del Reglamento.




luntad política, en el sentido de toma de decisiones, como las que

exige, por ejemplo, la sanción a los partidos políticos.

1. Presentación de Informes

A través de los informes, los partidos rinden cuentas econó-mico-financiero de los recursos de fuente privada con los que hancontado durante un ejercicio anual. Esta rendición de cuentas

es fundamental para la transparencia del origen y destino de losfondos con los que cuentan los partidos.El desarrollo de las funciones de verificación y control exter-

nos de la actividad económica financiera de los partidos políticos,la realiza la GSFP de la ONPE fundamentalmente a través de laverificación de la información presentada por los partidos en losinformes de distinta naturaleza que, de acuerdo a LPP y su regla-mento, deben presentar. Con esa información realiza también elcontrol de los topes establecidos en la norma.

Sin embargo, la LPP sólo señala la obligación de los partidosde presentar un informe financiero anual y entregar, a pedido de laGSFP, una relación de las aportaciones de fuente privada. Es en elReglamento donde se desarrolla de manera más detallada aspectosrelacionados a la presentación de informes y donde se prevé la pre-sentación de informes complementarios y adicionales.

En ese sentido, uno de los aportes fundamentales del Regla-mento es la exigencia que la información económico-financierasea entregada en los formatos que aprueba la GSFP. Este detalleformal es, sin embargo, importante, pues busca la estandariza-ción de la información, que permite un mejor y más fácil proce-samiento de la información y su posible inclusión en sistemas deauditoria o control. Facilita, además, la labor de los partidos al

momento de entregar su información. Asimismo, puede resultarútil para los necesarios cruces de información interinstitucional




mediante la importación o exportación de data homogénea y es-

tandarizada23.El 2006 fue la primera vez que los partidos políticos entrega-

ron información contable y financiera a un organismo del Esta-do. En un acto de transparencia cualquier ciudadano pudo ac-ceder a la información consolidada que publicó la ONPE24 ensu página web. Y es que, una vez concluido el procedimiento deverificación y control, los informes aprobados se constituyen en

públicos, por lo que son puestos por la GSFP de la ONPE a dis-posición de los ciudadanos en su página web.

A. Informe financiero Anual

La LPP señala que los partidos deben presentar de mane-ra obligatoria un Informe Financiero Anual ante la GSFP, en el

plazo de 6 meses contados a partir del cierre de cada ejercicioanual.25 Este informe, que es el único que exige la LPP, debe serpresentado el último día útil del mes de junio de cada año26.

Cabe precisar que este informe se limita a la presentaciónde los ingresos y gastos por financiamiento privado, en la medi-da en que el público directo no se implementa hasta ahora. LaGSFP tiene ocho meses contados desde la recepción de la docu-

mentación para pronunciarse sobre la regularidad y adecuacióna lo dispuesto en la LPP y aplicará, de ser el caso, las sancionesprevistas en la ley.

De acuerdo a la ley, el régimen tributario aplicable a los par-tidos políticos es el que establece para las asociaciones. Por ello, lainformación solicitada por el Reglamento en este informe anual,son los estados financieros que cualquier persona jurídica está

23 http://200.48.60.72/partidospoliticos/SUPERVISION/materiales.htm24 http://200.48.60.72/partidospoliticos/SUPERVISION/AE_AF.htm25 Artículo 34 del Reglamento26 Los partidos que no entregaron el informe 2006, fueron: Fren-

te Independiente Moralizador, Perú Ahora, Justicia Nacional, Renaci-miento Andino y Partido Humanista.




obligada a llevar como contabilidad completa por la Superin-

tendencia de Administración Tributaria (SUNAT)27. Éstos, juntocon las notas a estos estados financieros, serán los instrumentosde verificación y control fundamentales de la Gerencia de Super-visión de Fondos Partidarios.

Cuadro N° 9informe financiero anual

B. Información sobre las aportaciones privadas

Asimismo, la LPP señala que la GSFP puede requerir a lospartidos, un Informe que contenga la relación de las aportacio-nes provenientes del financiamiento privado que contenga el im-porte de cada una de ellas y, en su caso, los nombres y direcciones

de las personas que los han realizado. Aún cuando la ley ha deja-do a criterio de la GSF el determinar cuándo pedir la relación de

27 La Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT)es la institución Pública del Sector que Economía y Finanzas que administra,fiscaliza y recauda los impuestos.




aportes privados, el reglamento ha establecido una periodicidad

de seis meses para la entrega de esta información, independiente-mente de que exista un proceso electoral convocado o no.

El Reglamento busca dejar definido un plazo de cumplimien-to y generar la regularidad de acciones de control interno y orga-nización y registro permanente de los aportes, que permita quelos partidos vayan desarrollando prácticas sanas de administra-ción, sin estar sujetos a un pedido repentino de información.

De acuerdo a la información de la GSFP28, no todos los par-tidos políticos presentan este informe. Es importante el del 2005,año anterior a la elección, en donde los partidos hacen gastospara inscribirse. De los 32 partidos con inscripción vigente a di-ciembre de ese año, 30 cumplieron con presentarlo, Fuerza Na-cional y Partido Movimiento Humanista Peruano no presenta-ron ese informe. Todos los partidos incrementaron sus aportes

privados, debido a la proximidad de las elecciones generales deabril de 2006. En este informe se analizan: a) aspectos formalesde la presentación, b) análisis de contenido, c) Verificación deaportes individuales y d) comparación de ingresos por aportacio-nes con gastos de propaganda electoral.

En lo que se refiere a los aspectos formales de la presenta-ción, 27 de los 32 partidos políticos cumplieron en presentarloen la fecha señalada (16 de enero de 2006), posterior a esa fecha

tan sólo un partido no entregó la información29. En este aspec-to, el análisis de la GSFP concluye que “la ONPE se ha dirigidopor escrito a los referidos partidos, reiterándoles la obligación depresentar los citados informes, aún en el caso de que no se hayaproducido ingreso alguno”30.

En el aspecto relativo a la conformidad con los requerimien-tos se incluyó la conformidad de lo presentado con lo requerido.

28 http://200.48.60.72/partidospoliticos/infofinanciera/2005/Aporte/2005-AP-COMPARATIVO.pdf

29 El Movimiento Humanista Peruano.30 .http://200.48.60.72/partidospoliticos/infofinanciera/2005/segundo_

semestre/InformeAnalisis2doSem200551.




Lo destacable en este aspecto es la presentación de los informes

en los formatos aprobados por la GSFP, siendo éste una herra-mienta determinante para el análisis de la información.

En el análisis de contenido la GSFP determinó que “no existeningún aportante persona natural o jurídica, que haya efectuadodurante el año 2005, aportaciones mayores a 60 unidades impo-sitivas tributarias, límite establecido por la ley, para aportacionesanuales en efectivo y en especie a un mismo partido político”.31

Llama la atención, sin embargo, lo señalado ya que se trata delanálisis de información semestral (1º de julio al 31 de diciem-bre de 2005), pero no del primer semestre, que sumados podríanofrecer cifras más cercanas a los límites y topes anuales.

En lo referente a los aportes anónimos, se precisa que seidentificó que algunos partidos declararon haber recibido apor-tes anónimos sin justificación, entre ellos la Agrupación Indepen-

diente Sí Cumple, el Partido Justicia Nacional y el MovimientoNueva Izquierda, dado que las normas vigente sólo permiten elreconocimiento de aportes anónimos, siempre que provengan deactividades de financiamiento proselitista.

Cuando la GSFP realizó la verificación de aportes individua-les, tomó una muestra de aportantes con la finalidad de verificarla información relacionada con los aportes. Para tal fin cursó car-tas a personas naturales y jurídicas de los 32 partidos. No todos

respondieron.Finalmente, cuando realizó la comparación entre los ingresos

por aportaciones con gastos de propaganda electoral, tomandoen consideración el hecho de que algunos partidos habían con-tratado propaganda en el mes de diciembre, contrastó los gastosen los que los partidos habrían podido incurrir tomando “comobase el informe presentado por la central de medios sobre pu-

31 http://200.48.60.72/partidospoliticos/infofinanciera/2005/segundo_ semestre/InformeAnalisis2doSem20051.pdf




blicidad política contratada en el mes de diciembre y las tarifas

proporcionadas por los medios de comunicación”32.Con este procedimiento se identificó que en el caso de dos

partidos, los ingresos eran aparentemente insuficientes para asu-mir los gastos de propaganda electoral. Muchos partidos no absol-vieron la carta cursada por la ONPE solicitando aclaración. Estoresulta preocupante porque la eficacia del sistema se encuentra ca-sualmente en el cumplimiento de los partidos de las normas y la

atención de los requerimientos del órgano fiscalizador.

C. Informes de aportaciones y gastos de campaña electoral

De acuerdo a lo dispuesto por el Reglamento, los partidosdeben de presentar, una vez convocado el proceso electoral, in-formes de aportaciones y gastos de campaña electoral33. Los deaportaciones se presentan bimestralmente y los de gastos luegode 60 días, contados desde la proclamación de los resultados.

Con relación a los informes bimestrales de aportaciones, 23de los 24 partidos que participaron en el proceso electoral 2006presentaron el primer informe. Respecto al segundo informe 19de 24 cumplieron con presentarlo. En cuanto a las alianzas departidos 4 de las 5, presentaron.

Llama la atención que la fujimorista Alianza por el Futuro,

haya sido la única que no presentó ninguno de los dos informesde aportes de campaña. De los dos partidos que la conforman,Nueva Mayoría tampoco presentó informes y Cambio 90 reportóingresos por este concepto. Alianza para el Futuro obtuvo repre-sentación parlamentaria, con 13 congresistas y realizó campañaelectoral, tanto en medios de comunicación, prensa y medianteafiches y paneles.

La ONPE consignó este hecho en el resumen de los informesconsolidados que publicó. Sin embargo, como organismo electo-

32 http://200.48.60.72/partidospoliticos/infofinanciera/2005/segundo_ semestre/InformeAnalisis2doSem20051.pdf

33 Artículo 71




ral supervisor careció de un desempeño más proactivo, haciendo

uso de otros mecanismos para conocer aquello que se quiere eva-dir como información.

Con relación al informe de gastos de campaña, de acuerdo alreglamento, éste se debe presentar luego de 60 días de proclama-dos los resultados oficiales. Contrastar el grado de cumplimientode los partidos y alianzas de partidos con la entrega de este infor-me permitió a la ONPE evaluar la consistencia de la información

presentada.Delia Ferreira afirma con acierto lo siguiente: “Las rendicio-nes de cuentas, igualmente, deben reflejar, en forma detallada losgastos de los partidos o candidatos. Tener información sobre logastado es una vía indirecta de verificar la veracidad de los da-tos sobre los ingresos (…) Cuando se establece la obligación dereportar los gastos, se generan incentivos para transparentar más

ingresos, a efectos de que la disparidad de las cifras no sean muyllamativas”34.Otro aspecto importante para un eficiente control externo

de las finanzas partidarias es que el órgano encargado de la fis-calización y el control pueda verificar la veracidad y consistenciade la información presentada. Ello no se logra solamente con lopresentado por los partidos, sino que debe estar en la posibilidadde realizar cruces de información con la que poseen otras enti-

dades, por ejemplo la SUNAT, la Superintendencia de Banca ySeguros, Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores(CONASEV).

Por eso, la ONPE celebró un convenio de colaboración conla Unidad de Inteligencia Financiera, organismo adscrito al Mi-nisterio de Justicia, encargado de recibir, analizar, tratar, evaluar

y transmitir información para la detección del lavado de activos

y/o del financiamiento del terrorismo, así como apoyar la imple-mentación por parte de los Sujetos Obligados del sistema para

34 Ferreira Rubio, Delia, “La rendición de las cuentas partidarias” en Elec-ciones año 4 - Nº 5. pp. 25.




detectar operaciones sospechosas de lavado de activos y/o finan-

ciamiento del terrorismo.

2. Sanciones

Para el caso de la rendición de cuentas, la coercibilidad es unade las características de la norma jurídica, que consiste en que “lanorma jurídica necesariamente deberá cumplirse, al margen de

la voluntad de los individuos cuyas conductas regula. Para ello seestablecen órganos y organismos, los procesos y procedimientos,los agentes y funcionarios que se encargan de aplicarla y hacer-la cumplir, aún en contra de la voluntad del sujeto destinatario.Esta capacidad de coerción corresponde al Estado, quien en elejercicio de una coacción legítima, está facultado para el uso dela fuerza. En nuestro caso, se debe asegurar de manera precisa la

coercibilidad de las normas que regulan el financiamiento políti-co. Un efectivo régimen de controles y vigilancia, una autoridaddotada de los recursos necesarios y unos procedimientos claros ysencillos podrían ser los elementos básicos para esta garantía”.35

En observancia al principio de legalidad36, la LPP otorga aeste organismo electoral la potestad sancionadora administrativa

y prevé en su artículo 36° cuáles son las conductas que constitu-

yen infracciones a la norma que son posibles de sanción y cuál esla sanción a imponerse. Estas conductas sancionables administra-tivamente, no pueden ser interpretadas de manera extensiva y elReglamento sólo puede especificar o graduar lo previsto en la ley

y en modo alguno establecer nuevas conductas sancionables a lasprevistas legalmente.

Por ello, el Reglamento contempla de manera complemen-taria un procedimiento de señalamiento de inobservancia a las

35 Ulloa Félix, “Aplicación Efectiva de las Normas” en Elecciones año 4 - Nº5. pg 33-34

36 Las conductas sancionables y las sanciones deben estar expresamenteprevistas en la ley.




disposiciones legales y reglamentarias por parte de los partidos,

estableciendo su difusión para conocimiento de los ciudadanos yorganizaciones interesadas contribuyendo así al espíritu de ins-titucionalidad partidaria y transparencia del manejo económicocontenido en la Ley37.

A. Pérdida del derecho a percibir financiamiento público directo

Los partidos políticos pierden el derecho al financiamientopúblico directo cuando incumplen la obligación de presentar lacontabilidad detallada de sus ingresos y gastos en el informe fi-nanciero anual de acuerdo a lo establecido en la LPP el últimodía útil del mes de junio de cada año. Sin embargo, esta sanciónno está vigente, debido a que no se ha aplicado la distribución delos fondos públicos según las previsiones presupuestales.

Esta sanción, sin embargo, sólo es aplicable a los partidos oalianzas que han obtenido representación parlamentaria, dadoque sólo estos tienen el derecho a acceder a este tipo de finan-ciamiento. Aquellos partidos o Alianzas que no se encuentran eneste supuesto y no presentan el informe financiero anual, en lapráctica no son posibles de sanción.

Para las elecciones generales del 2006, 19 partidos políticosque presentaron listas al Congreso, tan sólo 4 alcanzaron repre-sentación parlamentaria38, es decir, a 15 de ellos no se les aplicóesta sanción. En el caso de las Alianzas, de 5 que presentaronlistas al Congreso, 3 alcanzaron representación parlamentaria,es decir, a 2 de ellas no se les aplicó la sanción. Podría afirmarseentonces que 17 organizaciones políticas que participaron en eseproceso electoral, no fueron sancionadas.

Definitivamente esta sanción estaba pensada en un escenario

de un sistema de pocos partidos, de alcance nacional y con re-

37 Artículos 82 al 8438 Partido Aprista Peruano, Perú Posible, Restauración Nacional, Unión

por el Perú.




presentación parlamentaria. Sin embargo, la modificación que se

hizo a la LPP variando los plazos para la inscripción y la inade-cuada interpretación de la norma que realizó el Jurado Nacionalde Elecciones (JNE) en el sentido que carecía de facultades paraverificar las firmas de los que suscribían como militantes las ac-tas de los Comités Partidarios, ocasionó la dudosa inscripción demuchos partidos.

B. Multas

a. Por recibir financiamiento prohibido

Los partidos políticos reciben una multa no menor de diezni mayor de cincuenta veces el monto de la contribución recibi-da, omitida o adulterada, cuando: a) Reciben financiamiento dealguna entidad pública o empresa de propiedad o con participa-ción del Estado, b) reciben financiamiento de alguna confesiónreligiosa, c) reciben financiamiento de partidos políticos o agen-cias de gobiernos extranjeros y los destinan a actividades distintasa la capacitación, formación o investigación en el Reglamento,d) omiten registrar los gastos generados por sus candidatos parafinanciar sus campañas, e) omiten información de ingresos o gas-tos en sus informes anuales, f) adulteren información de ingresos

o gastos en sus informes anuales, f) se comprueba que existeningresos que no han sido declarados por el partido, siendo consi-derados ingresos prohibidos.

b. Por Recibir financiamiento por encima del tope permitido

Los partidos reciben una multa no menor de diez ni mayor

de treinta veces el monto de la contribución recibida, cuando:a) Se acredite que han recibido de una misma persona naturalo jurídica aportes, bajo cualquier modalidad, que en un año su-peran a las 60 Unidades Impositivas Tributarias, b) se acrediteningresos superiores a 30 Unidades impositivas tributarias en un




año sin que se pueda identificar a la persona natural o jurídica

que realizó el aporte.La ONPE está en posibilidad de imponer estas sanciones o

multas, a los partidos y alianzas de partidos luego de realizar elanálisis del primer informe financiero anual. Éste debe presentarseel último día útil de junio. La ONPE, por su lado, tiene hasta 8 me-ses para realizar la verificación de lo presentado por los partidos ycontrolar el cumplimiento de topes establecidos en la norma.

En el caso de las alianzas de partidos39 que han participa-do en el último proceso electoral general, dado el tratamientoen materia de financiamiento que le otorga el Reglamento, dejamuchos aspectos sin resolver. Si una alianza de partidos accedeal financiamiento público directo y se disuelve, queda por de-terminar quién lo debiera recibir. En el mismo escenario, si elfinanciamiento es a la alianza de partidos, ¿qué sucede si ella

desaparece?, ¿a quién se sanciona si la alianza de partidos fuerapasible de una multa?El Reglamento ha señalado cuáles constituyen incumpli-

mientos a la LPP y al Reglamento. En esta categoría incluyen atoda no observancia de lo dispuesto con carácter mandatario porestas normas y que no han sido considerados como materia deinfracción a la LPP.

VII. Anotaciones finales

Suele considerarse que los grandes males de la representaciónpolítica deben resolverse a través de mayores normas. Si bien estono es cierto, tampoco se puede negar que las normas colaboran y

39 De acuerdo a la LPP el Registro de Organizaciones Políticas(OROP) el JNE debe cancelar su inscripción cuando concluye el pro-ceso electoral, salvo que sus integrantes decididan ampliar su plazo devigencia y para ello deberán comunicarlo, a más tardar, dentro de los30 días naturales posteriores a la conclusión del proceso electoral. Ental supuesto, la alianza tendrá la vigencia que sus integrantes hubiesendecidido o hasta que se convoque al siguiente proceso electoral general.




permiten mayores grados de institucionalización, particularmen-

te si éstas son aplicadas de manera adecuada.La experiencia peruana muestra que una norma --como la

LPP-- no debe ser reglamentarista, es decir, que contemple demanera pormenorizada todas las opciones o supuestos que pu-dieran presentarse. Una ley debe normar aquello que es esencial

y fundamental al objetivo que se propone de manera clara y pre-cisa. Le debe corresponder al órgano supervisor que debe nor-

mar vía reglamentaria los aspectos que desarrollen la ley.Uno de los componentes importante de una LPP en el aspec-to del financiamiento, es la inclusión de disposiciones que abonena la transparencia en la información, tanto de lo que se asigna opercibe, como del destino de los recursos, sean públicos o priva-dos, es determinante que sea de conocimiento de los ciudadanosel uso que hacen los partidos de los recursos que perciben por

toda fuente.Debe de tomar en consideración la totalidad de las normasdel sistema jurídico que pudieran relacionarse, de manera de sercoherente con el sistema e incorporar en su regulación principios

y garantías consustanciales al sistema. Principios como el de lega-lidad, debido proceso, tipicidad, predictibilidad, celeridad, entreotros, que hagan de la ley una norma aplicable, eficiente y cohe-rente. La coercibilidad es una de las características de la norma

jurídica, por lo que deben incluirse sanciones a los incumplimien-tos a la norma que se consideran sustanciales para alcanzar losobjetivos propuestos.

Es recomendable que los partidos cuenten con financiamien-to público, es uno de los componentes que colaboran en su forta-lecimiento institucional. Por otro lado, disminuye la intervencióno injerencia de intereses particulares en las funciones partidarias.

Para la GSFP no han existido situaciones irregulares o que ten-gan que ver con escándalos vinculados al financiamiento de lospartidos con actividades ilícitas.

Llamó la atención de los medios y la opinión pública las acu-saciones referidas a supuestos recursos provenientes de Venezuela




en el caso del candidato Ollanta Humala, destinados a financiar

su campaña política en el 2006. Sin embargo, estas acusacionesno fueron probadas.

El financiamiento público directo debe ser viable para el Es-tado, por un lado y por otro debe ser asignado a los partidos quecuenten con representatividad, por lo que las condiciones quese establezcan para acceder al financiamiento deben tomar enconsideración esta variable. El monto y la forma de distribución

son componentes importantes de la ley. Uno de las formas de de-terminar de manera objetiva la representatividad, es introducirvariables relacionadas con el nivel de representación alcanzadoen elecciones congresales y no por el número de escaños conse-guidos, pues hay sistemas electorales distorsionadores.

Las formas de financiamiento público indirecto que se in-cluyan deben tomar en consideración que se están utilizando re-

cursos del Estado y, por ello, deben establecerse mecanismos quepermitan la transparencia para el acceso a la información.En relación al financiamiento privado, en la medida que ésta

es una forma que permite el autosostenimiento de los partidos y el que ha evidenciado que puede tener un efecto perniciosoen el sistema, permitiendo que los partidos políticos representenlos intereses privados o particulares de quienes contribuyen a susostenimiento, deben introducirse límites (topes) a las aportacio-

nes privadas. Una misma persona natural o jurídica debe poderaportar anualmente a un partido hasta un monto máximo esta-blecido en la norma.

El sistema electoral peruano que incorpora el voto preferen-cial, hace casi imposible el control, pues se trata de un financia-miento al candidato de manera directa, que no necesariamentedebe ser de conocimiento del partido político.

De otro lado, cuando la norma contemple la posibilidad deconstituir alianzas con fines electorales, los aportes que se reali-cen deben ser a las alianzas y no a los partidos que las integran.La ley debe contemplar con claridad las fuentes de financiamien-to que son permitidas y establecer aquellas que no lo son. No




es conveniente incluir fórmulas de regulación ambigua o que se

presten a una interpretación distinta.En relación al organismo supervisor, debe contar con los re-

cursos financieros y humanos que le permitan ser eficiente en elcumplimiento de sus funciones, de otro modo, el propio diseñodel sistema se debilita y la norma resulta en la práctica inaplica-ble. Deben establecerse a nivel normativo la obligación de las en-tidades de brindar información a este organismo a efectos de que

pueda realizar cruces de información y verificar la veracidad dela información proporcionada por los partidos. Ello fortalecerá alpropio organismo y creará mayores y mejores condiciones parala transparencia del dinero en la política.

Resulta igualmente conveniente el diseño y aprobación porparte de este organismo de formatos que permitan a los partidosla presentación de los diversos informes de manera estandariza-

da. Facilita la labor de los partidos y del propio organismo y hacemás eficiente el proceso.Debe establecerse un régimen efectivo de sanciones, de otra

manera la norma gradualmente irá perdiendo legitimidad, lospartidos en la medida que no se encuentran en una situación deser sujetos de una sanción ante eventuales incumplimientos, nose sentirán obligados a cumplir con sus preceptos. Las sancionesque se contemplen deben ser efectivas, multas, pérdida de finan-

ciamiento público, pérdida de la inscripción, no participación enprocesos electorales, etcétera. Las sanciones declarativas o aque-llas consideradas morales no son recomendables dado que su gra-do de efectividad depende de diversas variables y en la prácticadeslegitiman al organismo facultado para imponerlas.

Resulta importante que se establezcan sanciones tanto aaquellos incumplimientos formales como sustantivos. La presen-

tación oportuna de informes y documentos son el punto de par-tida para iniciar un trabajo de supervisión, por ello, éste es unincumplimiento que debiera ser sancionado de manera drástica.La norma debe establecer requisitos mínimos de control internoque deben ser incorporados por los partidos, que si bien son as-




pectos de organización interna del partido, deben ser coherentes

con el diseño del control externo. Estos mecanismos deben per-mitir orden y transparencia de la contabilidad y además hacereficiente y viable el control externo.

El actual sistema de financiamiento partidario descrito en laLPP ha incentivado y promovido en los partidos políticos una ma-

yor preocupación por la transparencia en sus movimientos finan-cieros. Existe, además, en la actualidad la posibilidad de que la

ciudadanía esté informada sobre la transparencia en los gastos par-tidarios y el manejo de sus respectivos fondos. De esta manera segenera un clima de confianza favorable para los partidos políticos.



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