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Tercer Informe de Evaluación del Programa Productivo Agropecuario

Hambre Cero: Avances y Desafíos

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Hambre Cero: Avances y desafíos / Ana Quirós Víquez

INDICE

1. Introducción Pág. 112. Metodología y procedimiento Pág. 12

2.1 Método e instrumentos utilizados Pág. 122.2 Acceso a Información Oficial Pág. 132.3 Criterios de evaluación Pág. 14

3. Antecedentes de este estudio Pág. 153.1 Estudios anteriores Pág. 153.2 Hallazgos principales previos Pág. 15

4. Programa Hambre CERO o Programa Productivo Alimentario Pág. 164.1 Antecedentes Pág. 164.2 Principios y elementos centrales del BPA Pág. 174.3 Objetivos y resultados esperados iniciales Pág. 184.4 Criterios y compromisos para la selección Pág. 19

5. Análisis del PPA Pág. 215.1 Planteamientos iniciales Pág. 21

5.1.1 Objetivos Pág. 215.1.2 Alcance y metas Pág. 215.1.3 Contenido del paquete en el diseño del PPA Pág. 225.1.4 Criterios e idoneidad de la selección de beneficiarias Pág. 24

5.2 Cobertura Pág. 255.2.1 Perspectivas de cumplimiento de las metas de cobertura del BPA Pág. 265.2.2 Cobertura con relación a los niveles de pobreza en el país Pág. 285.2.3 Asignación territorial del Bono Productivo Pág. 28

5.3 Equidad Pág. 325.4 Calidad Pág. 35

DIRECTORA EJECUTIVAClaudia Pineda

SUBDIRECTORSimeón Rizo COORDINACIÓN DE INVESTIGACIONESClaudia García Rocha

INVESTIGADORAna Quiróz Víquez

EDICIÓNÁrea de Comunicación e Incidencia

DISEÑO GRÁFICOIvan Cruz

Managua, Nicaragua, Septiembre de 2011.

IEEPP es el único responsable por el contenido y opiniones expresadas en esta publicación, los que no necesariamente reflejan las opiniones ni puntos de vista de quienes han auspiciado su realización.

IEEPPReparto Lomas de San Juan No. 152Apartado Postal LM202Managua, NicaraguaTeléfonos (505) 2278 6535 (505)2270 5104www.ieepp.org

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5.5 Análisis presupuestario Pág. 365.5.1 Análisis de la Ejecución Presupuestaria del PPA 2007-2010 Pág. 365.5.2 Transparencia Pág. 395.5.3 Fuentes de Financiamiento PPA Pág. 40

6. Beneficios identificados por receptoras, técnicos y comunidades Pág. 437. Sobre aspectos organizativos Pág. 448. Conclusiones Pág. 489. Recomendaciones Pág. 5310. Anexo Pág. 55

Siglas

ALBA Alternativa Bolivariana para Nuestros Pueblos de las Américas

ALBANISA Alternativa Bolivariana para nuestros Pueblos de las Américas de Nicaragua Sociedad Anónima

APAGRO Apoyo Productivo Agropecuario

BCN Banco Central de Nicaragua

BID Banco Interamericano para el Desarrollo

BM Banco Mundial

BPA Bono Productivo Alimentario

CARUNA Caja Rural Nacional

CENAGRO Censo Nacional Agropecuario

CGR Contraloría General de la República

CIPRES Centro para la Promoción, la Investigación y el Desarrollo Rural y Social

CPC Consejo de Poder Ciudadano

ENABAS Empresa Nicaragüense de Alimentos Básicos

ERCERP Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza

FAO Food and Agriculture Organization

FIAN Food First Information and Action Network

FSLN Frente Sandinista de Liberación Nacional

GPC Gabinete del Poder Ciudadano

GRUN Gobierno de Reconciliación y Unidad Nacional

ICM Instancia de Coordinación Municipal

ICD Instancia de Coordinación Departamental

IDR Instituto del Desarrollo Rural

IEEPP Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas

IFIS Instituciones Financieras Internacionales

IFPRI Instituto Internacional de Investigación Sobre Políticas Alimentarias

INATEC Instituto Nacional Tecnológico

INEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos

INIDE Instituto Nicaragüense de Estadísticas y Desarrollo (antes INEC)

INIFOM Instituto Nicaragüense de Fomento de Municipios

INTA Instituto Nicaragüense de Tecnologías Agropecuarias

MAGFOR Ministerio Agropecuario y Forestal

MARENA Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales

MINED Ministerio de Educación

MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público

MINSA Ministerio de Salud

ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio

ONG Organización No Gubernamental

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PGR Presupuesto General de la República

PAPA Programa de Apoyos Productivos Agropecuarios

PMA Programa Mundial de Alimentación

PND Plan Nacional de Desarrollo

PNDH Plan Nacional de Desarrollo Humano

PPA Programa Productivo Alimentario

PRODELSA Programa de Desarrollo Local y Seguridad Alimentaria

PSSAN Política de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional

RAAN Región Autónoma del Atlántico Norte

RAAN Región Autónoma del Atlántico Sur

SSAN Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional

TMC Transferencias Monetarias Condicionadas

UE Unión Europea

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1. Introducción

El presente documento hace un recorrido a la

implementación del Programa Productivo Al-

imentario (PPA) del Gobierno de Nicaragua,

también conocido como Programa Hambre

Cero entre 2007 y 2010.

Hambre Cero es uno de los programas más emblemáticos y

propagandizados por el actual gobierno como su respuesta

principal a las necesidades de las familias campesinas - espe-

cialmente de las mujeres. Se le presenta como un programa de

empoderamiento de las mujeres, ya que la asignación de re-

cursos está dirigida a la mujer de la familia. El programa busca

contribuir a reducir la desnutrición y a capitalizar a las familias me-

diante la comercialización de los productos. En el diseño, es un

programa de transferencia en forma de bienes y animales que

posteriormente deben reintegrar hasta en un 20%, para benefi-

ciar a otras familias y ampliar la cobertura del programa y sus

beneficios.

El IEEPP ha realizado dos análisis previos de este programa. El

primero se hizo a partir del análisis de las asignaciones presu-

puestarias, generando una primera serie de recomendaciones

y elementos a los que se les debería dar seguimiento. El se-

gundo - hecho en 2009 – se basó en el estudio de casos para

dar voz a quienes se han beneficiado del programa. Con ambos

análisis, el IEEPP estuvo en capacidad de diseminar información

fundamentada ante la opinión pública y actores institucionales

para motivar un diálogo amplio e informado sobre los alcances,

beneficios y recomendaciones con relación al programa.

Este estudio busca - en primer lugar - dar seguimiento a los dos

estudios previos desarrollados por IEEPP: valorar si la cobertura

se ha ampliado; si se han alcanzado las metas planteadas y al

mismo tiempo, analizar si alguna de las recomendaciones de las

evaluaciones previas ha sido tomada en cuenta.

Durante este estudio se revisó la documentación oficial dis-

ponible de diversas instituciones, evaluaciones externas pre-

vias – sobre las que regresaremos más adelante – periódicos y

otras publicaciones periódicas físicas y virtuales; se solicitó infor-

mación a instituciones, se realizaron entrevistas y visitas, además

de tener sesiones con tres grupos focales con integrantes de

organizaciones, beneficiarias y familiares, en el occidente y norte

del país. Se ha decidido no incluir el nombre de las personas

que brindaron sus opiniones - técnicos del MAGFOR, beneficia-

rias, esposos de beneficiarias, personal de otras instituciones y

organizaciones.

Como en el caso de los informes anteriores elaborados por el

IEEPP y otros actores, ha habido dificultades para obtener infor-

mación de fuentes oficiales. Por un lado, la información es dis-

persa y a veces contradictoria; los datos relacionados a las fa-

milias beneficiarias y núcleos organizados difieren mucho según

la fuente. El MAGFOR inició un trabajo informativo desde su sitio

acerca de quiénes se beneficiaban, pero no está actualizado y

desde hace algunos meses el sitio aparece como en construc-

ción. El único informe de gestión anual del MAGFOR disponible

es el del año anterior.

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opiniones de técnicos, mujeres beneficiadas, personal del MAG-

FOR y de otras instituciones gubernamentales locales, maridos

y familiares de beneficiarias del BPA, de líderes locales, orga-

nizaciones de producción y de mujeres. Estas valoraciones se

recabaron a través de entrevistas directas y de la realización de

grupos focales.

Se hizo una amplia revisión de la información periodística y bib-

liográfica disponible que trata sobre el desarrollo del BPA, su

implementación y su financiamiento. También, se revisaron los

estudios previos elaborados por diversos actores.

Se trató de incorporar la opinión de quienes coordinan diversos

aspectos del BPA en el MAGFOR, en los ámbitos nacionales y

del departamento de Managua, pero no se logró concretar nin-

guna entrevista solicitada con directores o coordinadores.

Se consultaron los sitios web de las diversas instituciones vincu-

ladas a la implementación del BPA como el Ministerio de Agricul-

tura, Ganadería y Forestal (MAGFOR), el Instituto de Tecnología

Agropecuaria (INTA), el Instituto Nicaragüense de Fomento Mu-

nicipal (INIFOM), la Contraloría General de la República (CGR), la

Presidencia, la Asamblea Nacional, el Ministerio de Hacienda y

Crédito Público (MHCP) y el Banco Central (BCN).

A partir de dicha información, se hace una descripción de lo que

ha venido sucediendo con el BPA y se genera el análisis de los

resultados obtenidos por el Programa hasta inicios de 2011.

Por referencias en el Informe de Gestión de la Presidencia y del

MAGFOR de 2009 y 2010 se supo que existe una encuesta de

valoración realizada a 1,400 beneficiaras del BPA, pero no fue

posible obtener los resultados.

Igual que en los dos estudios anteriores del IEEPP se da relevan-

cia al análisis de la información financiera del BPA disponible. En

diversos documentos y discursos oficiales se hace referencia al

aporte de Venezuela y de los fondos ALBA en la implementación

del programa, pero desafortunadamente los datos disponibles

son escasos y poco precisos. Se puede adelantar que en el

caso del financiamiento ALBA/Venezuela la información dis-

ponible para 2010 es menos precisa que la de 2008 y 2009, aún

en el Informe de Cooperación Oficial 2010 4 del Banco Central,

que es el único documento oficial que menciona cifras precisas,

pero no el uso específico que se le ha dado a dichos fondos,

como se analizará más adelante.

2.2 Acceso a Información Oficial

Como se señaló, un elemento colateral a valorar en la elaboración

de este estudio fue el acceso a la información oficial. Se encon-

traron varias situaciones con relación al punto. En primer lugar,

la información está dispersa. Anteriormente, había un espacio

en el sitio del MAGFOR que concentraba una buena parte de la

información con relación a la implementación del Programa; sin

embargo, dicho espacio se encuentra en construcción desde

inicios del año 2011. 5

Un elemento que salta a la vista en la revisión de las diversas

fuentes es que está dispersa – no siempre coincide, aún para

períodos similares es contradictoria y generalmente está incom-

pleta - la información sobre los alcances, beneficiarias, bienes

entregados, resultados alcanzados, percepciones y otros con

relación al BPA. En la revisión aparecen diversas categorizacio-

nes de la información que no siempre tienen continuidad, aún en

informes de la misma fuente. Por un lado, se reporta de familias

beneficiadas del BPA y por otro de familias atendidas. Por ejem-

plo, en el Informe de Liquidación del PGR 2010, se señala que se

han atendido a 55,942 familias del BPA 6 que están produciendo

alimentos para el autoconsumo, aunque el total de familias re-

ceptoras incluyendo las de 2010 apenas llega a 51,642 familias.

4 Ver http://www.bcn.gob.ni/publicaciones/eventuales/informes_especia-les/ICOE_2010.pdf página 15

5 Ver http://www.magfor.gob.ni/underConstruction.html visitado por última vez el 14 de abril de 2011

6 Ver http://www.hacienda.gob.ni/documentos/presupuesto/in-formes/2010/INFORME%20DE%20LIQUIDACION%20DEL%20PRESU-PUESTO%20GENERAL%20DE%20LA%20REPUBLICA%202010.pdf/view página 43, visto por última vez el 14 de abril de 2010

2. Metodología y procedimiento

Este estudio parte de la premisa que la ciudadanía

tiene el derecho a la información sobre lo que se

realiza en su nombre por parte de los gobernantes

electos en los planes y programas públicos, la que

se sustenta en la Constitución Política de Nicara-

gua, la Ley 475 de Participación Ciudadana y la Ley 621 de Ac-

ceso a la Información Pública.

De igual manera, se considera que evaluar y analizar los pro-

gramas públicos debe ser un interés general, especialmente de

los gobiernos y de las organizaciones ciudadanas. Como señala

John Blomquist: “Hay un creciente reconocimiento de gobiernos

y donantes de que la evaluación rigurosa de las intervenciones

públicas debe ser parte del proceso de la toma de decisiones

en las políticas públicas”1 (Traducción libre). Más adelante, el

mismo autor señala que aquellos países en los que se practican

evaluaciones de manera regular a las políticas públicas, como

Suecia y Chile, han logrado mejorar el impacto de dichas políti-

cas con costos relativamente bajos.

El BPA es uno de los programas principales en la Política Social y

de Reducción de la Pobreza del presente gobierno. Se destinan

recursos importantes provenientes de la cooperación internacio-

nal y de fondos propios (recursos del tesoro) para su implemen-

tación. Al mismo tiempo, es considerado por el Gobierno uno de

sus programas más exitosos y de mayor impacto.

Debería ser interés de ciudadanas, ciudadanos, autoridades y

cooperantes contar con evaluaciones sistemáticas de las prin-

cipales políticas y programas que se implementan con fondos

públicos. De esa manera, las acciones se pueden nutrir de la ret-

roalimentación de la evaluación y buscar una constante mejoría,

como es el caso del BPA.

1 Blomquist, John, Impact Evaluation of Social Programs: A Policy Per-spective, Revised Draft, September 2003, pág. 1

2.1 Método e instrumentos utilizados

Para la realización de este estudio se combinaron técnicas cu-

antitativas y cualitativas, lo que mejora el alcance y comprensión

de los programas sociales, como ha sido señalado por Michelle

Adato2 y John Blomquist3 Se ha hecho una revisión bibliográfica

y documental; llevado a cabo entrevistas semi-estructuradas con

personal gubernamental e integrantes de organizaciones socia-

les y gremiales.

Con ello se dará continuidad a la valoración hecha por el IEEPP

en los dos análisis previos: “Programa Productivo Alimentario

Hambre Cero” (2009) y Voces de “Hambre Cero” (2010). Se han

retomado las técnicas utilizadas en ambos trabajos.

Para llevar a cabo el estudio, en primer lugar se analizó la infor-

mación oficial que brindan las distintas instancias gubernamen-

tales y agencias de la cooperación involucradas en el BPA. No

se planteó la realización de encuestas de carácter nacional, ni la

comparación o monitoreo a grupos de beneficiarios con relación

a grupos que no reciben el BPA.

Se ha valorado la evolución del BPA a partir de la información

disponible y de la percepción de las beneficiarias, los técnicos y

autoridades entrevistadas en comparación con lo encontrado en

otros estudios, incluyendo los del Instituto. Al partir de una base

de hallazgos y recomendaciones existentes derivados de otros

estudios, se ha buscado valorar si existe flexibilidad en quienes

dirigen y toman las decisiones con relación al programa, así

como su capacidad de escucha y apertura a la participación y

opiniones de conocedores e interesados en la temática.

Se elaboraron instrumentos para recopilar la valoración y las

2 Adato, Michelle, Integrating Survey and Ethnographic Methods to Evalu-ate Conditional Cash Transfer Programs, IFPRI Discussion Paper No. 00810, Octubre 2008, pág. 1

3 Blomquist, John, Impact Evaluation of Social Programs: A Policy Per-spective, Revised Draft, September 2003, pág. 17.

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Por vías alternas 7 distintas a las opciones disponibles en el sitio

oficial del MAGFOR se puede tener acceso a informes de eje-

cución del BPA, listados de beneficiarias por municipio y comuni-

dad, distribución de bienes y alguna otra información. Pero dicho

acceso, sólo es posible si se conoce la vía. Aunque se logró

acceder a información, en los cuadros no se registra la última

vez que se actualizó, o a qué período corresponde, aunque el

sitio señala que se actualiza en tiempo real. Aparentemente, la

información corresponde a lo realizado hasta 2009.

La existencia de dicho sitio con la información mencionada de-

muestra que es posible tener detalles precisos sobre las benefi-

ciarias, sus lugares de ubicación, los bienes recibidos de forma

organizada, con representaciones gráficas. Se desconoce los

motivos por los que se suspendió el registro en dicho sitio.

De igual manera se constató que la información disponible es

variable y hay documentos que estaban en línea, como el In-

forme de Gestión de 2009 del MAGFOR que dejó de estarlo en

los primeros meses del año 2011.

Al consultar con la Oficina de Acceso a Información Pública, se

obtuvieron algunos datos y documentos, pero no se logró la

distribución de los bonos entregados, más que en algunos mu-

nicipios considerados en extrema pobreza. Dicha información

aparece en un plegable fotocopiado, sin autoría, ni fecha.

Un elemento que llama la atención es un cierto nivel de temor

percibido en personal del PPA y beneficiarias a expresar sus

opiniones sobre el desarrollo del programa.

2.3 Criterios de evaluación

Con este estudio, se ha buscado lo siguiente:

• Establecer si las debilidades encontradas en estudios ante-

7 Ver http://www.magfor.gob.ni/webppa/index.html visitado por última vez el 14 de abril de 2011

riores han sido superadas, revertidas o persisten.

• Analizar si hay cambios en las familias beneficiadas en la ge-

neración de alimentos para el consumo de la familia y co-

mercialización de los excedentes que les permite contar con

ingresos.

• Determinar si ha mejorado la asignación de recursos y la eje-

cución presupuestaria del programa.

En forma general, a partir de los hallazgos se han formulado

recomendaciones con relación a las políticas públicas vincula-

das al PPA, partiendo del análisis de los principales problemas y

desafíos detectados, con el ánimo de que las políticas públicas

cumplan con su objetivo y contribuyan al mejoramiento de su

implementación, ya que se reconoce que alcanzar el Objetivo

del Milenio 1 (ODM 1) de reducir la pobreza y los niveles de des-

nutrición en Nicaragua es fundamental para aspirar a un desar-

rollo sostenible.

Para hacer el análisis, se valoraron los siguientes indicadores:

• Cobertura del programa con relación a las metas definidas

y a la magnitud de la pobreza en Nicaragua.

• Eficiencia, tomando en cuenta los recursos financieros y los

avances con relación a los resultados esperados. (Este indi-

cador se valorará en el Acápite 5.4. Análisis Financiero)

• Equidad, en función del efecto redistributivo en la población

y del impacto en el empoderamiento de las mujeres y la equi-

dad de género, así como en las relaciones familiares entre

hombres y mujeres.

• Calidad de los servicios, los bienes e insumos y su contri-

bución al mejoramiento en la calidad de vida de las familias

beneficiadas.

3. Antecedentes de este estudio

3.1 Estudios anteriores

En la revisión bibliográfica se encontraron varios estudios

y revisiones previas al PPA. Entre ellos, destacan cuatro

que abarcan el ámbito nacional:

• La evaluación de FIAN El derecho a la alimentación y la lu-

cha para combatir el hambre en Nicaragua – Un año del

Programa Hambre Cero de Septiembre de 2008.

• El Informe Evaluativo (2007 – 2008) Programa Productivo Ali-

mentario (PPA) “Hambre Cero”, de Paul Kester, para la Emba-

jada del Reino de los Países Bajos, de Enero de 2009.

• El primer estudio del IEEPP “Programa Productivo Alimentario

Hambre Cero”, publicado en el Presupuesto Ciudadano Año

2, No. 3, de junio de 2009.

• El segundo estudio del IEEPP Las Voces de “Hambre Cero”,

de Enero 2010.

Adicionalmente se encontró un estudio localizado en la zona de

Jalapa, realizado por Chelsea Duttweiler entre octubre y noviem-

bre de 2008, para sus estudios en la Universidad de Emory, lla-

mado “Hambre Cero and Its Impact In The Holistic Health Of Its

Female Beneficiaries.”

También se tuvo acceso al estudio ¿Ciudadanía Cero? El “Ham-

bre Cero” y el empoderamiento de las Mujeres, los casos de

Matiguás, Muy Muy y Río Blanco elaborado por Edurne Larra-

coechea, del Grupo Venancia, concluido en enero de 2011.

No se conoció ninguna evaluación interna realizada desde

el MAGFOR o desde cualquier otra instancia gubernamental.

Como se señaló, se obtuvo información de la existencia de una

encuesta de percepción 8 hecha a 1,453 mujeres, pero no a la

encuesta, aunque sí a la información recogida en el Informe de

Liquidación del PGR 2009.

3.2 Hallazgos principales previos

Las perspectivas o énfasis de las distintas evaluaciones exter-

nas son diversas, puesto que se fijan objetivos diferentes para su

análisis. Sin embargo, hay elementos coincidentes en las con-

clusiones de varias de ellas, como:

• La opacidad en la información sobre el manejo de los fondos

es señalada por los cuatro estudios de carácter nacional.

• La partidización en la distribución, así como el uso clientelista

del BPA también es expresada como preocupación por to-

dos los estudios.

• La inexistencia de una línea de base que permita valorar el

impacto real del BPA es señalado por Kester y el IEEPP

• La ausencia de un sistema de monitoreo y evaluación con

indicadores claros y verificables es mencionada en todos los

documentos. Las informaciones del MAGFOR son desac-

tualizadas, contradictorias o no coinciden con otras fuentes

como la Presidencia o el Ministerio de Hacienda y Crédito

Público.

• La falta de coordinaciones o complementariedad dentro de

los programas del MAGFOR, así como interinstitucionales es

otro de los elementos comunes a los estudios nacionales y

localizados.

• La valoración sobre el criterio de la equidad está en el estudio

de Kester, del IEEPP y el Grupo Venancia, pero hay diferen-

tes apreciaciones sobre su cumplimiento. Se analizarán más

adelante.

8 Ver MHCP, Informe de Liquidación del Presupuesto General de la República 2009, página 49

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• La calidad de la atención y de los bienes, que ha sido varia-

ble, también es señalada en varios de los documentos.

• El IEEPP y FIAN hacen énfasis en la inexistencia de mecanis-

mos de quejas y sugerencias abiertos a la ciudadanía y a las

beneficiarias, como un problema a resolver.

En el análisis de los hallazgos y la revisión realizada, se retoman

estos hallazgos con la idea de ver la evolución de los distintos

aspectos señalados en años previos, así como la receptividad

de las autoridades a los señalamientos y la voluntad de mejorar

la implementación del programa.

4. Programa Hambre CERO o Programa Productivo Alimentario

4.1 Antecedentes

Para el Gobierno de Nicaragua el Programa Produc-

tivo Alimentario, a través de su instrumento el Bono

Productivo Alimentario (BPA) o Hambre Cero, es

uno de los más importantes y de mayor impacto

por cuanto está mejorando de manera significa-

tiva la vida de las familias beneficiadas, su situación alimentaria

y amortiguado el efecto de la crisis económica mundial 9 al ga-

rantizar la producción de alimentos en escala suficiente para no

depender de la importación.

El BPA tiene su antecedente inmediato en un programa imple-

mentado por diversas ONG en Nicaragua, especialmente por

el CIPRES que acompañaron a unas 5,000 familias en diversas

zonas del país, sobre todo en la región de occidente y del Río

San Juan.

Durante el Gobierno del presidente Bolaños se consideró a la

Red de Protección Social y al programa Libra por Libra 10 como

elementos claves para cumplir con el ODM 1(erradicar la pobre-

9 El 19 Digital, Abundancia de alimentos reduce índice de inflación Programa Hambre Cero contribuye a garantizar soberanía alimentaria, entrevista con Orlando Núñez, 20 de Agosto 2009. http://www.el19digi-tal.com/index.php?option=com_content&view=article&catid=21:politica&id=5876:programa-hambre-cero-contribuye-a-garantizar-soberania-alimentaria&Itemid=14 , consultado por última vez el 14 de abril de 2011.

10 1) el Programa Libra por Libra cambiaba semilla a los campesinos - especialmente de frijol - por semilla mejorada, con el objetivo de aumentar la producción y el rendimiento de los cultivos, aumentando así la rentabilidad; 2) la Red de Protección Social, programa insignia de la Estrategia de Reducción de la Pobreza, dirigido a familias pobres rurales. Se entregaba una cantidad de dinero o transferencia condi-cionada y algunos materiales a las mujeres a cambio del compromiso de mantener a sus hijos e hijas en el sistema escolar y garantizarle atención en salud.

za extrema y el porcentaje de personas que padecen hambre).

En cambio, el GRUN elige el PPA como el eje de su estrategia

para cumplir con ese mismo objetivo y se deja de implementar la

Red de Protección Social, así como el programa Libra por Libra11.

Posteriormente, retoman el programa de entrega de semilla me-

jorada sin pedir semilla criolla a cambio, con el fin de promover

una mayor productividad, pero no tiene coordinación directa con

el PPA.

El BPA tiene ventajas sobre ambos programas por cuanto la

asignación de recursos o bienes tiene como objetivos mejorar la

capacidad productiva y económica de las familias, así como me-

jorar su situación nutricional. Al mismo tiempo, tiene una cobe-

rtura mayor que la que tuvo la Red de Protección Social en su

momento, aunque carece de otros aspectos importantes como:

i) el apoyo sostenido a los sectores de educación y de salud, ii)

el direccionamiento hacia las familias con niñas y niños en edad

escolar o menores de 6 años, reconocido internacionalmente

como un sector y un énfasis fundamental para romper el ciclo de

la pobreza 12; iii) la coordinación intersectorial para la implement-

ación del Programa.

Se señala que el BPA tiene su origen o inspiración en su homóni-

mo brasileño FOME ZERO - iniciado con el gobierno del presi-

dente Luis Ignacio da Silva -, aunque difiere considerablemente

en su enfoque integrador y su rol como piedra angular de la políti-

ca social del gobierno brasileño, que es el eje de coordinación

de las acciones de al menos 14 instituciones gubernamentales.

Su homólogo nicaragüense es un programa de una de las cu-

atro políticas – la de Seguridad Alimentaria - que conforman la

Política Social del Gobierno de Nicaragua, implementado por el

MAGFOR, con limitada coordinación aún con otras instituciones

descentralizadas del sector, como el INTA.

11 Documento Base del PPA. MAGFOR. Managua, Enero de 2008. Página 9

12 Sen, Amartya y Bruntland, Gro Harlem, Romper el Ciclo de la Pobreza, Invertir en la Infancia, Paris, 14 de marzo 1999. http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=1441462 visitado por última vez 10 de abril de 2011.

Para algunos actores 13 - incluyendo algunos en la cooperación

internacional – el BPA es un programa importante pero no tiene

los efectos deseados ni necesarios para que Nicaragua pueda

cumplir con su compromiso del Objetivo de Desarrollo del Mi-

lenio 1 de reducir la pobreza extrema a la mitad, ni de mejorar la

situación nutricional, menos aún para reducir sustancialmente la

importación de alimentos, que ha venido en aumento de manera

sostenida.

Los programas de transferencias condicionadas de por sí y sin

una articulación amplia y estrecha con otras políticas, como es el

caso del Programa FOME ZERO de Brasil, no tienen un impacto

real en la reducción de la pobreza por cuanto sólo llegan a un

porcentaje muy limitado de personas, o sólo responde a algunas

de las necesidades inmediatas, sin reducir la pobreza. Este es el

caso que ha sido señalado para Nicaragua, donde la pobreza se

calcula que afectaba al 46% de la población en 2005 (calculada

en ese momento en 5.142,000 habitantes) equivalente a unos

2.365,000 habitantes. Con un promedio de 5 personas por hog-

ar o familia, esto representa un aproximado de 473,000 familias,

de las cuales inicialmente se beneficiaría a 75,000, dejando por

fuera a casi 400,000.

4.2 Principios y elementos cen-trales del BPA

Cuando surgió el PPA se identificaba como uno de diversos

programas del GRUN orientados a cumplir con el Objetivo de

Desarrollo del Milenio 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre

reduciendo a la mitad el porcentaje de personas con ingresos

inferiores a un dólar y el porcentaje de personas que padecen

hambre.14

Se plantea que dicho Programa tendría como instrumento central

el Bono Productivo Alimentario (BPA), consistente en un paquete

13 Ver Informes de FIAN y de la Embajada de los Países Bajos entre otros.14 MAGFOR, Programa Productivo Alimentario, Nicaragua Enero 2008,

página 4.

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agropecuario con diversos bienes como vaca preñada, cerda

cubierta, cabra preñada, conejos, abejas, aves, materiales para

las instalaciones y el gallinero, semillas, material vegetativo, plan-

tas frutales y forestales, crédito revolvente, entrenamiento y asis-

tencia técnica en temas como género, salud y alimentación ani-

mal, cooperativismo, medio ambiente, comercialización.15 Dicho

paquete tendría un valor máximo de 1,500 dólares - incluyendo

los gastos operativos - y un mínimo de 600 dólares.

El Programa quedaría bajo la responsabilidad del MAGFOR e

inicialmente beneficiaría a 75,000 familias campesinas empobre-

cidas en cinco años. 16 En 2009 se ampliaría la meta a 100,000

familias 17, aunque no se señala la justificación o explicación para

dicha ampliación. En un primer momento, la explicación para

ponerse como meta las 75,000 familias partía de los hallazgos

del Censo Nacional Agropecuario (CENAGRO) 2006, que men-

cionaba que “existen aproximadamente 18 75,000 campesinos

descapitalizados completamente, pero que están cultivando la

tierra”. Según dicho documento, dichas familias “disponen de

tierra en cualquier forma de posesión y no poseen vacas ni cer-

dos”. Por ello, se plantean la meta de 15,000 familias por año.

Este planteamiento se reitera en el documento rector, elaborado

en enero de 2008, con un reajuste en las metas por año. No ob-

stante, en otros lugares se menciona que las familias que tienen

las características para ser beneficiarias del BPA son alrededor

de 280,000. 19

De acuerdo al documento rector 20, los ejes del nuevo modelo y

del Programa serían:

• La producción diversificada, intensiva y autosostenible

de alimentos, en contraposición a la producción dirigida a la

15 Ibíd., página 10.16 Ibíd.17 Ver http://www.magfor.gob.ni/webppa/index.html18 Ver El Programa Hambre Cero (preguntas y respuestas), documento

fotocopiado, elaborado por Orlando Núñez en el año 2008, páginas 4 y 5

19 Ver MHCP, Informe de Liquidación Anual Presupuestaria 2009, páginas 48 y 50.

20 MAGFOR, Programa Productivo Alimentario, Nicaragua Enero 2008, páginas 3 y 7.

exportación, especialmente de productos para el consumo

de otros países como café, ganado, azúcar, etc.

• La reproducción ampliada de la economía campesina

de bienestar, asumiendo que las familias deben producir

excedentes que darán alimento a los sectores urbanos y ex-

ternos, mejorando la alimentación de todo el país.

• El mejoramiento ambiental logrado mediante la reducción

del consumo de leña con los biodigestores y paneles sola-

res, así como el mejoramiento de suelos.

• El enfoque de género puesto que se dará a las mujeres

los medios de producción, resolviendo de manera práctica

el nuevo rol de la mujer campesina y la responsabilidad com-

partida con el hombre.

De igual manera, en dicho documento se señala que “la partici-

pación social amplia es esencial para la ejecución del PP en al

menos tres aspectos: a) la escogencia de beneficiarios, b) capa-

cidad de ejecución, (…) puesto que poseen recursos humanos,

equipos y experiencia, y c) movilización de recursos desde otros

sectores no estatales, como la cooperación externa… ”. 21

4.3 Objetivos y resultados espe-rados iniciales

El PPA se plantea como objetivo general: “Erradicar el hambre,

la desnutrición crónica, la pobreza extrema y el desempleo en

75,000 familias rurales pobres, mediante el incremento cuanti-

tativo y cualitativo de la producción y el consumo de alimentos

proteicos, favoreciendo la sustitución del consumo de leña por

biogás”.

21 Ibíd. Página 10.

Los objetivos específicos iniciales 22 fueron:

• Capitalizar a 75,000 familias campesinas que poseen o tiene

acceso a de una tres manzanas mediante la transferencia de

bienes, el biodigestor con cocina y unidad sanitaria.

• Capacitar a esas 75,000 familias campesinas en aspectos

sociales, administrativos y tecnológicos.

•

• Organizar a esas 75,000 familias para que asuman el manejo

de sus fondos rotativos.

Los principales resultados esperados 23 diseñados fueron:

• 75,000 familias superan la línea de pobreza y reducen signifi-

cativamente su vulnerabilidad alimentaria.

• La desnutrición crónica en los niños menores 5 años de esas

75,000 familias se reduce al 5%.

• Se aumenta la producción de leche al menos en 150,000

litros diarios durante 270 días del año.

• Se incrementa el hato ganadero en 160,000 cabezas

• Se aumenta el hato porcino en un millón de lechones

• Se aumenta la producción de huevos en al menos 56 millo-

nes de unidades

• Se logra establecer 75,000 huertos, sembrar 375 mil árboles

frutales y una cantidad similar de árboles forestales y energé-

ticos.

• Se instalan y usan 75,000 biodigestores, con su inodoro y

cocina.

22 Ibíd. Página 1523 Ibíd. Página 15

• Al menos 600,000 niños consumen una taza de leche diaria

durante 270 días del año.

Inicialmente, el Programa establece que se conformarían las In-

stancias de Coordinación en los diversos ámbitos 24: nacional,

departamental, municipal y comarcal. Dichas instancias tendrían

la función de coordinar y dirigir el desarrollo del PPA, verificar la

asignación de los BPA, coordinar las acciones del Programa,

incluyendo la capacitación, coordinar con las diversas institu-

ciones, incluyendo la Policía Nacional, integrar a las autoridades

en cada ámbito, planificar las acciones, supervisar la entrega de

bienes y acompañar al MAGFOR y sus técnicos en la implemen-

tación del PPA.

Como se señaló antes, el costo inicial del bono se fijó entre US

$1,500 y US $600 mínimo, más un 12.5% a un 15% de gastos

operativos. El monto aumentó a US $2,000 en la Costa Caribe.

No se define en el planteamiento inicial ni en los documentos

subsiguientes los mecanismos de monitoreo y evaluación, los

indicadores, la periodicidad, ni quién estaría a cargo de ellos.

4.4 Criterios y compromisos para la selección

En el documento sobre Preguntas y Respuestas sobre el Pro-

grama Hambre Cero de Orlando Núñez, se recogen algunos

criterios y compromisos centrales para la entrega del BPA:

• Acuerdo familiar de recibir los bienes en especie y “aunque

son para beneficio de toda la familia, sean propiedad de la

mujer.”

• Ser pequeña productora y poseer una parcela de tierra en-

tre 1 y 3 manzanas en propiedad, alquiler o cualquier otra

forma de posesión 25.

24 Ibíd. página 14.25 Otros documentos hablan de las mujeres deben tener entre 1 y 10

manzanas de tierra.

21


20


• No disponer de los bienes comprendidos en el paquete, en

concreto, la vaca, no más de un cerdo o algunas gallinas.

• Comprometerse a no vender los animales en los primeros

años, en especial la vaca.

• Compromiso a devolver parte del capital (C$5,000) para un

fondo revolvente.

• Comprometerse a recibir y participar en la capacitación.

• Comprometerse a “involucrarse en las prácticas producti-

vas, en la parcela y en el patio, para proteger el medio am-

biente e incrementar los rendimientos”.

• Comprometerse a enviar a niños y niñas a la escuela y a

los programas de vacunación y nutrición ofrecidos por el

gobierno, incluyendo los de lactancia materna.

• Organizarse en los núcleos y participar en la “incidencia y

defensa de los derechos humanos”.

Estos criterios no se retomaron en el documento rector del MAG-

FOR. Sí se hizo mención al tema del tamaño de las parcelas

como un elemento que en 2007 se tornó en una dificultad dado

que el acceso a la tierra era muy variado y debía flexibilizarse el

criterio, sin variar la meta inicial de familias a atender. 26

Entre los criterios explicitados no se recogía el que debería ser el

central: que fuesen familias pobres o extremadamente pobres y

señalar algunas de las características que a criterio del PPA de-

finen el ser pobres. Tampoco se mencionaba nada con relación

a la existencia de niñas y niños en la familia aunque el mejora-

miento de la nutrición infantil era un elemento central entre los

objetivos.

De acuerdo al documento del MAGFOR, la aplicación de estos

criterios estaría a cargo de las Instancias de Coordinación de

26 Ibíd. página 24.

los diferentes ámbitos, especialmente las municipales y comar-

cales. Serían las encargadas de seleccionar a las beneficiarias,

en teoría. Las IC deberían estar integradas por un representante

del MAGFOR, un representante del Poder Ciudadano o CPC y la

alcaldía o la asociación de municipios del departamento.

5. Análisis del PPA

5.1 Planteamientos iniciales

El Programa Hambre Cero - en su diseño inicial –

establecía como elemento fundamental el cambio

del modelo de producción que se orientase al

bienestar campesino, mediante la capitalización,

la capacitación y la organización de las familias

campesinas.

Para lograrlo, escogió la modalidad de entregar bienes a las

mujeres de las familias con la finalidad de que ellas los admin-

istren y lograsen así sacar a su familia de la pobreza. Como se

señaló antes, este mecanismo de “transferencia condicionada”

(aunque no incluía entrega de dinero en efectivo) contenía el-

ementos positivos en la medida que estaba destinada a capi-

talizar con bienes productivos a la familia; de igual manera, era

positivo que se concebía como un mecanismo que permitía a

la familia generar trabajo y eventualmente, si hubiese exceden-

tes en la producción de bienes (huevos, leche, gallinas, cerdos,

etc.), generaría ingresos adicionales para la familia.

El gobierno declaró que se trataba de un programa de beneficio

a las mujeres y con un profundo enfoque de género, aunque

entre los objetivos explícitos no está el empoderamiento de las

mujeres. La justificación de que los bienes estuviesen a nombre

de las mujeres estaban centrados en que las mujeres son más

responsables y que de esa manera, los bienes sí beneficiarán a

la familia. Por otro lado, se enfatizaba en que - aunque los bienes

están a nombre de las mujeres - son de la familia, no sólo de las

mujeres.

5.1.1 Objetivos

El PPA ha venido trabajando en los tres objetivos específicos que

se planteó de capitalización, capacitación y promoción de la or-

ganización. Los resultados han sido variados con relación a los

tres objetivos.

Los objetivos del PPA son positivos, viables y complementarios

entre sí. Al mismo tiempo, pueden contribuir a alcanzar el ob-

jetivo general de erradicar el hambre, la desnutrición crónica, la

pobreza extrema.

De acuerdo con los informes disponibles, se ha trabajado para

alcanzar los 3 objetivos específicos y el objetivo general. El docu-

mento rector del MAGFOR no recoge indicadores de proceso,

ni de cumplimiento. Tampoco, se hizo una línea de base de la

situación nutricional, de capacitación u organizativa para poder

valorar en forma global el avance en el cumplimiento de los ob-

jetivos.

Señalamientos en esta dirección fueron hechos por los estudios

externos previos, pero no hay evidencia de que las autoridades

hayan tomado medidas para poner en práctica un sistema de

monitoreo y seguimiento que incluya esos indicadores. En nin-

guno de los documentos consultados, ni en las diversas entrev-

istas realizadas se ha hecho mención a ello. Y si se hizo, dicho

sistema no es de acceso público.

Una valoración más amplia del cumplimiento de los objetivos se

hará en los 4 criterios señalados de cobertura, eficiencia, equi-

dad y calidad.

5.1.2 Alcance y metas

El Programa se plantea desde un primer momento como de al-

cance nacional, con énfasis en las zonas de mayor pobreza o de

pobreza extrema. En el documento marco de inicios de 2008 se

establecen metas nacionales para cada año y metas para cada

departamento. No se precisa la distribución municipal.

Como se ha dicho, la meta inicial total es alcanzar a 75,000 fa-

milias pobres de las 372,996 familias en pobreza extrema. La

cifra meta equivale al 20% de las familias en pobreza extrema.

En 2008, se empieza a hablar de aumentar la meta a 80,000 y

23


22


en 2009 a 100,000 familias que equivaldría al 27% del total en

pobreza extrema, según el INIDE. 27 Sin embargo, este aumento

no se ha reflejado claramente en las metas anuales establecidas

en el Presupuesto General de la República Anual, como se ve en

la tabla siguiente.

Tabla 1Meta de familias beneficiadas PPA por año

2007-2011

Familias 2007 2008 2009 2010 2011

TOTAL PROGRA-

MADO

Proyectadas 8,695 13,000 17,768 17,767 17,760 74,990

Meta del año según PGR

5,000 14,000 15,000 14,053 33,300 81,353

Fuente: Elaboración propia a partir de MAGFOR, Programa Productivo Alimentario, Enero 2008 y MHCP, Presupuestos Generales de la República 2007 al 2011.

Como se puede observar la cantidad de familias proyectada en

los PGR, incluyendo el de 2011, no llega a la meta de 100,000

familias fijada en 2009, aunque sí supera la de las 75,000 familias

fijadas inicialmente. Al mismo tiempo, se puede apreciar que las

metas anuales, con excepción de 2008 y 2011, fueron menores

a las establecidas en el documento marco. Aún con esa canti-

dad, la sumatoria de las metas se queda casi 20% por debajo

de las 100,000 familias. Es decir que - aún sin entrar a ver el nivel

de cobertura real - queda claro que dicha meta no se alcanzará.

Llama la atención la meta de 2011 donde se establece que

33,300 familias recibirán el BPA, una cantidad muy por encima de

lo fijado para los años anteriores e igualmente muy superior a lo

que se ha venido entregando cada año. Al ser 2011 un año elec-

toral, y teniendo en cuenta los múltiples señalamientos hechos

acerca de la utilización proselitista de la entrega de los BPA,

queda la interrogante sobre cuál es la razón o motivación para

duplicar la meta para este año. En el acápite de Cobertura, se

analizará el nivel de cumplimiento de dichas metas y los niveles

27 Ver INIDE, Mapa de Pobreza Extrema Municipal por el Método de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI).

de posibilidad de que se cumpla con las metas establecidas

para el año y para el período total del Programa.

5.1.3 Contenido del paquete en el diseño del PPA

El contenido del paquete del BPA consistía inicialmente en una

vaca preñada, una cerda preñada, dos cabras preñadas, dos

ovejas preñadas y dos machos, 5 a 10 gallinas y un gallo, una

colmena, 3 conejos, alimento para los animales, materiales de

construcción para el gallinero y la porqueriza, semillas de granos

básicos y hortalizas, frutales y forestales, un biodigestor, con una

unidad sanitaria, un fogón mejorado y herramientas, entre otros.

Los materiales y bienes entregados han cambiado con el tiem-

po. De acuerdo a la información encontrada hay dos versiones

principales del paquete: el BPA y el Bono Economía de Patio,

aunque en el Informe de Liquidación Anual del PGR del 2009

se mencionan bonos tipo 5 y tipo 6, sin especificar su conteni-

do. También, se habla de paquetes adaptados a las condicio-

nes climáticas, sin definir las variantes. En todos los casos, con

excepción de los Bonos de APAGRO o PAPA vinculados a un

préstamo otorgado por el BID, el MAGFOR entrega los bienes

comprados de manera centralizada.

El biodigestor y el fogón mejorado tienen menos relevancia en las

entregas actuales en comparación con el diseño original, donde

se hacía mucho énfasis en la reducción del consumo de leña y

la contaminación por el humo dentro de las viviendas. Entre las

beneficiarias y los maridos entrevistados, es frecuente el señala-

miento de que no se ha recibido el bono completo.

Bono de Economía de Patio

En los documentos iniciales del PPA, no se menciona la modali-

dad del Bono de Patio que es una versión reducida del bono

inicial, dirigida a familias de Managua sin acceso a suficiente tierra

para mantener adecuadamente los animales.

Según el sitio del PPA del MAGFOR, este Bono está para benefi-

ciar a 25,000 familias pobres 28 de los distritos III, V y VI de Mana-

gua. Sobre su composición, señala: “Cada bono de patio tiene

un valor de tres mil córdobas, el que cuenta con 6 aves de patio,

un peligüey, dos plantas frutales, dos cepas de chagüite, cinco

sobres conteniendo semillas de hortalizas, diez yardas de plásti-

co negro, un módulo de herramientas compuesta de machete,

rastrillo, azadón y pala.” No hay ninguna referencia a los criterios

para la distribución de dichos paquetes.

De acuerdo a técnicos consultados en Managua, esta modali-

dad toma auge en el año 2008 durante el período previo a las

elecciones municipales de noviembre. Durante ese período, la

distribución no siguió ningún criterio específico y el objetivo im-

plícito fue entregarlo a la mayor cantidad de personas posible;

incluso hubo la sugerencia extrema de “regar los bonos con

avioneta” y que quienes lo recibieran llegaran a retirar los bienes.

La sugerencia no progresó, pero la distribución no tuvo ningún

orden ni fue razonada, incluso se entregó en asentamientos es-

pontáneos donde las familias no tienen acceso a tierra para darle

uso a los bienes recibidos.29 .

Bono APAGRO o PAPA

El Programa de Apoyos Productivos Agropecuarios es un présta-

mo hasta por $20 millones de dólares concertado entre el BID y

el Gobierno de Nicaragua (NI-L1020. 2055 BL/NI), a ser desem-

bolsado en un plazo de cinco años desde finales de 2009. Tiene

dos componentes: a) apoyo a familias rurales con la entrega de

BPA con un valor máximo de US $1,400 30 y b) acciones para el

mejoramiento de la capacidad empresarial de los beneficiarios.

Este programa plantea beneficiar a 11,000 familias – especial-

28 Ver http://www.magfor.gob.ni/webppa/EjecucionBono.aspx visitado por última vez el 5 de abril de 2011.

29 Ver http://www.lavozdelsandinismo.com/nicaragua/2008-11-07/mas-de-32-mil-familias-nicaraguenses-se-han-beneficiado-con-el-programa-hambre-cero/

30 Ver Winters, Salazar et alt, Designing Impact Evaluation for Agri-cultural Projects. Diciembre 2010, http://www.iadb.org/document.cfm?id=35555753, visitado última vez abril 2 de 2011.

mente aquellas encabezadas por mujeres solas - de los de-

partamentos de Matagalpa, Jinotega, Nueva Segovia y Estelí,

de acuerdo a declaraciones de Herminio Escoto 31, Presidente

Ejecutivo de ENABAS. El Proyecto sólo menciona 4 municipios

de Jinotega (Jinotega, Wiwilí, El Cuá-Bocay, Yalí) y 7 municipios

de Matagalpa (Matagalpa, La Dalia, Esquipulas, Rancho Grande,

Terrabona, San Dionisio y Ciudad Darío). 32 De acuerdo a Escoto,

las primeras familias beneficiarias empezaron a recibir su BPA –

APAGRO en octubre de 2010.

El APAGRO tiene algunas variaciones que pueden resultar positi-

vas para el BPA, si se implementan adecuadamente:

• La forma de hacer la escogencia parte de listados hechos

mediante “barrido” o especies de censo por comarca de to-

das las familias que llenan los requisitos y no de la decisión

de los CPC o encargados políticos.

• La compra de los bienes se plantea hacer en conjunto con

las beneficiadas para velar por la calidad, compartir la respon-

sabilidad y satisfacer a las beneficiarias.

• Probablemente lo más novedoso y positivo es el interés de

contar con un sistema de monitoreo a partir de algunos indi-

cadores identificados en una propuesta amplia de Evaluación

de Impacto, con mecanismos de verificación independien-

tes, mediciones previas o en los primeros meses de imple-

mentación en cada zona, así como con grupos de control

para contrastar los resultados.

Quedan algunas interrogantes como por ejemplo, la diferencia

de perspectivas sobre las zonas de implementación entre los

documentos oficiales del Programa y lo expresado por persone-

ros del Gobierno del MAGFOR y ENABAS. Por otro lado, al hablar

31 Ver Entrevistas a Ariel Bucardo, Ministro del MAGFOR; Francisco López, Vicepresidente de ALBANISA y Herminio Escoto, Director de ENABAS, Revista En Vivo con Alberto Mora, 16 de octubre de 2010 http://www.laluchasigue.org/index.php?option=com_content&view=article&id=618:revista-en-vivo-con-alberto-mora&catid=81:nicaragua&Itemid=198, visitado última vez 14 de marzo de 2011.

32 Ver Winters et al; página 82

25


24


de 11,000 familias beneficiadas en sólo 11 municipios de dos

departamentos con una media de 1,000 beneficiarias por muni-

cipio, concentradas en 66 comarcas en total, se está hablando

de un promedio de 166-170 familias por municipio. Algunos de

estos municipios ya han recibido cantidades importantes de bo-

nos, como se verá más adelante.

En todo caso, esta nueva modalidad presenta oportunidades

y posibilidades importantes que deben dar base para la siste-

matización de experiencias y el mejoramiento de la implement-

ación del PPA en el resto del país.

5.1.4 Criterios e idoneidad de la selección de beneficiarias

Este es uno de los aspectos que más se ha señalado en las

diversas evaluaciones hechas del programa. Ha habido coinci-

dencia en que los criterios definidos inicialmente poco se han

tomado en cuenta, en comparación con criterios de carácter par-

tidario, dado que la selección está principalmente en manos de

los CPC, instancias partidarias del partido de gobierno que han

suplantado a las definidas en la Ley 475, Ley de Participación Ci-

udadana: los Consejos de Desarrollo Departamental y Municipal.

En el documento marco del PPA se menciona que la escogen-

cia y supervisión en las comarcas, municipios y departamentos

estará a cargo de las Instancias de Coordinación en las que par-

ticipan el MAGFOR, las alcaldías o asociaciones de municipios,

las instituciones estatales relacionadas como el MINSA, MINED,

MARENA y Policía Nacional y los CPC. 33 Pero en las entrevistas a

técnicos, beneficiarias, integrantes de organizaciones y personal

de otras instituciones estatales de las mencionadas se señala

que la responsabilidad de la selección está en manos de los

CPC o directamente de las estructuras del partido Frente Sand-

inista. Nadie hizo mención a la existencia o funcionamiento de las

instancias de coordinación de ningún nivel.

33 Ver MAGFOR, Programa Productivo Alimentario, Enero 2008, página 11 y siguientes.

Con relación a los criterios de selección, se mencionaron algu-

nas variantes, pero siempre marcadas sobre todo por el interés

partidario:

• En algunos lugares, la escogencia se hizo priorizando a

aquellas familias de opositores que el CPC valoró que po-

drían cambiar su simpatía si recibía un beneficio visible por

parte del partido de gobierno.

• En otros, la decisión fue beneficiar principalmente a familias

afines al partido de gobierno.

En ambos casos, la principal motivación ha sido la de atraer o

consolidar la base electoral del partido de gobierno. Un ejem-

plo claro fue el aumento en la distribución durante la campaña

electoral municipal de 2008 y en la campaña de las elecciones

regionales de las Regiones Autónomas del Atlántico.

Según han mencionado algunos de los técnicos e integrantes

de organizaciones entrevistados, ha habido algunos cambios en

los procesos de selección, pero sigue teniendo un peso muy

importante el criterio electoral. La principal modificación anotada

es que en las últimas selecciones se han tomado en cuenta a

los técnicos o delegados del MAGFOR y sus aportes técnicos, lo

que no había sucedido en las selecciones hechas hasta 2009.

Por la forma en que se han llevado a cabo las escogencias, se

han dado casos de familias que reciben varios bonos, el de per-

sonas que no viven en el lugar y son beneficiadas por afinidad

o cercanía con quienes toman las decisiones, o de mujeres que

por ser mayores no trabajan la tierra, ni están en capacidad de

hacerlo.

En los criterios de selección no se hace ninguna mención a la

priorización de familias con niños pequeños, aunque entre los

resultados esperados se habla del mejoramiento de la nutrición

de los niños menores de 5 años, así como de la promoción de

la lactancia materna y del compromiso de enviar a los niños a la

escuela y a vacunarse, entre otros.

El criterio de tenencia de la tierra que es el más concreto para

ser verificado no ha estado muy presente en la toma de decisio-

nes. Eso conlleva elementos positivos ya que permitiría entonces

incluir a familias que no tienen tierra y, por tanto, tienen menos

posibilidades de salir de la pobreza. Pero también, hace que los

criterios y objetivos iniciales sean menos factibles puesto que las

posibilidades de éxito en la producción se limitan.

Tampoco ha estado presente o se ha evaluado el requisito de

que la familia no tenga ganadería mayor y que sea de la zona

donde se entrega el bono.

5.2 Cobertura

Como se ha dicho, la meta inicial de cobertura fue 75,000 fa-

milias campesinas pobres. Posteriormente, se amplió a 80,000 y

luego – en 2009 – a 100,000. También se modificó la condición

de ser campesinas pobres, cuando se empezó a enfatizar en los

bonos de patio para los distritos III, V y VI de Managua que si bien

tienen áreas consideradas rurales, la condición de campesina

ya no se encuentra tan arraigada y generalmente, son familias

que tienen algún trabajo agrícola combinado con empleos en el

sector servicios.

Para valorar la cobertura, se tomarán en cuenta dos aspectos: las

metas fijadas inicialmente y la modificación de 2009 en relación

con la cantidad de pobres existentes en Nicaragua.

La valoración de la cobertura alcanzada se ha hecho difícil por la

diversidad de datos – muchos contradictorios – según la fuente

o el documento que se consulte. En este apartado, se hará una

revisión de la información disponible, tomando como fuente

principal el Informe de Liquidación Presupuestaria Anual y seña-

lando las diferencias con otras fuentes. Para las metas iniciales

se ha tomado el documento del MAGFOR de enero de 2008. 34

Se buscó y solicitó por diversas vías la distribución municipal de

34 Ver MAGFOR, Programa Productivo Alimentario, Nicaragua, Enero 2008, pág. 16 al 20 y 30

los bonos pero no se logró conseguir y la que se ha publicado

en el sitio del PPA del MAGFOR está desfasada. Corresponde a

2009.

La información sobre la cobertura, junto con el apoyo financie-

ro extrapresupuestario, ha sido la que más difícil de localizar. Y

una vez encontrada se han descubierto diversas cantidades de

beneficiarias para el mismo período, aun cuando la información

provenga de la misma fuente - como es el caso del MAGFOR.

Una de las posibles razones para esas inconsistencias tiene que

ver con que en algunos casos se habla de bonos entregados.

En otras de bonos cuya entrega inició pero no ha concluido. De

acuerdo a diversos testimonios la entrega de los bienes general-

mente es lenta y tarda meses, incluso más de un año. En el sitio

del PPA del MAGFOR, se habla de tres condiciones o categorías

al referirse al Bono de Patio, aunque no se detalla el significado

de cada una: BONOS, BENEFICIADOS y BIENES, con diferen-

cias muy importantes entre sí (entre 4,489 beneficiarios y 1,527

bonos).

Gráfico 1BPA: Proyección, meta anual y ejecución 2007 2011

Fuentes: Elaboración propia a partir de información del MAGFOR y del MHCP (Presupuestos Generales de la República e Informes de Liquidación 2007 - 2010)

Al analizar el nivel de cumplimiento total con relación a las fa-

milias proyectadas hasta 2010 se observa que se ha entrega-

do un 90.24% de los bonos proyectados, especialmente por

el sobrecumplimiento de 2007 y de 2008. En 2009, el nivel de

cumplimiento disminuyó a 81.5% y en 2010, sólo se alcanzó un

69%.

0

5000

10000

15000

20000Meta PGR Proyectadas

2010200920082007

27


26


Como se señaló, hay diferentes cantidades reportadas para el

mismo período. Para 2010 el Informe de Liquidación del PGR

del MHCP reporta 12,260 bonos entregados de una meta de

14,053 con un cumplimiento del 87.2% 35. El MAGFOR informa

14,558 bonos a mujeres de una meta de 15,858 bonos, con un

cumplimiento de 92%, incluyendo “más de 635 bonos previstos

a entregarse en las zonas de APAGRO.36” No hay coincidencia

en las metas ni en el número de beneficiarias. Tampoco queda

claro si los bonos previstos a entregarse en las zonas APAGRO

fueron entregados.

Algo similar sucede con relación al total de beneficiarias: el MAG-

FOR informa haber beneficiado a un total de 62,053 mujeres

campesinas pobres de la meta total de 75,000 37 (no menciona

la meta de 100,000 definida en 2009) para un cumplimiento de

83% del total. En los informes de Hacienda el total acumulado

de los Informes de Liquidación 2007 – 2010 es de 51,642 que

corresponde al 69% del total. La diferencia es de 10,441 benefi-

ciarias que significa una diferencia de 14% de cumplimiento. En

un plegable del GRUN sobre Seguridad Alimentaria Nutricional

(SSAN) de inicios de 2011, entregado en el MAGFOR cuando

se solicitó información sobre la ejecución del PPA, se señala que

el Bono se ha entregado a 84,000 mujeres campesinas pobres,

o sea 21,947 más con relación a la información del MAGFOR y

32,358 con relación al acumulado del MHCP.

Algo similar sucede con los informes de 2009, en los que existen

datos diferentes en el Informe de Hacienda, de Gestión de la

Presidencia 2009 y del Banco Central en el Informe de Indicado-

res Sociales 2009.

El nivel de cobertura anual alcanzado creció de forma importante

entre 2007 y 2008, hasta casi duplicarse (86%); pero de 2009 en

delante el aumento ha venido disminuyendo de forma sistemáti-

ca hasta llegar al 2010, cuando decreció en más de 15%.

35 Ver MHCP, Informe de Liquidación PGR 2010, página 43. www.haci-enda.gob.ni/libros

36 Ver MAGFOR, Informe de Gestión Anual 2010, página 737 Ibíd.

5.2.1 Perspectivas de cumplimiento de las metas de cobertura del BPA

Se han establecido dos metas de cobertura, como se dijo ante-

riormente. Al inicio se definió que la aspiración era llegar a 75,000

familias y en 2009 se decidió aumentar dicha meta a 100,000 fa-

milias. A continuación se muestran dos gráficos sobre los niveles

de cumplimiento de dichas metas.

Gráfico 2Cobertura BPA 2007 - 2010 y pendiente 2011

para meta de 75,000 familias

Si se mantiene la meta inicial de 75,000 familias, se requeriría lle-

gar a más de 23,358 familias en el año 2011; es decir, la cobertu-

ra se tendría que ampliar en más de un 90% con relación a 2010.

La tendencia en 2009 y 2010 ha sido a disminuir la cantidad de

familias beneficiadas por año.

Gráfico 3Cobertura BPA 2007 - 2010 y pendiente

para 100,000 familias

Si se hiciera el cálculo con la meta establecida en 2009 - y que no

se modificado -, sería necesario llegar a 48,358 familias en 2011.

La cobertura tendría que crecer en casi un 300% con relación a

2010 y duplicarse con relación al 2008- el mejor año del PPA, que

coincide, igual que 2011, con un proceso electoral.

Tomando en cuenta lo anterior, las posibilidades de que se cum-

pla con cualquiera de las dos metas son limitadas, si es que

existe interés por hacerlo de forma ordenada y con calidad. Será

importante darle seguimiento a esto, tomando en cuenta el se-

ñalamiento de que este programa ha tenido un importante sesgo

electoral y clientelista.

Bono de Patio

El Bono de Patio es concebido como la versión del BPA para las áreas semirurales de Managua, con el que se pre-tende atender en cinco años a 25,000 familias. De acuerdo a testimonios de técnicos y beneficiarias de Managua, se consideran parte del PPA, aunque el tamaño del bono sea menor.

En el sitio del Bono de Patio se informa que esta modalidad tiene 4,489 beneficiarios. Se han entregado 4,335 bonos y 1,527 bienes. Hay un listado con los nombres y lugares de vivienda de 1,527 beneficiarios, entre los que se incluyen hombres. No específica a qué fecha está cortada esa infor-mación ni la diferencia entre una cantidad y otra. Como ya se mencionó, este bono tiene menos bienes que el BPA y en consecuencia, un costo mucho menor (un décimo del valor del BPA – menos de US$150).

En los PGR y en los Informes de Liquidación Anual del PGR no se ha incluido un indicador específico sobre el Bono de Patio. Tampoco hay una referencia específica de los resulta-dos en el Informe de Gestión 2010 del MAGFOR.

Este Bono está destinado especialmente a Managua, aunque de acuerdo a técnicos y beneficiarias se han dis-tribuido Bonos de Patio en otros departamentos, como Matagalpa. Incluye bienes, asesoría técnica y capacitación, similar al BPA.

Se han organizado 13 cooperativas de uso múltiple. Cada una cuenta con entre 25 y 50 socias. Las mujeres han con-tado con todo el apoyo legal y de gestiones para establecer dichas cooperativas. Sólo algunas de ellas han comenzado a funcionar, especialmente en la consecución de créditos para sus integrantes. Otras presentan dificultades para definir qué hacer en la cooperativa, qué actividad conjunta impulsar y cómo beneficiarse todas. Y en otros casos, las mujeres ignoran qué pueden hacer con dicho espacio, sólo lo ven como un lugar donde tienen que llegar con el pago de la mensualidad del “ahorro”, que tampoco saben qué fin tendrá, y lo entienden como un pago por los bienes re-cibidos.

Es difícil valorar si la meta establecida para el Bono de Patio es posible alcanzarla, por la falta de información sobre sus avances.

Pendiente

2010

2009

2008

2007

Pendiente

2010

2009

2008

2007

48.358

29


28


5.2.2 Cobertura con relación a los niveles de pobreza en el país

De acuerdo al INIDE 38 en el país se calcula existen 2.224,814

personas en 372,996 hogares 39 que viven en pobreza extrema.

El Índice de Pobreza Extrema para el país se sitúa en 35.7%,

siendo la RAAN (70.9%), la RAAS (63.1%), Jinotega (59.3%) y Río

San Juan (54.9%) los departamentos de mayor incidencia de

pobreza extrema. Carazo (24.1%) y Managua (18.9%).

La distribución de la Pobreza también es desigual en los muni-

cipios, con municipios como El Tortuguero con 87.4%, la Desem-

bocadura del Río Grande con 86.1%, la Cruz del Río Grande con

84.2%, hasta municipios como Managua con el 15.7% o Rivas,

con apenas el 13.5% de Pobreza Extrema.

Si se parte de los 372,996 hogares en el ámbito nacional que vi-

ven en Pobreza Extrema y que la meta inicial era 75,000, se habla

de una cobertura del PPA de un 20% de las familias en Pobreza

Extrema. Asumiendo que las familias beneficiadas en su totalidad

están en extrema pobreza, la cobertura alcanzada hasta finales

de 2010 fue 51,642 familias, que representa apenas el 13.85%

del total de las familias en pobreza extrema. Ambas proporciones

son moderadas con relación a la pobreza total del país.

Los documentos oficiales iniciales señalaban que de acuerdo al

III Censo Agropecuario las familias que llenaban las característi-

cas establecidas en el PPA sumaban alrededor de 280,000. La

aspiración era cubrir un 26% de total. No obstante, la cobertura

alcanzada hasta este momento es del 18%, con un promedio

anual de cobertura de 4.6%.

Desde cualquiera de las dos perspectivas - desde el total de

38 Ver INIDE, Mapa de Pobreza Extrema Municipal por el Método de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) http://www.inide.gob.ni/censos2005/CifrasMun/MapaPobreza.pdf visitado por última vez el 22 de abril de 2011.

39 Si bien en el PPA se habla de familias y en el Mapa de Pobreza Extrema de hogares, en este trabajo se usarán como equivalentes, tomando en cuenta que el promedio de personas por hogar en el Mapa es de 5.96, similar al número promedio en las familias.

familias en pobreza extrema o desde los hogares rurales dedi-

cados a la explotación agrícola pobres - la cobertura proyectada

es modesta, pero más modesta aún es la cobertura alcanzada

hasta el momento de cerca de dos tercios de lo proyectado para

los 5 años, cuando ha pasado el 80% del período programado.

5.2.3 Asignación territorial del Bono Productivo

La distribución territorial del BPA es un elemento muy importante

para valorar la cobertura, así como la equidad. En el documento

marco del MAGFOR se estableció una planificación de dicha dis-

tribución por municipio.

En el sitio del PPA del MAGFOR hay listados de beneficiarias por

municipios que incluyen los bienes recibidos por cada quien; sin

embargo, dicha información está desfasada y no dice hasta qué

fecha fue actualizada, aunque se habla de 2009. En el Informe

de gestión 2010 se menciona cuántos BPA por departamento

se entregaron ese año, pero no menciona los acumulados ni las

entregas por municipio.

En varias ocasiones se solicitó información al MAGFOR sobre la

distribución municipal o por región por diversas vías. Apenas se

recibió una información parcial sobre algunos municipios.

A pesar de tan importante limitación se ha tratado de hacer un

análisis de la focalización de la distribución en las áreas de mayor

pobreza, de acuerdo al mapa de pobreza, empezando por los

10 municipios con mayor Índice de Pobreza Extrema.

El grado de cobertura en estos municipios es muy desigual. So-

bresale el caso de El Tortuguero que, siendo el municipio con

mayor pobreza extrema en el país tiene uno de los menores

porcentajes de familias beneficiadas junto con El Ayote, que en

2009 no había recibido un solo bono y para 2010, aunque no

hay información oficial, en entrevistas con líderes municipales se

supo que han levantado listados pero no habían entregado nada

al cierre de este estudio. En el extremo contrario, destaca Prinza-

polka con una cobertura que pasó de 21% en 2009 a 61.9% en

2010. Continúa la Desembocadura del Río Grande con 29% en

2009 y sin datos para 2010. Luego Rosita, que pasó de 19.7%

en 2009 a 24.6% en 2010. El 11.5% de las familias en extrema

pobreza de los 10 municipios con mayor pobreza extrema ha

sido beneficiados con BPA. Este porcentaje es inferior al 13.85%

de familias pobres en el ámbito nacional.

Si bien es cierto que el requisito de tener acceso a entre 1 y 3

manzanas deja por fuera a una porción importante de familias

en extrema pobreza, el Programa fue diseñado y tiene como ob-

jetivo primordial beneficiar a las familias en extrema pobreza. En

consecuencia, el Mapa de Pobreza Extrema del país elaborado

por el INIDE debería ser un instrumento importante para la distri-

bución de los Bonos. De haber una adecuada focalización, en

los 10 municipios con mayor pobreza extrema habría un porcen-

taje de familias receptoras mayor o igual que en el total del país.

Al contrastar dicha cobertura con los resultados electorales se

encuentra que los municipios con mayoría electoral del FSLN o

de su aliado Yatama, han recibido mayor porcentaje de bonos

que aquellos donde ganaba el PLC. Los tres municipios con

cobertura superior al 20% son de mayoría electoral del FSLN.

Tabla 2Cobertura en Municipios de mayor pobreza extrema 2009 – 2010

MunicipioBonos Entrega-

dos 2009Bonos Entrega-

dos 2010Índice de Po-

breza Posición I.P.% Hogares Be-neficiados 2009

% Hogares Benefi-ciados 2010

El Tortuguero 103 193 87,4 1 3.3 6.2

Desembocadura del Río Grande 160 ND 86,1 2 29 ND

La Cruz Río Grande 200 315 84,2 3 6.2 9.9

San José de Bocay 351 505 78,8 4 6.4 9.2

Prinzapolka 414 1,192 78,7 5 21 61.9

Rosita 640 795 77 6 19,7 24.6

El Ayote 0 ND 76,2 7 0 ND

Siuna 699 1,455 75,5 8 8.5 17.7

Wiwilí 335 ND 74,4 9 43 ND

Waslala 254 241 71,7 10 42 4.0

TOTAL 3,156 4,696 7.7% 11.5

Fuente: Elaboración propia a partir del Mapa de Pobreza de INIDE, información citada por el IEEPP en Voces de Hambre Cero y plegable del GRUN sobre Seguridad Alimentaria Nutricional (SSAN) de inicios de 2011 entregado en el MAGFOR.

31


30


Para algunos de estos municipios no se cuenta con la infor-

mación de 2010, por eso se ha usado la de 2009.

Al revisar los 20 municipios con mayor cantidad de bonos dis-

tribuidos, salta a la vista que no necesariamente son aquellos

municipios con mayores índices de pobreza extrema, según el

INIDE.

Tabla 4 Los 20 Municipios con Mayor Cantidad de Bonos asignados vs. Indice de Pobreza

Municipio

Bonos Entregados

2009

Bonos Entregados

2010Indice de Pobreza

Posición I.P.

% Hogares Beneficiados

2009

% Hogares Beneficiados

2010Mayoría Elec-

toral 2006 M.E. 2008

Waspán 2,574 2,552 67.1 15 53.0% 52.6% FSLN(54.26%) FSLN(40%)

Siuna 699 1,455 75.5 8 8.5% 17.7% PLC(61.8%) PLC(57.5%)

Jinotega 1,127 1,422 45.7 69 12.4% 15.7% FSLN(42.94) FSLN(50.1%)

Prinzapolka 414 1,192 78.7 5 21.5% 61.9% FSLN(45%) YATAMA(46.2%)

Matagalpa 1,180 37.1 90 11.8% FSLN(43.7%) FLSN(54.2%)

Jalapa 748 1,152 36.2 93 18.5% 28.6% FSLN(52.74%) FSLN(51.6%)

El Jícaro 543 864 42.2 77 25.5% 40.6% FSLN(47.2%) FSLN(52.8%)

Bonanza 514 862 71.2 11 21.3% 35.8% FSLN(54%) FSLN(63.6%)

Rosita 640 795 77 6 19.8% 24.6% PLC(48.44%) FSLN(55.5%)

Managua 705 nd 15.7 152 2.2% 2.2% FSLN(35.9%) FSLN(307%)?

Puerto Cabezas 680 nd 63.9 22 9.8% 9.8% FSLN(48.03) FSLN(36.5%)

Cua-Bocay 418 669 65.8 18 8.4% 13.5% PLC(56.29%) PLC(63%)

Santa María de Pantasma 665 65.3 30 15.0% PLC(55%) PLC(66.7%)

Murra 643 67 17 35.1% PLC(61%) PLC(51.6%)

San Juan de Río Coco 569 55 37 25.4% FSLN(42.8%) FSLN(52.4%)

El Tuma-LaDalia 565 62.7 23 8.5% FSLN(57.2%) FSLN(58.35)

San Sebastián de Yalí 544 51.3 49 20.6% PLC(49.7%) PLC(52.1%)

San Rafael del Norte 527 47.7 61 31.8% PLC(56.2%) PLC(55.7%)

El Sauce 500 ND 42.2 77 21.5% 21.5% FSLN(45.89%) FSLN(55.4%)

Somoto 491 ND 30.1 115 23.7% 23.7% FSLN(46.32%) FSLN(53.9)

San Fernando 412 37.1 90 62.0% FSLN(51.2%) FSLN(61.9%)

Fuentes: Elaboración propia a partir de plegable del GRUN sobre Soberanía y Seguridad Alimentaria 2011 e Informes de resultados electorales 2006 y 2008 citadas en http://www.eleccionesnicaragua.org/index.php?s=21.

Tabla 3 Asignación del BPA por Municipio con Mayor Índice de Pobreza Extrema

MunicipioBonos Entre-gados a 2010

Índice de Pobreza Posición I.P.

% Hogares Be-neficiados 2010 Mayoría Electoral 2006 M.E. 2008

El Tortuguero 193 87.4 1 6.2% PLC (91.3%) PLC(87.2%)

Desembocadura del Río Grande 2009 160 86.1 2 29.0% FSLN(60.1%) FSLN (66%)

La Cruz Río Grande 315 84.2 3 9.9% PLC(72.7%) PLC(89.6%)

San José Bocay 505 78.8 4 9.2% PLC(58.02) PLC(67.3%)

Prinzapolka 1,192 78.7 5 61.9% FSLN(45%) YATAMA(46.2%)

Rosita 795 77 6 24.6% PLC(48.44%) FSLN(55.5%)

El Ayote 2009 0 76.2 7 0.0% PLC(63.3%) PLC(62.1%)

Siuna 1,455 75.5 8 17.7% PLC(61.8%) PLC(57.5%)

Wiwilí 2009 335 74.4 9 4.3% PLC (52.3%) FSLN(47.9%)

Waslala 241 71.7 10 4.0% PLC (53.2%) ND

TOTAL 4,696 11.5%

Fuente: Elaboración propia a partir del Mapa de Pobreza de INIDE, información citada por el IEEPP en Voces de Hambre Cero, resultados de Elecciones municipales y nacionales del CSE citadas en http://www.eleccionesnicaragua.org/index.php?s=21 y plegable del GRUN sobre Seguridad Alimentaria Nutri-cional (SSAN) de inicios de 2011 entregado en el MAGFOR.

33


32


Nuevamente salta a la vista que de los 10 municipios con mayor

número de BPA asignados sólo Siuna no tiene una mayoría FSLN

o de su aliado Yatama. De los veinte 14 presentan mayoría elec-

toral del FSLN. Pero, como se ha señalado en otras ocasiones

Siuna es de las plazas electorales en constante disputa entre el

FSLN y el PLC, lo que podría explicar el interés en beneficiarla.

Al mismo tiempo, entre los de mayor asignación se encuentren

municipios como Matagalpa, Jalapa, San Fernando y Somoto

que ocupan lugares por encima del 90 en el índice de pobreza

extrema, todos ellos con mayoría FSLN.

Igual sucede al analizar el nivel de cobertura de las familias en

extrema pobreza, los municipios con mayor porcentaje de cobe-

rtura son del FSLN, con niveles muy superiores al porcentaje na-

cional o a los de los municipios más pobres. Buenos ejemplos

de esto son los municipios de San Fernando, que ocupa el lugar

90 del Índice y tiene un 62% de sus familias pobres recibiendo el

BPA; o El Jícaro con el lugar 77 y una cobertura de casi el 41%.

Con estos datos, se puede constatar una tendencia a beneficiar

más a aquellos territorios con mayor porcentaje de votantes del

FSLN.

Estos 20 municipios acumulan cerca del 36% de todos los BPA

distribuidos hasta finales de 2010.

Con esta información, resulta difícil ignorar la incidencia de la vari-

able simpatía electoral en la distribución general del BPA en los

espacios municipales. Esto sin entrar a analizar la distribución in-

dividual en cada comarca, donde en reiteradas ocasiones se ha

señalado la inclinación a beneficiar principalmente a las familias

afines al gobierno. 40

40 Ver ¿Ciudadanía Cero? El “Hambre Cero” y el empoderamiento de las Mujeres, Edurne Larracoechea (sin año) pág. 25 y 26.

5.3 Equidad

Al hablar de la Equidad en el PPA se valorará el efecto redistribu-

tivo en la población y del impacto en el empoderamiento de las

mujeres y la equidad de género, así como en las relaciones fa-

miliares entre hombres y mujeres. El PPA señala que está desti-

nado a empoderar a las mujeres en primer lugar, reforzando un

enfoque de género, un eje central del Programa.

El enfoque de género de este programa está basado en el

hecho que la propiedad de los medios de producción esté en

manos de las mujeres y que el trabajo familiar sea compartido.41

Su abordaje sería mediante la “resolución práctica del nuevo

rol de la mujer campesina y el compromiso compartido de los

miembros de la familia.” 42

Además de la entrega de bienes a nombre de la mujer, brindarían

cursos sobre Enfoque Cultural, donde incluirían la “democracia

de género” 43 junto con al menos otros 37 temas.

La justificación explícita es que las mujeres son más respon-

sables que los hombres, la garantía de que los bienes van a

beneficiar a la familia y no van a ser vendidos o despilfarrados.

Adicionalmente, está comprobado con la experiencia que las

mujeres son mejores pagadoras 44 que los hombres.

El PPA retoma este eje a partir de los hallazgos y experiencias

de los programas de Transferencias Monetarias Condicionadas

(TMC) que se han venido desarrollando en América Latina y en

Nicaragua, impulsados por las IFI como parte de las Estrategias

de Reducción de la Pobreza (ERP). En Nicaragua esto se ex-

perimentó en la Red de Protección Social 45 implementada con el

41 Ver MAGFOR, Programa Productivo Alimentario, Enero 2008, página 9.42 Ibíd.43 Ibíd. pág. 2744 Es importante recordar que uno de los compromisos es retribuir hasta

un 20% del valor de los bienes recibidos. 45 Para más detalles sobre la RPS, ver Malucci, J, Adato, M, et altri, Red

de Protección Social – MIFAMILIA, Rompiendo el ciclo de la Pobreza, http://www.ifpri.org/sites/default/files/pubs/spanish/pubs/ib/ib34sp.pdf ,

apoyo del BID - ya mencionada -, donde se daba un monto de

dinero a las mujeres con el compromiso de enviar sus hijos a la

escuela, llevarles a control de salud y participar en las tareas de

salud y educación, así como otras en sus comunidades.

El PPA no es un programa de TMC pero recurre a las mismas

justificaciones para asignar los recursos a las mujeres y asigna

a las mujeres un peso fundamental en el cumplimiento de los

objetivos y el éxito del programa.

Las evaluaciones anteriores - con excepción del estudio real-

izado por el Grupo Venancia, ¿Ciudadanía Cero? El “Hambre

Cero” y el empoderamiento de las mujeres: Los casos de

Matiguás, Muy Muy y Río Blanco - profundizan poco en la valor-

ación del posible impacto o efecto en las relaciones familiares o

en el empoderamiento real de las mujeres. Valoran como posi-

tivo el hecho de que se busque empoderarlas con bienes. El

del FIAN señala que es un mero paliativo para la situación de

las mujeres campesinas. El del Grupo Venancia señala tiene un

enfoque familista y no de género, ni de empoderamiento de las

mujeres.

Los estudios de FIAN y Kester hablan de la problemática de la

tenencia de la tierra de las mujeres, que es muy limitada y, según

sus autores puede interferir con la implementación del programa

y el empoderamiento de las mujeres.

Vale la pena detenerse un momento a analizar el concepto de

empoderamiento. Según Marcela Lagarde 46, los movimientos

sociales y feministas han utilizado el concepto para señalar que

quienes están sometidos a diversas formas de opresión requi-

eren poderes para superar dicha opresión. En el caso de las mu-

jeres, desde la perspectiva feminista el empoderamiento es el

proceso de habilitarse (entendido como capacitarse), facultarse

(entendido como tener la capacidad) y autorizarse (comprendido

como permitirse), venciendo las desautorizaciones comunes. En

46 Ver Lagarde y de los Ríos, Marcela, Vías para el Empoderamiento, http://sociales.reduaz.mx/cuerpoacademico/vulnerapobreza/sesentai-tres.pdf

resumen, es tener autoridad, ser valoradas y reconocidas como

seres con poder y facultad de decidir y actuar, dejar de ser objeto

de la historia, la política y la cultura, objeto de los otros, para con-

vertirse en sujeta de su propia historia, ser para sí misma.

Las motivaciones para entregar los bienes a las mujeres tienen

poca relación con la búsqueda de equidad para las mujeres

mediante un empoderamiento real. En distintas entrevistas a

mujeres beneficiarias, a maridos de beneficiarias y a técnicos,

hubo consenso al señalar que los bienes están a nombre de

las mujeres, pero son para beneficio de las familias, especial-

mente de los hijos, no de las mujeres exclusivamente 47. En una

comparecencia pública reciente 48 el presidente Daniel Ortega

insistió en que los productos son para beneficio de los hijos. Adi-

cionalmente, reiteraron que eso se debe a que de esa manera se

garantiza que van a ser bien usados, porque los hombres no son

responsables y lo que tienen lo gastan en ellos y no en la familia.

Entre los resultados esperados del PPA no se incluye el em-

poderamiento de las mujeres ni alguno que refleje en forma al-

guna dicho empoderamiento o una mayor equidad para las mu-

jeres. Tampoco se plantea la problemática de la tenencia de la

tierra de las mujeres, ni medida alguna para aumentar el número

de propiedades en manos de las mujeres o al menos en forma

mancomunada. Se habla en cambio del mejoramiento de la situ-

ación nutricional de las familias y, en especial, de los menores de

5 años. También del compromiso de enviar los hijos a la escuela,

a las vacunaciones y programas de salud y nutrición, así como

que las beneficiarias les darán lactancia materna, tareas tradicio-

nalmente asignadas a las mujeres.

Coincidiendo con lo encontrado por Edurne Larracoechea, del

Grupo Venancia, en las entrevistas y en los documentos e inter-

venciones oficiales, el enfoque del programa es familista porque

lo que busca es mejorar las condiciones de la familia dando

47 Esto es señalado también en el documento marco del PPA, del MAG-FOR.

48 Inauguración del BID en Nicaragua, sábado 4 de junio de 2011, Mana-gua, Nicaragua

35


34


responsabilidades a las mujeres, incluso en el cambio en las

relaciones de la familia. El Programa no cuestiona ni pretende

modificar los roles de hombres y mujeres, sino que refuerza la di-

visión tradicional de responsabilidades y roles. De igual manera,

se refuerza el que la responsable sea la mujer y el irresponsable

el hombre, liberándolo de su compromiso con la familia.

Los resultados esperados con relación a la reducción de la po-

breza de la familia, el mejoramiento de la nutrición y de la salud,

así como la exigencia de compromisos de las mujeres refuerzan

el papel de las mujeres de cuidadoras de sus familias al tiempo

que restan responsabilidades a los hombres. El énfasis del PPA

es el beneficio de las familias, en ningún momento el beneficio

de las mujeres.

Al mismo tiempo se amplían sus responsabilidades, haciendo

que se comprometan a participar en las labores productivas, a

organizarse en los grupos del PPA, a participar en capacitaciones

y otras actividades, así como a pagar el 20% del valor de los

bienes recibidos.

En resumen, se podría decir que la mayoría de los compromisos

y responsabilidades (sino todas) son exclusivamente de las mu-

jeres, aunque los beneficios son de las familias.

En entrevistas y grupos focales con maridos de beneficiarias, al-

gunos hombres comentaron que se sienten contentos de que

su familia se benefició del PPA y que al principio, no se sinti-

eron incluidos, pero que cuando le dieron la vaca si tuvieron

que llamarlos, porque las mujeres no saben cómo lidiar con

los animales grandes. Algunos, después de conversar un rato,

reconocieron que les molestaba que sólo tomaran en cuenta a

las mujeres, pero que les aliviaba no tener que responder con

los pagos o asistir a las reuniones, porque eso le tocaba a la

mujer, aunque no les gusta que pase tanto tiempo fuera de la

casa, porque les puede gustar la vagancia.

En algunos casos, los técnicos manifestaron que fue necesario

tener sesiones especiales con los hombres para explicarles y

convencerles que no se les estaba remplazando ni desplazan-

do, sino que se les estaba dando responsabilidad a las mujeres

(como si no tuvieran). Es decir que con la capacitación se re-

forzaban los roles de género y la visión familista.

En las entrevistas a beneficiarias, técnicas y técnicos, hubo men-

ción al tema de género como parte de las capacitaciones, pero

señalaron que todavía no lo habían recibido, aún las beneficiarias

de los primeros dos años.

No obstante, las mujeres señalan “sentirse felices porque se les

ha tomado en cuenta”, porque es la primera ocasión en que se

les da algo y está a su nombre, porque ningún gobierno ante-

rior les dio ningún beneficio. Valoran muy positivamente que les

hayan entregado bienes, especialmente las vacas. Al mismo

tiempo, se sienten agradecidas “con Dios y con el presidente”.

Esto es también repetido por los y las técnicas, así como por los

maridos. No hay ningún señalamiento de la responsabilidad del

estado hacia las personas y su bienestar.

Diversas organizaciones de mujeres y otras de sociedad civil

critican esa visión mesiánica del gobierno que si bien tiene un

discurso de “restitución de derechos”, no crea conciencia de

derecho, sino de dádiva y de beneficencia, incluso al calificar a

las mujeres de “beneficiarias”.

En conclusión, el PPA no contribuye al empoderamiento de las

mujeres, concebido como el proceso de reconocerse y ser

reconocidas con poder y capacidad de decisión y de ejercer sus

derechos, dado que no construye conciencia de derecho, sino

que fomenta la visión de que estos bienes son un “regalo” del

presidente. Tampoco cuestiona o trabaja para cambiar la división

tradicional de tareas y de roles en la familia, sino que insiste en el-

los, ampliando las responsabilidades y la carga de trabajo de las

mujeres, sin beneficios directos para ellas, incluso con relación al

pago del 20%.

5.4 Calidad

El aspecto de la calidad de los bienes y los servicios brindados

ha sido señalado en las diversas evaluaciones externas hechas

previamente. Aquí se incluye la valoración de la asistencia técnica

y de la capacitación recibida.

Los testimonios y las opiniones vertidas en los grupos focales

coinciden con las críticas recogidas en otras evaluaciones so-

bre la calidad y productividad de los animales entregados, así

como de otros bienes. Con frecuencia manifestaron que no se

les había entregado el bono completo o que la condición de la

vaca o de la cerda no era la prometida. Muchas no venían pre-

ñadas. De igual manera, relataron que el alimento que les habían

entregado para los animales sólo les dio para uno o dos meses

y después les había tocado asumirlo a ellas, lo que se les dificul-

taba por su condición de pobreza. Esto resultaba especialmente

serio en el caso de las cerdas, que requieren de mucho alimento

para mantener el peso y terminan compitiendo por el alimento

con la familia.

Hubo un reconocimiento de que la calidad de los animales

entregados ha mejorado un poco aunque todavía tienen prob-

lemas, porque en algunos casos son muy jóvenes (vacas y

chanchas) y no se preñan fácilmente, y en otros casos son muy

viejas y ya sólo sirven para comerse. En el primer período, se-

ñalan que se dieron casos de corrupción en la compra y se les

“daba gato por liebre”, entregándoles animales de descarte por

su edad o muy jóvenes para reproducirse. No identifican a las

personas responsables.

Las beneficiarias y los técnicos coincidieron en que una dificultad

era que las gallinas entregadas eran de granja - no empollan los

huevos - lo que dificulta la reproducción. Producen huevos pero

no pueden reponerlas con nuevas gallinas, así que la cantidad

va mermando. Para solventar el problema, algunas han recur-

rido a cambiar algunas por gallinas criollas; otras han aprendido a

hacer incubadoras artesanales, pero eso les exige mucho tiem-

po y contar con energía eléctrica, algo que no siempre se da.

Un elemento mencionado por técnicos y beneficiarias es que

los animales se enferman con frecuencia y a veces mueren.

Los cuidos demandaban gastos adicionales a las mujeres para

poder tratarlos - porque los técnicos les pueden decir qué tienen

los animales, pero no cuentan con los tratamientos. Al preguntar

a los técnicos por esta situación explicaron que la mayoría de

los animales vienen de ambientes donde se les lleva un control

sistemático, con calendarios de vacunación, desparasitación y

vitaminado, que las familias no pueden costear. Esto incide en

la productividad e incluso en la sobrevivencia de los animales.

Otra situación señalada fue que los animales provenían de ambi-

entes y climas diferentes. Algunos ejemplares eran importados.

Esto les había dificultado acomodarse a las nuevas condiciones.

Una de las beneficiarias del norte hablaba de que las vacas en-

tregadas venían de zonas planas y de vivir con muchas vacas

alrededor, por eso cuando las llevaron a la zona montañosa

y una para cada familia, se habían “entristecido” y algunas se

habían “suicidado”, ahorcándose. Algo similar mencionaron con

relación a las gallinas acostumbradas a vivir en galerones con

cientos de gallinas y que de repente se veían en “un gran patio,

solitas, por lo que “se amorriñaron y se murieron”.

A algunas se les entregaron los materiales de construcción y

hasta muchos meses después los animales. A otras se le dieron

los animales pero no los materiales, por lo que los animales ter-

minaron invadiendo la casa.

Hubo poca mención a la entrega del biodigestor, de la unidad

sanitaria y de la cocina. Algunas dijeron haber recibido esos

bienes, pero no todas estaban haciendo uso de ellos y dieron

diversas explicaciones. Una mencionó que el plástico del bio-

digestor había sido destruido por las ovejas peligüey y no tenía

cómo reponerlo, por lo que la cocina había quedado en desuso.

Otra dijo que eso de cocinar con estiércol y desechos le parecía

sucio y por eso no lo hacía.

37


36


En los cuatro años transcurridos desde el inicio del Programa del Bono Productivo Alimentario se han asignado 870 millones 890 mil

córdobas, de acuerdo a los Informes de Ejecución Presupuestaria Anual del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 50 Con excep-

ción del año 2007, la modificación presupuestaria del BPA ha representado disminuciones de entre 25% y más de 42% por año. No

obstante dichas disminuciones, la ejecución total apenas llega al 71% de la asignación total revisada.. (Ver tabla 5)

Tabla 5BPA- Presupuestos Asignados actualizados 51 vs. Presupuestos Ejecutados

2007 – 2010 Millones de Córdobas

Presupuesto/Año 2007 2008 2009 2010 TOTAL

Asignado 183.58 264.36 214.60 208.34 870.89

Ejecutados 173.1 210.013 109.15 130.02 622.29

Porcentaje de Ejecución 94.29% 79.44% 50.87% 62.41% 71.45%

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Informes de Ejecución Presupuestaria 2007, 2008, 2009, 2010, http://www.hacienda.gob.ni/documentos/presupuesto/informes/

Esta situación se hace más evidente cuando se hace la comparación con lo proyectado en el diseño inicial del Programa en enero de

2008 52, correspondiente a 2,275.60 millones de córdobas para cubrir a las 75,000 familias meta, con un monto aproximado por familia

de 30,000 córdobas, equivalente a 1,500 dólares por cada una. (Ver gráfico 5)

Gráfico 5Presupuestos proyectados, asignados y ejecutados PPA

2007 - 2010

Fuentes: MAGFOR, Programa Productivo Alimentario y MHCP, Presupuesto General de la República e Informes de Liquidación del PGR

2007, 2008, 2009, 2010

50 MHCP, Informes de Ejecución Presupuestaria 2007, 2008, 2009, 2010, Managua, consultados por última vez el 12 de abril de 2011 en http://www.haci-enda.gob.ni/documentos/presupuesto/informes/

51 Los montos de los Presupuestos Asignados reflejados acá son los de los montos después de las diversas reformas al PGR hechas a lo largo de cada año.

52 MAGFOR, Programa Productivo Alimentario, Nicaragua, Enero 2008 en CEDOC MAGFOR

La mayoría sí había recibido las semillas de hortaliza y las plantitas

de frutales o forestales. Los técnicos señalaron que eso se había

logrado con el financiamiento de Taiwán.

Al preguntárseles sobre el período de la entrega de los bienes, la

mayoría habló que habían tardado entre 5 y 10 meses para que

les dieran la mayoría de los bienes. Algunas dijeron que había

pasado más de un año. Otras señalaron que no les completaron

la entrega de bienes aunque ya había pasado más de un año.

Sobre la asistencia técnica, hay diversas valoraciones. Algunas

hablaron positivamente del acompañamiento y la asesoría que

recibían de los y las técnicas. Otras mencionaron que casi no les

conocían la cara, que sólo habían llegado cuando les entregaron

los animales. Algunas dijeron que los técnicos les habían ayu-

dado - a veces a cambiarlos por otros - cuando sus animales

no tenían las características o la calidad que les habían ofrecido.

Cuando se preguntó a los técnicos, señalaron que tenían difi-

cultades por las distancias que separan a las beneficiarias y el

extenso del territorio que les toca cubrir. Generalmente no cuen-

tan con vehículo ni apoyo para transportarse. Este costo deben

cubrirlo con su salario. Mencionaron que daban recomenda-

ciones aunque sabían que a veces las beneficiarias no podían

cumplirlas debido a su costo. Mencionaron como ejemplo la

vacunación o la administración de medicamentos o vitaminas a

los animales.

Con relación a la capacitación, algunas mujeres señalaron que

les costaba aprender porque no tenían mucha práctica de leer

y escribir y todos los materiales eran escritos, igual que las pre-

sentaciones de quienes daban la capacitación. Por eso preferían

mandar a los hombres. Otras dijeron que no habían recibido mu-

chas capacitaciones. Entre las capacitaciones mencionaron el

cuido de los animales, higiene, organización y cómo llevar cuen-

tas, entre otras, pero no mencionaron nada sobre género.

5.5 Análisis presupuestario

5.5.1 Análisis de la Ejecución Presupuestaria del PPA 2007-2010

La asignación de recursos al PPA entre 2007 y 2010 ha sido vari-

able, así como la ejecución de los recursos por cada año. Una

constante encontrada – con la excepción del año 2007 – es que

los montos asignados en los PGR iniciales, presentados en oc-

tubre de cada año, han disminuido de forma importante cada

año. La diferencia más notoria corresponde al año 2009, cuando

disminuyó 42.76%, seguida de 2008 y 2010 con 26 y 25% re-

spectivamente. Para los cuatro años, la diferencia totaliza 334

millones de córdobas, equivalente a 27.73% del total del monto

asignado inicialmente.

Gráfico 4 49 Presupuesto asignado vs. presupuesto modificado

2007-2010

Fuente: Elaboración propia a partir de MHCP, PGR e Informes de Liquida-ción del PGR 2007-2010

49 MHCP, PGR 2007, 2008, 2009, 2010 e Informes de Ejecución Presupu-estaria de los mismos años en www.hacienda.gob.ni/libros/

0

40

80

120

160

200

240

280

320

360

400Asignado inicial

2010200920082007 0 Millones

100 Millones

200 Millones

300 Millones

400 Millones

500 Millones

600 MillonesEjecutadoAsginadoProyecto

2010200920082007

39


38


La Ejecución Presupuestaria del PPA ha sido irregular en los dis-

tintos períodos del año. En los primeros meses del año ha tenido

una baja ejecución, a excepción del año 2008, cuando se real-

izaron las elecciones municipales en el país. El año de menor

ejecución a septiembre fue en el 2009, con apenas un 15% del

total de los fondos asignados.

En el 2009 el Presupuesto asignado al PPA a inicio de año fue

374 millones 950 mil córdobas, pero al final el monto se redujo

a 214 millones 610 mil córdobas 53, según el Ministerio de Haci-

enda, y a 96.3 millones, de acuerdo al Banco Central. 54 La razón

de dicha disminución – de acuerdo al BCN – fueron “los prob-

lemas de oferta y otros atrasos financieros (...) como ajustes pre-

supuestarios y retrasos en algunas fuentes de financiamiento”.

El monto inicial se mantuvo hasta septiembre de ese año, pero

para finales de año se había reducido considerablemente.

Gráfico 6Ejecución presupuestaria PPA 2007-2010

en Millones de cordobas

Fuente: Elaboración propia a partir de PGR e Informes de Liquidación del PGR 2007-2010 del MHCP

53 MHCP, Informe de Ejecución Presupuestaria 2009, disponible www.hacienda.gob.ni

54

El monto asignado al iniciar 2010 fue 279 millones 800 mil cór-

dobas y la ejecución a septiembre aumentó con relación al año

2009, a 29.4% del total asignado para un total de 82 millones 120

mil córdobas.

Llama la atención que a pesar de tener niveles de sub-ejecución

financiera tan importantes, los medios y el CENIDH reporten la

existencia de una deuda de alrededor de 5.3 millones de córdo-

bas con unos 45 pequeños y medianos productores avícolas a

quienes se les compró 100,000 gallinas en 2009 y en agosto de

2010. 55

Gráfico 7Tendencia ejecución Hambre Cero a Septiembre

2007 - 2010

Fuentes: Informes de Ejecución Presupuestaria Enero - Septiembre 2007, 2008, 2009 y 2010, MHCP, disponibles en www.hacienda.gob.ni. Se hizo la comparación a septiembre.

Esta lentitud de la ejecución en los primeros 9 meses del año

incide sin lugar a dudas en la poca ejecución que cada año ha

mostrado el PPA. Pero también es preocupante porque por la

premura por ejecutar los recursos se ha tenido que recurrir a la

solicitud de exclusión de trámites de licitación para las compras

de bienes y servicios. Al mismo tiempo, dicha situación lleva a re-

trasos en las capacitaciones, la gestión organizativa y la entrega

de bienes de los años siguientes, convirtiéndose en un proceso

55 La Prensa, Cero Ejecución y cero pagos en Hambre Cero, 19 de agos-to de 2010, http://www.laprensa.com.ni/2010/08/19/economia/35069

cíclico de retraso en la ejecución en los primeros meses – re-

traso en las entregas – sub-ejecución., etc.

5.5.2 Transparencia

Durante los primeros años la ejecución presupuestaria del PPA

se efectuó fundamentalmente mediante exclusión de trámites

de licitación, autorizada por la Contraloría General de la Repúbli-

ca (CGR) al MAGFOR. Con dichas exclusiones los criterios de

transparencia, igualdad y competencia establecidas en la Ley

de Contrataciones del Estado se han visto afectadas. También

la posibilidad de comparar y buscar las mejores ofertas a los

menores costos.

Como se señaló en el estudio anterior del IEEPP ,56 la CGR au-

torizó 606 millones 417 mil 343 córdobas en los primeros tres

años del actual gobierno, incluyendo 134 millones 417 mil 342

córdobas con 69 centavos 57 del año 2009, hecho en marzo del

mismo año.

En el año 2010, el monto destinado al PPA excluido de proced-

imientos fue considerablemente menor que en los tres años an-

teriores, totalizando 29 millones 261 mil córdobas 58, equivalente

a un poco menos de un 10% del Presupuesto Asignado total

para el Programa. No obstante, la cantidad total de 636 millones

38 mil 343 córdobas durante los cuatro años de ejecución sigue

siendo un monto muy importante. Esto es especialmente serio

si se le compara con el Presupuesto total Asignado al Programa

que equivale a 870 millones 690 mil córdobas 59 y representa casi

tres cuartos (73 %) del total de fondos asignados.

56 Ver Marenco, Eduardo. Las Voces de “Hambre Cero”, IEEPP, página 32; disponible en www.ieepp.org.ni

57 Ver CGR, Informes de Sesiones 621 del 19 de Febrero de 2009 y 623 del 12 de Marzo del mismo año, disponible en www.cgr.gob.ni

58 Ver CGR, Informe de Sesión 664 del 4 de febrero de 2010, disponible en www.cgr.gob.ni

59 Para este monto, se ha totalizado los presupuestos actualizados de los años 2007, 2008, 2009 y 2010. Ver Informes de Ejecución Presupues-taria 2007, 2008, 2009 y 2010, disponibles en www.hacienda.gob.ni

Gráfico 8Presupuesto total PPA con y sin licitación 2007 - 2010

Fuentes: “Contrataciones sin Control, Managua IEEPP, marzo 2009; Infor-mes de Ejecución Presupuestaria Anual 2007, 2008 y 2009 y 2010, MHCP; Informes de Sesiones CGR 2009 y 2010

Llama la atención en el 2009 la exclusión de procedimientos por

36 millones 745 mil 483 córdobas con 69 60 centavos hecha por

la CGR al INIFOM de fondos de la UE/PRODELSA para compra

de Bonos Productivos, inicialmente para 980 familias de 15 mu-

nicipios y luego ampliada en 2,061 familias para totalizar 3,041

familias, sin modificar el monto. No hay información disponible

en el sitio de INIFOM sobre su papel en el PPA, y se desconoce

si estas 3,041 familias han sido incluidas en los informes de ben-

eficiarias del MAGFOR. Tampoco se menciona en los informes

de gestión del MAGFOR la existencia de alguna coordinación al

respecto.

60 Ver CGR, Sesión 645 del 13 de Agosto de 2009 y Sesión 660 del 26 de Noviembre del mismo año. Disponibles en www.cgr.gob.ni

0

50

100

150

200

250

300EjecutadosAsignado

2010200920082007

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

2010200920082007

Sin conclusiónCon conclusión

32.5%

67.5%

41


40


Estas exclusiones de procedimientos traen consecuencias

para la transparencia, la libre competencia, para garantizar que

la adquisición de los bienes y servicios se haga favoreciendo

calidad y mejores precios posibles. La ley de Contrataciones

del Estado, Ley 323, en el Arto. 3 incisos “j” y “k” establece la

excepción de los trámites en caso de emergencia, calamidad,

urgencia, seguridad u otras razones de interés públicos 61, pero

no como práctica cotidiana precisamente para evitar el uso in-

debido de recursos públicos, el tráfico de influencias y cualquier

otra situación que afecte los intereses del Estado.

El PPA ha sido señalado en varias ocasiones como un Programa

con problemas de transparencia y de apego a las normas y pro-

cedimientos por parte de la Contraloría General de la República.

Por ejemplo 62, en una auditoría financiera de cumplimiento, se

encontró que 136 millones 600 mil córdobas del PPA habían sido

manejados sin soporte ni justificación. Igual sucedió en 2009

cuando otra auditoría reportó inconsistencias y malos manejos

hasta por 46.6 millones de córdobas 63

La Auditoría al Presupuesto de 2008 del MAGFOR, llevada a

cabo por la CGR en 2009, hace mención a una Auditoría es-

pecial 2007 y 2008 al Programa Hambre Cero. 64 Al buscar el

documento por su nombre en el sitio de la CGR se encuentra ref-

erencia al menos a dos documentos directamente vinculados al

Programa. Al intentar acceder a cualquiera de esos documentos,

el sitio devuelve al usuario a la página de inicio. En consecuencia,

no se pudieron conocer los resultados de dichas auditorías.

61 Ver Ley 323, Ley de Contrataciones del Estado, aprobada el 2 de diciembre de 1999 por la Asamblea Nacional.

62 Ver CENIDH (2011) Informe de Derechos Humanos en Nicaragua 2010, páginas 95 y 96.

63 Ver CGR – Informe de Auditoría – Informes al Presupuesto – Informe MAGFOR 2007 en http://www.cgr.gob.ni/cgr/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=172&Itemid=101&limitstart=10 página 36

64 Ver CGR – Informes de Auditoría – Informes al Presupuesto – Informe MAGFOR 2008 en http://www.cgr.gob.ni/cgr/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=220&Itemid=101&limitstart=20 página 13

5.5.3 Fuentes de Financiamiento PPA

Las fuentes de financiamiento del PPA están entre los elementos

menos precisos de todo el Programa. La información disponible

es menor en 2010 que en años anteriores, aún en el Informe de

Cooperación Oficial Externa del Banco Central para ese año. De

acuerdo a los Informes de Liquidación Anual del Presupuesto

General de la República publicados por el MHCP, el gasto de

capital de dicho Programa proviene principalmente de los Fon-

dos de Alivio de la HIPC del Banco Mundial, del BID y del Club

de París. En segundo lugar están los préstamos externos prove-

nientes del BID y del Banco Mundial. En tercero las donaciones,

entre ellas la del Gobierno de Austria.Gráfico 9

Gasto de capital por fuente de financiamiento 2007-2010

Fuente: MHCP, Presupuestos Generales de la República 2207, 2008, 2009, 2010, 2011

En el estudio del IEEPP, Las Voces de “Hambre Cero”, se recoge

información sobre financiamiento proveniente del Gobierno de

Taiwán, del Gobierno de Venezuela y de la FAO en cantidades

menores. Según el Informe de Cooperación Oficial del BCN de

2010, la cooperación de Venezuela para los programas produc-

tivos, incluyendo Hambre Cero, continúa con un monto global

de 16.4 millones de dólares, pero no se especifica cuánto se

destinó ese año para el BPA.

Como se mencionó antes, también se tiene información sobre el

uso de 36 millones de córdobas de la Unión Europea a través del

PRODELSA65 para la compra de bienes y distribución del BPA

en los departamentos de: Matagalpa, Jinotega, Nueva Segovia y

Madriz. En estos se acordó priorizar 15 municipios : San Juan de

Río Coco, Jalapa, Quilalí, Jícaro, Murra, Wiwilí de Nueva Segovia,

Wiwilí de Jinotega, El Cuá, San José de Bocay, San Sebastián de

Yalí, Pantasma, Tuma- La Dalia, Rancho Grande, San Rafael del

Norte y La Concordia.

Este Programa tiene un monto global de 13 millones de euros

y es desarrollado por el INIFOM, MAGFOR y gobiernos munici-

pales. Se desconoce si las familias beneficiadas con estos bo-

nos están reflejadas en los registros del MAGFOR.

En entrevistas, técnicos del MAGFOR señalaron que algunas

veces se les complicaba el control de la entrega de los bienes

porque algunos, especialmente la vaca – que es el elemento

más caro – eran dados por ALBANISA directamente a las ben-

eficiarias.

65 Ver http://www.inifom.gob.ni/programas/prodelsa.html

Prestamos externos

Donaciones externasRentas del tesoro/alivio

Recursos del tesoro

0%

57%

3%

40%

Tabla 6Detalle del gasto de capital por fuente de financiamiento 2007 – 2011Bono Productivo Alimentario – MAGFOR

Año / FuenteRecursos del

tesoroRentas del

Tesoro/AlivioDonaciones

ExternasPréstamos Externos Total

2007 0 185,000,000 0 0 185,000,000

2008 2,642,244 161,771,000 17,100,000 46,952,244 228,465,488

2009 929,828 203,402,000 0 65,109,740 269,441,568

2010 0 29,621,000 9,928,138 141,146,880 18,696,018

2011 0 31,600,000 0 170,197,440 201,797,440

TOTAL 3,572,072 611,394,000 27,028,138 423,406,304 1,065,400,514

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Presupuestos Generales de la República 2007, 2008, 2009, 2010, 2011

43


42


5.5.3.1 GASTO POR FAMILIA

Como se ha señalado, la información disponible en el MAG-

FOR con relación a metas para la entrega de bonos y bonos

entregados no concuerda con la información recabada en los

Informes de Liquidación Anual de los Presupuestos Generales

de la República. Esta situación fue señalada en el Informe Las

Voces de “Hambre Cero” del IEEPP, de enero de 2010, y persiste

en la valoración que se hace en 2011. Esto dificulta la evaluación

del gasto real por familia en la entrega del bono. El monto a ga-

star por familia, señalado inicialmente, rondaba entre US $1,500

y US $2,000 incluyendo los US $500 de gastos administrativos.

A continuación se presentan las estimaciones, según la infor-

mación disponible en los Informes de Liquidación Anual de los

PGR.

Gráfico 10Gasto promedio por familia 2007 - 2010

Fuente: MHCP, Informes de Liquidación de Presupuesto General de la República 2007, 2008, 2009, 2010

Gráfico 11Monto en dolares por familia por año 2007 - 2010

Fuente: Elaboración propia a partir de Informes de Liquidación de Presu-puesto General de la República 2007, 2008, 2009, 2010 y Tasas de Cambio del BCN

Como puede observarse el gasto promedio por familia ha sido

desigual, pero con una tendencia a disminuir - marcadamente

en 2009 - para quedar en alrededor del equivalente a US $500

en 2010. De acuerdo a estas cifras, el gasto promedio en 2009

y 2010 se encuentra por debajo del mínimo establecido inicial-

mente por el programa: US $600. 66

En la valoración del gasto promedio por familia se presentan var-

ias dificultades. En primer lugar la ya señalada inconsistencia en

los datos cuantitativos. En segundo lugar, la existencia de fuentes

de financiamiento extra presupuestarias, como ALBA/CARUNA,

Taiwán y otras, incluyendo los bonos dados a través de INIFOM.

En tercer lugar, y no menos importante, la existencia de bonos de

diversos tipos y contenidos, incluyendo los llamados bonos para

familias con parcelas de menos de 1 manzana que en el Informe

de Gestión 2010 del MAGFOR se cuantifican en 4,355 familias

de las 14,558 beneficiadas (casi 30%) y en el de Liquidación del

PGR 2010 – para mencionar un año como ejemplo – se consig-

nan en 4,833 de las 12,260 beneficiadas (más de 39% del total).

66 MAGFOR, Programa Productivo Alimentario, Enero 2008, página 20.

El Grupo Venancia informa que en los 3 municipios nadie había concluido el reintegro del 20% y que los aportes se habían hecho con recursos no generados a partir de los bienes del PPA, sino que habían recurrido a remesas famili-ares y a otros ingresos.

6. Beneficios identificados por receptoras, técnicos y comunidades

A cuatro años del inicio de este programa, las beneficia-

rias han tenido oportunidad de identificar beneficios.

En este apartado, se hará un recuento y valoración de

la percepción de beneficios.

El Gobierno menciona en el Informe de Gestión Institucional 2009

del MAGFOR y en el Informe de Liquidación Anual del PGR 2009

que se llevó a cabo una encuesta entre unas 1,400 mujeres ben-

eficiarias.

El Informe de Liquidación Anual del PGR 2009 indica: “Se real-

izó una encuesta de percepción en un universo de 1,453 mu-

jeres, donde se encontró que el 49% de ellas indicaron que el

primer cambio generado fue en la dieta alimenticia, el 19.7%

en la situación económica familiar y 8.5% de estas beneficiarias

se encuentran ya vendiendo su excedente en los mercados

locales.” 67

Los resultados de dicha encuesta no están disponibles, ni se

han hecho públicos, más que en la referencia de los informes

señalados.

En las entrevistas realizadas hay coincidencia al señalar que el

67 Ver, MHCP, Informe de Liquidación del Presupuesto General de la República 2009, página 49 en www.hacienda.gob.ni/informes

0

200

400

600

800

1000

1200

20102009200820070Miles

5Miles

10Miles

15Miles

20Miles

25Miles

2010200920082007

Tabla 7Implementacióln PPA 2007 – 2010

AÑO 2007 2008 2009 2010

Monto Ejecutado (millones de córdobas) 173.10 210.01 109.16 130.02

Familias Beneficiadas 8,695 16,210 14,477 12,260

Gasto promedio por familia (Córdobas) 19,908 12,956 7,540 10,605

Fuente: MHCP, Informes de Liquidación de Presupuesto General de la República 2007, 2008, 2009, 2010

45


44


principal cambio observado es el mejoramiento en la dieta famil-

iar, especialmente con la leche y los huevos. Un grupo mucho

menor mencionó que los bienes del PPA les habían aportado

nuevos ingresos económicos, pero no suficientes para pagar el

20% al que se comprometieron al recibirlos.

Cuando se les preguntó sobre la venta de los productos, la may-

oría de las entrevistadas señalaron que la producción era apenas

suficiente para el consumo de la familia. Sólo dos de ellas men-

cionaron que habían logrado obtener recursos con la venta de

cerdos pequeños.

Las beneficiadas, las y los técnicos valoran positivamente la ca-

pacitación brindada y lo consideran como un beneficio impor-

tante. La estimación fue hecha sobre el conjunto de las acciones

de capacitación. Cuando se preguntó si había algunos temas

que les habían gustado más no señalaron ninguno en particular,

se limitaron a decir que todos.

Las mujeres consideran como un elemento muy positivo el

sentirse valoradas y reconocidas con la entrega de los bienes,

aunque a veces perciban que la calidad de los bienes no haya

sido la esperada. Plantean que antes no se les ha tomado en

cuenta, y con el PPA sí. A esta valoración se suma el hecho de

sentirse propietarias de bienes, aspecto que evalúan muy posi-

tivamente, especialmente con la vaca que conlleva un recono-

cimiento social.

Personas que no recibieron el bono no expresaron muchas

opiniones sobre los beneficios del PPA. Algunos mencionaron

la tenencia de animales como un elemento positivo, pero insisti-

eron en que las mujeres no habían recibido el documento que

las acreditaba como sus propietarias. Otros hablaron de las ca-

pacitaciones, pero también mencionaron que tomaban tiempo.

En general, lo mejor valorado es el aporte a la dieta familiar, se-

guido por el hecho de haber sido tomadas en cuenta como mu-

jeres.

7. Sobre aspectos organi-zativos

Uno de los objetivos centrales que el Programa se plantea desde

su inicio es la promoción de la organización de las beneficiarias.

Esto se haría mediante la formación de cooperativas con la par-

ticipación de núcleos de 25 beneficiarias en cada una.

El objetivo dice literalmente:

• Organizar a esas 75,000 familias para que asuman el manejo

de sus fondos rotativos. 68

Señala el documento que la modalidad de organización será a

través de cooperativas que puedan fortalecer las capacidades

de las integrantes y manejar los fondos derivados del pago del

20% al que se comprometen cuando reciben los bienes.

No hay una meta específica sobre el número de cooperativas a

formar, pero se puede inferir a partir de los números planteados

que la meta inicial es 3,000 cooperativas, que se amplió en 2009

a 4,000 cooperativas, al aumentar la meta global a 100,000 ben-

eficiarias.

El Informe de Liquidación del PGR 2010 y el Informe de Gestión

Institucional del MAGFOR reportan que se han conformado “141

núcleos, representando a un total de 10,088 mujeres organiza-

das con sus respectivas juntas directivas”69 El Informe del MAG-

FOR menciona que entre 2007 y 2010 se han organizado 1,158

núcleos con 52,178 mujeres incorporadas. 70

El Informe de Liquidación del PGR 2009 habla de la creación de

119 núcleos con 6,44871 mujeres. Los de 2007 y 2008 no incluy-

68 Ver MAGFOR, Programa Productivo Agropecuario, 200869 Ver MHCP, Informe de Liquidación PGR 2010, página 44.70 Ver MAGFOR, Informe de Gestión Institucional 2010, página 1171 Ver MHCP, Informe de Liquidación PGR 2009, página 49

eron información sobre este aspecto del PPA.

Un plegable del GRUN de inicios de 2011 sobre Seguridad y So-

beranía Alimentaria Nutricional (SSAN) informa que existen 1,472

núcleos de mujeres organizadas y se han constituido 166 coop-

erativas. No menciona la cantidad de mujeres organizadas en los

núcleos ni en las cooperativas.

Tabla 8PPA: Núcleos de Mujeres Organizados según fuente de

Información

Fuente NúcleosMujeres

integradas

Promedio mujeres

por núcleo 2010

Informe PGR 2009 119 6,448 54 130.02

Informe PGR 2010 141 10,088 72 12,260

Informe MAG-FOR 2010 1,158 52,178 45 10,605

GRUN 2010 Cooperativas 166 n.d. n.d.

GRUN 2010 Núcleos 1,472 n.d. n.d.

Fuente: Elaboración propia a partir de Informes de Liquidación PGR del MHCP 2009 y 2010, Informe de Gestión Institucional MAGFOR 2010 y Plegable sobre SSAN del GRUN.

Como en otros aspectos, la información disponible es dispersa

y poco clara. En algunos casos hablan de núcleos en general;

en otros, de cooperativas ya conformadas, con sus juntas direc-

tivas, no en todos especifican la cantidad de mujeres integradas.

El mayor número de cooperativas los recoge el Plegable de Se-

guridad Alimentaria del GRUN con 166, (45 más que el número

informado por el MAGFOR y el MHCP en sus documentos).

Gráfico PPA: Cooperativas organizadas con beneficiarias


A inicios de 2011 se informó en diversos medios de comuni-

cación de la conformación de una Federación de Cooperativas

de Mujeres Beneficiarias del PPA en Managua, con 13 coopera-

tivas.72 De acuerdo a Alberto Álvarez, delegado del MAGFOR de

Managua, esta federación integra al 94% de las beneficiarias del

BPA de Managua, que han recibido 9,117 bonos. La conforman

74 cooperativas multisectoriales, 70 núcleos y 9 uniones munici-

pales. Esta Federación tiene personería jurídica y podrá manejar

créditos, además de los 2.5 millones de córdobas correspondi-

entes al 20% de aporte de las beneficiarias.

No ha habido noticias similares sobre otros departamentos. Sin

embargo, al contrastar los datos brindados por el delegado del

MAGFOR, se puede ver que las 74 cooperativas organizadas

en Managua representa un poco más del 50% de las 141 co-

operativas reportadas por el MAGFOR, y casi el 46% de las que

menciona el GRUN en su plegable. En ambos casos, las co-

operativas de Managua representan una proporción muy signifi-

cativa de las instancias organizadas, aunque los bonos dados

72 Ver La Voz del Sandinismo del 24 de marzo de 2011. http://www.lavozdelsandinismo.com/nicaragua/2011-03-24/constituida-federacion-departamental-del-bono-productivo-en-managua/

125 130 135 140 145 150 155 160 165 170

GRUNMHCP/MA GFOR

47


46


en Managua, tomando como referencia los 62,053 bonos73 que

el mismo MAGFOR informa como entregados, corresponde a

menos de un 15% de dicho total.

Experiencia innovadora en Managua

En Managua, informan acerca de una experiencia novedosa en la que se le ha asignado a un grupo de 34 Cooperativas de mujeres beneficiarias del BPA la responsabilidad de ad-ministrar el Programa Agroalimentario de Semilla Certificada de maíz, trigo, frijol y otros granos básicos.

El Programa está dirigido a pequeños productores para fi-nanciar la producción de granos básicos en 5,000 manza-nas de tierra en el caso de Managua.

Estas cooperativas proveen de semilla certificada a otros productores para mejorar su rendimiento.

Con este programa, las cooperativas tienen la oportunidad de potencializar su rendimiento, así como la utilidad y ga-nancia de su producción, estableciendo un nicho positivo en el mercado que satisface una necesidad de otros pro-ductores.

No se tuvo mucha información adicional a la publicada, pero ciertamente es novedoso y puede ser muy positivo para las productoras participantes.

Para más información ver La Voz del Sandinismo, Admin-istran cooperativas de mujeres programa de semilla certi-ficada, 24 de marzo de 2011

Es importante tomar en cuenta que en Managua se implementa

el BPA y el llamado Bono de Patio.

Con relación a los núcleos funcionando, el GRUN habla de 1,472

mientras el MAGFOR informa de 1,158, con una diferencia de

314 núcleos, un 27% adicional con relación al número informado

por el MAGFOR.

73 Ver MAGFOR; Informe de Gestión Institucional 2010, página 11.

GraficoPPA: Núcleos de beneficiarias organizadas


Por otro lado, se ha implementado la formación de promotoras

sociales del PPA escogidas entre sus beneficiarias, que son re-

sponsables de incentivar la organización y realizar tareas admin-

istrativas y financieras en sus organizaciones. El MAGFOR señala

que se han formado 1,656 beneficiarias entre 2007 y 2010. El

GRUN habla de 3,352 para el mismo período, con una diferencia

de 1,696 promotoras equivalente a 102% de la cifra dada por el

MAGFOR.

GráficoPPA: Promotoras sociales formadas 2007 - 2010


Al indagar sobre los aspectos organizativos con beneficiarias

y técnicos, la primera valoración es positiva, señalando que es

muy importante la organización. Cuando se profundiza, las ben-

eficiarias mencionan que no tienen claridad del funcionamiento

ni del objetivo de la organización. Algunas identificaron a la junta

directiva, como la responsable de cobrarles fundamentalmente.

Pocas refirieron conocer a toda la Junta Directiva y lo explicaron

diciendo que no se veían con frecuencia, aún en los casos de

beneficiarias que viven cerca unas de otras.

Al preguntar por la finalidad de la organización no había claridad;

alguna dijeron que era para gestionar créditos, otras para comu-

nicarse con los CPC. Un grupo importante dijo desconocer para

qué era.

Cuando se les preguntó si el grupo ya estaba inscrito o con-

formado como cooperativa, ninguna pudo responder. Algunas

dijeron que el gobierno había llevado a unos abogados y ellas

habían firmado unos papeles, pero no tenían certeza de qué

eran, incluyendo algunas que formaban parte de la junta directiva

o habían recibido capacitación como promotoras.

Los técnicos e integrantes de organizaciones locales comentaron

que se habían dado algunos problemas entre las integrantes

para decidir cuál iba a ser la función de la cooperativa porque no

habían discutido antes qué iban a hacer. Algunas querían que se

dedicara a gestionar créditos para sus integrantes, otras decían

que eso las iba a llevar a la quiebra porque no todas pagaban.

Igual ocurría con el tipo de producción o la actividad sustantiva

a la que se podían dedicar. Algunas opinaban que debían dedi-

carse a criar gallinas ponedoras, otras a gallinas para venta de la

carne. Algunas de las que habían logrado obtener cerdas preña-

das estaban interesadas en organizarse para la producción de

carne de cerdo y conseguir un buen varraco que les permitiera

continuar con la reproducción de animales para la comercial-

ización.

En opinión de algunos técnicos la conformación de las coopera-

tivas no había surgido como una iniciativa de las mujeres porque

no la veían como una necesidad. La formalidad fue llevada por

personal del gobierno, sin mayor participación de las mujeres.

Eso dificulta la apropiación por parte de las beneficiarias de la

propia cooperativa.

Algunas mujeres referían que no siempre asistían a las ac-

tividades porque no tenían el dinero para el pago del aporte, o

porque tenían muchas cosas que hacer. Sólo participaban cu-

ando iban a una capacitación.

La promoción de la organización de las mujeres es importante

y un paso clave para su empoderamiento; sin embargo, si no

ha habido un proceso previo donde las mujeres identifiquen sus

necesidades y las ventajas de enfrentarlas organizadamente.

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

GRUNMHCP/MA GFOR

Fuen

te d

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200

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1200

1400

1600

GRUNMHCP/MA GFOR

49


48


8. Conclusiones

En términos generales, el estudio realizado pe

rmite llegar a las siguientes conclusiones:

A) El Programa Productivo Alimentario es un avance en

los programas pro-pobre desarrollados en el país al in-

corporar el aspecto productivo agropecuario, que pri-

oriza en cobertura a mujeres y comunidades indígenas.

B) El hecho de estar dirigido a mujeres rurales pobres es en cierta

medida positiva, por cuanto focaliza la atención y eso le da mayor

posibilidad de éxito. Sin embargo, - como se menciona en el

acápite de equidad – por el solo hecho de que los bienes estén

a nombre de las mujeres no se puede considerar un programa

de empoderamiento de las mujeres o que promueve cam-

bios en las relaciones entre hombres y mujeres en las familias.

C) Como se ha señalado en los estudios previos realizados por

el IEEPP, es notoria la opacidad en la información oficial sobre

el programa, sus logros, sus alcances, su financiamiento. La

información disponible es escasa y con frecuencia contradicto-

ria, como se ha señalado en distintas partes del estudio. Esto

dificulta las evaluaciones aún para las instituciones públicas.

D) No hay total transparencia sobre las fuentes de financiamien-

to, uso de recursos, contrataciones y compras de bienes, así

como en la entrega de bienes y bonos a pesar de contar con

instrumentos y medios para hacerlo, como es el caso del sitio

web diseñado para informar sobre beneficiarias, entrega de bo-

nos, bienes, niveles de cumplimiento, que no se ha actualizado

desde 2009 sin precisar la fecha. La información disponible ha

venido disminuyendo en vez de aumentar con el tiempo. Un

ejemplo de ello es el destino de los fondos de cooperación ALBA

que hasta 2009 se desagregaba el destino de los recursos para

la Producción Agropecuaria y Seguridad Alimentaria y en 2010 se

presenta como un sólo bolsón. 74

E) No se cuenta con un sistema de evaluación que incorpore la

recolección de quejas y sugerencias de las usuarias y les permita

opinar de forma libre y sin cortapisas. Un sistema así permitiría al

Programa nutrirse e ir mejorando las cosas perfectibles o cambiar

las que lo ameriten.

F) La asistencia técnica continúa presentando limitaciones, no

sólo por problemas de quienes la otorgan sino porque institucio-

nalmente no se brindan las condiciones necesarias para cubrir a

todas las beneficiarias a las que corresponde, o porque el Pro-

grama no ha contemplado algunas de las necesidades de las

beneficiarias para que puedan manejar sus bienes de manera

más eficiente.

G) Sigue señalándose que la distribución de los Bonos tiene ses-

gos partidarios y electorales que dejan al margen a familias y mu-

jeres que no responden a esos intereses, aunque cumplan con

los criterios definidos originalmente. El papel de órganos partidar-

ios como único canal en la asignación de los bonos y la toma de

decisiones distorsiona la relación entre las comunidades y las en-

tidades estatales que – como les manda la Constitución Política

en el artículo 27 y en otros – no pueden discriminar por razones

étnicas, religiosas, de sexo o políticas la implementaciones de

planes y programas gubernamentales.

H) El impacto económico del BPA en las beneficiarias aún no

es significativo y - salvo algunas excepciones – la mayoría no

ha logrado tener excedentes económicos suficientes para cubrir

el pago del 20% de retorno de los bienes entregados. Algunas

mujeres han logrado comercializar productos generados por el

bono.

I) Algunos de los elementos considerados centrales para el pro-

grama al inicio fueron quedando al margen en el camino sin que

haya una explicación clara de los motivos, como el relacionado

74 Ver BCN, Informes de Cooperación Oficial Externa 2007, 2008, 2009, 2010.

con la sustitución del uso de la leña por biogás o el vínculo con

los aspectos de salud y nutrición infantil de las familias benefi-

ciadas.

En conclusión general, aunque ha habido mejoras con relación

a señalamientos hechos anteriormente por diversos estudios ex-

ternos, como la flexibilidad en el criterio de capacidad vinculado a

la tenencia de tierra y una mayor preocupación por la calidad de

los bienes entregados, los problemas principales identificados

por otros estudios persisten sin mayores cambios.

Otras conclusiones específicas con relación a los criterios defini-

dos como centrales para la valoración del programa se señalan

a continuación.

1. COBERTURA

Como en otros casos, la cantidad de beneficiarias reportadas

varía de acuerdo a la fuente. Para 2010 el MAGFOR informa de

62,053 mujeres, el MHCP reporta 52,642 y el gobierno central

84,000. Esto implica que la cobertura con relación a la meta inicial

de 75,000 familias oscila entre 69% (MHPC) y 112% (GRUN),

pasando por el 83% que informa el MAGFOR. Con relación a

la meta fijada en 2009 de 100,000 familias, el cumplimiento es

más modesto entre 52.6% (MHCP), 62.05% (MAGFOR) y 84%

(GRUN).

En todos los casos, la cobertura dista de acercarse al cumplimien-

to de las metas fijadas, dejando para el año 2011 entre un 16 y

un 47%. Según las cifras del MAGFOR y del MHCP, la cantidad

de familias pendiente es superior a las cantidades alcanzadas

anualmente en los 4 años anteriores. Esto hace pensar que las

metas se cumplirán sólo si se hacen esfuerzos extraordinarios de

distribución en 2011, un año electoral.

Uno de los elementos identificados como positivos al analizar el

diseño inicial del PPA fue la intención de focalizar la atención en

las familias más pobres de aquellas regiones con más pobreza

del país. Al revisar la información disponible se ha podido con-

statar – como en el estudio del IEEPP previo75 que los municipios

con mayor Índice de Pobreza (I.P.) no son los más beneficiados

por el PPA, entre los que sobresale el caso del municipio El Ayo-

te, que en 2009 no había recibido ningún bono y que hasta esta

fecha seguía sin uno a pesar de ocupar el séptimo lugar en el I.P.

del INIDE. También es el caso de El Tortuguero con una cobertu-

ra de 6.2% de las familias en pobreza extrema y en el primer lugar

del Índice; La Cruz de Río Grande en el tercer lugar y con una

cobertura de apenas el 9.9%; o San José de Bocay en el cuarto

lugar del I.P., con una cobertura del 9.2%, Wiwilí en el noveno con

apenas el 4.3% de cobertura y Waslala en el décimo con 4.4%.

La excepción la constituyen Rosita, Siuna, del Triángulo Minero,

así como Prinzapolka y la Desembocadura del Río Grande, que

tienen coberturas más significativas que el resto.

Esta situación fue identificada en 2009 y la tendencia no sólo se

mantuvo, sino que se profundizó, salvo en el caso de la Desem-

bocadura del Río Grande que permaneció con la misma cober-

tura. Siuna pasó de 8.5 a 17.7%, Rosita de 19.7 a 24.6%; Prinza-

polka de 21 a 61.9%. Siuna es una plaza electoral del PLC, pero

en permanente disputa igual que Rosita, que era PLC en el 2006

y en las municipales resultó FSLN. Prinzapolka y la Desemboca-

dura son del FSLN o de su aliado regional YATAMA.

Al analizar los 20 municipios que han recibido mayor cantidad

de BPA, salta a la vista que 14 son del FSLN o su aliado YATAMA

y 6 del PLC. Estos municipios no sólo han obtenido más BPA,

en general tienen coberturas superiores al promedio de los 10

municipios más pobres (11.5%). Muchos de ellos - sobre todo

los que mayor cobertura tienen entre 21.5% y 62% - no están en-

tre los municipios con mayor IP, pero si han votado por el FSLN.

Sobresalen los casos de San Fernando con 62% de cobertura y

está en el 90º lugar del IP, El Jícaro con 40.6% y en la 77º posición,

muy por encima del promedio de los municipios más pobres.

En resumen, la variable “simpatía partidaria” ha competido con el

criterio “pobreza extrema” como aspecto clave para la selección

de beneficiarias.

75 Ver IEEPP, Las Voces de Hambre Cero, 2010, página 36-40

51


50


2. EFICIENCIA

La eficiencia de los recursos utilizados en el PPA es difícil de

evaluar porque persiste la inexistencia de una línea de base y

un sistema de monitoreo y seguimiento objetivo, disponible

para uso público, así como por la inconsistencia en los datos

disponibles, tanto en cobertura, como en distribución y uso de

recursos destinados al PPA.

La inversión real por familia es difícil de calcular si se toma en

cuenta la existencia de fuentes de financiamiento no registradas

en el PGR, como se ha señalado con relación a los fondos de

ALBA/CARUNA, Taiwán, o aquellos que aparecen el PGR asig-

nados a otras instituciones pero son usados para el PPA, como

es el caso de los fondos de la Unión Europea asignados a INI-

FOM que sirvieron para la entrega de más de 2,000 BPA por esta

institución.

Adicionalmente, está el hecho señalado de la diversidad de da-

tos acerca del número de beneficiarias del PPA, dependiendo de

la fuente, aún para el mismo período.

Todo esto dificulta el cálculo y conocimiento del gasto real por

familia beneficiaria del PPA.

Es posible señalar que todos los años ha habido una sub-eje-

cución de los fondos asignados al BPA que va desde un 5.7%

de sub-ejecución en 2007 (el año de mejor ejecución) hasta un

49.1% en 2009 y un 37.5% en 2010, a pesar de haberse ajustado

la asignación, generalmente disminuyéndola. Esta sub-ejecución

es mayor en los primeros 9 meses del año, forzando a acciones

y compras aceleradas en los últimos tres meses del año, con los

consecuentes riesgos para la calidad de la ejecución y la nece-

sidad de recurrir a procedimientos de compras de emergencia.

3. EQUIDAD

Este es uno de los aspectos más sensibles en la evaluación.

Por un lado, debe valorarse positivamente el hecho de que se

promueva el desarrollo económico y el empoderamiento de las

mujeres, así como la incorporación de una discriminación posi-

tiva hacia las comunidades étnicas, especialmente las miskitas

de la Región Autónoma del Atlántico Norte.

El haber establecido como criterio inicial de elegibilidad el ac-

ceso a entre una y diez manzanas de tierra, establecía limitacio-

nes para enfocar el Programa en la población más pobre y con

menos acceso a recursos. Este criterio se flexibilizó tomando en

cuenta esta dificultad, pero eso también ha tenido sus conse-

cuencias por cuanto el diseño del programa partía del acceso a

tierra suficiente, con agua todo el tiempo, para la buena crianza

de animales como la vaca y la cerda.

La priorización de las comunidades miskitas, ciertamente se pu-

ede valorar como un avance hacia la equidad; sin embargo en

esta decisión no se ha tomado en cuenta el impacto ambiental

que puede tener el aumento de prácticas silvo-pastoriles en sue-

los de vocación netamente forestal.

Hay que señalar que el Programa, si bien está dirigido a las

mujeres, carece de un enfoque de género que las empodere

y busque cambiar las relaciones y rol tradicional de hombres y

mujeres en las zonas rurales. Más bien, traslada a las mujeres

más responsabilidades, incluyendo la de sacar a su familia de la

pobreza, sin trabajar los derechos y necesidades de las mujeres.

El discurso habla de equidad de género y empoderamiento,

pero la práctica y el diseño del Programa están orientados a un

enfoque familista que refuerzan el estereotipo del hombre irre-

sponsable. Las mujeres deben asumir la mayoría de las tareas

como la alimentación y la dieta familiar, el cuido y reproducción

de los animales, la siembra, la capacitación, la participación en

reuniones y otras actividades, incluyendo el compromiso del

pago del 20% del valor de los bienes recibidos. Mientras, se les

insiste que los bienes están a nombre de las mujeres pero son

para beneficio de las familias.

A todo esto debe sumarse el sesgo partidario analizado en el

punto de la cobertura, sumado al hecho de que quienes han

venido asignando los BPA son los CPC, organizaciones de

carácter partidario y limitada responsabilidad en la rendición de

cuentas públicas sobre el PPA.

Los diversos elementos antes mencionados – en particular el del

acceso a la tierra y estos dos últimos – pueden incidir en el logro

de una mayor equidad en la sociedad mediante el PPA.

4. CALIDAD

Aunque recientemente se ha observado mayor preocupación

por parte de las autoridades y personeros del Programa sobre

la calidad de los bienes y servicios prestados; las beneficiaras

del BPA dan testimonio de problemas en la selección y compra

de los animales, que generan dificultades en la aclimatación y

desarrollo de los mismos, así como en la productividad.

Las beneficiarias dan frecuente testimonio de la desigualdad en

la calidad de los bienes, así como en los múltiples problemas

encontrados, desde la adaptación al clima y tipo de terreno,

pasando por la edad (muy jóvenes o muy viejas), los animales

improductivos o inadecuados para la reproducción, como es el

caso de las gallinas ponedoras de granja que no saben empollar

huevos.

Parte de estos problemas están relacionados con la realización

de adquisiciones que no siguen los procedimientos de compra y

licitación establecidos por ley, dejando de lado la competencia, la

transparencia y la rendición de cuentas sobre dichos procesos.

A esto se suman algunos problemas en el diseño mismo del

programa, como el acceso y disponibilidad de sementales en

las comunidades para lograr una reproducción de animales de

calidad, cuando sólo se están distribuyendo vacas y cerdas.

También ha habido frecuentes señalamientos acerca de la cali-

dad de la asistencia técnica. Algunas la consideran escasa e in-

completa. Esto tiene al menos dos explicaciones: por un lado, la

capacidad del personal contratado y los criterios de selección;

por el otro, la falta de recursos y limitaciones que encuentra el

personal técnico para ejercer su labor, como las grandes distan-

cias entre las beneficiarias o el área que les corresponde atender,

la falta de transporte, los bajos salarios, la no disponibilidad de

medicamentos y vacunas para la atención a los animales.

5. COMPLEMENTARIEDAD

El Programa Hambre Cero sigue careciendo de un enfoque

integrador y de complementariedad con otros programas gu-

bernamentales, incluso dentro del propio MAGFOR. Existe una

variedad de programas que tienen finalidades similares pero no

se coordinan entre sí.

La coordinación y complementariedad que se planteaba a través

de la creación de Instancias de Coordinación en los ámbitos co-

marcal, municipal y departamental con participación de las dis-

tintas instituciones del estado y organizaciones gremiales y de

sociedad civil, incluyendo ONG, nunca fue una realidad ni pasó

del diseño original del programa a la práctica. La única instancia

que ha tenido participación es la de los CPC y en muy limitados

casos, y de manera tangencial, las alcaldías.

Esto tiene varias consecuencias: No se incorpora el conocimien-

to y experiencia de otras instancias en la implementación del

Programa; tampoco se utiliza la capacidad y cobertura de esas

entidades, restringiéndose a las que tiene el MAGFOR, que en el

caso de la asesoría técnica es insuficiente.

En resumen, el impacto de la intervención no alcanza su po-

tencial máximo y por tanto, las posibilidades de cumplir con las

metas con calidad y llenar los compromisos internacionales, in-

cluyendo los Objetivos de Desarrollo del Milenio, en particular el

Objetivo 1 de reducir la pobreza extrema y el hambre.

53


52


6. ASPECTOS ORGANIZATIVOS

El diseño inicial le da acertadamente un valor preponderante a

la organización de las beneficiarias. Sin embargo, en la práctica

su promoción se ha hecho de manera mecánica y con poca

claridad para las beneficiarias de su necesidad y ventajas, con-

virtiéndose entonces en un requisito más a cumplir para obtener

los beneficios.

La información disponible sobre este aspecto fundamental –

igual que otros antes mencionados – es escasa y poco consis-

tente, lo que dificulta la valoración de los avances. Sin embargo,

las beneficiarias entrevistadas no identifican con claridad la ven-

taja de organizarse ni con qué fines se hace. En resumen, no se

siente dueñas ni artífices de dicha organización.

De continuar así, una vez concluida la atención y la asistencia

técnica - que tendrá que llegar algún día - las cooperativas y nú-

cleos organizados podrían desaparecer, como sucedió con las

organizadas en la década de los ochenta del siglo XX.

9. Recomendaciones

• Con relación a la cobertura hay algunos aspectos que es ne-

cesario abordar de manera preferente:

˚ La priorización de los municipios con mayor índice de Po-

breza Extrema, tomando en cuenta los resultados del Cen-

so Agropecuario y otros estudios sobre la vocación de los

suelos, de forma que no se afecte el ambiente..

˚ La revisión y adecuación realista de los criterios de selec-

ción y las metas de cobertura de manera que el programa

se amplíe con cánones claros y conocidos y no de manera

desordenada, siguiendo los parámetros y fines del PPA, sin

discriminación.

• Para mejorar la eficiencia se recomienda:

˚ Establecer sistemas y mecanismos de información confia-

bles y disponibles al público sobre las distintas informacio-

nes que maneja el PPA, incluyendo las beneficiarias, los

montos destinados, sus usos y la evolución de los distintos

indicadores y resultados del Programa. Para ello se puede

usar el Portal del PPA, ya existente en el sitio del MAGFOR.

˚ Incorporar todos los recursos financieros, incluyendo los

provenientes de Venezuela, Taiwán, la Unión Europea y

cualquiera en el Presupuesto General de la República, así

como en los Informes de Liquidación Anual del PGR. De

esta manera, se podrá constatar los niveles de inversión

por familia, los tipos de bonos que se distribuyen, y se evi-

tarán la discrecionalidad y los malos entendidos.

˚ Establecer y hacer público un sistema de monitoreo, segui-

miento y evaluación del Programa que permita conocer de

manera cierta la evolución y los resultados del programa, al

tiempo que se evalúa la eficiencia de la inversión.

• Con relación a la equidad, las recomendaciones se centran

en la necesidad de revisar cómo se está buscando dicha

equidad:

˚ Si se busca empoderar a las mujeres rurales, el Programa

debe revisitar las definiciones y enfoque que está utilizando

para centrarlo en los derechos de las mujeres y no sólo en

su utilización por ser mejores administradoras y más res-

ponsables con los recursos familiares.

˚ La finalidad debe integrar el reconocimiento y la búsqueda

de beneficios directamente para las mujeres como sujetos

con derechos, no sólo como instrumentos para alcanzar

metas gubernamentales.

˚ El empoderamiento de las mujeres pasa por apropiarse

de sus cuerpos y sus vidas, en consecuencia es clave la

incorporación de elementos sobre sus derechos ciudada-

nos, sexuales y reproductivos en los contenidos de trabajo

y capacitación de Hambre Cero. Para ello, se puede coor-

dinar con organizaciones de mujeres y de sociedad civil

con amplia experiencia en estos campos.

˚ Es importante la reflexión colectiva del papel y la respon-

sabilidad de los hombres, así como sus relaciones en la

familia de manera que permita buscar el objetivo que se

plantea el PPA en su diseño inicial de redefinir los roles en la

familia, combatiendo la desigualdad y la violencia.

• La calidad es un elemento fundamental. Por ello, es clave

trabajar en el mejoramiento en el PPA de al menos dos ele-

mentos: la calidad de los bienes que se entregan y la de la

asistencia técnica. Para ello, se recomienda:

˚ Involucrar a las beneficiarias en la selección de los bienes

puesto que son las más interesadas en que sean de ca-

lidad.

˚ Priorizar la adquisición de bienes de manera local, o al me-

nos nacional para evitar costos de transacción y reducir los

riesgos de no adaptación a nuevas condiciones geográfi-

cas y climáticas.

˚ Seguir los procedimientos establecidos por ley para la

compra de bienes y servicios, apegándose a criterios de

transparencia.

˚ Mejorar la asistencia técnica a las beneficiarias, mejorando

las condiciones de trabajo y disposición de recursos – in-

cluyendo transporte, capacitación, medicamentos veteri-

narios, entre otros – así como los criterios de selección y

evaluación al desempeño del personal.

• Es importante generar sinergias entre distintos programas y

agentes que potencien la complementariedad y por lo tanto,

el impacto del PPA para alcanzar los Objetivos del Milenio.

Para lograrlo, se propone:

˚ Promover la coordinación de las diversas instituciones, gru-

pos y organizaciones interesadas en la problemática de

manera que programas de otras entidades dirigidos a la

seguridad y soberanía alimentaria se complementen y po-

tencien, como los de reforestación y obras de protección

ambiental, la reducción del hambre, la merienda escolar, la

educación sanitaria, la prevención de la violencia, la salud

sexual y reproductiva, capacitación productiva, acceso a

agua, etc.

˚ Lograr que dichas coordinaciones sean incluyentes e inte-

gren a actores no gubernamentales, como las asociacio-

nes gremiales, productores, empresarios privados, ONG,

grupos de mujeres, entre otros.

55


54


• Para lograr la permanencia y fortalecimiento de los núcleos

y cooperativas de mujeres creadas a partir del PPA, se reco-

mienda:

˚ Concertar esfuerzos con las organizaciones y movimientos

de mujeres, así como de productores y productoras para

promover la reflexión de las participantes, para identificar

sus necesidades y aspiraciones, así como los mecanis-

mos de participación y organización que puedan respon-

der a ellas.

˚ Generar procesos para la concertación de los intereses y

necesidades de las integrantes de los núcleos y coopera-

tivas que desencadenen la apropiación de los espacios y

la participación crítica.

• La implementación de un programa complementario, que

comparte objetivos, áreas de trabajo, modalidades similares,

como es el APAGRO apoyado por el BID brinda al MAGFOR

una muy buena oportunidad para nutrirse de nuevos elemen-

tos que enriquezcan y fortalezcan el PPA, integrando informa-

ción de referencia para el análisis de la situación inicial, un

sistema de monitoreo y seguimiento, criterios y mecanismos

de contratación, de escogencia y asignación de los bonos,

así como de transparencia. Dicha oportunidad debe poten-

ciarse incorporando al PPA las prácticas útiles y beneficiosas

del APAGRO o PAPA.

• En la implementación del PPA se han encontrado problemas

importantes, pero también con toda seguridad existen expe-

riencias positivas y exitosas que pueden servir de motivación

y ejemplo para que se repliquen en otros lugares. La docu-

mentación y sistematización de dichas prácticas puede brin-

dar elementos valiosos para la redefinición del PPA.

10. Anexo

1. nformación en la página web de la Contraloría General de la

República a la que no se puede acceder.

2. Entrevistas realizadas

Personal de salud de El Sauce y Malpaisillo (León Norte), Dipilto

y Somoto, Rivas y Belén, El Viejo y Chinandega (9 entrevistas)

Policía de León Norte, Chinandega (3 entrevistas)

Técnicos del MAGFOR e INTA de Managua - municipio y depar-

tamento-, Ciudad Sandino, El Viejo, Chinandega - municipio y

departamento-, Dipilto, León, Madriz. (14 entrevistas)

En el nivel nacional del MAGFOR, se tuvo encuentro con el re-

sponsable de Divulgación Nacional y la coordinadora del CED-

OC del MAGFOR para solicitar información oficial. Además de

diversos intentos sin éxito con director de Managua y del Pro-

grama Nacional.

Líderes de organizaciones sociales de Chinandega, Jalapa,

Nueva Segovia, Matagalpa, Managua, Somoto, León, León

Norte, Chontales, El Ayote. (10 entrevistas)

Mujeres beneficiarias de Chinandega, Villanueva, El Viejo, León,

El Sauce, Rivas, Belén, Managua, Ciudad Sandino, Jalapa, Dipi-

lto. (12 entrevistas y 4 grupos focales)

Maridos de beneficiarias de Chinandega, El Viejo, León, El Sauce,

Managua, Dipilto. (6 entrevistas y 2 grupos focales)

57


56


Se hizo indagaciones en alcaldías de Chinandega, Matagalpa y

Managua sobre participación de Alcaldías, pero no sabían mayor

cosa del PPA o el Bono de Patio (6 entrevistados).

11. Fuentes y bibliografía utilizadaAdato, Michelle (2008) Integrating Survey and Ethnographic

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Hambre Cero: Avances y DesafíosTercer Informe de Evaluación del Programa

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Esta publicación del Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas se realizó gracias al apoyo de

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