HARIDUSSEADUSTIKU KAASAJASTAMINELähtealused

HTM2014

SISUKORD

SISUKORD....................................................................................................................................................................... 2HARIDUSSEADUSTIKU KAASAJASTAMISE LÄHTEÜLESANNE........................................................................31. PÕHISEADUS JA HARIDUSÕIGUS........................................................................................................................7

1.1. Sissejuhatus...................................................................................................................................................................71.2. Haridusvaldkonda käsitlevad sätted põhiseaduses................................................................................................71.3. Haridusõigus põhiseaduse paragrahvis 37..............................................................................................................8

2. RAHVUSVAHELISEST ÕIGUSEST, REGIONAALSEST INIMÕIGUSTE KAITSE SÜSTEEMIST JA EUROOPA LIIDU ÕIGUSEST TULENEVAD SUUNISED.....................................................................................11

2.1. Rahvusvahelisest õigusest tulenevad suunised...................................................................................................112.2. Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika.......................................................................................................................122.3. Euroopa Liidu õiguse mõju.......................................................................................................................................13

3. HARIDUSÕIGUS VÄLISRIIKIDES.........................................................................................................................143.1. Ülevaade välisriikide haridusvaldkonna õigusaktidest.........................................................................................14

3.1.1. ROOTSI............................................................................................................................................153.1.2. SOOME............................................................................................................................................163.1.3. NORRA.............................................................................................................................................193.1.4. UUS- MEREMAA...........................................................................................................................203.1.5. SLOVEENIA....................................................................................................................................213.1.6. LÄTI..................................................................................................................................................22

3.2. Välisriikide võrdluse kokkuvõte................................................................................................................................244. KEHTIVATE HARIDUSSEADUSTE ANALÜÜS..................................................................................................25

4.1. Hariduse üldised eesmärgid ja põhimõtted............................................................................................................254.2. Riigi ja kohaliku omavalitsuse pädevus..................................................................................................................254.3. Õppeasutuse asutamine, ümberkorraldamine ja TEGEVUSE lõpetamine......................................................264.4. Tegevusload................................................................................................................................................................294.5. Õppeasutuse põhimäärus/põhikiri ja arengukava.................................................................................................304.6. Õppeasutuse juhtimine..............................................................................................................................................314.7. Õppeasutuse liikmeskond.........................................................................................................................................354.8. Õppurite õigused ja kohustused..............................................................................................................................364.9. Vanemate õigused ja kohustused...........................................................................................................................374.10. Haridust tõendavad dokumendid...........................................................................................................................374.11. Sisehindamine ja välishindamine..........................................................................................................................394.12. Riiklik järelevalve......................................................................................................................................................404.13. Eesti Hariduse Infosüsteem...................................................................................................................................424.14. Täiendavad teemad.................................................................................................................................................43

5. HARIDUSSEADUSTIKU REGULEERIMISALA JA STRUKTUUR...................................................................465.1. Haridusseadustiku reguleerimisala.........................................................................................................................465.2. Haridusseadustiku struktuur.....................................................................................................................................47

5.2.1. HARIDUSSEADUSTIKU ÜLESEHITUS....................................................................................475.2.2. ÜLDOSA EHK HARIDUSSEADUS.............................................................................................475.2.3. HARIDUSSEADUSTIKU ERIOSA..............................................................................................476. HARIDUSSEADUSTIKU KOOSTAMISE TEGEVUSKAVA JA KAASATAVAD OSAPOOLED...................50

2

HARIDUSSEADUSTIKU KAASAJASTAMISE LÄHTEÜLESANNE

Õigus haridusele on põhiõigus, igaüheõigus. Eesti Vabariigi põhiseaduse paragrahvis 37 sätestatud õigus haridusele koosneb isiku õigusest omandada haridust ja sellele vastavast avaliku võimu kohustusest luua tingimused hariduse omandamiseks.

Haridusseadustik

Erinevatel tasemetel ja erinevat liiki hariduse omandamise tingimuste ja korra kirjeldamiseks on seadusandja vastu võtnud 10 seadust:

1) Eesti Vabariigi haridusseadus;2) koolieelse lasteasutuse seadus;3) põhikooli- ja gümnaasiumiseadus;4) kutseõppeasutuse seadus;5) rakenduskõrgkooli seadus;6) ülikooliseadus;7) Tartu Ülikooli seadus;8) huvikooli seadus;9) täiskasvanute koolituse seadus;10) erakooliseadus.

Kõiki neid seadusi kokku saab nimetada haridusseadustikuks.

Haridusseadustiku kaasajastamise lähteülesanne

Haridusvaldkonna seadustest vanimana jõustus Eesti Vabariigi haridusseadus (edaspidi haridusseadus) 30.03.1992. Haridusseadus võeti vastu varem kui Eesti Vabariigi põhiseadus, mis jõustus 03.07.1992. Haridusseadust on alates 1992. aastast muudetud 51 korda. Selle tagajärjel on seadus killustunud, kirjeldab peamiselt erinevate institutsioonide ülesandeid ja ei anna hariduskorraldusele vajalikku raami. Suured õigusvaldkonnad nagu haldusmenetlus, võlaõigus, töösuhted, perekonnaõigus, majandustegevus ja korrakaitse on reguleeritud teiste valdkondade õigusaktides. Nende valdkondade norme ei ole nüüdseks enam vaja haridusvaldkonna õigusaktides korrata. Seega vajab haridusseadustik ja esmalt haridusseadus süsteemset analüüsi, kuidas haridusvaldkonna normid kaasajastada ja muutunud õiguskeskkonnaga loogilisse kooskõlla viia.

Hoopis teises ajas ja õiguskeskkonnas vastu võetud haridusseaduse asemel on üha enam sisulisi küsimusi reguleeritud õppeasutuste liike käsitlevates eriseadustes. Eriseaduste ideoloogiline ja vormiline ülesehitus on olenevalt ajast, millal nad vastu võeti või millal olulisemas osas muudeti, üha enam hakanud üksteistest erinema. Iga suurema muudatusega on kaasnenud mitmes erinevas seaduses üldjoontes sarnase, aga nüanssides erineva regulatsiooni muutmine. Seega tuleb haridusseadustikus ja esmalt haridusseaduses haridusvaldkonna normid korrastada ning mitut haridustaset käsitlevad normid koondada haridusseadustiku üldosasse ehk haridusseadusesse.

Teiste õigusvaldkondade põhimõtteliste muudatuste sobitamine eriseadustesse on omakorda lõhkunud õigusaktide loogilist ülesehitust. Korduvad muudatused nüüdseks enam kui 200 haridusvaldkonna õigusaktis on pannud haridusõiguse kasutaja üha enam olukorda, kus õigusakti üldisest eesmärgist või ideoloogiast on raske aru saada ja rõhuasetus on liikunud mõnele detailsele sättele. Seega on haridusseadustiku kaasajastamise eesmärk ka haridusvaldkonna õigusaktide lihtsustamine.

3

Eesti hariduse sisulise arengu suuna määratleb Eesti elukestva õppe strateegia 2020, mis seab eesmärgiks kõigile Eesti inimestele nende vajadustele ja võimetele vastavate õpivõimaluste loomise kogu elukaare jooksul, et tagada neile isiksusena võimalused väärikaks eneseteostuseks ühiskonnas ning töö- ja pereelus. Kehtiv haridusseadustik keskendub pigem institutsioonidele kui õppijale või haridusele. Strateegia eesmärkide saavutamiseks tuleb haridusseadustiku ja haridusseaduse ülesehitust ning lähenemisnurka muuta 1.

Haridusseadustiku kaasajastamise eesmärk on luua korrastatud ja kasutajale selge õiguslik raam, mis toetab hariduse kui põhiõiguse realiseerimist ja Eesti elukestva õppe strateegias 2020 kokkulepitud eesmärkide saavutamist, tagab haridussüsteemis osalejatele nende õigused, piiritleb kohustused ja vastutuse ning ühildub Eesti, Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õigusega.

Kavandatav haridusseadustik koosneb hariduskorralduse üldisi aluseid reguleerivast haridusseadustiku üldosast ehk haridusseadusest ning sellest lähtudes haridustasemete erisusi täpsustavast eriosast. Üldosa koondab kõigile või mitmetele haridustasemetele ühtsed põhimõtted ja nõuded. Eriosas üldosa teemasid ei dubleerita. Eriosa on võimalik üles ehitada nii ühe seadusena, kus iga haridustase on eraldi välja toodud, kui eraldi igat haridustaset käsitlevate eriseadustena. Senine käsitlus, mille kohaselt hariduse andmine on seotud õppeasutuse kui institutsiooni piiridega, peab liikuma hariduse sisu reguleerimise suunas 2. Asutuste kaupa lähenemine ei võimalda luua piisavalt ühtset, selge struktuuriga õiguslikku vundamenti ühiskonnas kujunenud haridusstrateegilise mõtte elluviimiseks. Koolid oma korralduslike üksikasjadega pole asjad iseeneses, vaid tööriistad hariduse heaks.3 Seega senine institutsioonide põhine haridusseadustiku eriosa asendub pikemas perspektiivis haridustasemetest lähtuva eriosaga.

Haridusseadustiku kaasajastamise lähtealustes on välja pakutud üld- ja eriosa esialgne ülesehitus. Täpsem jaotus, millised praegu eriseadustes sisalduvad sätted on võimalik koondada üldosasse ja millised reguleeritakse erisätetena vastava haridustaseme juures, selgub arutelude ja analüüsi tulemusel.

1 Haridusseadustiku koostamise vajadus on Eesti Koostöö Kogu visiooni „Eesti haridus 2018“ harta ettepanekute hulgas: http://www.kogu.ee/harta-haridusuuenduse-ettepanek-2008/ 2 Eesti Õpilasesinduste Liidu haridusplatvorm: Haridusseadustik on kujundatud asutuste liikide järgi (põhikool, gümnaasium, kutseõppeasutus, rakenduskõrgkool, ülikool, erakool), mis loob organisatsioonilisi tõkkeid lahenduste leidmisele ja rakendamisele (iga asutus võitleb oma kitsa huvi eest). http://www.escu.ee/content/haridusplatvorm Eesti Kaubandus-Tööstuskoja pöördumine Riigikogu kultuurikomisjoni poole: Mitmete tänaste bürokraatlike takistuste algpõhjuseks on koolitüübipõhiselt üles ehitatud haridusseadustik. http://www.koda.ee/public/Failid/Ettepanekud_PGS_18.03.09.pdf 3 Rummo, P.-E., Tehkem teistmoodi haridusseadustik, Õpetajate Leht, 26.03.2010. http://opleht.ee/arhiiv/?archive_mode=article&articleid=3204

4

Üks võimalik haridusseadustiku struktuur

Seos õiguspoliitika arengusuundadega

Haridusseadustiku kaasajastamine haakub Riigikogus 23.02.2011 heaks kiidetud „Õiguspoliitika arengusuundade aastani 2018“ eesmärkidega. Oma otsuses rõhutas Riigikogu muu hulgas, et:

- oluline on tagada stabiilne ja efektiivne õiguskeskkond ning vältida ülereguleeritust;- seadus peab olema selge, lihtne ja täpne tema praktikas rakendatavuse tagamiseks. 4

Haridusseadustiku kaasajastamise ülesandepüstitus on sarnane õiguse kodifitseerimise eesmärkidega. Sarnaselt kodifitseerimisega on ka haridusseadustiku kaasajastamise mõte luua õiguskindlust ja -selgust, lihtsustada õiguse rakendajal regulatsiooni leidmist ja anda samal ajal ülevaatlik pilt kehtivast õigusest tervikuna. Euroopa Sotsiaalfondi inimressursi arendamise rakenduskava prioriteetse suuna „Suurem haldusvõimekus“ meetme „Parema õigusloome arendamine“ raames koostatud programm „Parema õigusloome arendamine“ nimetab teiste valdkondade hulgas haridusõigust.

Haridusseadustiku kaasajastamise lähtealustes:- kirjeldatakse kehtiva haridusseadustiku peamisi probleeme;- selgitatakse põhiseadusest, rahvusvahelisest õigusest ja Euroopa Liidu õigusest tulenevaid ja

haridusseadustikku mõjutavaid suuniseid;- antakse võrdlev ülevaade sellest, kuidas on haridusvaldkonda reguleeritud Eestiga õiguslikult,

kultuuriliselt ja ühiskondlikult sarnastes riikides;- kirjeldatakse uue haridusseaduse reguleerimisala ja ülesehitust;- määratakse eelneva põhjal haridusseaduse eri osade regulatsiooni eesmärk ja eeldatav sisu

ning tuuakse välja peamised otsustuskohad;- määratakse haridusseadustiku edasise väljatöötamise tegevus- ja ajakava ning väljatöötamisse

kaasatavad osapooled.

Haridusseadustiku kaasajastamise lähtealused on haridusseaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse, mõjude analüüsi ning seejärel haridusseaduse eelnõu koostamise aluseks.

4 Riigikogu otsus „“Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018“ heakskiitmine“ 920 OE. Avaldatud elektrooniliselt: http://www.riigikogu.ee/?op=ems&page=eelnou&eid=f0c061f0-ec2c-001e-62ab-b19ab878c7f5&

5

Üldosa

Eriosa

Haridusseadus

AlusharidusPõhiharidusKeskharidusKutseharidusKõrgharidusHuviharidusTäiskasvanuharidus

Lähtealused on käsitletavad ka kodifitseerimise lähteülesandena, mis koostatakse iga valdkonna kodifitseerimise vajalikkuse kohta ning mille käigus kaardistatakse kõik selle valdkonna õigusaktid ja põhilised probleemid, millega kodifitseerimise käigus tuleb tegeleda.5

5 Programm „Parema õigusloome arendamine“. Tegevused. Avaldatud elektrooniliselt: http://www.just.ee/41313

6

1. PÕHISEADUS JA HARIDUSÕIGUS

1.1. SISSEJUHATUS

Põhiseaduse § 10 järgi on põhiseaduse aluspõhimõteteks inimväärikuse ja sotsiaalriigi põhimõtted. Neist põhimõtetest on tuletatavad sotsiaalsed põhiõigused, mille eesmärk on hoida ära sotsiaalsete riskide realiseerumine.6 Laiemalt tähendab see, et riigil on kohustus tagada inimestele inimväärne elu. Konkreetsemalt tekivad riigile erinevad sotsiaalmajanduslikud kohustused. Üks sotsiaalne põhiõigus on õigus haridusele. Alg- ja põhihariduse omandamine on inimväärse elu eelduseks – haridus annab inimesele võimaluse võrdsena ühiskonna elust osa võtta, teha valikuid ning rakendada oma teisi põhi- ja inimõigusi. Oluline on rõhutada, et õigus haridusele on inimõigus ehk igaüheõigus. Õigus haridusele ei sõltu isiku soost, kodakondsusest, rassist, usust, füüsilisest ja vaimsest tervisest. Seega ei ole haridusõiguse puhul küsimust, kas selline õigus eksisteerib. Küll aga on haridusõiguse kui sotsiaalse inimõiguse puhul oluline teada, millised on haridusõiguse piirid ja sisu. Täpsemalt tähendab see vastust küsimusele, milline on riigi positiivne kohustus haridusõiguse tagamisel. Eesti kontekstis tulenevad õiguste ja kohustuste raamid põhiseadusest, rahvusvahelisest õigusest, Euroopa Liidu õigusest ja regionaalsest inimõiguste kaitse süsteemist. Haridusõigust käsitlevad põhiõigused ja -vabadused võib jagada kaheks. Esimesse gruppi kuuluvad põhiõigused, mis käsitlevad haridusõigust otseselt, ning teise gruppi need, mis on haridusõigusega pigem kaudselt seotud.

1.2. HARIDUSVALDKONDA KÄSITLEVAD SÄTTED PÕHISEADUSES

Esimesed viited haridusõigusele on põhiseaduse (edaspidi PS) preambulis, kus viidatakse, et Eesti riigi üks ülesanne on tagada eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilimine. Rahvuse, keele ja kultuuriga on tugevalt seotud haridus. Eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilitamise eesmärki läbi aegade kinnitab, konkretiseerib ja garanteerib lisaks teistele sätetele § 37, mis kohustab riiki tagama hariduse kättesaadavuse.7 Laiemalt võttes on haridus peamiseks mehhanismiks, mille kaudu kultuuri edasi kantakse ning mis annab inimestele võimaluse osaleda kultuuri kandva ühiskonna elus.8

Kõige olulisem haridusõigust käsitlev säte PS-s on § 37, mis sätestab igaühe õiguse haridusele. Lisaks tuleb aga haridusvaldkonna puhul arvesse võtta § 20 lg 2 p 4, mille kohaselt võib alaealiselt võtta vabaduse tema üle kasvatusliku järelevalve sisseseadmiseks või tema toimetamiseks pädeva riigiorgani ette. Haridusõiguslik puutumus siinkohal on riigi kohustus tagada selle alaealise õigus haridusele ka siis, kui temalt on võetud vabadus. Samuti täiendab § 37 PS § 29 lg 3, mille kohaselt on riigil kohustus korraldada kutseõpet. Kutseõppe korraldamine kuulub seega ühe osana haridusõiguse tagamise juurde. Põhiseaduse kommentaarid seletavad, et PS § 29 lõikest 3 tuleneb riigile kohustus kujundada haridus- ja täiskasvanuõppe süsteem, mis tagaks kvalifitseeritud töötajaskonna ning seda ka muutuvas majanduskeskkonnas.9 Samuti tuleb haridusõiguse sisustamisel arvesse võtta PS § 38 ja § 130. PS § 38 sätestab ülikoolide autonoomia põhimõtte. See tähendab, et ülikoolidele tuleb jätta iseotsustusruum. PS § 130 lisab riigi õiguse piirata haridusõigust erakorralise või sõjaseisukorra ajal. PS § 28 lg 4 järgi on puudega inimesed riigi ja kohalike omavalitsuste erilise hoole all. Seda tuleb arvesse võtta ka haridusvaldkonna puhul.

6 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne (2012). § 28, kommentaar 1. Avaldatud elektrooniliselt: http://pohiseadus.ee/ 7 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne (2012). Preambul, kommentaar 16.1.8 J. Holm. Haridusõiguse tagamine kohustusliku hariduse tasemel ja sellele järgnevatel haridustasemetel (2005), lk 4. Avaldatud elektrooniliselt: http://dspace.utlib.ee/dspace/bitstream/handle/10062/1120/holm.pdf;jsessionid=CC2FEFBE0154150D3C1E8B7B380ABAF6?sequence=59 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne (2012). § 29, kommentaar 6.3.

7

Haridusõigus põhiseaduses

1.3. HARIDUSÕIGUS PÕHISEADUSE PARAGRAHVIS 37

Paragrahv 37

Igaühel on õigus haridusele. Õppimine on kooliealistel lastel seadusega määratud ulatuses kohustuslik ning riigi ja kohalike omavalitsuste üldhariduskoolides õppemaksuta.

Et teha haridus kättesaadavaks, peavad riik ja kohalikud omavalitsused ülal vajalikul arvul õppeasutusi. Seaduse alusel võib avada ja pidada ka muid õppeasutusi, sealhulgas erakoole. Laste hariduse valikul on otsustav sõna vanematel.

Igaühel on õigus saada eestikeelset õpetust. Õppekeele vähemusrahvuse õppeasutuses valib õppeasutus.

Hariduse andmine on riigi järelevalve all.

PS § 37 kohaselt on igaühel õigus haridusele. Seega, nagu eespool viidatud, on haridusõiguse näol tegemist igaühe- ehk inimõigusega. See on haridusõiguse tagamisel kõige olulisem põhimõte. Paragrahvist 37 tuleneb aga lisaks veel neli lisapõhimõtet-piirangut.

PS § 37 lg 1 teise lause järgi on õppimine kooliealistel lastel kohustuslik seadusega määratud ulatuses. See tähendab, et seadusandjal on kohustus seadusega kindlaks määrata koolikohustuse vanuseline algus ja lõpp. Samuti on samas lauses kirjas põhimõte, et õppimine riigi ja kohalike omavalitsuse üldhariduskoolis peab olema tasuta. Mõlemad põhimõtted – tasuta haridus ja kohustuslik haridus – on kooskõlas sotsiaalsete põhiõiguste klassikalise teooriaga. See tähendab, et haridusõiguse puhul tekib riigil positiivne kohustus, s.o kohustus

8

PS § 37

PS § 29 lg 3

PS § 20 lg 2 p 4 PS § 28 lg 4

PS § 38

astuda aktiivseid samme, et põhiõigus oleks kõigile tagatud. PS kommentaaride kohaselt hõlmab hariduse definitsioon §-s 37 kõiki haridustasemeid. See tähendab nii alus-, põhi-, kesk- kui ka kõrgharidust. Lisaks on hõlmatud kutse- ja huviharidus. PS kommentaarid viitavad seejuures, et sõltuvalt hariduse tasemest erinevad siiski isiku õiguse ulatus ja sellele vastav avaliku võimu positiivne tegutsemiskohustus.10 Üldreegel on, et mida kõrgem on haridustase, seda suuremad on lubatavad piirangud ja seda väiksemad on avaliku võimu kohustused.11 Sealjuures tuleb silmas pidada ka ühiskonna arenguid.12 See tähendab, et mida arenenum on ühiskond, seda olulisem on haridus. See omakorda tähendab, et seda olulisem on, et haridus oleks kõigile võrdselt kättesaadav. Riigikohtul vastav praktika puudub, kuid Euroopa Inimõiguste Kohus (edaspidi EIK) on selgitanud, et piirdumine üksnes baasteadmiste ja -hariduse omandamise võimalusega on takistuseks isiksuse ja professionaalsele arengule ning mõjutab oluliselt indiviidide heaolu 13. Õigus haridusele ei ole absoluutne, kuid piirangud sellele peavad olema proportsionaalsed ning kandma legitiimset eesmärki.

PS § 37 lg 2 esimese lause kohaselt peavad riik ja kohalikud omavalitsused tagama, et haridus oleks kättesaadav. See tähendab, et koolivõrk peab olema piisav, et kõik kooliealised saaksid ligipääsu haridusele. Teine lause viitab, et seaduse alusel võib avada ja pidada ka teisi õppeasutusi, sealhulgas erakoole. Siin viidatakse taaskord seadusandja kohustusele reguleerida erakoolide ja muude õppeasutuste avamise ja pidamise korda.

PS § 37 lg 3 sätestab aga, et laste hariduse valikul on otsustav sõna vanematel. Praktikas ei tähenda see seda, et vanematel on õigus laps haridusest ilma jätta, vaid seda, et vanemad võivad mõistlikkuse piires valida, millises õppeasutuses nende laps õpib. Valik hõlmab ka küsimust, kas jätta laps näiteks koduõppele. Oluline on vanemliku autonoomia põhimõtte järgimine, kuid seda ei tohi teostada lapse haridusõiguse arvelt. Põhiseaduse kommentaarides viidatakse, et koolikohustuse kehtestamisel võib riik kehtestada kohustuse käia koolis, keelates koduõppe, mis on ajendatud vanemate soovist ise oma lapsi õpetada oma usulistest või filosoofilistest veendumustest lähtuvalt, kuna koolikohustus ei taga isikule mitte ainult teadmisi, vaid integreerib ta ka ühiskonda.

Haridusvaldkonna puhul on oluline, et haridusõigus ning sellega kaasnevad kohustused ja õigused muutuvad sõltuvalt haridustasemest. Haridusõigusega seonduvad küsimused on kõige aktuaalsemad põhi- ja keskhariduse puhul, sest see hõlmab kõige enam inimesi.

10 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne (2012). § 37, kommentaar 3.3. 11 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne (2012). § 37, kommentaar 3.3.12 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne (2012). § 37, kommentaar 3.3.13 EIK Ponomaryovi vs. Bulgaaria 21.06.2011, lk. 57.

9

PS § 37 lg 4 sätestab, et igaühel on õigus saada eestikeelset õpetust. Selles lauses väljendub põhimõte, et lisaks lõikest 2 tulenevale kohustusele piisava koolivõrgu tagamisele on riigil ja kohalikel omavalitsustel kohustus garanteerida eestikeelse õppe võimalus koolides. Lõike 4 teise lause puhul, mis sätestab, et õppekeele vähemusrahvuse õppeasutuses valib õppeasutus, on oluline vähemusrahvuse õppeasutuse definitsioon.

PS § 37 lg 5 sätestab, et hariduse andmine on riigi järelevalve all. See tähendab, et riik peab reguleerima ning kontrollima hariduse kvaliteeti.

PS § 37 elemendid

10

Õpilane

Kool

Riik

KOV

Lapsevanem

PS § 37

Igaüheõigus

Kohustuslikkus

Riigi järelevalve

Kättesaadavus

2. RAHVUSVAHELISEST ÕIGUSEST, REGIONAALSEST INIMÕIGUSTE KAITSE SÜSTEEMIST JA EUROOPA LIIDU ÕIGUSEST TULENEVAD SUUNISED

2.1. RAHVUSVAHELISEST ÕIGUSEST TULENEVAD SUUNISED

ÜRO majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvahelise paktis14 käsitleb haridusõigust artikkel 13. Artikli 13 lõige 1 sätestab haridusõiguse kõige olulisema osa – paktiga liitunud riigid tunnustavad iga inimese õigust haridusele. Lõige 2 annab sellele õigusele täpsemad raamid: algharidus peab olema kõigile kohustuslik ja tasuta (punkt a), keskharidus peab olema kättesaadav ja riik peab toetama inimesi keskhariduse omandamisel vastavalt oma ressurssidele (punkt b), kõrgharidus peab olema samuti kättesaadav kõikidele isikutele (punkt c). Kesk- ja kõrghariduse puhul rõhutab konventsioon, et liikmesriigid peaksid astuma järk-järgulisi samme tasuta kesk- ja kõrghariduse suunas. Artikli 13 lõike 2 punkt e kohustab liikmesriike pidevalt arendama kõigi astmete koolivõrku, kehtestama rahuldava stipendiumide süsteemi ja pidevalt parandama õpetajate materiaalseid tingimusi. Artikli 13 lõikes 3 sisaldub vanemliku autonoomia põhimõte – riikidel on kohustus austada vanemate vabadust valida lastele kool ning tagada oma laste usuline ja kõlbeline kasvatus vastavalt oma veendumustele. Artikli 13 lõige 4 rõhutab, et konventsioon ei piira üksikisikute ja asutuste õigusi luua õppeasutusi. Küll aga peavad need õppeasutused vastama miinimumstandarditele, mille määrab kindlaks riik.

ÜRO lapse õiguste konventsioonis15 on haridusõiguse keskseks sätteks artikkel 28. Artikli 28 lõige 1 kohustab osalisriike tunnustama lapse õigust haridusele. Selleks peab algharidus olema kohustuslik ja kõigile lastele kättesaadav (punkt a). Artikli 28 lõike 1 punkti b järgi peavad osalisriigid soodustama keskhariduse eri vormide arendamist ja tegema need igale lapsele kättesaadavaks. Vajaduse korral peavad riigid selleks rakendama abinõusid ning toetama rahaliselt. Punkti c kohaselt peavad riigid tegema kättesaadavaks ka kõrghariduse. Lõike 2 järgi peavad osalisriigid rakendama vajalikke abinõusid, et distsipliin koolis vastaks lapse inimväärikusele. Artiklit 28 toetavad konventsiooni artiklid 29, 40 ja 23. Artikkel 29 seletab lahti hariduse vajalikkuse lapse arengu seisukohast ning hariduse eesmärgi laiemalt globaalses kontekstis. Artikli 40 lõige 4 sätestab, et riik peab tagama hariduse kättesaadavuse ja kvaliteedi ka lastele, keda kahtlustatakse, süüdistatakse või leitakse süüdi olevat kriminaalseaduse rikkumises. Artikli 23 järgi on riigil kohustus tagada hariduse kättesaadavus ka vaimse või/ja füüsilise puudega lastele.

Eesti on ratifitseerinud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni esimese protokolli16, mis sätestab haridusõiguse. Protokolli artikkel 2 sätestab, et kedagi ei või jätta ilma õigusest haridusele, ehk taaskord on väljendatud põhimõtet, et haridus on inimõigus. Artikli 2 teine lause kohustab riike haridus- ja õpetamiskohustust täites austama vanemate õigust võimaldada lastele haridus, mis on kooskõlas nende usuliste ja filosoofiliste veendumustega.

Parandatud ja täiendatud Euroopa sotsiaalhartas17 on kolm haridusõigust puudutavat sätet. Artikkel 7 käsitleb töösuhtesse astuva lapse vanuse alammäära, tehes erandi lastele, kes teevad kerget tööd, mis ei kahjusta nende hariduse omandamist. Artikkel 7 sätestab samuti, et koolikohustuslikke isikuid ei tohi võtta niisugusele tööle, mis jätab nad ilma võimalusest täiel määral haridust saada. Harta artikkel 10 lisab üldisele haridusõigusele õiguse kutseõppele ning artikkel 17 sätestab, et laste ja noorte sotsiaalse, õigusliku ning majandusliku kaitse üheks osaks on riigi kohustus rakendada vajalikke meetmeid, et noortel ja lastel oleks võimalik omandada haridust. Artikli 17 lõike 2 kohaselt on harta osalisriikidel kohustus tagada lastele ja noortele tasuta alg- ja keskharidus ning soodustada nende regulaarset kooliskäimist.

14 Majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvaheline pakt. – RT II 1993, 10, 13.15 Lapse õiguste konventsioon. – RT II 1996, 16, 56.16 Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni protokollid. – RT II 2010, 14, 55.17 Parandatud ja täiendatud Euroopa sotsiaalharta. – RT II 2000, 15, 93.

11

2.2. EUROOPA INIMÕIGUSTE KOHTU PRAKTIKA

Euroopa Inimõiguste Kohus (edaspidi EIK) on haridusõiguse (esimese protokolli artikkel 2) osas teinud mitu olulist otsust, mida Eestil konventsiooni liikmesriigina tuleb arvesse võtta.18

Otsuses Campbell ja Cosans v. the United Kingdom (1982) tegeles EIK hariduse kontseptsiooni ja õpetamise olemuse defineerimisega ning esitas tõlgenduse, et laste harimine on see protsess ühiskonnas, kus täiskasvanud kannavad oma uskumusi, kultuuri ja teisi väärtusi edasi noortele ning õpetamine või juhendamine täpsemalt viitab teadmiste ülekandmisele ja intellektuaalsele arengule. Teine oluline otsus haridusvaldkonnas on Belgian Linguistic Case (1968), kus EIK kinnitas, et riigil on õigus määrata avalike õppeasutuste õppekeel lähtudes vastava riigi riigikeelest ning õigus haridusele ei tähenda õigust nõuda õppetöö läbiviimist mingis kindlas keeles. Otsuses Kjeldsen, Busk Madsen ja Pedersen v. Taani (1976) analüüsis EIK riigi õigust pakkuda seksuaalõpetust avalikes koolides, kui mõned vanemad leidsid, et see on vastuolus nende usuliste vaadetega. EIK leidis, et riigil on õigus määratleda õppekava sisu ning kuna õppimine ja õpetamine hõlmab alati ideede ja filosoofiate edasiandmist, siis ei ole mõeldav, et õppekavade koostamisel lähtutakse ainult iga lapse vanemate/hooldajate vaadetest. Küsimus sellest, kas esimese protokolli artikkel 2 laieneb ka kõrgharidusele, tõusetus kaasuses Leyla Sahin v. Türgi (2004). EIK leidis, et kuigi artikli 2 esimene lause viitab eelkõige põhi- ja keskhariduse kättesaadavusele, kuulub kõrgharidus siiski olemuslikult haridusõiguse alla. Kohus viitas samuti, et kuna Euroopa Nõukogu on võtnud kasutusele mitmeid meetmeid, rõhutamaks kõrghariduse kättesaadavuse mõju inimõiguste ja põhivabaduste tagamisele ja demokraatiale, siis oleks mõeldamatu järeldada, et artikkel 2 ei hõlma kõrgharidust. Samas rõhutas EIK, et artikkel 2 ei tekita riikidele kohustust rajada kõrgkoole. Kui viimased aga on loodud ja eksisteerivad, siis peab riik tagama isikute juurdepääsu nendele koolidele. Vanemate ja kooli/riigi otsustusõiguse ulatuse küsimusega on EIK tegelenud veel nt AppelIrrgang v. Saksamaa (2009) kaasuses, kus probleemiks oli kohustuslik eetikaõpetus, mis riivas mõnede vanemate religioosseid vaateid. Kaasuses Hasan ja Eylem Zengin v. Türgi (2007) oli küsimuseks islami tõlgendamisele toetuv religiooniõpetus, mis oli vastuolus Alevi usuga. Või nt Folgerø ja Others v. Norra (2007), kus kristlik õpetus vastandati mitte-kristlastest vanemate tõekspidamistega. Kõigi kolme kaasuse puhul selgitas EIK välja, kas riik tagab, et õpilastele antakse teavet ja teadmisi edasi objektiivselt, kriitiliselt ja mitmekülgselt. Kui see nii ei ole, peab riik võimaldama õpilaste vanematel religiooniõpetuse tundidest keelduda. Viimane oluline kaasus on Konrad jt v. Saksamaa (2006), kus EIK tegeles riigi õigusega tagada hariduse kohustuslikkus ja koolikohustuse täitmine, tasakaalustades vanemate õigust jätta oma laps koduõppele. EIK leidis, et riigil on õigus kohustada last käima koolis, kui kool vastab teatud miinimumstandardile ning see on lapse huvides.

2.3. EUROOPA LIIDU ÕIGUSE MÕJU

Euroopa Ühenduse asutamislepingu19 artikli 149 kohaselt aitab ühendus kaasa kvaliteetse hariduse arendamisele, soodustades koostööd liikmesriikide vahel ning vajaduse korral toetades ja

18 EIK kohtupraktika ülevaade on avaldatud elektrooniliselt: http://www.echr.coe.int/Documents/Research_report_cultural_rights_ENG.pdf 19 Euroopa Ühenduse asutamisleping ELT C 321E , 29.12.2006. http://eur-lex.europa.eu/Notice.do?val=441889:cs&lang=et&list=442049:cs,441889:cs,262734:cs,217025:cs,184535:cs,&pos=2&page=1&nbl=5&pgs=10&hwords=euroopa uhenduse asutamisleping~&checktexte=checkbox&visu=#texte

12

täiendades nende tegevust, samal ajal täiel määral respekteerides liikmesriikide vastutust õpetuse sisu ja haridussüsteemide korralduse eest ning nende kultuurilist ja keelelist mitmekesisust. Seega on õpetuse sisu ja haridussüsteemide korraldus liikmesriikide valida ja Euroopa Liidu tasandi regulatsioone hariduse reguleerimiseks reeglina ei anta.

Euroopa Liidu (edaspidi EL) õiguse kontekstis tuleb arvesse võtta Euroopa põhiõiguste hartat. Euroopa põhiõiguste harta muutus siduvaks Lissaboni lepinguga. Põhiõiguste harta sisaldab kahte haridusõigust käsitlevat sätet. Esiteks, artikkel 14 sätestab igaühe õiguse haridusele. Tegemist on klassikalise haridusõiguse kontseptsiooniga, mille kohaselt haridusõigus tähendab eelkõige õigust saada tasuta kohustuslikku õpet. Artikli 14 lõike 3 kohaselt tuleb riigil tagada vabadus asutada haridusasutusi ning vanemate õigus võimaldada lastele oma usuliste, filosoofiliste ja pedagoogiliste veendumuste kohane haridus. Täiendavalt viitab harta artikkel 32, et laste töölevõtmine on keelatud ning töölevõtmisel ei või vanuse alammäär olla madalam kui iga, mil lõpeb koolikohustus. EL-i õigusega on kehtestatud reeglid teise liikmesriigi territooriumil töötava EL kodaniku laste hariduse omandamise kohta (määrus 1612/68/EMÜ) ning õpingute ja koolitusega seotud sätteid sisaldab ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29.11.2009 direktiiv 2004/38/EÜ, mis käsitleb EL kodanike ja nende perekonnaliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil, ning nõukogu 25.11.2003 direktiiv 2003/109/EÜ pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta.20

20 Vt Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne (2012).

13

3. HARIDUSÕIGUS VÄLISRIIKIDES

3.1. ÜLEVAADE VÄLISRIIKIDE HARIDUSVALDKONNA ÕIGUSAKTIDEST

Võrdlusriikide valik

Eesti haridusseadustiku jaotust üldosa seaduseks ja eriseadusteks on mõjutanud Saksa õigus. Haridusseadustiku kaasajastamisel on kavas säilitada haridusseadustiku senine struktuur, kus üldosa on eraldi seaduses ja eriosa kas ühes või mitmes seaduses eraldi. Seetõttu on ka võrdlusriikideks valitud sellised riigid, kus haridusseadus ja selle eriosad on erinevates õigusaktides.

Traditsiooniliselt on võrdlusriikide seas Rootsi ja Soome, mille haridussüsteemi on sarnase kultuuritaustast, regiooni ja rahvusvahelises võrdluses saavutatud heade tulemuste tõttu eeskujuks võetud mitmete hariduskorralduslike muudatuste puhul.

Norra Skandinaavia maana sarnaneb õigusliku reguleerimise osas Rootsile ja Soomele, aga on võrdlusse lisatud seetõttu, et Norra haridusseadustiku ülesehitus sarnaneb kõige enam Eesti praegusele üld- ja eriosa jaotusele.

Uus-Meremaa õigussüsteem on võrdlusriikidest kõige kaugemal kontinentaalsest õigussüsteemist. Samas on Uus-Meremaa hariduskorraldust toodud eeskujuks kui näidet väikesest ja ratsionaalsest süsteemist. Samad märksõnad võiksid olla ka Eesti hariduskorralduse ja haridusseadustiku kujundamise aluseks.

Sloveenia ja Läti on võrdlusriikideks lisatud sarnase lähimineviku tõttu, samuti on mõlema riigi rahvaarv ja seeläbi ka haridussüsteemi kasutajate arv Eestiga võrreldavad.

14

3.1.1. Rootsi

Põhiseadus ja regulatsioonide liigid

Rootsi põhiseadus sätestab, et igaühel on õigus haridusele. Haridusvaldkonda reguleeritakse seadustega (Acts) ja nende alusel antud määrustega (Ordinances).

Haridusseadus

Haridusvaldkonna raamseadus on haridusseadus21 (Education Act). 1990. aastatel toimus Rootsis oluline haridussüsteemi reform, mis hõlmas alusharidust, põhikoole, keskkoole ja täiskasvanukoolituse süsteemi. Reformiga koolide haldamine detsentraliseeriti ja kooli juhtkond suunati ressursipõhiselt juhtimiselt tulemuspõhisele juhtimisele, mida reguleeritakse vähem, aga mille eesmärgid on selgemad. Enam organisatoorseid ja töökorralduslikke küsimusi otsustatakse kohapeal ning kooli juhtkonnal on suurem vastutus ja finantsvabadus kooli tegevuse korraldamisel. Haridusseadus sätestab hariduse üldised õiguslikud põhimõtted ja erinõuded igale koolitüübile ning seda kohaldatakse kõigile haridustasemetele, sealhulgas alusharidusele ja lapsehoiule, gümnaasiumidele, erivajadustega laste koolidele, saami koolidele ja täiskasvanuharidusele. Haridusseadust on mitmel korral muudetud, oluliselt on muutunud alushariduse ja lapsehoiu osa. Selle tulemusel on kooli, lasteaia ja lapsehoiu tegevus enam integreeritud. Lisaks on täpsustatud pedagoogide rolli eelkoolis ja kehtestatud lisaks teiste tasemete riiklikele õppekavadele alushariduse õppekava. 7–16 aastased lapsed on koolikohustuslikud ja peavad omandama vähemalt põhihariduse. Kui lapse vanemad nii otsustavad ja kohalikul omavalitsusel (edaspidi KOV) on pakkuda koolikoht, on õigus alustada kooliteed 6-aastaselt. Alates 2002. aastast hõlmab õigus haridusele ka varjupaigataotlejaid. Neil peab olema ligipääs alusharidusele ja koolisüsteemidele samadel alustel rootslastega. Erivajadustega õpilased on integreeritud tavakoolidesse, välja arvatud enamik kurte lapsi, mitme raske puudega lapsed ja vaimupuudega lapsed, kelle jaoks on erikoolid. Vastavalt õigusaktidele peavad ka ülikoolid arvestama üliõpilaste erivajadustega.

Teised seadused

Haridusseaduse alusel on kehtestatud määrused kohustuslikule kooliastmele (Ordinance on the Compulsory School System), gümnaasiumidele (Ordinance on Upper Secondary School) ja täiskasvanuharidusele (Ordinance on Adult Education). Viimaste muudatustega muutus alusharidus haridussüsteemi iseseisvaks osaks, samad õiguslikud nõudmised kehtivad nii riigi- kui erakoolidele, eraldi on välja toodud erivajadustega õpilaste õigused, samuti õpetajate kvalifikatsiooninõuded, selgemalt on reguleeritud õpetajate ja koolijuhi distsiplinaarpädevus klassiruumis. Kehtestatud on õppekava ja ainekavad eelkoolile, vabaajakeskustele (noortekeskustele), põhikoolile ja gümnaasiumile, hindamissüsteem ning riigikoolides omandatavate teadmiste taseme miinimumnõuded. Haridusseadus sätestab, et iga KOV kehtestab kohaliku koolivõrgu plaani, milles kirjeldatakse iga kooli rahastamine, organisatsioon, areng ja hindamine. Sotsiaalpartnerite roll kutsehariduses on uue seadusega tugevnenud selle kaudu, et iga kutsehariduse õppekava jaoks moodustatakse riiklikud ja kohalikud nõukogud. Nõukogud annavad nõu kutsehariduse kvaliteedi, sisu ja korralduse küsimustes ning kirjeldavad riikliku haridusameti (National Agency for Education) toel diplomite väljundeid, näitlikke tööülesandeid ja lõputööde hindamise nõudeid.

21http://www.ibe.unesco.org/fileadmin/user_upload/Publications/WDE/2010/pdf-versions/ Sweden.pdf

15

Kõrghariduse seadus ja selle rakendusmäärus (Act and Ordinance on Higher Education) kehtestati 1993 peamiselt Bologna protsessi muudatustega arvestamiseks. Reform hõlmas kogu kõrgharidust. Eraldi määrustega on reguleeritud riigikaitsekolledži ja põllumajandusülikooli tegevus.

Kutsehariduses on ka kesk- ja kõrghariduse vahepealsed õppekavad, seahulgas kutseõppe jätkuõppe õppekavad22. Kutseõppe jätkuõpet on pärast rakenduskõrghariduse seaduse (Higher Vocational Education Act) vastuvõtmist üha enam hakanud asendama rakenduskõrgharidus. Rakenduskõrghariduse seaduse eesmärk oli luua kutsehariduse järgse õppe süsteem, mis vastaks tööturu vajadustele. Seaduse alusel anti ka rakenduskõrghariduse määrus (Ordinance on Higher Vocational Education), mis seaduse nõudeid täpsustab.

Laste ja õpilaste diskrimineerimist ja alandavat kohtlemist keelav seadus (Act Prohibiting Discrimination and Other Degrading Treatment of Children and School Pupils) võeti vastu 2006. aastal ning selles sätestati, et ükski laps ega õpilane ei tohi ilma jääda kindlast, selgest ja aktiivsest diskrimineerimiskaitsest. Seaduse kohaselt peavad KOVid ja õppeasutused kasutusele võtma meetmed igasuguse alandava kohtlemise vastu võitlemiseks ja selle ennetamiseks. Seadus sätestab võrdsed õigused lastele ja õpilastele, kes õpivad haridusseaduses nimetatud õppeasutustes. Seaduse eesmärk on ennetada soolisest, etnilisest, religioossest, seksuaalsest orientatsioonist või puudest tulenevat diskrimineerimist ja ahistamist. Diskrimineerimisvastase seaduse (Discrimination Act) eesmärk on kaitsta soolise, transseksuaalse identiteedi, etnilise, usulise, puudest või seksuaalsest orientatsioonist tuleneva või ealise diskrimineerimise eest.

1990. aastatel kasvas erakoolide arv. Alates 1993/94. õppeaastast on õpilastel ja üliõpilastel õigus vabalt valida erinevat tüüpi koole ja kõrgkoole nagu ka erinevat haridusteed. Erakool peab olema haridusameti (National Agency for Education) tunnustatud. KOVid rahastavad riiklikult tunnustatud erakoole vastavalt oma elanikest õpilaste arvule. Iga KOV määrab summa suuruse, võttes arvesse kooli kohustusi ja õpilase vajadusi. Riik toetab mõningaid erakoole ja erakõrgkoolidel on võimalus tegutseda samadel alustel riigikoolidega. Erakoolile riikliku tunnustuse saamine eeldab seda, et erakoolile on antud õigus väljastada riiklikke lõpudokumente või et riigieelarvest toetatakse selle tegevuskulude katmist. Kui erakõrgkool on riiklikult tunnustatud, on selle üliõpilastel õigus taotleda riiklikku õppetoetust.

3.1.2. Soome

Põhiseadus ja regulatsioonide liigid

Soome põhiseaduse kohaselt on kõigil õigus tasuta põhiharidusele. Hariduse omandamise tingimused on kehtestatud seadusega. Avalik võim peab garanteerima igaühele võrdsed võimalused omandada muud haridust vastavalt tema võimetele ja erivajadustele ning võimaluse arendada ennast olenemata oma majanduslikest võimalustest. Põhiseadusega on tagatud teaduse, kunstide ja kõrghariduse vabadus ning ülikoolide autonoomia. Soome riigikeeled on soome ja rootsi keel. Saamidel põlisrahvana ning romadel ja teistel vähemusrahvustel on õigus säilitada ja arendada oma keelt ja kultuuri. Haridusvaldkonda reguleerivad seadused (Acts) ja nende alusel antud valitsuse määrused (Government Decrees) ja määrused (Decrees).

Haridusseadus

Haridusvaldkonna raamseadus on haridusseadus23, mis sätestab koolikohustuse kõigile Soomes elavatele lastele alates 7. eluaastast. Koolikohustus lõpeb, kui on omandatud põhiharidus või 22 https://www.myh.se/In-English/Higher-Vocational-Education-Yrkeshogskolan/ 23 http://www.ibe.unesco.org/fileadmin/user_upload/Publications/WDE/2010/pdf-versions/Finland.pdf

16

möödas on kümme aastat õppimise alustamisest. Kui laps ei suuda puude või haiguse tõttu saavutada põhihariduse eesmärke üheksa aasta jooksul, algab koolikohustus aasta varem ja kestab üksteist aastat. Lapsel on õigus õppida aasta enne koolikohustuse algust eelkoolis. Eelkooli mineku otsustab lapse vanem või eestkostja. Õpetamine ja õpikud ning muud õppematerjalid ja -vahendid peavad olema tasuta. Soomes toimus suurem põhihariduse, keskhariduse ja täiskasvanuhariduse reform 1999. aastal. Reformi tulemusel keskendus õiguslik raamistik enam hariduse eesmärkidele, sisule ja haridustasemetele ning õpilaste õigustele ja kohustustele. Uus õiguslik raamistik on suurendanud KOVide, teiste hariduse pakkujate ja koolide vabadust ning õpilaste valikuvabadust. Oluline muudatus oli ühtluskooli algastme (1.–6. klass) ja keskastme (7.–9. klass) ühendamine, et integreerida põhiharidus tervikuks. Kuni 1990. aastateni oli kõrgharidus oli kitsalt akadeemiline haridus. Rakenduskõrgkoolide (polütehnikumide) asutamisega tekkis traditsioonilise akadeemilise ülikoolihariduse kõrvale praktilise ja rakendusliku suunitlusega kõrgharidusõpe. See oli ka osa suurematest ümberkorraldustest kutsehariduses. Uute haridusvaldkonna õigusaktide kohaselt on õppeasutustel kohustus evalveerida oma tegevusi ja tulemusi.

Teised seadused24

Alusharidus ja lapsehoid (päevahoiukeskused) on reguleeritud lapse päevahoiu seaduses (Act of Children’s Day-care) ning laste koduhoiu ja erahoiu seaduses (Act on Children’s Care at Home and Private Day-care). Päevahoiukeskuste järelevalve on sotsiaalministeeriumi valitsemisalas. Eelkooliharidus 6aastastele lastele on hõlmatud põhihariduse seadusega.

Põhiharidus omandatakse kohustuslikus ühtluskoolis, mille tegevust reguleerivad põhihariduse seadus (Basic Education Act), selle alusel antud põhihariduse määrus ja valitsuse määrus, mis kehtestab põhihariduse üldised eesmärgid ja õppe mahu. Põhiharidust omandatakse 9 aastat ja esimese 6 aasta jooksul korraldab õppetööd enamasti klassiõpetaja.

Keskharidust reguleerib gümnaasiumiseadus (General Upper Secondary Schools Act), selle alusel antud valitsuse määrus ja määrus, mis kehtestab keskhariduse üldised eesmärgid ja õppe mahu.

Kutseharidust reguleerib kutsehariduse seadus (Vocational Education and Training Act) ja selle alusel antud valitsuse määrus. Seadus hõlmab nii noorte kui täiskasvanute kutseharidust ja muid võimalikke kvalifikatsioone. Selle seaduse eesmärk on parandada kutsehariduses omandatavaid oskusi ja kompetentse ning kohandada õpet tööturu vajadustele kooli ja tööandjate suurema koostöö kaudu. Põhihariduse baasil kutseharidust andvad koolid peavad tegema koostööd teiste oma regiooni õppeasutustega. Koostööd peavad tegema ka teised kutsekoolid ja gümnaasiumid ning samuti ülikoolid ja polütehnikumid.

Valitsuse määrus hariduse evalveerimise kohta (Government Decree on Evaluation of Education) muutis riikliku haridusnõukogu (National Board of Education) funktsioone ja viis hariduse evalveerimise nõukogu (Education Evaluation Council) asutamiseni. See on iseseisev haridus- ja kultuuriministeeriumi juurde kuuluv kogu. Määrus reguleerib, et nõukogu korraldab hariduse evalveerimise ülikoolide, haridusnõukogu ja teiste ekspertkogude võrgustiku kaudu. Hariduse evalveerimise nõukogu vastutab välishindamise eest ja haridusnõukogu vastutab õpiväljundite riikliku hindamise eest.

Lastekaitseseaduse (Child Welfare Act) eesmärk on tagada lapse õigused turvalisele kasvukeskkonnale, tasakaalustatud arengule ja erikaitsele. Seaduse kohaselt peavad KOVid tagama, et koolides on psühholoog ja sotsiaaltöötaja, kes toetavad ja nõustavad alus- ja põhiharidust ning vabatahtlikku lisa-aasta õpet läbivaid õpilasi ning suunavad õpilaste arengut takistavate sotsiaalsete ja psühholoogiliste raskuste ennetamist ja kõrvaldamist. Psühholoogi ja 24 http://www.minedu.fi/OPM/Koulutus/koulutuspolitiikka/lait_ja_ohjeet/?lang=en

17

sotsiaaltöötaja teenus peab edendama kooli ja kodu koostööd. Kooliväline tegevus, sh pikapäevarühmad on korraldatud vastavalt põhihariduse seadusele, kus on sätestatud koolivälise tegevuse raamid.

Polütehnikumide seadus võeti vastu 1995. aastal ja esimene polütehnikum loodi 1996. aastal. Seaduse kohaselt on võimalik luua riigi polütehnikume (ülikoolid on riigikoolid, samal ajal kui polütehnikumid olid varem kas KOV või eraomandis). Viimaste 2003. aastal tehtud muudatustega seaduses ja selle alusel antud valitsuse määruses sätestati muu hulgas, et polütehnikumid peavad lähtuma uues ülikooliseaduses tehtud muudatustest.

1990. aastate teisel poolel asendati eraldi igat ülikooli käsitlevad seadused ühe ühise ülikooliseadusega (Universities Act) ja selle alusel antud valitsuse määrusega, mis hõlmas kogu ülikoolide süsteemi. 2004. aastal antud valitsuse määrus ülikooli antavate kraadide kohta (Government Decree on University Degrees) kehtestas Bologna protsessist tuleneva kohustusliku 3-astmelise kraadide struktuuri (välja arvatud meditsiin ja hambaarstiõpe). 2010. aastal vastu võetud uus ülikooliseadus nimetab ülikoolid, mis kuuluvad haridus- ja kultuuriministeeriumi valitsemisalasse. Selle aktiga suurendati ülikoolide autonoomiat seeläbi, et nad asutatakse kas avalik-õiguslike või eraõiguslike juriidiliste isikutena. Valitsuse määrusega kehtestati kõrghariduse evalveerimisnõukogu (Higher Education Evaluation Council) ülesanded ja koosseis ning staatus haridus- ja kultuuriministeeriumi juures tegutseva sõltumatu ekspertide koguna.

Täiskasvanuhariduse seadus (Vocational Adult Education Act) kehtestab kutsekeskhariduse kvalifikatsioonid, muud kutsehariduse kvalifikatsioonid ja spetsialisti kutsekvalifikatsioonid, mida omistatakse kutseeksamite tulemusel ja mis kirjeldavad kompetentse olenemata sellest, millises õppes neid omandatakse. 2006. aastal tehtud muudatustega kehtestati eelkutseõpe (preparatory training) kompetentsipõhiste kvalifikatsioonide omandamiseks, individuaalne õppekava, lõpetamise tingimused ja lepingud kutseeksamite tegemiseks.

Vabaharidusliku täiskasvanuhariduse seadus (Liberal Adult Education Act) määrab kindlaks vabaharidust andvad institutsioonid, sh täiskasvanuhariduskeskused, rahvakoolid, õppekeskused ja suveülikoolid. Seaduse kohaselt on täiskasvanute vabahariduse eesmärk individuaalse arengu toetamine ja elukestva õppe põhimõtete toetamine.

Haridustöötajate kvalifikatsioonide määrus (Decree on the Qualifications of Educational Staff) kehtestab koolijuhtide ja alushariduse, põhihariduse, keskhariduse, kutsehariduse õpetajate ning vabahariduse ja kunstihariduse õpetajate kvalifikatsiooninõuded. Määruses kehtestatakse nõuded klassiõpetajatele, aineõpetajatele ja erivajadustega laste õpetajatele ning õppenõustajatele ja eelkooliõpetajatele. Õpetajaharidus on reguleeritud ülikooliseaduses ja õpetajakoolituse praktilist osa korraldavad ülikoolid ülikooliseaduse alusel.

Võrdõiguslikkuse seaduse (Equality Act) eesmärk on tagada ühiskonnas võrdne kohtlemine ja seda soodustada. Seadus keelab ealise, etnilise, keelelise, usulise, tõekspidamistest, tervisest, puudest või seksuaalsest orientatsioonist tuleneva diskrimineerimise. Seadust kohaldatakse nii hariduses kui ka tööelus.

3.1.3. Norra

Põhiseadus ja regulatsioonide liigid

Norra Kuningriigi põhiseaduses otsest haridusõigust käsitlevat sätet ei ole. Haridusvaldkond on reguleeritud peamiselt seadustega (Acts).

Haridusseadus

18

Haridusvaldkonna raamseadus on haridusseadus25 (Education Act). Haridusseaduse kohaselt on lapsed ja noored kohustatud omandama põhihariduse ja neil on õigus saada avalikku põhiharidust tasuta. Hiljuti pikendati koolikohustuse perioodi haridusseaduses üheksalt aastalt kümnele ja koolikohustuse alguse iga alandati seitsmelt eluaastalt kuuele. Noorel, kes on põhihariduse omandanud, on õigus 3aastasele tasuta keskharidusele. Lisaks on haridusseaduses sätestatud saami laste õigus omandada omakeelset haridust. Erivajadusega õpilastel on õigus saada tugiteenuseid koolikohustuslikkuse perioodil ja need lapsed on integreeritud tavakooli. Eriõppele on õigus lastel, kellel ei ole võimalik oma erivajaduse tõttu tavakoolis piisaval tasemel haridust omandada. KOVid vastutavad hariduse andmise eest lastele, noortele ja erivajadusega täiskasvanutele nii põhi- kui keskhariduse tasemel. 2003. aastal anti täiskasvanutele õigus lasta oma eelnevat õpi- ja töökogemust hinnata, dokumenteerida ja arvestada seda formaalharidussüsteemis keskhariduse õppekava täitmise osana. Lisaks on haridusseaduses ja osaliselt ülikooliseaduses reguleeritud õpetajakoolitus ja õpetajate kvalifikatsiooninõuded. Moodustatud on riiklik õppekavakomisjon, mis annab juhiseid õpetajakoolituse läbiviimiseks.

Teised seadused26

Alusharidus on reguleeritud lasteaedade seaduses (Kindergarten Act), mis sätestab nõuded kõigile koolieelsetele lasteasutustele ja nende töötajatele. Lasteaiad on õppeasutused ja peavad arvestama lapse vanust, arengut, sugu ja sotsiaalset, etnilist ja kultuurilist tausta, sh arvestama saami laste keele ja kultuuriga. 2009. aastal kehtestati õigusaktides igaühe õigus lasteaiakohale.

Täiskasvanuharidus on reguleeritud täiskasvanuhariduse seaduses (Adult Education Act). Seaduse kohaselt on täiskasvanuhariduse eesmärk anda täiskasvanutele võrdne ligipääs teadmistele ja oskustele, mis toetavad ja soodustavad individuaalset arengut, isiklikke saavutusi ja koostööd teiste inimestega tööelus ja ühiskondlikus elus. Seaduse eesmärk on tagada võrdne kohtlemine, näiteks õpe teatud ühiskonnagruppidele, kellel puudub piisav haridus, kellel on suured perekondlikud kohustused või psüühilised või füüsilised erivajadused. Õpet korraldavad KOVid, maakonnad, õppekeskused ja vabatahtlikud organisatsioonid. Need osad, mis puudutavad täiskasvanute põhi- ja keskharidust, on lisatud haridusseadusesse.

Rahvaülikoolid ehk vabaharidus on reguleeritud eraldi seaduses.

Eraldi seaduse (Introduksjonsloven) kohaselt on enamikul Norras elavatel põgenikel ja immigrantidel õigus ja kohustus õppida riigi kulul vähemalt 300 tundi norra keelt ja ühiskonnaõpetust. KOVid, kuhu põgenik või immigrant elama asub, on kohustatud korraldama põgenikule või immigrandile kolme kuu jooksul sisseelamiskursuse. Kursuste maht on kuni 3000 tundi nendele, kes ei ole oma koduriigis eelnevalt saanud kooliharidust ja 850 tundi nendele, kellel on eelnevalt omandatud mingi haridus. Vastutus sisseelamiskursuste korraldamise eest on sotsiaalministeeriumil koostöös KOVidega.

Erakooliseaduse (Act on Private Schools) alusel tunnustatud erakoolid saavad riigi toetust. Erakoolid võivad tegutseda ja olla tunnustatud ka haridusseaduse alusel, aga siis ei saa nad riigieelarvest toetust. Kõrgharidust reguleerib ülikoolide ja ülikooli kolledžite seadus (Act on Universities and Unversity Colleges), mis hõlmab nii avalikke kui erakõrgkoole. Eraldi seadusega on reguleeritud üliõpilaste laenud ja toetused ning üliõpilaste heaoluteenused (ühiselamud, toitlustamine, päevakeskused).

25http://www.regjeringen.no/nb/dokumentarkiv/Regjeringen-Stoltenberg-I/kuf/Andre- dokumenter/Brev/act-relating-to-primary-and-secondary-ed.html?id=420511 26 http://www.ibe.unesco.org/fileadmin/user_upload/Publications/WDE/2010/pdf-versions/Norway.pdf

19

Keskharidusejärgse kutsehariduse seadus (Act on Postsecondary Vocational Education) reguleerib lühikesi (6 kuud kuni 2 aastat) kutsehariduse õppekavasid, mis ei ole kõrgharidustaseme õppekavad. Sellest seadusest tulenevad õppekavad võimaldavad minna täiendava väljaõppeta kohe tööle. 2007. aastal tehtud muudatusega peavad kõik õppeasutused looma sisemised kvaliteeditagamise süsteemid ning neil on võimalus taotleda institutsionaalset akrediteerimist teatud õppevaldkondades, mitte tingimata konkreetsetele õppekavadele. Alates 2010. aastast on kutseõppeasutused riigi haldusalas. 2010. aastal kehtestati kvalifikatsiooniraamistik, varasema õpi- ja töökogemuse arvestamine ning Euroopa ainepunktide süsteemid.

3.1.4. Uus- Meremaa

Põhiseadus ja regulatsioonide liigid

Uus- Meremaal ei ole ühtse dokumendi vormis põhiseadust. Põhiseadusena käsitletav õigusaktide kogu koosneb mitmest erinevat laadi õigusaktist ja regioone käsitlevast lepingust. Haridusvaldkonda reguleeritakse seaduste (Acts) ja seaduse muutmise seadustega (Amendment Acts). Nii on eraldi seadusena välja toodud 1998. aasta haridusseaduse muutmise seadus (Education Amendment Act) ja 2002. aasta kolmanda taseme hariduse reformi seadus (Education (Tertiary Reform) Amendment Act). Lisaks seadustele ja muutmise seadustele antakse hariduse korraldamiseks määruseid (Regulations).

Haridusseadus

Haridusvaldkonna raamseaduseks on haridusseadus27 (Education Act). Haridusseadus sätestab, et haridus on riigi põhi- ja keskkoolides 5–19 aastastele lastele või kuni 21aastastele erivajadusega lastele tasuta. Õppimine on 6–16aastastele lastele kohustuslik.

Teised seadused

Lisaks on seadusega kehtestatud haridusstandardid (Education Standards Act). Väikelaste haridusteenuseid (Education (Early Childhood Services) Regulations) reguleeriv määrus kehtestab tegevusloa andmise tingimused väikelastele teenuste pakkujatele. Eelkooliealistele lastele pakutavaid haridusteenuseid (Education (Playgroups) Regulations) käsitlev määrus kehtestab laste hoiutingimused mängurühmades. Kehtestatud on õppekava, laste arvu, infrastruktuuri, tervishoiu ja turvalisuse ning asutuse juhtimise miinimumnõuded. Miinimumnõuete eesmärk on tagada lapse eest hoolitsemine, tema tervis, mugavus, haridus ning turvalisus riigi loa alusel tegutsevates mängurühmades. Tööstusvaldkonna kutseõppeasutustes reguleerib õppe korraldust eraldi tööstuskutsehariduse seadus.

Kolmanda taseme hariduse ehk kõrghariduse seadust reformiti 2002. aastal. Seaduses on sätestatud tööjõuvajaduse prognooside tegemine ja reguleeritakse rahastamine. Seadusega antakse kutsekojale õigus kehtestada tingimusi eraõppeasutuste asutamiseks ning õppekavade tunnustamiseks ja akrediteerimiseks ning kohustus tagada nende nõuete täitmine.

Eraldi on vastu võetud haridusuuringute nõukogu seadus, mis sätestab selle nõukogu (New Zealand Council for Educational Research) ülesanded.

Hariduse suunised (National Education Guidelines), mis on kehtestatud haridusseaduse alusel, sätestavad hariduse eesmärgid, oodatavad tulemused ja poliitikaeesmärgid, koolidele esitatavad

27http://www.legislation.govt.nz/act/public/1989/0080/latest/DLM175959.html?search=qs_act %40bill%40regulation%40deemedreg_constitution_resel_25_h&p=1&sr=1

20

nõuded, kooli nõukogu rolli käsitlevad juhised, planeerimise, aruandluse ja õppekava nõuded (sh teadmiste, hoiakute ja oskuste kirjeldus), suunised õppekava arendamiseks ning õpetamise, õppimise ja hindamise põhimõtted.

Kooli nõukogu võtab vastu põhikirja, mille raames kooli tegevjuhtkond peab tegutsema. Põhikirjas tuleb arvestada hariduse suunistes esitatud nõudeid ja haridusseaduse nõudeid ning see võib sisaldada kohaliku tähtsusega teemasid, milles on kokku lepitud kooli liikmeskonnaga.

3.1.5. Sloveenia

Põhiseadus ja regulatsioonide liigid

Sloveenia põhiseaduse kohaselt on kõigil kodanikel võrdne õigus haridusele. Haridus on tasuta. Põhiharidus on kohustuslik ja riiklikult rahastatud. Riik peab kõigile kodanikele tagama võimaluse omandada kvaliteetset haridust. Ülikoolid on autonoomsed. Haridusvaldkonda reguleerivad peamiselt seadused (Acts) ja määrused (Decrees).

Haridusseadus

Haridusvaldkonna raamseadus on hariduskorralduse ja rahastamise seadus28 (Organization and Financing of Education Act). Raamseaduses sätestatakse haridussüsteemi eesmärgid, selle korralduse ja rahastamise üksikasjad, õppekavad, õppekavaarendus ja vastutus õppekavade eest, õpikutega seonduv, ekspertkogude ülesanded, struktuur ja pädevus, hariduse omandamist toetavad tegevused, koolinõukogude eesmärk, korraldus ja ülesanded, õppe läbiviimise nõuded, eraomandisse kuuluvate koolieelsete lasteasutuste ja koolide asutamise tingimused. 2007. aastal tehtud muudatustega sätestati, et koolieelsed lasteasutused ja koolid peavad igal aastal oma tegevust hindama.

Teised seadused29

Haridusvaldkonda reguleerivad veel koolieelsete lasteasutuste seadus (Preschool Institutions Act), põhikooliseadus (Elementary School (Basic Education) Act), gümnaasiumiseadus (Gymnasiums Act), kutse- ja tehnilise hariduse seadus (Vocational and Technical Education Act) ning täiskasvanuhariduse seadus (Adult Education Act). Haridusasutuste üle teostatakse järelevalvet kooli järelevalve seaduse (School Inspection Act) alusel.

Lõpueksamite seadus (Matura Act) sätestab riigieksamite ja kutseõppe lõpueksamite üldise sisu, õpilaste õiguse ja vastutuse, hindajate vastutuse ja hindamisprotseduuri.

Kõrghariduse seadus (Higher Education Act) sätestab ühtlase ja akadeemiliselt autonoomse ülikoolisüsteemi alused ning tingimused rakenduskõrgkoolide asutamiseks.

Kutseharidust reguleerivad keskhariduse järgse kutsehariduse seadus (Postsecondary Vocational Education Act) ja kutsekvalifikatsioonide seadus (National Vocational Qualifications Act), mis sätestab kutsete süsteemi, kutsekvalifikatsioonide ning teadmiste, oskuste ja kogemuse tunnustamise.

Erivajadustega laste seadus (Act on the Placement of Children with Special Needs) reguleerib erivajadusega laste hariduse põhimõtted. Muusikakoolide seadus (Music Schools Act) reguleerib avalike ja eraõiguslike muusikakoolide ja tantsukoolide tegevust. 28 http://www.see-educoop.net/education_in/pdf/law_fin_edu-slo-enl-t04.pdf 29 http://www.ibe.unesco.org/fileadmin/user_upload/Publications/WDE/2010/pdf-versions/Slovenia.pdf

21

Kõrgkoolide riigieelarvest rahastamise tingimused on kehtestatud määrusega (Decree on the Public Financing of Higher Education Institutions). Määrus sätestab ülikoolide finantsautonoomia ja kehtib ka erakõrgkoolile, kui sellega on sõlmitud leping avaliku hariduse pakkumiseks.

3.1.6. Läti

Põhiseadus ja regulatsioonide liigid

Läti põhiseaduse kohaselt igaühel on õigus haridusele. Riik peab tagama, et igaühel oleks võimalik omandada tasuta põhi- ja keskharidust. Põhihariduse omandamine on kohustuslik. Haridusvaldkond on reguleeritud peamiselt seadustega (Laws).

Haridusseadus

Haridusvaldkonna raamseadus on haridusseadus30 (Education Law), mis võeti vastu 1991. aastal, taasiseseisvumisprotsessiga kaasnenud üleminekuperioodi käigus. Uus haridusseadus võeti vastu 1998. aastal. Üldhariduse seadus (General Education Law) võeti vastu 1999. aastal, see reguleerib avalike ja erakoolide ning hariduse andmisse kaasatud isikute tegevuse ning õigused ja kohustused. Haridusseadus sätestab hariduse andmise üldpõhimõtted ning võrdsed õigused olenemata sotsiaalsest ja majanduslikust olukorrast, rassist, rahvusest, soost, usulistesse või sotsiaalpoliitilistesse organisatsioonidesse kuulumisest või elukutsest. Need õigused on tagatud riigi ja KOVi poolt. Haridusseadus reguleerib ka hariduse struktuuri ja õppeasutuste liigid. Üldhariduse seadus täpsustas varem, et kooliks ettevalmistus on alates 5. eluaastast kohustuslik, vahepeal sooviti see majanduslikest põhjustest tulenevalt vabatahtlikuks muuta, kuid riik leidis vahendid, et säilitada kohustuslik eelkooliõpe 5- ja 6-aastastele lastele. Kooliks ettevalmistuse peavad korraldama KOVid oma territooriumil. Üheksa aastat põhiharidust on kohustuslik ja avalikes õppeasutustes tasuta. Keskharidus on avalikes õppeasutustes tasuta.

Teised seadused31

Kõrgkoolide seadus (Law on Higher Education Institutions) reguleerib kõrgharidussüsteemi (ülikoolid ja kolledžid). 2000. aasta Bologna protsessist tulenevate muudatustega asendati varasem 5aastane õppekava bakalaureuse- ja magistriõppekavaga. Kutseharidusseadus (Vocational Education Law) reguleerib kutseharidussüsteemi tegevust, juhtimist ja arengut.

Keeleseadus (Law on the Official Language) kehtestab õiguse omandada haridust riigikeeles ja tagab Lätis elavate mittelätlaste õigused ja riigi kohustused.

30 http://izm.izm.gov.lv/laws-regulations/2093.html 31 http://www.ibe.unesco.org/fileadmin/user_upload/Publications/WDE/2010/pdf-versions/Latvia.pdf

22

3.2. VÄLISRIIKIDE VÕRDLUSE KOKKUVÕTE

Võrreldud riikide seas oli nii selliseid, kus õigus tasuta haridusele on põhiseaduses nimetatud, kui selliseid, mis põhiseaduse tasemel õigust haridusele ette ei näe.

Võrdlusesse valiti üksnes sellised riigid, mille haridusseadustikul on nii üld- kui eriosa. Üldossa on koondatud haridussüsteemi üldised põhimõtted ja enamasti ka kohustuslikku haridust käsitlevad sätted, nagu koolikohustuslikkuse iga, samuti õigus tasuta haridusele ning õppevahenditele.

Riigiti erinevad KOVi ja riigi pädevuse jaotused, õppeasutuse ja õppeprotsessi juhtimise tsentraliseeritus või detsentraliseeritus ning muu hulgas ka see, kas lähtuda tuleb riiklikust õppekavast või on õppeasutusel enam võimalust õppeprotsessi ise kujundada. Regulatsioonid erinevad erivajadustega laste hariduse osas. Olenevalt riigist ja erivajadusest omandavad nad haridust kas tava- või erikoolis.

Haridusseadustiku eriosas kasutatakse nii institutsioonipõhiseid kui haridustasemete põhiseid seadusi kombineerituna. Kõikides riikides on eraldi täiskasvanuhariduse seadus ja kutsehariduse seadus. Samuti reguleeritakse põhiharidust ja gümnaasiumide tegevust enamasti institutsioonipõhise, mitte haridustaseme seadusega. Kõrghariduse reguleerimiseks on mõnes riigis kõrghariduse seadus, mõnes riigis ülikooliseadus ja ühes riigis eraldi ka rakenduskõrgharidust pakkuva kõrgkooli seadus.

Eraldi erakooliseadus oli ainult ühes võrdlusesse valitud riigis, teistes riikides on erakoole käsitlevad sätted vastava taseme haridust reguleerivas seaduses koos olenemata kooli omandivormist.

Olenevalt õiguskultuurist varieerub haridusvaldkonna seaduste temaatika lastehoiust kuni keeleteemade ja diskrimineerimiseni. Seetõttu on eriosa seaduste puhul seaduste nimed ja reguleerimisalad riigiti väga erinevad. Mitte ükski võrdlusse valitud riik ei lähtu haridusseadustiku eriosas täpselt haridustasemete liigitusest.

Valdavalt üldosas ehk haridusseaduses ülikoole ja kõrgharidust käsitlevaid norme ei ole ning ülikoole ja nende autonoomiat käsitlevad sätted on eraldi kõrghariduse või ülikooli seaduses.

23

4. KEHTIVATE HARIDUSSEADUSTE ANALÜÜS

4.1. HARIDUSE ÜLDISED EESMÄRGID JA PÕHIMÕTTED

Eesti Vabariigi haridusseaduse (edaspidi HaS32) § 2 kohaselt on haridus õppeprogrammidega ettenähtud teadmiste, oskuste, vilumuste, väärtuste ja käitumisnormide süsteem, mida ühiskond tunnustab ning mille omandatust ta kontrollib. Hariduse põhialustes lähtutakse üldinimlike ja rahvuslike väärtuste, isiksuse, usu- ja südametunnistuse vabaduse tunnustamisest. Hariduse eesmärk on luua soodsad tingimused isiksuse, perekonna, eesti rahvuse, samuti rahvusvähemuste ja Eesti ühiskonna majandus-, poliitilise ning kultuurielu ja loodushoiu arenguks maailma majanduse ja kultuuri kontekstis, kujundada seadusi austavaid ja järgivaid inimesi ja luua igaühele eeldused pidevõppeks.

Koolieelse lasteasutuse seaduses (edaspidi KelS) sätestatud põhiülesanne on koolieelse lasteasutuse põhiülesanne, mitte alushariduse põhiülesanne, põhikooli- ja gümnaasiumiseaduses (edaspidi PGS) on toodud õppeasutuste eesmärgid ja õppe korraldamise põhimõtted, rakenduskõrgkooli seadus (edaspidi RakKKS) ja ülikooliseadus (edaspidi ÜKS) kirjeldavad õppeasutuse ülesandeid, aga mitte vastava taseme hariduse eesmärki. Kutseõppeasutuse seadus (edaspidi KutÕS) kui kõige värskem uuendatud terviktekst kirjeldab kutseõppe eesmärki.

Haridusseaduse kaasajastamisel tuleb kokku leppida ja kaasajastada hariduse laiem eesmärk, mida kokkuvõtlikult kirjeldab Eesti elukestva õppe strateegia 2020: kõigile Eesti inimestele on loodud nende vajadustele ning võimetele vastavad õpivõimalused kogu elukaare jooksul, et tagada neile isiksusena väärika eneseteostuse võimalused ühiskonnas, töö- ja pereelus. Strateegias on esile toodud:1. Muutunud õpikäsitlus. Iga õppija individuaalset ja sotsiaalset arengut, kriitilist mõtlemist, loovust ja ettevõtlikkust arendavat õpikäsitust rakendatakse kõikidel haridustasemetel ja -liikides. 2. Pädevad ja motiveeritud õpetajad ning koolijuhid. Õpetaja/õppejõu ja koolijuhi töö hindamine ja tasustamine on vastavuses nende ametikohtadele esitatavate nõuete ja töö tulemuslikkusega. 3. Elukestva õppe võimaluste ja töömaailma vajaduste vastavus. Kvaliteetsed, paindlikud ja mitmekesiste valikutega ning tööturu arenguvajadusi arvestavad õppimisvõimalused ja karjääriteenused on suurendanud erialase kvalifikatsiooniga inimeste arvu erinevates vanuserühmades ja Eesti eri regioonides. 4. Digipööre elukestvas õppes. Õppimisel ja õpetamisel rakendatakse kaasaegset digitehnoloogiat otstarbekamalt ja tulemuslikumalt, paranenud on kogu elanikkonna digioskused ning tagatud on ligipääs uue põlvkonna digitaristule. 5. Võrdsed võimalused elukestvaks õppeks ja õppes osaluse kasv. Kõigile on loodud võrdsed võimalused elukestvaks õppeks.

4.2. RIIGI JA KOHALIKU OMAVALITSUSE PÄDEVUS

HaSi §-d 5–7 sätestavad loetelu seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu ja kohaliku omavalitsuse pädevusest haridussüsteemi juhtimisel. Valdav osa pädevustest on praegu sätestatud ka kehtivates eriseadustes reeglina koos vastavate volitusnormidega. Lisaks on eriseadustes esitatud rida riigi ja kohaliku omavalitsuse pädevuses tegevusi, mida ei ole HaSi loetletud.

Täiskasvanute koolituse seadus (edaspidi TäKS) § 6 sätestab Vabariigi Valitsuse ülesanded, § 7 kohaliku omavalitsuse ülesanded ja § 61 Täiskasvanuhariduse Nõukogu ülesanded. TäKS § 10

32 Õigusaktide ametlikud lühendid tulenevad Riigi Teatajast https://www.riigiteataja.ee/lyhendid.html

24

sätestab deklaratiivselt HTM ülesandena täiskasvanute koolituse üldise koordineerimise korraldamise. KelS § 10 sätestab kohaliku omavalitsuse kohustuse tagada võimalus käia oma teeninduspiirkonna lasteasutuses ja § 14 sätestab kohustuse luua võimalused arenemiseks ja kasvamiseks elukohajärgses lasteasutuses. PGS § 7 sätestab kohaliku omavalitsuse kohustuse tagada põhihariduse kättesaadavus koolikohustuse täitmiseks ja tagada põhikooli riiklikule õppekavale vastava põhihariduse omandamise võimalus koolikohustuslikele lastele ning põhikooli riikliku õppekava täitmiseks vajalike kvalifitseeritud õpetajate ja õppekeskkonna olemasolu. PGS § 71 sätestab riigi ja kohaliku omavalitsuse ülesanded üldkeskhariduse kättesaadavuse tagamiseks. KutÕS § 3 sätestab kooli ülesanded ja kohustused kutseõppe korraldamisel, mis osaliselt kattuvad riigi ja kohaliku omavalitsuse ülesannetega (nt § 3 lõige 3 sätestab riigi kohustuse tagada kutseõppe kättesaadavus kõigis maakondades).

Haridusseaduse kaasajastamisel tuleb aluseks võtta põhiseadusest tulenevad hariduskorralduse eesmärgid ning kirjeldada erinevate osapoolte õigused ja kohustused koosmõjus teiste põhiseaduse normidega, sh §-s 154 sätestatud kohaliku omavalitsuse autonoomia aspektiga. Haridusseadus peab andma üldised raamid, mida eriseadustes on võimalik vajaduse korral täpsustada. Kehtiv haridusseadus sellist lähenemist ei toeta.

4.3. ÕPPEASUTUSE ASUTAMINE, ÜMBERKORRALDAMINE JA TEGEVUSE LÕPETAMINE

Õppeasutuste õiguslik vorm ja nende asutamine ning õppeasutusele tegevusloa (koolitusloa) andmine on sätestatud vastava õppeasutuse liigi tegevust reguleerivas seaduses (PGS §-d 61–95; KutÕS §-d 5–7; KelS § 4 lg 1, §-d 11–13; RakKKS §-d 3–5; erakooliseaduse (edaspidi EraKS) §-d 2 – 5, § 6, §-d 9–10; ÜKS §-d 5–9).

Õppeasutuse asutamine

HaS § 3 lõige 2 loetleb haridusasutuste liigid (mitteammendava loeteluna), §-d 19–26 kordavad kooli liikide loetelu, nimetades vaid nendes omandatava haridustaseme (samas KelS § 5 lg 1 liigitab koolieelse lasteasutuse omakorda veel kolmeks liigiks) ja §-d 29 ja 30 viitavad õigusliku seisundi osas asutajale ja asutuse põhikirjale või põhimäärusele. Vastavaid õppeasutuse liike käsitlevates seadustes on asutamise ja koolitusloaga seonduvad sätted reguleeritud erinevalt. Mõnedes seadustes reguleeritakse asutamist käsitlevates sätetes õppeasutuse õiguslik vorm (RakKKS, KelS, ÜKS, EraKS), mõnedes nimetatakse kooli asutaja (KutÕS, PGS), mille kaudu on mõistetav ka õiguslik vorm. Asutamisega seotud sätetes on mõnede õppeasutuste puhul sätestatud nõuded õppeasutuse põhimäärusele või põhikirjale (EraKS, KutÕS), mõnel puhul on kooli dokumendid sätestatud eraldi peatükina koos teiste õppeasutuse pidamiseks vajalike dokumentide loetelu ja nendele kehtestatud nõuetega.

Valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste asutamist reguleerib Vabariigi Valitsuse 08.10.1996 määrus nr 244 „Valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste moodustamise ja ümberkorraldamise ning nende tegevuse lõpetamise kord“, mille punkt 2 sätestab erisuse haridusasutuste asutamisel – „Riigiharidusasutuste moodustamise ja ümberkorraldamise ning nende tegevuse lõpetamise kord on kindlaks määratud haridusseadusega, mõnd liiki haridusasutuste kohta käivate eriseadustega ja nende alusel antud Vabariigi Valitsuse või haridus- ja teadusministri määrustega, samuti nende haridusasutuste põhikirjadega. Käesolev kord reguleerib nende haridusasutuste moodustamist ja ümberkorraldamist ning nende tegevuse lõpetamist niivõrd, kuivõrd loetletud aktidega ei ole sätestatud teisiti.“

25

Kohaliku omavalitsuse hallatava asutuse asutamise pädevus on sätestatud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 35 lõikes 2 – „Valla või linna ametiasutuse hallatava asutuse asutamise ja selle tegevuse lõpetamise otsustab volikogu. Hallatava asutuse põhimääruse, struktuuri ja koosseisu kinnitamine ning muutmine toimub volikogu poolt kehtestatud korras. Valla või linna ametiasutus ja ametiasutuse hallatav asutus registreeritakse riigi ja kohaliku omavalitsuse asutuste registris.“

Tsiviilseadustiku üldosa seaduse (edaspidi TsÜS) § 25 lõike 1 kohaselt asutatakse eraõiguslik juriidiline isik selle juriidilise isiku liigi kohta käiva seaduse alusel ja sama paragrahvi lõike 2 kohaselt asutatakse avalik-õiguslik juriidiline isik selle juriidilise isiku kohta käiva seaduse alusel.

Haridusseaduse kaasajastamisel on oluline arvestada õppeasutuste asutamise erisusi võrreldes teiste sama tüüpi asutuste või juriidiliste isikutega ning need erisused nii asutaja kui asutamise tingimuste osas ka kirjeldada. Viidatud riigiasutuste määrus on vastu võetud eelmisel sajandil, samas valmistatakse ette nii uut Vabariigi Valitsuse seadust kui ka avaliku sektori institutsioone laiemalt käsitlevaid muudatusi. Nendega arvestamine võimaldaks kavandada kaasaegsemaid ning tulevikku vaatavaid lahendusi ka haridusseadusesse. Üldised haridusasutuse, õppekorralduse või kvaliteedi nõuded omandivormist sõltuvalt ei erine. Tuleb hinnata, millised on omandivormist tulenevad erisused ning kas erinevaid asutusi või juriidilisi isikuid käsitlevates regulatsioonides on üldse vaja haridusasutustega seoses erisusi teha. Haridusseaduses kui raamseaduses on mõistlik reguleerida õppeasutuse asutamisega seotud üldised nõuded. Üks võimalus on õppeasutuse asutamist ja õigusliku vormi käsitlev regulatsioon üles ehitada senini kasutusel oleva kooli pidaja mõiste kaudu. Kooli pidajaks võib olla riik, kohalik omavalitsusüksus, äriregistrisse kantud aktsiaselts või osaühing, mittetulundusühing või sihtasutus. Õppeasutus tegutseb juriidilise isiku majandusüksusena (ettevõte TsÜS § 661 kohaselt on majandusüksus, mille kaudu isik tegutseb) või valitsusasutuse hallatava riigiasutusena või kohaliku omavalitsuse asutusena.

Tsiviilseadustiku üldosa seaduse (edaspidi TsÜS) § 25 lõike 2 kohaselt asutatakse avalik-õiguslik juriidiline isik selle juriidilise isiku kohta käiva seaduse alusel. Selles osas, kas igal avalik-õiguslikul ülikoolil peab olema oma seadus või võib ühte seadusesse koondada mitme avalik-õigusliku juriidilise isiku asutamise, on erinevatel aegadel olnud erinevad seisukohad. Igal juhul puudub vajadus reguleerida haridusseaduse üldosas avalik-õiguslike ülikoolide asutamise, ümberkujundamise ja tegevuse lõpetamisega seonduvat, sest see teema on ülikooli või ülikoole käsitleva seaduse reguleerimisalas.

Õppeasutuse liike käsitlevates seadustes on erinev õppeasutuse nime regulatsioon (nt KutÕS § 7: „Kooli nimi ei tohi olla eksitav“, HaS § 191 lg 1: „Õppeasutuse nimi ei või olla õppeasutuse eesmärgi, tegevuse, kooli pidaja ega õigusliku vormi seisukohalt eksitav“, EraKS § 3 lg 2: „Erakooli nimi ei või olla eksitav erakooli eesmärgi, tegevuse, pidaja ja õigusliku vormi osas“). Vastavalt TsÜS § 30, mis reguleerib juriidilise isiku nime, on juriidilisel isikul nimi, mis eristab teda teistest juriidilistest isikutest. Nime vastavus seaduses sätestatule on kooli asutaja või tegevusloa (koolitusloa) andja kaalutlusotsus.

Haridusseaduse kaasajastamisel saab anda ühtsed alused õppeasutuse nime valimiseks. Aeg-ajalt tuleb nimevaidlusi ette ning sama valdkonna teenust pakkuvate institutsioonide puhul teevad ühtsed nõuded nii kooli asutaja kui õpilaste jaoks asja selgemaks.

Õppeasutuste ümberkorraldamine ja nende tegevuse lõpetamine

HaS õppeasutuste tegevuse lõpetamise ja ümberkorraldamisega seonduvat ei reguleeri. Küll aga on teistes haridusvaldkonna õigusaktides teatavaid piiranguid ja erisusi võrreldes teiste samas juriidilises vormis tegutsevate asutustega.

26

Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus ei sätesta kohaliku omavalitsuse asutuste ümberkorraldamise ja nende tegevuse lõpetamisega seotut, vaid jätab regulatsiooni kohaliku omavalitsuse volikogu kehtestada.

PGS, huvikooli seadus (edaspidi HuviKS), KutÕS ja RakKKS sätestavad õppeasutuse tegevuse lõpetamisele piirangu pärast õppeperioodi lõppu või kahe õppeperioodi vahelisel ajal. Kõik vaadeldavad seadused esitavad õppeasutuste ümberkorraldamise viisidena ühinemise, liitmise, eraldamise ning ühe viisina nimetavad PGS, KutÕS ja KelS lisaks õppeasutuse tegutsemise vormi muutmise (põhikool, koolieelne lasteasutus ja põhikool, gümnaasium ja kutseõppeasutus jne). Riigiasutustel on seega tegemist erisustega võrreldes Vabariigi Valitsuse 08.10.1996 määrusega nr 244 „Valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste moodustamise ja ümberkorraldamise ning nende tegevuse lõpetamise kord“. HuviKS sätestab huvikooli ümberkorraldamisena vaid ühinemise ja jagunemise, andes selle täpsema korra kehtestamise pädevuse kooli pidajale. KelS § 34 sätestab koolieelse lasteasutuse tegevuse lõpetamise alused, milleks on kohaliku omavalitsuse volikogu otsus, mille kohaselt on koolieelse lasteasutuse tegevus muutunud ebaotstarbekaks või puudub lasteasutusel kuue kuu jooksul koolitusluba. Alused tegevuse lõpetamiseks sätestab ka EraKS § 24.

PGS, HuviKS, KutÕS, KelS ja EraKS sätestavad kohustuse teavitada õpilasi, lapsevanemaid, töötajaid ning Haridus- ja Teadusministeeriumi (põhikooli ja gümnaasiumi ning koolieelse lasteasutuse korral ka õppeasutuse asukohajärgset maavanemat) eelseisvast tegevuse lõpetamisest, kuid teavitamise tähtajad on iga kooli liigi puhul erinevad. Nt PGS § 80 lg 3 kohustab teavitama ette vähemalt 5 kuud ja EraKS § 24 lg 2 vähemalt 4 kuud. Ei ole selge, millega on sellised erisused põhjendatud.

Kõik õppeasutuse liike käsitlevad seadused sätestavad kooli pidaja kohustuse õppeasutuse tegevuse lõpetamise korral tagada õpilastele võimalus õpingute jätkamiseks. Selle nõude realiseerimine praktikas on ennekõike erakoolide puhul olnud ebaühtlane.

PGS § 81 ja KutÕS § 50 sätestavad võimaluse anda riigiasutusena tegutseva õppeasutuse pidamine üle vallale või linnale või kohaliku omavalitsuse asutusena tegutseva õppeasutuse teisele vallale või linnale. Üleandmine toimub riigi ja kohaliku omavalitsuse üksuse või kohaliku omavalitsuse üksuste vahelise halduslepinguga. Seaduses sätestatakse ka halduslepingu peamised tingimused. RakKKS § 311 sätestab rakenduskõrgkooli ühinemise avalik-õigusliku ülikooliga. Ühinemiseks sõlmitakse ülikooli ja rakenduskõrgkooli valitsemisala ministri vahel leping, mille kohustuslikud tingimused on sätestatud seaduses. Üleandmisega kaasnevad õigusjärgluse ja õiguste-kohustuste ülemineku küsimused.

Haridusseaduse kaasajastamisel tuleb hinnata, millised on erinevat tüüpi õppeasutuse ümberkorraldamise, pidamise üleandmise ja tegevuse lõpetamise erisused nii haridusvaldkonna sees kui võrreldes teistes valdkondades tegutsevate sama liiki juriidiliste isikute või asutustega. Õppeasutuse liigist mitteolenevad normid on mõistlik koondada üldosasse ja neid eriseadustes enam mitte korrata.

4.4. TEGEVUSLOAD

Õppeasutuse liikide tegevust reguleerivad seadused sätestavad kolm erinevat loa liiki, mis on õppeasutuse tegevuse alustamise aluseks:

1) koolitusluba (EraKS, PGS, KelS);2) õppe läbiviimise õigus (ÜKS, RakKKS, KutÕS, EraKS);3) registreerimine (HuviKS, EraKS).

27

Erakoolile väljastab haridus- ja teadusminister koolitusloa, mis on õppetöö läbiviimise aluseks koolitusloal märgitud õppekava alusel ja omavalitsusüksuse territooriumil. Tegemist on loakohustusega tegevusalal tegutsemise õiguse andva tegevusloaga majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse (edaspidi MtSÜS) mõistes. Kehtivas EraKS nimetatakse luba koolitusloaks, MtSÜSi jõustudes nimetatakse erakoolile antavat koolitusluba tegevusloaks. MtSÜS jõustub 2014. aasta 1. juulil ning sätestab majandustegevuse kasutamise vabaduse üldised tingimused ja korra, sh tegevuslubade väljaandmise üldised alused. Seega kohalduvad nimetatud seaduses sätestatud õigused ja kohustused ka erakoolidele, arvestades eriseadusest tulenevaid erisusi. Munitsipaalõppeasutusele väljastatakse samuti koolitusluba (PGS § 63, KelS § 12). Reguleeritud on loa taotlemisel esitatavad dokumendid, loa menetlemise tähtaeg, loa kehtivusaeg ja loa väljastamisest keeldumise alused.

Kutseõppeasutusele antakse enne õppe alustamist õppe läbiviimise õigus (KutÕS § 8). Rakenduskõrgkoolile ja ülikoolile antakse samuti õppe läbiviimise õigus (RakKKS § 161 ja ÜKS § 223). Sisuliselt on õppe läbiviimise õiguse näol tegemist koolitusloa analoogiga, mis antakse esmalt kooli asutamisel enne kavandatava õppetegevuse algust ja ka õppe läbiviimise õigust omavas õppeasutuses kutseõppe avamisel uues õppekavarühmas või kõrghariduse tasemel uues õppekavagrupis. Kutseõppeasutusele, rakenduskõrgkoolile ja ülikoolile õppe läbiviimise õiguse andmine on sätestatud mõnevõrra erinevalt haridustasemest ja institutsiooni tüübist lähtuvalt, kuid kõigi kolme protseduuri sätestatud osad on taotluse ja selles sisalduvate andmete ja lisadokumentide esitamine, õppe läbiviimise õiguse andmise tähtaeg ja selle pikendamine, õppekavale ekspertiisi korraldamine ja taotluse rahuldamata jätmine.

Huvikoolidele sätestab HuviKS § 6 koolitusloa asemel kohaliku omavalitsuse asutusena tegutseva huvikooli registreerimise. Registreerimismenetlus on analoogne koolitusloa menetlusega: sätestatakse tähtaeg taotluse esitamiseks, nõutavad dokumendid, taotluse läbivaatamise tähtaeg ja registreerimisest keeldumise alused. Seega on ka siinkohal tegemist eespool kirjeldatud loamenetlusega, mida seadus nimetab erineva terminiga.

Haridusseaduse kaasajastamisel on tegevuslubade osas juba regulatsiooni välja töötades võimalik silmas pidada nii MtSÜSi kui haldusmenetluse seadust. Eelduslikult on uus regulatsioon nii seaduse rakendajale kui eelnõu koostajale lihtsam kui senine olukord, kus teiste õigusvaldkondade suurte muudatustega lisandunud nõuded on tulnud mingil moel olemasolevasse regulatsiooni sobitada. Samuti puudub vajadus reguleerida haridusvaldkonna seaduses menetlust, mis ei erine üldisest haldusmenetlusest. Haridusvaldkonna seadus toob välja erisused võrreldes üldise menetlusega ja ülesehituselt toetab korrektset haldusmenetlust. On aga tõenäoline, et igal haridustasemel säilivad erisused, mida endiselt tuleb reguleerida eriseadustes. MtSÜSiga lisanduv tegevusloa mõiste tekitab ka küsimuse, kas erinevatel haridustasemetel tegevusloale erinevate nimetuste andmine on põhjendatud. Tuleb kaaluda, kas ümberkorraldustele kuluv ressurss õigustab saavutatavat tulemust.

4.5. ÕPPEASUTUSE PÕHIMÄÄRUS/PÕHIKIRI JA ARENGUKAVA

Õppeasutuse põhikiri/põhimäärus

Haridusvaldkonna seadustes kattub valdav osa õppeasutuse põhikirja või põhimääruse nõuetest (nimi, struktuur, juhtimine, organite pädevus, õppe- ja kasvatuskorralduse alused, laste ja vanemate õigused ja kohustused, õpetajate ja teiste töötajate õigused ja kohustused jne). Erinevad on eri õppeasutuse liikidele omased kogud nagu üliõpilasesindus või hoolekogu. Kutseõppeasutusel puuduvad põhimääruse nõuded (KutÕS § 6), seevastu on erakooli põhikirja sisule (EraKS § 6) sätestatud põhjalikud nõuded.

28

Haridusseaduse kaasajastamisel on otstarbekas põhikirjale ja põhimäärusele esitatavad üldised nõuded tuua haridusseadusesse. Muu hulgas võib praeguste nõuete ülevaatamisel selguda, et mõnest nõudest on mõistlikum loobuda või mõni tuleks lisada. Erakoolide puhul jääb alles nõue, mille kohaselt erakoolil kui majandusüksusel peab olema erakooli pidaja põhikirjast (äriühingu, mittetulundusühingu või sihtasutuse põhikiri) eraldi põhikiri. Selle eesmärk on tõsta teadlikkust kooli õppe- ja kasvatustegevusest, kooli juhtimisest, õpilaste ja vanemate õigustest ja kohustustest ning muudest kooli tegevusega seotud olulistest küsimustest.

Õppeasutuse arengukava

Kehtivas õiguses on arengukava nõue esitatud EraKS §-s 7, RakKKS § 9 lg 4 p-s 2, KutÕS §-s 6, PGS §-s 7 ja KelS §-s 91. ÜKS § 14 lõikes 3 märgitakse nõukogu pädevusena ülikooli arengukavade vastuvõtmine ja nende esitamine teadmiseks haridus- ja teadusministrile. Huvikoolilt ja täiskasvanute koolitusasutuselt arengukava ei nõuta.

Vabariigi Valitsuse 13.12.2005 määruses nr 302 „Strateegiliste arengukavade liigid ning nende koostamise, täiendamise, elluviimise, hindamise ja aruandluse kord“ on sätestatud, et organisatsioonipõhine arengukava on ministeeriumi hallatava riigiasutuse strateegilisi aluseid, organisatsiooni hetkeolukorra analüüsi ja arendustegevusi, sh tegevusvaldkondade hetkeolukorra analüüse, tegevusvaldkondade strateegilisi eesmärke, tegevusvaldkondade meetmeid ja finantsplaani sisaldav arengukava. Nõuded arengukava sisule, tähtaeg (seotud riigieelarve strateegia koostamisega 3+1 aastat), kinnitamine ja aruandlus on sätestatud samas määruses. Välja on töötatud uus riigieelarve seaduse eelnõu, mis samuti käsitleb riigiasutuste arengukavasid.

Haridusseaduse kaasajastamisel tuleks haridusseaduses sätestada, et õppeasutusel peab olema arengukava ning vajaduse korral esitada selle põhinõuded ning tähtaja, kinnitamise, kooskõlastamise ja avalikustamise nõuded. Erisusi erinevate õppeasutuste arengukavade põhinõuetes ei ole ja neid ei ole ilmselt otstarbekas ka tekitada.

Riigikoolide puhul tuleb hinnata arengukavade seost Vabariigi Valitsuse 13.12.2005 määrusega nr 302 „Strateegiliste arengukavade liigid ning nende koostamise, täiendamise, elluviimise, hindamise ja aruandluse kord“. Tuleb kaaluda selle regulatsiooni laiendamist ka riigikoolide arengukavadele ja vajaduse korral sätestada erisused.

4.6. ÕPPEASUTUSE JUHTIMINE

Nii õppeasutuse juhi kui õppeasutuste eriseadusega ette nähtud kogude ülesanded, moodustamine ja otsused võivad osutuda haridusseaduse reguleerimisobjektiks, kui on võimalik tuua välja nende ühisosa. On selge, et praegune seis, kus õppeasutuse tegevuse korraldamiseks annavad juhiseid hoolekogu, õppenõukogu, pedagoogiline nõukogu, nõukogu, nõunike kogu ja ülikoolis lisaks kuratoorium, on põhjendamatult kirju. Teataval määral on ühtlustamine võimalik – kasvõi eristades õppeasutuse liikmeskonnast ja välistest liikmetest moodustatud kogud. Edasine konkreetse kogu ülesannete täpsustamine ja otsuste õiguslik kaal võib olla mõistlikum reguleerida eriseadustes.

Õppeasutuse juht

HaS § 32 sätestab, et haridusasutust juhib juhataja, direktor või rektor ning viitab, et õppeasutuse juhi määrab ametisse omanik, kui haridusasutuse põhikiri ei sätesta teisti. Sama sätte lõike 2 kohaselt tegutseb haridusasutuste hoolekogu, kuratoorium, volikogu, õppe- või

29

teadusnõukogu oma põhimääruse või õppeasutuse põhikirja alusel. Nimetatud paragrahv on pigem deklaratiivne, ei reguleeri sisuliselt õppeasutuste juhtorganite tegevust ega ole tervikuna kooskõlas ka õppeasutuste liike käsitlevates seadustes õppeasutuse juhtimisega seotud sätetega. Erinevusi on nii juhtorganite nimede kui ka nende tegevust reguleerivate alusdokumentide osas. Riigi- või kohaliku omavalitsuse asutusena tegutsevate koolieelse lasteasutuse, põhikooli ja gümnaasiumi, huvikooli ning kutseõppeasutuse juhina sätestavad kehtivad seadused direktori, samas HaS nimetab juhina ka juhatajat. EraKS § 19 sätestab samuti kooli juhina direktori.

Kehtivates seadustes on direktori pädevus kooli liigiti erinev. KelS § 21 sätestab suhteliselt üldsõnalise pädevuse loetelu, nimetades direktori õigust teha tehinguid lasteasutuse varaga õigusaktides sätestatud korras ning direktori vastutuse lasteasutuse arengu ja rahaliste vahendite sihipärase ja otstarbeka kasutamise eest ning kohustuse esitada valla- ja linnavalitsusele ja lasteasutuse hoolekogule ülevaade asutuse õppe- ja kasvatustegevusest ja majanduslikust seisust. Seevastu KutÕS § 15 ja PGS § 71 sätestavad detailse loetelu igapäevajuhtimist käsitlevatest ülesannetest.

Direktori vaba ametikoht täidetakse avaliku konkursiga. Vastava korra kehtestab kooli pidaja, kelle seaduslik esindaja sõlmib direktoriga töölepingu.

Haridusseaduse kaasajastamisel tuleb kaaluda koolijuhi üldise pädevuse, tööülesannete, vastutuse ja valimise üldtingimuste väljatoomist haridusseaduses. Koolijuhi pädevus on üldjoontes ühetaoline hoolimata õppeasutuse liigist. Juhi ülesandeks on õppeasutuse igapäevane juhtimine, tegevuse korraldamine ning õppeasutuse esindamine seaduses ja õppeasutuse põhimääruses või põhikirjas sätestatud ulatuses. Ilmselt on põhjust ka laiemalt läbi rääkida, millised on ootused koolijuhi tegevusele. Kui õppeasutuse liigist tulenevalt on erisusi, saab neid nimetada eriseadustes. Kuna kehtiv EraKS ei sätesta erakooli juhi pädevuse osas erisusi, puudub ilmselt tulevikus vajadus erakooli juhi pädevust eraldi reguleerida, samas on oluline analüüsida, millised nõuded erakooli juhile kohalduvad EraKS ja millised õppeasutuse liigi seadusest.

Riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutusena tegutsev õppeasutus ei ole juriidiline isik, vaid avalik-õigusliku juriidilise isiku (riigi ja kohaliku omavalitsuse üksuse) hallatav asutus. Seetõttu on pädevuse ulatuse määramine vajalik ka selleks, et ennetada probleeme juhi pädevuses olevate tehingute ja toimingute ning kooli pidaja seaduslike esindajate tehingute ja toimingute ulatuse vahel. Haridusvaldkonna seadustest tulenev direktori vastutus piirneb töölepingu seadusest (edaspidi TLS) ja riigivastutuse seadusest tuleneva vastutusega. Haridusseadus ei pea kordama teiste õigusvaldkondade norme, vaid oma ülesehituses nendega arvestama ning sätestama õppeasutuse juhi ülesannete ja vastutuse erisused võrreldes teiste juhtidega.

Hoolekogu

PGS § 73, HuviKS § 17 ja KelS § 24 sätestavad ühe juhtimisorganina hoolekogu. Kehtivas regulatsioonis on hoolekogu roll valdavalt nõuandev (HuviKSis ainult nõuandev), samas on hoolekogule antud ka mõnede otsuste langetamise õigus. Nii sätestab PGS hoolekogu pädevusena nõusoleku andmise erandjuhul põhikooli õpilaste arvu suurendamiseks klassis, haridus- ja teadusministri kehtestatud koolivaheaegade muutmiseks, kooli õpetajate, õppealajuhataja, tugispetsialistide ning teiste õppe- ja kasvatusalal töötavate isikute ametikohtade täitmiseks korraldatava konkursi korra kehtestamiseks. KelS kohaselt otsustab hoolekogu lapse toidukulu päevamaksumuse. Need ei ole enam nõuandvad, vaid juba õppetööd korraldavad ja reguleerivad otsused.

HuviKS § 17 sätestab, et huvikooli hoolekogu teeb üksikküsimustes otsuseid, samas ei ole selge, kas nimetatud üksikküsimused on samas paragrahvis loetletud hoolekogu pädevuse raames

30

tehtavad otsused või annab nimetatud norm võimaluse teha otsuseid ka teistes küsimustes. KelS § 24 lõike 3 punktiga 6 antakse lasteasutuse hoolekogule pädevus otsustada lisaks teisi valla- või linnavolikogu otsusega hoolekogu pädevusse antud küsimusi.

PGS § 73 lõike 10 kohaselt on direktor hoolekogu ees aruandekohustuslik, mis viitab hoolekogule kui järelevalvepädevust omavale juhtorganile. PGS § 73 lg 1 sätestab, et hoolekogu moodustatakse ja selle töökord kehtestatakse kooli pidaja kehtestatud korras, samas toovad § 73 lõiked 2–9 moodustamist reguleerivad sätted valdavalt välja. KelS ega HuviKS ei anna volitust hoolekogu moodustamise ega töökorra kehtestamiseks.

Haridusseaduse kaasajastamisel tuleb analüüsida, milline on hoolekogu kui juhtorgani pädevus ning tema otsuste siduvus. Selge ei ole hoolekogu otsuste õiguslik iseloom (toiming, haldusakt). Nt hoolekogu kehtestatava õppe- ja kasvatusalal töötavate isikute ametikohtade täitmiseks korraldatava konkursi korra näol on tegemist haldusaktiga, mis on suunatud koolist väljapoole kolmandatele isikutele ning mis on seetõttu ka vaidlustatav nii HMSi kui ka halduskohtumenetluse seadustikus (edaspidi HKMS) sätestatud korras. Selge ei ole, kas hoolekogule on sellega antud õigus haldusakti kehtestamiseks ja kes esindab kooli sellisest haldusaktist tulenevas vaidluses.

Kui hoolekogul on haldusakti andmise või haldustoimingute sooritamise pädevus, tuleb sellest lähtuda ka hoolekogu moodustamisel ning selle töökorra kehtestamisel. Iseküsimus on, kas need teemad tuleb tingimata reguleerida seaduses või on asjakohasem jätta lapsevanematele ja koolidele siinkohal suurem paindlikkus ja vastutus.

Õppenõukogu/pedagoogiline nõukogu

PGS § 72 ja HuviKS § 16 sätestavad kooli koguna õppenõukogu. Mõlemad nimetatud sätted määratlevad õppenõukogu ülesandena õppe ja kasvatuse analüüsimise ja hindamise ning õppe- ja kasvatusalaste otsuste tegemise. Mõlemas seaduses on määratud, et õppenõukogusse kuuluvad õppe- ja kasvatustegevusega seotud koolitöötajad (PGS annab vastava loetelu, HuviKS toob üldistatult). PGS § 72 lg 3 volitab õppenõukogu ülesandeid ja töökorda kehtestama haridus- ja teadusministri, HuviKS sellist volitust ette ei näe. KELS § 22 lõige 6 sätestab pedagoogide kuulumise pedagoogilisse nõukogusse, mille ülesanne on õppe- ja kasvatustegevuse analüüsimine ja hindamine ning direktorile, hoolekogule ning valla- või linnavalitsusele õppe- ja kasvatustegevuse parandamiseks ettepanekute tegemine.

Haridusseaduse kaasajastamisel vajab otsustamist, millised õppenõukogu ja pedagoogilise nõukogu ülesanded tuleb ette näha seaduses ja millised ülesanded jäävad kooli pidaja otsustada. Ka õppenõukogu tehtavate otsuste puhul jääb kehtivas regulatsioonis sarnaselt hoolekogu otsustega ebaselgeks otsuste õiguslik staatus ja seetõttu ka vastutuse jaotus (kas tegemist on haldusorganiga, kes annab haldusakte, mis on kohtus vaidlustatavad).

Nõukogu ja nõunike kogu

Riigi või munitsipaalasutusena tegutseva kutseõppeasutuse juhtorganina sätestab KutÕS § 17 nõukogu. Paragrahvi 17 lõike 1 kohaselt on nõukogu kooli kõrgeim kollegiaalne otsustuskogu, mille ülesandeks on kooli tegevuse korraldamine ja arengu kavandamine. Sama paragrahvi lõike 6 kohaselt võtab nõukogu oma pädevuse piires vastu otsuseid. Nimetatud säte võimaldab eeldada, et tegemist on kõrgema juhtimisorganiga (korraldamine, otsuste vastuvõtmine) direktori kõrval. Kuna nõukogusse kuulub direktor ise ja temale alluvad töötajad, on küsitav nõukogu käsitlemine direktorist kõrgemalseisva organina. Nõukogu ülesannetes on sarnasusi nii põhikooli ja gümnaasiumi kui ka koolieelse lasteasutuse hoolekogu ja õppenõukoguga. Rakenduskõrgkooli

31

juhtorganina sätestab RakKKS § 6 rektori ja § 9 kõrgeima kollegiaalse organina rakenduskõrgkooli nõukogu, mille esimeheks on rektor.

RakKKS § 6 lg 1 sätestab, et rektor kannab vastutust rakenduskõrgkooli üldseisundi ja arengu ning rahaliste vahendite õiguspärase ja otstarbeka kasutamise eest. Samas on nõukogu § 9 lõike 1 kohaselt rakenduskõrgkooli kõrgeim kollegiaalne otsustuskogu. KutÕS § 15 lg 1 ja lg 2 p 1 kohaselt juhib kooli direktor, kes vastutab oma pädevuse piires kooli üldseisundi, õppekasvatustöö, arendustegevuse ning rahaliste vahendite õiguspärase ja otstarbeka kasutamise eest. Samas on nõukogu KutÕS § 17 lg 1 kohaselt kooli kõrgeim kollegiaalne otsustuskogu, mille ülesandeks on kooli tegevuse korraldamine ja arengu kavandamine.

Eraldi nõustava organina sätestab KutÕS § 18 kutseõppeasutuse nõunike kogu, mida määratletakse kui kooli ja ühiskonda sidustavat nõuandvat kogu, mille ülesanne on nõustada kooli ja kooli pidajat arengu kavandamisel ning õppekasvatustöö ja majandustegevuse korraldamisel. Nõunike kogu moodustamise ja tegutsemise korra kehtestamiseks antakse volitus haridus- ja teadusministrile. RakKKS § 10 sätestab nõuandva õigusega rakenduskõrgkooli ja ühiskonda sidustava koguna rakenduskõrgkooli nõunike kogu. RakKKS § 10 lg 2 kohaselt määrab nõunike kogu liikmete arvu ning nende volituste kestuse, nõunike kogu liikmed nimetab ja nõunike kogu töökorra kinnitab minister, kelle juhitava ministeeriumi valitsemisalasse rakenduskõrgkool kuulub.

Haridusseaduse kaasajastamisel on otstarbekas piiritleda nõukogu ja direktori või rektori pädevuse jaotus ning järelevalve, arvestades ka nõukogu liikmete isikliku vastutuse puudumist.

Nii kutseõppeasutuse nõukogu kui ka rakenduskõrgkooli nõukogu moodustamise kord ja töökord sätestatakse õppeasutuse põhimääruses. Seega oleks otstarbekas reguleerida ka nõunike kogu liikmete arv, moodustamise kord, volituste kestus ja töökord põhimääruses, mitte eraldi määrusega. Lisaks ei ole mingit põhjust, miks rakenduskõrgkoolide põhimäärused peaksid olema reguleeritud Vabariigi Valitsuse määrusega. Põhimääruses sätestatud küsimused käsitlevad reeglina asutuse sisemist töökorraldust ja teistesse ministeeriumidesse ei puutu.

Vabariigi Valitsuse 08.10.1996 määrusega nr 244 kinnitatud „Valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste moodustamise ja ümberkorraldamise ning nende tegevuse lõpetamise korra“ punkti 25 alapunkt 4 sätestab, et moodustatava riigiasutuse põhimääruses sätestatakse riigiasutuse juhtide õigused ja kohustused (sh asutuse juhi õigus käsutada asutuse valduses olevat riigivara, sõlmida füüsiliste ja juriidiliste isikutega lepinguid ning sooritada muid tehinguid). Seega ei ole riigiasutuste (sh riigikoolide) juhtimise osas sätestatud kindlaid reegleid ja igal konkreetsel juhul saab vastava asutuse juhtimisega seonduva sätestada eriseaduses või riigiasutuse põhimääruses.

Avalik-õigusliku ülikooli juhtorganid

Avalik-õiguslike ülikoolide juhtorganite kirjeldamiseks haridusseaduses puudub vajadus. Vastavalt TsÜS § 25 lõikele 2 on avalik-õiguslik juriidiline isik selline juriidiline isik, mis on loodud avalikes huvides ja selle juriidilise isiku kohta käiva seaduse alusel. Selles osas, kas igal ülikoolil peab olema tingimata oma seadus või võib mitu avalik-õiguslikku juriidilist isikut olla asutatud sama seadusega, on aegade jooksul olnud erinevaid seisukohti. Olenemata sellest, millise seisukoha juurde lõpuks jäädakse, ei ole ülikooli juhtimismudeli toomine haridusseadusesse otstarbekas. Erinevalt teistest õppeasutustest on ülikoolid põhiseaduse § 38 tulenevalt autonoomsed. Ülikooli autonoomiat saab piirata seadusega. Lähtudes avalik-õigusliku juriidilise isiku vormi erisustest ning põhiseadusega tagatud akadeemilisest vabadusest, on otstarbekas ülikooli struktuur reguleerida teiste õppeasutustega sarnastel alustel.

TsÜS § 31 lõike 4 kohaselt nähakse avalik-õigusliku juriidilise isiku organid ja nende pädevus ette seaduses. ÜKS § 14 ja § 16 sätestavad ülikooli juhtorganitena ülikooli nõukogu ja rektori ning §

32

20 sätestab ülikooli ja ühiskonda sidustava koguna kuratooriumi. Tartu Ülikooli seadus (edaspidi TÜKS) § 21 sätestab Tartu Ülikooli juhtorganitena nõukogu, senati ja rektori. Nõukogu on Tartu Ülikooli kõrgeim otsustuskogu, mis vastutab ülikooli pikaajalise arengu eest ja tagab ülikooli eesmärkide täitmise (TÜKS § 22 lg 1). Tartu Ülikooli akadeemiline otsustuskogu on senat, kes vastutab ülikooli õppe- ning teadus- ja arendustegevuse eest ning tagab selle kõrge kvaliteedi (TÜKS § 23 lg 1).

Avalik-õigusliku juriidilise isiku juhtorganile rakenduvad TsÜS §-st 35 tulenevad juhtorgani liikme üldised hoolsus- ja lojaalsuskohustused (TsÜS § 35) ning §-st 37 tulenev juhtorgani liikme vastutus. Need kohalduvad nii rektorile kui ka nõukogule. ÜKS § 17 lg 3 ja TÜKS § 3 lg 4 näevad ette rektoriga töölepingu sõlmimise (töölepingulise suhte ülikooliga). Samas TLS § 1 lg 5 kohaselt ei kohaldata töölepingu kohta sätestatut juriidilise isiku juhtorgani liikme ega välismaa äriühingu filiaali juhataja lepingule. Seega avalik-õigusliku ülikooli ja tema rektori vaheline õigussuhe on käsitletav analoogiliselt teiste juriidiliste isikute juhtorganitega käsundilaadse suhtena, millele kohaldatakse võlaõigusseaduse sätteid.

Erakooli juhtorganid

EraKS §-d 19, 20 ja 21 sätestavad erakooli juhtorganitena nõukogu ja direktori, kõrgkoolil ja ülikoolil nõukogu ja rektori. EraKS § § 211 sätestab analoogiliselt ÜKSiga eraülikooli kuratooriumi moodustamise. Kõikide kooli liikide tegevust reguleerivates seadustes on viide nende seaduste kohaldamisele erakoolidele niivõrd, kuivõrd EraKS ei sätesta teisti. Tänases regulatsioonis jääb ebaselgeks, kas kooli hoolekogu ja õppenõukogu, aga ka kutseõppeasutuse ja kõrgkooli nõukogu kohta sätestatu kehtib ka erakooli suhtes. Samuti ei ole selge, kas erakooli direktorit ja nõukogu käsitlevad sätted asendavad vaid kooli direktorit ja nõukogu käsitlevat regulatsiooni eriseadustes või kehtivad erisätted kõikide eriseadustes sätestatud juhtorganite osas.

TsÜS § 31 lõike 2 kohaselt on eraõigusliku juriidilise isiku juhtorganiks juhatus ning kui seaduses on sätestatud nõukogu olemasolu, on juhtorganiks ka nõukogu. TsÜS § 37 sätestab juriidilise isiku juhtorgani liikme vastutuse. Kuna erakool on vaid juriidilise isiku majandusüksus ja erakooli pidajaks on äriühing, sihtasutus või mittetulundusühing, millel on oma juhtorganid, siis ei kohaldu TsÜSis juriidilise isiku juhtorgani ja tema vastutuse kohta sätestatu erakooli juhtorganitele.

Haridusseaduse kaasajastamisel tuleb nii erakooli juhtorganite kui laiemalt erakooliseaduse puhul analüüsida, millised erisused on erakoolide puhul põhjendatud. Analüüs võib viia ka selleni, et erakoolide juhtorganite moodustamise otsustab kooli pidaja oma äranägemise järgi ning riiklikuks sekkumiseks puudub vajadus.

4.7. ÕPPEASUTUSE LIIKMESKOND

Õppeasutuste liikmeskonna, sealhulgas töötajatega seotud regulatsiooni on korduvalt muudetud, et haridusvaldkonna õigusaktid oleks kooskõlas töölepingute ja võlaõiguslike lepingutega seotud seadusemuudatustega.

HaS õppeasutuste töötajatega seonduvat ei reguleeri.

PGS § 74 sätestab koolitöötajate loetelu, nimetades kooli töötajatena direktori, õppealajuhataja, õpetajad, tugispetsialistid, teised õppe- ja kasvatusalal töötavad ning muud töötajad . Analoogilise loetelu sätestab HuviKS § 18, KelS § 20 ja KutÕS § 36. Seadustes kasutatakse erinevaid mõisteid – personal, koolitöötajad, koolipere ja õpetajad. Lisaks reguleerivad PGS §-d

33

75–77 õpetajate kvalifikatsiooninõudeid, töötasu alammäära, tööaega ning õpetaja lähtetoetust. EraKS ei sätesta seoses koolitöötajatega täiendavaid erisusi.

Erinevalt on sätestatud õpetajate tööajaga seonduv. Näiteks KutÕS § 40 sätestab summeeritud tööaja arvestusperioodi, milleks on õppeaasta, teistes õppeasutuste liikide kohta käivates seadustes selline regulatsioon puudub. PGS § 75 lg 3 sätestab, et õpetaja tööaja arvestamise ja töötasustamise aluseks on ametikoht. HuviKS ega KelS õpetajate tööajaga seonduvat ei reguleeri. Haridustöötajate tööaega reguleerib ka töölepingu seadus (edaspidi TLS) § 43 lg 6, andes Vabariigi Valitsusele volituse haridustöötajate tööaja kehtestamiseks. TLS § 58 reguleerib haridus- ja teadustöötaja põhipuhkust ja annab Vabariigi Valitsusele volituse vastava määruse kehtestamiseks.

Haridusseaduse kaasajastamisel on suuremas osas võimalik neid teemasid haridusseaduses reguleerida. See ennetaks ka vajadust muuta mitut erinevat seadust, kui näiteks muudetakse töövaldkonna õigusakte. Haridusseadusesse saab koondada näiteks koolitöötajate loetelu, töölepingu sõlmimise, töö- ja puhkeaja regulatsiooni ning ametikohtade täitmise avaliku konkursi korras. Sellele, et tööaega ja puhkust käsitlevad sätted tuleb TLSist üle tuua haridusseadusse, on korduvalt tähelepanu juhtinud ka Sotsiaalministeerium.Ka õpetaja lähtetoetuse maksmise alus ja selle taotlemise kord on kutseõppeasutuses ning põhikoolis ja gümnaasiumis analoogiline ning puudub vajadus selle dubleerimiseks kahes erinevas seaduses.

ÜKS §-des 33–39 ja RakKKS §-des 22–23 sätestatud ülikooli ja rakenduskõrgkooli liimeskonna kohta käivad sätted on osaliselt kattuvad. Sarnased nõuded on õppejõududele, lektoritele, assistentidele, dotsentidele ja professoritele. Mõlema õppeasutuse puhul on sätestatud ka kohustuslik konkursi korraldamise nõue korraliste õppejõudude ja teadustöötajate ametikohtade täitmiseks. Nende sätete koondamine üldosasse ei annaks juurde olulist õigusselgust, seetõttu neid teemasid ka üldosas ei käsitleta.

4.8. ÕPPURITE ÕIGUSED JA KOHUSTUSED

HaS § 33 sätestab õpilaste ja üliõpilaste õigusliku seisundi, kuid paragrahvi tegelik sisu sätestab õpilaste õiguse saada riiklikke soodustusi õppevahendite soetamiseks, toitlustamiseks, meditsiiniabiks, ühiselamu ja ühissõiduki kasutamiseks ning laenude ja stipendiumide saamiseks. Lisaks sätestatakse avalike haridusasutuste õpilaste ja üliõpilaste õigus kasutada õpperuume ja -vahendeid tasuta.

EraKS § 16 sätestab erakooli õpilase õiguse saada riigi ja kohalike omavalitsuste antavaid soodustusi samadel alustel sama liiki riigi- või munitsipaalkooli või avalik-õiguslik ülikooli üliõpilasega.

PGS §-d 55–60 reguleerivad õpilaste ja vanematega seonduvat (õpilase ja vanema teavitamise koolikorralduse ning õpilaste õiguste ja kohustuste osas, õpilase tunnustamise, tugi- ja mõjutusmeetmete rakendamise õpilase suhtes, õpilaspileti väljastamise, õpilasesinduse moodustamise õiguse, vanemate kokkukutsumise). Eraldi sätestab PGS § 11 vanema kohustused koolikohustuse täitmise tagamisel (sh tema vastutuse).

KelS § 17 sätestab laste õiguse lasteasutuses vaimselt ja füüsiliselt tervislikule keskkonnale ja päevakavale, eneseusaldust ja vaimset erksust toetavale tegevusele ning pedagoogide igakülgsele abile ja toetusele alushariduse omandamisel.

HuviKS § 19 sätestab õppurite õigused ja kohustused.

34

KutÕS §-d 42 ja 43 sätestavad õpilaskonna ja õpilase õigused ja kohustused.

RakKKS §-d 22, 24 ja 25 sätestavad rakenduskõrgkooli liikmeskonna ja üliõpilase õigused ja kohustused, üliõpilaskonna ja üliõpilasesinduse õigused.

ÜKS §-d 33, 41, 42 ja 43 sätestavad ülikooli liikmeskonna, üliõpilaste, üliõpilaskonna ja üliõpilasesinduse õigused ja kohustused.

Õpilaste kohustused on sätestatud valdavalt kohustusena osaleda õppetöös ning järgida seaduste, kooli põhimääruse, sisekorraeeskirja, õppekorralduseeskirja ja muude õigusaktidega kehtestatud kohustusi.

Haridusseaduse kaasajastamisel tuleb kaaluda, kas tuua õpilaste ja üliõpilaste õiguste ühisosa haridusseadusesse. Sõltumata õppeasutuse liigist on õpilasel ja üliõpilasel õigus saada teavet õppeasutusse sisseastumise korra ja õppekorralduse kohta, saada teavet ja selgitusi oma õiguste ja kohustuste kohta, saada õpilaspilet või üliõpilaspilet, valida ja olla valitud õpilaste või üliõpilaste moodustatud omavalitsusorganitesse, olla valitud kooli moodustatud organitesse, kasutada õppeasutuse ruume, tehnilisi ja muid õppevahendeid, saada soodustusi ja toetusi vastava haridustaseme eriseaduses ja teistes õigusaktides sätestatud korras.

Kaaluda tuleb, kas õpilaste ja üliõpilaste kohustused on proportsioonis neile antud ulatuslike õigustega ning vajaduse korral tuleb teha korrektuure.

4.9. VANEMATE ÕIGUSED JA KOHUSTUSED

Vanemate õiguste ja kohustuste regulatsioon sisaldub KelSis ja PGSis. KELS § 18 sätestab vanemate õigused ja kohustused (tuua last sobival ajal, nõuda vajalike tingimuste loomist, tutvuda asutuse õppe- ja päevakavaga, saada teavet töökorralduse kohta). Vanemate õigusi ja kohustusi kajastavad PGS §-d 55, 56, 58 ja 11 (vanema kohustused koolikohustuse täitmise tagamisel) ning § 14 (vanema vastutus koolikohustuse täitmise tagamata jätmisel). Lisaks annab PGS § 23 vanemale õiguse taotleda oma lapsele koduõpet ning § 73 lg 11 õiguse pöörduda kooli hoolekogu poole õpetamist ja kasvatamist käsitlevate vaidlusküsimuste korral.

Perekonnaseaduse § 118 lõike 1 kohaselt teostavad vanemad lapse suhtes ühist hooldusõigust ja täidavad hoolduskohustust omal vastutusel ja üksmeeles, pidades silmas lapse igakülgset heaolu. Ühist hooldusõigust teostavatel vanematel on ka lapse ühise esindamise õigus. Ühe vanema taotlusel võib kohus juhul, kui vanemad ei saavuta üksmeelt, piirata ühe vanema hooldusõigust teatavas küsimuses või määrata ainuhooldusõiguse ühele vanematest. Nii PGS kui KelS kasutavad vanemate õiguste ja kohustuste kajastamisel terminit „vanemad“ või „vanem“.

Perekonnaseaduse § 25 sätestab, et hariduse andmise asjades arvestavad vanemad ennekõike lapse võimeid ja kalduvusi. Vajaduse korral küsivad vanemad nõu õpetajalt või muult asjatundlikult isikult.

Haridusseaduse kaasajastamisel tuleb hinnata, kas perekonnaseadusest tulenev ühine hooldusõigus ja haridusalastes õigusaktides sätestatud vanemate õigused ja kohustused on kooskõlas. Näiteks PGS § 14 sätestab vanemale koolikohustuse täitmise tagamata jätmise eest rahatrahvi, jättes täpsustamata, kas trahv määratakse ühele ühist hooldusõigust teostavale vanemale või mõlemale. Samuti tuleb selgemalt reguleerida eestkostja õigused ja kohustused lapse hariduse omandamisel.

35

Perekonnaseaduses hariduse andmise kohta sätestatu on otstarbekas reguleerida hariduse valdkonna seadustes. Vanemate õigused ja kohustused on olulised igal haridustasemel. Üldosas on võimalik reguleerida vanemate õigused ja kohustused ühetaoliselt kõigi haridustasemete puhul.

4.10. HARIDUST TÕENDAVAD DOKUMENDID

Haridust tõendavate dokumentide üldine regulatsioon on HaSi VII osas (§-d 27–281). HaS § 27 sätestab, et isiku haridust, kutset, eriala ja õppeasutuse lõpetamist tõendab tunnistus või diplom, mille vormi ja statuudi kinnitab Vabariigi Valitsus. See volitusnorm on alus neljale Vabariigi Valitsuse määrusele lõpudokumentide väljaandmiseks põhikoolis ja gümnaasiumis, kutseõppeasutuses, rakenduskõrgkoolis ja ülikoolis (lisaks residentuuri tunnistus). Lisaks täpsustavad haridust tõendavate dokumentide väljaandmist õppeasutuse liike käsitlevad seadused, mis sisaldavad ka täiendavaid volitusnorme.

PGS § 30 lõige 6 sätestab Vabariigi Valitsusele volitusnormi põhikooli lõputunnistuse statuudi ja vormi kehtestamiseks ning § 31 lg 11 gümnaasiumi lõputunnistuse ja riigieksamitunnistuse statuudi ja vormi kehtestamiseks. Eraldi nõudeid eriseadus nimetatud dokumentide osas ei sätesta.

KutÕS § 34 lõige 4 annab Vabariigi Valitsusele volituse lõputunnistuse ja teiste kooli väljastatavate lõpudokumentide vormide ja väljaandmise korra kehtestamiseks. Erinõudeid ei sätestata, samuti ei täpsusta säte, millised on teised lõpudokumendid.

RakKKS § 19 lõige 2 sätestab, et rakenduskõrgkooli lõpetajale võib anda diplomi kiitusega (cum laude) haridus- ja teadusministri määrusega kehtestatud tingimustel ja korras. Lõige 21 sätestab rakenduskõrgkoolide õiguse riiklike lõpudokumentide väljastamiseks. Lisaks reguleerib nimetatud paragrahv erisusena ka ühisõppekava täitnud isikule antava riikliku haridust tõendava dokumendi väljastamise õigust. Sama paragrahvi lõige 3 annab volituse Vabariigi Valitsusele diplomi ja akadeemilise õiendi vormi ja statuudi kehtestamiseks. Sama paragrahvi lõige 27 sätestab, et lõpudokument väljastatakse isikule tasuta.

ÜKS §-s 13 ja §-s 31 on rakenduskõrgkoolidega analoogiline ülikooli antavate riiklike lõpudokumentide regulatsioon.

EraKS § 18 viitab lõpudokumentide väljaandmisel sama liiki õpeasutuse tegevust reguleerivas seaduses sätestatud lõpudokumentide väljaandmise korrale. Ainsa erisusena kehtestab sama paragrahvi lõige 4 erakooli õiguse väljastada lisaks seaduses ettenähtud lõpudokumentidele (välja arvatud kõrgharidust tõendavad dokumendid) ka teisi haridust tõendavaid dokumente.

Seega sätestavad hetkel vaid ÜKS ja RakKKS mõned tingimused õppeasutuse lõpudokumentidele, HaS, PGS ja KutÕS sätestavad pelgalt volitusnormi lõpudokumentide vormi ja statuudi kinnitamiseks.

PGS § 57, KutÕS § 34 lg 2, RakKKS § 19 lg 2 ja ÜKS § 31 lg 2 näevad ette kiitusega lõpudokumendi andmise, üldhariduskoolis ka kuld- või hõbemedali andmise lõpetamisel ning annavad ministrile volituse vastava määruse kehtestamiseks.

Haridusseaduse kaasajastamisel on otstarbekas koondada erinevate õppeasutuste lõpudokumentide liigi, vormi ja väljaandmise korra üldised sätted, nagu lõpudokumendi väljaandmise õigus, lõpudokumendi saamiseks õigustatud isik, diplomi või tunnistuse kehtivus, duplikaadi andmise võimalus ja dokumendi andmete registreerimine Eesti Hariduse Infosüsteemis haridusseaduse üldossa.

36

Lõpudokumentide regulatsiooni kehtestamiseks Vabariigi Valitsuse tasandil põhjust ei ole, seega saab kõikide õppeasutuste lõpudokumentide sätted koondada ühte rakendusakti, mis võiks pigem olla ministri määrus.

Õpilaste tunnustamine kiitusega lõpudokumendi andmisega on võimalik tuua haridusseaduse üldossa ja kajastada seda haridust tõendavate dokumentide väljaandmise sätete juures. Edasi tuleb kaaluda, kas kiitusega lõpudokumendi andmiseks on vajalik eraldi õigusakt või on mõistlik kajastada ka kiitusega lõpudokumendi väljaandmise regulatsioon teiste lõpudokumentide väljaandmist reguleerivas määruses. Seni reguleerib kiitusega lõpudokumendi väljaandmist kolm erinevat ministri määrust.

Haridusseaduses peab säilima volitusnorm välisriigi haridust tõendavate dokumentide hindamiseks ja akadeemiliseks tunnustamiseks.

4.11. SISEHINDAMINE JA VÄLISHINDAMINE

Sisehindamine

Tasemeharidust pakkuvatel õppeasutustel on perioodiline sisehindamine loomulik tegevuse osa olenemata õppeasutuse liigist.

KelS sätestab lasteasutuse sisehindamise eraldi peatükina (§-d 242–243). PGS § 78 sätestab kooli sisehindamise kui protsessi, mille eesmärgiks on tagada õpilaste arengut toetavad tingimused ja kooli järjepidev areng. Sisehindamisel analüüsitakse kooli õppe- ja kasvatustegevust ja juhtimist ning hinnatakse nende tulemust. Kutseõppeasutuse sisehindamist reguleerib KutÕS § 19. HuviKS sisehindamise kohustust ei sätesta.

Sisehindamise perioodilisus ja selle tulemuste fikseerimine on reguleeritud erinevalt. PGS-i kohaselt kooskõlastab sisehindamise korra hoolekogu, KutÕS ei sätesta korra kehtestamisega seonduvat üldse, KelS nõuab sisehindamise aruande kooskõlastamist kooli pidaja ja hoolekoguga, PGS ei reguleeri tulemuste aruande koostamist. KutÕS kohustab sisehindamisele tuginedes koostama õppe läbiviimise pikendamiseks õppekavarühma aruande. KELS näeb ette sisehindamise nõustamise, PGS ja KutÕS mitte.

Haridusseaduse kaasajastamisel tuleb kaaluda, kas haridusseaduses oleks põhjust ühtlustada sellised sisehindamise regulatsioonid, mille erinevuse põhjus ei ole sisuline, vaid on tulenenud erinevast kehtestamise ajast. Analüüsida tuleb, millist osa õppeasutuse sisehindamisest on üldse vaja seaduse tasemel reguleerida.

EraKS on sisehindamine riikliku järelevalve paragrahvis, mis ei ole sisuliselt õige. Sisehindamine ei ole osa järelevalvest.

Välishindamine

Kutsehariduses ja kõrghariduses on perioodiline välishindamine peamiseks kvaliteedikontrolli mehhanismiks.

KutÕS § 13 lg 2 sätestab õppe läbiviimise õiguse pikendamise alusena perioodilise akrediteerimise, mis on sisehindamisele toetuv kooliväliste sõltumatute hindajate poolt koolis õppekavarühmade lõikes läbiviidav välishindamine.

37

RakKKS § 21 ja ÜKS § 12 näevad ette perioodilise institutsionaalse akrediteerimise. RakKKS sätestab institutsionaalse akrediteerimise kui välishindamise, mille käigus hinnatakse rakenduskõrgkooli juhtimise, töökorralduse, õppe- ja teadustegevuse ning õppe- ja uurimiskeskkonna vastavust õigusaktidele, rakenduskõrgkooli eesmärkidele ja arengukavale. Valdkonnad, mille osas institutsionaalse akrediteerimise käigus hinnang antakse, on mõlemas seaduses sarnaselt reguleeritud. Sarnane on ka institutsionaalse akrediteerimise läbiviijat, tähtaegu ja tulemusi käsitlev regulatsioon.

RaKKS § 211 ja ÜKS § 121 sätestavad perioodilise õppekavagrupi kvaliteedi hindamise.

Haridusseaduse kaasajastamisel tuleb kaaluda, kas mingi osa nendest välishindamisel põhinevatest õppe kvaliteedi tagamise regulatsioonidest on üldistatult kirjeldatav haridusseaduses. Samas võib eeldada, et erisusi on piisavalt palju, et jätta õppe kvaliteet endiselt eriseadustesse.

4.12. RIIKLIK JÄRELEVALVE

Korrakaitseseaduse jõustumine

Riikliku järelevalve sätestamisel on kehtivates seadustes lähtutud Vabariigi Valitsuse seaduse (edaspidi VVS) §-st § 75, mille kohaselt konkreetsete üksikjuhtude kohta riikliku järelevalve teostamisel teevad ettekirjutisi ning annavad otsuseid ministeeriumide riikliku järelevalve ametnikud, ameti või inspektsiooni peadirektor, samuti ameti või inspektsiooni ja nende kohalike ametiasutuste riikliku järelevalve ametnikud. Ametnike riikliku järelevalve pädevus ja ettekirjutuste tegemise ning otsuste andmise kord määratakse eraldi seadusega. Nii sätestavad õppeasutuste erinevate liikide kohta käivad seadused nende üle teostatava riikliku järelevalvega seonduva.

Korrakaitseseaduse (edaspidi KorS) jõustumisega 01.07.2014 muutub riikliku järelevalve tähendus ja kasutusele võetakse ka haldusjärelevalve mõiste. Riiklik järelevalve KorSi mõistes on väline järelevalve halduseväliste ohtude ennetamiseks ja tõrjumiseks. Haldusjärelevalve on haldusesisese järelevalve see osa, mis käsitleb ühe haldusorgani järelevalvet teise, tema alluvusse mittekuuluva haldusorgani üle. KorS sätestab riikliku järelevalve üldmeetmed (teavitamine, ettekirjutus ja haldussunnivahendi kohaldamine, ohu tõrjumine), mis laienevad eriseaduse alusel riiklikku järelevalvet teostavatele korrakaitseorganitele ja mille kordamine eriseadustes ei ole edaspidi enam vajalik. Eriseadustes tehakse viide KorSis sisalduvate meetmete rakendamisele. Haldusjärelevalvega seonduv reguleeritakse edaspidi VVSis. KorSi põhimõtetest lähtuvalt on edaspidi riikliku järelevalvega tegemist vaid erakoolide suhtes teostatava järelevalve puhul. Munitsipaalõppeasutuste ning avalik-õiguslike ülikoolide puhul on tegemist haldusjärelevalvega.

Kuna KorSi jõustumisel muudetav VVS § 751 sätestab, et haldusjärelevalvet teostatakse vaid selliste haldusorganite üle, mis ei ole järelevalvet teostava haldusorgani alluvuses, siis ei ole ministeeriumi hallatava riigikooli (üldhariduskoolide, kutseõppeasutuste, rakenduskõrgkoolide) üle teostatava järelevalve puhul tegemist haldusjärelevalvega, vaid teenistusliku järelevalvega. VVS § 93 lõike 4 kohaselt teostatakse teenistuslikku järelevalvet alluvuse korras vastavalt VVSile ning selle alusel antud Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud teenistuslikku järelevalvet korraldavatele määrustele ja muudele õigusaktidele.

KorSiga muudetakse ka EraKS § 23, mille kohaselt riiklikku järelevalvet erakooli õppe- ja kasvatustegevuse üle teostatakse vastava riigi- või munitsipaalõppeasutuse või avalik-õigusliku ülikooli tegevust reguleerivate õigusaktidega sätestatud korras. Viimastes reguleeritakse edaspidi aga haldusjärelevalvet. Haldusjärelevalve meetmed sätestatakse tulevikus KorSiga muudetud

38

VVSis ja erisused eriseadustes. Kuna erakoolide puhul on järelevalve liigiks riiklik järelevalve, tulenevad järelevalve üldmeetmed ja vajaduse korral erimeetmed edaspidi tegelikult KorSist, mitte VVSist.

Haridusseaduse kaasajastamisel tuleb esmalt viia riikliku järelevalve, haldusjärelevalve ja teenistusliku järelevalve eristamine ja rakendamine KorSiga samadele põhimõtetele. Lisaks võib selle käigus selguda, et õppetegevuse spetsiifikast tulenevalt on vajadus teha erisusi KorSi üldisest regulatsioonist.

Riikliku järelevalve kehtiv regulatsioon

HaS ei käsitle riiklikku järelevalvet õppeasutuste tegevuse üle.

Eriseadustes on riikliku järelevalve teostajana sätestatud Haridus- ja Teadusministeerium või haridus- ja teadusministri ülesandel õppeasutuse asukohajärgne maavanem (KutÕS, PGS, KelS, HuviKS), ainult Haridus- ja Teadusministeerium (ÜKS) või Haridus- ja Teadusministeerium kooskõlastatult ministeeriumiga, kelle valitsemisalasse õppeasutus kuulub (RakKKS).

Riikliku järelevalve teostaja õigused ehk riikliku järelevalve sisu on sätestatud valdavalt kui kontroll õppe- ja kasvatustegevust reguleerivatest õigusaktidest tulenevate nõuete täitmise üle ning õppe- ja kasvatustegevust reguleerivate õigusaktide rakendamisel tekkinud probleemide analüüs.

KutÕS (§ 53 p 3) sätestab riikliku järelevalve läbiviija ülesandena ka kontrolli Eesti Hariduse Infosüsteemi põhimäärusest tulenevate nõuete täitmise üle, s.o andmete esitamata jätmise, moonutatult või hilinemisega esitamise või valeandmete esitamise väljaselgitamiseks. HuviKS § 24 p 3 märgib riikliku järelevalve teostaja ülesandena ka riigieelarvest huvikoolile eraldatud vahendite kasutamise õiguspärasuse kontrolli. RakKKS § 301 sätestab, et riiklikku järelevalvet teostatakse kooli õppetegevuse üle. ÜKS § 53 sätestab riikliku järelevalve ulatuse laialivalguvalt. Nimelt on sätestatud, et Haridus- ja Teadusministeerium teostab riiklikku järelevalvet ülikooli tegevuse õiguspärasuse üle, andmata järelevalve ulatusele konkreetset sisu.

Riikliku järelevalvet teostava ametiisiku õigused on kõikides seadustes valdavalt kattuvad, lisaks kaasneb tulevikus võimalus kohaldada KorSist või VVSist tulenevaid üldmeetmeid. PGS § 84 lg 4 ning KelS § 28 lg 4 näevad ette ministri määrusega riiklikku järelevalvet teostavate ametiisikute kvalifikatsiooninõuete kehtestamise.

KelS ja PGS näevad ette iga-aastase riikliku järelevalve prioriteetide kehtestamise. Haridus- ja teadusministri 30.04.2013 määrus nr 11 „Riikliku järelevalve prioriteedid, temaatilise riikliku järelevalve teostamise, selle tulemuste vormistamise ja tulemustest teavitamise kord 2013/2014. õppeaastal“ ei sisalda üldkohustuslikke õigusnorme ja on suunatud pigem järelevalve teostajale – Haridus- ja Teadusministeeriumile või maavanemale.

Riikliku järelevalve tulemuste osas on reguleeritud õiendi ja ettekirjutuse koostamise õigus ja sätestatud nõuded nende dokumentide sisule. Õiend koostatakse järelevalve tulemuste kohta igal juhul (s.t järelevalve läbiviimist kirjeldava dokumendina) ja see on käsitletav toiminguna HMSi mõistes. Rakenduskõrgkooli ja ülikooli puhul seadus õiendi koostamist ette ei näe. Ettekirjutus koostatakse haldusaktina vaid tuvastatud õigusrikkumise puhul. ÜKSis õiendi osas regulatsioon puudub, sätestatud on vaid ettekirjutuse tegemise õigus õigusaktidega kehtestatud nõuete rikkumise osas ja selle vaidlustamise võimalus (ÜKS § 531). Õiendi koostamist ei ole sätestatud ka rakenduskõrgkooli puhul.

KorSiga koos muudetava VVS-i kohaselt hõlmab haldusjärelevalve teise haldusekandja üle haldusülesannete täitmise õiguspärasuse ja seaduses sätestatud juhul otstarbekuse kontrolli.

39

KorSi § 5 lõike 1 kohaselt käsitletakse riikliku järelevalve puhul korrarikkumisena avaliku korra kaitsealas oleva õigusnormi või isiku subjektiivsete õiguste rikkumist või õigushüve kahjustamist.

Kui erakooli direktor või pidaja ei nõustu riikliku järelevalveorgani tehtud ettekirjutusega, annab EraKS § 23 lg 4 talle õiguse esitada Haridus- ja Teadusministeeriumile vaie. Ka ÜKS § 532 lg 3 annab rektorile ettekirjutusega mittenõustumisel õiguse esitada vaie Haridus- ja Teadusministeeriumile. Vastavalt HMS § 71 lõikele 2 ei saa vaiet esitada selle haldusorgani akti või toimingu peale, kelle üle teostab teenistuslikku järelevalvet Vabariigi Valitsus. Seega ei peaks vaidemenetlus üldreeglina ministri tehtud ettekirjutusele kohalduma ning erakoolile, munitsipaalkoolile ja avalik-õiguslikule ülikoolile tehtud ettekirjutuse peaks saama vaidlustada vaid HKMSis sätestatud korras kohtus. EraKS ja ÜKS kehtestavad sellest reeglist erandi.

Ettekirjutuse täitmata jätmisel kohaldatav sunniraha, selle rakendamise kohta käiv regulatsioon ja sunniraha ülemmäär on kehtivates seadustes sarnane. Ettekirjutus ja sunniraha rakendamine on ette nähtud korrakaitse üldmeetmena ka KorSis (rakendub erakoolidele). KorSi jõustumisel muudetav VVS ei näe ette sunniraha rakendamist haldusjärelevalve meetmena.

Haridusseaduse kaasajastamisel tuleb süsteemselt ühtlustada see, mille üle ja millises ulatuses mis laadi järelevalvet teostatakse ning millises ulatuses tuleneb õppeasutuste tegevuse üle teostatava järelevalve sisu teistest õigusaktidest.

Haridusseaduse kaasajastamisel tuleb VVSist lähtudes määratleda, kas ja millises ulatuses hõlmab järelevalve kvaliteedi kontrolli. Seni on järelevalve ulatusena valdavalt sätestatud õiguspärasuse kontroll, kuid PGSis ja KutÕSis viidatakse ka õppe- ja kasvatustegevust reguleerivate õigusaktide rakendamisel esinevate probleemide analüüsimisele.

On kaheldav, kas PGSi ja KelSi alusel riikliku järelevalvet teostavate ametiisikute kvalifikatsiooninõuete kehtestamine eraldi üldaktiga on otstarbekas. Riikliku järelevalve teostaja peab tagama korrektse ja asjatundliku menetluse ning ühtlasi järelevalvet läbiviivate isikute asjatundlikkuse.

Haridusseaduse kaasajastamisel on otstarbekas, et kui ülejäänud järelevalvet käsitlevad sätted on haridusseaduses ja kui riikliku järelevalve prioriteetide kehtestamine on endiselt asjakohane, sätestatakse haridusseaduses ka riikliku järelevalve prioriteetide kehtestamise volitusnorm, aga selle rakendamiseks antav õigusakt oleks üksikakt (ministri käskkiri), mitte enam üldakt (ministri määrus).

Haridusseaduses tuleb täpsustada, milline õiguslik staatus on õiendil, kas see on toiming või haldusakt ning kas ja kus see on vaidlustatav. Täiendavalt vajab analüüsimist vaidemenetluse kohaldamine.

Valdavalt ministeeriumi hallatavate riigiasutustena tegutsevate rakenduskõrgkoolide tegevuse üle riiklikku järelevalvet ei teostata. Ettekirjutus on haldusakt, mis on suunatud haldusest väljapoole, mitte haldusesiseste suhete korrastamiseks, ja vastavalt asendustäitmise ja sunniraha seaduse § 5 lõikele 1 ei rakendata sunnivahendit riigiasutuse suhtes. Tuleb analüüsida, mis laadi kohustavaid meetmeid riigiasutuste ja õppeasutuste suhtes rakendada saab.

4.13. EESTI HARIDUSE INFOSÜSTEEM

HaS § 366 sätestab Eesti Hariduse Infosüsteemi (edaspidi EHIS) kui riikliku registri avaliku teabe seaduse (edaspidi AvTS) mõistes, mis koondab ühtseks tervikuks haridussüsteemi andmekogud.

40

AvTs § 431 kohaselt on andmekogu riigi, kohaliku omavalitsuse või muu avalik-õigusliku isiku või avalikke ülesandeid täitva eraõigusliku isiku infosüsteemis töödeldavate korrastatud andmete kogum, mis asutatakse ja mida kasutatakse seaduses, selle alusel antud õigusaktis või rahvusvahelises lepingus sätestatud ülesannete täitmiseks. EHISe pidamist reguleerib Vabariigi Valitsuse 05.08.2004 määrus nr 265 „Eesti Hariduse Infosüsteemi asutamine ja põhimäärus“ ja eeltoodud HaSi säte. AvTS § 436 lõike 4 kohaselt sätestatakse andmekogu andmete õiguslik tähendus seadusega, EHISe puhul vastav säte HaSis puudub.

Asutatud ja tegutsevate riiklike registrite regulatsioon vastavates eriseadustes on erineva ulatusega, kuid valdavalt sätestatakse seaduses registri nimi ja eesmärk, vastutav ja volitatud töötleja AvTS mõistes, volitusnorm registri asutamiseks ja põhimääruse kehtestamiseks, registri ülesehitus, mõnedel registritel ka põhiandmete koosseis ja andmete esitamiseks kohustatud isikud, andmete õiguslik tähendus ja võimalikud juurdepääsupiirangud.

Haridusseaduse kaasajastamisel tuleb üle vaadata EHISe regulatsiooni kooskõla AvTSga. Täpsemalt tuleb sätestada EHISesse kantavate andmete töötlemise eesmärk, sh see, millised andmed on õigusliku tähendusega. Kuna EHISesse kantavad andmed on seotud isikuandmetega, tuleb anda hinnang ja vajaduse korral kaasajastada ka isikuandmete kaitse regulatsioon. Kaaluma peaks juurdepääsupiirangu kehtestamiseks aluse sätestamist seaduses (AvTS § 438).

4.14. TÄIENDAVAD TEEMAD

Lisaks eelnevatele on kehtivates seadustes teemasid, mis osades haridusvaldkonna seadustes korduvad või puudutavad kõiki õppeasutusi, aga mille sobiv reguleerimiskoht ei pruugi olla haridusseadus.

Hädaolukorra lahendamine koolis

Vastavalt põhiseaduse kommentaaridele33 tähendab kvaliteetne haridus ka seda, et koolil on kohustus tagada õpilaste elu, tervis ja heaolu. Hädaolukorra lahendamist koolis reguleerivad PGS § 45 ja KutÕS § 21, teiste haridustasemete õppeasutuste tegevust reguleerivates seadustes ega HaSis vastavaid sätteid ei ole. PGSis ja KutÕSis on regulatsioon erinev. Sarnane on hädaolukorra definitsioon ja koolijuhi kohustus kehtestada hädaolukorra plaan. PGS esitab ka plaani sisu loetelu, KutÕS seda ei sätesta.

PGS ja KutÕS käsitlevad hädaolukorda hädaolukorra seadusest erinevalt.

Hädaolukorra seaduse § 2 lõige 1 PGS ja KutÕSHädaolukord on sündmus või sündmuste ahel, mis ohustab paljude inimeste elu või tervist või põhjustab suure varalise kahju või suure keskkonnakahju või tõsiseid ja ulatuslikke häireid elutähtsa teenuse toimepidevuses ning mille lahendamiseks on vajalik mitme asutuse või nende kaasatud isikute kiire

Hädaolukorrana käsitatakse sündmust või sündmuste ahelat, mis ohustab koolis viibivate isikute elu ja tervist, kahjustab oluliselt keskkonda või tekitab ulatuslikku majanduslikku kahju.

33 Vt Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne (2012), § 37 kommentaar 6.2.4.

41

kooskõlastatud tegevus. Ohustab paljude inimeste elu ja tervist; Põhjustab suure varalise kahju; Põhjustab suure keskkonnakahju; Põhjustab tõsised ja ulatuslikud häired

elutähtsa teenuse toimepidevuses; Lahendamiseks on vajalik mitme

asutuse või nende kaasatud isikute kiire kooskõlastatud tegevus.

Ohustab koolis viibivate isikute elu ja tervist;

Kahjustab oluliselt keskkonda; Tekitab ulatuslikku majanduslikku kahju.

Haridusseaduse kaasajastamisel tuleb esiteks lähtuda terminoloogiliselt samadest alustest, sest hädaolukord õppeasutuses ei erine üldjoontes hädaolukorrast muus asutuses. Samuti võib hädaolukordi esineda kõikides õppeasutustes, mitte üksnes põhikoolis, gümnaasiumis ja kutseõppeasutuses. Kui õppeasutuses tekkivale hädaolukorrale reageerimisel on erisusi võrreldes hädaolukorra seadusega, tuleks need kirjeldada. Kui erisusi ei ole, kohaldub üldine kord ka ilma sellele seaduses eraldi viitamata.

Õpilaskodu/ühiselamu

HaS § 35 lõige 2 sätestab, et haridusasutus loob vastavalt oma võimalustele õpilastele ja üliõpilastele koha õpilaskodus või ühiselamus, kui see on vajalik hariduse kättesaadavuse tagamiseks. KutÕS § 3 lõike 2 punkti 5 kohaselt loob kutseõppeasutus tingimused õpilaste majutamiseks ning toetab asjaomaste teenuste kättesaadavust. PGS § 39 sätestab kooli õpilaskodu tegevuse alused ja annab haridus- ja teadusministrile volituse õpilaskodu tegutsemise tingimuste ja korra kehtestamiseks. Haridus- ja teadusministri 11.08.2010 määrus nr 39 „Õpilaskodu tegutsemise tingimused ja kord“ ei sisalda ulatuslikku regulatsiooni õpilaskodu kohta.

Haridusseaduse kaasajastamisel tuleks koondada õpilaskodu või ühiselamu võimaldamise üldised põhimõtted, aga täpsem regulatsioon jätta õppeasutuse juhi ja kooli pidaja pädevusse. Õpilaskodu teenus on küll üks koolivõrgu kujunemise olulistest asjaoludest, aga selle täpsem korraldus seondub pigem sotsiaalvaldkonna (tervisekaitsenõuded) ja ehitusvaldkonna õigusaktide kui haridusvaldkonna õigusaktidega.

Õppeasutuse struktuur

Õppeasutuste struktuuriga seonduvat reguleeritakse vaid ÜKS §-s 19 ja RakKKS §-s 101. Kummagi kooli liigi puhul ei sätesta seadus piiranguid, vaid viitab põhikirjale ja põhimäärusele, mis sätestavad struktuuri moodustamise alused. Erisusena on toodud ÜKSis ülikooli asutuste moodustamise õigus ja nende asutuste direktori valimine konkursi korras. Analoogiliselt on RakKKS § 101 lõikes 2 välja toodud rakenduskõrgkooli asutus.

Haridusseaduse kaasajastamisel võib kaaluda, kas õppeasutuse struktuuri üldise regulatsiooni üldosasse toomine on vajalik. Samas on nii ülikooli kui rakenduskõrgkooli puhul tegemist deklaratiivse sättega, mille väljajätmine seadusest õiguste ja kohustuste sisu ei muuda. Lisaks on ülikooli struktuuri võimalik moodustada teadus- ja arendusasutusi, millel on põhiseadusest tulenev autonoomia.

Õppeasutuse vara, raamatupidamisarvestus ja aruandlus

42

HaS § 35 reguleerib üldiselt haridusasutuste varaga seonduvat. Samuti reguleerivad HuviKS § 20 ja 22, KelS § 25 deklaratiivselt vara, raamatupidamisarvestust ja aruandlust.

Haridusseaduse kaasajastamisel on põhjust sedalaadi deklaratiivsed sätted haridusseadusest välja jätta. Pärast 1992. aastat, kui haridusseadus vastu võeti, on vahepeal vastu võetud nii erinevat liiki asutuste ja juriidiliste isikute vara käsutamist ja kasutamist reguleerivad kui ka raamatupidamisega seonduvad õigusaktid ning nende regulatsioonid on korrektseks tegevuseks täiesti piisavad.

Rakendusaktide volitusnormid

Lisaks haridusvaldkonda reguleerivatele kümnele põhilisele seadusele on nende alusel antud ligi 200 rakendusakti.

HaS tuleneb 21 rakendusakti, neist 18 Vabariigi Valitsuse ja 3 haridus- ja teadusministri määrust. KelSsist tuleneb 12 rakendusakti, neist 2 Vabariigi Valitsuse ja 9 haridus- ja teadusministri määrust ning 1 sotsiaalministri määrus. PGSi alusel on antud 61 rakendusakti, neist 7 Vabariigi Valitsuse, 52 haridus- ja teadusministri ja 2 sotsiaalministri määrust. KutÕSst tuleneb 62 rakendusakti, neist 3 Vabariigi Valitsuse ja 59 haridus- ja teadusministri määrust. RakKKS alusel on antud 24 rakendusakti: 13 Vabariigi Valitsuse, 5 haridus- ja teadusministri ja 5 siseministri määrust ning 1 kaitseministri määrus. ÜKSst tuleneb 9 rakendusakti, neist 6 Vabariigi Valitsuse ja 3 haridus- ja teadusministri määrust. TÜKS annab volitusnormi 3 rakendusaktile, millest 2 on Vabariigi Valitsuse määrused ja 1 sotsiaalministri määrus. HuviKSist tuleneb 1 haridus- ja teadusministri määrus. TäKSist tuleneb 2 Vabariigi Valitsuse määrust ja EraKSist 1 haridus- ja teadusministri määrus.

Haridusvaldkonna õigusaktide rakendajate sihtgrupp on suur. Üle 200 õigusakti seast õige normi leidmine on ka juristi kvalifikatsiooniga inimesele väljakutse. Rakendusaktide sisu tuleb ühtlustada ja nende arvu vähendada.

43

5. HARIDUSSEADUSTIKU REGULEERIMISALA JA STRUKTUUR

5.1. HARIDUSSEADUSTIKU REGULEERIMISALA

Haridusseadustiku reguleerimisalasse on arvatud otseselt formaalharidust (sh tasemeharidust) ja mitteformaalset haridust reguleerivad seadused:1) Eesti Vabariigi haridusseadus;2) koolieelse lasteasutuse seadus;3) põhikooli- ja gümnaasiumiseadus;4) kutseõppeasutuse seadus;5) rakenduskõrgkooli seadus;6) ülikooliseadus;7) Tartu Ülikooli seadus;8) huvikooli seadus;9) täiskasvanute koolituse seadus;10) erakooliseadus.

Haridusseadustiku reguleerimisalast on välja jäetud õppetoetuste ja õppelaenu seadus, mis ei reguleeri hariduse sisu, vaid hariduse omandamist toetavaid meetmeid.

Kuigi mitteformaalne haridus on seotud ka noortevaldkonnaga, on haridusseadustiku reguleerimisalast välja jäetud noorsootöö seadus. Noorsootöö eesmärk on luua tingimused noore isiksuse mitmekülgseks arenguks, mis võimaldab noortel vaba tahte alusel perekonna-, tasemeharidus- ja tööväliselt tegutseda. Noorsootööd tehakse ka huvikoolides, kuid lisaks veel noortekeskustes, noorteühingutes, noortelaagrites, noorsootööühingutes ja noorte osaluskogudes. Seega ei ole noorsootöö seotud üksnes haridusega, vaid on lõimitud ka pere- ja rahvastikupoliitika, tööturu ning sotsiaalse turvalisuse ja spordi valdkondadega.

Haridusvaldkonnal on otsene puutumus ka kutseseadusega, kus on reguleeritud kvalifikatsiooniraamistik, mis liigitab kutse- ja haridustasemed omandatud teadmistele, oskustele ning iseseisvusele ja vastutusele seatud kriteeriumide alusel. Kuna kutseseaduse eesmärk on eelkõige kutsete andmise tervikliku süsteemi loomine ning selle toimimise tagamine Eesti töötajate konkurentsivõime kasvuks ning kutsekompetentsuse arendamiseks, hindamiseks, tunnustamiseks ja võrdlemiseks, siis on kutseseadus haridusseadustiku reguleerimisalast välja jäetud. Kvalifikatsiooniraamistikuga seonduvat tuleb haridusseadustiku väljatöötamisel kindlasti arvestada.

Kutsealase tunnustamisega on seotud ka välisriigi kutsekvalifikatsiooni tunnustamise seadus, mis kehtestab välisriigi kutsekvalifikatsiooni tunnustamise tingimused ja korra reguleeritud ametikohal või kutsealal töötamiseks või füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemiseks. Ka see valdkond jääb haridusseadustiku kaasajastamisel otsesest reguleerimisalast välja.

Haridusseadustiku reguleerimisalast on välja jäetud alaealise mõjutusvahendite seadus, mis reguleerib muu hulgas kasvatuse eritingimusi vajavate õpilaste kooliga seonduvat, kuid selle seaduse eesmärk on ennekõike reguleerida õigusrikkumiste korral alaealisele kohaldatavaid mõjutusvahendeid ja alaealiste komisjoni pädevust.

Teadus- ja arendustegevust, millest suur osa toimub ülikoolides ja mis on lahutamatult seotud kõrgharidusega, reguleerib teadus- ja arendustegevuse korralduse seadus. See, kas haridusseadustiku kõrgharidust käsitlev eriosa hõlmab ka teadus- ja arendustegevust, selgub arutelude käigus.

5.2. HARIDUSSEADUSTIKU STRUKTUUR

44

5.2.1. Haridusseadustiku ülesehitus

Eelnevas peatükis tehtud kaardistuse põhjal joonistusid välja korduvad ja läbivad teemad, mis on otstarbekas koondada ühtsesse üldosasse. Haridusseadustiku üldosas sätestatakse haridusõiguse üldpõhimõtted, haridustasemete liigitus ja ülesanded, erinevate osapoolte (riigi, kohaliku omavalitsuse, õppurite, lastevanemate ja koolitöötajate) haridusalased õigused ja kohustused, õppeasutuste liigitus, koolituslubade menetlus ning muud kõikidele haridustasemetele ja õppeasutustele läbivalt omased sätted. Üldosa moodustab raamistiku haridustasemetest lähtuvale eriosale ja asendab kehtiva Eesti Vabariigi haridusseaduse.

Haridusseadustiku eriosas sätestatakse eri haridustasemetele omased regulatsioonid, mis käsitlevad vastava taseme õppekorraldust, õppeasutuste asutamist, juhtimist, rahastamist jmt. Eesmärk on, et eriosa on üldosaga kooskõlas ja reeglina ei dubleeri seda. Eriosa asendab senised õppeasutuste liikide põhised seadused.

Samuti kaotatakse eraldiseisev erakooliseadus ning selle sätted viiakse kas üldossa (tegevuslubade üldine regulatsioon) või eriossa vastava haridustaseme regulatsioonide juurde (erakoolide tegevuse erisused).

Haridusseadustiku kaasajastamise lähtealustes on välja pakutud üld- ja eriosa esialgne ülesehitus, kuid üld- ja eriosa väljatöötamise käigus on vaja detailsemalt analüüsida, millised praegu eriseadustes sisalduvad sätted on võimalik koondada ja üldistada üldosasse ning millised tuleks reguleerida erisätetena vastava haridustaseme juures.

5.2.2. Üldosa ehk haridusseadus

Haridusseaduse üldosa esialgne struktuur on järgmine:I. Seaduse reguleerimisalaII. Seaduse eesmärkIII. Haridusõiguse ja haridussüsteemi korralduse üldpõhimõttedIV. Haridustasemete liigitus ja hariduse eesmärgidV. Riigi ja kohaliku omavalitsuse pädevusVI. Õppeasutused (liigid, õiguslik vorm, nimi, asutamise üldsätted)VII. Tegevusload ja loamenetlus (koolitusload ja õppe läbiviimise õigus)VIII. Õppurite ja vanemate õigused ja kohustusedIX. Õppeasutuse juhi ja õppe-kasvatusala töötajate õigused ja kohustusedX. Haridust tõendavad dokumendid ja nende väljaandmise õigusXI. Andmekogud (Eesti Hariduse Infosüsteem)XII. SisehindamineXIII. Riiklik ja haldusjärelevalve

5.2.3. Haridusseadustiku eriosa

Haridusseadustiku eriosa koosneb eri haridustasemeid reguleerivatest osadest:I. Alusharidus:- alushariduse üldnõuded;- lasteasutuse liigid;- laste rühmad ja teeninduspiirkond;- riiklik õppekava;- õppe- ja kasvatuskorraldus (erivajadustega lapsed, lasteasutusse vastuvõtt jmt);

45

- lasteasutuse juhtimine;- õpetajate ja teiste lasteasutuse töötajatega seotud erisused, mida ei kajastata üldosas;- rahastamine.

II. Põhi- ja üldkeskharidus:- üldhariduse üldnõuded (sh kättesaadavus ja koolikohustus);- põhikooli ja gümnaasiumi vormid;- riiklikud õppekavad;- õppe- ja kasvatuskorraldus (erivajadustega lapsed, õppevormid, õppekirjandus, õppekeel,

kooli vastuvõtt, hindamine, kooli lõpetamine jmt);- kooli juhtimine;- õpetajate ja teiste koolitöötajatega seotud erisused, mida ei kajastata üldosas;- õpilaste ja vanemate õigused, mida ei kajastata üldosas;- rahastamine.

III. Kutseharidus:- kutsehariduse üldnõuded;- kutseõppe liigid;- kutseharidusstandard ja riiklikud õppekavad;- õppe- ja kasvatuskorraldus (õppevormid, õppekeel, kooli vastuvõtt, hindamine, praktika,

kooli lõpetamine jmt);- kvaliteedi hindamine;- kooli juhtimine;- õpetajate ja teiste koolitöötajatega seotud erisused, mida ei kajastata üldosas;- õpilaste ja vanemate õigused, mida ei kajastata üldosas;- koolitustellimus ja rahastamine.

IV. Kõrgharidus:- kõrghariduse üldnõuded;- kõrgkoolide liigid (sh avalik-õigusliku ülikooli, sisekaitselise ja riigikaitselise

rakenduskõrgkooli tegevuse erisused);- kõrgharidusstandard;- õppe- ja kasvatuskorraldus (kõrgharidusastmed, õppevormid, õppekeel, ühisõppekava,

kõrgkooli vastuvõtt, lõpetamine jmt);- kvaliteedi hindamine;- kõrgkooli juhtimine;- õppejõudude ja teiste töötajatega seotud erisused, mida ei kajastata üldosas;- üliõpilaste õigused, mida ei kajastata üldosas;- tegevustoetus ja rahastamine.

V. Huviharidus:- huvihariduse üldnõuded;- huviharidusstandard;- õppe- ja kasvatuskorraldus (kooli vastuvõtt, lõpetamine jmt);- kooli juhtimine;- õpetajate ja teiste koolitöötajatega seotud erisused, mida ei kajastata üldosas;- õpilaste ja vanemate õigused, mida ei kajastata üldosas;- rahastamine.

VI. Täiskasvanuharidus:- täiskasvanuhariduse üldnõuded;- täienduskoolitusasutuse tegevus ja täienduskoolituse läbiviimine;- õppurite õigused, mida ei kajastata üldosas (sh õppepuhkus);- koolitustellimus ja rahastamine.

46

6. HARIDUSSEADUSTIKU KOOSTAMISE TEGEVUSKAVA JA KAASATAVAD OSAPOOLED

Tegevuskava

Haridusseadustiku kaasajastamisel tuleb arvestada hea õigusloome ja normitehnika eeskirja (HÕNTE) ja Justiitsministeeriumi kehtestatud kodifitseerimise tingimustega. Esmalt on kavas välja töötada ja vastu võtta haridusseadustiku üldosa seadus ehk haridusseadus ja seejärel koostada eriosa seadused.

Kodifitseerimisprojektide esmasteks tegevusteks on kodifitseerimise lähteülesande koostamine. Haridusseadustiku kaasajastamise lähtealustes on sõnastatud haridusseadustiku kaasajastamise lähteülesanne.

Vastavalt HÕNTE-le koostatakse esmalt haridusseaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus (VTK), see kooskõlastatakse ja esitatakse avalikule konsultatsioonile. VTKs oluliseks hinnatud mõjude analüüsimiseks koostatakse õigusakti mõjude analüüs.

Haridusseadustiku kaasajastamise lähtealustes ja VTKs esitatud teemad on kavas jaotada neljaks grupiks ning tööks iga grupi teemadega moodustada maksimaalselt neljast liikmest koosnev ekspertrühm. Ekspertrühmade teemade jaotus on kavandatud järgmiselt:

Ekspertrühm I Üldküsimused

* hariduse põhimõisted;* hariduse põhimõtted ja eesmärgid;* haridustasemed;* hariduse liigid;* üleminekusätted ja rakendamine.

Ekspertrühm II Õigused ja kohustused

* õpilaste õigused ja kohustused;* vanemate õigused ja kohustused; * riigi, KOVi ja kooli ülesannete jaotus;* üleminekusätted ja rakendamine.

Ekspertrühm III Tegevus ja juhtimine

* õppeasutuse asutamine;* õppeasutuse tegevuse lõpetamine ja ümberkorraldamine; * juhtorganid ja nende pädevus;* põhimäärus/põhikiri ja arengukava; * kooli liikmeskond; * üleminekusätted ja rakendamine.

Ekspertrühm IV Kvaliteedikontroll

* tegevusload;* sisehindamine;* riiklik, haldus- ja teenistuslik järelevalve;* ülesminekusätted ja rakendamine.

Ekspertrühmade töö tulemused arutab läbi ja kiidab heaks haridusseadustiku kaasajastamise juhtrühm. Haridusseadustiku kaasajastamise oluliseks alusdokumendiks on Eesti elukestva õppe strateegia 2020. Strateegia väljatöötamiseks moodustati haridus- ja teadusministri käskkirjaga laiapõhjaline juhtkomisjon, mille ülesandeid võiks täiendada haridusseadustiku kaasajastamise juhtrühma ülesannetega.

47

VTK alusel koostatakse haridusseaduse eelnõu, mis kooskõlastatakse huvigruppide, ministeeriumide ja Justiitsministeeriumiga, esitatakse Vabariigi Valitsusele heakskiitmiseks ja Riigikogu menetlusse esitamiseks.

Eriosa seaduste väljatöötamisel läbitakse samad etapid.

Kaasatavad osapooled

Haridusõiguse kasutajate hulk on suur. Õigusel haridusele on individualistlik külg, mis tähendab, et huvid on õpilastel ja nende vanematel, ning ühiskondlik külg, mis tähendab, et huvid on ka riigil, KOVil ja õppeasutusel34. Haridusseadustiku kaasajastamisse kaasatakse kõik ministeeriumid, õpilaste ja üliõpilaste esindusorganisatsioonid, õpetajate, lasteaednike, haridustöötajate, lapsevanemate, koolijuhtide, tööandjate, teenistujate ja ametiühingute ning KOVide esindusorganisatsioonid, SA Noored Kooli, Eesti Lastekaitse Liit, ülikoolid ja rakenduskõrgkoolid ning eksperdid.

Olenevalt tegevuse spetsiifikast kaasatakse osapooli kas ekspertidena, töörühmadesse, juhtrühma, aruteluseminaridele või kooskõlastusringil. Haridusseadustiku kaasajastamine puudutab kõiki Eestis elavaid inimesi. Seetõttu on oluline anda avaliku konsultatsiooni vormis võimalus valmivate materjalide kohta arvamust avaldada.

Haridusseadustiku protsessi ja selle käigus välja töötatud materjalidega on võimalik tutvuda ajaveebis.

34 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne (2012). § 37, kommentaar 3.1.

48