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Fasecolda 35 aos

Aspectos institucionales y jurdicos

Historia Legal del Seguro en Colombia

Anlisis normativo del sector aseguradorFelipe Isaza / Abril de 2011

El presente documento es el resultado de una recopilacin histrica sobre la

ms importante normatividad en materia de derecho pblico de seguros. Las

fuentes primarias de informacin son las Memorias Anuales de la Superinten-

dencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera de Colombia, y las actas de

la junta directiva de Asecolda, posteriormente, Fasecolda.

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NOTAS PREVIAS

Cuando se encomienda realizar un estudio acerca de la Regulacin en el sector

asegurador, deben destacarse dos de3niciones previas, necesarias para iniciar

este anlisis de manera apropiada:

R5 Derecho Pblico de Seguros: es aquella ciencia del derecho que, funda-mentada en el derecho administrativo, constitucional y en las funciones

de inspeccin, vigilancia y control del Estado en la actividad aseguradora,

brinda un marco jurdico que reglamenta a las entidades aseguradoras y el

estudio normativo del mismo.(entidades).

R5 Derecho Privado de Seguros: la ciencia del derecho que con fundamento en el derecho comercial y procesal se encarga del estudio del contrato de

seguros y su legislacin, as como de las acciones y procedimientos judiciales

que pueden sucederse con relacin a los efectos de la relacin contractual

del seguro (particulares).

Teniendo esto claro, debe distinguirse que las normas que dieron vida al ordena-

miento jurdico del seguro son leyes. Ello desde el inicio de la vida republicana

del pas, pero limitando para los efectos de este estudio a la vigencia de las

Constituciones de 1886 y 1991 y sus respectivos marcos normativos.

Por el contrario, el derecho pblico de seguros es un conjunto normativo com-

plejo en los trminos de Kelsen, por medio del cual las instituciones, normas

y sujetos de derecho desarrollan relaciones jurdicas determinadas en aras de

un inters superior.

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Fasecolda 35 aos

Si bien las normas generales que reglamentan las funciones de inspeccin y

vigilancia de las entidades aseguradoras son Leyes (ms concretamente la Ley

105 de 1927 y la Ley 45 de 1990 que se incorpor al Estatuto Orgnico del

Sistema Financiero en 1993), la regulacin 3nanciera segn la Ley Marco 35

de 1993 se origina en Cabeza del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico,

(Viceministerio Tcnico, Direccin de Regulacin Financiera).

Antes de la Constitucin de 1991, la regulacin 3nanciera surga indistintamen-

te por medio de decretos nacionales al no preverse la existencia de un rgano

de regulacin especializado y, de igual forma, por la proliferacin de estados de

sitio que permitan que las Leyes fueran expedidas por el Gobierno Nacional

con el apoyo de distintos entes nacionales e incluso, la misma Superintendencia.

Es entonces que deben estudiarse las facultades de Supervisin y Vigilancia

que desde 1927 realiz la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia

Financiera. La normatividad que en ejercicio de estas funciones emite la mis-

ma, hace parte de la Regulacin Financiera que deben cumplir las entidades

vigiladas pero siendo de un rango inferior a los decretos hoy expedidos por la

Direccin de Regulacin Financiera.

Se tratar entonces de abordar de manera sucinta, distintos aspectos de las leyes,

decretos, circulares, resoluciones y actos surgidos de la actividad de supervisin

3nanciera en la historia de los seguros en Colombia.

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2. BREVE HISTORIA JURDICA

DE LOS SEGUROS EN COLOMBIA

2.1 Antecedentes legales (1886-1922)

Al igual que la mayor parte de las actividades reguladas, la historia normativa

del mercado asegurador en Colombia no ha estado exenta de modi3caciones

y reformas en sus aspectos ms importantes.

A 3nales del siglo XIX y comienzos del siglo XX, la Repblica an se encontraba

en una etapa de formacin y consolidacin. El siglo XIX, plagado de guerras

y de modi3caciones administrativas y territoriales, enmarcado en la prolifera-

cin de Constituciones (casi una por dcada) evitaron que se creara un marco

normativo estable para las actividades 3nancieras y monetarias, demorando el

desarrollo de estas materias que para la poca se encontraban en su furor en

Alemania, Italia y Rusia, y logrando importantes desarrollos en Estados Unidos.

El contrato de seguros entonces, se encontraba plasmado en el Cdigo de Indias

hasta el surgimiento de los Estados Unidos de Colombia (Federacin) en 1863.

En desarrollo de la funcin regulatoria se expidieron el Cdigo de Comercio

Martimo del Estado de Panam en 1887 y El Cdigo de Comercio Terrestre

de Cundinamarca de 1886.

Esas codi3caciones que dieron sustento a los contratos de seguros, hacen parte del

Derecho Privado de Seguros y no contenan previsiones respecto de las entidades

aseguradoras o de la supervisin de la actividad 3nanciera por parte del Estado.

60

Fasecolda 35 aos

Dada esta liberalidad, no existan requisitos legales para los aseguradores. En

los trminos de la norma de 1886, no se prevea ninguna restriccin para el

ejercicio de la actividad del aseguramiento, as mismo, an no exista ninguna

entidad creada para velar por la estabilidad de las entidades 3nancieras en su

conjunto.

De igual manera suceda con la banca, que no tena an ningn control. Cabe

recordar que adems cada banco poda emitir su propia moneda generando una

alta inestabilidad econmica y monetaria.

Para 1921 surgi la Ley 37, por medio de la cual se creaba el seguro colectivo,

un seguro de vida obligatorio que deban contratar los empleadores para sus

empleados que nunca entr en pleno funcionamiento.

2.2 Supervisin incipiente del surgimiento de la Superintendencia

Bancaria (1923-1960)

En 1922, despus de la terrible crisis comercial y "nanciera de 1920-21, que oblig

a renunciar al Presidente Marco Fidel Surez, se lleg al convencimiento de que la

causa de esa, y de las anteriores crisis colombianas desde 1886, resida en la carencia

de un sistema administrativo y "nanciero. El Congreso resolvi, por una Ley de

1922, crear el Banco de la Repblica y facultar al gobierno para traer una Misin de

tcnicos extranjeros que se le midiera al milagro de estructurar nuestra organizacin

administrativa mediante el destierro perpetuo del satnico papel moneda, considerado

el culpable principal de nuestras desgracias econmicas.1.

1 Santos Molano, Enrique, La Misin Kemmerer, Credencial Historia, Pgina Web http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/revistas/credencial/abril2005/mision.htm consultada el 6 de febrero de 2010.

61


Se contrat entonces al economista Edwin Walker Kemmerer junto a otros

expertos internacionales, para crear el Banco de la Repblica. La norma que

cre a dicha entidad es la Ley 25 de 1923, y en un desarrollo posterior, la Ley

45 cre la seccin bancaria del Estado, posteriormente la Ley 68 de 1924 en

su artculo 55 a3rm Quedarn sometidas a la supervigilancia de la Superinten-

dencia Bancaria las instituciones de seguro de cualquier clase. Esta expresin se

reglament con el decreto 655 de 1925.

Se debera empezar entonces con la verdadera historia normativa del derecho

pblico de seguros con la ley 105 de 1927, que haba sido propuesta desde

1921 en el Congreso de la Repblica. Esta norma fue la primera en la historia

jurdica nacional.

Siguiendo a Hernando Galindo, se obtiene la siguiente re

62

Fasecolda 35 aos

y de prohibir modi"caciones o reformas a las plizas o tarifas, sin la autorizacin

previa de la Superintendencia Bancaria.

En segundo lugar, esta ley marco, compuesta de tan solo 31 artculos, se refera en trmi-

nos perentorios a la organizacin de las compaas de seguros; a los informes que tenan

que suministrar a la Superintendencia; a los depsitos o seguridades para atender los

reclamos; al capital, reservas e inversiones de las compaas; a la obligacin de someter

los modelos de plizas a la previa aprobacin y a la prohibicin de ofrecer ventajas o

condiciones o hacer rebajas o concesiones, que no estuvieran incluidas en los respectivos

amparos; a las sanciones por incumplimiento, y al ttulo ejecutivo de la pliza.

Por ltimo, como las condiciones de sus coberturas y tarifas aplicadas eran aprobadas

de manera uniforme, los asegurados no encontraban alternativas en los amparos y en

la liquidacin de las primas, pues en teora el costo de los seguros tena que ser igual

para todos, lo mismo que el alcance de las protecciones otorgadas.

Dicho autor en su disertacin seala que la ley 105 de 1927 recibi relativamente

pocas reformas en sus 63 aos de existencia jurdica. Se destacan la ley 225 de

1938, que cre el seguro de manejo y cumplimiento; el Decreto 1403 de 1940,

referente a las obligaciones que respecto de capitales mnimos para creacin y

funcionamiento eran aplicables a las compaas de seguros en el pas; el decreto

1961 de 1960 que modi3c el rgimen de inversiones de las aseguradoras, y por

ltimo, el Decreto Ley 410 de 1971, que contiene el cdigo de Comercio, que en

su artculo 1036 y siguientes aborda el tema del contrato de seguro.

Es de aclarar que, como en todas las actividades que suponen intervencin del

Estado, se deben proferir instrucciones y normatividad por parte del ente de

supervisin o regulacin del ente designado por la ley.

63


En el caso de los seguros de la poca se emitan resoluciones ya que por medio

de esos actos administrativos resultaba ms expedito realizar las modi3caciones.

Las circulares normalmente daban instrucciones espec3cas en temas puntuales,

a diferencia de la actual Circular Bsica Jurdica que consolida la totalidad de

las mismas.

Acerca del seguro de manejo debe hacerse especial nfasis en el Decreto Ley

1403 de 1940 que actualiza los capitales pagados necesarios para las compaas

de seguros en cada uno de sus ramos (vida y renta vitalicia, transportes, incendio,

automviles, aeroplanos y otras naves areas comprendidos los daos causados

por stos, accidentes personales y enfermedades y ramos distintos). Es de resal-

tar que esta norma, actualizada a precios reales e incorporando nuevos ramos

(primordialmente los de Ley 100 y el seguro de crdito a la exportacin), sigue

existiendo en 2010 y ha sido incorporada recientemente al Decreto nico3.

Este fue el perodo de surgimiento de la primera ley antimonopolio en el pas,

la Ley 155 de 1959, con la cual se estableci que deba existir competencia en

todos los sectores econmicos del pas, salvo aquellos que por su importancia

se decidiera excluir de esta norma general. Fue as como el sector asegurador

qued consagrado en decreto como un sector excluido de la competencia, y

se design a Asecolda para la 3jacin de tarifas de los seguros, cuyos estudios

tcnicos deban enviarse a la Superintendencia.

Adicionalmente, se modi3c mediante el Decreto 1691 de 1960 el rgimen de

inversiones de las reservas de las compaas de seguros obligando las inversiones

forzosas por medio del fomento al crdito hipotecario. Esto ocurri tambin

3 La norma actual incorporada era el Decreto 1222 de 2003 e incluye los siguientes ramos: Auto-mviles, Crdito a la exportacin, SOAT, Incendio y/o terremoto y/o lucro cesante, Cumplimiento, Transporte, Vida individual, Previsional de invalidez, Pensiones Ley 100, Pensiones voluntarias, Riesgos Profesionales, Enfermedades de alto costo, Vida Grupo, Dems Ramos de Seguros.

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Fasecolda 35 aos

en otros sectores econmicos y productivos, e incluso se cre una institucin

pblica para estos efectos. La motivacin de esta normatividad se basaba en el

inters del Gobierno Nacional en capitalizar sectores estratgicos4.

Para el ao de 1959 la Superintendencia Bancaria, en adelante SB, tom po-

sesin de dos entidades aseguradores en desarrollo de su funcin de vigilancia.

Se requera que las compaas enviaran de manera trimestral un informe de su

situacin 3nanciera, pero ello se di3cultaba porque en 1960 ya existan 74 com-

paas aseguradoras. Por dudas generadas en la informacin de los precios de los

seguros se cre la o3cina de Estadstica y Tarifacin de Seguros dentro de la SB.

Debe recordarse tambin, como un hito jurisprudencial, que a causa de una

memorable sentencia del Consejo de Estado en el ao de 19625, se sentenci que

en busca de la e3ciencia del sector asegurador era posible alejarse de las tarifas

impuestas para las entidades aseguradoras y 3jadas por Asecolda, pero que las

compaas no a3liadas por dicha condicin tampoco cumplan y se producan

asimetras. La sentencia no produjo mayores efectos en la vida real debido a

que, en la prctica, las tarifas del mercado continuaron siendo las 3jadas. Esta

sentencia fue el primer reconocimiento de un ente estatal de que el progreso

del sector poda darse en un mbito ms competitivo.

2.3 Proteccionismo y liberalizacin, dcadas de cambios (1965-1979)

A principios de la dcada de los sesenta, la industria aseguradora, junto a los dems

sectores 3nancieros, se mantenan en una estabilidad relativa, con posterioridad a

4 Esta prctica de inversiones forzosas se prohibi con la Constitucin de 1991.

5 Sentencia del Consejo de Estado del veintids (22) de septiembre de mil novecientos sesenta y seis (1966) Radicacin nmero: 230, M.P. Nemesio Camacho.

65


la dictadura de la dcada de los cincuenta y de la suscripcin del pacto nacional.

La repblica no se enfrentaba a grandes debates jurdicos desde del punto de vista

de la regulacin econmica. Las normas que daran posterior vida al Cdigo de

Comercio se encontraban proyectadas en materia de seguros desde el ao 58, y

la norma de 1927 segua respondiendo a las necesidades locales.

Para el ao de 1965, Colombia se encontraba en el marco de seguros y plizas

uniformes, autorizacin para el funcionamiento de entidades aseguradoras

que deba renovarse, y un estricto rgimen de cumplimiento de las normas

impuesto en 1927.

La dcada de los aos sesenta supuso importantes cambios en la estructura

administrativa nacional bajo el amparo del Acto Legislativo 1 de 1968, con el

cual se surtieron grandes modi3caciones, entre las cuales se le atribuy al pre-

sidente de la Repblica como suprema autoridad administrativa: Ejercer, como

atribucin constitucional propia, la intervencin necesaria en el Banco de Emisin y

en las actividades de personas naturales o jurdicas que tengan por objeto el manejo

o aprovechamiento y la inversin de los fondos provenientes del ahorro privado;6

Fue entonces producto de esta reforma constitucional, que se estableci que el

Presidente de la Repblica, como suprema autoridad administrativa obtuvo por

mandato constitucional7el deber de intervenir en las actividades de las personas

que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversin de los fondos

provenientes del ahorro privado, as como los dems establecimientos de crdito.

Dicha funcin otorgada al presidente fue delegada, bajo la 3gura de descentra-

lizacin administrativa y en razn de la Ley 105 de 1927, a la Superintendencia

6 Artculo 41, numeral 14 del Acto Legislativo 01 de 1968 (Modi3catorio del Artculo 120 de la Constitucin Poltica de 1886).

7 Numeral 14 del artculo 41, Acto Legislativo 1 de 1968 (Modi3cacin artculo 120 Constitucin de 1886)

66

Fasecolda 35 aos

Bancaria de Colombia para lo relacionado con inspeccin, vigilancia y control

de las entidades aseguradoras.

Con el citado acto legislativo se modi3c entonces la posibilidad de que la

regulacin plena y permanente fuera emitida por el Congreso de la Repblica,

pudiendo ser emitida por medio de actos y conceptos de la Superintendencia

Bancaria, radicada sta en la Rama Ejecutiva del Poder Pblico como rgano

administrativo, pero no como parte del Gobierno.

Esta ltima distincin resulta de capital importancia, dado que de la visin y

concepcin que se tenga como gobierno de un tema podr emitirse regulacin

3nanciera, que depender de las concepciones polticas propias de la nocin

econmica que se tenga de un aspecto como el econmico. Por el contrario,

la regulacin administrativa como visin del supervisor, y de la actividad de

captacin y recursos del pblico como una actividad de inters pblico, estn

regidas nicamente por criterios tcnicos y prudenciales, diferentes a las posibles

motivaciones polticas que pueda tener la emisin de regulacin.

2.3.1 La expedicin del Cdigo de Comercio (Decreto Ley 410 de 1971)

En materia de Derecho Privado de Seguros, se avecinaba el ms importante

cambio normativo del Siglo XX en materia de esta disciplina. Recordando las

lecciones de Ramn Madrin en su obra Principios de Derecho Comercial,

se dio una discusin en torno a la necesidad de una nueva legislacin comercial, y

por ello desde 1958 se discuta acerca de la regulacin de cada uno de los aspectos

del derecho comercial, con los ms importantes acadmicos de cada materia.

El tema del derecho comercial siempre ser de gran importancia para el sector

asegurador y para la actividad aseguradora en general, dado que la normatividad

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comercial rige los temas de comerciantes y asuntos de comercio, las sociedades

comerciales, los bienes mercantiles, los contratos y las obligaciones mercantiles

y de la navegacin y la aeronutica, temas todos relacionados ntegramente con

la actividad aseguradora.

La comisin redactora del Cdigo de Comercio, encomend entonces, entre

otros destacados juristas, al maestro J. Efrn Ossa para redactar las normas

relacionadas con el Contrato de Seguro, que se encuentran en dicho cdigo y

que han sido objeto slo de algunas modi3caciones.

El Contrato de Seguro entonces, qued regulado en el Ttulo V del Libro

Cuarto del Cdigo de Comercio (Decreto Ley 410 de 1971) y ha sido objeto

de obras doctrinales de capital importancia en el derecho nacional. El Cdigo

de Comercio entr a regular todos los aspectos relacionados con el contrato de

seguro, base para el negocio asegurador.

En el compendio mercantil, se de3nen las caractersticas del contrato de seguro,

sus partes, sus elementos esenciales, su prueba, el contenido de las plizas, su

mrito ejecutivo, su de3nicin y sus elementos esenciales, su revocacin, la prima

y sus efectos, el siniestro, los seguros de daos, de incendio y de transporte, el

seguro de responsabilidad, el reaseguro, y los seguros de personas incluyendo

los seguros de vida, entre otros aspectos. Estas normas han sido reformadas en

algunos apartes por normas tales como la Ley 45 de 1990, el Decreto Especial

01 de 1990, la Ley 35 de 1993 y Ley 389 de 1997.

Resulta destacable que el Estatuto Comercial haya regulado de manera tan inte-

gral las normas que rigen el contrato de seguro, de tal suerte que ello ha permitido

que las reglas del contrato, como un todo, se hayan preservado de gran manera a

68

Fasecolda 35 aos

travs del tiempo, y en sus vacos normativos, la Jurisprudencia de las altas Cortes

ha entrado a suplirlos en providencias que han aclarado diversos temas.

2.3.2 Intentos de internacionalizacin en la regulacin 2nanciera

Colombia no fue ajena a la ola de internacionalizacin que embargaba al mun-

do en la dcada de los sesenta. Fue as que el 26 de mayo de 1969, Bolivia,

Colombia, Chile, Ecuador y Per 3rmaron el acuerdo de Cartagena que fue el

origen del Grupo Andino, y posteriormente con la salida de chile y la entrada

de Venezuela, de la Comunidad Andina de Naciones (CAN).

Este tratado de libre comercio suscrito por dichos pases tena como objetivos

el arancel externo comn y el programa de liberalizacin automtico. Dicho tra-

tado internacional fue rati3cado en nuestro pas por medio de la ley 8 de 1973.

Por medio de la decisin 24 del Grupo andino, que no se encuentra vigente, se

previ que todas las entidades 3nancieras de los pases suscriptores del tratado

deberan ser nacionalizadas, ya que en adelante no se permitira que ningn

extranjero fuera propietario de ms del 49% de ninguna entidad.

Colombia, por medio de su interpretacin, expidi el decreto 1299 de 1971,

en el cual prohibi que se permitiera nueva inversin extranjera en la industria

aseguradora, sin modi3car la propiedad extranjera existente en el momento de

expedicin de la norma, esto ltimo entendible en la medida que la inversin

extranjera en compaas de seguros era una mnima parte del mercado para

el ao en el que fue promulgado el decreto por lo cual se estara cumpliendo

con la disposicin.

El Gobierno Nacional de 1973 abog porque dicha medida no fuera aplicada

a los bancos comerciales, y por ello expidi el decreto 2719 de 1973, en el cual

69


exclua a los bancos comerciales y dems instituciones 3nancieras extranjeras,

distintas a las aseguradoras (re3ere el decreto al sector de los seguros en su

conjunto) del cumplimiento de la directiva andina.

Ya para el ao de 1975, bajo el Gobierno de Lpez Michelsen, se promulg

no exenta de debates la Ley 55 de ese ao. En la misma se dispuso que la

inversin de los extranjeros en los bancos nunca poda ser superior al 51%,

dando a dicha norma un efecto retroactivo para la banca, cosa que no sucedi

para los seguros, obligando a los bancos extranjeros a vender sus acciones a

inversionistas nacionales.

De esa manera, encontramos que los siguientes bancos cambiaron su confor-

macin: Como resultado de esta norma, nacieron los siguientes bancos: el Banco

Internacional de Colombia (antes el FirstNational City Bank of New York), el Banco

Royal Colombiano (antes el Royal Bank of Canada), el Banco Francs e Italiano

(antes el Banco Sudameris), el Banco Colombo Americano (antes el Bank of America),

el Banco Anglo Colombiano (antes el Bank of London and Montreal), el Banco del

Comercio (antes el Chase Manhattan Bank) y el Banco Real de Colombia (antes el

Banco Real do Brasil)8.

Para las entidades del sector asegurador no pas nada similar, en lugar de na-

cionalizarse las compaas extranjeras que ya se encontraban domiciliadas en la

repblica, se impuso con base en el decreto antes visto, que no era posible que

llegaran entidades aseguradoras del extranjero a Colombia. Por ello, las com-

paas establecidas con anterioridad a la norma, seguan estando sujetas a una

autorizacin de funcionamiento anual y discrecional, la prohibicin contenida

en esa norma sigui vigente hasta 1990.

8 Asobancaria, Apuntes de banca y "nanzas, Varios Autores diciembre de 2003.

70

Fasecolda 35 aos

Si se analiza la situacin para los seguros en 1980, se observa que existan pocos

espacios de innovacin, y pocos factores importantes de competitividad. En

aquella poca las condiciones generales de los contratos de seguros eran iguales,

ya que la normatividad de la poca sealaba que ofrecer rebajas o descuentos

especiales era considerado una prctica insegura, e incluso, era sancionado como

competencia desleal.

De esa manera, el negocio no presentaba sobresaltos ya que las comisiones que

se reconocan a los intermediarios de seguros eran uniformes y, an ms im-

portante, debido a las medidas tomadas en 1974 en materia de nacionalizacin

de servicios 3nancieros, se prohiba que extranjeros realizaran inversiones en

el sector asegurador. Por ltimo, el Superintendente Bancario tena facultades

discrecionales para aceptar o rechazar la creacin de una compaa nueva.

A pesar de ello, se ha reconocido por parte de diferentes Superintendentes de la

poca y expertos en el tema asegurador y 3nanciero, que para el perodo en mencin

se protega de manera contundente a la ciudadana, relata el doctor Carlos Ignacio

Jaramillo en su obra Derecho de Seguros: () El Estado, ms concretamente las

autoridades de control competentes en el rea, inundaron el ordenamiento jurdico con un

sinfn de reglamentaciones: resoluciones, circulares, cartas circulares, instrucciones, concep-

tos, etc., sin perjuicio, por supuesto, de numerosos decretos dictados por el ejecutivo y de leyes

emanadas del poder legislativo, no siempre "el y acordemente desarrollados entre s.9

Esta hiperin

71


2.4 La Crisis Financiera (1982 1987)

Durante el perodo presidencial de Julio Cesar Turbay, y al comenzar el

perodo presidencial de Belisario Betancur se present una situacin muy

particular en Colombia,10 y que se gener por varios factores, entre ellos

los denominados auto prstamos, 3gura que desde entonces se considera

delito en el ordenamiento jurdico nacional11. sta consista en que los

bancos podan pertenecer a las empresas del sector real, de tal forma y de

manera dolosa, varios connotados presidentes de empresas utilizaron el

dinero del pblico invertido en los establecimientos de crdito para adquirir

ms empresas del sector real12.

De la misma manera, durante dicho perodo se estaba realizando captacin

masiva y habitual por parte de entidades paralelas, tales como algunos

fondos de inversin de propiedad de los grandes grupos econmicos y

bancarios13.

Una de las causas principales de la crisis 3nanciera de 1982 deriv de las

judicialmente declaradas prcticas abiertamente irresponsables, cuando no

delictivas14, de un destacado grupo de banqueros. Las mismas tardaron aos

en resolverse por parte de la justicia nacional (1994) y lograron declarar a

varias personas responsables por la quiebra del Grupo Colombia, el desca-

labro del Banco Nacional y el proceso que desemboc en la nacionalizacin

10 Restrepo, Juan Camilo y Nez, Antonio Jos, Dilogos Sobre las Crisis Financieras, Editorial Dike Pg. 208.

11 Decreto 2920 de 1982.

12 El presente captulo se redact con base en las a3rmaciones de Restrepo, J y Nez, A, en Dilo-gos sobre las crisis 3nancieras, as como El Gobierno de Belisario Betancourt, Nueva Historia de Colombia Tomo VII, pg. 53 a 55, Ed. Planeta, Bogot, 1990.

13 Ibd. Pg. 56 y Pg. 208. (Discurso de Posesin como presidente de la Repblica de Belisario Betancur)

14 Ibid.

72

Fasecolda 35 aos

del Banco de Colombia, y la remocin de Jaime Michelsen como presidente

de dicho grupo15.

Lo cierto es que en dicho perodo, aproximadamente 20 entidades 3nancieras

fueron liquidadas o nacionalizadas16, de tal suerte que a pesar que la mayora

de las mismas eran Establecimientos de Crdito, varias entidades aseguradoras

tambin enfrentaron con dureza los embates de la crisis.

Resulta claro para los casos del Grupo Grancolombiano, (que tena a la aseguradora

Grancolombiana) y el Grupo Colombia (que contaba con la Aseguradora Colombia-

na como Holding del grupo) que se produjo lo que se denomina un riesgo de contagio

al pertenecer las entidades aseguradoras al mismo grupo econmico que estaba en

di3cultades. Por ello se orden la liquidacin ordenada de Seguros Colombia, mien-

tras que la Aseguradora Grancolombiana perdur hasta la crisis de los aos noventa.

La crisis de 1982 condujo a varias medidas por parte del Gobierno Nacional,

tales como la expedicin del Decreto 2920 de 1982 que consagr como delitos

castigados con crcel la captacin masiva y habitual y los auto prstamos, as

como impuso la posibilidad de revocar de los cargos a los funcionarios de las

entidades vigiladas por la entonces Superintendencia Bancaria.

Ya que hasta aquel momento los bancos en di3cultades deban ser respaldados

por el Banco de la Repblica, se cre mediante la ley 117 de 1985 el Fondo

de Garantas Financieras FOGAFIN, para fortalecer la con3anza del pblico

en el sector 3nanciero, dicha entidad asegura los depsitos del pblico en los

establecimientos de crdito.

15 Recopilacin tomada de bancos noticiosos de la poca (Peridico EL TIEMPO, 1992) http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-197443

16 Restrepo, J y Nez, A Pg. 208 y 219 (Listado de entidades).

73


2.5 El origen de las normas contables, facultad regulatoria de la

Superintendencia Financiera

A causa de algunos eventos desencadenados por la crisis 3nanciera de los aos

ochenta, qued en evidencia la precariedad de la contabilidad de las entidades

3nancieras. Por ejemplo, durante los procesos de liquidacin de entidades existie-

ron casos en los que la contabilidad nunca pudo ser aclarada. Adicionalmente, se

encontr que algunas empresas no incluan en sus estados 3nancieros sus pasivos

pensionales, por lo que sus resultados no re

74

Fasecolda 35 aos

imposicin de estas medidas una invitacin a mejorar los estndares de calidad de

la informacin de las empresas, pero ello signi"caba una enorme carga operativa y

tcnica al interior de las empresas donde an la informtica y la computacin era

incipiente, y donde los esquemas de supervisin se encontraban en pleno desarrollo.

Cualquier cambio evidenciaba drsticas implicaciones en cada ramo de la industria17.

Es el mismo Dr. Nstor Humberto Martnez18 quien relat la historia del de-

creto 1798 de 1990, posterior al 2160, que dict importantes disposiciones ya

no en materia puramente contable, sino en relacin con los libros comerciales,

contabilidad al da, manejo de inventarios, libros auxiliares y ayudas para el

comerciante, y que dispuso en el artculo 34 la creacin de un Plan nico de

Cuentas para las entidades 3nancieras.

Esta norma, que vena siendo discutida con las entidades 3nancieras por los

ltimos dos aos, y que iba a signi3car en no pocos casos la obligatoriedad de

capitalizacin de entidades por parte de sus accionistas, generaba un sinnmero

de controversias an dentro del mismo Gobierno. Cuando sta fue presentada

al Ministro de Hacienda del saliente Gobierno para su 3rma, era ya el 6 de

agosto del ao 1990, es decir, faltaba nicamente un da de gobierno de la

administracin 1986-1990.

2.6 La Ley 45 de 1990, principal reforma al derecho pblico de seguros

Desde la crisis 3nanciera de 1982 se venan promoviendo modi3caciones lega-

les al sector 3nanciero nacional, que hacan ms que menesteroso, imperativo,

17 Botero Morales, Bernardo, Discurso 30 aos de los programas de seguros en la Universidad Javeriana, 2010.

18 Martnez, Nstor Humberto, Discurso 30 aos de los programas de seguros en la Universidad Javeriana, 2010

75


realizar una reforma 3nanciera profunda a la normatividad 3nanciera nacional.

La primera iniciativa de reforma de las Leyes 105 de 1927, Decreto Ley 1403

de 1940 y Decreto Ley 410 de 1971, prevea que, al tratarse de modi3caciones

a las normas de Derecho Pblico de Seguros y Derecho Privado de Seguros

deba ser presentado como dos iniciativas separadas19. stas se presentaron al

Congreso de la Repblica y tenan varios 3nes, a saber: actualizacin de los

capitales mnimos de las entidades, la obligacin de convertir las aseguradoras

en sociedades por acciones, imposicin de sanciones por incumplimiento de

capitales mnimos exigidos, normas sobre reservas, terminacin del contrato

por mora en el pago de la prima y reduccin de su trmino de pago.

Este proyecto no prosper, pero con base en el mismo se expidi la normativi-

dad de 1990, la cual constituy un importante cambio para el funcionamiento

de la actividad aseguradora en el pas. A continuacin se abordarn algunos de

sus aspectos ms importantes.

2.6.1 Marco de Regulacin de la actividad aseguradora

El artculo 29 de la ley 45 de 1990 elimina la restriccin de competencia en la

operacin de las empresas que ejerzan la actividad aseguradora en Colombia,

as como seala que la ley dictar sus orientaciones generales.

Esto se complementa con la posterior Ley 35 de 1993 por medio de la cual se

modi3ca la organizacin del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico dado

que se crea la Direccin de Regulacin Financiera como adscrita al Viceminis-

terio Tcnico como ente encargado de la promulgacin de toda la normatividad

reglamentaria en materia 3nanciera, mientras que la supervisin, vigilancia y

19 A pesar de no contar con el nmero de los proyectos de ley, estn recogidos en una publicacin de la Superintendencia Bancaria: Proyecto de Ley por la cual se introducen modi3caciones a la Ley 105 de 1927 y al Decreto Ley 1403 de 1940 Bogot-Colombia, 1980.

76

Fasecolda 35 aos

control se situ en 1990 en la Superintendencia Bancaria, desde 2005, Super-

intendencia Financiera.

El Dr, Juan Manuel Daz-Granados a3rm en 1990: Ahora bien, la ley no

enuncia expresamente aquellas operaciones que se enmarcaran dentro de la actividad

aseguradora. Sin embargo, del Captulo I del Ttulo atinente al sector asegurador se

in"ere que por actividad aseguradora deber entenderse la realizacin de negocios

u operaciones de seguros, es decir la celebracin de contratos de seguro y de reaseguro.

nicamente estos actos se regirn por la ley y por supuesto, sern del ejercicio privativo

de las entidades aseguradoras.20

Adicionalmente, la Ley 45 en su artculo 30 reiter una norma presente desde

1927 en la cual se requiere autorizacin de la Superintendencia para ejercer la

actividad aseguradora y las operaciones de seguros en Colombia,21 continuando

la autorizacin para ello en la Superintendencia Bancaria. La infraccin produce

efectos contra la entidad no autorizada que cobre una prima por un seguro dado

que adeudar la suma prometida al consumidor, y as mismo deber devolver

todas las primas a los supuestos asegurados al no contar con la autorizacin.

La Ley 45 restringa el aseguramiento en el exterior (Artculo 31 Restriccin

al aseguramiento en el exterior) pero dicha norma ya no se encuentra vigente

por el Artculo 61 de la Ley 1328 de 200922, permite, a partir del ao 2013,

contraer ciertos seguros movilizndose al exterior para su suscripcin (salvo los

20 FASECOLDA, Reforma Legal al Sector Asegurador Comentarios sobre la reforma legal al sector asegurador Colombiano, Daz Granados Juan Manuel, Pg. 16, Bogot 1990.

21 Artculo 34. Certi3cado de autorizacin. Las personas que se propongan organizar una de las empresas mencionadas en el artculo anterior debern obtener, previamente, el certi3cado de au-torizacin de la Superintendencia Bancaria, como requisito indispensable para ejercer actividades. Tal certi3cado de autorizacin se conceder siempre que se cumplan las exigencias contenidas en la presente Ley y que el Superintendente Bancario se cerciore, por los medios que estime pertinentes, si el carcter, la responsabilidad e idoneidad de las personas que participen en la operacin son tales que inspiran con3anza y si el bienestar pblico ser fomentado.

22 Herrera, R. (2011), Liberalizacin del Sector asegurador. Captulo del presente libro.

77


obligatorios, los que dependan de un obligatorio, en los que una de las partes

sea el Estado o los de la seguridad social

En materia de entidades, los artculos 33 y 36 de la ley conservaban como

formas posibles para las entidades aseguradoras las sociedades annimas y las

entidades cooperativas. As mismo, no se estima que existan sociedades mutuales

de seguros en ese entendido.

2.6.2 Organizacin de las entidades aseguradoras y reaseguradoras

De acuerdo con la Ley 45 de 1990 se estableci que la autorizacin para el fun-

cionamiento de las empresas de seguros tendr carcter inde3nido, a diferencia

del rgimen establecido por la Ley 105 de 1927 en el cual se estableca que la

autorizacin se otorgaba anualmente. A pesar de la autorizacin permanente,

la Ley 45 se reserv la posibilidad de revocar o suspender dicho certi3cado en

el caso de incumplimiento. A diferencia de lo que pasaba anteriormente, la Ley

45 de 1990 reglament el capital mnimo en su artculo 9.

En materia de objeto social para las compaas y cooperativas de seguros ste

se limita a la celebracin de contratos de seguros en los ramos autorizados, la

realizacin de operaciones de reaseguro en los trminos establecidos por la

Superintendencia Bancaria, y el ejercicio de otras actividades previstas en la

ley con carcter especial como la de inversionista regulada en la misma Ley 45.

De igual manera, en opinin del Dr. Daz Granados, la normativa clari3c la

distincin entre compaas de seguros de vida y compaas de seguros generales.

Para el autor, los seguros de vida grupo, accidentes personales, exequias, educa-

tivo y salud, por ejemplo, podrn ser cubiertos por compaas de ambas clases. Esta

distincin result muy visionaria, ya que al da de hoy persisten esta facultad

de explotacin de los ramos dada la naturaleza de la compaa que lo explota.

78

Fasecolda 35 aos

En materia de reaseguro, se sujet a reglamentacin de la superintendencia

las operaciones que se realicen, de igual manera, las compaas reaseguradoras

deban limitar su objeto. Al da de hoy no hay ninguna reaseguradora co-

lombiana, mientras que funcionan 5 o3cinas de representacin de reaseguros

en Colombia23. El REACOEX o registro de reaseguradoras y corredoras de

reaseguros del exterior funciona en ste momento y se ha pensado modi3car

el mismo. En la actualidad contiene datos de 230 reaseguradoras del exterior

de las cuales hay 159 activas aproximadamente.

Uno de los principales cambios planteados por el legislador de dicha poca fue

el cambio en la denominacin social de las compaas de seguros como medida

de proteccin al consumidor agregando las palabras aseguradora o seguros como

obligatoria para que todas las compaas puedan distinguirse entre las dems.

Para terminar los temas de organizacin de las entidades aseguradoras y rea-

seguradoras se estableca un rgimen de incompatibilidades e inhabilidades,

incluido en el Estatuto Orgnico del Sistema Financiero al igual que toda la

Ley 45, y complementado con el registro de posesin ante la SFC para los

miembros de junta directiva, representantes legales, o3ciales de cumplimiento

y defensores del consumidor 3nanciero que se solicita ante la SFC.

2.6.3 Inversin extranjera

En este punto cabe recordar que en 1971 se expidi un decreto que haca

referencia a que no se admitira nueva inversin extranjera en la industria ase-

guradora (Decreto Ley 1299 de 1971). Esto limit las compaas aseguradoras

del exterior, pero a diferencia de lo ocurrido con los bancos por la expedicin

de la Ley 55 de 1975, no se nacionalizaron compaas de seguros.

23 XL RE, SCOR, MAPFRE RE, QBE DEL ISTMO, HANNOVER RE.

79


La ley 45 establece que el capital extranjero en una compaa de seguros puede

ser de cualquier proporcin24. Esta norma, que en su momento fue revolucio-

naria, es muy rezagada al compararla con la liberalizacin que se produjo con la

expedicin de la Ley 1328 de 2009, por medio de la cual se podrn instituir en el

pas sucursales de las entidades aseguradoras del exterior, por medio del artculo

62 de dicha ley, as como se permite la compra de algunos seguros en el exterior.

2.6.4 Libre competencia en el sector asegurador

El sistema de productos y tarifas nicas en Colombia fue el resultado de que

la Ley 105 de 1927 exigiera las aprobaciones previas por parte de la Superin-

tendencia Bancaria, adems de dar la posibilidad de celebrar acuerdos entre

empresarios en el marco de la Ley 155 de 1959, donde se podan celebrar pactos

en algunos sectores, entre ellos los seguros.

La Ley 45 de 1990 signi3c primordialmente que dicha posibilidad de cele-

brar acuerdos se eliminara y que el sector asegurador entrara al principio de

la libre competencia, prohibiendo las prcticas concertadas, los acuerdos entre

empresarios y la facultad a la Superintendencia Bancaria de ordenar la cesacin

de dichos acuerdos.

A la luz del esquema anterior, y por medio de un mecanismo de control a priori

en materia de la su3ciencia de tarifas y la prudencia en el diseo de los amparos,

el sector asegurador tard en tener un rgimen ms competitivo dado que la

uniformidad de tarifas y productos no propiciaba que una compaa tuviera un

valor agregado sobre otra, restringiendo el desarrollo y crecimiento del sector.

De igual manera, cuando se suspendi la obligacin de autorizacin previa del

producto por el rgimen de depsito previo, dejando la autorizacin nicamente

24 Artculo 28. Participacin de los inversionistas extranjeros en las instituciones 3nancieras.

80

Fasecolda 35 aos

para una compaa nueva o para un ramo nuevo de una compaa, se conserv

un nivel adecuado de regulacin.

Es de recordar que el legislador de 1990 acab el monopolio estatal que

a3rmaba que todos los seguros que contrajeran entidades del Estado deban

ser suscritos por las entidades aseguradoras que fueran propiedad del Estado

(concretamente la Previsora). Esta norma actualmente se encuentra vigente,

pero en el marco de la reforma 3nanciera de 2009 se plante que a pesar

de la liberalizacin, cuando el Estado es tomador, asegurado o bene3ciario

de un seguro, los mismos no podrn ser contratados en el exterior. Adicio-

nalmente, la Ley 1450 de 2011 establece que los seguros catastr3cos cuyo

3n es reducir la vulnerabilidad 3scal del Estado, pueden ser adquiridos por

ste mediante el contrato o mecanismo que ste considere, tanto en el pas

como en el exterior.

2.6.5 Rgimen patrimonial

La concepcin de la poca acerca de la solidez del sector asegurador centraba

su atencin en la su3ciencia del patrimonio de la empresa para ingresar a la

actividad aseguradora as como el contar con un adecuado registro patrimo-

nial, representado en materia de capital mnimo, patrimonio tcnico mnimo,

margen de patrimonio adecuado (solvencia) Fondo de Garanta y publicidad

de la situacin 3nanciera de la entidad.

As mismo, fue sta normativa la que cre las reservas de riesgos en curso,

matemtica, de siniestros pendientes y de desviacin de siniestralidad, que

han sido reglamentadas en ya varios decretos. Actualmente se est trabajando

en una propuesta de modi3cacin al rgimen de reservas ms acorde a los

estndares internacionales.

81


Finalmente la ley cre un rgimen de inversiones de las reservas para las compaas

de seguros, el mismo estuvo en vigencia 20 aos hasta la expedicin del reciente

Decreto 2953 de 2010. Del rgimen anterior slo hay que acotar que se derogaron

las inversiones obligatorias manteniendo obligaciones para los ttulos susceptibles de

inversiones y los mrgenes que sirven de sustento a los mismos. El nuevo rgimen de

inversiones, que es objeto de anlisis in extensu en un captulo de esta obra, atiende

a las so3sticaciones del mercado de capitales y a la reforma en la arquitectura del

mismo desde 2004, permite inversiones en carteras colectivas, fondos de fondos, y

todo tipo de ttulos, prohbe la inversin en vinculados, entre otros.

2.6.6 Requisitos de las plizas

El artculo 44 impuso que en todos los casos las clusulas de los contratos de-

ban ajustarse a lo estipulado para el seguro en el Cdigo de Comercio. Por lo

mismo se a3rm que su clausulado debe ser fcilmente legible y sus amparos

bsicos y exclusiones debe constar en la primera pgina de la pliza

2.6.7 Mrito ejecutivo de la pliza y trmino para el pago de la prima

Dos normas de capital importancia estn contenidas en la Ley 45 de 1990. La

primera de ellas destaca que la pliza presta mrito ejecutivo contra el asegura-

dor, especialmente en los casos en los cuales la objecin no se realiza de manera

seria y fundada. Al tiempo, se a3rma que en los casos que no se produzca el

pago de la prima en el plazo previsto, el contrato de seguro termina automti-

camente. De igual forma se redujo el trmino para el pago de la indemnizacin

a un mes, cuando anteriormente era de 60 das.

2.6.8 Modi2caciones al Seguro de Responsabilidad Civil

Incluye que adems de los daos que sufra el asegurado, estn amparados los

daos que cause con la intencin de proteger a las vctimas, y habilitando la

82

Fasecolda 35 aos

posibilidad de asegurar la culpa grave, hasta ese momento restringida por el

artculo 1055 del Cdigo de Comercio. As mismo, permiti asegurar en exceso

la suma asegurada por los costos de los procesos judiciales. Por ltimo, y para

este tipo de plizas, se modi3c la modalidad de declaracin del siniestro al no

ser necesario para el cobro de la prestacin asegurada interponer una demanda

civil. Establece tambin la accin directa del damni3cado contra el asegurador.

2.6.9 Reaseguro

En materia de contratos de reaseguro, se sujet la 3nalizacin de la responsabi-

lidad del reasegurador a un perodo mnimo de dos aos, igualndolo al trmino

de prescripcin del contrato de seguro incluido en el Cdigo de Comercio.

2.7 La Constitucin de 1991 en materia 2nanciera

Apenas recin expedida la norma de 1990 que se ha venido analizando, en

Colombia estaban sucediendo algunos fenmenos histricos que describen

con su3ciencia lo ocurrido en esta poca.

Las elecciones presidenciales marcaron la historia democrtica del pas, al caer

asesinados en las mismas varios candidatos presidenciales. El presidente Gaviria

haba asumido como suya la posibilidad de una asamblea nacional constituyente,

por medio de la cual se modi3cara enteramente la Constitucin de 1886.

De estas importantes discusiones, se produjo la nueva carta constitucional, que

en materia 3nanciera seal lo siguiente:

R5 El Congreso tiene la facultad reglamentaria de todas las actividades relaciona-das con el sistema 3nanciero nacional, (Artculo 150, Numeral 19, Literal L)

83


R5 El Presidente, como suprema autoridad administrativa, tiene la funcin de inspeccin, vigilancia y control sobre las entidades que ejercen la labor

de captar recursos del pblico para cualquier actividad. (Artculo 189,

Numeral 13)

R5 Las actividades bancaria, 3nanciera y aseguradora son actividades de inters pblico, de suyo estarn entonces sujetas a la intervencin y regulacin del

Estado en las mismas (Artculo 335)

R5 Se otorg independencia al Banco Central, ahora Banco de la Repblica, como entidad autnoma, que tiene por funcin el control de la in

84

Fasecolda 35 aos

Entre los instrumentos de intervencin se destaca el de establecer un patrimo-

nio tcnico mnimo para las entidades aseguradoras, as como un rgimen de

solvencia y un rgimen de inversiones para las reservas tcnicas, temas estos

objeto de estudio detallado en otros captulos del presente libro.

De igual forma se estableci que la inspeccin vigilancia y control de las entida-

des se hara por medio de la Superintendencia Bancaria o de Valores segn fuera

el caso. Vale la pena aclarar que en el ao 2005 estos dos entes se fusionaron.

De suyo, tambin la norma de 1993 expuso que era necesario un requisito de

publicidad de las condiciones 3nancieras de las entidades bajo inspeccin de

la Superintendencia Bancaria.

Acorde a lo ocurrido en la crisis de 1982, tambin se record que el esquema

vigente en Colombia sera el de regulacin prudencial, que busca consolidar

el funcionamiento de los grupos econmicos en su conjunto y a las 3liales y

subsidiarias de esas entidades en el exterior.

De igual forma, en el artculo 22, se estableci que la revocatoria del contrato

de seguro para algn ramo espec3co, y cuando as lo considere el supervisor,

puede ser reducido en su duracin.

De igual manera se estableci que para el aseguramiento de los riesgos 3nan-

cieros, se pueden incluir mediante convenio expreso por parte de estos pro-

fesionales (entidad aseguradora e institucin 3nanciera) los hechos pretritos

que no sean conocidos por las partes.

Por ltimo, se seal por parte del legislador de 1993, que el Ministerio de

Hacienda, por cuenta del Viceministerio Tcnico, Direccin de Regulacin

85


Financiera, ser el ente dentro del gobierno encargado de la regulacin de los

sectores asegurador, bancario y burstil.

2.9 Estatuto Orgnico del Sistema Financiero Decreto Ley 663 de 1993

Con las funciones otorgadas por la Ley 35 de 1993 y no exento de crticas en

su momento, por medio de decreto se fusionaron todas las normas existentes

en materia 3nanciera para as poder crear el Estatuto Orgnico del Sistema

Financiero.

Para poder expedir el compendio normativo, el Superintendente de la poca

con el apoyo de otros ilustres juristas, tuvieron que pasar un camino no poco

tortuoso, dado que la Constitucin de 1991 haba limitado la funcin de expedir

cdigos al ejecutivo, y la haba radicado expresamente en cabeza del Congreso.

La historia del EOSF, descrita por uno de sus principales promotores, Nstor

Humberto Martnez, en su texto Ctedra de Derecho Bancario Colombiano

marc una pgina dorada dentro de la ingeniera jurdica del sistema 3nanciero

nacional, dado que este hecho de uni3car la regulacin y normativa ms dispersa

de cuanta exista, donde cada acto tena una norma y ni siquiera haba claridad de

cules eran las normas vigentes, signi3c un importantsimo avance para el pas.

En el decreto se incluyeron todas las normas existentes en ese momento en

materia 3nanciera, incluyendo las Leyes 45 de 1990 y 35 de 1993, y todo lo

referente a constitucin de entidades aseguradoras, rgimen de corredores de

seguros, de agencias y agentes, el rgimen disciplinario para las juntas directivas

y representantes legales de entidades aseguradoras. Adicionalmente se trata-

ron temas acerca de seguros especiales, tales como el seguro de cumplimiento,

86

Fasecolda 35 aos

manejo, SOAT, los seguros de vida grupo hipotecario, obligatorio hipotecario,

as como los temas en general de la supervisin 3nanciera, el funcionamiento

de la SFC, el rgimen de sanciones administrativo y personal, entre otras dis-

posiciones.

Una vez expedida las normas de 1990 y 1993, y de la promulgacin de la

Constitucin Poltica de Colombia, se expidieron una serie de decretos que

se ocupan de los temas tcnicos en seguros, As, en 1991 y 1992 se expidi

todo el marco normativo de los regmenes de solvencia, reservas y patrimonio

adecuado, as como los decretos 2271 y 2272 de 1993, que manejan el tema

del seguro de terremoto.

As entonces, qued claro que el Gobierno Nacional puede expedir normati-

vidad reglamentaria en estas materias, y con posterioridad a la norma de 1993,

lo hace por medio de la Direccin de Regulacin Financiera del Ministerio

de Hacienda.

2.10 Ley 100 de 1993, del surgimiento de otras aseguradoras

La Ley 100 de 1993 es una de las normas de seguros ms importante en la

historia del pas.

Debemos recordar en este punto, que la seguridad social, objeto principal

de la presente ley, es uno de los objetivos del Estado y por ello es ste quien

debe entrar a garantizar el correcto funcionamiento de la seguridad social.

Durante muchos aos en Colombia existieron seguros de salud y esquemas de

cubrimiento en salud que dependan principalmente de los empleadores, en

contraposicin al Instituto Colombiano de Seguros Sociales, que desde 1951 se

87


haba encargado de cubrir las contingencias de salud, vejez e invalidez, mediante

una prestacin que se asimilaba a un seguro, pero que en la prctica debera ser

garantizado por el Estado.

La doctrina ms autorizada en la materia ha sealado que el colapso del siste-

ma pensional nacional se dio a causa de que las pensiones se deban subsidiar

por tres terceras partes por igual, una a cargo del empleador, otra a cargo del

empleado, y otra a cargo del Estado25.

2.10.1 Seguros de Salud

El legislador de 1993 entonces, procedi a iniciar extensas conversaciones con

el Estado, establecimientos multilaterales, pases extranjeros que haban mo-

di3cado la arquitectura de sus sectores y los ms importantes entes nacionales

relacionados con la modi3cacin que deba realizarse.

El Dr. Daz Granados26 a3rma que los sistemas de salud estn en constante

y permanente cambio y es por ello que las iniciativas y las reformas a la salud

son frecuentes an ms en nuestro pas. Antes de la ley 100 de 1993 existan

seguros de salud que eran provedos por los diferentes empleadores que existan

y existen en la vida econmica nacional, y ello traa de suyo enormes asimetras

de las prestaciones de servicios, ya que mientras algunas empresas contaban

con todo tipo de anlisis, exmenes, especialistas y atenciones especiales para

sus empleados, otras no contaban con prestaciones de salud. Con la Ley 100

de 1993 se busc la universalizacin de la cobertura de salud entre los ciuda-

danos. Segn cifras de la Asociacin Colombiana de Empresas de Medicina

Integral, ACEMI, Colombia es uno de los pases del mundo con mayor xito

25 Arenas, Gerardo La Seguridad Social en Colombia 2nda Edicin, 2006, Ed. Legis, Bogot.

26 Acoldese, Ponencia sobre Seguros de Salud y Sistema General de Seguridad Social, Conferencia, 2011.

88

Fasecolda 35 aos

en el aumento de la cobertura de salud entre sus ciudadanos, siendo otra la

discusin acerca de la calidad y e3ciencia del sistema.

Desde 1993 existen Entidades Promotoras de Salud o EPS que se encargan

de gestionar los riesgos de la salud para sus a3liados y de igual forma crear

convenios con los hospitales y prestadores de salud, para que por medio de un

grupo de riesgos asegurados la prestacin de estos servicios se haga de manera

ms e3ciente y menos costosa.

Lamentablemente, en 1993 se cre un plan de bene3cios que debera contener

lo incluido en dicho plan, POS, y a causa de la ausencia de actualizacin del

mismo, y por el advenimiento de la Accin de Tutela en la Carta Constitucional

de 1991, se empezaron a otorgar bene3cios no incluidos dentro ste, teniendo

importantes consecuencias sobre la sostenibilidad 3nanciera del sistema.

Por ltimo, y con anterioridad a la expedicin de la Ley 100 de 1993, se crea-

ron planes de medicina prepagada, que algunas entidades aseguradoras em-

pezaron a explotar. Estos planes adicionales de salud que surgieron en 1990

se complementaron con las plizas de seguro de salud, que en un principio se

denominaron Plizas de Hospitalizacin y Ciruga, en complemento al POS

adicional que ofrecen las EPS, siendo el decreto 806 de 1998 y la Ley 1438 de

2011 las principales normas que los regulan, fenmenos de aseguramiento de

gran importancia para nuestro pas.

2.10.2 Sistema Pensional

En la Ley 100 de 1993 se introdujo en Colombia entonces el rgimen de ahorro

individual con solidaridad. De esta manera, los Colombianos pueden escoger

cotizar para su pensin por medio de Administradoras de Fondos de pensiones

89


donde las personas van ahorrando obligatoria y voluntariamente para poder

acceder a un pensin. Aquellos que desearan seguir contribuyendo al Instituto

de Seguro Social para obtener una mesada pensional, pudieron seguir hacin-

dolo en el rgimen de prima media con prestacin de3nida.

De estos fenmenos se derivaron unos seguros especiales que son descritos

en otro aparte de este libro, como lo son el seguro previsional, que es aquel

que adquiere un Administrador de Fondos de Pensiones para ampararse de

los riesgos de invalidez y muerte de los cotizantes en dicho fondo. As, es la

aseguradora quien entrega el monto faltante para la pensin de invalidez o de

sobrevivientes al acaecer alguno de estos riesgos y no el fondo.

Por otra parte existe una modalidad pensional denominada renta vitalicia,

modalidad alternativa al retiro programado que ofrece la AFP. Se diferencian

principalmente en que mientras con el retiro programado el riesgo 3nanciero

y de longevidad es asumido por el pensionado, en la renta vitalicia estos son

transferidos a la aseguradora, lo que permite que el pensionado y sus bene-

3ciarios de Ley la disfruten hasta que se extinga ese grupo familiar, mante-

niendo el poder adquisitivo de la misma con respecto al ndice de Precios al

Consumidor (IPC).

Por ltimo existe tambin la conmutacin pensional, que permite que los em-

pleadores privados que a causa de las normas anteriores a la Ley 100 de 1993,

tengan pasivos pensionales, adquieran este producto para que una entidad ase-

guradora se encargue del pago de estas mesadas por medio de una conmutacin.

El producto es anterior a la Ley 100 de 1993, y data de una normatividad de

1967, pero a causa de la 3nalizacin de los empleadores como pagadores de

pensiones, es que la conmutacin pensional se termina fortaleciendo.

90

Fasecolda 35 aos

2.10.3 Riesgos Profesionales

En tercer lugar, y a causa de la Ley 100 de 1993, pero no integrado dentro

del mismo sino dentro del decreto ley 1295 de 1994, se cre el subsistema de

riesgos profesionales, que ofrece un seguro obligatorio de la seguridad social

para los empleadores, mediante el cual, y en observancia de la peligrosidad del

o3cio o labor que se realice, se amparen los riesgos de invalidez por enfermedad

profesional o accidente laboral, prdida parcial de capacidad laboral por acci-

dente laboral o enfermedad profesional y muerte a causa del ejercicio o labor.

El seguro de Riesgos Profesionales exista antes de la Ley 100, pero es gracias a

sta y al Decreto Ley en referencia que fue entregado como producto obligato-

rio, en responsabilidad a las Administradoras de Riesgos Profesionales, (com-

paas de Seguros de Vida), que en la actualidad se encargan de su expedicin.

2.10.4 Sntesis de la Ley 100 de 1993 para el sector asegurador

A pesar de que toda la Ley 100 se re3ere a aseguramiento (sea en Salud, en temas de

seguridad social como los descritos en materia pensional, o en Riesgos Profesionales)

no todos los sectores de la seguridad social son referentes para el sector asegurador

entendido en el marco del contrato de seguro, ya que las Entidades Promotoras de

Salud y las Prepagadas, as como las Administradoras de Fondos de Pensiones no

celebran contratos de seguro como los descritos en el Cdigo de Comercio.

As entonces, el sector asegurador cambia para siempre con la expedicin de

la Ley 100 de 1993 porque con la llegada de nuevas entidades encargadas de

la administracin y gestin integral de riesgos, de nuevos fenmenos de ase-

guramiento y de productos como la medicina prepagada, surgieran ms tipos

de aseguradores en el pas27.

27 Entidades Prestadoras de Salud, EPS, Entidades Aseguradoras regidas por el Estatuto Orgnico del Sistema Financiero y Entidades de medicina prepagada.(La primera y la ltima no celebran

91


Adicionalmente a esto, se observa un muy importante crecimiento de la in-

dustria ya que el advenimiento de la Ley 100 permiti la llegada de productos

muy importantes como son las rentas vitalicias, el seguro previsional, el seguro

de Riesgos Profesionales y las plizas de salud.

El otro aspecto relevante lo constituye la accin de tutela y el desarrollo de

jurisprudencia en materia de seguridad social, con lo cual se ha logrado una

proteccin del ciudadano, pero ella va en ocasiones contra lo estimado por las

administradoras de riesgos ya que por esta va se otorgan bene3cios no inclui-

dos dentro de los productos o estimaciones de las mismas. Esto ha llevado al

sistema de seguridad social a contar con problemas de sostenibilidad 3nanciera

en detrimento de los mismos consumidores.

2.11 La nica ley exclusivamente de seguros desde la nueva

Constitucin (Ley 389 de 1997)

Con posterioridad a todas las normas expedidas, se produce otro hito en materia

del contrato de seguro, ya que las normas redactadas por eminentes juristas

como el maestro J. Efrn Ossa y que son la columna vertebral del derecho de

seguros (tanto pblico como privado), slo fueron modi3cadas en 1990 por la

Ley 45 y en 1997 con la Ley 389.

Describe la Dra. Rebeca Herrera en su documento El futuro del Derecho de

Seguros en Colombia publicado en el libro Temas de Derecho Financiero

Contemporneo, la importancia de la Ley 389 dentro del derecho de seguros

actual. Es de resaltar que la Ley 389 de 1997 es la nica ley que tiene como

contratos de seguro en el entendido del Cdigo de Comercio, pero an as, la actividad que realizan responde a los principios del seguro.

92

Fasecolda 35 aos

contenido nicamente aspectos referidos a la actividad aseguradora, lo que no

se haba visto desde la ley 105 de 1927, ni se vio con posterioridad.

El Proyecto de Ley 65 de 1995, como se denomin originalmente al texto

legal, fue propuesto por el senador Parmenio Cullar, y existe un profundo y

detallado anlisis del mismo en una tesis para optar al ttulo de abogado en

la Universidad Javeriana realizado por parte de Juan Carlos Barbero Surez y

Jos Federico Ustariz Gonzles donde se describe la totalidad del proyecto de

ley, sus modi3caciones, implicaciones y los cambios en cada uno de los debates.

La primera norma que se modi3ca en la Ley 389 es el carcter del contrato de

seguro. Con dicha ley se modi3c de contrato solemne a contrato consensual,

y por ello fue necesario tambin modi3car el artculo 1046 para permitir que la

pliza de seguro tuviera valor probatorio de dicho contrato, a pesar de que no se

requiere dicho documento para la existencia del contrato, porque se perfecciona

con el mero acuerdo de voluntades.

Por otra parte, y en materia de los seguros de Manejo y Responsabilidad se

introdujeron las clusulas claims made, donde toda reclamacin realizada du-

rante la vigencia del seguro, si as lo acuerdan las partes, es susceptible de ser

amparada, as no haya ocurrido en vigencia del contrato. Esta norma de 1997

incorpor dicha modernizacin a los seguros de estos ramos, que en el mundo

existe desde los aos sesenta.

Existen dos modi3caciones adicionales introducidas por la Ley 389 de 1997:

la consagracin legal de la venta de seguros por medio de entidades bancarias,

conocida como bancaseguros, que exista desde 1993 por medio de un decreto

que siempre estuvo expuesto a controversias y polmicas, y que permiti que

93


seguros que cumplieran con ciertas caractersticas de uniformidad, simpleza,

y masividad se ofrecieran va establecimientos bancarios; la otra modi3cacin

hace parte de las normas del derecho pblico de seguros y seala que cuando

no se tengan los anexos y las normas generales del contrato de seguro, debe

entenderse que las aplicables sean las depositadas en la Superintendencia Fi-

nanciera dentro de cada clausulado legal.

La importancia de la Ley 389 de 1997 en materia de innovacin y moderni-

zacin de los seguros es resaltada por la Dra. Herrera as: () Se encarg

de modi"car los artculos 1036 y 1046 del Cdigo de Comercio. Estas modi"caciones

implicaron que desde 1997 el contrato de seguros en Colombia pas de ser solemne a

ser consensual, es decir sus efectos surgen a la vida jurdica desde el momento en que

las partes exteriorizan sus voluntades. As mismo, desde 1997 la pliza de seguros

perdi su caracterstica de ser constitutiva del contrato y dej de tener su exclusividad

probatoria.28

2.12 Crisis Financiera de 1999, de la posibilidad del riesgo sistmico a

travs de las entidades aseguradoras (Ley 510 de 1999)

A pesar de que no fueron las entidades aseguradoras las encargadas de propiciar el

riesgo 3nanciero que llev a la ms grave crisis 3nanciera de las que tuvo noticia

el pas durante el siglo pasado, es importante estudiar el impacto de dicha crisis

en el sector asegurador porque el mismo fue de tal magnitud, que llev al cierre

de un gran nmero de entidades, algunas incluso bajo la 3gura de liquidacin

obligatoria, y otras tantas se llevaron a restructuracin mediante ley 550.

28 Herrera, Rebeca El futuro del derecho de seguros en Colombia Temas de Derecho Financiero Contem-porneo (Rodrguez, Sergio; Rincn, Erik y Caldern, Juan Jacobo) Ed. Universidad del Rosario, 2005.

94

Fasecolda 35 aos

Es de recordar que la crisis de 1999 seala que mediante cambios normativos

por una sentencia de la Corte Constitucional, el Banco de la Repblica se vio

obligado a atar la tasa UPAC que era autnoma (mediante la cual se estructu-

raban los crditos hipotecarios) a la tasa DTF 29.

Ello produjo que los crditos hipotecarios subieran de forma acelerada y

desproporcionada y a un ritmo superior al de la valorizacin de las viviendas

que respaldaban. As entonces, se lleg a una situacin de incumplimientos

crediticios en el sector de las Compaas de Financiamiento Comercial, y

que por medio de este canal de contagio, se traspas a las Corporaciones de

Ahorro y Vivienda y despus a los Establecimientos Bancarios, creando un

riesgo sistmico.

Este fenmeno se vio aumentado por la crisis cambiaria que llev a una deva-

luacin del peso a causa de la desbancarizacin y a la ausencia de circulante,

llevando al aumento de la in

95


de vigilancia especial, intervencin y toma de posesin, que fueron cerradas,

liquidadas o adquiridas por parte de otras entidades.

Algunas otras supieron acomodarse y sobrellevar de manera adecuada los nuevos

riesgos generados y por ello utilizaron la vigilancia especial como una oportu-

nidad para aprender y mejorar sus estndares de calidad y de profesionalismo,

y con posterioridad a la crisis continuaron con su actividad de manera idnea

y se situaron como lderes en algn producto en particular.

A causa de la crisis de 1999 se evidenci, adems de la posibilidad de que una

entidad aseguradora necesitara liquidacin a causa de la poca demanda de

seguros por un cambio en la prioridad de los consumidores, la posibilidad de

que sta enfrente un sbito aumento en la siniestralidad con sus respectivas

consecuencias sobre la solvencia de la misma.

En tercer lugar, la crisis en los crditos de vivienda llev a que los seguros

obligatorios de incendio y terremoto del crdito y de vida obligatorios, em-

pezaran a sufrir incumplimientos reiterados por parte de los tomadores. A

pesar de que este fenmeno desde 1990 conlleva la terminacin automtica

del contrato de seguros, puede afectar las proyecciones de las entidades.

A ello se le suma que para 1999 el mercado de capitales de Colombia se en-

contraba en una etapa muy incipiente afectada de forma importante por la

crisis general, las inversiones a largo plazo, que tanto afectaban a los usuarios,

contribuan a que las entidades tuvieran altas ganancias 3nancieras durante

algunos aos por las altas tasas de inters, pero al producirse un acomodamiento,

la situacin se afect de manera importante.

96

Fasecolda 35 aos

A manera de conclusin, y para terminar con este breve estudio de la crisis

3nanciera de 1999 que desemboc en la expedicin de la Ley 510, cabe resear

el terremoto del eje cafetero, el cual marc un hito en los montos pagados por las

entidades aseguradoras a los afectados por el mismo, evidenci las di3cultades

del producto en una coyuntura catastr3ca.

Es as entonces que, mientras el riesgo sistmico de origen bancario se produce

por una corrida de depsitos o por la quiebra de una entidad que cierra cupos a

otra, llevando a la misma a la cesacin de pagos, la entidad aseguradora cuenta

con dos canales de transmisin de crisis.

El primero de ellos es el sector real, dado que al producirse muchos siniestros en

cmulo, por una situacin catastr3ca como un terremoto, o una epidemia en el

caso de los seguros de salud, el incumplimiento de las prestaciones debidas puede

llevar a la gente a prdidas de recursos o a un deterioro en su situacin econmica.

El otro canal de riesgo es el mercado de capitales, en el cual el doble papel de

inversionista institucional que se lucra de inversiones pero que con las mismas

fortalece el sistema, tiene la vocacin de poner en jaque a una entidad en un

momento determinado.

Si bien el principal problema que enfrenta el Gobierno en una crisis 3nanciera

es la quiebra de una entidad bancaria y la posibilidad de prdida de recursos del

pblico, se ha estimado que para el caso de las entidades aseguradoras ello puede

generar menos preocupaciones31 puesto que lo pagado por primas constituye las

31 Financial Stability Board, (2009), Guidance to Assess the Systemic Importance of Financial Ins-titutions, Markets and Instruments: Initial Considerations, Report to the G-20 Finance Ministers and Central Bank Governors.

97


reservas tcnicas, que son pasivos para el pago de posibles siniestros, pero hasta que

no se materialice el riesgo, los recursos harn parte del portafolio de las entidades.

Las entidades gestionan los recursos captados en un marco de inversiones regla-

do, con profesionalismo y e3ciencia. El posible impago de la materializacin de

los riesgos, sin importar su causa, o la prdida de capital 3nanciero por cadas

en el mercado de capitales, o ambas de estas al no ser de naturaleza excluyente,

hacen que sea necesaria una gestin adecuada de los riesgos de liquidez y de

mercado para estas entidades, y un estricto control de su solvencia.

La ley 510 de 1999 tambin, a causa de la coyuntura de la crisis, se introdujo al pas

la 3gura del Defensor del Cliente que posteriormente se modi3c en otras normas.

Lo ms relevante de la Ley 510 para el sector asegurador es la modi3cacin

al artculo 1080 de la siguiente manera La Ley 510 de 1999 modi"c el artculo

1080 del Cdigo de Comercio, al exigir que el asegurador pague al asegurado la in-

demnizacin dentro del mes siguiente al momento en que el asegurado o bene"ciario

acredite, an extrajudicialmente, su derecho ante el asegurador de acuerdo con el

artculo 1077 del Cdigo de Comercio. Vencido este plazo, el asegurador deber reco-

nocer y pagar al asegurado o al bene"ciario. Adems de la indemnizacin, el inters

moratorio, que ser igual al bancario corriente certi"cado por la Superintendencia

Bancaria (hoy Financiera) aumentado en la mitad.32

2.13 Ley post crisis (Lecciones aprendidasLey 789 de 2003)

La Ley 789 de 2003 fue un consenso de las lecciones aprendidas con la apa-

ratosa crisis de 2003, la cual demostr que los instrumentos de intervencin

32 Herrera, Rebeca El futuro del derecho de seguros en Colombia Pg. 702, U. del Rosario. 2005.

98

Fasecolda 35 aos

de entidades, a pesar de sus bondades y de la importancia de los mismos, que

en su mayora se crearon con la crisis de 1982 antes reseada, podan resultar

cortos e insu3cientes para la rapidez de una crisis en un nuevo sector 3nanciero

plenamente interconectado.

As entonces, la Ley 789 profundiz en varios planteamientos macro de la

Ley 510, creando el comit de seguimiento del sistema 3nanciero, conformado

por el Ministerio de Hacienda, las Superintendencias Bancaria y de Valores,

el Foga3n y el Banco de la Repblica. De igual forma permiti la a3liacin

del supervisor de seguros a los organismos multilaterales que han creado en

Amrica y en el mundo para agremiar a estas entidades.

La ley tambin estableci como facultad del Gobierno Nacional determi-

nar, mediante decreto de intervencin, el patrimonio tcnico, el patrimonio

adecuado, el rgimen de inversiones, el patrimonio por ramos y los lmites al

endeudamiento de estas entidades.

En razn a estas funciones, con posterioridad a la ley se actualizaron todas esas dispo-

siciones, las mismas se incluyeron en 2010 en el Decreto nico del Sector Financiero.

La Dra. Herrera 33 realiza un importante listado de las novedades introducidas

por la norma de 2003. Adems de las expuestas previamente, se estableci que

las juntas directivas deben estar integradas en su mayora por personas que no

tengan vnculo laboral con la entidad, aument los requisitos mnimos de capital

para la constitucin de entidades nuevas, se establecieron sanciones automticas

para las disminuciones en el margen de solvencia y se incluy como causal de

toma de posesin el defecto en el fondo de garantas.

33 Ibd. Pg. 704

99


De igual forma, y en otras normas de derecho pblico para el sector se modi3c

el artculo que haca referencia a las reservas tcnicas posibilitando la creacin de

adicionales por parte del Gobierno Nacional, de igual forma se anunci que sera en

adelante el Ministerio de Hacienda quien impondra las tarifas mximas del FOS-

YGA y el SOAT, eliminando la obligatoriedad del mismo a las motos pequeas34.

Por ltimo, la norma rea3rm que los agentes y agencias de seguros hacan parte

de el mbito de vigilancia de la Superintendencia Bancaria (hoy 3nanciera),

esta norma tuvo una corta vida ya que se derog por parte de la Ley 964.

Por ltimo y de manera desafortunada, se incluy una norma que prevea que los

servicios funerarios, cualquiera que fuera su modalidad de contratacin y pago, no

son servicios de seguros. Para ello de3ni qu se entiende por servicios funerarios.

2.14 El boom burstil de la dcada del 2000 (Ley 964 de 2005)

Con posterioridad a la crisis, y ya con ms de una dcada de un mercado de

competencia regulada, las entidades que sobrellevaron la crisis, se empezaron

a consolidar como entidades 3nancieras cada vez ms profesionales y especia-

lizadas, a pesar de que durante este perodo enfrentaban una crisis importante,

la liquidacin de la Reaseguradora de Colombia REACOL, las enfrent a un

ciclo duro de reaseguro y por la competencia las tarifas de los seguros no se

encontraban en su mejor momento.

Fue as que, en desarrollo de un proyecto que tena ya varios aos, se decidi

modi3car el marco regulatorio del mercado de valores en Colombia. Ello em-

pez con la fusin de las tres bolsas de valores existentes (Bogot, Medelln y

34 Menos de 200 Centmetros Cbicos de Cilindraje (Art. 44, Ley 795 de 2003)

100

Fasecolda 35 aos

Occidente) en la nueva Bolsa de Valores de Colombia, si a ello se le suma el

cambio de posibilidades de captacin del Gobierno Nacional por medio de

TES y las normas relativas al Deposito Central de Valores del Banco de la

Repblica y de los nuevos vehculos de inversin.

Fue por ello que se expidi la ley marco del mercado de valores, denominada

Ley 964 de 2005, la cual tiene repercusiones muy importantes para el sector

asegurador, tal como se proceder a explicar.

El primero de estos cambios, implic la fusin de las Superintendencias, que

se materializ con un decreto posterior. El 4327 de 2005, uni en slo un

ente la vigilancia de la Superintendencias de Valores y Bancaria, en la nueva

Superintendencia Financiera, ello no es una simple fusin, por cuanto supuso

un cambio de enfoque del supervisor, de la vigilancia meramente institucional

basada en la observacin de solvencia dinmica por entidad, a una supervisin

basada en riesgos por actividad.

Es as que la nueva Superintendencia no slo puede vigilar, como la anterior

bancaria, a las entidades y su marco de estabilidad, sino que tambin vigila sus

actividades como inversionista y sobre todo, la consolidacin de sus riesgos,

potenciando el desarrollo de los sistemas de administracin de riesgo para la

totalidad de las entidades del sistema 3nanciero segn las potestades dadas a

la entidad en el artculo 326 del Estatuto Orgnico.

Fue as tambin que surgieron los famosos Sistemas de Administracin de

Riesgos (SAROS) de los cuales actualmente operan 5 para las entidades ase-

guradoras (Crdito, Mercado, Lavado de Activos, Operativo y SEARS) aunque

este ltimo no se lleg a desarrollar por completo.

101


Por otro lado, y adicionalmente, se incluy para el mercado de capitales una

vigilancia especial por actividad, entonces no se vigila a las entidades que realicen

esa actividad, sino se faculta a todas las entidades a tener acceso a un sistema de

negociacin de valores (Decreto 1121 de 2008) y se les vigila por la actividad

y no por su carcter de institucin.

Esto profundiz el mercado de capitales a niveles nunca antes vistos, dado

que la Bolsa de Valores de Colombia fue la segunda de mayor crecimiento en

el mundo en 2004 y la de mayor crecimiento en 200535. Por ello, los ejercicios

3nancieros producto de inversiones mejoraron para las entidades, y el mercado

en su conjunto mejor por el importante papel de las entidades como inver-

sionistas institucionales.

Pero estos factores, tan positivos para Colombia, traen consigo cambios de con-

cepcin para la industria aseguradora, que realiz importantes inversiones para la

capacitacin y profesionalizacin de sus funcionarios 3nancieros, debiendo crear

tambin una mejor gestin de riesgos 3nancieros y no 3nancieros, por la exposicin

a nuevos canales de contagio, y sobre todo, por el papel de miembros de conglome-

rados 3nancieros y grupos econmicos de muchas de las entidades en Colombia.

Adicionalmente, la Ley 964 en materia de seguros permiti que las entidades

pudieran invertir sus reservas en productos derivados (Artculo 62), aclar que

las plizas de seguros no hacen parte de lo que se denomina valores (Artculo

2) y por ltimo, derog la normatividad que prevea que las agencias y agentes

eran vigiladas por la Superintendencia Financiera, siendo responsabilidad de

las compaas de seguros asegurarse de la idoneidad de sus fuerzas de ventas.

35 Autorregulador del Mercado de Valores de Colombia, datos tomados de la pgina web http://www.amvcolombia.org.co/attachments/data/20101004164058.pdf

102

Fasecolda 35 aos

2.15 Globalizacin de los seguros (Ley 1328 de 2009)

Los aos venideros a la Ley 964 fueron de relativa estabilidad normativa para

el sector asegurador, empez a negociarse con los Estados Unidos el Tratado

de Libre Comercio, en el que se pretenda por parte de este pas una apertura

total del sector asegurador.

Todos los gremios 3nancieros jugaron un papel preponderante en la negocia-

cin, y como resultado de la misma se acord con Estados Unidos que en el

momento que el tratado entrara en vigencia, se permitira a los colombianos

adquirir algunos seguros en el exterior.

Ello con excepcin de los seguros obligatorios, los de la seguridad social, en

los que el Estado fuera tomador, asegurado o bene3ciario y donde se requiera

un seguro obligatorio para el seguro adicional, as se consagr en el Tratado de

Libre Comercio que al da de hoy, (junio de 2011) no se ha 3rmado.

A su turno, la Superintendencia abogaba por requerimientos en materia de

publicidad de tarifas y de precios y de fortalecer la proteccin del consumidor

sin las herramientas adecuadas, al tiempo que realiz algunos ajustes a la nor-

matividad, que desde 1991 expidi las cifras de la norma en salarios mnimos

o unidades reales que permitan su actualizacin constante.

El gremio asegurador, preocupado por los fenmenos del aseguramiento

irregular del exterior y fenmenos de aseguramiento ilegal, como las a3an-

zadoras, inici campaas tratando de prevenir a los consumidores los riesgos

en los que podan incurrir al suscribir contratos irregulares con entidades

no vigiladas.

103


Con ello, inici la idea de expedir una reforma 3nanciera nueva, acorde a los retos

del futuro, pero durante las discusiones de la misma, se gener la crisis 3nanciera

mundial de 2007, que repercuti en las cifras de la industria y que ha generado

un sisma en materia de regulacin en el mundo, con las recomendaciones de

Basilea 3 y Solvencia II, as como con la ley 3nanciera de Estados Unidos. En

esa coyuntura, pre3ri darse espera a la nueva reforma 3nanciera para ajustar sus

requisitos a la crisis 3nanciera, y consagrar sus lecciones as como ocurri en 2003.

La 1328 entonces consagr lo negociado en el TLC al ordenamiento jurdico,

slo que lo hizo sin contraprestacin alguna por parte del pas con el que se

negoci, y en lugar de ser bilateral, permiti que desde 2013, los colombianos

puedan adquirir seguros en cualquier pas.

As mismo, consagr las prohibiciones de ofrecer seguros del exterior en el

pas y logr hacer del ejercicio ilegal de la actividad aseguradora una conducta

prohibida y sancionada civil y administrativamente.

De igual forma, permiti la conformacin de sucursales de entidades asegu-

radoras del exterior en el pas y cre el Registro nico de Seguros RUS, que

permite que quienes crean que son bene3ciarios de plizas puedan consultar

la existencia de las mismas.

Por ltimo, pero no menos importante, se estableci en una de las normas

relacionadas con pensiones, estableciendo que el Gobierno asumir el riesgo

de salario mnimo en el aumento de las pensiones.

La Ley 1328, en reiteracin de lo establecido en 2003, a3rm que cualquier

tipo de persona, natural o jurdica, salvo las entidades aseguradoras, podr por

104

Fasecolda 35 aos

medio de pagos peridicos pagar en especie los servicios exequiales en los casos

en los que una persona as lo decida.

Lo anterior quiere decir que un producto con todas las caractersticas de un

seguro, no lo es, en cambio de ello, le est prohibido a las aseguradoras el pago

de un seguro en especie. Tal artculo fue demandado y la Corte Constitucional

precis su exequibilidad en 2010.

La Ley 1328 en cambio, incorpor importantes disposiciones en materia de

proteccin del consumidor, otorgando al supervisor la posibilidad de pronun-

ciarse acerca de las clusulas abusivas y creando un sistema de proteccin del

consumidor 3nanciero, con un defensor y un sistema para ello. Por ltimo, se

otorgaron ms funciones de vigilancia para el supervisor en este aspecto y en

materia de educacin 3nanciera.

Durante 2010, se actualizaron los regmenes de inversiones y de patrimonio

adecuado de las entidades aseguradoras, y se compil toda la normatividad de

la materia en el Decreto 2555, lo que resulta acorde con los tiempos modernos

y facilita, como sucedi con el Estatuto Orgnico de 1993.

Ya en 2011 podemos destacar la recin expedida Ley 1450 de 2011, Plan Na-

cional de Desarrollo, que permiti el aseguramiento agrcola con entidades del

exterior, quienes podrn, en los trminos que la Superintendencia establezca,

ofrecer este producto en el pas, as como permiti al Gobierno celebrar con-

tratos de seguro con entidades del exterior para los riesgos catastr3cos.

105


3. RETOS Y PERSPECTIVAS

Es claro, tal como se expuso en el captulo anterior, que el sector ha cambiado

de manera vertiginosa desde el ao de 1990 en todos sus aspectos. La pro-

fesionalizacin y tecni3cacin de las diferentes industrias, y el aumento de

interconectividad del sector 3nanciero hacen que este aspecto sea cada vez ms

importante dentro de las entidades.

Para la dcada venidera se esperar que, en el marco del nuevo proyecto de

reservas, se pueda revisar el decreto del rgimen de inversiones que propenda

por la profundizacin del mercado de capitales, generando mayores recursos

para las entidades en un marco de riesgo controlado, para que stas obtengan

recursos 3nancieros su3cientes para pagar los siniestros y obtener utilidades

en desarrollo del legtimo nimo de lucro.

Resulta un reto de la totalidad de la industria afrontar la globalizacin para

poder preservar su nmero de asegurados, y del supervisor para poder ejercer

sus nuevas funciones de proteccin del consumidor con los con

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historia legal del seguro en colombia.pdf