POLÍTICAS PÚBLICAS, SOCIEDADE E AMBIENTE

Horácio Antunes de Sant’Ana Júnior1

Elena Steinhorst Damasceno2

INTRODUÇÃO

Desde a década de 1960, a problemática ecológico/ambiental tem sido

cada vez mais percebida, em todo o planeta, como um dos problemas centrais dos

tempos em que vivemos. O exame mais detido dos profundos e crescentes

problemas ecológicos e ambientais que estão sendo amplamente difundidos,

alcançando os mais variados espaços, territórios, povos e grupos sociais, permite

relacioná-los com os modos de produção material que proporcionaram, nos dois

últimos séculos, um crescimento econômico global sem precedentes. Essa relação

entre crescimento econômico e problemas ambientais, de certa forma, orientou as

análises feitas nas principais correntes ambientalistas surgidas nos anos 1960 e

1970. Segundo Leff (2001, p. 150), “La crisis ambiental se hace evidente en los años

60, reflejándose en la irracionalidad ecológica de los patrones dominantes de

producción y consumo, y marcando los límites del crecimiento económico”.

A permanente disseminação da produção industrial pelo planeta, desde o

século XVIII, e seu extraordinário incremento a partir da segunda metade do século

XX trouxeram consequências oriundas da indústria, de seus produtos e de sua

influência sobre outras atividades produtivas. Como exemplo, podemos citar:

poluição de rios, do ar e do solo; profundas transformações na agricultura,

conhecidas como Revolução Verde3; desmatamentos em grande escala e destruição

crescente de ecossistemas; comprometimentos à biodiversidade, com ampliação

permanente de espécies ameaçadas de extinção; urbanização crescente e

1 Sociólogo, Professor Doutor do Departamento de Sociologia e Antropologia e dos Programas de Pós-Graduação em Ciências Sociais e Políticas Públicas; Coordenador do Grupo de Estudos: Desenvolvimento, Modernidade e Meio Ambiente (GEDMMA), da Universidade Federal do Maranhão. 2 Bióloga, Mestre em Saúde e Ambiente, Doutoranda no Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas e pesquisadora do Grupo de Estudos: Desenvolvimento, Modernidade e Meio Ambiente (GEDMMA), da Universidade Federal do Maranhão. 3 “Foi chamado de Revolução Verde um amplo processo internacional de incorporação de sementes manipuladas geneticamente, insumos agrícolas, fertilizantes, maquinário pesado na agricultura, alterando formas tradicionais e locais de produção” (MUNIZ; SANT’ANA JÚNIOR, 2009, p. 256). Esse tipo de agricultura é marcado pela monocultura extensiva, homogeneização de paisagens e redução do uso de mão de obra humana na atividade agrícola.

desordenada; efeito estufa e consequentes alterações climáticas; buraco na camada

de ozônio; problemas à saúde humana e à qualidade de vida.

O problema ambiental se caracterizou, principalmente, como um dos

resultados da revolução industrial; com a consequente e grande quantidade de

geração de resíduos, o que hoje é chamado, pela economia ecológica, de

“externalidades do processo produtivo” ou externalidades ambientais. Isto é, o valor

das externalidades ambientais não está inserido no custo total do produto e quem

paga este custo é o meio ambiente e a sociedade – principalmente as classes e

grupos sociais menos favorecidos economicamente e mais vulneráveis por estarem,

geralmente, localizados espacialmente mais proximamente às áreas degradadas.

Externalidades de processos produtivos passaram a ter repercussão

internacional a partir de grandes desastres ambientais, dentre os quais podemos

destacar, a título de exemplo, a contaminação da baía de Minamata, no Japão, em

1962, fazendo com que centenas de pessoas fossem envenenadas por mercúrio ao

comerem peixes ali pescados; o fenômeno da chuva ácida, nos anos 1960,

resultante da emissão de compostos de enxofre (SOᵪ) na Europa continental e que

atingiram os lagos da Escandinávia; os acidentes envolvendo contaminação por

radioatividade na central nuclear Three Mile Island, nos EUA, em 1979, na central

nuclear Chernobyl, na Ucrânia, em 1986, e o acidente radiológico de Goiânia, no

Brasil, em 1987; o acidente na indústria química de Bhopal, na Índia, em 1984; a

difusão mundial, na década de 1980, de imagens dos grandes desmatamentos na

Amazônia e de seus efeitos para povos indígenas, populações tradicionais e para a

biodiversidade.

Considerando a crescente visibilidade, dimensão e gravidade dos

problemas ambientais, o presente capítulo, a partir de uma análise do processo

dialético entre o global e o local, tem como objetivos principais apresentar os

momentos mais relevantes de como essa percepção emerge enquanto uma

problemática de alcance planetário, envolvendo organismos multilaterais e Estados

nacionais; destacar os aspectos conflitivos que marcam a problemática ecológico-

ambiental; discutir a constituição de políticas públicas a partir dessa problemática,

relacionando-as com os conflitos envolvidos e, por fim, mas não menos importante,

como problemas e conflitos ambientais se configuram no Maranhão e se articulam

dialeticamente com suas dimensões globais. O capítulo é resultado da pesquisa

“Projetos de Desenvolvimento e Conflitos Socioambientais no Maranhão”4, realizada

pelo Grupo de Estudos: Desenvolvimento, Modernidade e Meio Ambiente

(GEDMMA) – vinculado ao Departamento de Sociologia e Antropologia (DESOC) e

aos Programas de Pós-Graduação em Ciências Sociais (PPGCSoc) e Políticas

Públicas (PPGPP) da Universidade Federal do Maranhão (UFMA) – e que visa

examinar projetos de desenvolvimento e modernização econômica e suas

consequências socioambientais.

EMERGÊNCIA DA PROBLEMÁTICA ECOLÓGICO/AMBIENTAL

A emergência da problemática ecológico-ambiental como questão

mundial foi estimulada por grandes desastres que se constituem nos seus

momentos mais dramáticos e pela crescente constatação de seus efeitos cotidianos

na qualidade de vida das grandes cidades, na saúde de pessoas atingidas por

poluição industrial ou resultante da agricultura no modelo revolução verde. Esta

emergência também se deve à constatação científica e empírica das mudanças

climáticas e à percepção pública da gravidade e dimensão dos problemas

ambientais que, num primeiro momento, provocou crescentes demandas por outra

lógica de civilização, baseada em outros valores, outros modelos societários e

outras formas de produção, segundo modos diferenciados de relacionamento com a

natureza. Em outras palavras, a constatação dos problemas ambientais provocou a

discussão pública e acadêmica sobre estilos de vida e consumo, ética e cultura,

dinâmicas políticas e sociais, organização do espaço.

Problemas ambientais podem ultrapassar fronteiras regionais e nacionais,

conforme sua escala (por exemplo, os fenômenos de chuva ácida ou o acidente

radiológico de Chernobyl), suas consequências podem ser globais (por exemplo,

buraco na camada de ozônio, aquecimento global, derretimento das calotas polares)

e os atores envolvidos transcenderem uma única região ou país. Na década de

1970, duas iniciativas internacionais procuram discutir, conhecer melhor e buscar

4 Pesquisa apoiada pelo CNPq, através do Edital MCT/CNPq 02/2009 – Ciências Humanas, Sociais e Sociais Aplicadas e de Bolsa de Doutorado para Elena Steinhorst Damasceno; e pela Fundação de Amparo à Pesquisa e ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico do Maranhão (FAPEMA), através do Edital FAPEMA 010/2009 Universal e de Bolsa de Pós-Doutorado – BPD, para Horácio Antunes de Sant’Ana Júnior.

saídas para esses problemas que se tornavam cada vez mais evidentes e cuja

crítica vinha colocando em questão as formas dominantes de produção e consumo.

De um lado, uma iniciativa reunindo grandes empresas multinacionais, governos,

organismos multilaterais e acadêmicos altamente qualificados e reconhecidos

constituiu o chamado Clube de Roma, cujo produto mais conhecido foi o Relatório

“Limites do Crescimento”, publicado em 1972. De outro lado, a Organização das

Nações Unidas (ONU), convocou a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio

Ambiente Humano, que ocorreu em 1972, em Estocolmo, na Suécia.

O Clube de Roma originou-se de um encontro em abril de 1968 na

Academia Dei Lincei, em Roma. Segundo informações contidas no relatório,

envolvia pesquisadores, dentre outros, da OCDE (Organização para a Cooperação e

Desenvolvimento Econômico); do Battelle Institute (Suiça); do Japan Economy

Research Center (Japão); da Technical University of Hannover (Alemanha) e do

Massachussets Institute of Technology (EUA). Tinha o apoio de grandes empresas

como a Fiat, a Olivetti, Wolkswagen, Italconsult (uma das maiores consultorias para

o desenvolvimento econômico e de engenharia da Europa) (MEADOWS et al.,

1978).

O relatório “Limites do Crescimento” foi resultado de encontros mantidos

no verão de 1970 em Berna, Suíça, e em Cambridge, Estado de Massachusetts,

EUA. Segundo o próprio relatório,

O objetivo de “Limites do Conhecimento” é examinar o complexo de problemas que afligem os povos de todas as nações: pobreza em meio à abundância, deterioração do meio ambiente, perda de confiança nas instituições, expansão urbana descontrolada, insegurança de emprego, rejeição de valores tradicionais, alienação da juventude, inflação e outros transtornos econômicos e monetários (MEADOWS et al., 1978, p. 11).

Marcado por um tom neomalthusiano, pois, em grande medida, procura

fazer a relação entre “os problemas que afligem os povos de todas as nações” e o

crescente aumento da população humana no planeta, o relatório não deixa de

evidenciar que as atividades produtivas contemporâneas constituem-se em fontes

substanciais dos citados problemas, por exemplo, quando se refere às substâncias

poluentes:

a ignorância sobre os limites da capacidade do globo para absorver poluentes, deveria ser razão suficiente de cautela na liberação de substâncias contaminantes. O perigo de se atingirem esses limites é especialmente grande porque há, tipicamente, uma longa demora entre a liberação de um poluente no meio ambiente e o aparecimento de seus efeitos negativos no sistema ecológico (MEADOWS et al., 1978, p. 77).

Nos vários capítulos do relatório, são apresentados dados e informações

que permitem fazer projeções que demonstram que a capacidade do planeta de

suportar o ritmo de crescimento econômico que vinha se acelerando poderia ser

brevemente alcançada. O título do mesmo refere-se claramente a limites do

crescimento, pois essa era sua questão central.

Se as atuais tendências do crescimento da população mundial – industrialização, poluição, produção de alimentos e disseminação de recursos naturais – continuarem imutáveis, os limites do crescimento neste planeta serão alcançados algum dia dentro dos próximos cem anos. O resultado mais provável será um declínio súbito e incontrolável tanto da população quanto da capacidade industrial (MEADOWS et al., 1978, p. 20).

O “Limites do Crescimento” refletiram a preocupação existente naquele

momento nas elites econômicas mundiais com a continuidade do sistema econômico

capitalista, na medida em que cada vez mais ficava evidente que se colocava a

possibilidade de colapso do sistema. Segundo Carvalho (1990), os

constrangimentos ecológicos passavam a ser inseridos na lógica capitalista,

deixando de ser somente uma questão para diletantes e acadêmicos. No entanto, o

relatório assume um tom otimista, buscando apontar saídas que garantissem o

equilíbrio entre ecologia e economia, garantindo, portanto, a própria perpetuação do

sistema capitalista. O tom catastrófico dominante no relatório é amenizado por

proposições gerais que tratam a “população do mundo” como se fosse um todo

homogêneo e com o mesmo interesse comum: garantir o futuro, até então

ameaçado.

É possível modificar estas tendências de crescimento e formar uma condição de estabilidade ecológica e econômica que se possa manter até um futuro remoto. Quanto mais cedo a população do mundo começar a trabalhar para alcançá-lo, maiores serão suas possibilidades de êxito (MEADOWS et al., 1978, p. 20).

Paralelamente às iniciativas do Clube Roma, a Organização das Nações

Unidas (ONU) convocou a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente

Humano, que foi realizada em 1972, em Estocolmo (Suécia) e, por isso, também

ficou conhecia como a Conferência de Estocolmo. Essa conferência, de acordo com

Sachs (2000, p. 118) foi provocada principalmente pela Suécia, que se via às voltas

com os efeitos da chuva ácida, poluição no mar Báltico e altos níveis de pesticidas e

metais pesados em peixes e aves, oriundos de atividades industriais e agrícolas de

outros países europeus e alegava que, por não respeitar fronteiras, a poluição

deveria ser discutida a partir de um organismo internacional. O autor lembra que:

o lixo industrial escapa à sobra nacional, não se apresenta na alfândega, não usa passaporte. Os países descobriram que não eram entidades auto-suficientes (sic), mas sujeitos à ação de outros países. Assim surgiu uma nova categoria de problemas: as “questões globais” (SACHS, 2000, p. 118).

A partir dessa Conferência, os temas relativos ao meio ambiente

passaram a ser objeto de preocupação e debate por parte da mídia, das pessoas

comuns, da sociedade civil organizada, dos governos, de organismos multilaterais,

como o Banco Mundial e da Organização das Nações Unidas (ONU).

Um dos principais desdobramentos da Conferência de Estocolmo foi a

criação da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD)

pela Assembleia Geral da ONU, em 1983. A Comissão foi presidida pela senhora

Gro Harlen Bruntland, ex-Primeira Ministra da Noruega, e, após estudos, discussões

e audiências públicas, em 1987, publicou o relatório “Nosso Futuro Comum”,

também conhecido como Relatório Bruntland (CMMAD, 1991).

O Relatório Bruntland incorporou a noção de desenvolvimento sustentável

que passou a ser apresentada como alternativa para a crise ecológica global na

medida em que procura fazer a união entre desenvolvimento e meio ambiente.

Vinculado à noção, estava o estabelecimento de princípios gerais que norteariam um

compromisso político em escala mundial apresentado como instrumento para

garantir a continuidade do crescimento econômico sem implicar na destruição da

natureza (CMMAD, 1991). Dessa forma, buscava-se uma saída para a cada vez

mais evidente incompatibilidade entre crescimento econômico e sobrevivência

planetária, entre modo de produção capitalista/industrial e conservação ambiental.

A proposta de desenvolvimento sustentável foi consagrada em 1992, no

Rio de Janeiro, na Conferência das Nações Unidas para Meio Ambiente e

Desenvolvimento (CNUMAD), também conhecida como ECO-92, Rio-92, Cúpula ou

Cimeira da Terra. Essa foi a maior conferência já realizada pela ONU e reuniu um

grande número de representantes de países de todos os continentes, marcando a

incorporação da questão ambiental na lista de temas que compõem a agenda das

negociações internacionais. Entre seus principais produtos, pode ser destacada a

Agenda 21, que se constituiu em um protocolo internacional de metas a serem

alcançadas com relação ao meio ambiente e que deveria ser replicado nos países

signatários, através de suas agendas 21 nacionais, regionais e locais, refletindo em

políticas públicas orientadas para a recuperação ambiental e para a prevenção de

novos processos de degradação.

Desde a Conferência de Estocolmo, inúmeros tratados, acordos e

reuniões internacionais foram firmados e realizados, com maior ou menor adesão

dos vários países, tendo em vista a busca da conciliação entre crescimento

econômico e desenvolvimento com conservação ambiental. É, assim, difundida

pelas instituições multilaterais e pelos Estados nacionais a necessidade de criação

de organismos voltados para o meio ambiente. Legislações internacionais,

nacionais, regionais e locais surgem e se renovam a cada dia, políticas públicas são

criadas e recriadas. A consciência da necessidade de cuidados com o meio

ambiente se torna cada vez mais difundida, atingindo amplos e diversos setores

sociais.

Mesmo com toda a mobilização, desde o nível internacional até o local,

em torno da problemática ecológico/ambiental, os sinais vermelhos de perigo

continuam acesos e não há uma efetiva reversão da situação constatada nos finais

dos anos 1960. Pelo contrário, a degradação do planeta se amplia de forma

inimaginável. Para Muniz e Sant’Ana Júnior (2009), a noção de desenvolvimento

sustentável tornou-se um instrumento de neutralização da forte crítica feita pelo

movimento ambientalista à difusão do modo industrial de produção. Para Foster

(2002), o desenvolvimento sustentável é nada mais que uma forma de perpetuação

das relações capitalistas e consequentemente de destruição da natureza. Tal como

está proposto, portanto, promove apenas a sustentabilidade do sistema capitalista.

Como exemplo, pode ser citado o Quarto Relatório do Painel Intergovernamental de

Mudanças Climáticas (IPCC)5, publicado em 2007, que alertou para o fato de que o

planeta está passando por um processo acelerado de aquecimento (conhecido como

aquecimento global) que, além de estar diretamente relacionado com as atividade

produtivas humanas, tem se intensificado grandemente desde a década de 1960

(IPCC, 2007). No entanto, medidas efetivas para reverter essa situação implicariam

em profundas mudanças nos sistemas político e econômico dominantes

mundialmente, exigindo uma grande mudança de rumo. Essas mudanças não se

realizam, pois a lógica do pensamento social, político e econômico que surgiu com a

5 Criado pela Organização Meteorológica Mundial (WMO) e pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma), em 1988, reunindo mais de 2500 cientistas de mais de 130 países,

expansão do capitalismo no século XIX e se consolidou no século XX orienta as

políticas e ações dos grandes organismos internacionais e da maior parte dos

Estados nacionais, afirmando-se como lógica dominante mundialmente.

Um elemento fundamental dessa lógica é a crença no crescimento infinito,

pois, para a acumulação capitalista, o crescimento é imprecindível, fazendo com que

o capital fique preso a uma mecânica da qual dificilmente poderá sair, por ser

orientada pela concorrência entre os capitalistas e alimentada pela necessidade do

lucro. Alia-se a isso, a crença generalizada no progresso técnico, associada com a

crença na ciência moderna, que leva a supor que novos conhecimentos são gerados

de forma a criar condições de controlar as atividades produtivas e seus efeitos,

conduzindo à superação das variadas formas de degradação ambiental, por elas

produzidas. Nas trilhas da noção de desenvolvimento sustentável, reforça-se a

crença de que o mercado proporcionará as soluções necessárias para a saída dos

enormes problemas ambientais com os quais convivemos.

De outro lado, essa cadeia é permanentemente alimentada pelo desejo

de consumir, constantemente fomentado pela propaganda, que busca incorporar

sempre novos grupos sociais e novas gerações à roda do consumo. Tecnologia e

novidade tornam-se sinônimos, gerando e reforçando demandas inexistentes até

muito pouco tempo atrás. Cada demanda surgida/gerada implica em mais matéria-

prima, mais consumo de energia, mais ação produtiva, mais dejetos, mais lixo, mais

poluição.

Assim, a anunciada desmaterialização da economia que seria promovida

pelos avanços tecnológicos, transformando a sociedade industrial em uma

sociedade de serviços e atividades “limpas”, ou “sociedade pós-industrial”, não tem

se efetivado. A ampliação da indústria e suas ameaças à manutenção da vida no

planeta continuam sendo a principal característica da economia contemporânea.

CONFLITOS AMBIENTAIS

A difusão do modo industrial de produção sempre provocou confrontos

entre lógicas diferenciadas de apropriação do ambiente, pois altera modos de vida,

interfere em organizações sociais, compromete sistemas produtivos, impõe a

convivência com externalidades, dificulta ou impede a reprodução social de povos e

grupos sociais, gerando os maiores prejuízos, principalmente, para aqueles grupos

ou pessoas desprovidos de poder econômico, social e/ou político. As populações

locais, em boa medida, constituem um modo de vida peculiar (cultura, sociabilidade,

trabalho), adaptado às condições ecológicas, predominando economia polivalente,

ou seja, agricultura, pesca, extrativismo, artesanato, com um calendário sazonal

anual, conforme os recursos naturais explorados, normalmente, sob o regime

familiar de organização do trabalho (ALMEIDA e CUNHA, 2001; LITTLE, 2002).

Escobar (2005), a partir do estudo de situações variadas de resistência, aponta para

o potencial crítico das lutas populares e da busca de afirmação do saber local como

forma de confronto com a lógica mundialmente dominante.

A existência de diferentes visões da natureza leva a diferentes

racionalidades e, consequentemente, a conflitos em relação aos tipos de uso que se

faz desta em um mesmo território, ou territórios contíguos. Assim, as diferentes

visões que se possam ter da natureza são determinantes do tipo de uso que será

feito dela, sendo este um fator desencadeante dos conflitos socioambientais.

De acordo com os códigos culturais, algo que é visto como uma “solução”

para alguns pode, também, ser compreendido como um “problema” para outros. Tal

antagonismo, exemplificado de forma simplificada, não se refere, apenas, a uma

questão de consciência individual - as posições que tomamos e os entendimentos

que assumimos são frutos dos códigos sociais que compartilhamos. Para uma

reflexão sobre as diferentes formas de percepção, acesso, domínio e gestão da

natureza, é necessário observar que estas diferentes visões são construídas

histórica e culturalmente e, portanto, existem variadas representações da natureza

circulantes na sociedade, implicando em modos diferenciais de estabelecimento de

relações dos seres humanos com esta (WORTMANN, 2001).

Fuks (1998, p. 2) já atentava para a especificidade da dinâmica de

incorporação social da variável ambiental, levando em consideração dois aspectos:

a sua dimensão local e o contexto de conflito. Desta forma, as preocupações difusas

em relação ao meio ambiente dão lugar à compreensão do conflito local entre

setores sociais específicos, em torno do qual são geradas, sedimentadas e

veiculadas ações e compreensões distintas associadas ao meio ambiente enquanto

problema social. Historicamente, em várias situações, esse cenário foi conduzido

para disputas que se configuram como “conflitos ambientais”, pois envolvem

diferentes formas de significação do ambiente, a partir das diferentes categorias,

representações e atores sociais que neles buscam legitimidade (ACSELRAD, 2004).

A crescente necessidade de incorporação de novos espaços que tem

marcado os processos de acumulação do capital (HARVEY, 2005) desconsidera, ou

considera como entraves, a existência de inúmeros grupos sociais e povos que

milenar ou secularmente ocupavam as regiões pretendidas e aí constituem relações

produtivas, sociais e culturais, com características próprias. Esses povos, em maior

ou menor intensidade (o que somente pode ser verificado em cada caso empírico),

reagem, enfrentam e propõem alternativas ao modelo de desenvolvimento que os

atinge. Essas reações, em boa parte dos casos, se iniciam como um conflito de

caráter social, em torno da posse de territórios (ALMEIDA, 1996) e passam,

crescentemente, por processos que Leite Lopes (2004) define como

“ambientalização dos conflitos sociais”, podendo ser configurados como “conflitos

ambientais”, que podem se manter como “conflitos pelo acesso e uso dos recursos

naturais” (em especial pelo controle do território) quanto incorporar, nos casos,

principalmente vinculados à industrialização ou à agricultura com uso intensivo de

produtos químicos, a dimensão de “conflitos por distribuição de externalidades”, isto

é, conflitos em torno de situações em que “o desenvolvimento de uma atividade

comprometa a possibilidade de outras práticas se manterem” (ACSELRAD, 2004, p.

25), devido a seus efeitos. De acordo com Acselrad (2004, p. 26), conflitos

ambientais podem ser definidos como:

... aqueles envolvendo grupos sociais com modos diferenciados de apropriação, uso e significação do território, tendo origem quando pelo menos um dos grupos tem a continuidade das formas sociais de apropriação do meio que desenvolvem ameaçada por impactos indesejáveis ... decorrentes do exercício de práticas de outros grupos. O conflito pode derivar da disputa por apropriação de uma mesma base de recursos ou de bases distintas, mas interconectadas por interações ecossistêmicas mediadas pela atmosfera, pelo solo, pelas águas etc.

POLÍTICAS PÚBLICAS E OS PROBLEMAS ECOLÓGICO-AMBIENT AIS

Para se pensar a relação entre problemas ecológico-ambientais e políticas

públicas é necessário discutir, pelo menos dois aspectos fundantes dessas políticas.

Entre estes aspectos, a emergência dos complexos problemas ecológico-ambientais

com dimensões internacionais como foco de interesse de governos e grandes

agências multilaterais foram provocadores de conferências, acordos e protocolos

que estimulam e, mesmo, demandam a criação de legislações e organismos

nacionais, regionais e locais referidos ao meio ambiente e, consequentemente, de

políticas públicas orientadas por essa preocupação. Outro aspecto é o caráter

conflitivo envolvido na problemática ecológico-ambiental, principalmente em função

da desigual distribuição de seus efeitos, tendendo, majoritariamente, a atingir grupos

e classes sociais desprovidos de poder econômico, social e político, que produz

demandas permanentes às várias instâncias do Estado de intervenção, controle e/ou

mediação nas situações conflitivas.

Silva (2008, p. 90), ao refletir sobre o processo de constituição de

políticas públicas, afirma que essas se configuram em movimentos e são

consideradas uma forma de regulação e intervenção na sociedade. Ainda segundo a

autora:

Trata-se de um processo que articula diferentes sujeitos, que apresentam interesses e expectativas diversas. Representa um conjunto de ações ou omissões do Estado, decorrente das decisões e não-decisões, constituída por jogos de interesses, tendo como limites e condicionantes os processos econômicos, políticos, sociais e culturais de uma sociedade historicamente determinada.

Silva (2008) também destaca que toda política pública é um mecanismo

de mudança social, orientada para promover o bem estar de segmentos sociais,

principalmente os mais destituídos. Mas, é também um mecanismo de distribuição

de renda e de equidade social e pode ser vista como uma mecanismo social que

contém contradições, contrapondo-se a concepção de política pública como mero

recurso de legitimação política ou de uma intervenção estatal subordinada tão

somente à lógica de acumulação capitalista.

No caso de políticas públicas relacionadas ao meio ambiente, no Brasil, é

possível perceber vários conjuntos de interesses que, pressionando o Estado

brasileiro, levaram a: elaboração de um complexo conjunto de legislações, cujo

marco mais significativo foi a adoção da centralidade do meio ambiente na

Constituição Federal de 1988 e a legislação infraconstitucional daí decorrente;

constituição de um amplo sistema nacional de meio ambiente, que vai do Ministério

às Secretarias Municipais, passando por Promotorias Federais e Estaduais;

instalação de variadas formas de unidades de conservação, legisladas no Sistema

Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), criado pela Lei Federal 9.985, de 18

de julho de 2000.

Políticas ambientais de caráter nacional, regional ou local são elaboradas

com maior ou menor celeridade e sua implementação é mais ou menos efetiva

segundo as forças sociais que atuam em torno das mesmas e de seus interesses.

Segundo Silva (2008, p. 90)

... uma política pública se estrutura, se organiza e se concretiza a partir de interesses sociais organizados em torno de recursos que também são produzidos socialmente. Seu desenvolvimento se expressa por movimentos articulados e, muitas vezes, concomitantes e interdependentes, constituídos de ações em forma de respostas, mais ou menos institucionalizadas, a situações consideradas problemáticas, materializadas mediante programas, projetos e serviços.

No movimento de construção das políticas públicas estão envolvidos

diversos sujeitos com interesses variados, entre eles destacam-se as instituições, os

sujeitos políticos, grupos de interesses, partidos políticos, burocratas, legisladores e

a mídia, entre outros. Como exemplos das dinâmicas que envolvem políticas

ambientais, podemos destacar duas situações.

Em primeiro lugar, a importância obtida pelo movimento dos seringueiros

na década de 1980, que reagindo às políticas de pecuarização de grandes parcelas

da floresta amazônica, implementadas por governos da ditadura de 1964,

conseguiram criar um movimento com grande capacidade de resistência e

proposição, obter apoio internacional à sua causa, intervir em reuniões do Banco

Mundial bloqueando financiamento para expansão de rodovias e, finalmente,

demandar e criar as condições para que o Governo brasileiro, em 1990, criasse as

primeiras Reservas Extrativistas6, como forma de garantia de controle de territórios e

de conservação da natureza e modos de vida tradicionais7. Essas reservas passam

a compor o sistema nacional de meio ambiente e a legislação ambiental brasileira a

partir da institucionalização do SNUC, em 2000.

Como segundo exemplo da relação entre dinâmicas sociais e políticas

ambientais, podemos citar a demanda pela criação da Reserva Extrativista de Tauá-

Mirim, no município de São Luís-MA. Desde 2003, em função de constantes

ameaças de deslocamento compulsório de seu território ancestralmente ocupado,

feitas por governos estaduais e municipais e visando a instalação de projetos

industriais, várias organizações sociais de povoados da Zona Rural de São Luís 6 Reservas Extrativistas são unidades de conservação criadas inicialmente por Decreto Presidencial, caso a caso, a partir de 1990 e, posteriormente, incorporadas à legislação federal através do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, Lei Nº 9.985 de 18 de julho de 2000. Nessa modalidade de unidade de conservação, a permanência de populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e, complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte, está aliada aos objetivos básicos de proteger os meios de vida e a cultura dessas populações e assegurar o uso sustentável dos seus recursos naturais. 7 Para uma descrição mais detalhada desse processo, ver Sant’Ana Júnior (2004, p. 167-242)

demandam a criação da referida Reserva Extrativista junto ao Ministério do Meio

Ambiente. A demanda pela Reserva Extrativista de Tauá-Mirim se enquadra no tipo

de estratégias de formulação de política chamada de botton down – ou que vem de

baixo para cima (DYE, 2005 apud SILVA, 2008). No entanto, por se tratar de uma

região considerada industrialmente estratégica por planejadores governamentais e

empresas, devido sua proximidade do Complexo Portuário de São Luís, da Estrada

de Ferro Carajás e da rodovia BR 135, fortes interesses governamentais e

empresariais atuam junto ao Governo Federal na tentativa de impedir a realização

dessa demanda. Por seu turno, as organizações sociais dos povoados buscam

aliados em órgãos governamentais, na universidade e outras organizações sociais e

religiosas na busca de fazer valer o que consideram um direito de seus moradores,

além da conservação ambiental de sistema ecológico sob constante ameaça e do

qual dependem para manter suas atividades produtivas: o manguezal. Esse quadro

de disputas faz com que o processo de criação da Reserva Extrativista de Tauá-

Mirim, até o momento em que este capítulo está sendo escrito, permaneça na Casa

Civil do Governo Federal sem uma solução e os vários grupos e organizações

continuam agindo, buscando criar estratégias que garantam a adoção, pelo Estado,

de seus interesses8.

Segundo Silva (2008, p. 93), há certo consenso de que nas sociedades

democráticas, a identificação de problemas é dada pela demanda colocada por

certos indivíduos ou grupos para o Estado a partir de situações que se constituem

necessidades ou insatisfações, como pode ser percebido no caso do movimentos

dos seringueiros da década de 1980 e a criação das Reservas Extrativistas em

1990. Por outro lado sabe-se que estas demandas nem sempre chegam a constituir

políticas públicas, na medida em que seus demandadores não conseguem inseri-las

nas agendas dos decisores políticos, o que pode vir a ser o caso da demanda pela

Reserva Extrativista de Tauá-Mirim, caso o pleito não seja atendido.

SILVA (2008) destaca também a importância da organização dos

grupos de interesses e sujeitos políticos no sentido influenciar e pressionar os

indivíduos e diversos segmentos da sociedade através da utilização de estratégias

de ação, para que haja maior possibilidade da questão ser colocada na agenda

pública. As políticas públicas, assim, têm seus limites: avançam até onde a

8 Sant’Ana Júnior et al. (2009) reúnem um conjunto de estudos que detalham melhor essa situação.

sociedade permite e segundo a capacidade de organização e o poder econômico,

social e político de cada um dos grupos ou classes sociais nelas envolvidas.

No Brasil e no mundo contemporâneo é possível perceber que há uma

consciência crescente da população com relação aos problemas ambientais e à

necessidade de que medidas governamentais ou não sejam tomadas rapidamente

para reverter a ameaça geral sobre a vida no planeta. Porém, os limites colocados

às possibilidades de alteração de práticas produtivas e dos padrões de consumo

que, em linhas gerais, são os principais causadores dessas ameaças são também

evidentes. Discursos genéricos de defesa do meio ambiente confrontam-se

cotidianamente com afirmação de políticas e práticas que implicam necessária e

diretamente em sua degradação. A elaboração de complexas e amplas leis

ambientais; a implantação de amplos sistemas nacionais de meio ambiente; a

criação de unidades de conservação não têm se constituído em garantia de que se

efetive a necessária ação estatal para a reversão das principais causas dos

problemas ambientais no Brasil e no mundo.

PROJETOS DE DESENVOLVIMENTO E OS PROBLEMAS SOCIOAMB IENTAIS

NO MARANHÃO

A primeira década do século XXI, no Brasil, pode ser caracterizada pela

retomada da capacidade de investimento do Estado, que vem sendo acompanhada

com uma nova onda do desenvolvimentismo que marcou os governos ditatoriais nas

décadas de 1960 e 1970. Nos anos 1990, foram feitos os primeiros ensaios dessa

retomada com a formulação do Programa Avança Brasil, nos dois mandatos do

Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), que previa a recuperação,

continuidade ou implantação de novas obras de infraestrutura (estradas, portos,

aeroportos, usinas produtoras de energia elétrica, transposição de águas fluviais

etc.), a serem levadas a cabo pelo Estado ou em parceria com a iniciativa privada e

que garantiriam à implantação de empreendimentos empresariais privados,

percebidos como indutores do desenvolvimento.

Esse ímpeto desenvolvimentista foi bastante ampliado com a

implementação do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), nos mandatos

do Presidente Luís Inácio Lula da Silva (2003-2010), ampliando o escopo do

Programa anterior e se beneficiando do significativo aumento da capacidade Estatal

de investir, de momentos macroeconômicos favoráveis e do enfrentamento bem

sucedido da crise econômica internacional de 2008/2009.

No Maranhão, acompanhando o planejamento feito tanto para a

Amazônia brasileira quanto para o Nordeste no âmbito do Avança Brasil e do PAC,

há uma expressiva recuperação de projetos apresentados como de desenvolvimento

e planejados, em boa parte dos casos, nos governos ditatoriais decorrentes do golpe

de 1964, através de seus Planos de Integração Nacional (PIN). Além desses, novos

projetos e programas são elaborados, anunciados publicamente e, em alguns casos,

implementados, envolvendo agências governamentais e/ou privadas. Esses velhos e

novos projetos e programas são retomados ou elaborados com uma ampla

justificação na busca de superação da pobreza e dos baixos Índices de

Desenvolvimento Humano (IDH) que, no caso do Maranhão, em especial,

apresenta-se recorrentemente entre os piores do país.

Os desdobramentos das iniciativas desenvolvimentistas, desde o período

ditatorial, visaram à constituição de uma ampla rede de infraestrutura com o objetivo

de permitir a exploração e/ou escoamento da produção mineral, florestal, agrícola,

pecuária e industrial do próprio Maranhão e de estados vizinhos, com foco principal

na exportação, fazendo com que a riqueza produzida não seja apropriada

localmente, a não ser por diminutos setores da elite local, que se colocam como

intermediários para a garantia de processos de acumulação do grande capital.

A infraestrutura gerada ao longo das últimas décadas consiste em uma

extensa rede de rodovias; a Estrada de Ferro Carajás, que liga as grandes minas do

sudeste do Pará (gigantescas jazidas de minério de ferro e outros minérios,

controladas pela Companhia Vale do Rio Doce) ao litoral maranhense e está em

processo de licenciamento para duplicação de vários trechos, além de se interligar à

Ferrovia Norte-Sul, em construção; o Complexo Portuário de São Luís, em

permanente expansão, com a construção e planejamento de novos píeres e portos;

a hidrelétrica de Estreito, em construção na divisa com o Tocantins, uma série de

termelétricas em planejamento, processo de licenciamento ambiental ou construção,

dentre as quais destacamos a Termelétrica do Porto do Itaqui, que está sendo

construída no município de São Luís.

Associados a essa infraestrutura, existem oito usinas de processamento

de ferro gusa ao longo da Estrada de Ferro Carajás; uma gigantesca indústria de

alumina e alumínio (Alumar), no município de São Luís; bases para estocagem e

processamento industrial de minério de ferro (Vale), também em São Luís; um centro

de lançamento de artefatos espaciais (Centro de Lançamento de Alcântara – CLA),

em Alcântara; grandes fazendas de monocultura agrícola mecanizada (soja, sorgo,

milho) e de plantio de eucalipto no sul e sudeste do estado; exploração madeireira,

principalmente na chamada Pré-Amazônia Maranhense; fazendas de criação de

búfalos, na Baixada Maranhense; ampliação da pecuária bovina extensiva, em todo

o Maranhão; projetos de carcinicultura, no litoral; projetos de expansão do turismo

em várias partes do estado; isto para ficar somente com os exemplos mais

expressivos.

Essas iniciativas, decorrentes de planejamentos governamentais e/ou da

iniciativa privada, permitido a instalação de um grande conjunto de

empreendimentos agropecuários, industriais, madeireiros, de transporte, de

exploração marítima, tem provocado profundos impactos socioambientais, alterando

biomas e modos de vida de populações locais, através de reordenamento social,

econômico e espacial de áreas destinadas à implantação dos mesmos.

Esse cenário desenvolvimentista no Maranhão tem provocado a expulsão

de milhares de agricultores de suas terras e o desmantelamento da produção

familiar rural, como consequência nefasta de um modelo de desenvolvimento

excludente. Sendo a unidade da federação brasileira com a maior porcentagem de

pessoas vivendo no campo, o Maranhão tem como uma de suas marcas a

denominada pobreza rural, principalmente em função da concentração exacerbada

da terra, que dificulta, quando não impede, que camponeses produzam para sua

sobrevivência e para a comercialização. Um dos efeitos nefastos para a população

local é o fato de o Maranhão ter se tornado, nos últimos anos, um dos estados

brasileiros com maior quantidade de migrantes, pois a dificuldade, quando não

impossibilidade, de produzir na própria terra tem levado principalmente homens

jovens a buscar a sorte em outras paragens, sujeitando-se a toda sorte de

exploração. Assim, cabe também ao Maranhão o título de estado maior exportador

de trabalhadores para o trabalho escravo.

Observando os indicadores sociais, percebe-se, assim, que, após

quarenta anos de projetos de desenvolvimento, o Maranhão permanece sendo um

dos estados mais pobres do Brasil, com os piores indicadores de concentração de

terras, riquezas e poder político.

Como esses projetos colocam em evidência as diferentes lógicas de

apropriação dos territórios, no Maranhão, duas lógicas de ocupação e uso territorial

diametralmente confrontantes podem ser destacadas: a lógica dos grandes

empreendedores industriais, agropecuários ou madeireiros e dos planejadores

estatais, que percebe o território como “espaço vazio” e disponível para fortes

intervenções ambientais e sociais, desconsiderando os grupos sociais locais e seus

modos de vida, isto é, invisibilizando-os; a lógica dos grupos locais tradicionalmente

estabelecidos e relativamente pouco impactantes ao meio, pois tendem a perceber o

território como sendo pleno de significados, fonte de subsistência e espaço de

realização de modos de seus modos de vida, demandando, assim, sua conservação.

A expansão da acumulação de capital através de processos produtivos

apresentados como sendo de desenvolvimento, resultando no confronto de lógicas

diferenciadas de ocupação e uso de territórios e recursos, leva a processos

conflitivos, na medida em que os questionamentos das decisões políticas e das

ações associadas aos projetos de desenvolvimento se expressam em forma de

resistência por meio da mobilização coletiva.

Os anos 1980, no Maranhão, foram marcados pelos conflitos por terra,

redundando em altos índices de assassinatos e perseguições no campo, expulsões

de camponeses de suas terras, impedimentos de acesso a recursos naturais

tradicionalmente utilizados. Podem ser destacados os conflitos entre fazendeiros e

posseiros, índios ou quilombolas; fazendeiros e quebradeiras de coco; produtores de

búfalos e agricultores e pescadores da Baixada Maranhense; grandes indústrias

(Alumar, Vale do Rio Doce) e moradores da Zona Rural de São Luís; Centro de

Lançamento de Alcântara e quilombolas.

Nos dias de hoje, revestidos com a capa de “modernidade” e utilizando

um discurso que, às vezes ou em um primeiro momento, buscam amenizar os

impactos de suas ações, prometendo empregos, desenvolvimento, melhoria de vida;

velhos e novos empreendimentos, novamente, ameaçam modos de vida locais e

provocam o confronto com grupos sociais mais vulneráveis. A expansão da

monocultura e do eucalipto, quase sempre capitaneada por empresários vindos de

outras regiões, e a afirmação da pecuária extensiva, em boa parte comandada por

empresários rurais instalados há mais tempo, ameaçam camponeses e quilombolas;

a extração, industrialização e comercialização ilegal de madeira invadem terras

indígenas e destroem florestas que ainda restam; a produção irregular de carvão

vegetal para a indústria siderúrgica promove a sobrexploração das matas e das

pessoas, com inúmeros casos de trabalho escravo; a exploração do coco babaçu

para produção de carvão ameaça o modo de vida de quebradeiras de coco; novos

projetos industriais disputam territórios com populações tradicionais; as expansões

de rodovias, ferrovia e do Centro de Lançamentos de Alcântara são acompanhadas

de novas possibilidades de deslocamentos populacionais e de comprometimento do

acesso a recursos naturais.

Boa parte dos grupos sociais ameaçados busca sair da invisibilidade e

reage na tentativa de fazer valer direitos, muitos deles juridicamente garantidos,

procurando resistir ao papel de simples vítimas ofertadas no altar do deus feroz e

devorador do desenvolvimento. Apesar do verniz de “modernidade” com o qual os

empreendimento buscam se apresentar, quando seus objetivos não são

prontamente alcançados, a força bruta é acionada, provocando mortes e ameaças.

Mais uma vez, boa parte das instâncias do poder público apoiam essas ações, com

decisões judiciais favoráveis aos empreendimentos e despejos promovidos pelas

polícias estaduais.

Mesmo que os impactos sejam discursivamente amenizados, por

exemplo, através da incorporação de noções como desenvolvimento sustentável,

sustentabilidade, responsabilidade social e ambiental, promessas de emprego e de

vida melhor, no momento em que a discussão da questão ambiental toma uma

crescente importância no cenário internacional, estes conflitos continuam a surgir

e/ou a aprofundarem-se, exigindo que seja retomada a discussão pública sobre seus

impactos socioambientais e suas consequências.

CONCLUSÃO

A percepção de problemas ecológico-ambientais e tentativas de sua

superação podem ser remontadas ao século XIX, mas a percepção pública da

gravidade e dimensão desses problemas tomou um alcance planetário, envolvendo

organismos multilaterais e Estados nacionais, nos anos 1960, desencadeando uma

série de conferências, acordos, protocolos internacionais de grande alcance.

Contudo, a constatação cada vez mais irrefutável de que as práticas produtivas e os

padrões de consumo difundidos mundialmente a partir da Revolução Industrial

europeia são os principais motores desses problemas não é suficientemente forte

para reverter essas práticas.

Conferências, acordos e protocolos, a partir do final dos anos 1980

passaram a ser orientados pela noção de desenvolvimento sustentável que, ao invés

de colocar em cheque as práticas degradadoras ambientalmente, passa a fornecer a

construção ideológica de que é possível conciliar crescimento econômico com

conservação ambiental. Sofisticação tecnológica, medidas de regulação da ação

produtiva via mercado e mudança induzida de hábitos de consumo seriam

suficientes para garantir às gerações futuras as condições ambientais de sua

existência. Esta concepção configuraria uma perspectiva geral de tratamento da

questão ambiental que vem sendo denominada de modernização ecológica e busca

evitar o debate sobre as causas principais dos citados problemas e os aspectos

conflitivos nele envolvidos.

O “pensar” os problemas ecológico-ambientais a partir de uma

perspectiva do conflito social vai se impondo, na medida em que a socialização dos

efeitos negativos das práticas produtivas e de consumo atingem principalmente

grupos e classes sociais e desprovidos ou com pouco poder político, social e

econômico, configurando-se em flagrantes situações que podem ser chamadas de

injustiça ambiental (ACSELRAD; HECULANO e PÁDUA, 2004).

A emergência dos problemas ecológico-ambientais levando à atuação

agências multilaterais, por um lado, e o caráter conflitivo envolvido na problemática

ecológico-ambiental, por outro, pressionam os Estados nacionais, em suas várias

instâncias, para a formulação de legislações ambientais, para a criação de sistemas

de meio ambiente e, consequentemente, para a formulação de políticas públicas

ambientais, que estão em permanentes disputas, confrontando os mais diferentes

interesses construídos socialmente e que demandam ou freiam tanto a formulação

quanto a execução dessas políticas, segundo a capacidade de intervenção públicas

desses mesmos interesses.

No Maranhão, conflitos socioambientais se configuram na medida em que

as características impactantes do modelo de desenvolvimento dominante

permanecem, mesmo que discursivamente amenizadas, por exemplo, através da

incorporação de noções como desenvolvimento sustentável, sustentabilidade,

responsabilidade social e ambiental. No momento em que a discussão da questão

ambiental toma uma crescente importância no cenário internacional, localmente os

impactos socioambientais e suas consequências tornam-se cada vez mais

evidentes.

Dessa forma, "o pensar conflitivo" requer uma abordagem dialética tanto

na análise das relações macro ou globais, como micro ou locais. A lógica global, ou

capitalista/industrial, permeia os conflitos que são expressos localmente. Ou seja,

estão imbricados em uma complexa rede de interdependência, conflito e

contradição.

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