2

3

Sa‘etakReforme javnih mirovinskih sustava aktualne su gotovo u cijelom svijetu

vi{e od desetlje}a. Iskristalizirala su se dva glavna ideologijsko-doktrinarnastajali{ta u svezi s mirovinskom reformom. Neoliberalno isti~e da «tr‘i{tu»treba dati prioritet u odnosu na dr‘avu i to u svim segmentima ekonomskogili javnog ‘ivota, uklju~uju}i i mirovinsko osiguranje. Suprotno je stajali{te datr‘i{te ne mo‘e osigurati, pravedno i u~inkovito, socijalna dobra i usluge,opravdavaju}i intervenciju dr‘ave do mjere koja je potrebna za korekcijutr‘i{nih propusta. Bitna su jo{ tri uzroka mirovinskih reforma. Prvi su demo-grafske promjene i starenje stanovni{tva. Drugi uzrok je promjena strukturerada koju je izazvala tehnolo{ka revolucija. Tre}i je uzrok proces globaliza-cije koji prisiljava dr‘ave na smanjenje tro{kova rada i podizanje konkurent-nosti njihovih gospodarstava. Autorovo je mi{ljenje da se demografski para-metri mogu pouzdano predvidjeti, ali ne i klju~ne ekonomske varijable uslijede}ih 20 ili 40 godina. Financijska odr‘ivost mirovinskog sustava ovisi i omogu}nosti nacionalne ekonomije da odr‘i danu razinu mirovinskih rashoda.

Makro-ekonomski, demografskii socijalno-politi~ki aspektiprocesa mirovinske reforme

UvodReforma javnog mirovinskog susta-

va na dnevnom je redu vlada i institu-cija socijalne sigurnosti vi{e od jed-nog desetlje}a. Ona je postala priori-tet i predmet gotovo beskona~nih ras-prava u velikom broju zemalja, bezobzira na stupanj gospodarskog raz-voja ili vladaju}e ideologije i politi~-kog sustava. Ipak, reforma mirovin-skog sustava nije sama sebi cilj. Onaje samo sredstvo za postizanje po‘elj-nog i realisti~nog cilja, u kojem mogusudjelovati i izraziti mi{ljenje ve}inagra|ana, bilo da su aktivni, ili umiro-vljeni.U procesu reforme postoje temeljna

pitanja koja tra‘e odgovore:– Za{to mijenjati legislativni i institu-

cionalni okvir sustava mirovinskogosiguranja?– [to vlade i dru{tvo u cjelini o~e-

kuju da }e posti}i kroz promjenu?– Ako je promjena po‘eljna, kako ju

je mogu}e ostvariti bez reme}enjasocijalnog i financijskog poretka zem-lje?

~lanci

dr. sc. Ante [kemberHrvatski zavod za mirovinsko osiguranje

Me|unarodno istra‘ivanje i analizadoga|aja i trendova, vezanih uz evo-luciju socijalne sigurnosti, pokazujeza{to odgovori na ta tri pitanja moguvarirati od zemlje do zemlje i od raz-doblja do razdoblja.Zna~ajne razlike u povijesnom raz-

voju, kulturni ~imbenici i ekonomski isocijalni uvjeti predstavljaju, nedvoj-beno, nacionalno »naslije|e«; to su te-melji na kojima se izgra|uje socijalnasigurnost i ono uz {to je veoma vezansvaki narod.Unato~ takvoj nacionalnoj specifi~-

nosti, postoji zna~ajna sli~nost u na-mjerama, sude}i po temeljnim ciljevi-ma koje svaka zemlja danas obznanju-je i poku{ava ostvariti. Mo‘e li se dvo-jiti oko toga da dru{tva razli~itim tradi-cijama i obilje‘ena s varijabilnim i raz-li~itim socijalnim i ekonomskim uvjeti-ma u kona~nici dijele zajedni~ke bri-ge i stajali{ta kada su u pitanju ciljevisocijalne politike? Bi li se specifi~nostodnosila samo na sredstva akcije, tj.na na~in na koji je dani nacionalni su-stav mirovinskog osiguranja strukturi-

4

ran, organiziran, implementiran i,kada je potrebno, reformiran?Razlozi koji po‘uruju javne i privat-

ne subjekte da iniciraju i forsiraju pro-ces mirovinske reforme razli~itog supodrijetla.Mada su one, ponekad, popratne, ili

preklapaju}e, svaka motivacija po~ivana svojem vlastitom razlogu; zapa‘a-nje, koje su jasno pokazali doga|aji uprotekla dva desetlje}a.Prvi i ~esto prevladavaju}i razlog za

pokretanje radikalne mirovinske re-forme je strah da }e financijska ravno-te‘a dr‘avnih mirovina biti ozbiljnougro‘ena. Financijska neravnote‘a jeili izravna prijetnja ili nepo‘eljanrazvitak, u srednjoro~noj ili dugoro~-noj perspektivi, ili oboje.Kada je prijetnja izravna, vlade bez

odga|anja poduzimaju terapeutskemjere. Noviji razvoj doga|aja govorida su beskona~ni i jalovi apeli za po-stizanje ravnote‘e u dr‘avnom miro-vinskom prora~unu, u sklopu op}ihprihoda, postali (ili bi uskoro moglipostati) inkompatibilni s vo|enjem iliponovnim uspostavljanjem zdravefiskalne politike i makroekonomskestabilnosti.Novije iskustvo dr‘ava-~lanica Eu-

ropske unije dobra je ilustracija.Udovoljavanje kvantitativnim ma-

kroekonomskim kriterijima, prihva}e-nim od zemalja-~lanica, radi dobi-vanja ulaznice u Europsku monetarnuuniju (EMU), bio je sna‘an poticaj, ba-rem za neke zemlje-~lanice, da prei-spitaju status quo mirovinskog osigu-ranja posebice, da otkriju kako klasi~-ne terapeutske mjere suzbijanja eska-lacije mirovinskih rashoda (tj. podi-zanje stope doprinosa ili tra‘enje ve-}ih dr‘avnih subvencija) nisu vi{e ra-cionalne ili po‘eljne.Izvan Europe zamije}eni su sli~ni

trendovi. Rutinske politike usposta-vljanja kratkoro~ne financijske ravno-te‘e, vo|ene prethodnih godina, po-kazale su se kao neprakti~ne ili politi-~ki nepo‘eljne. Morale su se pred-lo‘iti bitne »strukturalne« reforme. Daspomenemo samo nekoliko primjera:Argentina, ^ile, Ma|arska, Meksiko,Poljska, Peru pa i Hrvatska morale su,veoma ‘urno, podnijeti prijedloge zamirovinsku reformu, samo zbog im-plikacije prijete}e neodr‘ive finan-cijske situacije.

^e{}e je (i jo{ jest) bila u pitanjupercepcija da je mirovinska reformapo‘eljna ili neminovna jer }e na kra}irok, a prije svega na du‘i rok, finan-cijska odr‘ivost dr‘avnih mirovina bitiozbiljno ugro‘ena. Javnost je upoznatas ~injenicom da najrazvidnija opas-nost dolazi od neminovne promjenestarosne strukture populacije i nastu-paju}eg procesa starenja, s devastira-ju}im u~incima na mirovinske prora-~une.U ovom trenutku ostavljamo otvore-

nim pitanje o tome jesu li ili ne svistrahovi na koje je upozorena javnostu mirovinskom kontekstu u potpunostiopravdani, ili, je li svim ekonomskim isocijalnim ~imbenicima, koji zajednos demografijom predstavljaju cjelinurazloga za podno{enje prijedloga zamirovinsku reformu, dana odgovaraju-}a te‘ina. Neki stru~njaci tvrde, naprimjer, da se demografska prijetnja,ponekad, prenagla{ava, dok se mogu-}em utjecaju drugih socijalnih i eko-nomskih parametara na financiranje ilina budu}u financijsku ravnote‘u miro-vinskih sustava ne pridaje dovoljnapozornost pri postavljanju dugoro~nihprognoza.Ostaje ~injenica da je »financijska«

motivacija za {iroko otvaranje raspra-ve o mirovinskoj reformi ili za proved-bu »strukturalnih« promjena izuzetnozna~ajna. To ostaje, naravno, na dnev-nom redu mnogih vlada, gdje je miro-vinska rasprava daleko od toga dabude zavr{ena.U zaklju~ku, moglo bi se priupitati,

bi li se neodgodivost mirovinske re-forme uvidjela i priznala da su miro-vinski prora~uni bili uravnote‘eni ilida ih je bilo lako dovesti u ravnote‘u,koriste}i tradicionalne metode?

Temeljni razlozi zamirovinsku reformu

Financijski razlozi za poticanje pro-cesa mirovinske reforme mogu bitiznatno poja~ani s jednim drugim feno-menom, koji se usporedno razvijao:rasprostranjeni gubitak kredibiliteta uo~ima gra|ana i kreatora politike, in-stitucija koje osiguravaju dr‘avne mi-rovine.Iskustvo u razvijenim zemljama po-

ma‘e nam u razumijevanju u~inka,kojeg gubitak kredibiliteta ima za

5

razlog, da se pristupi mirovinskoj re-formi. Gubitak institucionalnog kredi-biliteta povezan je s pogre{nim upra-vljanjem javnim mirovinskim sustavi-ma, {to u praksi poprima mnogeoblike koje ovdje nije potrebno po-drobno opisivati. Uobi~ajeni uzroci supona{anje pojedinaca ili kolektivnanesposobnost onih ~ija je zada}a, kaoodgovornih osoba, hvatati se u ko{tacsa specifi~nim izazovima.Primjeri izazova, koji nisu uspje{no

tretirani, su, na primjer, neuspje{naborba s devastiraju}im posljedicamavisokih stopa inflacije teku}ih mirovi-na, neuspje{no stru~no raspolaganjevelikim mirovinskim sredstvima aku-muliranim prethodnih godina ili ne-sposobnost vlada i institucija da osi-guraju u~inkovito i transparentnoupravljanje i administriranje mirovin-skim sustavima.Politi~ka nestabilnost u spomenutim

situacijama produbila je nepovjerenjekontributora i korisnika u aktualnestrukture da su sposobne isplatiti ugo-vorene ili o~ekivane mirovine.Mirovinska je reforma tako zami{-

ljena kao dobro do{la prilika da seokon~a jedna nezadovoljavaju}a insti-tucionalna izvedba i zapo~ne s jednim»boljim« sustavom, bez spominjanjabilo kakvih financijskih problema, kojibi, naravno, normalno trebali biti para-lelno involvirani.Ne smije se zaboraviti da u zemlja-

ma gdje je zamije}en suprotni feno-men – tj. aktualne institucije imaju po-vjerenje ve}ine (takozvana »popular-na potpora«) – prijedlozi za mirovin-sku reformu neobi~no su nepopularni.Gdje nije prisutan gubitak institucio-nalnog kredibiliteta, javno mnijenjenormalno ne tra`i mirovinske reforme;aktualna vlast je ta koja mora prona}iargumentaciju kojom }e uvjeriti jav-nost u prijeku potrebu provedbe jed-ne ozbiljne, ali jednostavne reforme.U Zapadnoj Europi (Francuska i Nje-ma~ka dobri su primjeri) odsutnostgubitka institucionalnog kredibilitetapru`ila je, u politi~kom smislu, miro-vinskim reformatorima velike izazove.U Sredi{njoj i Isto~noj Europi vlade suulo`ile zna~ajna sredstva u »kampanjeosvje{}ivanja«, kako bi objasnili jav-nosti za{to trebaju ono {to ne tra`e.

Jedan sna‘an motiv za zagovaranje ipromicanje mirovinske reforme imasvoje korijene u ideologiji i doktrinar-nim zahtjevima. To je zna~ajan, aliistodobno opasan poticaj za promje-nu. Zna~ajan stoga {to on dovodi udvojbu postoje}e osnove aktualne po-litike i zahtijeva od javnog mnijenjapodosta napora u razumijevanju za{toje prethodni doktrinarni okvir biopogre{an i treba biti dokinut. Opasanstoga {to je mirovinsko osiguranjedugoro~an zahvat, za koji je potrebnooko 50 godina (vi{e od du‘ine jednegeneracije) od po~etka do zavr{etka.Povijest potvr|uje da vladaju}e ideo-logije normalno ne ostaju dugo na vla-sti. One se mijenjaju dosta ~esto, kao{to i treba, jer se smatra da je politi~kaalternativa dobra stvar. Mirovine se,me|utim, ne trebaju tretirati poput au-tomobila, ~iji proizvo|a~i mijenjajumodele svake ~etvrte ili pete godine.Novije iskustvo potvr|uje da razli-

~ite doktrine predla‘u ili ubrzanjetempa mirovinske reforme ili su sklo-ne njenom usporavanju.Doktrine sklone ubrzanju tempa mi-

rovinske reforme u osnovi su temelje-ne na ekonomskoj argumentaciji, ali, ustvari, involviraju daleko {iru konfron-taciju s op}e prihva}enim socijalnim ipoliti~kim stajali{tima o ulozi dr‘ave,individualnoj odgovornosti za osigu-ranje vlastite budu}nosti, i tako dalje.Uz ispriku za preveliko pojednosta-

vljenje sada{nje rasprave o tom pi-tanju, razmotrimo, ukratko, dva glavnadoktrinarna stajali{ta koja utje~u namotivacije za pokretanje mirovinskereforme.Neoliberalno je stajali{te da »tr`i{-

tu« treba dati prioritet u odnosu nadr`avu, u svim segmentima ekonom-skog ili javnog `ivota, uklju~uju}i imirovinsko osiguranje. U najve}ojmogu}oj mjeri zagovara se deregula-cija i privatizacija. Suprotno je staja-li{te da tr`i{te ne mo`e osigurati, pra-vedno i u~inkovito, socijalna dobra iusluge, opravdavaju}i intervenciju dr-`ave do mjere koja je potrebna za ko-rekciju tr`i{nih propusta. [to vi{e, akotr`i{te ne jam~i ekonomski rast, napo-se zapo{ljavanje, osnovni standard iprimjerene mirovine za sve, du`nostje dr`ave da adekvatno intervenira.

6

Takva doktrinarna dihotomija veo-ma je razvidna u mirovinskoj raspravi,a napose u opcijama u pogledu meto-de financiranja.Jedan je tabor bio veoma glasan u

prezentaciji razloga za prelazak napotpuno-financirane i privatno-upra-vljane mirovinske sustave. Eminentniprista{a ovog stajali{ta obja{njavasvoje razloge ovako:»Zamjetni politi~ki otpor {irom svi-

jeta reformiranju nepotpuno-financira-nog sustava konvencionalnim na~i-nom (kao {to je promjena strukturemirovina i pove}anje mirovinske do-bi) nedvojbeno potje~e od problemadistribucije, ali, o~igledno, tako|er,odra`ava i problem kredibiliteta. Po-liti~ari ne mogu uvjerljivo zajam~iti daje predlo`ena tradicionalna reformatrajne naravi (tj. postaviti sustav nazdravu i dugoro~nu financijsku osno-vu), i da ne postoji nikakva pobuda zamijenjanje strukture mirovina i dopri-nosa zbog politi~kih razloga u bliskojbudu}nosti. S obzirom na taj problemvremenske neuskla|enosti, individuenemaju razloga za protivljenje tradi-cionalnoj reformi od samog po~etka.Prelazak na potpuno-financirani su-stav mo`e pru`iti priliku, u zastoju re-forme, za jedan radikalan preokret uprocesu prihva}anja reforme zbog tribitna razloga: prvo, isticanje eko-nomske prednosti i pozitivnog utjeca-ja na gospodarski rast od strane takvereforme podrazumijeva argument da}e svatko s reformom profitirati, dakle,napu{tanje nedoka`ljive teorije »nul-tog dobitka« (prema kojoj je svota iz-gubljene vrijednosti uvijek jednakasvoti dobivene vrijednosti) i preno-{enje diskusije s jednostavnih distri-butivnih odnosa na pitanja u~inkovi-tosti i rasta. Drugo, eksplicitno odvaja-nje jezika {tednog osiguranja (indivi-dualni ra~uni i individualna jednakost)od jezika preraspodjele i socijalneza{tite osigurava punu transparent-nost. Posljednje, ali ne i po zna~aju,takav preokret u obrazlaganju reformesu`ava prostor za budu}e oportunisti-~ko pona{anje politi~ara i tako ja~amotivacije individua da prihvate refor-mu.«1Te{ko bi bilo formulirati radikalniji

apel za reformiranje financijske orga-nizacije mirovina u zemljama u kojima

je dr‘avno mirovinsko osiguranje naPAYG osnovi pravilo.Drugi tabor, spreman suo~iti se s

mirovinskim izazovima zbog ideolo{-kih razloga, na druga~iji na~in iznosijednako uvjerljive argumente u prilogneslije|enju neoliberalnog recepta fi-nanciranja (i drugih obilje‘ja).Dobar primjer je stajali{te istaknuto

od strane Europske unije. Europskakomisija nedavno je ustvrdila da »ra-dikalna transformacija javnih mirovin-skih sustava od PAYG na potpuno-fi-nancirane sustave nije realisti~nazbog golemih tranzicijskih tro{kova«.Nakon toga slijedili su razli~iti eko-nomski argumenti i zaklju~ak da se, »sobzirom na to da se potpuni prelazakna potpuno-financirane sustave poka-zao kao nerealisti~no rje{enje, ve}inazemalja-~lanica usmjerila na osigura-vanje odr`ivosti PAYG programa«2.Kao odgovor na radikalne prijedloge

neoliberalnog tabora koji sugerira, naprimjer, da dr‘ava sebe treba ogra-ni~iti samo na osiguravanje sigurnosnemre‘e za stariju populaciju, prvenstve-no na egzistencijalnoj razini, a ostaloprepustiti individualnoj odgovornosti,privatnim oblicima osiguranja i tr‘i{-nim silama, Europska unija jasno jedala do znanja da me|u zemljama-~la-nicama EU postoji mnogo zajedni~kepotpore za sljede}e politike:– Europski socijalni model dragocjenje i treba ga konsolidirati. Taj jemodel zasnovan na zajedni~kimvrijednostima i na shva}anju da so-cijalna politika i ekonomska u~inko-vitost nisu me|usobno kontradiktor-ni, nego se me|usobno ja~aju. Viso-ko razvijeni sustavi socijalne za{titebitna su komponenta toga socijal-nog modela.

– O~uvanje socijalne za{tite podrazu-mijeva prilago|avanje europskihsustava u njihovim razli~itim varijan-tama, s obzirom na to da se kontekstu kojima su nastajali izmijenio. Iza-zov je urediti socijalnu za{titu u sk-ladu s novim okolnostima, ne na-pu{taju}i njene sredi{nje vrijedno-sti: solidarnosti i kohezije.

– Ta je zada}a slo‘ena, a sredstvanjenog ostvarenja neodre|ena su.Naime, svaka zemlja-~lanica moraprona}i rje{enja prilago|ena svojemposebnom, specifi~nom sustavu.

7

Nije slu~ajno da je ovdje klju~narije~ Europske unije »modernizacija«socijalne sigurnosti, umjesto reforma,podrazumijevaju}i proces promjenekoji je postupan i koji vjerojatno »nika-da ne zavr{ava«, jer ni{ta »ne ostaje«moderno protekom vremena.^etvrti razlog za promicanje miro-

vinske reforme mo‘e se dovesti u ve-zu sa stalnom, ili povremenom, potre-bom kreatora politike da prilago|ava-ju legislativu, ili institucije, izmijenje-nim socijalnim i ekonomskim uvjetima.

Reafirmirati osnovna na~elamirovinskog sustava

Tijekom cijelog dvadesetog stolje-}a, javno mirovinsko osiguranje i pri-vatni oblici mirovinskog osiguranjarijetko su bili stati~ni na du‘e vrijeme.Oni su slijedili evoluciju – katkad spo-ru ili kolebljivu, ovisno o zemlji ili reli-giji – dru{tva i njegovog socijalnog ipoliti~kog ustroja. Zajedno s dru{tvomstjecana su iskustva i reagiralo se nazbivanja i posljedice va‘nih doga|aja,kao {to su svjetski ratovi, dekoloniza-cija, revolucije ili obnavljanje demo-kratskog poretka. Oni su stalno reagi-rali na hirove ekonomskog rasta i so-cijalnog progresa i prilago|avali seuvjetima tr‘i{ta rada, raspolo‘ivim re-sursima i inflatornim trendovima. Ko-na~no, i javno i privatno mirovinskoosiguranje prilago|avali su se pro-mijenjenim potrebama i o~ekivanjimastarijih ili umirovljenih radnika.Prvo {to treba istaknuti jest da u

dru{tvima koja se mijenjaju, periodi~-na prilagodba mirovinskog osiguranjapostaje skoro neminovan postupak.Ipak, u odre|enim razdobljima po-vijesti, rutinske prilagodbe nisu do-voljne, pa se tra‘e i provode stvarnestrukturalne reforme.Drugo {to treba istaknuti jest da su

se u nedavnoj pro{losti periodi~neprilagodbe, bez mijenjanja osnovnekonstrukcije i cilja sustava, mo‘da imogle ozna~iti kao reforme, iako na-rav i opseg promjena ne opravdavajutaj atribut, barem koliko to doslovceobja{njava sam termin.Moglo bi se postaviti pitanje, mo‘e

li se modifikacija mirovinske formule,pove}anje mirovinske dobi ili poo{-travanje propisa o pravima na invalid-sku mirovinu ili prijevremeno umiro-

vljenje predstaviti kao reforma, kadasu temeljna obilje‘ja (tj. kombinacijajavno/privatno ili opredjeljivanje zaselektivnost, umjesto za univerzalnost,itd.) ostala netaknuta, i nisu prihva}e-ni bitni strukturalni izazovi.Za{to onda takva vi{ezna~nost?Lako bi moglo biti da su se masov-

ne lamentacije i strahovi zbog budu}-nosti mirovina – koji su izniknuli izbezbrojnih studija, izvje{taja, bijelihknjiga i popularnog tiska, stvaraju}iozra~je javne zabrinutosti i neizvje-snosti – poja~ali s nedavno poduzetimo{trim mjerama. Kao rezultat svegaimamo da stavljanje slu‘bene etiketereforme na jo{ jedan adaptacijski pa-ket mjera donosi o~igledne politi~kedividende.Jedno drugo tuma~enje nedavnih

doga|anja, napose u Europi, ka‘e damirovinska reforma nu‘no ne morabiti »jednokratna« operacija, nego damo‘e rezultirati i iz zbroja niza uza-stopnih prilagodbi, provedenih u kra-tkim intervalima.Zna~ajne promjene u mirovinskom

osiguranju mogu postupno proizvesti,i »korak-po-korak« mjere. Na primjer,mo`e se pobolj{ati horizontalna pra-vednost, ukloniti deformacije natr`i{tu rada uzrokovane mirovinskomlegislativom, bolje »usmjeriti« mirovi-ne, posti}i transparentnije mirovinskoupravljanje i financiranje, i tako dalje.Radikalne jednokratne mirovinske

reforme dogodile su se ’90-ih godinau nekoliko latinsko-ameri~kih zema-lja, povode}i se prodorom kojeg jepokazalo iskustvo ^ilea. Bila su pri-sutna tri razloga (financijske brige,gubitak kredibiliteta i novi ideolo{kipristup). Ma|arska, Poljska i Hrvatskaprovele su svoje reforme na sli~nimosnovama, po~inju}i od iste skupinetemeljnih razloga, ali, tako|er, crpe}iinspiraciju i hrabrost iz nedavnog(1996-1998.) primjera kojeg su dale[vedska i, do odre|ene mjere, Italija.U zemljama Europske unije (osim

Italije i [vedske) i u [vicarskoj i Japa-nu, glavni impuls, koji stoji iza evolu-cije mirovinske legislative, ~ini se daje ‘elja da se odgovori na predvidljiveizazove, nametnute nepovoljnim de-mografskim trendovima i drugim de-stabiliziraju}im ~imbenicima, ugra|e-nim u postoje}i model ili sustav.

8

Austrija je primjer sredine koja po-kazuje otvorenu opredijeljenost zaizbjegavanje potpunih i temeljnih re-formi. Legislativa, usvojena u Austriji ustudenome 1997., predstavljala jesamo jo{ jedan korak u procesu re-strukturiranja austrijskog mirovinskogsustava. Proces je zapo~eo 1992. i na-stavljen s daljnjim o{trim mjerama u1996. Jedini je motiv bio – i ostaje –financijski. Kriti~ari su, me|utim, is-taknuli da je promjena bila minimalnau odnosu na predvidljive dugoro~neneuravnote‘enosti mirovinskog susta-va; javno mnijenje strahuje da }euskoro biti potrebna idu}a »reforma«.Neke su zemlje ustanovile praksu

preispitivanja dr‘avnog mirovinskogosiguranja u manje ili vi{e regularnimintervalima. U Japanu mirovinska selegislativa preispituje svakih pet godi-na. U 1994. provedene su temeljne pro-mjene u mirovinskom sustavu. Drugaradikalna revizija ozakonjena je 1996.Japanski stru~njaci isti~u, me|utim,da bitne slabosti u na~inu kako su na-cionalne mirovine utemeljene jo{ nisudo{le na dnevni red.3[vicarska je tako|er usvojila praksu

periodi~nog preispitivanja dr‘avnemirovinske legislative. Od kada je po-~eo djelovati 1945. godine, AVS-uni-verzalni mirovinski sustav revidiran jedeset puta.Mno{tvo interesa koji su u pitanju i,

ponekad, pristrani pristupi, koji se ja-vljaju u mirovinskoj raspravi, opravda-vaju stajali{te da je »komunikacija«zna~ajan ~imbenik, bilo ubrzanja, bilousporavanja procesa i vo|enja pro-mjena.Komunikacija se odnosi na uporabu

prave terminologije u pravo vrijeme.U prezentaciji mirovinske reforme, iliraspravama o njoj, nekoliko klju~nihrije~i postalo je popularno, barem unaj~e{}e kori{tenom vokabularu. Oda-brali smo nekoliko od njih za kra}iosvrt.Masovni mediji, kao i drugi izvori,

~esto u tijeku mirovinske rasprave ko-riste termin privatizacija, za ozna~a-vanje, jednom rije~ju, zna~enja i pred-meta novog aran‘mana (oblika) u mi-rovinskom osiguranju. Kako je preve-liko pojednostavljenje cijena kojupla}amo za masovne komunikacije ikako privatizacija nije potpuno jasan

izraz, javnost lako postaje zavedenanjegovom u~estalom uporabom.Socijalna je sigurnost oboje: i poli-

tika, i institucija. Kao javna politika,te{ko da mo‘e biti privatizirana. S dru-ge strane, preno{enje specifi~nih po-slova u nejavne ruke uvijek je postoja-la kao mogu}nost. U stvari, iskustvonovijih doga|anja poma‘e nam da ter-min »privatizacija« stavimo u realnijireferentni okvir.Suvremeni trendovi mirovinske re-

forme, napose u industrijskim zemlja-ma, imaju tri bitna obilje‘ja:– dr‘ava mo‘e tra‘iti smanjenje opse-ga (obuhvata) ili razine invalidskih,starosnih i obiteljskih mirovina, osi-guranih, odnosno ste~enih »kaopravo«;

– dr‘ava mo‘e tra‘iti nastavljanje po-litike ohrabrivanja alternativnih obli-ka mirovinskog osiguranja, u ~emuprivatni skrbnik-subjekt treba igratineku od uloga, koje su prethodnoimala javna tijela. Ona to mo‘e ~initikoriste}i legislativu i prisilu/pritisak(obvezatni sustavi) ili osiguranjemregulatornog okvira poticajima kojipromi~u privatne inicijative;

– privatna inicijativa anticipira rastu-}u potra‘nju gra|anstva za mogu}-nostima »{tednje za mirovinu«, pre-ko odgovaraju}ih (porezno-u~inko-vitih) financijskih posrednika, i lan-sira na tr‘i{te prihvatljive »proizvo-de« za prodaju.Tri spomenuta obilje‘ja podrazu-

mijevaju poja~ani oslonac na privatnesubjekte-skrbnike u ispunjavanju slje-de}ih specifi~nih funkcija na mirovin-skom tr‘i{tu:– funkcije ustanovljavanja dopunskihmirovinskih sustava za potrebe da-ne skupine ljudi (zaposlenike ilidruge skupine) ili osiguranike(osobne mirovine);

– funkcije obavljanja poslova uprav-ljanja ili administriranja mirovinskihsustava (potpuno ili djelomi~no);

– funkcije upravljanja mirovinskimsredstvima, i

– funkcije promicanja individualne{tednje za mirovinu.Vrijedno je spomenuti da navedene

funkcije nisu nove. Privatni poslodav-ci, financijske institucije i pojedinciobavljali su sli~ne funkcije desetlje-}ima.

9

Novi je rasprostranjeni trend da suopseg i politi~ka relevantnost (socijal-na, financijska) privatne uklju~enosti upodru~je mirovinskog osiguranja uporastu, dok socijalna funkcija dr‘ave,koja se nije privatizirala, poprima di-menziju razli~itu od one u pro{losti.Oprez pri kori{tenju termina »priva-

tizacija« u ovom kontekstu nije samosemanti~ke naravi. On je vezan uzpoliti~ko zna~enje, koje taj termin pre-nosi u sklopu teku}e mirovinske ra-sprave, pa tako mo`e odra`avati poli-ti~ko stajali{te i time postati razlograskola.Takvo zapa‘anje daleko je od toga

da je slu~ajno, kako je pokazala, naprimjer, nedavna rasprava o dobropoznatom »^ileanskom modelu«. Upublikacijama i na me|unarodnimkonferencijama kriti~ari tog modelaustvrdili su da bi njegova primjenamogla zna~iti prebacivanje lo{ih ri-zika na dr‘avu, dok se dobri riziciostavljaju u privatnim rukama, podra-zumijevaju}i da privatizacija ima de-formiraju}e u~inke.Visoki vladini du‘nosnici su reagi-

rali, obja{njavaju}i da je u ̂ ileu dr‘a-va potpuno odgovorna za socijalnu si-gurnost. Samo dr‘ava mo‘e djelotvor-no jam~iti zajedni~ko blagostanje po-pulacije putem politika i programakoji {tite sve potrebite od socijalneneima{tine, uklju~uju}i i one u staro-sti. Slu‘beno je stajali{te – isti~u oni –da ̂ ile, nedvojbeno, nije uspostavioprivatni sustav mirovinskog osigu-ranja. Dr‘ava je iskoristila svoju zako-nodavnu mo} i opredijelila se za fi-nanciranje mirovinskih prava na indi-vidualnoj osnovi, s administracijom,odnosno upravljanjem koje je povjere-no privatnim, profitabilnim institucija-ma.4U Velikoj Britaniji i u Irskoj, aktualno

pitanje koje se postavlja u mirovinskojreformi jest, trebaju li dobrovoljni, pri-vatno upravljani, dopunski sustavi,kao {to su mirovine iz zaposlenja, iliosobne mirovine biti obvezatni. Doksu reformatori Velike Britanije dosadodbijali opciju obvezatnosti, u Irskojsu primijenjene neke mjere obvezat-nosti na poslodavce, koje su dobile{iroku potporu. Premda bi obvezat-nost, normalno, povukla za sobomvi{e dr‘avne intervencije pri defini-

ranju prava i obaveza poslodavaca izaposlenika i vi{e legislative i regula-tive, neki su skloni ozna~iti tu opciju,kao daljnju privatizaciju mirovinskogosiguranja. Kona~no, o~igledno je daje pravilno koristiti termin »privatiza-cija« za ozna~avanje nekih postupakau mirovinskoj reformi, kao {to je do-djeljivanje poslova privatnoj kompa-niji, koje su prethodno obavljala javnatijela, poput ~uvanja i obrade poda-taka i dokumentacije o mirovinama iumirovljenicima, {to se dogodilo uVelikoj Britaniji.Jedan drugi tipi~an izraz sve se ~e{-

}e koristi pri promicanju prijedloga zauvo|enje vi{estupne mirovinske struk-ture, kombinacijom dr‘avne mirovine iprivatnog (mirovinskog) aran‘mana.Javnosti se govori da se preko takvekombinacije individualna dohodovnasigurnost u starosti uvelike osna‘uje,po na~elu »ne stavljaj sva jaja u istuko{aru«. Novi planovi mirovinske refor-me u Poljskoj, na primjer, slu‘beno supredstavljeni kao ostvarenje »sigurno-sti putem raznovrsnosti«.Kori{tenje stare narodne mudrosti u

‘argonu mirovinskog komuniciranjavjerojatno je veoma u~inkovito pri do-bivanju potpore nekih ljudi, s obziromna ozra~je nesigurnosti, stvoreno {ire-njem kriti~kih procjena o budu}nostimirovina. Slogan, me|utim, tako|ersugerira da su jednako ranjivi, a vjero-jatno i nepouzdani, i vladine politike, iono {to sa sobom donosi tr‘i{te (tj.tr‘i{ni rezultati). Gledano iz tog kuta,javno povjerenje i osje}aj individualnesigurnosti prije mo‘e biti dobro uzdr-mano, nego li oja~ano predstavom»jaja u istoj ko{ari«.Tako smo ukratko odgovorili na

prvo pitanje: za{to mijenjati postoje}ulegislativu i institucionalni okvir miro-vinskog osiguranja?Sada }emo se baviti drugim pita-

njem, koje zahtijeva osvrt na glavneciljeve koje vlade i dru{tvo u cjelini‘ele posti}i kroz proces mirovinskereforme.Mi }emo zastupati stajali{te da

dru{tva koja pripadaju razli~itim tradi-cijama i koja su karakteristi~na po va-rijabilnim i razli~itim uvjetima, u kraj-njoj liniji, mogu participirati u zajed-ni~koj cjelini aspiracija i ciljeva.Koncept i model ve}ine mirovinskih

sustava u preispitivanju za mogu}u

10

reformu, u novije ili sada{nje vrijeme,relativno su poznati od ranije.Dopune, pobolj{anja, pro{irenja

obuhvata i razli~ite prilagodbe po-~etnog modela, periodi~no su stvaranitijekom evolucije sustava do svojegsada{njeg izgleda.Kako se reforma razvijala, zbog raz-

li~itih razloga koje smo ranije analizi-rali, stje~e se dojam, iz brojnih kri-ti~kih osvrta i analiza vladinih odboraili neslu‘benih stru~nih tijela da je,nakon toliko mnogo godina i tolikomnogo promjena, mirovinski sustavpostao konceptualno nesre|en ili de-formiran.Prvotne intencije, u pogledu glavnih

opcija politike, vi{e ne dolaze doizra‘aja u djelovanju sada{njih susta-va. Izraz jednom upotrijebljen u Ve-likoj Britaniji za opis takvog stanja gla-si, da je sustav »izgubio svoj put«5.Kao posljedica toga, prvi osje}aj

koji se manifestirao, kada su se poja-vile prve reformske motivacije, bio jeda je do{lo vrijeme vra}anja osnova-ma, na~elima, ve}oj sistemati~nosti iorganiziranosti ideja i koncepata kojideterminiraju nacionalnu mirovinskupolitiku.Vjerujemo da je prvi zajedni~ki cilj i

dostignu}e mirovinskih reformatoraprecizna formulacija ili reafirmacijanekoliko na~ela i kriterija koji se tre-baju primijeniti na mirovinsko osigu-ranje. Reformatori i javno mnijenjetra‘e da jednom ve} do|e kraj »neu-rednom« zakonodavstvu i da se ulo‘enapori na postizanju konsenzusa okojasnog konceptualnog okvira budu-}eg razvoja ove djelatnosti.Nebitno je, ustvari, jesu li prihva}e-

na formulirana na~ela ugra|ena u pre-ambulu nove legislative ili u drugeslu‘bene dokumente. Ono {to je bitnojest da su nova mirovinska rje{enjastavljena u jedan jasan konceptualniokvir, lako razumljiv za parlament, so-cijalne partnere (tj. poslodavce i sin-dikate) i javnost.Afirmacija na~ela omogu}ava refor-

matorima ponovno uspostavljanje ve-ze izme|u mirovinske politike i op}ihsocijalnih na~ela, ~esto ugra|enih udr‘avni ustav.Tako zada}a, preuzeta od reforma-

tora – koja se sastoji u formulaciji iafirmaciji temeljnih na~ela i ciljeva,

prikladnih da danu mirovinsku poli-tiku sigurno uvedu u idu}e stolje}e –ima i neke neizravne prednosti, poredone izravne i o~igledne, a to je jasno-}a cilja. Na primjer, formulacija ili re-afirmacija osnovnih na~ela, kao vode-}ih, odnosno usmjeravaju}ih ~imbe-nika reformiranog mirovinskog susta-va uvelike doprinosi ubla‘avanjuideolo{kih nesuglasica, koje ponekadnepotrebno kompliciraju reformskiproces. Vode}a na~ela, jednom usvo-jena, pro~i{}avaju ozra~je i pokazujukoje se politike trebaju primijeniti ubudu}nosti, a koje se opcije trebajuodbaciti. Od tada nadalje, doktrinarnispor gubi na intenzitetu i pritisku na{irenje obuhvata sustava.Jo{ jedna prednost postavljanja mi-

rovinske refome u jasan konceptualniokvir sastoji se u tome {to to pripo-ma‘e prezentiranju, obja{njavanju irazumijevanju pet specifi~nih, zajed-ni~kih ciljeva, zagovaranih od svihsuvremenih mirovinskih reformatora.Smatramo da su to:– socijalna prihvatljivost;– financijska odr‘ivost;– politi~ka provedivost;– sukladnost s realitetima gospodar-stva i tr‘i{ta rada i

– upravljanje i administracija na koristi zadovoljstvo korisnika.Idealno, savr{ena reforma treba biti

usmjerena k svim tim ciljevima. U re-alnim uvjetima, me|utim, reformatorise moraju zadovoljiti s manje, jer }epoliti~ka provedivost (jedan od petciljeva), vjerojatno, ograni~iti njihoveambicije potpunog ostvarivanja ostala~etiri cilja.

Socijalna prhvatljivost ifinancijska odr‘ivost javnih

mirovinskih sustavaPrijedlozi politike, koji omogu}a-

vaju reformatorima postizanje ‘eljenihciljeva, u nekim su slu~ajevima jasni irazumljivi ve}ini relevantnih sudio-nika procesa reforme. Ponekad nijetako, {to komplicira posao. Na pri-mjer, promjene koje treba provesti upostoje}em mirovinskom sustavu radipostizanja ve}e sukladnosti s realiteti-ma tr‘i{ta rada lak{e je definirati i for-mulirati, nego li promjene koje suprijeko potrebne za osiguravanje, nasrednji i du‘i rok, financijske odr‘ivo-sti ili ~ak socijalne prihvatljivosti.

11

Socijalna prihvatljivost zna~i da po-pulacija u cjelini i, napose, ve}inaklju~nih aktera u reformskom procesuprihva}aju iste vrijednosti i stajali{ta,u trenutku kada se pristupa definiranjunaravi i opsega mirovinskog sustavakoji je kolektivno podno{ljiv, odnosnoprihvatljiv za starije osobe ili gra|aneprije umirovljenja na kraju njihovogradnog vijeka. Tradicija i povijestimaju va‘nu ulogu u ostvarivanju {iro-kog konsenzusa o takvim pitanjima,uz pretpostavku da su zemlja i dru{tvoo kojem se radi imali dugu povijestdr‘avnog mirovinskog osiguranja. Za-padna Europa pru‘a eklatantne pri-mjere o tome kako je postojala, i jo{uvijek postoji, jaka vezanost uz pro{le(ili tradicionalne) razine socijalne pri-hvatljivosti; a, tako|er, i o tome kakoje zbog toga bilo te{ko reformatorimaprije}i s postoje}e na potpuno razli~i-tu cjelinu (»set«) politika, ~ak kada jebila, per se, atraktivna. Ipak, prag pri-hvatljivosti u Velikoj Britaniji, na pri-mjer, nije isti kao onaj koji prevladavau Njema~koj, Irskoj ili Italiji.Pro{lo je iskustvo pokazalo da su

tipi~na pitanja socijalne prihvatljivostikoja, vjerojatno, mogu zako~iti pro-mjene sljede}a:– Treba li selektivnost zamijeniti uni-verzalnost?

– Treba li zada}a dr‘ave biti ograni-~ena na jam~enje minimalne egzi-stencijalne mirovine ili je ta zada}adruk~ija?

– Treba li javna politika favoriziratiposebne socioprofesionalne (za-posleni~ke) skupine?

– Trebaju li svi gra|ani u‘ivati indivi-dualna mirovinska prava?Druga pitanja socijalne prihvatljivo-

sti fleksibilnija su. O promjeni je lak{epregovarati, npr. o razini zamjenskestope za dr‘avne mirovine ili o zakon-skoj mirovinskoj dobi.Naravno da je pojam socijalne pri-

hvatljivosti danog mirovinskog »pake-ta« subjektivne naravi. Za pregovara~-kim stolom, kada se takva pitanja po-jave na dnevnom redu, svaka stranaima svoje interese, koje brani. Smatra-mo da svako kompromisno rje{enjedo kojeg se do{lo nu`no ne mora bitii ono rje{enje koje bi moglo posti}i{iroku javnu potporu.6

U zemljama u razvoju ili novonasta-lim zemljama, mirovinskim sustavima,op}enito, nedostaju dublje utemeljenajavna svijest i tradicija u pogledu so-cijalne prihvatljivosti dr‘avnog miro-vinskog osiguranja. Iznimke su, narav-no, zemlje Sredi{nje i Isto~ne Europe,zbog dobro nam poznatih razloga.Stoga se socijalna prihvatljivost obi-

~no definira i diktira od strane vlada,bez oslanjanja ili utjecaja prethodnoutvr|enih vrijednosti, i, na‘alost, smalo demokratskog dogovaranja. Po-nekad se bitne promjene provode bezve}eg otpora, napose, kada promjenapovla~i za sobom vi{e ili bolje mirovi-ne. Modeli i socijalne politike uveze-ne iz inozemstva ~esto su jedine po-dloge koje se podastiru neinformira-noj javnosti pri odre|ivanju konkretnesocijalne opcije za mirovinsko osigu-ranje. Kada su autoritarne vlade navlasti, nikada se ne tra‘e mi{ljenjazainteresiranih. Sre}om, u novije sevrijeme ponovno uvodi demokratskapraksa u mnogim dijelovima svijeta.Korisni su u~inci otvorenija i slobod-nija rasprava o socijalnoj prihvatljivo-sti prijedloga mirovinske reforme,vi{e dogovaranja sa socijalnim part-nerima i tehni~ki bolje pripremljeniprijedlozi promjena.Razmotrimo, kao ilustraciju, jednu

od temeljnih opcija politike s kojom suse suo~ile zemlje u razvoju: po~etniobuhvat dr‘avnih mirovina i njegovodaljnje pro{irivanje. Koliko je bila so-cijalno prihvatljiva demarkacijska crtapovu~ena od vlade izme|u onih koji-ma je dana socijalna za{tita u starosti iostatka populacije? Za skupine, kojesu bile uklju~ene u obuhvat, svaki pa-ket inicijalno ponu|enih mirovinskihprava bio je socijalno prihvatljiv. Sku-pine isklju~ene iz obuhvata nisu imalepuno prilika za izra‘avanje svojih mi-{ljenja. Protekom vremena i kada seu~inkovitost mirovinskog sustava po-gor{ala, ~ak je i prva skupina po~elaizra‘avati svoje nezadovoljstvo.U proteklim godinama, obe}avanje

ili tra‘enje da se ostvari univerzalnimirovinski obuhvat smatralo se ili uto-pijom ili demagogijom ili oboje. Mno-ge konkretne situacije te vrste regi-strirane su u Africi i Latinskoj Americi.Danas je pitanje obuhvata jo{ prisutnoi ono mora optere}ivati svijest miro-vinskih reformatora.

12

Mo‘e se, dakle, postaviti pitanje, jeli nedovoljan opseg socijalne prihvat-ljivosti u pro{losti – kao rezultat dje-lomi~nog ili slabog socijalnog dijalo-ga i ostalih ~imbenika – ubrzao i opra-vdao radikalne reforme poduzete iliplanirane u zemljama Latinske Ame-rike nakon ~ileanskog iskustva po~et-kom ’80-ih. Kao {to je ranije obja{nje-no, u posljednje je vrijeme ostvarenvelik napredak.Sredi{nja i Isto~na Europa imaju

druk~iju povijest. Bez ula‘enja u po-drobnosti, prisjetimo se da je sada{-nja tranzicija prema tr‘i{no-orijentira-nim gospodarstvima i prihva}anje de-mokratskih institucija ozbiljno dovelou pitanje nekada{nje poimanje so-cijalne prihvatljivosti mirovinskogugovora, kolektivno sklopljenog uuvjetima socijalisti~ke centralno-plan-ske ekonomije. Reformatori morajusmisliti novo rje{enje za mirovine, srazumljivim otporom mnogih ne takomladih, kojima se novo rje{enje mo‘e~initi socijalno neadekvatnim za njiho-va vlastita o~ekivanja.Razumljivo je da svi kreatori politike,

a, napose, oni zadu‘eni za mirovinskureformu, visok prioritet pridaju tako-zvanoj financijskoj odr‘ivosti, sada{-njoj i budu}oj, nacionalnog mirovin-skog sustava. Kao {to je prethodnoobja{njeno, jedan od naj~e{}ih razlogaza pokretanje ili pritisak da se pokrenumirovinske reforme dolazi od straho-vanja da mirovinsko osiguranje mo‘epostati financijski neodr‘ivo u budu}-nosti.Financijska odr‘ivost je, me|utim,

jo{ jedan subjektivan pojam, iako jemanje otvoren interpretaciji nego so-cijalna prihvatljivost.Zbunjuju}i aspekt rasprave o budu-

}oj financijskoj odr‘ivosti uklju~uje(1) metodu kalkulacije budu}ih razinaprihoda i rashoda i zaklju~ke izvu~e-ne iz takvih kalkulacija i (2) razli~itepercepcije klju~nih aktera u pogledumogu}nosti (sposobnosti) i spremno-sti budu}ih generacija da zadovoljemirovinske obveze.Predmet je {irok. Mo‘emo samo

ukratko dodirnuti nekoliko osjetljivihpitanja.Procjena budu}ih mirovinskih finan-

cijskih obveza, odnosno rashoda, i ja-vnih i privatnih, zasnovana je na pret-postavkama o ekonomskim, demo-

grafskim i aktuarskim parametrima.Izbor »optimisti~kih« ili »pesimisti~-kih« pretpostavki vodi razli~itim rezul-tatima i zaklju~cima. Nedavno, na pri-mjer, dva jednako pouzdana izvora,OECD i Europska komisija, prezenti-rali su suprotne procjene sada{njih ibudu}ih iznosa tro{kova mirovina ubruto doma}em proizvodu.Na{e je mi{ljenje da se demograf-

ski parametri mogu pouzdano predvi-djeti, ali da je jednako va‘an, ako ne iva‘niji, razvitak klju~nih ekonomskihvarijabla za budu}e razdoblje od 20 ili40 godina, veoma promjenljiv i ostajeotvorenim za mno{tvo mogu}ih pret-postavki. Ipak znamo da financijskaodr‘ivost mirovinskog sustava ovisi,koliko o »demografiji«, toliko, ako ne ivi{e, i o mogu}nosti nacionalne eko-nomije da odr‘i danu razinu mirovin-skih rashoda. Tko mo‘e to~no predvi-djeti profil i strukturu tr‘i{ta rada u,recimo, 2030. ili 2040. godini? Tko bise, eventualno, mogao ozbiljno oslo-niti na procjene stope rasta nacional-nog gospodarstva ili strukture brutonacionalnog proizvoda ili sli~nih ma-kroekonomskih varijabla za budu}erazdoblje od 30 ili 40 godina, posebi-ce u dijelovima svijeta gdje se geopo-liti~ki poredak mijenja, da ne spomi-njemo nepredvidljiva migratorna kre-tanja?Mnogi smatraju da se, za potrebe

planiranja, moraju stvarati »najboljeprocjene« tijekom procesa mirovinskereforme, ~ak i onda kada su nekepretpostavke klimave. Zbrka dolazi (ilimo`e do}i) od dubioznih interpreta-cija rezultata dobivenih preko dugo-ro~nih projekcija. Na primjer, ekono-misti su uveli pojam i kvantifikaciju»implicitnog duga«7, koji je proiza{aoiz mirovinskih prava financiranih naPAYG osnovi, na ra~un budu}ih gene-racija po osnovi konstantne legislative.Neki reformatori koriste procjene

»implicitnog duga«, zasnovanog naprojekcijama do 2050. ili 2070., da biuvjerili publiku da je prijelaz na pot-puno financiranje mirovina najbolja, ilijedina, opcija koja mo`e jam~iti finan-cijsku odr`ivost, kada budu}e genera-cije do|u na tr`i{te rada.Kombinacija PAYG i potpunoga-fi-

nanciranja o~igledno je dobar recept.Me|utim, kada se ~itaju brojne studijeo mirovinskoj reformi i najnoviji izvje-

13

{taji, iznenadite se s kakvom se samo-uvjereno{}u interpretiraju i koristepovr{ne procjene »implicitnog duga«,bez ikakvog upozorenja ljudima kojinisu u struci, kao {to su politi~ari inovinari medija, da postoje i drugi re-levantni i va`ni ~imbenici koji dajupravo obja{njenje. Ono {to je izosta-vljeno moglo bi biti veoma zna~ajno iod utjecaja na javno mnijenje.Na primjer, treba pojasniti da dr‘a-

va ne funkcionira, i ne treba funkcioni-rati, poput osiguravaju}e kompanije.

Politi~ka provedivostmirovinskih reformi

Instrument nekapitalnog financira-nja mirovina je i po‘eljan i neminovanu modernoj dr‘avi, ~ak ako je usvojen»^ileanski model«. Kori{tenje procje-na »implicitnog duga« da bi zaklju~ilida dr‘ava srlja u ste~aj u najmanju jeruku neozbiljan argument.Doga|aji posljednjih nekoliko godi-

na ukazali su na politi~ku dimenzijumirovinske reforme i njen dominantniutjecaj na vo|enje promjena.Sve zemlje koje poku{avaju ili pro-

vode reforme svojih mirovinskih su-stava morale su se prilagoditi politi~-kim uvjetima, koji mogu biti povoljniza reforme (na primjer, ̂ ile ili Italija)ili mogu biti prepreka za promjene (naprimjer, Hrvatska i Slovenija). Mogu lise izvu}i neke op}e pouke iz novijegiskustva na tom specifi~nom podru~ju?Svi se sla‘u da je jedno od najdjelo-

tvornijih sredstava za neutralizacijupoliti~kog otpora promjenama po-stupnost. Reforma je planirana natakav na~in da se nove, eventualnonepopularne mjere materijalizirajupostupno, u vi{e manje daljoj budu}-nosti (na primjer, odgo|ena i postup-na implementacija pove}ane zakon-ske mirovinske dobi ili stro‘i uvjetiprijevremenog umirovljenja). Sada{njiglasa~i i politi~ari koji se oslanjaju nanjihovu potporu, osobno ne osje}ajusve posljedice predlo‘enih o{trih mje-ra ili nisu izravno uklju~eni u novestrukture koje }e se postupno osnivati.Sljede}a je pouka da se politi~ka

provedivost pove}ava uvo|enjem ureformski paket brojnih individualnih»opcija«. U stvari, pripadnicima sa-da{nje generacije osiguranih osoba uLatinskoj Americi ili u nekim zemlja-

ma Sredi{nje Europe (Poljska, Ma|ar-ska) pru`ena je prilika ili da se uklju~eu novi sustav privatno upravljanih,obvezatnih, potpuno-financiranih mi-rovina, koji redovito poprima oblikdefiniranog doprinosa, ili da se isklju-~ivo oslone na daljnje ~lanstvo u dr-`avnim mirovinskim institucijama.Onima prvima pru`ene su daljnjeopcije (u koje }e se privatne mirovin-ske institucije uklju~iti, koje periodi~-ne naknade odabrati, itd.).Individualne su opcije sredstvo pri-

bli‘avanja reforme potrebama kori-snika. Na{e je mi{ljenje da su one,op}enito uzev{i, dobrodo{le i ~estonu‘ne. S druge strane, ima situacijagdje se mo‘e dvojiti oko toga, po-sjeduje li osiguranik informaciju i spo-sobnost racionalnog i povoljnog izbo-ra, napose u novonastalim zemljamagdje sve socijalne skupine ne posje-duju prijeko potrebne informacije iobrazovanje. Alternativa je pristup ne-davnih talijanskih i {vedskih reformi;zakonodavac, ne osiguranik, obavljaodgovaraju}i izbor u vezi s pristupa-njem ili nepristupanjem novim oblici-ma mirovinskog sustava, i tako dalje.Postupnost i fleksibilnost imaju za-

jedni~ko svojstvo omek{avanja poli-ti~kog otpora promjenama. Dok }e sepotpuni u~inak novih politika osjetitikasnije, politi~ke dividende, za onekoji su dobili priznanje {to su provelireformu, izravne su i trenuta~ne. Po-bli‘e ispitivanje doga|aja, koji suokru‘ivali mirovinsku reformu prove-denu u Italiji 1995., potvrdilo bi gornjuanalizu.Iskustvo tako|er pokazuje da je po-

liti~ka provedivost mirovinskih refor-mi ozbiljno ugro‘ena, ne toliko proti-vljenjem da se prihvati potpuno novismjer, ili razli~iti model mirovinskihstrategija, nego da se politi~kim otpo-rom smanje posebne privilegije iliprednosti posebnih skupina, ~esto pobroju malenih, ali glasnih u politici.

Zajedni~ki ciljevimirovinske reforme

Dva su preostala cilja, koji su zajed-ni~ki mirovinskim reformatorima, bezobzira na nacionalnu sredinu, kako jena po~etku navedeno, (1) uskla|enosts tr‘i{nim i ekonomskim realitetima i(2) ‘elja da se ostvari upravljanje i

14

administracija na korist i zadovoljstvokorisnika.U pogledu zahtjeva prema tr‘i{tu

rada dovoljna je indicija da se u indu-strijskim zemljama, kao {to su onekoje pripadaju Europskoj uniji, trenut-na pozornost kontinuirano usmjeravana predlaganje promjena u dijelovimasustava koji ure|uju prijevremenoumirovljenje i invalidske mirovine (na-pose kriteriji za njihovo dobivanje), sciljem da se poja~aju poticaji za osta-nak ili povratak na tr‘i{te rada.Kori{tenje (~esto zlouporaba) inva-

lidskih mirovina za prikrivanje (i nov-~ano kompenziranje) vi{kova radnesnage i otpu{tanje radnika dokumenti-rano je u brojnim slu‘benim izvje{ta-jima (Kanada, Italija, Nizozemska, Ve-lika Britanija i dr.). Sasvim je logi~noda reformatori daju prioritet stro‘imdefinicijama invalidnosti i sli~nim in-strumentima.Kao {to pokazuje slu~aj s prijevre-

menim umirovljenjem, {teta od pro{lihpolitika i sada{nja te‘nja da se onepromijene o~igledne su u mnogo ve-}em broju zemalja. U Sredi{njoj iIsto~noj Europi, napose, mirovinski sutro{kovi sko~ili jer je odlazak u prije-vremenu mirovinu, u relativno niskojdobi, bez aktuarske redukcije, biougra|en u legislativu, a mnogo otporapromjeni pojavilo se u reformskovrijeme (Hrvatska i Slovenija dobar suprimjer, kao i Poljska).Reformatori slijede tradicionalne

putove zauzdavanja negativnih finan-cijskih posljedica preizda{nih ili sku-pih rje{enja za odlazak u prijevreme-nu mirovinu, kao {to su poo{treniuvjeti i smanjenje nov~anih iznosa(vi{e dobne granice, du‘i radni sta‘,aktuarske redukcije i tako dalje).Mnogo je primjera mjera te vrste po-duzetih posljednjih godina. Me|utim,dobro bi do{ao radikalniji i racional-niji pristup, u vezi s ~im se reformato-ri, ~ini se, dvoje: transparentna finan-cijska distinkcija izme|u nezaposle-nosti, sa svojim popratnim socijalnimtro{kom, i starosti, ili invalidnosti, sasvojim popratnim socijalnim tro{kom.Malo je racionalne opravdanosti za

kori{tenje sredstava namijenjenih sta-rosnim i invalidskim mirovinama, radikompenzacije vi{kova starijih radnikana tr‘i{tu rada. Ukupni tro{ak za eko-

nomiju mo‘e biti isti, ali preoptere}i-vanje ve} skupih mirovinskih sustavas kompenzacijom nezaposlenosti imaozbiljne posljedice. Jedna je, deformi-ranje politi~ke percepcije realnogtro{ka starosnog osiguranja; nakontoga slijedi negativna vrijednosna pro-sudba me|ugeneracijske solidarnosti.Sljede}a je prihva}anje da tro{ak go-spodarskog restrukturiranja, ili delo-kalizacije doma}e nezaposlenosti,treba prebaciti na poreznog obvez-nika, dok solventne industrije i poslo-davci, s tanjim pla}ama, pove}avajudioni~ke povrate/dividende.Uskla|enost s ekonomskim ciljevi-

ma sve se vi{e i ~e{}e ugra|uje ureformske planove i legislativu miro-vinske politike. Pregled tema o kojimasu reformatori raspravljali i donijetihodluka s tim u vezi ne bi trebalo zna-~iti te{ko}u pri prezentaciji. Pregledbi pokazao veliku sli~nost izme|u ze-malja.Mnogo zamr{enije je pitanje u~in-

kovitosti predlo‘enih ili poduzetihmjera jer, ne kao kod ostalih zajedni~-kih ciljeva, ekonomski rezultat nije za-jam~en per se, i raspolo‘ivi pokaza-telj, ili informacija, kona~an je samodo odre|ene mjere.

Zaklju~akCilj promicanja kompatibilnosti i

uzajamne potpore izme|u gospodar-stva i mirovinskog sustava podrazu-mijeva razmatranje veoma specifi~nihpodru~ja. Reformski prijedlozi isti~uda mirovinski sustav ne smije, izme|uostalih stvari:– generirati inflaciju;– negativno utjecati na konkurentnostdoma}ih poduze}a;

– generirati fiskalne deformacije ilineuravnote‘enosti.U isto vrijeme, reformirani mirovin-

ski sustav treba, izme|u ostaloga:– odr‘ati primjerenu razinu potro{nje;– odr‘ati razinu doma}e {tednje;– eventualno pove}ati gospodarskirast, po mogu}nosti promi~u}i proiz-vodne investicije.Mjere koje poduzimaju reformatori,

kao odgovor na spomenute zada}e,veoma su sli~ne: revizija propisa o in-deksaciji mirovina, ograni~avanjepreizda{nih mirovinskih prava, uvo|e-nje demografskog faktora u mirovin-

15

sku formulu, zamjena bruto osiguranepla}e s neto pla}om i, posljednje, aline i po va‘nosti, promjena metode fi-nanciranja i prelazak na potpuno fi-nanciranje budu}ih financijskih obve-za, umjesto oslanjanja primarno naPAYG financiranje.Postoji op}e uvjerenje da poduzete

mjere mogu, teorijski gledano, bitiu~inkovite. U praksi, i na kra}i rok,te{ko je dokazati da je tako. Na pri-mjer, koliko su poduze}a stvarno po-stala konkurentnija, nakon sni‘avanjanominalne stope poslodav~evih do-prinosa mirovinskom sustavu? Kakvisu ekonomski u~inci primije}eni, na-kon inicijalne akumulacije golemihmirovinskih sredstava? U kojoj mjerije agregatna potra‘nja reagirala naodre|enu promjenu indeksacije miro-

Summary

Macroeconomic, Demographic and SocioMacroeconomic, Demographic and SocioMacroeconomic, Demographic and SocioMacroeconomic, Demographic and SocioMacroeconomic, Demographic and Socio-political Aspects of-political Aspects of-political Aspects of-political Aspects of-political Aspects ofPPPPPension Rension Rension Rension Rension Reform Processeseform Processeseform Processeseform Processeseform Processes

Reforms of public pension systems are the top-theme in almost entireworld more than decade. Two main ideological and doctrinal standpointsexist. Neo-liberalistic one emphasizes that the market should have priorityin all segments of the economic and public life, including the pensioninsurance. The opposite standpoint emphasizes that the market cannotrightfully and efficiently insure social services and well being, justifying thestate intervention aiming to correct the market failures. Three main causesfor pension reforms are essential. The first one is of demographic aging.The second one is the labor structure changes triggered by the technologyrevolution. The third cause is the globalization process that force states tolower down the labour related expenses and to increase the competitive-ness of their economy. The author’s opinion is that the demographic para-meters are reliable to estimate, but not the key economic variables trendsin the future 20 or 40-year period. Financial sustainability of pension systemalso depends on the ability of national economy to maintain the given levelof pension expenses.

vina? Ima li mirovinski sustav bilokakav utjecaj na inflatorne trendove?Budu}a istra‘ivanja i analize, bilo

kakve empirijske gra|e, koja }e na-stajati na ovom podru~ju, bila bi, pona{em mi{ljenju, od najve}e vrijedno-sti.Mirovinske reforme niti su jednosta-

vne niti lagane. Pitanje jest: kako sereforme ostvaruju na demokratski na-~in i koji procesi pripoma‘u posti-zanju konsenzusa?Razmatraju}i iskustvo visoko razvi-

jenih demokratskih dru{tava, iznena-dite se koliko pozornosti vlade, kojepoduzimaju mirovinsku reformu, pri-daju pitanju povezivanja svih zaintere-siranih strana, bez obzira na politi~kupripadnost, s izgradnjom i razvijanjemnovih mirovinskih politika.

1 Robert Holzmann (1977). On the economic benefits and fiscal requirements of moving from unfun-ded to funded pensions, American Institute – for Contemporary German Studies, Research Report,No.4, Washington, DC.

2 Commission of the European Communities (1997), Communication from the Commission, Moder-nising and improving social protection in the European Union, Brussels, COM (97) 102 final.

3 Murakami Kyoshi (1997), Pension problems and propsals for future reform in Japan: Benefit andCompensation International, Vol. 26.

4 Navedena stajali{ta mogu se na}i u publikaciji ISSA: Reforma de los sistems de pensions en Ame-rica Latina, No, 3, 1998. Vidjeti ~lanak Dr. H. Mazza, pod odjeljkom »Chile«.

5 Izraz je prvi put kori{ten u zelenoj knjizi Konzervativne vlade prije refomi provedenih od prethodneLaburisti~ke vlade 1975.

6 U [vicarskoj, se nedavno koristila referendumska procedura za ispitivanje socijalne prihvatljivostiodre|ene promjene za dr‘avne mirovine (glasovanje o odluci podizanja mirovinske dobi za ‘ene od62 na 64 godine odr‘ano je u rujnu 1998; unato~ znatnom otporu, rezultat je potvrdio pove}anjemirovinske dobi od glasa~a koji su, nedvojbeno, imali razumijevanja za dugoro~nu financijsku

16

LITERATURA

1. Artus, P. Financiranje mirovina, {tednja i rast. Revija za socijalnu politiku, 2, 167-173. (1996.)2. Barr, N.: »Reforming Pensions: Myths, Truths, and Policy Choices«, IMF, WP/00/139, August 2000

p.56.3. Barr. N., (1993.) The Economics of the Welfare State, 2nd ed. Oxford, Oxford University Press4. Beattie, R. (1994.) »Review of World Bank: Averting the old age crisis: Policies to protect the old and

promote growth« – International Labour Review, Vol. 133, No, 5/6, 783-788.5. Beattie, R. ; McGillivary, W. (1995.) »A risky strategy: Reflections on the World Bank Report: Aver-

ting the old age crisis« International Social Security Review, Vol. 48 No. 3-4, 5-22.6. Espina, A. (1996.) Reform of pension schemes in the OCDE countries, International Labour Re-

view, 2/1996.7. Euzéby, A. Socijalna sigurnost: nu‘na solidarnost. Revija za socijalnu politiku, 4, 401-409. (1997.)8. Gillion, C.; Bonilla, A. (1992.) »Analysis of a national private pension scheme«, International Labour

Review, Vol. 131. No.2, 171-195.9. Holzman, R. (1997.) »Pension reform, financial market development and economic growth: Preli-

minary evidence from Chile« – Staff Papers (International Monetary Fund) Vol. 44. No 2 (June), pp.149-178.

10. Puljiz V., (1998.) Globalizacija i socijalna dr‘ava. U: Zrin{~ak, S. ur. Globalizacija i socijalna dr‘ava.Zagreb, RSP, SSSH

11. Stiglitz, J.E., (1988.) Economics of the public sector, 2nd ed. New York, Norton12. Svjetska banka, (1996.) Prilagodba javnog sektora u Republici Hrvatskoj. Revija za socijalnu poli-

tiku, 2, 265-286.13. Svjetska banka, (1997.) Financiranje javnog sektora, reforma zdravstva i mirovinska reforma. Re-

vija za socijalnu politiku. 3, 265-286.14. Svjetska banka, (1997.) Izazov mira, {apirografirano.15. [kember. A., Pravne i ekonomske osnove indeksacija mirovina, Ekonomski pregled, 2003, 3-4,

288-298.16. [kember. A., Mirovinska reforma po modelu Svjetske banke – ~arobna ormula za prevladavanje

krize mirovinskog sustava i promicanje gospodarskog rasta ili strategija visokog rizika, Ekonomskipregled, 2002., 7-8, 720-737.World Bank, (1994.) Averting the Old Age Crisis. Washington: The World

odr‘ivost univerzalnog mirovinskog sustava). Na Novom Zelandu je socijalna prihvatljivost glavnemirovinske reforme stavljena na referendum u rujnu 1997. Velika ve}ina odbila je vladin prijedlog.Referendumski test valjanosti mirovinskih reformi i sli~ni postupci iznimka su prije nego li pravilo,~ak i u industrijskim zemljama.

7 »Implicitni« dug je sada{nja vrijednost svih mirovina dr`avnog mirovinskog sustava, koji se dugujebudu}im generacijama prema nepromijenjenoj legislativi, za {to ne postoji financijsko pokri}e (sre-dstava u pri~uvi). Neto implicitni dug je gornji iznos minus sada{nja vrijednost budu}ih obvezatnihdoprinosa prema nepromijenjenoj legislativi. »Eksplicitni« dug je iznos koji je u bilo koje vrijemevlada posudila, interno, ili iz inozemstva.