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Ponencia Enrique Román: Instituciones y Desarrollo Territorial en Ecuador,

Encuentro Territorios en Movimiento QUITO 2012 RIMISP

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I. DESARROLLO TERRITORIAL E INSTITUCIONES: UN MARCO CONCEPTUAL.

Los procesos de Desarrollo Económico Territorial (DET) requieren de estructuras que aseguren la consecución de los objetivos buscados mediante la implementación de planes compartidos por los actores locales; sin dichas estructuras no resultará viable, para ninguna agenda o estrategia territorial, su transformación en propuestas efectivamente implementables.

En ausencia de tales estructuras de implementación y sin una entidad que aporte capacidades gerenciales a la estructuración de las redes locales, la coordinación de actores se torna un proceso difícil y caótico, en tanto la implementación de cualquier estrategia resulta sencillamente imposible.

Las dificultades asociadas a dichos esfuerzos de coordinación obedecen en Ecuador a dos elementos interrelacionados, de una parte la debilidad teórica y práctica del esfuerzo institucional realizado a nivel del DET y de otra a las complejidades asociadas a las diferencias existentes entre los diversos territorios

Este último tema parece ser de suyo importante. Si bien es cierto que, en materia de procesos de desarrollo, las “diferencias territoriales” agregan un problema adicional a las desigualdades socioeconómicas que deben ser enfrentadas a nivel agregado por cualquierpaís, en Ecuador, si nos atenemos a los discursos frecuentemente escuchados,no siempre es claro a qué se hace referencia cuando se habla de “territorio” ni por ende a que se hace referencia cuando se habla de las “diferencias” ligadas a las peculiaridades de dicho mal definido concepto.

Los territorios no son meras demarcaciones geográficas, por el contrario son entes vivos que articulan a actores sociales, instituciones y organizaciones económicas; es por ello que en este articulo sostendremos que la acción del Estado ecuatoriano (o de cualquier otro) sobre cada uno de estos tres elementos si bien es condición necesaria del proceso de desarrollo, no es “per se” la variable esencial de una intervención exitosa, ni menos puede denominarse o confundirse con una “intervención institucional”.

La escuela neoclásica, que ha devenido en paradigma progresivamente dominante en economía desde fines de la segunda guerra mundial, ha tendido un velo de olvido sobre las variables institucionales a la hora de analizar los procesos de desarrollo económico nacional o sub-nacional. El mundo propuesto por la economía neoclásica es uno sin fricciones, sin instituciones y donde todo el intercambio tiene lugar en mercados perfectamente competitivos.

No ha sido sino a partir del resurgimiento de la economía institucional (refrendado por los premios Nobel de Economía a Coase en 1991, a North en 1993 y a Williamson y Ostrom en 2010) que otros modos de visualizar los procesos de desarrollo han comenzado a consolidarse.

La Nueva Economía Institucional1 centra su análisis en una realidad económica caracterizada por costes de transacción y fricciónales positivos (acrecentados al asumirse la presencia de racionalidad limitada de los individuos), en la cual los derechos de propiedad y los mercados son incompletos y las instituciones juegan un papel determinante.

1La Nueva Economía Institucional (NEI) es una disciplina que aglutina a un conjunto de aportaciones cuyo denominador

común es asumir que las instituciones importan y que los determinantes de las instituciones son susceptibles de ser analizados con los aparatos de la teoría económica (Matthews, 1986; Williamson, 2000). La relevancia práctica de la NEI se sustenta en al menos tres razones: ofrece respuestas que la economía neoclásica no consigue dar; cambia el papel dominante que la economía neoclásica concedió al mercado durante la década de los ochenta y principios de los noventa; y permite abordar el problema del desarrollo en términos del cambio institucional.



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Como puede verse en el cuadro siguiente las diferencias de enfoque entre la NEI y la economía neoclásica no son para nada menores:

Economía Neoclásica Nueva Economía Institucional

LA ECONOMÍA COMO TEORÍA DE LA ELECCIÓN LA ECONOMÍA COMO TEORÍA DE LA TRANSACCIÓN

INDIVIDUOS DOTADOS DE RACIONALIDAD

SUSTANTIVA INDIVIDUOS DOTADOS DE RACIONALIDAD LIMITADA

MERCADOS EFICIENTES MERCADOS IMPERFECTOS, CON FRICCIONES Y

ASIMETRÍAS DE INFORMACIÓN

COSTES DE TRANSACCIÓN NULOS COSTES DE TRANSACCIÓN POSITIVOS

AUSENCIA DE LAS INSTITUCIONES COMO VARIABLE

RELEVANTE EN EL ANÁLISIS LAS INSTITUCIONES COMO REGLAS DE JUEGO

VARIABLE ESENCIAL EN EL ANÁLISIS

EMPRESA, LEY Y POLÍTICA VISUALIZADAS COMO

CAJAS NEGRAS LAS EMPRESAS, LEYES Y POLÍTICA SON

VISUALIZADAS COMO ELEMENTOS CLAVE A SER

ANALIZADOS

UN MUNDO IDEAL DE EFICIENCIA PARETIANA UN MUNDO QUE OPERA EN AUSENCIA DE ÓPTIMO

SOCIAL

TEORÍAS UNIVERSALES ANÁLISIS MÁS ESPECÍFICOS

ANÁLISIS INTEMPORALES EL TIEMPO, LA HISTORIA IMPORTAN

TEORÍA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA ANÁLISIS POLÍTICO DE COSTES TRANSACCIÓN

En esencia para el análisis institucionalista el Estado, nacional o sub-nacional, es visualizado como una organización con ventajas comparativas en el uso de la violencia utilizada para ganar el control sobre los recursos económicos y cuya esfera de acción se extiende sobre un área geográfica cuyos límites vienen determinados por el poder de recaudar impuestos dentro de ella. Dicha caracterización de los Estados permite establecer que estos juegan un rol de gran importancia en cualquier territorio (ya se trate de un país o una región) en términos de la definición de buena parte de las “reglas del juego” vigentes en dicho territorio, pues de su accionar se derivan en alto grado las condiciones, tanto de la competencia como de la cooperación, y se fija el nivel de los costes de transacción existentes en el (North, 1977), sin embargo el tema institucional no termina allí y está muy lejos de agotarse en el despliegue de estas funciones de los Estados.

Las Instituciones (Rules of Game) son entendidas por la NEI como un conjuntos de reglas formales e informales, que incluyen mecanismos de reforzamiento de su obligatoriedad. El propósito de las instituciones es encauzar en una cierta dirección el comportamiento posible de los individuos para el logro de ciertos objetivos y las instituciones pueden lograr dichos objetivos puesto que poseen estructuras que reducen la incertidumbre y potencian la recursividad entre los actores. Existen instituciones creadas de un modo intencional, en tanto otras se crean de un modo espontaneo, sin ser excluyente en esta caracterización, las primeras tienden a ser jurídicas en tanto las segundas son sociales. En la versión más extrema del enfoque neoclásico, el neoliberalismo (Hayeck, 1979), se sospecha de todo intento constructivista con relación a las instituciones. Por contraposición a dicho enfoque, distintas vertientes de la NEI enfatizan la necesidad de implementar acciones de “diseño institucional”(Goodin, 1999) puesto que la temática de la endogenización institucional es el “core-business” de este nuevo enfoque.



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Una función básica del Estado en el nivel nacional (la cual posee un fuerte énfasis constructivista), es el desarrollo de una Constitución, en tanto los niveles sub-nacionales del Estado tienden más bien a especializarse en la aplicación de esta. La diferenciación entre ambos niveles es particularmente clara en la realidad ecuatoriana y aun cuando los esfuerzos de ambos niveles de autoridad estatal incorporan la defensa de un sistema de derechos de propiedad, así como su función de “arbitro” ante los procesos de contratación privada (Furubotn y Richter, 1998), la función del estado nacional ecuatoriano a partir de la asamblea constituyente de 2007, ha tendido a especializarse en los macro temas institucionales, a la vez que los GAD lo han hecho en temas locales de mucho menor impacto2.Sin embargo las funciones de orden normativo, tanto de la autoridad nacional como de los GADs del Ecuador (o de cualquier otro país), distan mucho de ser tan solo legales o administrativas. Al suministrar una cierta estructura del orden social los Estados, tanto nacionales como sub-nacionales, afectan críticamente al sector real de la economía, pudiendo alejarlo o bien acercarlo a la frontera de producción técnica óptima para ella.

No termina allí sin embargo el impacto de la acción de los Estados sobre el sector productivo y la sociedad civil de sus territorios, los gobiernos en tanto entes administradores del Estado proveen como parte de sus funciones, aquellas reglas del juego que ellos juzgan necesarias para maximizar sus propios ingresos, generando de ese modo tensiones permanentes entre la estructura de propiedad que maximiza el ingreso del gobernante y los derechos de propiedad “eficientes” que reducen los costos de transacción y promueven el crecimiento” (North, 1991).

En esta tensión radica por ende la necesidad de negociación entre gobernantes y gobernados, entendidas como una función indispensable para hacer cumplir las reglas de juego de un modo consistente con los intereses de la mayoría.

Estado y voluntad popular no son de por si sinónimos y toda estructura institucional, entendida como regla del juego, genera un particular equilibrio entre ambas esferas cuyos extremos polares son el modelo de administración estatal tecnocrática, que sabe mejor que el pueblo que es lo que le conviene a este y utiliza todo su poder para moverse en dicha dirección, y de otro lado el asambleismo estéril, que discute ad infinitum cada tema,pretendiendo asegurar la coincidencia entre el pueblo y sus representantes, sin por ello generar la más mínima capacidad efectiva y eficiente de implementación de las decisiones tomadas en dichos espacios.

Dado esto, la noción de cambio institucional debiera entenderse como asociada a la posibilidad de modificar las reglas, los derechos y las costumbres de un territorio, con el propósito de establecer un entorno que propicie el crecimiento y el desarrollo económico. Ello implica que los individuos que habitan dicho territorio (y no solo el Estado) posean la capacidad de diseñar su entorno institucional y de concertar reglas que reduzcan los costos de transacción.Ya no se trata,como enseña la economía neoclásica, solo de maximizar una función de utilidad o de minimizar una función de costos. El problema a abordar es la acción colectiva que controla, libera y amplía la acción individual.

2 Solo entre enero de 2010 y diciembre de 2011, la Asamblea Nacional ecuatoriana receptó ciento cuarenta y un proyectos

de ley, de los cuales aprobó treinta y nueve: once fueron leyes orgánicas, cuatro leyes simples, quince leyes reformativas, ocho leyes derogativas y una ley interpretativa. Aun cuando la Asamblea Nacional aprobó en dicho periodo tan solo el 28% de las iniciativas legales que el ejecutivo ha enviado a tramitación, estas cifras dan una idea clara de la cuantía y relevancia del esfuerzo institucional en que está envuelto el Estado Nacional ecuatoriano. Desafortunadamente no existe en Ecuador un estudio que dé cuenta del número ni de la naturaleza de las ordenanzas dictadas por los Consejos Provinciales, sin embargo no caben muchas dudas en términos de que el alcance e impacto de dichas ordenanzas es mucho más reducido que el de las normas de nivel nacional.



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Desde esta perspectiva, la NEI enfatiza que relación entre el individuo y la sociedad debe ser estudiada a partir del análisis de la acción colectiva. La unidad de análisis pasa a ser la institución y no el individuo, por ende la acción colectiva se plantea entonces como ampliación de la voluntad del individuo, más allá de lo que éste puede lograr por sus propias acciones3. De otro lado, junto a las instituciones existen las Organizaciones (Players),que son grupos de individuos que se estructuran a objeto de maximizar sus opciones de logro de un objetivo común. Las organizaciones son generalmente confundidas con las instituciones, especialmente cuando poseen un cierto poder y envergadura, sin embargo ellas son instituciones solo en el sentido que su estructura es en sí una micro regla del juego. Sin embargo ellas poseen una especificidad operativa que les aporta una cierta autonomía con relación a las macro reglas del juego, la que depende básicamente de la calidad de las coordinaciones entre los individuos que las componen y de la convicción y consistencia del actuar de estos en pro del objetivo común que los agrupa. Ello es así puesto que en buena parte el cambio institucional es función de la calidad de las organizaciones que lo propugnan, siendo en ello central la claridad de los objetivos de la organización pro-cambio, la eficiencia de las coordinaciones internas en pro de su consecución y la consistencia de las micro reglas institucionales vigentes en el interior de dichaorganización con los cambios en las macro reglas institucionales que ellas desean impulsar.

Las organizaciones dependen del marco institucional dentro del cual se desenvuelven, de un modo análogo a como un jugador depende de las reglas del juego que practica. Un partido solo puede jugarse, sin sanciones, del modo establecido en sus reglas, pero la calidad del juego y sus resultados no dependen de las reglas sino de la calidad de los jugadores, por eso las organizaciones poseen un rol clave en materia de cambio institucional. Como bien dice la señora Ostrom (1997 y 1998) “La simple aprobación de una ley no equivale a crear una institución efectiva” y “las reglas que no se hacen cumplir son mera palabrería”, de allí que el “law enforcement” posea un rol central en la vigencia o no de una norma.

Tanto para operar una institución como una organización hay que garantizar obediencia a sus reglas, los costos de esta acción son parte integrante de los costos de transacción propios de la economía en que estas se desenvuelven. Por ej. Los costos de usar el mercado entrañan costos de búsqueda y negociación de los productos y servicios a ser adquiridos, así como también costos de administrar y coordinar las organizaciones jerárquicas (privadas y estatales) necesarias para su operación.

La NEI se enfoca en explicar los distintos roles que los individuos y sus organizaciones ejercen al realizar transacciones, más específicamente se focaliza en el análisis de cómo ellos coordinan sus transacciones. Para ella las instituciones no solo son una herramienta de maximización de la eficiencia en la realización de dichas transacciones, sino que al distribuir derechos y obligaciones ellas reasignan entre los actores económicos los

3Una crítica aguda a la NEI proviene de su ala más radical. Geoffrey M. Hodgson (1998) sostiene que al tratar de explicar el

origen de las instituciones humanas con base en individuos dados, la NEI ha supuesto una estructura social que gobierna

su interacción. En cualquier “estado de naturaleza” original hipotético, desde el cual se considere que han surgido las

instituciones, están supuestas varias reglas y normas culturales y sociales; ningún “experimento de pensamiento” que

implique un “estado de naturaleza” libre de instituciones se ha postulado sin éstas. Las instituciones no sólo limitan e

influyen en los individuos. En conjunto con nuestro entorno natural y nuestra herencia biótica, como seres sociales

estamos constituidos por instituciones. Éstas son proporcionadas por la historia y constituyen nuestra carne y sangre

socioeconómica. Esa proposición, sostiene Hodgson, debe cohabitar con la noción, más generalmente aceptada e

igualmente válida, de que los individuos, consciente o inconscientemente, forman y transforman las instituciones.



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costos de transacción asociados a las transacciones que estos realizan.Las instituciones son por ende reglas que facilitan las transacciones4, es decir las transferencias legales de propiedad que incorporan deberes y derechos. Al tener lugar las transacciones en un mundo que, a todo nivel, se caracteriza por la presencia de información incompleta y cuya propiedad es frecuentemente asimétrica, ¿podría caber alguna duda en orden a quepara toda estrategia de desarrollo territorial resulta esencial definir: bajoqué circunstancias las transacciones dentro de un territorio pueden operar efectivamente y de qué modo es posible potenciar el éxito e impedir el fracaso de estas transacciones?

Toda estrategia de desarrollo territorial se compone, a fin de cuentas, de un conjunto de transacciones que posibilitan la adquisición y coordinación del uso de un conjunto de bienes y servicios estimados necesarios para la consecución de los objetivos de desarrollo definidos como deseables por los actores sociales territoriales que definieron dicha estrategia. Para la concreción efectiva de dichas transacciones nose requiere tan solo de las reglas del juego formales que conforman una institucionalidad (cuya dictación generalmente corre de cuenta del Estado), sino que también dicha institucionalidad se compone de reglas informales, las que corren centralmente de cuenta de las personas y la cultura de un territorio.

Un buen ejemplo del rol de las reglas informales que hacen parte de un contexto institucional es la Confianza, base del capital social de un territorio. Ello es patente al observar cómo, aun cuando diferentes actores podrían beneficiarse de la realización de una transacción, esta no se genera debido a la falta de confianza entre las partes o a la falta de posibilidades de reducir la incertidumbre asociada a dicha transacción.

Al efecto cabe recordar que la Confianza es una de las principales variables facilitadoras del intercambio, al ser una forma específica de relación entre individuos no regulada por normas formales, sino que por normas y usos informales, pero que, pese a esto, permite que las personas y los grupos sociales puedan acceder (a través de redes y relaciones basadas en ella) a recursos tan valiosos como escasos, los que de otro modo no poseerían, haciendo asíla confianza más eficiente a un territorio, al eliminarde sus transacciones redundancias e ineficiencias.

¿Qué pasa entonces cuando la “provisión privada de confianza” no es suficiente como para facilitar las transacciones? En ese caso se tienden a enfatizar el rol subsidiario del estado, generando intervenciones públicas cuya complejidad varía entre cero e infinito y cuyo mix adoptado marca la diferencia en términos de eficiencia relativa (histórica) de un sistema de transacciones. Ecuador y su abigarrado sistema de normas y controles legales, generalmente inefectivos, es un ejemplo paradigmático en Latinoamérica de los efectos nocivos de la falta de confianza.

Una transacción es posible debido a que las partes saben que esta beneficiará a ambas partes y que si alguna de las partes no cumple con sus compromisos existe un conjunto de reglas formales e informales, así como mecanismos que las soportan, que obligan a su cumplimiento. Pues bien estas reglas son denominadas instituciones, el cambio de dichas reglas a lo largo del tiempo es denominado cambio institucional, pero no son solo las constituciones las que hacen parte de dicho proceso de cambio, sino que también el capital social construido y la efectividad de las organizaciones, aunque tendamos a olvidarnos de ello.

4 La esfera de aplicación de este enfoque es particularmente amplia pues, en general, pueden distinguirse cuando menos

tres tipos de transacciones: Transacciones de Mercado: son aquellas en las cuales se intercambia la propiedad de bienes o servicios entre actores que son “legalmente” iguales. Transacciones Gerenciales: son aquellas que se realizan entre una persona que detenta el control y otra que está siendo administrada. Transacciones Políticas: son aquellas que se refieren a las reglas que generan la distribución social de costos y benéficos y que son realizadas por los tomadores de decisiones que poseen la autoridad legal para definir como la riqueza de una comunidad debe ser distribuida.



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Mientras que la transformación de las instituciones formales se puede entender como un proceso de negociación entre los agentes políticos, cuyo resultado depende del poder político relativo de los actores involucrados y de los modelos subjetivos de estos, o de su influencia cultural (North, 1991),a un nivel territorial sub nacional, en el cual dichos procesos aparecen como una variable exógena, las formas de organización, la generación de redes de confianza o capital social y la interaccione entre ambos elementos sí que es una variable endógena y los esfuerzos por incidir sobre ellas sin duda marca a diferencia entre el éxito y el fracaso de los procesos de desarrollo impulsados en y desde ese nivel.

Aceptar esta aseveración nos arroja de lleno al terreno de las Estructuras de Gobernanza en el nivel territorial, vale decir de las formas específicas de garantizar los derechos de propiedad en la economíade un territorio dado, minimizando los costos de transacción.

Las estructuras de gobernanza de un territorio nacional o sub-nacionalse componen de:

a. Reglas, instrumentos, mecanismos subjetivos y expectativas (orden).

b. Restricción de los posibles comportamientos de los individuos mediante el uso de sanciones (poder).

Así como las instituciones determinan el espectro de oportunidades existentes en un territorio específico y las organizaciones económicas y de la sociedad civil de este se crean para aprovechar dichas oportunidades, son las estructuras de gobernanza las que integran en un todo coherente a instituciones y organizaciones teniendo como norte el posibilitar el conjunto de transacciones asociadas a un cierto curso estratégico asegurando a la vez la minimización de los costos de transacción asociados a este.

Solo la definición de incentivos adecuados para las organizaciones de un territorio pueden permitir a este hacer carne en el determinadas reglas del juego, generando así impactos sobre el éxito o no de las estrategias de desarrollo, proceso que es si bien menos espectacular,mucho más poderoso que las declaraciones que vienen desde el estado Nacional y que frecuentemente poseen un mero carácter estratégico, pero escaso valor operativo.

II. ESTRATEGIAS V/S OPERATIVIDAD: UN DILEMA NO RESUELTO DEL DESARROLLO TERRITORIAL ECUATORIANO.

Precisamente porque en Ecuador parece predominar la idea que son los grandes macro cambios en la definición de los marcos institucionales quienes marcan el curso estratégico de la sociedad, las formas especificas seleccionadas por los territorios para generar modalidades prácticas de interacción en y entre las organizaciones y actores de los procesos de desarrollo,parecen ser consideradas un tema menor y poco relevante.

En nuestra opinión, todo diseño estratégico nacional, que descuide la preocupación por el marco institucional territorial, corre el riesgo de generar incentivos a formas organizativas contradictorias a sus declaraciones.

El reto institucional para cualquier estrategia territorial de desarrollo es básicamente el de la permanencia de su intervención y dicha temática es precisamente aquella donde las políticas públicas orientadas a promover la equidad y la inclusión presentan mayor déficit. En muchas ocasiones en aquellos territorios en los que existe un discurso público pro-equidad, es frecuente observar estructuras institucionales que operan a



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contrapelo del discurso público (sin contradecirlo abiertamente), erosionando en el día a día las bases en que este se sustenta. Esto genera condiciones en las cuales, en plazos no demasiado largos, la reversión del discurso original termina por aparecer como un acto de pragmatismo y sentido común de las autoridades que, en definitiva, terminan por atribuirse el rol de moderar “el bajo realismo” que este presentaba.

En un contexto como el ecuatoriano, en el cual se intenta avanzar aceleradamente en dinámicas dedesarrollo económico y descentralización, más que en los grandes discursos nacionales es en los territorios subnacionales, en la interacción entre sus autoridades, sus mercados y su sociedad civil donde realmente debieran constituirse los espacios institucionales de poder, de gestión y de dominio.

Es en esos espacios territoriales donde es posible modificar de un modo más permanente aquellas construcciones sociales definidas por la actividad y poder relativo de los grupos sociales que los habitan, puesto que en ellos radican las capacidades reales de potenciar relaciones de complementación y de cooperación o bien de conflicto y desintegración

El desarrollo económico, analizado como un concepto general, es la capacidad de los países o regiones para generar crecimiento del ingreso o del producto total y per cápita de un país, acompañado de cambios en su estructura social y económica. Es por ende un proceso deliberado, que tiene por objetivo mejorar la calidad de vida y garantizar un pleno ejercicio de derechos de la población de un territorio determinado, a través del estímulo a la actividad económica local, mediante la maximización capacidades, recursos y oportunidades.

Sin duda la realidad de países como Ecuador, donde en tan solo dos grandes ciudades concentran el grueso del PIB nacional, amerita la presencia de severos procesos de redistribución regional del ingreso, pero otras fuentes de concentración conspiran contra ese resultado. Ecuador posee también niveles de concentración de mercado alarmantes; el 10% de establecimientos de mayor tamaño (medido por su volumen de ventas) absorbieron en 2010 el 95,81% de las ventas a nivel nacional; y dentro de este grupo, el 1% de realizaron el 86% de las ventas totales del país.

De otro lado los establecimientos de mayor tamaño (medido por nivel de empleo, 200 y más trabajadores) suman el 0,2% del total de las empresas del país, con una facturación que supone el 44,1% de las ventas totales del país, pero que solo generan el 24,4% del empleo. Por el contrario, las empresas pequeñas son el 95,4% de establecimientos en el país, con apenas el 16,4% de las ventas totales pero generan el 44,4% del empleo del país.

Los principales grupos económicos del país (un total de 75 según el SRI), en su mayoría conglomerados empresariales, han aumentado su peso en la economía ecuatoriana, pasando sus ventas de USD 9.300 millones en 2003 a USD 25.400 millones en 2010, aumentando significativamente su peso en la economía desde un 32% en 2003 a casi un 44% en 2010.

Estas cifras muestran la presencia de un amplio espacio de redistribución en el nivel nacional a través de acciones institucionales en el campo de las políticas tributarias y de regulación, sin embargo el espacio de la generación de ingresos y capacidades productivas a nivel de las unidades económicas de base, especialmente las de menor tamaño relativo, no se potencia tanto mediante normas como mediante acciones efectivas en pro de la productividad y ampliación de mercados.

Las unidades productivas de cualquier tamaño son influidas directamente por el entorno territorial en que se insertan, manteniendo con él una relación de interdependencia, por ende la generación de Desarrollo Económico Territorial no puede sustentarse sino en la capacidad interna de las unidades productivas, pero no

http://www.eco-finanzas.com/diccionario/C/CRECIMIENTO_ECONOMICO.htm

http://www.eco-finanzas.com/diccionario/I/INGRESO.htm



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solo las de mayor tamaño, que fuera de Quito y Guayaquil poseen escasa presencia5, sino que especialmente las de menor tamaño que aportan el grueso de los establecimientos y unidades productivas de base territorial.

Es clave para el DET que el diseño estratégico y la toma de decisiones se realicen desde el territorio, impulsando la participación y el protagonismo de los diferentes actores locales, especialmente los de menor tamaño relativo y a la vez buscando la intervención y colaboración con todos niveles de decisión del Estado, para así optimizar recursos y enfocar esfuerzos. Sin embargo el DET no es una labor que debe asociarse, tal como es frecuente escuchar en Ecuador, solo a los esfuerzos operativos de los Estados Sub-nacionales o GAD, vinculados a planes o programas ministeriales.

El establecimiento de alianzas estratégicas territoriales entre el sector público y el privado es el factor que debiera jugarun rol desencadenante para aquellas agendas territoriales que aspiren ser algo más que un mero adorno en los libreros de académicos y funcionarios. Es a partir de dichas alianzas es que puede llegar a serviable el que se desarrollen instituciones adecuadas, se mejore o genere la infraestructura apropiada, así comoel que se implementen políticas públicas que promuevan el desarrollo del territorio, generando empleo sostenible y mejoras de la calidad de vida de los habitantes de este.

La interacción público - privada puede marcar la diferencia entre la obtención o no de mayores niveles de equidad e inclusión de sectores excluidos y situados bajo la línea de pobreza. El enfoque de DET, a diferencia de los enfoques agregados a nivel nacional, da más importancia a la gente y a los territorios donde esta vive. Procurar desarrollo económico desde lo local, implica la construcción de un círculo virtuoso donde se fortalecen simultáneamente los gobiernos locales, mejora la gestión empresarial y se desarrolla el capital humano, todo ello de manera articulada bajo metas que superen el interés corporativo de cada grupo social del territorio. Por ello una estrategia acertada de DET debiera basarse en la movilización y participación de los actores territoriales, tanto públicos como privados, incorporando a entidades ad-hoc generadas por los GADs, a los entes representativos del sector productivo, la academia y la sociedad civil organizada.

El DET no puede ser visualizado meramente como una labor de Estado, ni mucho menos de Gobierno, es un proceso participativo que, en un territorio determinado, debe involucrar a los actores tanto del Estado como de la sociedad civil en la elaboración de estrategias territoriales, potenciando la cooperación entre ambos para el diseño e implementación de proyectos comunes que busquen el aprovechamiento de los recursos locales y las oportunidades económicas derivadas del contexto global.

Este proceso de diálogo debe ser institucionalizado para mantener los niveles de articulacióncoordinación e involucramiento requeridos, sin embargo una institución es una regla del juego y no tan solo una organización al interior de la cual se realizan diálogos o conversaciones, de tal modo que “institucionalizar” este proceso, requiere el logro de consensos entre los diversos actores locales en torno a una estrategia de desarrollo común, proceso que no se agota con la creación de foros o mesas en que se de este dialogo, por mucho que este sea un adecuado punto de partida.

La concertación público–privada, es un proceso sistemático que va más allá de la rendición de cuentas o de la discusión aislada de propuestas e ideas. El diálogo público–privado es la base para la sustentación de las estrategias de desarrollo económico territorial, proceso sin el cual este carece de legitimidad y perspectivas.

5 Las grandes empresas Ecuatorianas utilizan extensivamente a las economías provinciales como abastecedoras de materias

primas y mano de obra barata, sin embargo sus decisiones corporativas, sus excedentes acumulados y sus cuadros directivos se concentran mayoritariamente en Quito y Guayaquil.



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Los actores públicos y privados, son quienes deben, de modo conjunto, tomar las decisiones fundamentales; para ello es preciso mantener viva su movilización y participación, impulsando y consolidando alianzas, acuerdos y redes de cooperación entre ellos.

Si bien las autoridades locales democráticamente electas poseen por ese solo hecho una fuerte legitimidad de origen, la cual es mayor tanto más amplio y prolongado es el soporte electoral que les delegan los habitantes del territorio, esa legitimidad es insuficiente para pretender definir desde los GADs, de un modo aislado, las estrategias y acciones ligadas al DET, proceso que requiere un apertura permanente a los requerimientos de los actores locales, procesándolos, incorporándolos y potenciándolos al interior de una estrategia de desarrollo participativa y democrática.

Ello es contrapuesto a aquellas experiencias en las cuales los GADs aspiran a imponer sus estrategias cual si fueran decisiones técnicas, pero cuyo único soporte y legitimación descansa en resultados electorales al momento de la elección de autoridades. En la gestión cotidiana del desarrollo productivo, los soportes electorales unipersonales no pueden incorporar, al ser estáticos, la evolución temporal ni las percepciones altamente dinámicas de los actores sociales y económicos del territorio que gobiernan, los cuales se expresan en múltiples opciones que buscan tanto la eficiencia en materia de asignación de recursos, como la eficiencia técnica en el uso de estos.

El entorno territorial es el punto de encuentro entre las formas del mercado y las formas de regulación social, por ello en una alianza público privada, se va más allá de los procesos de asignación de recursos que operan vía mercados, en los cuales se intercambian precios y cantidades. En los espacios de colaboración público - privados se intercambian además de información, cultura, estrategias y aprendizajes a través de la interrelación, generándose interdependencias mutuas. El contexto local facilita a través de relaciones de proximidad (territorial, cultural, social, económica), la generación de capital social y permite soluciones innovadoras para el desarrollo económico, tomando en cuenta los aspectos sociales y ambientales para lograr sostenibilidad.

La interacción público-privada es un proceso colectivo de aprendizaje y adaptación que co-evoluciona desde relaciones simples hacia la generación de una red local. Esta capacidad colectiva de llevar adelante acciones conjuntas se basa en la superación del individualismo y aislamiento, hacia una interpretación compartida de la realidad y la validez de un concepto colectivo. Estos procesos requieren ser sostenidos, para generar los cambios y resultados deseados.

El fortalecimiento de una visión participativa e integradora de los privados y la sociedad civil a la acción de las entidades de gobierno es vital para promover desarrollo económico, evitando la infertilidad de las intervenciones; si bien hay competencias institucionales localizadas legítimamente en los GAD6, su actuar debe tener una visión integral y por tanto una actitud de colaboración con los privados y la sociedad civil.

6 A los gobiernos autónomos descentralizados provinciales, de acuerdo al artículo N°42 del Código Orgánico de Ordenamiento Territorial

(COOTAD), les ha sido otorgada como competencia exclusiva: “Fomentar las actividades productivas provinciales, especialmente las agropecuarias”, sin perjuicio de ello el COOTAD dispone en su artículo N° 135 que “a los gobiernos autónomos descentralizados regionales, provinciales y parroquiales rurales les corresponde de manera concurrente: la definición de estrategias participativas de apoyo a la producción; el fortalecimiento de las cadenas productivas con un enfoque de equidad; la generación y democratización de los servicios técnicos y financieros a la producción; la transferencia de tecnología, desarrollo del conocimiento y preservación de los saberes ancestrales orientados a la producción; la agregación de valor para lo cual se promoverá la investigación científica y tecnológica: la construcción de infraestructura de apoyo a la producción: el impulso de organizaciones económicas de los productores e impulso de emprendimientos económicos y empresas comunitarias; la generación de redes de comercialización; y, la participación ciudadana en el control de la ejecución y resultados de las estrategias productivas”.



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El enfoque del DET muchas veces es animado por los GAD, pero otras lo es también por los sectores productivos que buscan mejorar sus condiciones. Muchas veces una estrategia de desarrollo territorial puede iniciarse a partir de la coordinación territorial de algunos programas e instrumentos de fomento sectoriales definidos desde el nivel central, pero que deben ser ejecutados territorialmente. En este sentido no importa de donde venga la iniciativa, lo importante es partir de alianzas público privadas para generar acuerdos en base a la corresponsabilidad sobre el desarrollo territorial.

Se trata de promover la actividad productiva y el desarrollo económico territorial, iniciando por la identificación de las necesidades y brechas, y ello solo es posible mediante el diálogo público – privado.

Es impensable generar DET si no están involucrados en dicho proceso los Gobiernos Autónomos Descentralizados, de la misma forma que no es posible hacer DET si no está involucrado en este esfuerzo el sector empresarial, –integrado por las unidades productivas de todo tamaño– y la academia. Cada uno de los actores tiene un rol importante en DET. El fortalecimiento de cada uno en su rol genera un entorno favorable para la gobernabilidad y la generación de capital social.

Para hacer DET, es indispensable tener un enfoque estratégico del territorio, superando los periodos y coyunturas electorales, así como los enfoques clientelistas y caudillistas. La interrelación público-privada agrega, tanto a los GAD como a las unidades productivas, una visión estratégica e integral del territorio con visión de largo plazo; de ahí la importancia de institucionalizar espacios de diálogo local público privado, donde se garantice la participación real y democrática tanto del sector privado como de la sociedad civil y del sector público.

III. MODELOS DE GESTIÓN DEL FOMENTO PRODUCTIVO ECUATORIANO : EL ROL DE LAS ADET

En la actual coyuntura ecuatoriana si bien es cierto que la discusión en torno al DET carece, las más de las veces de bases conceptuales sólidas, pecando de un pragmatismo en el cual el peso de las acciones de un Estado bien financiado tiende a eclipsar el rol de las unidades económicas no estatales, precarias mal financiadas. El tema institucional de las alianzas público privada parece también carecer muchas veces de relevancia, especialmente en el caso en que las grandes empresas están prácticamente ausentes de los territorios, o actúan en ellos como una economía de enclave. Es por ello que la discusión acerca del DET ha tendido en Ecuador a desplazarse desde el ámbito institucional hacia el ámbito organizacional, ello se ha visto adicionalmente potenciado por el texto de la COOTAD que define los marcos de lo posible en materia de formas de gestión del DET.

La COOTAD define básicamente como formas de gestión directa de las competencias de los GADs:

1) La Gestión institucional directa(Artículo 276), que queda definida como aquella que realiza cada gobierno autónomo descentralizado a través de su propia institución (sic), mediante la unidad o dependencia prevista en la estructura orgánica que el órgano de gobierno cree para tal propósito.

2) La Creación de empresas públicas (Artículo 277), los gobiernos regional, provincial, metropolitano o municipal podrán crear empresas públicas siempre que esta forma de organización convenga más a sus intereses y a los de la ciudadanía; garantice una mayor eficiencia y mejore los niveles de calidad en la prestación de servicios públicos de su competencia o en el desarrollo de otras actividades de emprendimiento.

3) La Gestión por contrato (Artículo 278), en la cual básicamente los GADs contratan los servicios de una entidad privada para ejecutar por su vía acciones propias de su competencia, cautelando que en la adquisición o arrendamiento de bienes, ejecución de obras y prestación de servicios, incluidos los de



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consultoría, se observen las disposiciones, principios, herramientas e instrumentos previstos en la Ley que regule la contratación pública.

Probablemente no estuvo en la idea del legislador plantear que solo serían validas en Ecuador las dos primeras modalidades de gestión, ambas de carácter estatal7, puesto que la tercera figura que define la COOTAD entraña la ejecución por parte de entidades de derecho privado, de acciones asociadas a la ejecución de las políticas públicas.

A excepción de las consultoras privadas, cuya labor consistente esencialmente en la realización de estudios y formulación de recomendaciones a los GADs, la modalidad tercera está referida a las figuras de las Agencias de Desarrollo Territorial (ADETs), entidades creadas en ocasiones por los Gobiernos Provinciales como figuras de derecho privado y a las cuales se pueden contratar diversas acciones asociadas al desarrollo productivo de un territorio.

Una Agencia de Desarrollo Territorial es un instrumento creado para alcanzar los objetivos del DET, su creación no es un objetivo en sí mismo. Independientemente de su carácter público, privado o mixto, dado su rol instrumental, las ADET como toda agencia, son en definitiva “una organización administrativa especializada a la que se confía la gestión de un servicio” y que existe siempre que una entidad especializada es autorizada por un “principal” a suscribir, modificar o cancelar contratos con terceros en su nombre.

Toda agencia es una organización que depende de un mandante (“principal”), que es quien le encomienda la realización de una o múltiples gestiones determinadas. De acuerdo a ello las ADET son personas jurídicas cuyo rol es eminentemente técnico. Mediante estas agencias, las principales (instituciones públicas y privadas de un determinado territorio) buscan maximizar el potencial económico del mismo, utilizando los recursos y oportunidades existentes.

Las ADET han recorrido un largo camino de desarrollo en Ecuador. Originalmente fueron fundadas con recursos y apoyo de la cooperación internacional, potenciadas con la incorporación de diversos actores privados pero, a partir de la puesta en vigencia de la nueva constitución, ellas han pasado, en la casi totalidad de los casos, a ser creadas, refundadas o financiadas casi exclusivamente por los GAD8.

Las ADET brindan servicios al territorio, entre ellos articular a los actores delos procesos de desarrollo económico, realizar estudios, contar con información actualizada sobre los diferentes aspectos territoriales, enlazar iniciativas nacionales o regionales, brindar apoyo técnico a los GAD sobre DET, proponer proyectos.

7En materia de desarrollo productivo territorial, la adopción de cualquiera de ellas implica obligadamente una concentración de las tareas

de desarrollo en la estructura central del estado sub-nacional, o en un ente dependiente de este, generando de ese modo una homologación entre dos conceptos de por si diversos, el “desarrollo productivo” (que aúna a todos los actores económicos y sociales de un territorio) y el “fomento productivo”, que es esencialmente una labor de estado, realizada por este y desde su particular estructura institucional.

8 No obstante la COOTAD asigna el Fomento Productivo como una competencia exclusiva de los Gobiernos Provinciales, en la práctica se

observa en Ecuador una multiplicidad de estructuras de dependencia de estas. Existen ADET creadas por medio de una ordenanza de las prefecturas y que por esa razón son entidades de derecho público, dependientes jerárquicamente de estas. Existen ADET creadas por las prefecturas como entidades de derecho privado, inscritas como tales ante el MIPRO, pero cuyo financiamiento es público en su casi totalidad. Existen ADET de derecho privado, creadas por universidades o por asociaciones empresariales, sin embargo estas últimas son una especie casi en extinción por falta de financiamiento apropiado. Existen también ADET creadas como entidades de derecho privado por Municipios de gran tamaño o por gobiernos de Distritos Metropolitanos. Existen dentro del grupo de ADET creadas por GADs algunas en las cuales la máxima autoridad es el Prefecto provincial y otras en las cuales lo es el Alcalde de la ciudad más importante de la provincia, sin perjuicio de participación de ambas autoridades y la presencia, en algunos casos, de financiamiento compartido.



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Si bien las ADET responden a los elementos propios del entorno local y no hay recetas únicas para su conformación, ellas deben responder en cada caso a un cierto marco institucional, o dicho de otro modo a reglas del juego que definan su esfera de competencias, señalen su estructura de dependencias y especifiquen las áreas de incompatibilidades, de modo de evitar distorsiones en su accionar y erosiones de los marcos institucionales consensuados.

Una ADET es una respuesta institucionalizada frente a una necesidad común o una oportunidad específica para un territorio, el que requiere de un ente especializado que ejecute determinadas labores técnicas bajo dependencia de un principal que la financia, pero a la vez las dota de un gobierno corporativo amplio que incorpore a todos los actores posibles que puedan contribuir al DET.

En tanto la nueva constitución del Ecuador otorga a los gobiernos provinciales la competencia exclusiva del fomento productivo, ha sido del todo lógico que estos hayan creado o bien tomado control de las ADET del territorio, convirtiéndolas en entes especializados a cargo de la ejecución de acciones enmarcadas en dicha definición de competencias.

Entre los múltiples roles que se observan en las ADET Ecuatorianas, está el de ser entes catalizadores, coordinadores, articuladores, promotores e intermediadores de acciones de fomento productivo. A nivel residual se observa el que algunas de ellas aun operan como prestadores de servicios, pero pese a ello su rol esencial en cada caso es hoy por hoy el de facilitadores de procesos permanentes de diálogo local entre los actores económicos más relevantes, servicio que en realidad posee las características propias de un bien público.

El DET es por esencia un bien público, vale decir un bien económico cuya naturaleza conlleva que, pese a ser costosa su producción, su consumo es no rival ni excluyente y por ende no posee un precio determinado por la interacción de la oferta y demanda existente por él. La presencia de DET en un territorio dado beneficia a todos los habitantes de él y el disfrute de sus beneficios por una persona o empresa en particular no perjudica el uso simultáneo o futuro de ellos por otros individuos o empresas.

El problema que presenta el DET, entendido como un bien público, es que dadas las características anteriores - en las cuales aquellos que invierten en DET no pueden aspirar a disfrutar sus beneficios en exclusividad, sino que deberán compartirlos con aquellos actores de comportamiento más oportunista y que no han invertido en el proceso - no es posible esperar la generación de mecanismos de precios en torno a los cuales definir la provisión de dichos bienes.

La teoría económica,en sus versiones neoclásica y no neoclásica,define que, dado que el mercado no valora adecuadamente los bienes públicos, este proporciona un suministro distinto del que sería eficiente, de tal modo que los precios no son un mecanismo eficiente de provisión de dichos bienes. Es por ello, que cuando en distintas experiencias se ha impuesto como criterio de sustentabilidad de las ADET el que estas sean sostenibles financieramente a través de la venta de servicios, el accionar de las agencias se distorsiona y tienden a proveer, a objeto de financiarse, bienes que no poseen el carácter de bien público, tornándose en proveedoras de servicios que poseen un precio en el mercado, deviniendo por ende en una mera consultora y no en una agencia de desarrollo.

En tanto para una ADET sus prioridades, su orientación, sus actividades y sus intereses se condicionan por los precios que le son ofertados por terceros para la realización de aquellas actividades que mejor aseguren su sostenibilidad financiera, el Principal de esas agencias pasa a ser la entidad o individuo que la contrata, eliminándose el carácter democrático y participativo que la orientó en sus orígenes.



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Si los servicios que provee una ADET son de carácter privado, ella no solo dependerá de los privados que la financian, contrato a contrato, sino que con su accionar impedirá la emergencia de otros proveedores privados de dichos servicios, compitiendo desigualmente con ellos y sirviendo de muralla de contención a la obtención de uno de los principales objetivos del DET, el desarrollo de capacidades endógenas de provisión de servicios técnicos y de creación de capital humano calificado en el territorio, lo cual no es posible sin ciertos niveles de competencia entre oferentes.

Es por estas razones el que se observa que aquellas ADET que en el Ecuador han optado por esta vía, rápidamente han devenido, de hecho o derecho, en consultoras privadas o han desaparecido por falta de financiamiento.

Cuando los servicios que una ADET provee son de carácter público o semi-público, entonces es totalmente razonable mantener el esquema actual en el cual ellas reciben, vía contratos, financiamiento desde el Estado Nacional o los GAD9. Una ADET además de recibir financiamiento desde los Gobiernos Provinciales para su nomina de funcionarios y sus gastos corrientes, a cambio de realizar aquellas actividades de fomento que haya definido su directorio, presidido generalmente por el prefecto de la provincia, bien puede ser contratada por la misma prefectura, o por un ministerio o incluso por una parroquia, para realizar actividades o estudios complementarios. Sin embargo no parecería apropiado el que esta ejerciera una suerte de monopolio en dichas actividades, puesto que, dadas las debilidades de los territorios en materia de capital humano, los GADs siempre poseerán otras opciones de calidad a través de consultoras o profesionales no ligados a la ADET.

En este sentido los GAD pueden utilizar a las ADET como consultoras en aquellas áreas en que estas posean una significativa experticia, pero lo ideal es que las focalicen en las actividades que les son propias y prioricen el desarrollo de un mercado de consultores y proveedores distintos de las ADET. Estas de igual modo, debieran priorizar su rol de articuladores entre oferentes y demandantes de servicios de desarrollo, no compitiendo con los proveedores de servicios supervisados por ellos y llamados a prestar apoyo a los empresarios del territorio, especialmente los de menor tamaño relativo.

Sin embargo las ADET, aun siendo de derecho privado, al operar como dependientes de un mandante, los GAD, que opera como Principal a través de diversos tipos de contratos, en caso de carecer de un gobierno corporativo público privado, tienden a transformarse en una semi dependencia pública, perdiendo su capacidad de convocatoria y legitimidad en tanto agencia del territorio y no tan solo del gobierno de este.

Una ADET no debe integrar solo a un sector del territorio, no es una entidad que debe responder a intereses corporativos de las élites públicas o privadas de este. No puede ser un aparato público que busca generar lealtades hacia un líder, por definición transitorio, tampoco puede transformarse en una consultora experta en DET, o en un negocio particular que busca rentabilidades personales moviéndose en la frontera de lo público y lo privado.

Una ADET tampoco puede ser un instrumento centralista para someter ciertos territorios menos desarrollados en pos de otros más avanzados; por el contrario lasADETdeben buscar promover y fortalecer los territorios con menor desarrollo, procurando equidad territorial en su esfera de acción.

9 Este es un tipo de bienes en los cuales no debieran existir limitaciones para las ADET en cuanto a recepción de

financiamiento desde los GADs, observando en la realidad ecuatoriana que, desafortunadamente, algunas prefecturas presionan a la desaparición del financiamiento público de las ADET, no así al de sus direcciones de fomento, o sus empresas públicas del área, las cuales son visualizadas como proveedoras de bienes públicos solo por ser figuras de derecho público, aun cuando desempeñen roles que en absoluto pueden definirse como tales. En tanto las agencias de derecho privado son visualizadas como separadas de la política pública, aun cuando sean extremadamente eficientes en jugar ese rol.



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En general las Agencias atiendenmayoritariamente territorios provinciales,sin embargo, dada una adecuada división del trabajo y definición de competencias, pueden ser estructuradasen distintos niveles. Para su conformación es importante valorar si en el territorio en que se desea crearla existe una masa crítica mínima para construir y mantener una estrategia de DET. El ámbito territorial o alcance territorial de la ADET no puede ser tan pequeño ni tan grande que sea inoperante. Su conformación requiere leer las cadenas del territorio, su cultura y a partir de ello pensar estratégicamente en base a producción, intercambio, cadenas y definir el ámbito territorial.

Estas opciones institucionales generan diferentes resultados:

Una agencia pública se conecta fácilmente con el sector público; sin embargo, debe esforzarse para cimentar su credibilidad ante el sector privado. Esta clase de organización resulta útil en los casos en que un importante foco del accionar de la agencia radique en actuar principalmente como agente de cambio dentro del sector público. Pero si los actores privados no están involucrados en la agencia, si la visualizan como parte del GAD y se la mira solo como el actor a quien deben dirigirse todo tipo de pedidos, los resultados no serán positivos. Por otro lado, si la agencia es de derecho público y carece de participación privada, su rol será estrictamente de gobierno y no de estado, y como los gobiernos locales de elección popular tienen un periodo de 4 años, la agencia gozará de apoyo y legitimidad (en el mejor de los casos) solo durante la vigencia del mandato de la autoridad local, ya que no existirá un compromiso de continuidad en el apoyo a la ADET posterior a los cambios de autoridades electas. Por último una agencia pública no califica para operar aquellos instrumentos descentralizados por la autoridad central que solicitan que sus ejecutores hayan sido calificados por el MIPRO o el MCPEC como agencias de derecho privado, ello sin perjuicio de estar sometidas a estatutos administrativos y procedimientos de adquisiciones de alta complejidad y que dificultan su accionar.

Si una agencia sólo es privada, sin participación del sector público, si bien se evita la burocracia y la dependencia política, su curso de acción no podrá evitar el riesgo de limitarse a servicios corporativos y no de finalidad pública, de tal manera que tiende a perderse la finalidad colectiva que la agencia debiera encarnar. Puede en este último caso comprometerse la relación de la agenciatanto con el Gobierno Nacional como con los GAD, pues una agencia puramente privada se conecta fácilmente con el sector privado, pero puede tener dificultades para establecer relaciones efectivas con el sector público. En suma una agencia puramente privada no puede tomar en sus manos con plena legitimidad los temas del DET.

Una agencia público-privada tiene mayores posibilidades de éxito al ofrecer lo mejor de ambos mundos; allí donde exista una mala relación entre el sector público y el privado, la ADET puede llegar a ser el facilitador del diálogo. Allí donde la relación entre el sector público y el privado sea razonablemente constructiva, una agencia publico privada puede ofrecer significativos beneficios en términos de su cercanía con ambas partes, y ser percibida así como un intermediario honesto. Legalmente hablando, no existen en el Ecuador personas jurídicas de carácter mixto, por ende todas persona jurídica o bien es de derecho público o lo es de derecho privado. Dado esto una ADET público-privada debiera definirse como aquella que jurídicamente es de derecho privado, pero a cuyo financiamiento y dirección concurre el sector público como principal. Dada esta estructura, la clave del carácter público- privado de una ADET radica en la composición de su Consejo Directivo y en la adopción de mecanismos de gobernabilidad que privilegien la generación de consenso como mecanismo de toma de decisiones.

Una ADET es una herramienta técnica, una instancia intermedia de enlace entre instituciones, públicas, productores, territorio y ambiente externo. Es una facilitadora para la consecución, la orientación y el manejo



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apropiado de los recursos para el DET. Es una estructura de servicio a los productores, la población y la administración; un promotor de políticas públicas, entre las cuales deben estar las políticas de promoción y construcción de equidad e inclusión en el territorio. Estas son por ende labores llamadas a ser asumidas de modo conjunto por públicos y privados de un territorio, por ende sin perjuicio del rol imperativo que posee el sector publico en materia de financiamiento de bienes públicos, tales como el DET, los directorios de las ADET debieran encarnar un espacio de incorporación del conjunto de los actores del territorio tanto a la toma de decisiones como a la ejecución de programas específicos de desarrollo.

Una ADET es una espacio institucional que involucra a los actores públicos y privados más importantes comprometidos con el desarrollo económico territorial, es a la vez un ente con estructura y capacidad técnica para potenciar el desarrollo económico y una organización capaz de canalizar recursos financieros importantes desde el sector público, empresas privadas, universidades y cooperación internacional, para ejecutar proyectos e intervenciones integradas.

La experiencia demuestra que una ADET cumple de mejor forma sus objetivos si es una instancia mixta en su directorio pero con personería jurídica de derecho privado. Estas condiciones garantizan la continuidad en sus funciones y acciones, así como en su independencia de sus propuestas y su postura técnica sobre la política.

Al ser una ADET de carácter solo público, se manejará como una instancia gubernamental indiscernible de una dirección de Fomento Productivo y fácilmente perderá su independencia, especialmente en lo que dice relación con la selección de los profesionales que gestionan y operan la ADET, tras producirse eso las ADET rápidamente será asimilada a la orientación del GAD en materia de objetivos de corto plazo, ello debido a los requerimientos del sistema electoral que presiona por dar respuestas mediáticas.

Mantener una ADET como una instancia público privada, de derecho privado, favorece la sostenibilidad del proyecto de territorio. Si la ADET pertenece a todos los actores públicos y privados del territorio involucrados en DET, esta debe manejar herramientas de gobernabilidad y transparencia, donde se manejen en términos democráticos las principales decisiones. La ADET debe asumir un liderazgo distinto, que involucra, motiva, fortalece, aglutina, articula y entrega a los actores locales el protagonismo de los procesos. Las ADET deben contar con procesos de gobierno interno que hagan transparente su gestión, establezcan procesos claros de toma de decisiones y niveles de autoridad, creando un entorno socio económico e institucional favorable. La gobernabilidad de una ADET se basa en: El compromiso y voluntad de los actores de trabajar juntos; en la autonomía e independencia de interferencias externas; en la capacidad de brindar servicios de calidad y en la armonía de la concertación público privada.

La ADET deberá identificar herramientas de facilitación e incentivos para fortalecer el diálogo Público Privado, identificando y reconociendo las mejores destrezas y habilidades para fomentar el diálogo en su territorio. Este diálogo debe tener indicadores para monitorear sus fortalezas y avances, establecer correcciones y mejorarlo continuamente. La construcción de alianzas público privadas, es un proceso en el cual los actores aprenden a trabajar cooperativamente, partiendo de la identificación de metas conjuntas en base a relaciones de mutuo beneficio. Este proceso puede pasar por promover la inversión público privada en programas necesarios para el territorio; promover el intercambio de experiencias y perspectivas; motivar el aprendizaje en base a compartir vivencias; generar innovación fortaleciendo el potencial local.

El involucramiento de los actores locales se inicia con la identificación de prioridades y debiera prolongarse hacia la ejecución, control y seguimiento de proyectos y programas. No se trata de hacer depender el DET de una pequeña élite proveniente de los grupos de poder tradicionales, porque ello marcaría el camino al fracaso



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económico ya que impediría la innovación y el reparto equitativo de recursos y oportunidades, a la vez que las élites tradicionales lograrán poco en términos de movilizar el desarrollo liberando el potencial local escondido.

Luego el logro de una dinámica como la señalada depende en alto grado de las opciones institucionales que se señalen y obviamente en Ecuador solo se está comenzando a avanzar en dicha dirección.

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I. DESARROLLO TERRITORIAL E INSTITUCIONES: UN MARCO ...rimisp.org/wp-content/uploads/2013/03/38.pdf · estructuración de las redes locales, la coordinación de actores se torna un