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I Fondi strutturali e la nuova politica di coesione

nella programmazione 2007 - 2013

Consiglio regionale del Veneto

Commissione Speciale Rapporti Comunitari

-novembre 2006 -

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a cura di: dott.ssa Arianna Zanon, ufficio Rapporti Comunitari con la collaborazione del Sig. Piero Pegoraro, segreteria Commissione Rapporti Comunitari coordinamento: dott. Roberto Valente, dirigente segreteria Prima Commissione consiliare

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SOMMARIO

Introduzione

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1. Le tappe dell’evoluzione dei fondi strutturali 8

1.1. La nascita della politica regionale 8

1.2. L’Atto Unico Europeo e la riforma dei fondi strutturali del 1988 9

1.3 La programmazione comunitaria 1988-1993 10

1.4. La programmazione comunitaria 1994-1999 12

1.5. La programmazione 2000-2006 (agenda 2000) 13

1.6. Obiettivi e Iniziative comunitarie nel periodo 2000 - 2006 14

1.7. Programmi riguardanti la Regione Veneto nel periodo 2000 – 2006

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2. La riforma della politica di coesione e i nuovi regolamenti 23

2.1. I punti chiave della nuova programmazione 2007-2013: strategia, decentramento, semplificazione

24

2.2. Le novità riguardanti il FSE, il FESR e il fondo di coesione 28

2.3. Regolamento per i Gruppi europei di cooperazione transfrontaliera 30

2.4. Specificità territoriali

30

3. I nuovi obiettivi 31

3.1. Obiettivo Convergenza (FESR, FSE, Fondo di coesione) 31

3.2. Obiettivo Competitività regionale e occupazione (FESR, FSE) 32

3.3. Obiettivo Cooperazione territoriale europea (FESR)

34

4 Le fasi del processo di programmazione 37

4.1. Le prospettive finanziarie della UE per il periodo 2007-2013 37

4.2. Le linee Guida per la scrittura del Quadro Strategico Nazionale per la politica di coesione 2007-2013

39

4.3. Il Documento strategico Regionale del Veneto 40

4.4. Il Quadro Strategico Nazionale (QSN) 41

4.5. Orientamenti strategici in materia di coesione 2007-2013 44

Fonti e riferimenti bibliografici 45

4

INTRODUZIONE

Il 6 settembre 2006 sono state pubblicate sulla Gazzetta ufficiale

dell’Unione europea le cinque decisioni della Commissione relative ai Fondi

strutturali per il nuovo periodo di programmazione 2007-2013, che

definiscono l’elenco degli Stati membri e delle regioni ammessi a

beneficiare del finanziamento dei Fondi e la ripartizione degli stanziamenti

per Stato.

I documenti segnano un altro passo del processo che porterà alla

definizione dei diversi programmi che permetteranno l'impiego delle risorse

che l'Unione europea ha stanziato per la nuova politica regionale, a partire dal

1° gennaio 2007.

Il periodo 2007-2013 rappresenta il quarto ciclo di programmazione, con

riferimento al quale le Regioni europee sono chiamate a definire, secondo un

metodo ormai consolidato, proposte di utilizzo dei fondi europei che la

Commissione europea dovrà esaminare ed approvare.

L'accordo definitivo sulle prospettive finanziarie ha fissato in circa 308

miliardi di euro le risorse di fondi strutturali che l'UE dispiegherà sul territorio

europeo, perseguendo i tre grandi obiettivi fissati dalla Commissione:

"Convergenza", volto alla crescita delle regioni con un PIL inferiore al 75% della

media comunitaria; "Competitività e Occupazione", finalizzato al supporto

delle Regioni fuori dall'obiettivo Convergenza per avviare, mantenere o

rafforzare la competitività, l'attrattività e l'occupazione; "Cooperazione

territoriale", a sostegno di programmi di cooperazione transfrontaliera,

transnazionale ed interregionale.

La maggior parte delle azioni finanziate dai Fondi dovrà poi essere

collegata con la strategia di Lisbona1, che fa riferimento alla ricerca ed allo

1 La strategia elaborata dai Capi di Stato e di Governo al Consiglio europeo straordinario di Lisbona (23 - 24 marzo 2000) mira ad un “economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti e una maggiore coesione sociale”. Essa si basa su tre pilastri fondamentali:• un approccio microeconomico che predispone il passaggio verso un'economia e una società basate sulla conoscenza, migliorando le politiche in materia di società dell'informazione e di R&S, nonché accelerando il processo di riforma strutturale ai fini della competitività e dell'innovazione e completando il mercato interno;• una politica sociale attiva che mira a modernizzare il modello sociale europeo, investendo nelle persone e combattendo l'esclusione sociale; • una visione macroeconomica coerente con il Trattato che si impegna a sostenere il contesto economico sano e le prospettive di crescita favorevoli applicando un adeguato policy-mix.

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sviluppo tecnologico, all'innovazione e imprenditorialità, alla società

dell'informazione, ai trasporti, alle fonti di energia rinnovabile, alla protezione

dell'ambiente, alle politiche del mercato del lavoro e delle risorse umane.

Complessivamente per i tre nuovi obiettivi all'Italia sono state assegnate

risorse pari a circa 26,2 miliardi di euro. A livello regionale, solo Campania,

Puglia, Calabria e Sicilia sono ammesse a beneficiare dei finanziamenti dei

Fondi nell'ambito dell'obiettivo "Convergenza" (la Basilicata a titolo transitorio

e specifico); le restanti Regioni sono ammesse a beneficiare dei finanziamenti

nell'ambito dell'obiettivo "competitività regionale ed occupazione (la Sardegna

a titolo transitorio e specifico); tutte rientrano nell’obiettivo "Cooperazione".

L’obiettivo che interesserà il Veneto è dunque quello Competitività e

occupazione, per il quale, ad oggi, si stima uno stanziamento indicativo per

l’Italia pari a 4.540 milioni di euro. Il Veneto dovrebbe poter beneficiare di

circa un 10,6%, pari, quindi, a circa 480 milioni di euro.

Gli orientamenti mirano a garantire l'equilibrio fra i due obiettivi, della

coesione territoriale e della strategia per la crescita e l’occupazione. Per

questo è stata riconosciuta l’impossibilità di adottare un approccio unico e

standardizzato per i nuovi programmi.

Al momento, è ancora in atto il negoziato fra l'Amministrazione centrale

e le Regioni per la definizione delle risorse destinate a ciascuna regione

italiana nell'ambito dell'obiettivo Competitività/Occupazione, ma è stato

raggiunto un accordo che prevede la messa a disposizione di risorse da parte

dell'Amministrazione centrale per diminuire l'impatto della diminuzione di

quelle comunitarie rispetto al precedente periodo 2000-2006.

Il Consiglio dell'Unione europea ha adottato, il 6 ottobre 2006, una

decisione sugli Orientamenti strategici comunitari in materia di coesione che

definiscono per il periodo 2007-2013 princìpi e priorità della politica di

coesione e suggeriscono strumenti per permettere alle regioni europee di

sfruttare la dotazione stanziata ai programmi nazionali e regionali per il

prossimo settennato.

In base a tali orientamenti, le autorità nazionali elaboreranno le

rispettive priorità e i piani strategici nazionali per il periodo 2007-2013, i

cosiddetti “Quadri strategici di riferimento nazionali” (QSRN). Conformemente

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alla strategia di Lisbona rinnovata, i programmi cofinanziati dalla politica di

coesione dovrebbero tendere ad orientare le risorse per il conseguimento di tre

obiettivi prioritari:

- incrementare l’attrattiva degli Stati membri, delle regioni e delle città

migliorandone l’accessibilità, garantendo una qualità e un livello di servizi

adeguati e tutelandone le potenzialità ambientali;

- promuovere l’innovazione, l’imprenditorialità e la crescita dell’economia

basata sulla conoscenza favorendo la ricerca e l’innovazione, incluse le nuove

tecnologie dell’informazione e della comunicazione;

- creare posti di lavoro più numerosi e qualitativamente migliori attirando un

maggior numero di persone sul mercato del lavoro o verso la creazione di

imprese, migliorando l’adattabilità dei lavoratori e delle aziende e

incrementando gli investimenti in capitale umano.

In Italia la proposta tecnico-amministrativa di QSN è stata messa a punto

attraverso una complesso ed articolato lavoro coordinato dal Dipartimento

Politiche per la coesione del Ministero per lo Sviluppo economico.

Le Regioni italiane poi, sulla base di una "Intesa" sancita in Conferenza

Unificata Stato/Regioni hanno avviato la predisposizione di singoli "Quadri

strategici regionali", nei quali vengono descritte e motivate le priorità locali.

Tali documenti costituiscono la base per la definizione del QSN, che a sua volta

sarà attuato dai singoli Programmi Operativi regionali o settoriali.

Il Documento Strategico Regionale approfondisce l’analisi del contesto

regionale e gli scenari previsti e, sulla base della programmazione regionale

generale e di settore, propone degli obiettivi per quanto riguarda innovazione

e società dell’informazione, mobilità, occupazione e accessibilità, ambiente,

cooperazione territoriale europea.

La bozza di Documento Strategico Regionale è stata presentata al Tavolo

di Partenariato del 18.10.2005 e successivamente adottata dalla Giunta

regionale con deliberazione n. 4337 del 30.12.2005.

Successivamente è stato predisposto un contributo di analisi conoscitiva

per la predisposizione del Documento Strategico Regionale relativo al Quadro

Territoriale Infrastrutturale, presentato al Tavolo di Partenariato del

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14.03.2006 e approvato dalla Giunta regionale con deliberazione n. 1149 del

18.04.2006.

Nel contesto italiano, le Regioni che rientrano nella Priorità

“Convergenza” (ex Ob.1) sono Calabria, Campania, Puglia e Sicilia;

le Regioni Basilicata e Sardegna sono, rispettivamente, phasing out

dalla Priorità “Convergenza” e phasing in nella Priorità

“Competitività e Occupazione”; tutte le altre Regioni sono

collocate nella Priorità “Competitività e Occupazione”.

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1. Le tappe dell’evoluzione dei fondi strutturali

1.1. La nascita della politica regionale

I Fondi strutturali sono strumenti finanziari gestiti dalla Commissione europea

per riequilibrare e ridistribuire le risorse all’interno del territorio europeo e di

raggiungere la coesione economica e sociale di tutte le regioni dell'Unione e la

riduzione del divario tra quelle più avanzate e quelle in ritardo di sviluppo.

I Trattati istitutivi delle Comunità europee non riconoscevano esplicitamente la

necessità di una politica regionale comunitaria, in quanto inizialmente il

divario economico e sociale tra le diverse aree non era avvertito come una

delle questioni politiche più rilevanti.

La strategia regionale volta alla riduzione delle disparità regionali è nata

all’inizio degli anni ’70 con l’istituzione da parte della Commissione europea

del FESR (regolamento n. 724/75) a seguito delle sollecitazioni e degli impegni

assunti dai Capi di Stato e di Governo nel vertice di Parigi nel 1972 in occasione

dell’adesione alla Comunità di Danimarca, Irlanda e Regno Unito.

La prima programmazione operata sulla base del FESR copriva il triennio 1975-

1977 e le risorse finanziarie messe a disposizione erano pari a circa al 4% del

bilancio comunitario, da ripartire negli allora nove Stati membri della

Comunità.

Sebbene fosse possibile utilizzare altri strumenti di intervento regionale

stabiliti dal Trattato di Roma, quali il Fondo sociale europeo (FSE)2 e la Banca

Europea per gli Investimenti (BEI), il Fondo europeo di sviluppo regionale era

sicuramente il più importante strumento di intervento. Doveva affiancare le

azioni nazionali intervenendo unicamente nelle zone identificate dagli Stati

membri in applicazione dei rispettivi regimi di aiuti a finalità regionale; aveva

il fine di correggere i principali squilibri regionali della Comunità, in

particolare quelli risultanti dalla prevalenza delle attività agricole, dalle

riconversioni e ristrutturazioni industriali e da una sottoccupazione di tipo

strutturale; operava essenzialmente attraverso contributi a fondo perduto agli

investimenti, tanto in favore delle attività produttive quanto per la

2 Fondo sociale europeo, che eroga finanziamenti per le azioni di formazione e di lotta alla disoccupazione, (sistemi di istruzione, formazione professionale, finanziamenti per le assunzioni).

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realizzazione di infrastrutture pubbliche, purché connesse alle attività

produttive.

La gestione degli stanziamenti del FESR, inizialmente assegnata ai soli Stati

membri, venne in parte attribuita alla Commissione europea in modo da

consentire un controllo sulle politiche nazionali. con il Regolamento n. 214/79,

poi riformato nel 1984.

1.2. L’Atto Unico Europeo e la riforma dei Fondi Strutturali del 1988

Con l’approvazione dell’Atto Unico Europeo (AUE) nel 1986 la Comunità diede

un forte impulso al processo di integrazione, ponendo le basi per una prima

riforma dei Fondi strutturali.

Il principale obiettivo dell’AUE, ossia la realizzazione di un mercato unico, non

poteva infatti prescindere dalla correzione dei principali squilibri regionali

esistenti nella Comunità, e dall’adeguamento strutturale delle regioni in

ritardo di sviluppo.

Per favorire l’integrazione economica occorreva intensificare gli sforzi

finanziari destinati alla coesione economica e sociale. Fu così che, su proposta

del Presidente della Commissione, Jacques Delors, i capi di Stato e di governo

adottarono un piano d'azione che consentirà di raddoppiare le risorse

finanziarie dei Fondi strutturali tra il 1987 e il 1992.

Ciò consentì l’avvio nel 1988 della prima riforma dei Fondi strutturali, in base

alla quale furono emanati un Regolamento quadro n. 2052, che enunciava le

missioni dei fondi e definiva i principi base del loro funzionamento; un

regolamento di coordinamento, il n. 4253, che prevedeva un approccio

integrato attraverso una gestione maggiormente sinergica delle risorse e un

regolamento di applicazione per ognuno dei tre fondi: 4254/88/CEE (FESR),

4255/88/CEE (FSE), 4256/88/CEE (FEAOG - Sezione Orientamento).

La riforma sancì inoltre l’introduzione dei quattro principi fondamentali sui

quali si basano Fondi strutturali: concentrazione, partnership, addizionalità,

e programmazione. Introdotti con l’Atto Unico Europeo nel 1986, sono stati in

seguito inseriti dal Trattato sull’UE del 1992 all’interno del più generale

principio di sussidiarietà, secondo il quale le decisioni devono venire assunte al

livello di governo più vicino al cittadino.

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Il principio della concentrazione ha varie sfumature. Si parla di:

concentrazione tematica su obiettivi prioritari al fine di evitare una dispersione

delle azioni; concentrazione geografica su regioni o zone maggiormente in

difficoltà; concentrazione finanziaria all’interno della dotazione decisa dalla

Commissione per ciascun obiettivo prioritario al fine di concentrare i

finanziamenti sulle regioni maggiormente in difficoltà.

Il principio della partnership comporta una cooperazione strettissima tra la

Commissione, gli Stati membri e le altre autorità competenti a livello

nazionale, ma anche regionale e locale per assicurare il coinvolgimento

nell’azione comunitaria di tutti gli operatori interessati in tutti gli stadi

dell’elaborazione, così da garantire unitarietà e coerenza agli interventi e

massimizzare l’impatto socioeconomico, con la conseguenza di ottenere una

maggiore incisività dell’azione comunitaria. In tale contesto andò via via

assumendo sempre più importanza il ruolo svolto dalle autorità regionali e

dagli operatori locali.

Il principio dell’addizionalità definisce l’intervento comunitario come

complementare e non sostitutivo a quello nazionale ed è volto ad evitare che

le risorse dei Fondi strutturali vengano semplicemente a sostituirsi agli aiuti

nazionali; esse devono invece avere carattere aggiuntivo rispetto alle risorse

pubbliche nazionali destinate ai medesimi obiettivi.

Il principio della programmazione consiste nell’elaborazione di programmi di

sviluppo pluriennali, mediante un processo decisionale condotto in

partenariato che prevede quattro fasi principali: 1. pianificazione e

individuazione dei bisogni dello Stato membro da esprimere in piani

pluriennali; 2. programmazione delle attività da svolgere e della strategia per

attuarle tramite l’elaborazione di un Quadro comunitario di sostegno10 (QCS);

3. attuazione del QCS; 4. fase di sorveglianza, valutazione e controllo

dell’attuazione del QCS.

1.3. La programmazione comunitaria 1988-1993

In base ai principi indicati dalla riforma dei fondi strutturali, la sua prima

programmazione comunitaria per il 1988-1993 fissò 5 obiettivi prioritari:

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• Ob. 1: promuovere lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle regioni in

ritardo di sviluppo (finanziato da FESR, FSE, FEAOG);

• Ob. 2: riconvertire le regioni e le zone in declino industriali (finanziato da

FESR, FSE);

• Ob. 3: combattere la disoccupazione di lunga durata (finanziato dal FSE);

• Ob. 4: facilitare l'inserimento professionale dei giovani (finanziato dal FSE);

• Ob. 5: Suddiviso in 5a): promuovere un più veloce adattamento delle

strutture agricole (finanziato da FSE, FEAOG – Orientamento) e 5b): favorire lo

sviluppo delle zone rurali con basso livello di sviluppo socioeconomico

(finanziato da FSE, FEAOG – Orientamento).

Dopo cinque anni dalla sua entrata in vigore la nuova regolamentazione fu

sottoposta a revisione. In questo modo fu anche possibile controllare l’utilizzo

dei contributi dei Fondi strutturali e valutare il grado di realizzazione e

attuazione a livello nazionale e locale dei compiti assunti nei confronti della

Comunità. Infatti, uno dei maggiori problemi riscontrati anche dopo l’adozione

della nuova disciplina dei Fondi strutturali, consisteva nel fatto che molte

risorse stanziate rimanevano inutilizzate a causa soprattutto dell’incapacità

delle autorità degli Stati membri o degli altri enti preposti alla gestione, ad un

corretto e completo utilizzo dei contributi.

Nel 1993, cioè al termine del periodo prefissato, la Commissione apportò

alcune modifiche all’impianto operativo dei Fondi strutturali. Con il documento

noto come Pacchetto Delors II la Commissione sottolineò la validità di fondo

dei principi che avevano ispirato la riforma del 1988, ma fece emergere anche

la necessità di apportare dei miglioramenti nella semplificazione delle

procedure, nella trasparenza e nel controllo finanziario. Inoltre si era posta

l’esigenza di adeguare i programmi comunitari alle mutate realtà economiche

e sociali, per cui il processo di modifica dei regolamenti comunitari fu

condizionato anche dall’ingresso nell’Unione dei Länder della ex Germania

Democratica e dall’acuirsi di crisi economiche in alcune zone industriali della

Francia e del Regno Unito.

La normativa esistente venne quindi nuovamente modificata nel 1993 con il

regolamento n. 2081. Vennero rafforzati i quattro principi di: concentrazione

delle risorse su un numero limitato di obiettivi e nelle aree più svantaggiate

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sotto il profilo socio-economico; partnership (che doveva ora operare in

corrispondenza di tutte le fasi operative degli interventi, dalla

programmazione alla valutazione ex post); addizionalità (vennero adottati

degli indicatori statistici destinati a consentire il controllo del mantenimento

dell’ammontare di spesa a finalità strutturale ad un livello almeno pari a

quello precedente) e programmazione (modificato in modo sostanziale

attraverso il metodo di intervento per programmi). Infine, venne modificato

l’elenco delle regioni destinatarie degli interventi, con l’intento di conferire

una maggiore elasticità nella determinazione dei criteri di ammissibilità, pur

tenendo presente il principio della concentrazione geografico.

1.4. La programmazione comunitaria 1994-1999

Gli obiettivi della programmazione comunitaria 1994-1999 fissati sulla base

della riforma furono i seguenti:

• Ob. 1: Sviluppo e adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di

sviluppo, comprese le aree rurali. Esso interessava il 26% della popolazione

comunitaria e ad esso erano destinati oltre 2/3 dei finanziamenti;

• Ob. 2: Riconversione delle regioni (o di parte di esse) gravemente colpite dal

declino industriale. Esso interessava il 16,4% della popolazione comunitaria e

ad esso era destinato l’11% dei mezzi finanziari complessivi;

• Ob. 3: Lotta alla disoccupazione di lunga durata; inserimento professionale

dei giovani; integrazione delle persone minacciate di esclusione dal mercato

del lavoro (questo obiettivo ingloba i precedenti ob. 3 e 4). Ad esso era

destinato il 9,4% delle risorse totali: i giovani disoccupati rappresentavano il

1,3% della popolazione comunitaria, mentre i disoccupati di lungo periodo il

2,4%;

• Ob. 4: adattamento dei lavoratori ai mutamenti industriali ed all’evoluzione

dei sistemi di produzione. A questo obiettivo era destinato il 1,6% del totale

delle risorse;

• Ob. 5a: Adeguamento delle strutture agricole (nell’ambito della riforma della

PAC); ristrutturazione del settore della pesca. A questo obiettivo era dedicato

il 4,4% delle risorse complessive;

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• Ob. 5b: Promozione dello sviluppo e adeguamento strutturale delle zone

rurali. Il 5% del totale dei finanziamenti era destinato a questo obiettivo, che

copriva l’8,8% della popolazione comunitaria;

• Ob. 6 (a partire dal 1995, cioè dal momento dell’atto di adesione di Austria,

Finlandia e Svezia): aree a bassa densità di popolazione. Esso, coinvolgendo

solo lo 0,4% degli abitanti della Comunità, comprendeva lo 0,5% delle risorse

finanziarie complessive.

In questo periodo di programmazione al FESR furono destinati 80,5 miliardi di

Ecu. I Paesi che maggiormente beneficiarono di tale Fondo furono Spagna

(24,1%), Italia (15,2%), Grecia e Portogallo (entrambi con il 12,4%), ai quali si

aggiunse la Germania (12,2%) dopo l’unificazione avvenuta nel 1989. Il FSE ha

rappresentato il 30% circa degli interventi strutturali della Comunità, contro il

31% del periodo precedente, destinando la maggior parte dei fondi alla Spagna

(20%) e alla Germania (poco meno del 16%).

1.5. La Programmazione 2000-2006 (Agenda 2000)

Il Consiglio europeo, riunitosi a Berlino il 24 e 25 marzo 1999, approvò

l’accordo politico sul pacchetto “Agenda 2000”, che definisce le prospettive

finanziarie per il periodo 2000-2006 e il progetto di regolamentazione sugli

aiuti strutturali, sulla politica agricola comune e sugli strumenti di preadesione

dei Paesi candidati, dando così il via alla riforma dei Fondi strutturali, che

segnò l’avvio della vera e propria politica di coesione economica e sociale.

Agenda 2000 stabilì tra le altre, le seguenti principali finalità della Comunità:

sviluppo armonioso e duraturo delle attività economiche; sviluppo

dell'occupazione; tutela e il miglioramento dell'ambiente; eliminazione delle

ineguaglianze; promozione della parità tra uomini e donne.

Essa diede origine a una ventina di testi di legge riguardanti settori prioritari

nei quali si ravvisano le seguenti esigenze:

• proseguire le riforme agricole nell'intento di stimolare la competitività

europea, integrare maggiormente le considerazioni ecologiche, garantire agli

agricoltori redditi equi, semplificare la normativa giuridica e decentrarne

l'applicazione;

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• accrescere l'efficacia dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione

concentrando maggiormente le azioni sotto il profilo tematico e geografico e

migliorandone la gestione;

• potenziare la strategia di preadesione dei Paesi candidati mediante due nuovi

dispositivi finanziari: lo strumento strutturale di preadesione (ISPA), destinato

a migliorare le infrastrutture di trasporto e di salvaguardia dell'ambiente, e lo

strumento agricolo di preadesione (SAPARD), per favorire l'adeguamento a

lungo termine del settore agricolo e delle zone rurali nei Paesi candidati;

• adottare un nuovo quadro finanziario per il periodo 2000-2006, per

consentire all'Unione di affrontare le principali sfide, l'allargamento in

particolare, rispettando al tempo stesso la disciplina di bilancio.

La riforma dei Fondi strutturali si concretizzò nella semplificazione nella

programmazione e nella gestione dei Fondi strutturali, nella riduzione del

numero degli obiettivi e nella revisione di alcuni criteri di eleggibilità e nel

rafforzamento del principio di concentrazione. Il numero dei Fondi strutturali e

l’incidenza delle risorse destinate in rapporto al PIL europeo ad essi destinate

restò invariato e ad essi si aggiunse un nuovo fondo per la pre-adesione dei

nuovi Paesi entranti.

Il Regolamento (CE) n. 1260/1999 recante disposizioni generali sui Fondi

strutturali stabilì che la politica strutturale della Comunità europea è volta a

promuovere uno sviluppo armonioso, equilibrato e duraturo delle attività

economiche; lo sviluppo dell’occupazione e delle risorse umane; la tutela e il

miglioramento dell’ambiente, l’eliminazione delle ineguaglianze, nonché la

promozione della parità tra uomo e donna.

Per realizzare il principio una maggiore concentrazione la Comunità ha quindi

ridotto a tre i sette obiettivi prioritari della programmazione 1994-1999, ha

ridotto il numero delle Iniziative comunitarie da 13 a 4, e ha riconfermato il

ruolo del Fondo di coesione.

1.6. Obiettivi e Iniziative comunitarie nel periodo 2000 - 2006

I programmi di iniziativa nazionale e regionale, elaborati secondo i piani di

sviluppo presentati dagli Stati membri o dalle loro regioni di concerto con la

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Commissione, prevedevano per il periodo 2000-2006, la concentrazione delle

risorse su zone e priorità raggruppate in base ai seguenti obiettivi:

► Obiettivo 1: promuovere lo sviluppo e l’adeguamento strutturale delle

regioni in ritardo di sviluppo. Le regioni ammissibili all'Obiettivo 1 sono le

regioni il cui PIL pro capite è inferiore al 75% della media comunitaria. La

dotazione 2000-2006 per le regioni Obiettivo 1 è di 22,122 miliardi di euro

(42.823 miliardi di lire) contro i 16,195 miliardi di euro per il periodo 1994-

1999. I 2/3 delle azioni dei Fondi strutturali sono adottate in relazione

all’obiettivo 1. I fondi di finanziamento per interventi rientranti in questo

obiettivo sono il FESR, il FSE, il FEAOG – sezione Orientamento, lo SFOP. A

questo obiettivo è destinato il 69,7% dei Fondi strutturali.

► Obiettivo 2: favorire la riconversione economica e sociale delle zone in

difficoltà strutturale. Tali zone sono suddivise in quattro tipi: industriali,

rurali, urbane e dipendenti dalla pesca. La ripartizione degli stanziamenti

dell'Obiettivo 2 fra gli Stati membri è stata effettuata esclusivamente sulla

base della popolazione ammissibile: si è quindi deciso di considerare che ogni

abitante di zona ammissibile beneficerebbe di un tasso di aiuto identico, pari a

41,4 euro (valore 1999) all'anno. I fondi di finanziamento per interventi

rientranti in questo obiettivo sono il FESR, il FSE, il FEAOG. A questo obiettivo

è destinato l’11,5% dei Fondi strutturali.

► Obiettivo 3: favorire l’adeguamento e l’ammodernamento delle politiche

di istruzione, formazione e occupazione. Tutto il territorio dell'Unione

europea, tranne le regioni ammissibili all'obiettivo 1, sono eleggibili a

finanziamenti. Esso si inquadra nella strategia europea per l'occupazione e

funge da quadro di riferimento per tutte le azioni a favore delle risorse umane.

Raggruppa gli obiettivi 3 e 4 della precedente programmazione ed è finanziato

dal FSE. E’ destinato a questo obiettivo il 12% dei Fondi strutturali.

Le iniziative comunitarie per il periodo 2000-2006 sono le seguenti:

1. EQUAL: cooperazione transnazionale per promuovere nuove strategie di

lotta alle discriminazioni e alle diseguaglianze in relazione al mercato del

lavoro. E' finanziata dal Fondo Sociale Europeo (FSE);

2. INTERREG III: cooperazione transfrontaliera, transnazionale,

interregionale volta ad incentivare uno sviluppo equilibrato dell'insieme dello

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spazio comunitario. E' finanziata dal Fondo europeo di sviluppo regionale

(FESR);

3. LEADER +: tende a favorire scambi di esperienze fra operatori socio-

economici di zone rurali sulle nuove strategie locali di sviluppo sostenibile

attraverso iniziative di gruppi d'azione locale. E' finanziata dal Fondo europeo

agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG - Orientamento);

4. URBAN II: promozione di uno sviluppo urbano sostenibile attraverso il

recupero economico e sociale dei centri urbani e dei quartieri degradati. E'

finanziata dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR).

In base agli accordi del Consiglio europeo di Berlino del marzo 1999, i Fondi

strutturali e il Fondo di coesione per il periodo 2000–2006 disponevano

complessivamente di circa 213 miliardi di euro (195 per i primi; 18 per il

secondo), importo che rappresenta il 33% degli stanziamenti per impegni sul

bilancio comunitario. La politica strutturale dell'Unione stanziò per l'Italia

29,656 miliardi di euro per il periodo 2000-2006 contro i 22,475 miliardi di euro

per il periodo 1994-1999, con un incremento del 32%.

Per quanto riguarda le modifiche apportate dalla riforma, è stata rafforzata la

concentrazione geografica, dimostrato dal fatto che la quota di popolazione

dei 15 Stati membri che beneficia degli obiettivi 1 e 2 è scesa dal 51% ad un

livello di circa il 40%.

Un altro passo verso la semplificazione venne rappresentato dall’attuazione in

ciascuna regione di un unico Programma integrato dei Fondi strutturali,

contenente gli interventi promossi attraverso l’insieme dei Fondi strutturali sia

nell’ambito dell’obiettivo 1 che dell’obiettivo 2.

Fu inoltre stabilita una netta ripartizione dei compiti e delle responsabilità

articolata come segue:

• a livello comunitario vengono decisi gli obiettivi strategici quantificati, gli

assi prioritari e la relativa dotazione, la descrizione delle misure e le

necessarie garanzie relative alle modalità di attuazione; la programmazione

dettagliata è di esclusiva competenza degli Stati membri che ripartiscono gli

stanziamenti tra le misure operative, quantificano gli obiettivi specifici e

definiscono i beneficiari finali e i criteri di selezione (ogni Stato designa a tal

fine un’Autorità di gestione);

17

• per garantire un controllo rigoroso ed un’attenta verifica dei risultati, la

Commissione si accerta che gli Stati membri dispongano di adeguati sistemi di

gestione, di valutazione e controllo.

La Commissione ha previsto un allargamento del partenariato nelle diverse fasi

dell’iter decisionale a nuovi soggetti, quali: la Autorità regionali e gli Enti

locali; le parti economiche e sociali e le Organizzazioni non governative.

Esigenza di ridefinire il partenariato con una chiara ripartizione di ruoli e

responsabilità tra Regioni, Stati membri e Commissione, anche al fine di

attuare al meglio il principio della sussidiarietà. Ad un più ampio

decentramento e semplificazione delle procedure si accompagnerà quindi

l’esigenza di maggiore efficacia, trasparenza e rigore, che si esprimeranno

nella valutazione dei risultati e nel potenziamento dei controlli.

1.7. Programmi riguardanti la Regione Veneto nel periodo 2000 – 2006

Per quanto riguarda la Regione Veneto nel periodo di programmazione 2000-

2006 è interessata dai seguenti programmi:

Obiettivo 2: definito dal regolamento (CE) 1260/1999 come l’obiettivo

finalizzato a favorire la riconversione economica e sociale delle regioni con

difficoltà strutturali (è quindi collegato al FESR). Interessa determinate zone

regionali. Prevede finanziamenti a favore delle imprese e dei soggetti pubblici

per lo sviluppo delle attività produttive, del turismo e dell'ambiente.

I documenti principali per comprendere l'obiettivo 2 sono: il Documento Unico

di Programmazione (DOCUP), ossia il documento che definisce le strategie e le

linee di intervento; il Complemento di Programmazione, il documento che

specifica gli interventi che vengono finanziati; e infine l'elenco delle zone in

cui possono essere finanziati gli interventi (c.d. zonizzazione).

Obiettivo 3: volto a favorire l’adeguamento e l’ammodernamento delle

politiche e dei sistemi di istruzione, formazione e occupazione (rientra nel

FSE). Interessa tutto il territorio regionale.

Piano di Sviluppo Rurale: mira a favorire lo sviluppo sostenibile ed integrato

delle attività rurali nel contesto sociale, economico e territoriale (FEAOG -

garanzia). Interessa tutto il territorio regionale.

18

Interreg III: La Commissione delle Comunità Europee ha deciso di istituire

un'iniziativa comunitaria concernente la cooperazione transfrontaliera,

conformemente a quanto previsto dall'art. 20 del Regolamento CE N. 1260/99,

denominandola INTERREG III.

Obiettivo di questa iniziativa è quello di evitare che i confini nazionali

ostacolino lo sviluppo equilibrato e l'integrazione del territorio europeo. In

particolare intende fronteggiare l'isolamento delle zone frontaliere evitando

che i confini costituiscano una barriera economica, culturale e sociale e

sopperire alla possibile marginalizzazione delle stesse da parte delle politiche

nazionali.

Leader +: è l'iniziativa comunitaria per lo sviluppo rurale costituisce un

completamento dei programmi generali e ha lo scopo di promuovere azioni

integrate elaborate e attuate nell’ambito di partenariati attivi che operano a

livello locale. E’ stata avviata dalla Commissione Europea con la

Comunicazione agli Stati Membri C 139/5 del 14 aprile 2000. Beneficiari: sono i

c.d. GAL, “Gruppi di Azione Locale”.

Equal: iniziativa volta a favorire la cooperazione transnazionale per la

promozione di nuove pratiche di lotta alle discriminazioni e disuguaglianze

di ogni tipo nel mercato del lavoro, Equal nasce come strumento di

realizzazione della Strategia Europea per l’Occupazione (SEO) adottata

dall’Unione Europea per contrastare il fenomeno della disoccupazione e

migliorare le condizioni di accessibilità e permanenza nel mercato del lavoro.

Equal costituisce un vero e proprio “laboratorio” in cui vengono ideate e

sperimentate nuove pratiche di lotta alla disuguaglianza e all’esclusione

nell’ambito lavorativo, attraverso la creazione di partenariati di sviluppo (di

seguito denominate PS), promuovendo la collaborazione attiva tra i diversi

attori a livello locale, nazionale e transnazionale.

Suddivisa in due fasi (biennio 2001-2003 e biennio 2004-2006), Equal è

articolata in assi di intervento (Occupabilità, Imprenditorialità, Adattabilità,

Pari Opportunità, Pesca), cui si aggiunge una priorità tematica specifica per

l’integrazione socio-lavorativa dei richiedenti asilo.

Interessa tutto il territorio regionale.

19

Azioni Innovative: Il Regolamento 1260/99 del Consiglio recante disposizioni

generali sui Fondi strutturali (GU L 161 del 26 giugno 1999) precisa all'articolo

22 che, secondo le modalità di cui all'articolo 4 del Regolamento 1783/1999

concernente il FESR (GU L 213 del 13 agosto 1999), su iniziativa della

Commissione Europea, i Fondi possono finanziare azioni innovative che

contribuiscono all'elaborazione di metodi e pratiche innovative intese a

migliorare la qualità degli interventi previsti dagli obiettivi comunitari.

Gli Orientamenti della Commissione Europea sulle azioni innovative

(Comunicazione della Commissione COM (2001) 60-005 del 31.1.2001)

stabiliscono che nel periodo dal 2001 al 2005, le autorità competenti nelle

Regioni possono presentare una proposta di programma entro il 31 maggio di

ogni anno. Ogni programma ha durata massima di due anni. E’ previsto che la

partecipazione comunitaria sia limitata a due programmi per Regione al

massimo, nel periodo 2000-2006.

La Commissione Europea con Decisione C(2002)879 del 27 febbraio 2002 ha

approvato il finanziamento al primo programma Regionale delle Azioni

Innovative del Veneto (PRAI) “Accelerare lo sviluppo e la diffusione dei servizi

on line nella Regione Veneto”.

Il primo PRAI è stato realizzato nel corso del biennio 2002/2003 dagli attuatori

individuati con dgr 1445 del 31/5/2002 (Unioncamere) 1446 del 31/5/2002

(Veneto Innovazione spa), dgr 1447 (Direzione Sistema Informatico) e si è

concluso il 31.12.2003.

Concluso il primo PRAI, la Giunta ha ritenuto opportuna la partecipazione della

Regione ad un secondo bando e con provvedimento n. 1486 del 14.5.2004 ha

approvato i progetti da inserire nel nuovo Programma demandando alla

Direzione Programmi Comunitari il perfezionamento della candidatura al bando

di maggio 2004.

In data 25 maggio 2004 è stato conseguentemente trasmesso agli uffici della

Commissione Europea il Programma “Veneto Net Goal 2006”, con una

dotazione finanziaria complessiva di 5,7 MEURO comprensiva anche del

finanziamento di una misura di accompagnamento e dell’assistenza tecnica.

A conclusione dell’iter istruttorio, il PRAI è stato approvato con Decisione

C(2004) 5752 del 27.12.2004 della quale la Giunta Regionale ha preso atto con

20

dgr. 723 del 4.3.2005, demandando al Dirigente della Direzione Programmi

Comunitari la stipula della Convenzione di Finanziamento con la Commissione

Europea.

Nel giugno del 2005 è partita la fase operativa del Programma sulla base delle

direttive e delle modalità di attuazione procedurale stabilite dalla Giunta con

dgr. 1429 del 14.6.2005. In sintonia con il Piano strategico di Sviluppo della

Società Veneta dell’Informazione, il Programma intende promuovere e

sostenere:

a) lo sviluppo pilota di una nuova organizzazione di E-company derivanti dalle

supply chain dei vecchi distretti (Azione “E-cluster”) per compensare

carenze e svantaggi dovuti ai processi di delocalizzazione industriale;

b) una nuova organizzazione basata su risorse umane altamente qualificate,

su una piattaforma di comunicazione avanzata e di servizi on-line che

consenta di migliorare le possibilità di catturare opportunità di business

internazionali (Azione “Net Globo”);

c) lo sviluppo dell’informazione e di nuovi servizi tra utenti e Pubblica

Amministrazione attraverso i canali della TV interattiva (Azione “Citizen

iTV”);

d) il miglioramento della conoscenza e dell’accesso al patrimonio storico e

culturale delle Ville Venete e dei loro tesori (Azione “ViVen Open Net”),

per mezzo di un modello pilota di rete integrata con la moderna

organizzazione di TDM (Tourist Destination Management).

21

FONDI STRUTTURALI 2000-2006 – SCHEDA RIASSUNTIVA

I fondi strutturali - strumenti finanziari dell'Unione europea finalizzati a promuovere la coesione economica e sociale fra gli Stati membri, finanziando le azioni "strutturali", ossia miranti a ridurre i divari di sviluppo tra le regioni – nel periodo 2000 – 2006 sono:

il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) il Fondo sociale europeo (FSE), il Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEOGA) lo Strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP).

L'utilizzo dei Fondi strutturali avviene attraverso tre modalità di intervento: 1. Programmi di iniziativa nazionale e regionale 2. Programmi di iniziativa comunitaria 3. Azioni innovatrici o pilota. 1. I programmi di iniziativa nazionale e regionale vengono elaborati secondo i piani di sviluppo presentati dagli Stati membri o dalle loro regioni, di concerto con la Commissione, e prevedono, per il periodo 2000-2006, la concentrazione delle risorse su zone e priorità raggruppate in base a tre "obiettivi": - obiettivo 1: mira a promuovere lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle regioni che presentano ritardi nello sviluppo. - obiettivo 2: mira a favorire la riconversione economica e sociale delle zone con difficoltà strutturali. - obiettivo 3: mira a favorire l'adeguamento e l'ammodernamento delle politiche e dei sistemi di istruzione, formazione e occupazione. 2. I programmi di iniziativa comunitaria permettono alla Commissione europea di impiegare mezzi specifici per risolvere problemi particolari a livello europeo. La loro attuazione compete comunque agli Stati membri e/o alle loro regioni. Le iniziative comunitarie per il periodo 2000-2006 sono quattro EQUAL; INTERREG III; LEADER +; URBAN II. 3. Le azioni innovatrici o pilota consistono in studi, progetti pilota e scambi di esperienze che sostengono il raggiungimento degli obiettivi prefissati dalla Commissione europea. Per il periodo 2000-2006 sono stati stabiliti i seguenti campi d'azione: l'economia regionale fondata sulla conoscenza e sull'innovazione tecnologica (FESR); eEuropa-Regio: la società dell'informazione al servizio dello sviluppo regionale (FESR); l'identità regionale e lo sviluppo rurale (FESR); il mercato del lavoro, l'occupazione e la formazione professionale (FSE); il settore della pesca, in particolare di azioni di carattere transnazionale e creazione di reti a livello di operatori del settore e delle zone dipendenti da tale settore (SFOP). Rientrano tra queste azioni i progetti sostenuti dall'art.6 "Azioni innovative e assistenza tecnica" del FSE e 4 "Azioni innovatrici" del FESR.

22

LE PRINCIPALI NOVITÀ DEL PERIODO DI PROGRAMMAZIONE 2007 - 2013

1. A differenza del passato, sono tre i fondi che finanzieranno gli interventi: • FESR (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale), che promuove investimenti

pubblici e privati per ridurre gli squilibri regionali nell’UE • FSE (Fondo Sociale Europeo), volto ad accrescere l’adattabilità dei

lavoratori e delle imprese, migliorare l'accesso all'occupazione e alla partecipazione al mercato del lavoro e rafforzare l’inclusione sociale

• Fondo di coesione, che contribuisce a interventi nei settori dell’ambiente e delle reti di trasporti transeuropee nei paesi con reddito nazionale lordo (RNL) inferiore al 90% della media comunitaria

2. Tre sono anche gli obiettivi dei nuovi fondi: • Convergenza, diretto a Stati e regioni in ritardo di sviluppo. Importo tot.:

251,16 miliardi € (81,5% del tot.). Finanziato da FESR, FSE e FdC. • Competitività regionale e occupazione, interessa tutte le regioni che non

rientrano nell’obiettivo “Convergenza”. Mira a rafforzare competitività e attrattività delle regioni e l’occupazione a livello regionale. Importo tot.: 49,13 miliardi € (circa il 16% del totale). Finanziato da FESR e FSE

• Cooperazione territoriale europea , volta a rafforzare la cooperazione transfrontaliera e transnazionale , tramite iniziative congiunte a livello regionale e nazionale e la cooperazione e lo scambio di esperienze a livello interregionale. In questo obiettivo andranno a confluire tra l’altro le azioni attualmente finanziate dai programmi Interreg, Leader, Equal e Urban. Finanziato da FESR e FSE. Importo totale: 7,75 miliardi di Euro (circa il 2.5% del totale). Finanziato da FESR e FSE

3. Non ci sarà più la divisione predefinita in “zone”, per cui gli eventuali ambiti territoriali di attuazione degli interventi potranno essere scelti dalle Regioni con maggiore flessibilità, sulla base della natura del problema che si intende affrontare e degli obiettivi da realizzare.

4. Altri cambiamenti sostanziali riguardano le fasi di programmazione dell’utilizzo dei fondi, in un’ottica di semplificazione. Le principali sono:

• adozione da parte della Commissione degli orientamenti strategici per la coesione, una sorta di linee guida contenenti principi e priorità che le autorità nazionali e regionali devono seguire nella redazione dei documenti di programmazione dei fondi.

• sulla base degli orientamenti strategici, ogni Stato membro adotta il Quadro Strategico di riferimento nazionale , che sostituisce in pratica gli attuali DOCUP

• sulla base del Quadro Strategico di riferimento nazionale, le Regioni o gli Stati membri propongono dei Programmi operativi nazionali e regionali (uno per ogni fondo), contenenti la definizione delle priorità, le disposizioni di attuazione ed il piano finanziario. I programmi operativi, che sostituiranno gli attuali Complementi di Programmazione, dovranno essere adottati con Decisione della Commissione.

• Una volta approvati, si passerà alla fase di gestione operativa e di selezione dei progetti.

23

2. La riforma della politica di coesione e i nuovi regolamenti

L'allargamento dell'Unione a 25 Stati membri, e successivamente a 27 o più

Paesi, rappresenta una sfida senza precedenti per la competitività e la

coesione interna dell'Unione. L'allargamento ha comportato un ampliamento

del divario nello sviluppo economico, uno spostamento geografico del problema

delle disparità verso est e una situazione occupazionale più difficile.

Al tempo stesso, l'Unione deve affrontare sfide legate all’accelerazione della

ristrutturazione economica a seguito della globalizzazione, della

liberalizzazione degli scambi, della rivoluzione tecnologica, dello sviluppo

dell'economia e della società della conoscenza, dell'invecchiamento della

popolazione e della crescita dell'immigrazione.

Il rafforzamento della competitività regionale attraverso un investimento

mirato e più equilibrato in tutta l'Unione e l'offerta di opportunità economiche

per aiutare le persone a realizzare le loro capacità costituiscono quindi punti

fondamentali per la crescita dell'economia dell'Unione .

Ciò richiede, innanzitutto e più che mai, la definizione di un approccio

strategico che individui le priorità della politica di coesione, assicuri il

coordinamento con il sistema di governo economico e sociale e preveda una

revisione periodica e trasparente dei progressi compiuti.

Tali necessità sono state messe in evidenza nella terza Relazione sulla

coesione Il 18 febbraio 2004 adottata dalla Commissione Europea.

La terza Relazione, che costituisce il punto d’arrivo del dibattito sul futuro

della politica regionale, contiene le priorità ed i principali elementi del nuovo

sistema di attuazione dei programmi di nuova generazione in conformità con le

linee guida generali stabilite nella proposta, anch’essa avanzata dalla

Commissione, sulle prospettive finanziarie 2007-2013.

L’impostazione data dalla Commissione ha ottenuto un unanime consenso da

parte degli Stati membri, delle Regioni e delle organizzazioni non governative

nel corso di un apposito Forum tenutosi nel maggio del 2004 a Bruxelles.

Recependo le linee guida contenute nella terza Relazione sulla coesione, il 14

Luglio 2004 la Commissione europea ha adottato le proposte relative alla

riforma dei fondi strutturali per il nuovo periodo di programmazione e lo scorso

31 luglio 2006 sono stati pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea

24

L 210 i seguenti regolamenti definitivi per i Fondi strutturali che disciplinano

appunto l'azione dei Fondi strutturali nel periodo di programmazione 2007-

2013:

• Regolamento (CE) n. 1080/2006 del Parlamento europeo e del

Consiglio, del 5 luglio 2006, relativo al Fondo europeo di sviluppo

regionale e recante abrogazione del regolamento (CE) n. 1783/1999;

• -Regolamento (CE) n. 1081/2006 del Parlamento europeo e del

Consiglio, del 5 luglio 2006, relativo al Fondo sociale europeo e recante

abrogazione del regolamento (CE) n. 1784/1999;

• -Regolamento (CE) n. 1082/2006 del Parlamento europeo e del

Consiglio, del 5 luglio 2006, relativo a un gruppo europeo di

cooperazione territoriale (GECT);

• -Regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell'11 luglio 2006,

recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul

Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il

regolamento (CE) n. 1260/1999;

• -Regolamento (CE) n. 1084/2006 del Consiglio, dell'11 luglio 2006, che

istituisce un Fondo di coesione e abroga il regolamento (CE) n. 1164/94;

• Regolamento (CE) n. 1085/2006 del Consiglio, del 17 luglio 2006, che

istituisce uno strumento di assistenza preadesione (IPA).

2.1. I punti chiave della nuova programmazione 2007-2013: strategia,

decentramento, semplificazione

Come già anticipato, la nuova organizzazione della strategia della politica di

coesione si incentra sui tre obiettivi prioritari: Convergenza (ex Obiettivo 1);

Competitività regionale e occupazione (ex Obiettivi 2 e 3); Cooperazione

territoriale europea (ex iniziativa comunitaria Interreg).

Essa apporta sostanziali modifiche ai meccanismi d’intervento che hanno

regolato sino ad oggi il funzionamento dei Fondi strutturali, pur mantenendo

fermi i principi di base della programmazione pluriannuale, del partenariato

tra soggetti che intervengono a più livelli, del cofinanziamento, fondato sulla

25

complementarietà degli aiuti comunitari e nazionali e della valutazione dei

risultati a più stadi.

►L’approccio della programmazione è incentrato sugli Orientamenti strategici

dell’Unione, sui nuovi Quadri di riferimento strategici nazionali e sui

Programmi operativi, in sostituzione degli Documenti unici di programmazione

(DOCUP)3 e dei Complementi di programmazione.

E’ previsto che ogni Stato membro prepari sulla base degli Orientamenti

strategici adottati dal Consiglio un documento quadro nazionale relativo alla

propria strategia di sviluppo da negoziare con la Commissione, che costituirà il

contesto di riferimento per la preparazione dei Programmi operativi. Sulla base

del documento politico, la Commissione adotterà per ciascuno Stato membro

programmi nazionali e regionali, i quali saranno definiti soltanto a livello di

priorità, mettendo in evidenza le operazioni principali.

Il documento strategico deve garantire la coerenza della politica di

coesione con:

- gli obiettivi di Lisbona e Göteborg;

- gli indirizzi di massima per le politiche economiche; .

- la strategia in materia di occupazione.

Sulla base del documento strategico del Consiglio, ogni Stato membro dovrà

negoziare con la Commissione l'approvazione di un Documento Quadro

contenente la strategia di sviluppo e costituente la base dei Programmi

(tematici) Nazionali e dei Programmi Regionali.

La strategia di Lisbona….

Nel tentativo di migliorare i risultati economici dell'Unione, i Capi di Stato e di

governo dell'UE, riunitisi a Lisbona nel marzo 2000, hanno delineato una

strategia destinata a “rafforzare l’occupazione, la riforma economica e la

coesione sociale nel quadro di un’economia fondata sulla conoscenza” entro il

2010. L’obiettivo più frequentemente citato, ossia fare dell’Unione europea

“l’economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in

3 Il DOCUP o Documento unico di programmazione: è il documento presentato alla Commissione europea dalle regioni che rientrano negli ob. 2 e 3. E’ un piano di sviluppo finalizzato ad assicurare il coordinamento dell’insieme degli aiuti strutturali comunitari in uno specifico territorio e raggruppa la strategia di sviluppo e i programmi ai fini di un accordo unico. Vi sono indicati gli assi prioritari strategici di intervento, la loro articolazione in misure, nonché la partecipazione finanziaria a livello di assi.

26

grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori

posti e una maggiore coesione sociale”, è stato integrato l’anno successivo dal

Consiglio europeo di Goteborg sullo sviluppo sostenibile. La strategia di Lisbona

si fonda pertanto su tre pilastri: due a favore di un rinnovamento economico e

sociale, cui viene ad aggiungersene un terzo a carattere ambientale.

…e di Göteborg

Per sviluppo sostenibile si intende uno sviluppo in grado di soddisfare i bisogni

attuali senza comprometter quelli delle generazioni future. La tutela

dell’ambiente è stata introdotta nelle altre politiche comunitarie a partire dal

1993. Con l’adozione del trattato di Amsterdam nel 1997, la promozione di uno

“sviluppo armonioso, equilibrato e sostenibile delle attività economiche” ha

completato l’elenco degli obiettivi comunitari ed è stata oggetto, nel maggio

2001, di una Comunicazione europea relativa a una strategia per lo sviluppo

sostenibile. Nel giugno 2001, il Consiglio europeo di Göteborg ha deciso di

integrare una dimensione ambientale nel processo di Lisbona.

Ad una maggiore strategicità nella programmazione, si accompagna un

maggiore decentramento e una più marcata semplificazione, ponendo

conseguentemente le premesse per una nuova corresponsabilità degli Stati

membri e delle Regioni alla realizzazione dei programmi.

►Gli strumenti finanziari passano da sei a tre e tale significativa riduzione è

accompagnata dall’applicazione del principio ”un Fondo per programma”, cioè

i Programmi operativi sono finanziati da un solo strumento finanziario, salvo

nel caso degli interventi infrastrutturali, dove vi sarà l’azione integrata di FESR

e Fondo di coesione. Si tende così ad una migliore concentrazione favorendo la

determinazione di un giusto equilibrio tra gli aspetti geografici, tematici e

finanziari.

Tuttavia, per coordinare meglio gli investimenti pesanti del FESR e del Fondo

di coesione, quest’ultimo non finanzierà più progetti distinti, ma priorità

all’interno di programmi comuni FESR/Fondo di coesione, inclusi i progetti di

ampie dimensioni che prevedono un importo superiore a 25 milioni di euro nel

settore dell’ambiente e a 50 milioni di euro negli altri ambiti. Gli interventi

saranno soggetti alle stesse norme del FESR e del FSE, tra cui la regola del

27

disimpegno automatico dei crediti non utilizzati nei due anni successivi al

relativo impegno.

►Altro aspetto essenziale è dato dalla concentrazione tematica e, quindi, non

più geografica nell’attuazione dei Fondi strutturali. Ciò implica l’abbandono

del sistema della “zonizzazione” per adottare un approccio più globale e, di

conseguenza, più coerente per aiutare le regioni europee ad elaborare

strategie di sviluppo complessive e maggiormente rivolte alle loro parti più

deboli. Infine, nell’ambito degli interventi concernenti le infrastrutture

ambientali e di trasporto, il FESR e il Fondo di coesione seguono un sistema di

programmazione unico.

►Per quanto riguarda il nuovo sistema di gestione e di controllo finanziario, al

fine di migliorare la coerenza e la trasparenza del sistema generale dei sistemi

di gestione e di controllo dei Fondi strutturali, è stata definita una base

comune costituita da una serie minima di condizioni che ciascun sistema di

gestione e di controllo interno coinvolto nella gestione dei Fondi sarà tenuto a

rispettare.

Inoltre vengono delineati il contesto, la natura e la ripartizione delle

responsabilità tra i diversi soggetti che intervengono nell’esecuzione del

bilancio comunitario, ossia gli Stati membri e gli organismi esecutivi da un lato,

la Commissione dall’altro.

Il regolamento precisa le disposizioni generali dei sistemi di gestione e

controllo, le funzioni dell’autorità di gestione di ogni programma, dell’ente

preposto alla certificazione delle spese, dell’autorità incaricata della revisione

contabile nonché del comitato di sorveglianza.

►In materia di gestione finanziaria vengono introdotti tre importanti elementi

di semplificazione. In primo luogo, i pagamenti e la gestione finanziaria sono

effettuati a livello delle priorità e non più a livello delle misure. Inoltre, il

contributo comunitario va calcolato esclusivamente in base alla spesa pubblica.

Infine, le norme di ammissibilità delle spese saranno soggette in larga misura

alle disposizioni nazionali e non più comunitarie, ad eccezione di un numero

limitato di aree quali l’IVA, che continuerà a non essere ammissibile.

28

► Per quanto riguarda i controlli, viene accordata maggiore fiducia ai sistemi

nazionali di controllo finanziario e di certificazione delle spese qualora gli Stati

membri siano i principali contribuenti finanziari e la Commissione abbia

ottenuto la garanzia dell’affidabilità di tali sistemi, in particolare affidandosi

al parere di un ente revisore indipendente. Questo nuovo principio della

«proporzionalità» consentirà alla Commissione di ridurre il numero di controlli

e di revisioni contabili a suo carico.

I meccanismi di correzione finanziaria ad opera della Commissione saranno

applicati in modo progressivo. In caso di dubbi sul corretto funzionamento dei

sistemi di gestione e controllo o sulla regolarità delle operazioni, il termine di

pagamento potrà essere sospeso e sui versamenti intermedi potrà essere

applicato un diritto di ritenzione del 20 %; nei casi di maggiore gravità, i

pagamenti potranno essere sospesi in parte o integralmente.

►Il regolamento generale definisce le specifiche responsabilità degli Stati

membri e della Commissione per le valutazioni ex ante e ex post. Gli Stati

membri effettueranno valutazioni ad hoc qualora le procedure di sorveglianza

dei programmi dovessero indicare sostanziali divari tra le realizzazioni e gli

obiettivi iniziali, nonché nei casi in cui venga proposta una sostanziale

revisione dei programmi.

2.2. Le novità riguardanti il FSE, il FESR e il Fondo di coesione

FSE Per anticipare i mutamenti indotti dai processi di ristrutturazione

economica e sociale, dallo sviluppo dell’economia della conoscenza e

dall’andamento demografico saranno intensificati i collegamenti tra il FSE, la

strategia europea per l’occupazione e le priorità dell’Unione in materia di

inclusione sociale, istruzione e formazione, pari opportunità.

Nell’ambito dell’obiettivo «Convergenza» si tratterà essenzialmente di

valorizzare le risorse umane per incrementare il potenziale occupazionale,

migliorare la produttività del lavoro e promuovere la crescita, nonché

sostenere la governance e il rafforzamento delle istituzioni e della capacità

amministrativa.

Per quanto riguarda l’obiettivo «Competitività», l’azione sarà incentrata

sull’adattabilità dei lavoratori e delle imprese, l’accesso all’impiego,

29

l’inclusione sociale dei ceti più svantaggiati, la lotta alle forme di

discriminazione sul mercato del lavoro e la creazione di partenariati e reti per

favorire l’occupazione e l’inclusione. Le attività innovative e le azioni di

cooperazione transnazionale sono interamente assorbite nei programmi del

FSE.

FESR L’obiettivo “Convergenza”, oltre a prevedere aiuti per le PMI e a favorire

il potenziamento delle infrastrutture nel settore dei trasporti, dell’ambiente,

dell’energia, dell’istruzione, della sanità, pone una maggiore enfasi sulla

ricerca, l’innovazione e la prevenzione dei rischi.

Nell’ambito dell’obiettivo “Competitività”, gli interventi riguardano tre temi

prioritari: innovazione e economia basata sulla conoscenza; ambiente e

prevenzione dei rischi; accessibilità ai servizi di trasporto e di

telecomunicazione di interesse economico generale nei territori diversi dai

grandi centri urbani.

Per quanto riguarda l’obiettivo “Cooperazione”, i programmi transfrontalieri

promuoveranno in particolare l’imprenditorialità, la gestione congiunta

dell’ambiente e la condivisione delle infrastrutture; i programmi transnazionali

riguarderanno invece la protezione e la gestione delle risorse idriche,

l’accessibilità alle grandi reti e l’interoperabilità dei sistemi, la prevenzione

dei rischi e le attività congiunte di ricerca e sviluppo tecnologico.

Il regolamento sul FESR definisce inoltre le disposizioni specifiche inerenti la

dimensione urbana, le zone con svantaggi naturali, le regioni ultraperiferiche e

le zone rurali o dipendenti dal settore della pesca. In queste ultime, gli

interventi del FESR verteranno su attività diverse dall’agricoltura e dalla pesca,

nonché sull’accessibilità e sul miglioramento delle sinergie tra città e aree

rurali.

Fondo di coesione La proposta di regolamento mantiene la condizionalità degli

interventi del Fondo di coesione: rispetto dei criteri di convergenza

economica, gestione della spesa pubblica e attuazione dei programmi di

stabilità.

Per quanto riguarda le reti transeuropee di trasporto, l’intervento del Fondo

interesserà in particolare i progetti prioritari di interesse europeo.

30

Al fine di soddisfare i sostanziali bisogni dei nuovi Stati membri, gli interventi

copriranno non solo le grandi infrastrutture di trasporto e di tutela

dell’ambiente, ma anche ambiti che presentano una chiara dimensione

ambientale quali l’efficienza energetica e le fonti di energia rinnovabili,

l’intermodalità dei trasporti, i sistemi di trasporto urbani e collettivi ecc.

2.3. Regolamento per i Gruppi europei di cooperazione transfrontaliera

L’ultimo regolamento consente la creazione di Gruppi europei di cooperazione

transfrontaliera (GECT), organismi dotati di capacità giuridica che

supervisioneranno l’attuazione dei programmi dell’obiettivo «Cooperazione» in

base ad una convenzione tra amministrazioni nazionali, regionali e locali o enti

pubblici di altra natura che costituiranno tali gruppi. Ciò al fine di ovviare alle

difficoltà incontrate da Stati membri, regioni ed enti locali nella realizzazione

di azioni di cooperazione transfrontaliera, transnazionale o interregionale

dovute all’esistenza di molteplici normative e procedure nazionali.

Ogni GECT avrà uno statuto, organi e regole finanziarie propri e svolgerà le

mansioni attribuitegli dai membri in base alla convenzione. Quest’ultima

stabilirà il diritto applicabile (di uno degli Stati membri interessati) alle

attività del gruppo. L’esistenza del GECT, tuttavia, non influirà sulla

responsabilità finanziaria degli Stati membri e di altre autorità.

2.4. Specificità territoriali

La programmazione tiene conto in particolare delle specificità dei seguenti

territori:

• aree urbane, soprattutto le cittadine di medie dimensioni, il cui ruolo nel

promuovere lo sviluppo regionale viene valorizzato mediante aiuti alla

riqualificazione urbana, sfruttando l’esperienza maturata nell’ambito

dell’iniziativa comunitaria URBAN;

• territori rurali o aree dipendenti dal settore della pesca, cui sono destinate

azioni di diversificazione finanziate dai fondi strutturali, complementari e

coordinate con gli interventi dei nuovi fondi, ossia il Fondo europeo agricolo

per lo sviluppo rurale (FEASR) e il Fondo europeo per la pesca (FEP). Questi

ultimi sostituiranno la sezione orientamento e i contributi specifici per lo

sviluppo rurale della sezione garanzia del Fondo europeo agricolo di

31

orientamento e di garanzia (FEAOG), nonché lo Strumento finanziario di

orientamento della pesca (SFOP), ma non saranno più annoverati tra i fondi

strutturali;

• le RUP, le zone con svantaggi naturali (isole, aree montane), le regioni a

bassa o bassissima densità demografica e le zone frontaliere che sino al 30

aprile 2004 erano situate lungo i confini esterni dell’Unione.

3. I nuovi obiettivi

I tre assi prioritari dell’attuale periodo di programmazione, ossia l’obiettivo n.

1 (regioni in ritardo di sviluppo), l’obiettivo n. 2 (zone in fase di riconversione

economica e sociale) e l’obiettivo n. 3 (sistemi di formazione e promozione del

lavoro), saranno sostituiti nel 2007 dai tre nuovi obiettivi descritti qui di

seguito.

3.1. Obiettivo Convergenza (FESR, FSE, Fondo di coesione)

Questa priorità, simile all’attuale obiettivo n. 1, mira ad accelerare la

convergenza economica delle regioni meno avanzate: condizioni più propizie

alla crescita e all’occupazione favorendo investimenti nelle persone e nelle

risorse fisiche; innovazione e società della conoscenza; adattabilità ai

cambiamenti economici e sociali; tutela dell’ambiente; efficienza

amministrativa. Questo obiettivo svolgerà un ruolo indispensabile soprattutto

nei nuovi Stati membri in cui si registrano divari di sviluppo senza precedenti

nella storia dell’Unione.

Criteri di ammissibilità

• L’obiettivo «Convergenza» riguarda le regioni con un prodotto interno lordo

pro capite (PIL/abitante), calcolato in base ai dati relativi all’ultimo triennio

antecedente l’adozione del regolamento, inferiore al 75 % della media dell’UE

allargata. Tale situazione interessa principalmente la maggior parte dei nuovi

Stati membri.

• Al fine di consolidare i progressi conseguiti nell’ambito dei precedenti

programmi, sino al 2013 è previsto un sostegno transitorio specifico, a

carattere decrescente, per le regioni che supereranno la soglia del 75 % del PIL

a causa dell’effetto statistico dell’allargamento.

32

• Indipendentemente dalla loro ammissibilità all’obiettivo «Convergenza», le

regioni ultraperiferiche (RUP: Azzorre, Madera, Canarie e dipartimenti francesi

d’oltremare) fruiranno di un finanziamento specifico a titolo del FESR destinato

a favorirne l’integrazione nel mercato interno e a compensare gli specifici

vincoli di tali zone.

• Analogamente a quanto avvenuto in precedenza, l’obiettivo «Convergenza»

interessa gli interventi del Fondo di coesione negli Stati membri con un reddito

nazionale lordo (RNL) inferiore al 90 % della media comunitaria, per assistere

tali Paesi a soddisfare i requisiti dell’Unione economica e monetaria.

L’elenco delle regioni e degli Stati membri che rispettano tali condizioni sarà

pubblicato dalla Commissione all’entrata in vigore del regolamento.

Risorse: Le risorse destinate all’obiettivo «Convergenza», pari a 264 miliardi di

euro, ossia il 78,54 % della dotazione dei fondi a fronte dell’attuale 75 %,

saranno ripartite come segue: 67,34 % per le regioni con un PIL pro capite

inferiore al 75 % della media comunitaria; 8,38 % per le regioni interessate dal

cosiddetto «effetto statistico»; 23,86 % per i paesi beneficiari del Fondo di

coesione; 0,42 % per le regioni ultraperiferiche.

3.2. Obiettivo Competitività regionale e occupazione (FESR, FSE)

Per quanto riguarda la politica di coesione negli altri territori dell’Unione, la

Commissione propone un duplice approccio. Si tratta, da un lato, di rafforzare

la competitività e l’attrattiva delle regioni attraverso programmi di sviluppo

regionale, anticipando i cambiamenti economici e sociali e sostenendo

l’innovazione, la società della conoscenza, l’imprenditorialità, la protezione

dell’ambiente e la prevenzione dei rischi. Dall’altro, mediante programmi

nazionali o territoriali di livello adeguato finanziati dal FSE, si tende a

potenziare l’adattabilità dei lavoratori e delle imprese nonché a garantire lo

sviluppo di mercati del lavoro per rafforzare l’inclusione sociale, in linea con la

strategia europea per l’occupazione.

L’obiettivo «Competitività» svolgerà un ruolo essenziale per evitare l’insorgere

di nuovi squilibri a svantaggio di regioni che, altrimenti, verrebbero

penalizzate da fattori socioeconomici sfavorevoli senza poter contare su

sufficienti aiuti pubblici.

33

34

Criteri di ammissibilità

• Le regioni non ammissibili ai programmi di convergenza potranno beneficiare

dell’obiettivo «Competitività». Gli Stati membri devono stilare la lista delle

regioni per le quali intendono presentare un programma da cofinanziare a

titolo del FESR; la precedente ripartizione in zone dell’attuale obiettivo n. 2

sarà pertanto soppressa.

• Le regioni dell’attuale obiettivo n. 1 che nel 2007 non saranno più ammissibili

all’obiettivo «Convergenza» in virtù dei loro progressi economici fruiranno di

un sostegno transitorio specifico a carattere decrescente, erogato a titolo

dell’obiettivo «Competitività» sino al 2013, per consolidare i risultati raggiunti.

La lista di queste regioni sarà pubblicata dalla Commissione all’entrata in

vigore del regolamento.

Risorse: L’obiettivo «Competitività» beneficerà di una dotazione di 57,9

miliardi di euro, pari al 17,22 % dello stanziamento complessivo, così ripartiti:

83,44 % per le regioni che continueranno a soddisfare i criteri di ammissibilità

dell’attuale obiettivo n. 1; 16,56 % per le regioni che fruiranno del sostegno

transitorio.

Per quanto riguarda le regioni che manterranno i requisiti di ammissibilità ai

sensi dell’attuale obiettivo n. 1, il sostegno sarà ripartito al 50 % tra FESR e

FSE; nelle regioni soggette a sostegno transitorio la quota del FSE potrà

arrivare sino ad un massimo del 50 %.

3.3. Obiettivo Cooperazione territoriale europea (FESR).

Nell’ambito di questo obiettivo, che trae spunto dall’esperienza dell’iniziativa

comunitaria Interreg, la sfida consiste nell’intensificare la cooperazione a tre

livelli: cooperazione transfrontaliera mediante programmi congiunti;

cooperazione a livello delle zone transnazionali; reti di cooperazione e di

scambio di esperienze sull’intero territorio dell’Unione.

L’obiettivo «Cooperazione» favorirà uno sviluppo equilibrato, armonico e

sostenibile del territorio europeo.

Si noti che al di fuori dell’obiettivo «Cooperazione», i programmi di

convergenza e competitività copriranno azioni di cooperazione specificamente

35

interregionali tra le autorità partecipanti di un programma e le autorità di

almeno un altro Stato membro.

Criteri di ammissibilità La cooperazione transfrontaliera interesserà le regioni

situate lungo i confini terrestri interni e talune frontiere terrestri esterne,

nonché alcune regioni ai confini marittimi. Tale cooperazione sarà inoltre

prevista nelle misure transfrontaliere dello Strumento europeo di prossimità e

partenariato e dello Strumento di preadesione che dovrebbero sostituire in

futuro gli attuali programmi Phare, Tacis, MEDA, CARDS, ISPA e Sapard.

All’entrata in vigore del regolamento la Commissione adotterà la lista delle

regioni transfrontaliere ammissibili nonché l’elenco delle zone di cooperazione

transnazionale. Per quanto riguarda il finanziamento delle reti europee di

cooperazione e di scambio sarà ammissibile l’intero territorio dell’Unione.

Risorse: I crediti destinati alla cooperazione territoriale, pari a 13,2 miliardi di

euro, ossia il 3,94 % dello stanziamento complessivo, saranno così ripartiti: il

47,73 % della dotazione sarà destinato alla cooperazione transfrontaliera; il

47,73 % per le zone di cooperazione transnazionale; il restante 4,54 % per le

reti europee di cooperazione e scambio.

36

FONDI STRUTTURALI: STRUMENTI E OBIETTIVI

2000-2006

2007 -2013

Obiettivi

Strumenti finanziari

Fondo di coesione

Fondo di coesione

Obiettivo n. 1

FESR FSE FEAOG -orientamento SFOP

Obiettivi

Convergenza e competitività

Strumenti finanziari

Fondo di coesione

FESR FSE

Obiettivo n. 2

FESR FSE

Competitività regionale e

occupazione - livello regionale - livello nazionale: strategia europea per l’occupazione

FESR FSE

Obiettivo n. 3

FSE

Interreg

FESR

URBAN

FESR

EQUAL

FSE

Leader +

FEAOG-oriantamento

Cooperazione territoriale europea

FESR

Sviluppo rurale e ristrutturazione del settore della pesca al di fuori dell’obiettivo 1

FEAOG-garanzia SFOP

9 obiettivi

6 strumenti

3 obiettivi

3 strumenti

La tabella propone una sintesi comparativa dei due periodi di programmazione focalizzata su obiettivi e strumenti.

37

4. Le fasi del processo di programmazione

La riforma dei Fondi Strutturali della politica di Coesione della Unione Europea

per il 2007 – 2013, è stata disegnata dal progetto del regolamento generale CE

sulla riforma delle politiche di coesione economica, sociale e territoriale per il

periodo 2007 – 2013, di cui alla Comunicazione COM (2004) 492 def del 14 luglio

2004 e dai progetti contemporanei dei regolamenti di disciplina dei Fondi

Strutturali.

Detta riforma ha previsto un approccio programmatico strategico e un raccordo

organico della politica di coesione con le strategie nazionali degli Stati

membri.

I presupposti normativi e finanziari e le fasi di preparazione del ciclo di

programmazione per il periodo 2007-2013, comprendono:

a) Il varo delle prospettive finanziarie della UE per il periodo 2007-2013;

b) Il varo del pacchetto dei regolamenti comunitari, rispettivamente, di

disciplina dei fondi strutturali e del relativo coordinamento, e di disciplina per

l’attuazione;

c) l’emanazione da parte del Consiglio Europeo degli Orientamenti Generali per

le Politiche di Coesione;

d) l’approvazione del Quadro Strategico Nazionale, previo parere della

Conferenza Unificata Stato-Regioni – Città ed Autonomie Locali, tramite

delibera CIPE recante, distintamente per i due obiettivi, sia il riparto delle

risorse comunitarie fra i programmi operativi, sia il corrispondente

stanziamento della quota statale del cofinanziamento nazionale, sia, se del

caso, lo stanziamento di risorse compensative a beneficio di talune Regioni;

e) la presentazione dei Programmi Operativi, cioè soprattutto dei POR FESR e

FSE, corredati di idonei atti regionali recanti l’indicazione della copertura della

quota regionale del cofinanziamento nazionale.

4.1. Le prospettive finanziarie della UE per il periodo 2007-2013

Il 4 aprile 2006 è stato raggiunto l’accordo tra il Parlamento Europeo, il

Consiglio Europeo e la Commissione della UE sulle prospettive finanziarie

dell’Unione Europea per il periodo 2007-2013. L’accordo prevede, a fronte

38

della richiesta avanzata dal Parlamento europeo di un aumento di 12 miliardi

di Euro rispetto alle prospettive raggiunte con il Consiglio Europeo del

dicembre 2005 (862 miliardi di euro), un incremento di 4 miliardi per integrare

il finanziamento a settori considerati prioritari quali l'istruzione, la ricerca, le

reti transeuropee e la cooperazione territoriale europea. Tale accordo non ha

pertanto modificato in modo apprezzabile l’assegnazione delle risorse per la

Politica di Coesione, fatta eccezione per quelle di pertinenza del nuovo

Obiettivo 3. (+ 300 milioni di Euro), rispetto alle conclusioni del Consiglio

Europeo di Bruxelles del dicembre 2005, recante, relativamente ai Fondi

Strutturali per la Politica di Coesione e per la PAC, i seguenti punti salienti:

budget complessivo : 862,363 miliardi di Euro pari all’1,054% del PIL della UE;

budget per la Politica di Coesione: 307,619 miliardi di Euro di cui 25,698

assegnati all’Italia; budget per la PAC : 295,105 miliardi di Euro; Fondi della

Coesione per l’Italia: 25,624 miliardi di Euro di cui 19,255 per l’Ob.

“Convergenza”; (18,867 per Calabria, Campania, Puglia, Sicilia e 0,388 per la

Basilicata) e 5.641 per l’Obiettivo “Competitività Regionale e Occupazione”

(0,879 per la Sardegna e 4,762 per tutte le altre regioni).

Le predette conclusioni avevano recato, rispetto alla proposta del Reg. CE

Quadro nella versione del Luglio 2004 modificazioni concernenti, oltre

all’ammontare degli stanziamenti, anche la relativa ripartizione percentuale

sia fra gli Obiettivi che all’interno degli stessi. In particolare, la suddivisione

delle risorse per i Fondi Strutturali fra i nuovi obiettivi 1, 2, 3 è stata

modificata in ragione delle seguenti quote: 81,54%; 15,95%; 2,52% (proposte

della Commissione: 78,54; 17,22; 3,97), riservando:

• nell’ambito dell’Ob.1 (Convergenza), il 70,51% (già 67,34) ai NUTS II (regioni)

con PIL < 75% media UE, e il 4,99,0% (8,38) alle regioni in phasing out (in Italia,

la Basilicata);

• nell’ambito dell’Ob.2 (Competitività Regionale e Occupazione), il 78,86%

(83,44%) ai NUTS II che non rientrano nelle due casistiche precedenti, e il

21,14% (16,56) alle regioni in phasing in (in Italia, la Sardegna);

• nell’ambito dell’Obiettivo 3 (Cooperazione Territoriale Europea), il 73,86%

alla Cooperazione Transfrontaliera “interna” e al contributo FESR alla sezione

transfrontaliera degli Strumenti europei di “Vicinato” e di “Pre-adesione”, il

39

20,95/% alla Cooperazione Transnazionale, e il 5,19% alla Cooperazione

Interregionale, alle reti di cooperazione e allo scambio di esperienze.

4.2. Linee Guida per la scrittura del Quadro Strategico Nazionale per la

politica di coesione 2007-2013

Le Linee Guida, approvate da Stato centrale, Regioni ed Enti locali con Intesa

della Conferenza unificata del 3 febbraio 2005 (assunta ai sensi dell’art. 8 della

Legge 5 giugno 2003, n. 131) per la stesura del Quadro Strategico Nazionale per

il 2007-2013 individuano gli elementi fondanti per la politica di coesione.

L’esperienza maturata durante il passato ciclo di programmazione e il livello di

decentramento politico e amministrativo raggiunto hanno suggerito di affidare

la valutazione in merito ai profili strategici alle Amministrazioni centrali e alle

Regioni, assicurando nel contempo un’effettiva partecipazione delle Autonomie

locali, oltre ad avvalersi di autonome valutazioni delle parti economiche e

sociali.

Tre le fasi individuate dalle Linee Guida per la “scrittura” del QSN:

Fase 1 - preparazione di un Documento Strategico Preliminare (DSPR) da

parte di ogni Regione e da parte del complesso delle Amministrazioni centrali

coinvolte4, nonché da parte delle 8 Regioni del Sud la preparazione di un

Documento Strategico per il Mezzogiorno (DSM). Nei suddetti Documenti

vengono descritte e motivate le priorità relative ai profili strategici individuati

nelle Linee Guida. Tra l’altro, ogni Regione fornirà indicazioni sui metodi

prescelti di concertazione istituzionale, con particolare attenzione al ruolo

delle Città e delle Autonomie locali.

Fase 2 - Confronto strategico Centro – Regioni: il confronto fra i due livelli

avverrà sulla base dei Documenti Strategici predisposti.

Fase 3 - Stesura del Quadro Strategico Nazionale: il QSN sarà approvato

dal CIPE, sentita la Conferenza Unificata e sarà inviato alla Commissione

europea entro giugno 2006.

Infine, le Linee Guida, prevedono, tra l’altro, a) l’individuazione delle Intese

Istituzionali di Programma Stato-Regione; b) l’introduzione dell’Accordo di

4 I Documenti Strategici redatti a cura dei Ministeri confluiscono nel Documento Strategico Preliminare Nazionale (DSPN) da assumere come base, nel rapporto Stato – Regioni e partenariato istituzionale e sociale, per la redazione del QSN.

40

Programma Regionale (o “Strumento di Attuazione Regionale) quale strumento

di attuazione per i settori, programmi e/o progetti per i quali viene individuata

come necessaria o comunque più efficace una modalità attuativa basata sulla

cooperazione della Regione con gli Enti Locali.

4.3. Il Documento strategico Regionale del Veneto

La Regione del Veneto ha individuato nel Dipartimento di Scienze Economiche

dell’Università di Ca’ Foscari il soggetto qualificato per la stesura del

“Rapporto per la formulazione del Documento Strategico Preliminare della

Regione del Veneto”.

La formalizzazione è avvenuta tramite una convenzione tra il Dipartimento di

Scienze Economiche e Studiare Sviluppo5, che si è tradotta nella formulazione

di un Rapporto propedeutico alla realizzazione del Documento Strategico

Regionale.

Il lavoro di ricerca delinea e approfondisce l’analisi del contesto regionale e

dei contesti specifici (innovazione ed economia basata sulla conoscenza,

occupazione e inserimento sociale, ambiente e prevenzione dei rischi,

accessibilità e obiettivo “Cooperazione territoriale europea”), gli scenari

previsivi e propone, anche sulla base della programmazione regionale generale

(Programma Regionale di Sviluppo) e di settore, obiettivi e priorità specifici.

Il Rapporto è stato presentato al Tavolo di partenariato “Fondi strutturali”, a

Mestre il 18 ottobre 2005 e successivamente adottato dalla Giunta regionale

con deliberazione n. 4337 del 30.12.2005.

Il Documento strategico Regionale risulta pertanto il prodotto delle attività di

ricerca svolte dal gruppo di lavoro costituito all’interno del Dipartimento di

Scienze Economiche, delle integrazioni e/o osservazioni del Nucleo di

coordinamento per la programmazione comunitaria e delle proposte pervenute

alla Regione da parte dei partecipanti al Tavolo di partenariato.

5 Società partecipata interamente dalla Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze e operante come soggetto strumentale del Dipartimento per le Politiche di Sviluppo e di coesione (DPS), del Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) nel supporto ad altre amministrazioni pubbliche sui temi dello sviluppo locale.

41

Il documento è stato elaborato in forma di bozza in quanto al momento della

stesura i regolamenti sulle politiche di coesione non erano ancora stati emanati

ed essendo ancora in corso il negoziato sulle dotazioni finanziarie.

Successivamente è stato predisposto un contributo di analisi conoscitiva per la

predisposizione del Documento Strategico Regionale relativo al Quadro

Territoriale Infrastrutturale, presentato al Tavolo di Partenariato del

14.03.2006 e approvato dalla Giunta regionale con deliberazione n. 1149 del

18.04.2006.

4.4. Il Quadro Strategico Nazionale (QSN)

Per avviare la scrittura del QSN, la delibera CIPE n. 77/2005, che attua le Linee

guida, ha previsto che dodici Amministrazioni centrali, raccolte in un Comitato

coordinato dal Ministero dell’Economia e Finanze (MEF) – Dipartimento per le

politiche di sviluppo e coesione (DPS), predisponessero un Documento a

carattere tecnico-amministrativo, il Documento Strategico Preliminare

Nazionale (DSPN). Col Documento, presentato nel novembre 2005 sono state

individuate una serie di priorità strategiche da perseguire nel prossimo ciclo di

programmazione, marcando continuità e discontinuità rispetto all’esperienza

realizzata nel 2000-2006. Tale mandato è stato assolto dalle Amministrazioni

centrali suindicate in partenariato, oltre che con le parti economiche e sociali,

con le rappresentanze istituzionali degli Enti locali che hanno partecipato alla

stesura del DSPN, attraverso la predisposizione di contributi documentali da

hoc e partecipando alla discussione di specifiche parti del DSPN.

L’altro documento previsto per l’elaborazione del QSN previsto dalle Linee

Guida è il Documento Strategico per il Mezzogiorno (DSM) presentato nel

dicembre 2005. Come il DSPN, il DSM è un contributo di natura tecnico-

amministrativa orientato, come anche previsto dalle Linee Guida, a fornire

elementi e proposte al processo di confronto partenariale “allargato” che

porterà alla definizione del Quadro Strategico Nazionale 2007-2013. Il DSM è il

frutto di un percorso di confronto e analisi sulle politiche di sviluppo nel

Mezzogiorno che ha visto la partecipazione delle 8 Regioni del Sud (Abruzzo,

Molise, Campania, Basilicata, Puglia, Calabria, Sicilia e Sardegna), del

Dipartimento per le Politiche di Sviluppo e Coesione del MEF e del Ministero del

Lavoro.

42

Gli incontri di discussione, dedicati ad approfondimenti tematici ed alla

redazione del documento, sono stati numerosi e si sono tenuti a partire dal

mese di aprile fino a novembre 2005: ad alcuni di questi incontri ha

partecipato, oltre ad una rappresentanza del partenariato economico sociale,

una rappresentanza del partenariato istituzionale che ha fornito spunti e

contribuiti anche documentali alla discussione.

Il Documento Strategico per il Mezzogiorno e il Documento Strategico

Preliminare Nazionale, assieme ai Documenti Strategici Preliminari Regionali

(DSPR) predisposti dalle singole Regioni, ha rappresentato la base documentale

del confronto tecnico ed amministrativo fra i vari livelli di governo e le parti

economiche e sociali per la definizione, secondo quanto stabilito dalle Linee

Guida, entro il I semestre del 2006 di un “primo schema” di Quadro Strategico

Nazionale.

Nei mesi da gennaio a marzo 2006, il Dipartimento Politiche di sviluppo e

coesione del MEF ha organizzato 8 tavoli tematici (e relativi Gruppi tecnici) ai

quali hanno preso parte i referenti delle Amministrazioni centrali e regionali,

delle Province autonome e delle parti economico-sociali e del partenariato

istituzionale. I Tavoli hanno discusso i temi proposti dal DPS del MEF sulla base

dei Documenti Strategici Preliminari predisposti, pervenendo alla redazione di

schede per la bozza del Quadro Strategico Nazionale 2007-2013.

La "Bozza tecnico-amministrativa del Quadro Strategico Nazionale 2007-

2013" è stata quindi resa disponibile sul sito web del Dipartimento per le

Politiche di Sviluppo del MEF nel mese di aprile. In base all’Intesa sancita in

Conferenza Unificata il 3 febbraio 2005 e alla successiva delibera CIPE

attuativa del 15 luglio 2005, entro la fine di settembre 2006 il Governo italiano

dovrà inviare alla Commissione europea il Quadro Strategico Nazionale 2007-

2013, con l’individuazione degli indirizzi strategici e operativi per l’attuazione

della politica regionale comunitaria e nazionale.

Le Regioni e le Province autonome, le Amministrazioni centrali, gli Enti locali e

le Parti economiche e sociali hanno a loro volta condotto, sulla base dei

Documenti Strategici Preliminari, una seconda fase di confronto tecnico-

amministrativo, avviata a gennaio, attraverso Tavoli tematici, Gruppi tecnici di

lavoro e Audizioni.

43

In base alla citata delibera Cipe del 15 luglio 2005, entro la fine di settembre

2006 il Governo italiano avrebbe dovuto inviare alla Commissione europea il

Quadro Strategico Nazionale 2007-2013, con l’individuazione degli indirizzi

strategici e operativi per l’attuazione della politica regionale comunitaria e

nazionale. Tuttavia, a causa di alcuni fattori, tra cui il cambio di Governo e le

modifiche dell’assetto organizzativo del Ministero delle Finanze, non è stato

possibile rispettare tale termine, che slitterà presumibilmente a metà

novembre 2006.

Le Regioni e le Province autonome, le Amministrazioni centrali, gli Enti locali e

le Parti economiche e sociali hanno condotto, sulla base dei Documenti

strategici preliminari, una seconda fase di confronto tecnico-amministrativo,

avviata a gennaio, attraverso Tavoli tematici, Gruppi tecnici di lavoro e

Audizioni.

Le strategie di fondo del QSN Il QSN definisce dieci priorità relative all’accrescimento del capitale umano, alla ricerca ed all’innovazione, al recupero di produttività, al miglioramento della qualità della vita, all’attrazione di risorse ed all’apertura internazionale. La dimensione territoriale della politica regionale 2007-2013 trova la sua declinazione nell’ambito delle singole priorità, con la forte attenzione rivolta alla costruzione di una programmazione e progettazione territoriale, basata quindi sulla valorizzazione delle specifiche identità e potenzialità, rintracciabili nelle aree urbane, nelle aree rurali e nei sistemi produttivi locali.

Le 10 priorità del QSN 1.Miglioramento e valorizzazione delle risorse umane 2.Promozione, valorizzazione e diffusione della ricerca e dell’innovazione per la competitività 3.Uso sostenibile ed efficiente delle risorse ambientali per lo sviluppo 4.Valorizzazione delle risorse naturali e culturali per l’attrattività e lo sviluppo 5.Inclusione sociale e servizi per la qualità della vita e l’attrattività territoriale 6.Reti e collegamenti per la mobilità 7.Competitivitàdei sistemi produttivi e occupazione 8.Competitivitàe attrattività delle città e dei sistemi urbani 9.Apertura internazionale e attrazione di investimenti e risorse 10.Governance, capacità istituzionali e mercati concorrenziali ed efficaci.

44

4.5. Orientamenti strategici in materia di coesione 2007-2013

Il Consiglio dell'Unione europea ha adottato, il 6 ottobre 2006, una decisione

sugli Orientamenti strategici comunitari in materia di coesione che mirano a

garantire l'equilibrio fra gli obiettivi della coesione territoriale e della strategia

per la crescita e l’occupazione. Per questo è stata riconosciuta l’impossibilità

di adottare un approccio unico e standardizzato per i nuovi programmi.

In base a tali orientamenti, le autorità nazionali elaboreranno le rispettive

priorità e i piani strategici nazionali per il periodo 2007-2013, i cosiddetti

“Quadri strategici di riferimento nazionali” (QSRN). Conformemente alla

strategia di Lisbona rinnovata, i programmi cofinanziati dalla politica di

coesione dovrebbero tendere ad orientare le risorse per il conseguimento di tre

obiettivi prioritari:

- incrementare l’attrattiva degli Stati membri, delle regioni e delle città

migliorandone l’accessibilità, garantendo una qualità e un livello di servizi

adeguati e tutelandone le potenzialità ambientali;

- promuovere l’innovazione, l’imprenditorialità e la crescita dell’economia

basata sulla conoscenza favorendo la ricerca e l’innovazione, incluse le nuove

tecnologie dell’informazione e della comunicazione;

- creare posti di lavoro più numerosi e qualitativamente migliori attirando un

maggior numero di persone sul mercato del lavoro o verso la creazione di

imprese, migliorando l’adattabilità dei lavoratori e delle aziende e

incrementando gli investimenti in capitale umano.

45

Fonti e riferimenti bibliografici:

• Bollettini d’informazione e note sintetiche “Inforegio” (Regioni e città per la crescita e l’occupazione: una rassegna dei regolamenti 2007-2013 per la politica di coesione e la politica regionale, Nota sintetica a cura di Inforegio – 2006; Riforma della politica di coesione – Domande e risposte Nota sintetica a cura di Inforegio – 2006; La nuova politica di coesione a partire dal 2007, Nota sintetica a cura di Inforegio – 2004) consultabili sul sito http://ec.europa.eu/regional_policy/newsroom/archiv_en.htm;

• “Il Veneto in Europa 1956 – 2005 Regioni Europee a confronto” a cura di Eurosportello di Unioncamere del Veneto;

• MONTEMURRO Francesco Riforma dei fondi strutturali Ue, le conseguenze

per gli ee.ll., in Comuni d'Italia, Nr. 5, 2005 • MANFREDDA Federico Le prospettive dei Fondi strutturali. Interviste, in:

Professionalità, n. 82, 2004. • OTTAVIANI Giovanna, Le prospettive dei fondi strutturali, in Osservatorio

Isfol, 2004, n. 6, • TURRINI Olga, La programmazione 2007-2013 dei Fondi strutturali:

spunti per la discussione, in Professionalità n. 92, 2006 • http://www.dps.mef.gov.it/qcsnews.asp (Dipartimento per le politiche

dello Sviluppo) • http://europa.formez.it/Fondi_strutturali_2007_2013.html • http://ec.europa.eu/regional_policy/newsroom/index_it.htm • Commissione europea, Terza Relazione sulla coesione economica e sociale,

COM(2004) 107 del 18 febbraio 2004; • Comunicazione della Commissione COM (2005) 299, "Politica di coesione a

sostegno della crescita e dell'occupazione: orientamenti strategici comunitari, 2007-2013" del 5 luglio 2005;

• Commissione europea (2005), Comunicazione Third progress report on cohesion: Toward a new partnership for growth, jobs and cohesion, reperibile sul sito www.europa.eu.int

• Commissione europea (2005), Comunicazione al Consiglio europeo di primavera “Lavorare insieme per la crescita e l’occupazione. Il rilancio della strategia di Lisbona, COM (2005) 24 del 2.2.2005

• Commission Staff Working Paper, "Cohesion Policy and cities: the urban contribution to growth and jobs in the regions", del 23 novembre 2005;

• Comitato di Amministrazioni Centrali per la politica di coesione 2007-2013, Documento Strategico Preliminare Nazionale, novembre 2005; Regione del

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• sito www.regione.veneto.it.